CCJ0005-WL-LC-Aula 03 - Capacitacao

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CURSO ON-LINE – CIÊNCIA POLÍTICA PARA MPOG 
PROFESSOR MARCELO GONÇALVES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Conteúdo: 
 
 
 
Aula 3 
(na seqüencia do programa: aula 4) 
 
 
 
 
6. Capacidade de ação estatal: autonomia e inserção. 
7. Relações entre política e administração. 
8. Mecanismos de intermediação de interesses e articulação entre 
o estado e a sociedade (será abordado na próxima aula ainda 
nesta semana). 
9. Participação da sociedade na esfera pública: ação coletiva, cultura 
política e capital social. 
 
Conteúdo extra: lista de questões de concurso. 
 
 
 
 
6. Capacidade de ação estatal 
 
 
 
 
A Dicotomia Clássica 
 
 
 
Em função, principalmente, das contribuições de Max Weber ao estudo da 
sociedade e do Estado moderno e contemporâneo, ficou muito difundida a clássica 
tese de que para atuar de forma eficiente o Estado deveria contar com uma 
separação clara entre as esferas pública e privada. 
Segundo essa leitura, não seria admissível que o Estado interviesse em 
negócios particulares de seus súditos, e o indivíduo, quando atuando na esfera 
pública deveriam ter bem claro seu papel de cidadão que se dirige à coisa pública 
como coisa pertencente à coletividade não de alguns ou da maioria, mas de todos. 
O cuidado da coisa pública seria responsabilidade precípua do Estado que deveria 
ser autônomo em relação a interesses particulares na administração do 
 
 
 
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Na concepção tradicional de 
burocracia, ela seria uma 
grande máquina (daí alguns 
autores chamarem a 
burocracia weberiana de 
burocracia maquinária). Ela seria 
 um conjunto de 
pessoas organizadas de maneira 
hierárquica que realiza um 
trabalho rotineiro de natureza 
 
 eminentemente rotineir
a, repetitiva e 
 que, portanto, tem 
sua pauta de trabalho 
fortemente fixada 
e normatizada. 
 
Segundo weber, as vantagens da 
ordem burocrática seriam: 
 
1. Precisão; 
 
2. Falta de ambigüidade; 
 
3. Unidade, a qual subentende 
coerência; 
 
4. Subordinação (aos servidores 
eleitos); 
 
5. Continuidade. 
 
 
 
Há uma clara distinção entre 
o núcleo decisório (formulação) e o 
operacional (implementação). 
 
 
 
A administração 
 burocrática surgiu em 
contraposição 
ao patrimonialismo e o clientelismo
, defendendo que o Estado 
deve ser autônomo em 
relação a interesses 
 personalistas. 
 É decorrência da 
 dominação racional‐legal. 
 
 
 
interesse público. O ápice desse pensamento é a 
proposição da burocracia weberiana, ou administração 
burocrática. 
Seguindo o pensamento de Weber, a 
administração (racional) burocrática defendia que uma 
organização fundamentada na autoridade racional seria 
superior à organização administrada com base em 
personalismos, sendo mais eficiente e adaptável a 
mudanças, porque o a racionalidade de estrutura e a 
distribuição meritocrática das posições impediria os 
retrocessos típicos das mudanças de temperamento de 
lideranças patrimonialista ou clientelistas. 
A administração burocrática coloca a burocracia 
como responsável pela administração da coisa pública, 
fazendo-o com base nas orientações de servidores 
eleitos (políticos), os quais formular e decidem as 
questões importantes para a sociedade e a burocracia 
implementa essas decisões. 
Nesse contexto, o Estado, em função da nítida 
divisão das esferas pública e privada, seria capaz de 
tomar as decisões mais acertadas e em consonância 
com o interesse da sociedade, ao passo que a 
burocracia teria condições de executar da forma mais 
eficiente possível as decisões dos líderes políticos. 
Poderia então se dizer que o Estado atua de forma 
autônoma (Estado Autônomo). 
Isso é possível porque o Estado não foi 
capturado por interesses particulares, permitindo que a 
racionalidade da organização atinja seu máximo. O que 
significa empregados selecionados e promovidos com 
 
 
 
 
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base em sua competência, a existência de regras e procedimentos formais para a 
sua continuidade, a subordinação ao interesses da sociedade (que manifesta sua 
vontade por meio da eleição de seus representantes, aos quais os burocratas 
devem ser subordinados), a existência de uma unidade administrativo- 
organizacional e a falta de ambigüidade. Nesse contexto, o administrador não 
depende apenas de atributos ou habilidade pessoais para dar ordens com 
sucesso, mas do poder legal investido em seu cargo. 
Essa abordagem burocrática surgiu em oposição às formas personalistas 
de poder, notadamente o patrimonialismo e o clientelismo. O problema dessas 
duas formas de administração dos interesses da sociedade (patrimonialismo e 
clientelismo) é que não distinguem entre as esferas pública e privada, tendendo a 
conceber, muitas vezes, aquilo que público como sendo de posse privada. Essas 
formas de lidar com a coisa pública dariam origem a diversos males, que 
resultariam na captura do Estado por interesses particulares (Estado capturado = 
não autônomo). De acordo com essa leitura, o indivíduo só se aproxima do Estado 
para obter benefícios pessoais, em detrimento da coletividade. Nesse contexto, o 
Estado torna-se incapaz de promover sua função fundamental, que é prover o 
bem-estar da sociedade como um todo (ou numa linguagem mais ingênua, o bem 
comum). 
Em suma, a existência ou não de uma clara divisão entre esferas pública e 
privada corresponde a uma dicotomia extremada (porque situações reais 
tenderiam ter uma das situações prevalecendo, uma vez que, por exemplo, a 
administração weberiana ideal é irrealizável) que coloca de um lado o estado 
autônomo, capaz de formular suas políticas, tomar decisões precisas e 
implementadas sem grande dificuldade e, de outro lado, um estado patrimonialista 
ou clientelista, capturado por interesses particulares e incapaz de agir de forma 
autônoma para a realização dos interesses coletivos. 
O modelo que historicamente ganhou realce, obviamente, foi o do Estado 
autônomo, associado à administração burocrática, uma vez que, pelo menos nos 
discursos públicos, as outras formas de organização do sistema político- 
administrativo eram vistas como formas inferiores e deletérias ao bem-estar social. 
 
 
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Todavia, não se demorou muito para perceber as falhas inerentes ao 
modelo burocrático de administração da coisa pública. Diferentemente do que 
propunha Weber, o Estado não pode ser entendido como uma empresa, a não ser 
que seja uma empresa bem estranha. Mesmo o próprio Weber reconheceu a 
tendência ao conflito presente nas relações entre os indivíduos que compõem o 
Estado (políticos X burocratas), de forma que, nem sempre cada um aceitaria seu 
papel facilmente, principalmente os burocratas. Além disso, se o ideal de 
burocracia weberiana fosse levado ao extremo, poderia haver um absolutismo 
burocrático – risco que o próprio Weber reconheceu. 
Some-se aos problemas reconhecidos por Weber aqueles que os críticos 
da administração burocrática formularam. Dentre eles, se tornaram relevantes os 
apontamentos segundo os quais a burocracia de matriz racional-legal assume dois 
pressupostos que não condizem com a realidade. O primeiro deles é que o 
tomador de decisão dispõede informações completas do que ocorre dentro e fora 
da organização e, em segundo lugar, que o contexto em que os atores políticos 
operam é relativamente estável, de modo que não se torna necessária nenhuma 
formulação durante o processo de implementação. 
Além disso, os críticos da administração burocrática também apontam sua 
tendência a valorizar excessivamente a forma e desprezar a importância dos 
resultados, tornando-se a administração um fim em si mesma, e a desprezar 
fatores políticos relevantes, o que pode levar a uma excessiva confiança na 
capacidade de os políticos representarem a população e conseguirem 
implementar suas decisões de fato. Por fim, a rigidez da burocracia weberiana é 
pouco adaptável aos novos compromissos assumidos pelos Estados 
democráticos, ela estaria mais apta a questões técnico-regulatórias do que para a 
prestação dos serviços exigidos pela população. 
 
