direito adm II UNIDADE I - Agentes Públicos e Bens Públicos

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Direito Administrativo II
Responsável pelo Conteúdo:
Prof. Me. Ângelo Aparecido de Souza Júnior 
Revisão Textual:
Prof.ª Dr.ª Luciene Oliveira da Costa Granadeiro 
Agentes Públicos e Bens Públicos
Agentes Públicos e Bens Públicos 
 
 
• Ensinar ao aluno os conceitos básicos inerentes ao exercício da função pública por meio dos 
cargos e empregos, trazendo ainda subsídios para a compreensão do modo de ingresso, bem 
com trazer as definições e implicações inerentes aos chamados bens públicos, trabalhando 
com sua classificação e características.
OBJETIVO DE APRENDIZADO 
• Classificação dos Agentes Públicos;
• Acesso a Funções, Cargos e Empregos Públicos;
• Requisitos para o Acesso a Cargos e Empregos Públicos;
• Exigência de Concurso;
• Estabilidade;
• Conceito de Bens Públicos;
• Classificação e Característica de Bens Públicos;
• Afetação e Desafetação.
UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Classificação dos Agentes Públicos
Inicialmente, devemos observar que grande parte dos livros de Direito Administra-
tivo costuma trabalhar com o termo “servidores públicos”, porém, o referido termo 
restringe o universo de pessoas situadas dentro da Administração Pública, motivo 
pelo qual adotaremos o termo “agentes públicos”.
Assim, podemos definir agentes públicos como “todos aqueles que exercem uma 
função pública, ainda que em caráter temporário ou sem remuneração” (MAZZA, 
2020, p. 602).
Importante também compreender que agentes públicos é gênero que comporta 
algumas espécies, sendo que para nossos estudos, adotaremos a classificação pro-
posta por Maria Sylvia Zanella di Pietro (2019, p. 680), a qual classifica agentes 
públicos em: agentes políticos, servidores públicos, militares e particulares em cola-
boração com o Poder Público.
Agentes Políticos
Para Meirelles (2003, p. 75): 
Agentes políticos são os componentes do Governo nos seus primeiros 
escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por 
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribui-
ções constitucionais. 
Aqui estão incluídos os parlamentares (vereadores, deputados e senadores), Presi-
dente da República, governadores, prefeitos, ministros de Estados e secretários.
Assim, ao elegermos um prefeito, por exemplo, esse ingressará nos quadros da 
Administração Pública por eleição, vindo a nomear outros agentes políticos, como 
um secretário e cargos em comissão, os quais também fazem parte dessa categoria.
Outra importante característica dessa categoria de agente público é que seus car-
gos não são vitalícios, ou seja, em regra, possuem um prazo a exemplo dos vereado-
res, que possuem um mandato de 04 (quatro) anos.
Importantte!
Não confundir mandato com mandado. Mandato com “T” é quando elegemos alguém 
para nos representar como um político, ou até mesmo um advogado, sendo que, para os 
políticos, nós os elegemos através do voto, e um advogado o nomeamos através de uma 
procuração. Já mandado com “D”, é sinônimo de ordem, é quando alguém recebe uma 
determinada ordem para cumprir, por exemplo, um mandado de ordem de prisão é uma 
ordem que um Juiz dá a um policial para a prisão de alguém.
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Importante observar que, em que pese o entendimento de Hely Lopes Meirelles, 
Juízes e Promotores de Justiça não devem ser classificados como agentes políticos, 
haja vista que não participam da elaboração das políticas públicas, bem como possuem 
outras diferenças, a exemplo da forma de ingresso nos quadros estatais que se dá por 
concurso público.
Servidores Públicos
Servidores públicos são “as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às 
entidades da Administração indireta, com vínculo empregatício e mediante remune-
ração paga pelos cofres públicos” (DI PIETRO, 2019, p. 682).
Aqui, é importante entendermos que, dentro de servidores públicos, estão inclusos os:
• servidores estatutários;
• empregados públicos; e 
• servidores temporários.
Quando falamos em servidores estatutários, são aqueles contratados e que se 
submetem a um regime determinado por uma lei criada por uma das unidades da 
federação (municípios, estados ou união).