 
 
Autonomia e Inserção 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Peter Evans, analisando o desempenho de diversos Estados na 
implementação de políticas públicas desenvolvimentistas, rompeu com a clássica 
defesa em favor de uma nítida divisão entre o público e o privado. E 
conseqüentemente com as leituras que privilegiavam o Estado autônomo como o 
mais adequado para a consecução do interesse público. 
De acordo com este autor, o bom desempenho do governo dá-se em 
situações em que a relação entre o Estado e a sociedade não se dá nem por meio 
da sua autonomia plena e nem por meio da sua captura por interesses 
particulares. Diferentemente, a atuação do Estado tem a sua melhor performance 
quando se verifica o que Evans chama de autonomia inserida do Estado (em 
inglês essa expressão foi cunhada pelo conceito de embedded State). Observe, 
contudo, que não se trata de um meio termo entre o Estado capturado e o 
autônomo, trata-se de uma terceira categoria (mais próxima da autonomia é 
verdade, em função do repúdio à captura = patrimonialismo/clientelismo) que 
analisaremos em suas duas dimensões: a inserção e a autonomia. 
A inserção significa um “conjunto concreto de relações sociais que ligam o 
Estado intimamente e agressivamente a grupos sociais específicos com os quais 
os Estados compartilham um projeto conjunto de transformação da realidade”. Ou 
seja, trata-se da construção de liames concretos, reais, entre o Estado e atores 
sociais que compartilham interesses em uma determinada área de política pública, 
ou de ação estatal. A idéia é o Estado unir suas forças com esses grupos, de 
maneira que possa otimizar os seus recursos e os resultado da intervenção na 
realidade, por meio da coordenação com parceiros fora do aparelho estatal. 
O Estado desenvolvimentista bem sucedido encontra-se autonomamente 
inserido “num conjunto concreto de laços sociais que o ligam à sociedade, criando 
canais para a contínua negociação e renegociação de objetivos e políticas”. 
Todavia, sempre que o Estado se aproxima de atores sociais, grupos 
específicos, o risco de fisiologismo aparece como uma ameaça real, inclusive para o 
sistema democrático. Para que a inserção do Estado (grande aproximação com 
alguns grupos sociais) não degenere em patrimonialismo, é necessário um alto 
grau de autonomia. 
 
 
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De acordo com a leitura da autonomia inserida, um Estado é autônomo 
quando suas instituições agem em consonância com normas impessoais, 
procurando alcançar fins coletivos e não instituindo políticas que atendem a 
pressões sociais particulares. Isso consiste basicamente num resgate dos ideais 
weberianos, mas de maneira bem mais branda. A idéia fundamental aqui é que os 
agentes estatais entendam e cumpram com zelo seu papel de representantes do 
interesse público. Daí a necessidade de um código de ética claro que determine o 
servidor público como agente da coisa pública, não obstante as relações estreitas 
que os órgãos estatais venham a construir com determinados grupos sociais no 
momento de construir uma ou outra política. 
Diferentemente do que poderia apregoar os pluralistas, a existência de um 
elevado grau de associativismo na sociedade (grupos bem desenvolvidos e com 
liberdade de atuação) não é condição suficiente para ter-se um Estado autônomo. 
É preciso, além disso, verificar a existência, no interior do Estado, de uma 
burocracia com características semelhantes às descritas por Weber (O 
recrutamento meritocrático, profissionalismo, alta seletividade e a continuidade) 
capaz de estar comprometida com a corporação a que pertencem e dá às suas 
ações uma coerência corporativa, contribuindo para que as autoridades 
governamentais possam resisti às pressões por ações públicas em favor de 
interesses particulares. 
Resumindo, o processo decisório em um Estado autonomamente inserido 
tende a contar com a participação direta de vários grupos sociais nas negociações 
dos objetivos a serem perseguidos pelo Estado em áreas especificas de políticas 
públicas. Dessa forma, a autonomia inserida aproxima a sociedade civil do Estado, 
tornando o processo decisório mais transparente e as ações dos governantes 
mais visíveis. A maior visibilidade das ações das autoridades governamentais 
inibe a prática de ações que seriam desaprovadas pelo público, aumentando o 
controle popular sobre o processo decisório. 
 
 
 
Porque a autonomia inserida? 
 
 
 
 
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Além dos pontos descritos acima (maior participação nas decisões do 
aparelho estatal, maior transparência e controle social) a autonomia inserida tem 
outros trunfos em sua defesa. De acordo com seus defensores, o Estado deve ser 
autônomo E inserido, jamais uma coisa só. 
Se um Estado é autônomo, mas não é inserido, tem-se um quadro 
semelhante ao do insulamento burocrático. Nessa situação, o aparelho do Estado 
pode até possuir um processo decisório livre de relações clientelísticas e bastante 
rápido na produção de decisões, mas será provavelmente pouco eficaz pela falta 
de apoio e participação da sociedade. Além disso, existe uma grande 
possibilidade de serem cometidos diversos problemas de desenhos nas políticas 
estatais, uma vez que, na maioria dos casos, o burocrata não conhece 
profundamente a realidade na qual está interferindo (ex. funcionário que nasceu 
no Rio, cresceu em BH, vez concurso para trabalhar em Brasília, estudou 
engenharia e tem que decidir sobre a melhor política para as populações 
ribeirinhas da região metropolitana de Belém, e o faz sem ir lá conversar com a 
população, negociar etc.). 
Contudo, se um Estado é inserido, mas fracamente autônomo, tenderá a 
ser um Estado facilmente capturado por interesses particulares, logo, 
possivelmente assumirá um caráter patrimonialista e clientelista, para o qual 
legitimamente se dirigem as clássicas críticas à falta de separação entre público e 
privado. 
 
 
 
 
 
 
7. Relações entre Política e Administração 
 
 
 
 
Burocracia 
 
 
 
 
 
 
 
 
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O conceito tradicional de burocracia tem forte influência de Weber e, como 
aponta os manuais de administração, está ligado à idéia de burocracia maquinária. 
Ou seja, a noção segundo a qual o corpo burocrático funciona como uma grande 
máquinavoltada para materializar as decisões das lideranças políticas 
 
(formuladores, ou tomadores de decisão) em ações estatais concretas. 
Nessa leitura, a burocracia aparece como um conjunto de pessoas 
organizadas de maneira hierárquica que realiza um trabalho de natureza 
eminentemente rotineira, repetitiva e que, portanto, tem sua pauta de trabalho 
fortemente fixada e normatizada (racionalidade legal). Segundo weber, as 
vantagens da ordem burocrática tradicional são: 
1. Precisão – em tese os burocratas envidariam esforços para concretizar 
exatamente o que os formuladores decidem, pois não são políticos e têm 
suas funções bem definidas; 
2. Falta de ambigüidade – a rigidez e precisão da organização burocrática, 
fortemente normatizada, evitariam as distorções típicas do mundo da 
política; 
 
3. Unidade, que subentende coerência; 
4. Subordinação – o profissionalismo da ordem burocrática garantiria 
subordinação do técnico às decisões dos políticos, verdadeiros 
representantes do povo, a quem cabe se envolver na atividade política; 
 
5. Continuidade. 
 
 
Para a abordagem burocrática clássica haveria, ou pelo menos deveria 
haver, clara distinção entre o núcleo decisório, responsável pela formulação das 
políticas do Estado e controlado pelos políticos e o operacional, responsável pela 
implementação e tipicamente de responsabilidade da burocracia. Essa leitura 
também pressupõe dois postulados bastante complicados quando se verifica a 
realidade empírica. Ela pressupõe que: 
A. O tomador de decisão dispõe de informações completas do que ocorre 
dentro e fora da organização (não é nem preciso comentar o quanto isso 
destoa da realidade); 
 
 
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B. O contexto em que os atores políticos operam é relativamente estável, de 
modo que não se torna necessária nenhuma formulação durante o 
processo de implementação. Ou seja, o contexto da implementação é muito 
semelhante àquele em que foi formulada a política pública. Isso pode até 
ocorrer em várias situações, mas não é uma garantia universal. 
 
 
Além dos problemas com os postulados fundamentais apresentados acima, 
é possível afirmar que a burocracia tradicional, quando existente, pode se tornar 
um obstáculo à responsividade do Estado. Isso ocorre porque esse tipo de 
organização burocrática é pouco adaptável aos novos compromissos do Estado 
democrático. Sua rigidez e apego a instrumentos normativos a tornam mais apta a 
questões técnico-regulatórias que para a prestação de serviços demandados pela 
população. Ou seja, apresenta uma enorme dificuldade para se adaptar às novas 
gerações de direitos, principalmente aos direitos sociais mais amplos. 
Outro ponto que pesa contra a burocracia clássica é a necessidade que ela 
tem de fortes controles externo e interno. Isso porque os parâmetros da 
burocracia maquinária apresentam alto grau de ceticismo com relação à 
discricionariedade que o burocrata pode ou deve ter na execução do seu trabalho. 
O debate sobre a discricionariedade suscita, pelo menos, três significados 
possíveis para ela: 
A. Personalismo e arbitrariedades (visão negativa e mais vinculada à leitura 
weberiana ou burocrática clássica); 
B. Liberdade de movimento do agente estatal (presente em alguns autores 
clássicos, porém mais enfatizada nos autores mais modernos, como os 
 
“gerencialistas”); 
C. Mudanças marginais feitas pelos órgãos descentralizados sobre as ordens 
emanadas dos órgãos centrais (pode ser positiva ou negativa, depende do 
tipo de mudança e do tipo de política – caso se trate de uma prestação de 
serviço a mudança pode servir para adaptá-lo às necessidade do 
consumidor direto do serviço, o que é algo positivo, mas se representa 
 