Assim, pode acontecer de ser aberto um concurso público na sua cidade para 
provimento de cargo de Procurador do Município. Ao analisar o edital, é importante 
que você verifique o regime, se estatutário ou celetista (regido pelas normas da Con-
solidação das Leis do Trabalho – CLT), pois, caso o mesmo informe ser pelo regime 
estatutário, você deverá verificar que existe uma lei municipal que cuida da carreira 
de Procurador Municipal dentro do seu município.
Decreto-Lei Nº 5.452, de 1º de Maio de 1943, disponível em: https://bit.ly/3jNUL4y
Importante!
Quando adotado o regime estatutário, qualquer alteração no contrato do servidor pode 
ser feito unilateralmente por lei, não precisando o servidor concordar com as alterações, 
desde que se respeitem os direitos adquiridos do servidor.
Já os empregados públicos são contratados sob regime da legislação trabalhista, es-
tando estes sujeitos à alteração em seu contrato sempre que houver modificação na 
Constituição Federal ou na Consolidação das Leis do Trabalho.
Você Sabia?
Como as leis trabalhistas só podem ser modificadas pela União, os municípios e estados 
que contratam empregados públicos não podem modificar seus contratos, pois não pos-
suem legitimidade para legislar sobre Direito do Trabalho.
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Por fim, os servidores temporários são aqueles contratados para exercer funções 
em caráter temporário, mediante regime especial a ser determinado por lei. Aqui, 
cabe observar que não se admite a contratação para qualquer atividade, sob pena de 
estar o administrador violando o princípio da pessoalidade.
Assim, a exemplo do Estado de São Paulo, a Lei nº 1.093 do ano de 2009 trata 
da contratação de servidores temporários, trazendo como requisito para referida 
contratação que o mesmo seja feito “por tempo determinado para atender à neces-
sidade temporária de excepcional interesse público”.
Militares
Segundo Di Pietro (2019, p. 686):
Os militares abrangem as pessoas físicas que prestam serviços às Forças 
Armadas – Marinha, Exército e Aeronáutica (art. 142, caput, e § 3º, da 
Constituição) – e às Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares 
dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios (art. 42), com vínculo es-
tatutário sujeito a regime jurídico próprio, mediante remuneração paga 
pelos cofres públicos.
Como podemos observar, é importante destacar que, quando falamos em Forças 
Armadas (Exército, Marinha e Aeronáutica), elas estão sujeitas à União sob autoridade do 
Presidente da República, ao passo que as Polícias Militares e Corpos de Bombeiros estão 
sujeitos aos Estados em que estejam prestando seus serviços, lembrando que todos eles 
estão sujeitos ao vínculo estatutário que estudamos em parágrafos anteriores.
Particulares em Colaboração com o Poder Público
Aqui encontram-se as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado, sem víncu-
lo empregatício, mas que podem ou não receber remuneração, podendo o mesmo 
ser contratado na seguinte forma:
• Delegação do Poder Público: aqui é o caso, por exemplo, dos titulares de 
Cartórios, onde esta função é delegada a um particular, o qual passa a exercer 
aquela função que inicialmente cabe ao Estado, por isso o termo delegação 
(de delegar, realizar uma transmissão, concessão);
Você Sabia?
Antigamente, as titularidades dos Cartórios eram passados de pais para filhos, porém, com 
a Constituição Federal de 1988, os Cartórios passaram a ser considerados serviços públicos 
delegados a cidadãos brasileiros, os quais devem ser preenchidos mediante concurso, si-
tuação esta disciplinada somente no ano de 1994 com o advento da Lei Federal n° 8.935.
• Mediante requisição, nomeação ou designação: aqui trabalhamos com o 
exercício de funções públicas entendidas como relevantes pelo Estado, tais 
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como jurado nos crimes contra a vida,mesários na época de eleições, convoca-
dos para prestação de serviços militar etc;
• Como gestores de negócio: “são particulares que assumem espontaneamen-
te uma tarefa pública, em situações emergenciais, quando o Estado não está 
presente para proteger o interesse público. Exemplo: socorrista de parturiente” 
(MAZZA, 2020, p. 613).
Acesso a Funções, Cargos 
e Empregos Públicos
Superada a primeira parte em que definimos a classificação dos agentes públicos, 
necessário se faz entendermos como o indivíduo pode ter acesso a essas funções.