 
 
 
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mudanças de pura rebeldia ou para atender interesses clientelistas, pode 
causar a desarticulação da política nacionalmente); 
 
 
Independentemente da leitura que se faça da discricionariedade, um fato é 
inevitável: toda delegação implica algum grau de discricionariedade, não há como 
fugir disso. Ademais, quanto maior e mais complexa a organização (e o Estado 
deve ser uma das organizações mais complexas que o homem já criou) mais 
aberta ela está à discricionariedade. Assim, o importante é definir que tipo de 
discricionariedade não é desejada (em um Estado democrático). E, a partir dessa 
decisão fundamental, desenvolver as instituições para realizar os aspectos 
positivos da discricionariedade. 
Assim, torna-se bastante útil destacar o fato de que, essencialmente, a 
discricionariedade pode ter duas dimensões ou significados, um negativo e outro 
positivo: 
A. Capacidade de juízo (aspecto positivo): significa o âmbito de mobilidade do 
agente estatal, representa um espaço no qual pode exercer a criatividade; 
B. Violação de normas (aspecto negativo): quando o agente estatal transcende 
suas obrigações infringindo normas que regulamentam o dever ser de seu 
comportamento. 
 
Nas leituras normativas mais atuais, as instituições públicas devem evitar o 
segundo tipo, mas desenvolver incentivos que propiciem o desenvolvimento da 
criatividade do agente estatal. 
 
 
 
Controles sobre a burocracia 
 
 
 
 
 
Quando falamos em controle sobre a burocracia, podemos estar nos 
referindo a três coisas totalmente distintas, mas interligadas. Assim, a idéia de 
controle tende a englobar: 
 
 
 
 
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1. A adequação entre os objetivos previstos e os procedimentos adotados. 
Trata-se de aferir se a burocracia está, de fato, adotando os meios 
legítimos e adequados (este ponto é o mais fundamental) para a 
consecução dos objetivos das políticas colocadas sob sua 
responsabilidade; 
2. Conformidade da atuação administrativa com as regras pré-estabelecidas. 
Trata-se fundamentalmente do controle de legalidade dos atos da 
administração pública; 
3. Capacidade de prestar contas (accountability). Avaliação das instituições 
executivas no sentido de verificar se o aparelho estatal atende ao requisitos 
de accountability. Se há fluxo de informações e possibilidade de sanções 
 
(formais e/ou informais). 
 
 
 
 
Dimensões do controle 
 
 
 
 
 
 
Na bibliografia especializada, é possível identificar pelo menos quatro 
dimensões pelas quais pode se compreender o controle sobre a burocracia: 
1. Top-down: trata-se da dimensão mais tradicional, segundo a qual existe 
uma estrutura burocrática hierarquizada em que o núcleo decisório está 
situado no topo da pirâmide e estrutura instituições para garantir a 
obediência às suas ordens por parte do núcleo operacional; 
2. Bottom-up: em contrapartida, alguns autores afirmam que esses 
instrumentos de controle nunca podem ser plenos, já que a base da 
pirâmide tem acesso a informações e outros recursos de poder que o topo 
pode não ter. Então, com base principalmente nas observações a respeito 
do fluxo de informação, esse autores propõe que existe um controle da 
burocracia mais operacional sobre o processo de políticas, ainda que esse 
não controle não seja único e absoluto; 
 
 
 
 
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3. De dentro para fora (da administração): controle que a própria 
administração faz sobre os serviços ou produtos oferecidos;4. De fora para dentro: trata-se do controle societal, das pressões dos grupos 
sociais sobre a administração. 
 
 
 
 
 
Os recursos da Burocracia no processo de políticas públicas 
 
 
 
Alguns recursos sob domínio da burocracia fazem dela um ator poderoso, 
especialmente durante o processo de implementação de políticas, mas não só 
nele. Os principais recursos que a burocracia possui, no contexto do 
desenvolvimento de políticas públicas, são: 
 
1. Controle sobre informações e sua capacidade profissional (expertise); 
2. Sua posição permanente no processo. Como membros recrutados para 
compor o aparelho estatal por mecanismo meritocráticos, os servidores 
gozam de estabilidade que os agentes políticos não podem possuir; 
3. Sua rede de contatos formais e informais (que possibilita a criação das 
redes de políticas públicas e de coalizões políticas); 
 
4. Capacidade de articular-se com grupos fora do governo. 
 
 
Todavia, diante desse quadro, não se deve imaginar que a burocracia é 
uma espécie de entidade super-poderosa. Existe um conjunto de fatores que 
operam para reduzir o poder da burocracia, dentre eles podemos citar: 
1. O poder da mídia, que como formadora de opinião pode pautar e limitar 
muitas das ações e estratégias da burocracia; 
2. A quantidade de cargos de confianças, o que confere à burocracia uma 
reduzida margem de discricionariedade nas questões mais estratégicas ou 
estruturantes; 
3. A influência dos líderes políticos. Por mais que a burocracia tenha o seu 
poder ampliado nos últimos anos, jamais poderá ser menosprezado o papel 
dos políticos convencionais, estes podem até ter competir com a 
 
 
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burocracia, mas nunca vão deixar de existir, especialmente em um regime 
democrático. 
 
 
Papel da Burocracia na Implementação 
 
 
 
 
 
A burocracia tem um papel é relevante no processo de formulação de 
políticas. Isso se dá devido à sua capacidade de apresentar alternativas, Além 
disso, antes da tomada de decisão, a burocracia analisa as diversas alternativas e 
suas possíveis conseqüências, sempre alegando cientificidade e imparcialidade 
(objetividade). Todavia, é a implementação o momento em que o alcance da 
burocracia sobre a ação estatal se torna mais claro e os seus recursos de poder 
se mostram de maneira mais explícita. 
Quando falamos em implementação e influência política da burocracia, 
alguns pontos fundamentais. O primeiro diz respeito a uma constatação já 
consensual para os estudiosos de ciência política: trata-se do fato de a 
implementação ser “uma formulação em desenvolvimento, ou seja, existe 
formulação na implementação. Isso ocorre por diversas razões, entre elas, 
podemos destacar uma tendência de os formuladores (em tese os políticos, 
políticos) tomarem decisões que definem as políticas de forma muito genérica, 
ambígua ou até contraditória. Tal fato é comum,e decorre da natureza complexa 
da atividade política. Dessa maneira, é totalmente natural que uma boa parte das 
decisões repouse no domínio da burocracia, a implementação. 
Saliente-se que a ambigüidade dos atores políticos muitas vezes é 
resultado do próprio jogo político no qual estão inseridos, do contexto político. De 
modo que, acordos genéricos, às vezes, é o que a conjuntura política permite 
fazer. Na tentativa de acomodar posições e opiniões políticas distintas, as 
decisões podem sair eivadas de ambigüidades e imprecisões que precisarão ser 
corrigidas durante a implementação. 
A conclusão obvia dessa constatação é a existência de uma margem de 
discricionariedade do burocrata bastante ampla. Como visto anteriormente, isso 
 
 
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pode ser visto como um aspecto positivo ou negativo. No lado negativo, deve se 
destacar os principais problemas abaixo: 
A. Déficit de execução: quando não se aplicam as normas ou não são 
alcançados complemente os objetivos propostos1; 
B. Deslocamento de objetivos: quando, no curso da execução, transforma-se, 
de fato, o objetivo a ser seguido pela administração, ainda que se 
mantenham, nos documentos formais, os objetivos originais; 
C. Seletividades involuntárias: quando se direciona a aplicação de um 
programa abrangente a um grupo ou coletividade específico, sendo que, 
anteriormente, não havia tal seletividade; 
 
 
Outro ponto importante que deve ser considerado quando a burocracia 
entra em ação é a possível ocorrência do fenômeno da ilegalidade útil. Esse 
fenômeno ocorre em situação em que existem tantos normativos para o 
comportamento do burocrata que ele pode escolher ad hoc qual é o mais 
interessante para a situação que enfrenta, suprimindo as normas que acha menos 
interessante. A noção de utilidade refere-se a sua possível utilidade do ponto de 
vista dos clientes do serviço oferecidos ou do bom andamento da máquina 
burocrática. 
Assim, torna-se evidente que, para o sucesso das decisões políticas, é 
fundamental ter-se em conta a disposição dos atores implementadores. O 
formulador deve obter o apoio desse grupo para evitar a guerra pós-legislativa. 
Todavia, não se deve imaginar o processo de implementação como sendo afeto 
apenas a políticos e burocratas. O clássico conceito de triângulos de ferro 
(políticos, burocratas e grupos de interesses) também não é adequado. A noção 
que melhor responde à realidade atual é a de rede. Ou seja, a política pública 
envolve um conjunto complexo de atores, variável e de ligações variadas e de 
diferentes matrizes. Não se deve menosprezar esse fato no momento de elaborar 
as políticas (p.ex. existem atores com poder de veto que não participam do 
 
1 Vildavsky fala em déficit de implementação como algo derivado da falta de cooperação entre 
formuladores e implementadores. 
 
 
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processo político-decisório, mas que podem aparecer no momento da 
implementação vetando as decisões tomadas anteriormente). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Como as burocracias enfrentam as dificuldades e 
desafios do processo de implementação de políticas públicas 
 
 
 
 
 
As burocracias enfrentam algumas dificuldades em suas atividades 
precípuas que não devem ser ignoradas. Contudo, essas dificuldades e desafios 
são enfrentadas por meio de três estratégias distintas. 
Em primeiro lugar, as burocracias tendem a geram certas pautas de 
atuação que tendem a limitar a demanda, maximizar a utilização dos recursos 
disponíveis e obter resposta positiva da clientela dos serviços para reforçar sua 
própria existência. 
Em segundo lugar, as burocracias tendem a modificar seu trabalho de tal 
maneira que se ajustem os objetivos do programa aos recursos disponíveis, 
reduzindo tais objetivos ou simplesmente modelando-os às condições existentes. 
Podendo, dessa forma, atender sua clientela. 
Por fim, modificam sua própria definição do que deveria ser o serviço a ser 
prestado, para assim acomodar as distancias existentes entre os objetivos e 
resultados e encontrar um eco positivo de seu trabalho entre a clientela do serviço. 
 
 
 
Aproximando uma conclusão 
 
 
 
 
A primeira coisa que devemos observar é que a burocracia é complexa, o 
que dificulta regulamentações específicas, mas não impede necessárias 
regulamentações gerais. Ao mesmo tempo, uma compreensão precisa de seu 
 
 
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papel político e nas políticas não é consensual e varia de acordo com o caso em 
análise. O importante é observar que o ideal de organização burocrática 
weberiana pode existir formalmente, mas a burocracia está longe de ser um 
conjunto de atores simplesmente subordinados ao núcleo decisório. Burocratas 
são atores políticos relevantes nos Estados contemporâneos e, como tais, não 
podem ser desprezados na análise política. 
Todavia, considerando os imperativos das sociedades atuais, 
especialmente as ocidentais, que assumem a democracia como um valor, é de 
suma importância que a burocracia assuma uma dimensão humana. O agente 
estatal deve estar ciente do fato de ele ser a manifestação do Estado diante do 
indivíduo que procura um serviço público, portanto, deve estar ciente de seu papel 
como servidor de um Estado democrático. 
Por fim, diante de tudo que foi falado, torna-se fundamental reconhecer a 
necessidade de construir uma organização burocrática que equilibre controle 
(entendido, principalmente, como efetiva accountability) e flexibilidade para 
propiciar a realização de ações criativas e a superação dos desafios da ação 
estatal. 
 
 
 
Ainda item 7: Relações entre Políticos e Burocratas 
 
 
 
 
 
2Diversos fatores contribuem para alçar a burocracia ao patamar de ator 
político relevante nas sociedades atuais. Entre eles pode se destacar o processo 
de desenvolvimento Estado contemporâneo, marcado pela crescente 
racionalização da administração pública e da relação Estado-Sociedade, 
juntamente com o avanço tecnológico, a crescente participação do Estado na 
provisão de bens e serviços públicos e na regulação das atividades sociais e crise 
de credibilidade pela qual passa a classe política de diversos países. 
 
 
2 Texto base para esta seção: a política industrial no Brasil: 1985-1992. De Maria das Graças Rua e 
Alessandra T. Aguiar. 
 
 
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Ademais, a burocracia conseguiu, no anos recentes, apresentar-se não só 
como um ator político, como também, projetou-se como um ator bastante 
independente. As conseqüências disso são diversas. Por um lado, pode 
representar uma garantia contra os riscos de oportunismo partidário, do abuso do 
mandato obtido por meio do voto e da manipulação eleitoral, mas, por outro, a 
burocracia não representa uma instituições muito eficiente do ponto de vista do 
controle democrático e da accountability. 
A burocracia tem interesses particulares, não se trata, portanto de um grupo 
neutro de atores – como queria Max Weber – tem seus interesses próprios, os 
quais tenta maximizar. Numa leitura do papel político da burocracia, é preciso 
considerar também, que ela é composta por atores capazes de mobilizar recursos 
políticos, como informações e apoio de grupos de interesses da sociedade. Além 
disso, a burocracia é capaz de desenvolver concepções próprias sobre as políticas 
governamentais e sobre seu próprio papel no jogo político, independentemente de 
considerações de natureza estritamente técnica. Por fim, trata-se de atores 
capazes de competir com os políticos não apenas visando a decisões favoráveis 
às suas propostas quanto a políticas públicas específicas, mas até mesmo pelo 
controle do processo político, pelo controle da atividade política em essência – o 
que formaria o que alguns autores chamam de governo burocrático ou, de outra 
forma, de governo tecnocrático. 
Considerando, portanto, que a burocracia não é neutra, submissa nem 
passiva, é possível explorar a dimensão política desse conjunto de atores. A qual 
varia de nível, mas expressa-se na sua capacidade de controlar o processo 
político-decisório, assumindo, na direção do governo, responsabilidade e poderes 
usualmente atribuídos aos políticos. 
Para avaliar o papel político da burocracia é preciso observar se ela 
preenche os requisitos necessários para prover governo, isto é, para agir 
ativamente no sentido de influenciar o desenvolvimento da política governamental. 
Para cumprir esses requisitos é preciso que qualquer ator político, no caso a 
burocracia, seja capaz de: 
 
1. Formular intenções políticas; 
 
 
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2. Ajustar suas intenções aos procedimentos governamentais existentes; 
 
3. Competir pelo preenchimento de cargos governamentais; 
 
4. Ocupar posições centrais dentro do governo; 
5. Ter disponíveis capacidade para exercer comando ou gerenciamento 
das atividades governamentais; 
 
6. Controlar a implementação de políticas públicas. 
Um exame das burocracias do Estado razoavelmente avançados, como é o 
caso do Brasil, mostra a burocracia tem as capacidades de prover governo. Logo, 
é possível concluir que as condições para a formação de um governo indica que a 
burocracia é capaz de atuar no cenário político de forma autônoma e direta, 
dispensando o concurso dos políticos, seja para formular demandas, para definir 
preferências, para manejar recursos de poder ou para mobilizar o apoio de 
diferentes atores em sustentação às suas iniciativas. além disso, a burocracia é 
capaz de controlar a implementação das decisões e de conquistar legitimidade por 
diversos meios, entre os quais se destaca o argumento da competência técnica, 
da eficiência e da eficácia. 
Todavia, isso não significa que um eventual governo burocrático não teria 
problemas, ou mesmo que a atuação da burocracia no cenário político não seja 
algo complicado e problemático para ela mesma. Isso porque a burocracia não é 
um corpo homogêneo, pelo contrário, apresenta significativa dificuldade para 
formar consenso e obter coerência política, já que tende a possuir uma visão 
extremamente fragmentada e setorial da ação política. Diante desse quadro, 
ganha relevância a figura de um líder político, alguém que possa formular 
estratégias políticas mais amplas e coordenar a ação burocrática. 
Ora se trouxemos a figura de um líder político para dentro da discussão, é 
necessário avaliar o papel de cada ator no processo decisório. Numa primeira 
aproximação podemos afirmar que o político é todo agente público, cuja 
autoridade pública seja derivada de mandato obtido por meio do voto. Dentre as 
características do comportamento dos políticos, destacam-se a formulação e 
defesa de concepções ou projetos relativos à ordem política, econômica e/ou 
social, a legítima representação de interesses, o exercício da negociação 
 
 
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mediante alianças duradouras, composições transitórias baseadas em interesses 
tangenciais, barganhas e pactos envolvendo atores públicos e privados, e a 
competição a partir dos mais diversos recursos de poder. 
O burocrata, por sua vez, é o agente público que não está sujeito à 
competição eleitoral e tem suas atividades, pelo menos em tese, desempenhadas 
na esfera administrativas. 
Traçadas as linhas gerais que caracterizam cada um dos atores, é possível 
falar da interação eles, que pode se dar de acordo cinco modelos distintos: 
1. O modelo formal-legal: baseada na dicotomia clássica entre política e 
administração. Nesse modelo, o papel da burocracia se reduz à 
obediência às ordens do líder político; 
2. Modelo paroquial: os burocratas de status mais elevado e os políticos 
envolvidos ematividades executivas são vistos como portadores de 
valores e objetivos similares ou afins, sendo os mais importantes deles a 
manutenção do governo e bom funcionamento da máquina executiva. 
As carreiras desses dois grupos não são estanques, mas os membros 
de ambos os grupos tendem a ocupar posições em uma ou em outra 
carreira. O modelo guarda afinidade com a teoria das elites; 
3. Modelo funcional: existe integração e coalescência entre políticos e 
burocratas, que ocorre em linhas funcionais: políticos, burocratas do 
governo e representantes de grupos e/ou categorias econômicas 
organizadas compartilham vínculos baseados em interesses setoriais. 
4. Modelo adversário: políticos e burocratas competem pelo poder e pelo 
controle sobre as decisões. A disputa pode envolver diversas manobras. 
A primeira delas é a oposição passiva, que freqüentemente se origina da 
inércia e da resistência por parte da burocracia. Uma outra forma é mais 
ativa e intencional, e a oposição entre políticos e burocratas resulta de 
variados motivos, sendo o mais freqüente a divergência quanto ao 
conteúdo das decisões específicas. Outra fonte de conflitos é a luta das 
organizações burocráticas por sobrevivência ou ascensão, envolvendo 
disputas por orçamento e pessoal e pela adoção de políticas que são 
 