Assim, para uma pessoa poder fazer parte dos quadros da Administração Pública, 
mister se faz o cumprimento de alguns requisitos, os quais veremos no item poste-
rior, para poder ter acesso a suas funções.
Inicialmente, importante é observarmos que a Constituição Federal traz os vocá-
bulos cargo, emprego e função para designar realidades diversas, sendo necessário 
distingui-los (DI PIETRO, 2019, p. 689).
Para iniciarmos esse entendimento, cumpre observar que a Administração Públi-
ca é distribuída em 03 (três) níveis diversos, quais sejam: 
• Pessoas jurídicas: União, Estados e Municípios;
• Órgãos: Ministérios, Secretarias e suas subdivisões;
• Servidores públicos: aqui compreendidos o objeto do estudo anterior e que 
ocupam cargos, empregos ou exercem função.
Desse modo, para Mello (1975a, p. 17): “cargo é a denominação dada à mais 
simples unidade de poderes e deveres estatais a serem expressos por um agente”.
Assim, as pessoas que ingressavam para o quadro da Administração Pública pas-
savam a ser denominadas funcionários públicos, e exerciam cargos, mediante o re-
gime estatutário.
Com o passar do tempo, passou-se a admitir a contratação de funcionários públi-
cos sob o regime da legislação trabalhista, daí a necessidade de diferenciar aqueles 
que eram do regime estatutário para os com regimes celetistas, passando estes a 
exercerem emprego público. 
Em regra, podemos extrair a ideia de que quem foi contratado sob regime estatutário 
exerce cargo e quem foi contrato sob o regime da legislação trabalhista exerce emprego.
Tanto o cargo público como o emprego público devem ser preenchidos por concurso público, 
o qual veremos no próximo item.
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Importante observar que tanto o cargo público como o emprego público compõe, 
cada qual, uma unidade da Administração Pública, ou seja, cada cargo ou emprego 
é composto por uma vaga pré-determinada e que deve ser preenchida mediante 
concurso público.
Por sua vez, quando falamos em função, essa possui uma definição residual, ou 
seja, podemos definir como um “conjunto de atribuições às quais não corresponde 
um cargo ou emprego” (DI PIETRO, 2019, p. 690).
Assim, função são meras atribuições exercidas por uma pessoa que não preen-
chem uma unidade da Administração Pública, a exemplo de uma função temporária 
de indivíduo contratado para participar do censo naquele ano pelo IBGE.
Desse modo, quem exerce uma função, necessariamente, não precisa ter um 
cargo ou emprego. 
Mas quem exerce cargo ou emprego, pode exercer função? A resposta é sim, a exem-
plo de um agente público que ingressou nos quadros da Administração Pública mediante 
concurso e exerce cargo ou emprego público a depender do regime adotado, pode ser 
convidado a exercer uma função em comissão de Secretário da Saúde por exemplo. 
Requisitos para o Acesso a 
Cargos e Empregos Públicos
Após definirmos as diferenças entre cargo, emprego e função, importante saber 
quais os requisitos para a pessoa poder ter acesso a esses. 
A Constituição Federal assim dispõe:
Art. 37. [...]
I — os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros 
que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estran-
geiros, na forma da lei.
Aqui, podemos verificar que, em regra, os cargos, empregos e funções públicas 
não são exclusivas de brasileiros, podendo também ser exercida por estrangeiro, 
desde que autorizado por lei.
Exigência de Concurso
Adiante, nossa Constituição ainda traz a forma de ingresso nos seguintes moldes:
Art. 37. [...] 
II — a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação 
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo 
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com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma previs-
ta em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado 
em lei de livre nomeação e exoneração. (grifo nosso)
Como podemos ver, a exigência do concurso público se dá exclusivamente aos cargos 
ou empregos públicos, não se exigindo para as funções como estudado anteriormente.
A exigência de concurso público nos dizeres de MAZZA (2020, p. 617):
A realização de concurso público é um imperativo, entre outros, dos prin-
cípios da isonomia, impessoalidade, moralidade, legalidade e meritocracia 
(art. 37, II, da CF), minimizando os riscos de contratações baseadas em 
preferências pessoais ou interesses ilegítimos.
É justamente o ingresso pelo concurso público que, em regra, visa inicialmente con-
tratar a pessoa mais capacitada e, sem segundo momento, proteger aquele funcionário 
público de qualquer tipo de perseguição durante uma legislatura, por exemplo, haja 
vista que o servidor poder exercer suas atribuições sem receio de reprimendas.