 
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consideradas importantes pelos seus membros. Pode haver, ainda, 
conflitos de origem partidária, mesmo que as leituras mais normativas 
tendam a enxergar o burocrata como alheio ao jogo político-partidário; 
5. Modelo do Estado Administrativo: ocorre quando a burocracia domina o 
processo decisório governamental. Normalmente, porque os quadros 
legislativos não dispõem de número suficiente para administrar a carga 
de trabalho exigida pelo governo contemporâneo e os políticos 
amadores não possuem capacidade suficiente. A burocracia assume o 
papel mais proeminente e os políticos (parlamentares ou membros do 
executivos) tornam-se meros participantes no processo de registro da 
decisão. 
 
 
 
 
 
 
9.Participação da sociedade na esfera pública 
 
 
Ação coletiva3 
 
 
 
 
 
Os anos de debate e a utilização ideológica da leitura pluralista durante a 
Guerra Fria fragilizaram o pluralismo. Semelhantemente, o corporativismo também 
foi atingido pelas críticas ao pluralismo e ainda foi penalizado pelo seu passado 
histórico nebuloso. No entanto, Mancur Olson (1965), com seu livro A Lógica da 
Ação Coletiva, deu um novo rumo ao estudo de grupos e trouxe novo fôlego à 
teoria dos grupos. Utilizando o arcabouço instrumental da microeconomia, 
embasado no individualismo metodológico (o indivíduo é a base fundamental de 
análise) e partindo do pressuposto de que o comportamento dos indivíduos é 
racional (os indivíduos são capazes de formar preferências completas e 
transitivas), Olson apresentou uma análise da ação dos grupos enfocando 
 
3 O texto da primeira parte dessa seção foi extraído do trabalho “Cabos de Guerra e Políticas 
Públicas no Brasil”, Marcelo Gonçalves da Silva, Universidade de Brasília, Brasília-DF, 2005. 
 
 
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principalmente a sua dinâmica interna que, além de oferecer hipóteses mais 
científicas – no sentido de mais verificáveis, objetivas e menos normativas – 
possuía conceitos mais operacionalizáveis. 
O foco principal da análise olsoniana era a organização interna dos grupos, 
como eram formados, como faziam para superar o dilema da ação coletiva4 e para 
promover seus interesses. A partir dessa análise, foi questionada a premissa 
pluralista de que todos os grupos possuem iguais condições de interferir no 
processo político, pois grupos pequenos e provedores de benefícios excludentes 
mostraram-se mais coesos e capazes de coordenar ações mais efetivas de 
membros, superando os dilemas de ação coletiva. 
O estudo sobre o dilema da ação coletiva também colocou em xeque a 
assunção pluralista de que os grupos são formados simplesmente quando 
pessoas compartilham atitudes e reivindicações (sendo que estas são 
confrontadas com as preferências de outros grupos, sendo o Estado o 
responsável por arbitrar as diferenças de forma imparcial). Indivíduos racionais 
não necessariamente formam grupos para defender seus interesses. A 
racionalidade individual, ao contrário, tende a dificultar a ação dos grupos e 
novamente a desigualdade entre os grupos (decorrente do tipo de grupo, de 
benefício perseguido e, principalmente, do tamanho) é o que prevalece. Para 
Olson, compartilhar opiniões e interesses não leva automaticamente à 
organização e à ação política. 
“grupos pequenos são mais facilmente coordenados e tendem a 
possuir membros cuja utilidade advinda do bem coletivo justifica 
que eles arquem com o custo de provê-los. Grupos grandes, por 
outro lado, enfrentarão dificuldades muito maiores para se 
organizarem a menos que os indivíduos sejam coagidos ou 
incentivados a contribuir. Nestes grupos (como os de 
trabalhadores), a participação individual de cada membro é 
 
4 Tendência de os indivíduos, principalmente dos grandes grupos, de tentar usufruir os benefícios 
do grupo sem participar dos seus custos, desestimulando a ação coesa e coordenada do grupo 
como um todo. Esse é o caso emblemático do carona (free-rider). Existem outros tipos de 
problemas de cooperação, coordenação e coesão que levam a problemas de ação coletiva. 
 
 
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menos visível e importante do que seria em um grupo mais 
restrito (como os de empresários). Todos os membros, 
individualmente, sentem-se desestimulados a participar porque 
percebem que a utilidade derivada da participação é menor que 
o custo associado a ela. Logo, o benefício da ação coletiva não 
é alcançado”5. 
Posteriormente, Olson chega a concluir que a proliferação de grupos seria 
prejudicial ao bem-estar social e econômico de uma nação. Isso porque a 
tendência das sociedades democráticas e estáveis seria contribuir para o 
alastramento do número de grupos de interesse restritos e exclusivos, voltados 
para a maximização de seus próprios benefícios em arenas (re)distributivas, 
gerando custos dispersos para o restante da coletividade. Isso seria também um 
reflexo da dificuldade de organizar grupos cujos objetivos fossem a promoção de 
bens difusos, dada a dificuldade de agremiar indivíduos atuantes. 
Todavia, é preciso observar que a realidade abarca comportamentos de 
grupos que não se encaixam adequadamente na leitura de Olson6. Notadamente, 
porque muitos indivíduos não estruturam seu raciocínio dentro dos parâmetros de 
racionalidade utilizada pelo autor, sendo guiados por solidariedade, compaixão, 
ideologias etc. Nesse sentido, se a racionalidade e a ação individual de cidadãos 
comuns não são capazes de explicar a formação e ação dos grupos, passa a ser 
relevante a análise de grupos que se formam e agem a partir da ação de líderes 
capazes de organizá-los em torno de interesses latentes e dispõem de incentivos 
suficientes para atrair pessoas para sua órbita. 
Em sociedades complexas, o número de grupos seria alto em função da 
quantidade enorme de interesses latentes e manifestos – especialmente porque o 
 
5 RAMOS, 2005, citada em Silva, 2005. 
6 “Embora Olson não argumente que sua análise é válida para todos os tipos de grupos, elao é 
para aqueles que mais se destacam no cenário político, como os grupos de empresários. No caso 
dos sindicatos de trabalhadores e outros grupos grandes que têm menos propensão a se formar, 
incentivos seletivos (ou intervenção estatal, como no Brasil) são cruciais. Porém, os obstáculos à 
participação coletiva são também de outra natureza, não mencionada por Olson. Os requisitos 
definidos para a interação com o Estado impõem dificuldades para os grupos que têm baixo 
orçamento ou baixo nível técnico. Portanto, mesmo aqueles grupos que obtêm um grau mínimo de 
organização, podem sucumbir diante dessas dificuldades. A „solução‟ pode estar na reforma 
institucional, o que não foi previsto por Olson porque estava fora de seu horizonte teórico” (idem). 
 