Por demandar muitas dúvidas, os tribunais superiores já editaram várias súmulas 
acerca de concursos públicos, sendo algumas delas:
• Súmula 266 do STJ: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo 
deve ser exigido na posse e não na inscrição para o concurso público;
• Súmula 683 do STF: O limite de idade para a inscrição em concurso público só 
se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado 
pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido;
• Súmula 686 do STF: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habili-
tação de candidato a cargo público.
Há de se mencionar, também, que a regra geral exigindo a realização de concurso 
público também deverá ser aplicada para as pessoas portadoras de deficiência 
(SPITZCOVSKY, 2019, p. 534).
Referido entendimento encontra guarida em nossa Carta Magna com a seguinte 
disposição:
Art. 37. [...] 
VIII — a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as 
pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão.
Aqui podemos observar que o constituinte de 1988 optou por consagrar o prin-
cípio da igualdade1, informando que os concursos públicos deverão reservar um 
percentual de vagas a portadores de deficiência.
1 Nesse ponto, o constituinte consagrou a chamada igualdade material, onde devemos tratar os iguais igualmente e 
os desiguais na medida de suas desigualdades.
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Entretanto, quando a constituição menciona o termo pessoas portadoras de defi-
ciência, ela não especifica quais são, deixando isso a critério do legislador infracons-
titucional, o que acaba por vezes sendo levado ao Judiciário a teor das duas súmulas 
abaixo do STF:
Súmula 377 do STJ: O portador de visão monocular tem direito de con-
correr, em concurso público, às vagas reservadas aos deficientes. 
Súmula 552 do STJ: O portador de surdez unilateral não se qualifica 
como pessoa com deficiência para o fim de disputar as vagas reservadas 
em concursos públicos.
Por sua vez, no tocante aos candidatos afrodescendentes, embora não possuam 
uma disposição constitucional, algumas medidas vem sendo adotadas a fim de se 
obter uma ação positiva de inclusão social a exemplo da Lei Federal nº 12.9902 de 
2014, a chamada “Lei de Cotas”, a qual reserva aos negros 20% das vagas oferecidas 
nos concursos públicos para provimento de cargos efetivos e empregos públicos no 
âmbito da Administração Pública federal direta e indireta.
Estabilidade
A ideia de estabilidade é definida por Di Pietro (2019, p. 753) como:
Tradicionalmente, a estabilidade, no direito brasileiro, tem sido entendida 
como a garantia de permanência no serviço públicoassegurada, após 
dois anos de exercício, ao servidor nomeado por concurso, que somente 
pode perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em jul-
gado ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada 
ampla defesa.
Assim, é importante observar que o servidor público goza da chamada estabili-
dade justamente para evitar qualquer tipo de perseguição, principalmente política, 
durante seus trabalhos.
Entretanto, como podemos observar pela definição acima, não basta a aprovação 
em concurso público para aquisição da estabilidade, é necessário que o servidor público 
passe por um estágio probatório, ou seja, que durante os primeiros 3 (três) anos ele seja 
submetido à avaliação por seus superiores a fim de averiguar se o mesmo está apto a 
exercer suas funções3.
Assim, passado o estágio probatório, o servidor poderá adquirir a estabilidade, ou 
seja, o mesmo somente poderá perder seu cargo ou emprego por sentença judicial 
transitada em julgado, onde o servidor exerceu todos os seus direitos constitucionais 
de defesa e foi condenado com a perda do cargo ou por processo disciplinar4, onde 
também deverão ser observados os princípios do contraditório e ampla defesa.
2 Referida lei foi objeto de ação declaratória de constitucionalidade nº 41, onde concluiu o Plenário do Supremo 
Tribunal Federal, em junho de 2017, pelo reconhecimento da validade da mesma, tendo a decisão sido unânime.
3 Aqui irá ser objeto de avaliação a assiduidade; disciplina; capacidade de iniciativa; produtividade e responsabilidade.
4 Vide súmula 21 do STF: Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito 
ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade.
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Entretanto, é importante frisar que a exoneração do servidor pode ocorrer ainda 
no estágio probatório, à exceção das hipóteses tratadas no parágrafo anterior em 
caso de extinção do cargo a teor da súmula nº 22 do STF: o estágio probatório não 
protege o funcionário contra a extinção do cargo.