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Estado e outras instituições seriam promotores de novos interesses e grupos. 
Assim, o bom funcionamento de um grupo e do relacionamento entre eles, devido 
ao grande número de agremiações existentes, passaria a depender muito da 
atuação de lideranças, principalmente da maneira como definem suas estratégias 
de comunicação (para atrair novos membros), de administração (para distribuição 
dos benefícios, não necessariamente materiais), de coordenação e de relação 
com atores relevantes externos ao grupo. 
Enfim, essas e outras análises preencheram lacunas deixadas por Olson, 
valorizando o papel das instituições e do Estado na criação de incentivos e de 
novos interesses, e também colocaram o peso que ideologia e valores pessoais 
(muitos deles, inclusive, podem ser até considerados irracionais) exercem sobre a 
ação dos indivíduos em grupos e na sociedade. 
Todavia, a ênfase dada ao papel dos líderes abriu uma discussão 
importante sobre a representatividade dos grupos, e logo verificou-se que muitos 
grupos poderiam não representar a todos os seus membros. Também foi 
acentuado o fato de que a totalidade de grupos existentes estava longe de ser 
representativa da sociedade como um todo. Assim, pôs-se a questão: São os 
grupos representativos dos interesses latentes e manifestos de uma sociedade, 
como pressupõe uma democracia pluralista ideal? 
Segundo Hanna Pitkin, não obstante a crescente diversidade dentro do 
sistema de grupos, os grupos de empresários e de profissionais liberais típicos 
das classes mais altas continuam sobre-representados, fazendo com que o 
processo decisório seja tendencioso e desigual. Também, dentro dos grupos, há 
diferenças na distribuição dos recursos e na gestão dos grupos, ocasionando 
muitos desvios da finalidade para a qual o grupo foi formado. Tais desvios, muitas 
vezes, não transparecem para os membros que estão mais na base do grupo, os 
quais não têm acesso aos núcleos de liderança nem às informações. 
O problema da representatividade é ainda mais grave quando os grupos se 
lançam em arenas institucionalizadas para fazer pressão sobre agentes públicos, 
eleitos ou não. A principal questão – que inclusive assombra os próprios agentes 
públicos – se traduz em saber se o representante do grupo realmente fala em 
 
 
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nome de quem ele diz representar ou se transmite apenas a visão de uma 
pequena parcela do grupo ou, ainda, se defende unicamente seus interesses 
pessoais7. 
 
 
 
A lógica da ação coletiva: mais algumas palavras sobre Olson 
 
 
 
 
 
A seção anterior deu uma visão geral das principais noções relacionadas à 
ação coletiva. Já falamos de Olson, mas se observarmos as provas anteriores da 
Esaf, veremos que a banca examinadora utiliza muito, mas muito mesmo, esse 
autor. Portanto, acreditamos que seja interessante gastar mais um dedinho de 
prosa para amarrar melhor as idéias desse autor, mesmo correndo o risco de 
sermos repetitivos. 
Para Olson, a maioria das ações praticadas por um grupo de indivíduos (ou 
em seu nome) se dá por meio das organizações, daí a maior parte de sua obra se 
destinar ao estudo dessas dos grupos através do prisma das organizações – seu 
conceito, contudo, não ignora os tipos menos estruturados formação de grupos, ou 
organizações mais fracas. Sua avaliação é voltada principalmente para 
organizações econômicas, mas considera que a lógica pode ser aplicada a outros 
tipos de organizações. 
O pressuposto fundamental de Olson é que o objetivo das organizações é 
promover os interesses de seus membros. A idéia é que somente quando há 
propósitos comuns ou benefícios coletivos em jogo a organização ou a ação 
grupal se faz indispensável. Nesse sentido, inclusive do Estado espera-se a 
promoção dos interesses comuns de seus cidadãos. Assim, não seria possível 
explicar a formação de grupos simplesmente pela idéia de os indivíduos terem 
essa tendência intrínseca como resultante de seu comportamento em sociedade. 
 
 
 
 
7 No Brasil, é notório o caso de sindicatos de trabalhadores que se apresentam como 
representante de milhares de pessoas, quando em seus registros (quando existem) figuram 
apenas algumas centenas ou mesmo dezenas. 
 
 
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A filiação de um indivíduo a um grupo ou organização dá-se mais pelas vantagens 
que se pode obter pelo pertencimento do que pelo simples desejo de pertencer. 
Outra questão fundamental, ainda que simplória, é que as organizações 
surgem para promover interesses coletivos (de grupos) porque interesses 
individuais podem ser promovidos pela ação individual, que é mais simples e 
tenderia a ser mais eficiente (ou ter maior otimidade8). 
Diante do exposto, é possível concluir que grupo, nada mais é que um 
número de indivíduos com interesse comum. Os membros dos grupos, contudo, 
continuam possuindo seus interesses pessoais. Neste ponto surgem as 
dificuldades de ação coletiva no grupo, pois, o interesse particular de um membro 
do grupo pode ser usufruir das máximas vantagens conferidas pelo pertencimento 
e contribuir o mínimo possível para a construção dos bens coletivos. 
Segundo Olson, essa combinação de interesses individuais e 
comuns/coletivos em uma única organização pode ser entendida por meio de uma 
analogia com o mercado competitivo: para o auto, os mecanismos de preço de um 
mercado competitivo são guiados pela lei de oferta e demanda, e o 
comportamento dos indivíduos pela possibilidade de obter ganhos. A questão é 
que, nesse tipo de mercado, um preço x pode ser considerado bom para os 
agentes econômicos ofertantes, porém o bom preço pode chamar mais 
produtores, com o aumento da produção cai o preço e todos os agentes com 
interesses comuns (lucro) saem perdendo. Essa é uma típica situação em que a 
tentativa de maximização de benefícios individuais pode levar a benefícios 
menores para o conjunto. Torna-se necessária uma intervenção externa para 
evitar queda dos preços. Contudo, como fazer para despertar a ação externa? 
Existem custos para isso, que ninguém quer assumir sozinho. Se um grupo de 
atores resolverem se organizar para gerar o benefício coletivo (intervenção 
externa, manutenção do nível de rentabilidade), qualquer ação irá gerar um 
benefício coletivo, pois é difícil ou impossível excluir do usufruto quem não 
contribuiu para criá-lo. Nesse caso, mesmo que um ator não tenha contribuído 
 
8 Otimidade está relacionada à provisão do bem coletivo na quantidade que atenda a necessidade 
do grupo comoum todo 
 
 
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para articular o setor ou chamar a intervenção externa, ele poderá ganhar. Assim, 
torna-se claro a importância de considerar a lógica da ação coletiva nessa 
situação, pois há muitos atores. 
O quadro colocado acima nos leva a outras considerações importantes. 
Como as organizações servem para promover interesses comuns, é natural que 
tendam a prover benefícios genéricos e indivisíveis para os membros do grupo – 
não significa que façam apenas isso. Considerando que nem sempre dá para 
excluir os membros de uma organização do usufruto dos benefícios produzidos 
por ela – e isso é natural, pela natureza das organizações. Teríamos um forte 
incentivo para ocorrência do carona (free-rider): um cara que quer todos os 
benefícios, mas não está disposto a agir para produzi-lo (exemplo o pelego que 
não faz greve e tem aumento de salário como mundo, sem, contudo, ter descontos 
no salário). 
Diante disso tudo, Olson conclui que o homem médio não tende a participar 
de grandes organizações voluntárias. A organização deve estabelecer então 
incentivos (seletivos) para a permanência da filiação que passem da simples 
concessão de benefícios coletivos. 
Considerando a dificuldade de prover esse tipo de incentivo (formal ou 
informal), os grupos grandes tendem a ter desempenho menos eficiente que 
grupos pequenos. Isso se dá também pela constatação de que quanto maior o 
grupo, mais grave a subotimidade. Os grupos pequenos, por outro lado, podem 
prover os benefícios coletivos simplesmente pela atração que ele exerce sobre 
cada membro do grupo. Ainda assim, mesmo em um grupo pequeno, a produção 
de benefícios coletivos é sub-ótima e a partilha do ônus da ação coletiva é 
desproporcional (arbitrária), com o ator que tem a maior fração do benefício 
arcando com mais. Nesse sentido, “o mais fraco tende a explorar o mais forte”, ou 
seja, o ator que quer com mais intensidade a provisão do benefício coletivo ou tem 
mais força para articular a ação coletiva, costuma ser demandado com mais 
intensidade que membros mais fracos ou menores do grupo. 
 
 
 
 
 
 
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Taxonomia de Olson: Grupos exclusivos X inclusivos 
 
 
Olson também faz uma classificação interesses dos tipos de grupos, para 
ele, existem dois tipos: 
1. Grupos Exclusivos: são grupos que se caracterizam pela alta 
interdependência entre seus membros, por isso, exige participação de 
todos os membros (ex. cartel). Para esse tipo de grupo, o ideal seria a 
existência de um monopólio, pois a quantidade de ganho dos benefícios 
é relativamente fixa (bem coletivo exclusivo). Quando aumenta o número 
de indivíduos compartilhando o mesmo benefício, este não aumenta, na 
mesma proporção, a sua quantidade. São típicos da ação coletiva no 
ambiente de mercado; 
2. Grupos Inclusivos: recebe bem novos membros, pois a entrada de um 
novo membro não compromete a quantidade de ganho dos demais, pois 
este não é fixo. O beneficio coletivo tende a expandir com a entrada do 
novo membro, por isso o bem coletivo envolvido é de natureza inclusiva. 
Apesar de ser desejável, não exige a necessária participação de todos os 
membros. É típico de mobilização política, lobby etc. 
Observe que o aspecto definidor do tipo de grupo não é nem a natureza do 
grupo, nem os critérios de seleção, nem as características das pessoas que 
integram o grupo, mas é sim a natureza do benefício que ele prove aos seus 
membros. 
 
 
 
 
Cultura política 
 
 
 
 
 
 
Nessa seção apresentadas duas abordagens relativas ao conceito de 
cultura política no mundo da ciência política. Em seguida é apresentada uma 
 
 
 
 
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leitura rápida e simplifica da conceituação mais clássica – a de Almond e Verba – 
 
que último para ajudar fechar as idéias para a prova. 
 
 
 
Cultura Política e Democracia 
 
 
 
 
 
A retomada de estudos sobre cultura política, para Marcello Baquero9, pode 
ser atribuída ao colapso do marxismo, ao ressurgimento do nacionalismo e às 
deficiências explicativas das abordagens institucionais. Nas últimas décadas foi 
institucionalizada a idéia de que os regimes democráticos dependem, para sua 
sobrevivência, do apoio dos cidadãos bem como de sua confiança nas instituições 
e nos governantes, principalmente nos casos de regimes em processo de 
„amadurecimento e estabilização‟ de suas democracias. Embora não exista a 
possibilidade de estabelecer o grau de apoio necessário para fortalecer a 
estabilidade política, a idéia é centrada na convicção de que, sem ele, os regimes 
políticos serão ineficientes e não terão credibilidade suficiente, mesmo que 
tenham sido eleitos pelo voto popular e funcionem de acordo com os 
procedimentos poliárquicos da democracia eleitoral. 
Para Baquero10, na teoria da cultura política, a confiança interpessoal e a 
confiança nas instituições políticas são pré-condições para a formação de 
associações secundárias que são capazes de agir como promotoras da 
participação política e, conseqüentemente, no aperfeiçoamento da democracia. O 
bom funcionamento das instituições dependeria da confiança que os cidadãos 
depositam nelas. Mesmo que não seja possível afirmar se a democracia antecede a 
confiança ou o contrário, a existência da relação entre elas seria inegável. O 
desafio estaria em encontrar mecanismos que possibilitassem uma integração 
entre esses conceitos de modo a conferir poder aos cidadãos para uma ingerência 
maior na política. 
 
 
 
9 BAQUERO, Marcello. “Construindo uma outra sociedade: o capital social na estruturação de uma 
cultura política participativa no Brasil”, 2003. 
10 Idem. 
 
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A cultura política de uma sociedade pode ser definida como o resultado de 
um padrão de orientações cognitivas, emocionais e valorativas que, apesar de 
possuírem certa estabilidade, são „vivas‟ e modificáveis ao longo do tempo 
considerando a ocorrência de rupturas/transformações que forcem a redefinição 
desses padrões.11 A cultura política ao ocupar um lugar central no cotidiano dos 
indivíduos serve como instrumento de regulação da transmissão de valores 
políticos e de legitimação do funcionamento das instituições políticas. A forma 
como é construída e difundida a cultura política está relacionada, diretamente, 
com a forma com que se reproduzem os comportamentos, as normas e os valores 
políticos de uma determinada comunidade. 
Dessa forma, a cultura política designa o conjunto de atitudes, 
normas, percepções e crenças compartilhadas por uma comunidade que tem 
por objeto fenômenos políticos e é composta pela distribuição de 
conhecimentos entre os indivíduos em relação às instituições, à prática 
política e às forças políticas; pelas tendências difusas como a desconfiança, a 
rigidez, a indiferença ou a tolerância e, finalmente, pelas normas aceitas e 
consideradas como legítimas pelos indivíduos da comunidade. 
A cultura política no Brasil e, de uma forma mais geral, na América Latina, é 
definida, tradicionalmente, como uma cultura fragmentada e individualista com 
pouco capital social e baseada na desconfiança e na aparência. Marta Lagos12 
atribui à origem histórica colonial, ao autoritarismo,à prevalência da pobreza e da 
desigualdade a formação de um conjunto de atitudes e visões que podem ser 
resumidas na imagem de uma „máscara sorridente‟. 
“No centro do espírito latino-americano e da cultura cívica e 
política da região estaria a atitude de permanecer em silêncio com 
relação a seus sentimentos e percepções verdadeiros e, assim, 
manter as aparências. Silêncio e aparência, gêmeos da 
desconfiança, são as tendências comuns que embasam atitudes e 
 
 
 
11 Com base na definição de Almond e Verba. BAQUERO, Marcello. “Construindo uma outra 
sociedade: o capital social na estruturação de uma cultura política participativa no Brasil”, p.91, 
2003. 
12 LOPES, Denise Mercedes Nuñez Nascimento. “Para pensar a confiança e a cultura política na 
América Latina”, 2004. 
 
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valores na região, forjadas pelos latino-americanos como forma de 
sobrevivência em meio a este legado histórico. A própria democracia, 
em muitos países da região, pode ser apreendida pela imagem da 
máscara sorridente, visto que ela sobrevive através de silêncios e 
aparências, silêncio com relação às violações democráticas e 
aparência com relação à verdadeira natureza dos regimes 
democráticos” (LOPES, 165, 2004). 
 
 
Com base nisso, a pergunta que se faz é qual a relação entre o grau de 
confiança da sociedade no sistema político ou no governo e o enraizamento de 
valores e princípios democráticos? O papel que a confiança assume na sociedade 
foi objeto dos estudos de Putnam, em que a existência de confiança interpessoal e 
de capital social são bases do sucesso democrático, e Inglehart que defende a 
existência de uma relação direta entre a estabilidade democrática e o 
enraizamento de valores políticos e de confiança interpessoal. Pesquisas recentes 
mostram que o declínio da confiança política reflete a mudança de comportamento 
das pessoas em relação aos mecanismos tradicionais da democracia 
representativa – eleições e partidos – como conseqüências do declínio da 
identificação partidária e capacidade de mobilização dos partidos e da falta de 
interesse pela política. 
Além da relação entre democracia e confiança, é possível estabelecer uma 
relação entre confiança e corrupção inserida no contexto dos problemas para a 
consolidação dos regimes democráticos. A idéia mais geral assume que em 
sociedades em que existe um baixo grau de confiança é mais provável que haja 
corrupção em função da aposta de que, quanto menos as pessoas acreditam no 
Estado e em suas instituições, mais elas seriam motivadas a buscar soluções 
alternativas de encaminhamento para suas demandas. Dessa forma, um cenário 
de incerteza é estabelecido porque os indivíduos não sabem se terão acesso aos 
direitos que possuem e se podem confiar nos canais tradicionais de 
 
 
 
 
 
 
 
 
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representação, resultando numa diminuição da incerteza e da cooperação através 
da adesão à práticas corruptas.13 
A confiança como base da cooperação pode ser definida como a crença 
que um indivíduo possui de que os outros são partes de sua „comunidade moral‟ e, 
por isso, suas ações serão pautadas por princípios morais, éticos e legais comuns. 
Essa noção de confiança é diferente da idéia de confiança existente entre 
indivíduos corruptores e corrompidos, a primeira refere-se a confiança moral e 
generalizada em que 'todos' seriam confiáveis, enquanto a segunda refere-se à 
confiança estratégica e particular existente apenas entre 'iguais' que têm algo a 
perder ou ganhar com a manutenção ou quebra da confiança. 
A questão nesse ponto seria determinar qual a ordem causal entre 
confiança e corrupção? Existe corrupção porque não existe confiança ou o 
contrário? Uslaner14 não acredita que seja possível determinar a direção da 
causalidade e parte da idéia de que existe uma relação de reciprocidade entre as 
duas variáveis, embora seja possível afirmar que os efeitos da corrupção são mais 
fortes sobre a confiança que contrário.15 Dessa forma, o importante não é 
estabelecer a relação de causalidade existente entre confiança e corrupção e, sim, 
considerar esses aspectos como pontos crucias para o entendimento dos 
processos e conseqüências da corrupção e para a identificação de problemas e 
possíveis soluções. 
Uslaner16 define dois modelos de interpretação alternativos acerca da 
relação entre confiança e corrupção: modelo da decomposição e da 
recomendação. O primeiro assume que seria possível fortalecer a confiança de 
uma sociedade através da punição dos indivíduos corruptos que teria como 
resultados não só a diminuição da corrupção, como um maior crescimento 
 
 
13 GONZALEZ, Júlio e POWER, Timothy J. “Cultura Política, Capital social e percepções sobre a 
corrupção: uma investigação quantitativa em nível mundial”. Revista de Sociologia e Política, nº 21. 
Curitiba, 2003. 
14 USLANER, Eric M. “Trust and Corruption”. New Institucional Economics. London: Routledge, 
2004. 
15 Idem para ver mais sobre essa discussão. 
16 USLANER, Eric M. Confianza y corrupción: sus repercusiones en la pobreza. Capital social y 
reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: en busca de un nuevo paradigma. 
Publicação das Nações Unidas. CEPAL/ Universidade do estado do Michigan. Santiago Del Chile, 
2003. 
 
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econômico e uma distribuição mais igualitária de recursos. Através da criação de 
um conjunto adequado de instituições democráticas seria possível eliminar a 
corrupção e aumentar a confiança. A solução proposta pelo segundo modelo 
apresenta um maior grau de dificuldade em sua implementação porque parte do 
pressuposto de que existe menos corrupção em determinadas sociedades porque 
os vínculos sociais entre os cidadãos são mais fortes. Assim, mudar as instituições 
políticas e legais não seria suficiente para combater a desconfiança 
institucionalizada entre os indivíduos, seria preciso encontrar novas formas de 
construção e reconstrução das normas culturais vigentes em uma sociedade. A 
corrupção não seria um problema de alguns líderes políticos e indivíduos e, sim, 
estaria arraigada na cultura política e nas formas como se dão as relações entre 
os indivíduos.17 
A questão seria, então, como modificar as normas culturais de uma 
sociedade para aumentar a confiança e, conseqüentemente, diminuir a 
possibilidade de que práticas corruptas sejam naturalizadas? Para Schimidt18 a 
transformação da cultura política de um país é um processo lento e não pode ser 
analisada como um fenômeno isolado de sua interação com as esferas 
econômica, social e política. A cultura política deve ser vista como fenômeno 
sócio-histórico localizado em que pesam a força das tradições predominantes em 
uma sociedade e os conflitos e contradições sociais que geram modificações no 
imaginário e na relação entre os indivíduos. A transformação da cultura política 
relaciona-se com os processos permanentes de socialização política responsáveis 
pela formação de atitudes políticas nos indivíduos e pela interiorização da cultura 
política existente pelas novas gerações. Mudanças na cultura política de uma 
sociedade poderiam ser iniciadas nos ambientes de socialização dos indivíduos, a 
família, escola, local de trabalho ou movimentos organizados da sociedadecivil. 
 
 
 
 
 
17 Além de normas culturais, para Uslaner, a confiança é também afetada pela desigualdade social 
de uma sociedade, pela existência de mercados abertos e de redes de cooperação e 
solidariedade. 
18 SCHIMIDT, João Pedro. Os jovens e a construção do capital social no Brasil. Democracia, 
juventude e capital social no Brasil. Marcello Baquero (org.). Porto Alegre: UFRGS, 2004. 
 
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Abordagem não‐culturalista 
 
 
 
 
 
 
A visão não-culturalista contrapõe-se à abordagem culturalista ao 
questionar se, de fato, uma democracia precisa estar ancorada por uma cultura 
democrática para estabelecer ou sustentar instituições democráticas. Nesta seção, 
tentaremos, em breves palavras, expor as diferenças fundamentais entre as duas 
abordagens19. 
Primeiramente, seria possível descrever três perspectivas para a relação 
democracia e cultura: culturalista fraca, culturalista forte e não culturalista. A visão 
culturalista fraca pressupõe a necessidade de uma cultura democrática para o 
surgimento e manutenção da democracia e assume a possibilidade de que 
culturas democráticas floresçam em ambientes culturais onde existam tradições 
incompatíveis com elementos democráticos. Essa perspectiva sustenta a 
possibilidade de que essa incompatibilidade seja superada através do caráter 
maleável das tradições que podem ser inventadas e reinventadas. A abordagem 
culturalista forte nega essa possibilidade e sustenta que algumas culturas seriam 
incompatíveis com os valores democráticos necessitando de formações políticas 
diferentes. 
Finalmente, a visão não-culturalista partiria da premissa de que fatores 
econômicos e institucionais são suficientes para gerar uma explicação convincente 
da dinâmica das democracias sem que seja necessário recorrer à explicações 
culturais. O „não-culturalismo‟ não nega que possam existir certos aspectos da 
cultura que efetivamente importem, mas acreditam que não é possível atribuir uma 
relação de causalidade entre construção democrática e cultura política. 
 
 
 
 
19 Utilizaremos, para tanto, principalmente as idéias exposta no artigo: PRZEWORSKI, Adam; 
CHEIBUB, José Antonio e LIMONGI, Fernando. “Democracia e cultura: uma visão não culturalista”, 
2003. 
 
 
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As cadeias causais seriam responsáveis por determinar se a cultura política 
antecede ou é antecedida pelas instituições democráticas. A abordagem 
culturalista forte defende que a cultura causaria o desenvolvimento econômico e a 
democracia, enquanto a visão culturalista fraca determina que uma cultura 
particular seria necessária para tornar possível a democracia, mas essa cultura 
seria automaticamente gerada pelo desenvolvimento econômico. Já a perspectiva 
não-culturalista a democracia surgiria e se desenvolveria de maneira 
independente da cultura, aqui, a democracia poderia ou não gerar homogeneidade 
cultural, mas a cultura não teria impacto causal sobre a durabilidade das 
instituições democráticas. 
Para os autores, a explicação não-culturalista teria como base um forte 
apoio empírico ausente nas explicações culturais. A idéia é de que a democracia 
sobrevive porque é mais vantajoso para as forças políticas relevantes, pautando 
suas ações por puro interesse próprio, obedecer ao veredicto das urnas do que 
fazer qualquer outra coisa. Os perdedores numa competição democrática podem 
ter incentivos no curto prazo para rebelar-se, não aceitando os resultados do turno 
atual. No entanto, se existir uma possibilidade de ganhar as eleições futuras e os 
benefícios esperados destas vitórias forem grandes o suficiente, perdedores 
preferirão aceitar os veredictos das urnas. O mesmo argumento explica porque os 
ganhadores aceitam submeter-se ao teste das urnas no futuro. Assim, com base 
na lógica da ação racional, a democracia comporia um equilíbrio porque as 
diferentes forças políticas considerariam que obedecer aos seus veredictos 
atenderia melhor aos seus interesses. 
O modelo estabelecido pela visão não-culturalista poderia ser descrito 
através de três aspectos: a) a probabilidade de que uma democracia persista 
deverá aumentar com a riqueza (renda) presente e futura; b) a probabilidade de 
que uma democracia se mantenha deverá ser mais alta quando nenhuma força 
política domine completamente o sistema político; e c) em países muito pobres a 
democracia será subvertida por ocupantes de cargos de governo tanto quanto 
pelos não ocupantes; em países com nível médio de riqueza a democracia será 
subvertida com mais freqüência por outsiders (por "perdedores") do que por 
 
 
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ocupantes de cargos; e em países ricos a democracia terá o apoio tanto dos 
vencedores quanto dos perdedores. 
As premissas defendidas pela visão não culturalista assumem que as 
democracias, em especial as mais pobres, são altamente vulneráveis a crises 
econômicas e que democracias em que nenhum partido detém o controle 
legislativo têm mais chances de sobreviver, aliado a isso, podemos ainda 
acrescentar o fato de que, na abordagem não-culturalista, as democracias são 
mais estáveis quando os chefes de governo mudam com freqüência, pelo menos 
uma vez em 5 anos e menos que uma vez em dois anos. 
Partindo disso, é possível observar que fatores econômicos seriam, na 
visão não-culturalista, definidores de padrões democráticos ou autoritários. Assim, 
explicações sobre o surgimento ou a durabilidade de regimes democráticos não 
precisariam estar relacionadas a elementos culturais, mesmo porque a cultura, 
apesar de impor barreiras, poderia ser moldada de forma a tornar-se compatível 
com os padrões democráticos, desde que satisfeitos os requisitos econômicos. Os 
resultados com base nas três variáveis do modelo não-culturalista são: a) quanto 
mais rica uma democracia, menos provável que entre em colapso20; b) 
democracias ou ditaduras têm menos chance de entrar em colapso se houve 
crescimento da economia no ano anterior; e c) democracias em que os chefes de 
governo mudam com mais freqüência tem uma chance maior de entrar em 
colapso, e ditaduras, em que os chefes de governo ficam durante muitos anos no 
poder, têm uma probabilidade ainda maior de entrar em colapso 
 
 
Conclusão: algumas palavras adicionais sobre cultura política 
 ou dicas úteis para a prova 
 
 
 
Para a prova, nos parece interessante amarrar algumas idéias principais. 
Principalmente aquelas mais clássicas, pois apesar de superadas, foram utilizadas 
 
 
 
 
 
20 Aqui vale destacar que os autores assumiam a relação entre ditadura e economia e concluíam 
que ditaduras mais ricas seriam um pouco mais propensas a entrar em colapso. 
 
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recentemente pela Esaf em prova da CGU 2008. Consiste, basicamente, numa 
exploração das exposições de Almond e Verba. 
A idéia fundamental é entender cultura política como um conceito 
multidisciplinar. Essa expressão ou conceito foi criado na década de 1960 por 
Almond e Verba a partir da combinação das perspectivas sociológica, 
antropológica e psicológica no estudo dos fenômenos políticos. 
Se buscarmos as raízes profundas do conceito, chegaremos à Escola de 
Cultura e Personalidade, desenvolvida nos