Ainda, cabe salientar que a estabilidade não é automática, ou seja, não basta 
simplesmente passar pelo prazo do estágio probatório para obtenção automática da 
estabilidade, sendo necessário ainda uma avaliação de desempenho, a qual foi insti-
tuída pela Emenda Constitucional nº 19/98, tendo inserido na Constituição Federal:
Art. 41. [...]
§ 4o Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a ava-
liação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade.
Assim, ultrapassado o estágio probatório, necessário se faz a instauração de uma 
comissão especial para avaliação do servidor para fins de verificar o desempenho 
final do servidor.
Por fim, em se tratando do tema estabilidade, importante também entendermos 
o termo vacância.
Assim, “vacância é o ato administrativo pelo qual o servidor é destituído do cargo, 
emprego ou função” (DI PIETRO, 2019, p. 768).
A chamada vacância decorre da: 
• Exoneração: é muito comum usarmos exoneração como termo genérico para 
quando um servidor é destituído de seu cargo ou emprego, porém, a exone-
ração não é uma penalidade, mas decorre a pedido do servidor ou ex officio, 
sendo que neste último caso estamos tratando do cargo em comissão ou função 
de confiança. Pode ocorrer também caso o servidor não atinja o mínimo no 
estágio probatório ou, não ocupe sua vaga dentro do prazo estabelecido após 
aprovação em concurso público;
• Demissão: aqui sim estamos falando em penalidade e a mesma ocorre quando 
há prática de ilícito administrativo por parte do servidor;
• Promoção: aqui o servidor é promovido a cargo superior, deixando com isso de 
exercer sua função no antigo cargo;
• Readaptação: figura criada pela Lei nº 8.112 de 1990, aqui o servidor, em 
decorrência de algum problema físico ou mental que acabe incapacitando o 
mesmo para o exercício de suas funções inicialmente contratadas, é removido 
para outro cargo ou função que sua nova condição permita seu exercício;
• Falecimento; e
• Aposentadoria. 
Principais Súmulas sobre Agentes Públicos
Em se tratando cada vez mais de o nosso direito estar adotando precedentes por par-
te dos tribunais superiores, importando nos atermos sobre o posicionamento destes acer-
ca do presente assunto, lembrando que as súmulas aqui trazidas não esgotam o tema.
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Súmulas do STF
• Nº 11. A vitaliciedade não impede a extinção do cargo, ficando o funcionário 
em disponibilidade, com todos os vencimentos;
• Nº 15. Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem o di-
reito à nomeação, quando o cargo for preenchido sem observância da classificação;
• Nº 16. Funcionário nomeado por concurso tem direito à posse;
• Nº 17. A nomeação de funcionário sem concurso pode ser desfeita antes da posse;
• Nº 19. É inadmissível segunda punição de servidor público, baseada no mesmo 
processo em que se fundou a primeira;
• Nº 20. É necessário processo administrativo com ampla defesa, para demissão 
de funcionário admitido por concurso;
• Nº 21. Funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demiti-
do sem inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade;
• Nº 22. O estágio probatório não protege o funcionário contra a extinção do cargo;
• Nº 24. Funcionário interino substituto é livremente demissível, mesmo antes de 
cessar a causa da substituição;
• Nº 27. Os servidores públicos não têm vencimentos irredutíveis, prerrogativa 
dos membros do Poder Judiciário e dos que lhes são equiparados;
• Nº 36. Servidor vitalício está sujeito à aposentadoria compulsória, em razão 
da idade;
• Nº 38. Reclassificação posterior à aposentadoria não aproveita ao servidor apo-
sentado;
• Nº 46. Desmembramento de serventia de justiça não viola o princípio de vitali-
ciedade do serventuário;
• Nº 316. A simples adesão à greve não constitui falta grave;
• Nº 339. Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar 
vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia.
Súmulas Vinculantes
• Nº 4. Salvo nos casos previstos na Constituição, o salário mínimo não pode ser 
usado como indexador de base de cálculo de vantagem de servidor público ou 
de empregado, nem ser substituído por decisão judicial;
• Nº 5. A falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disci-
plinar não ofende a Constituição;
• Nº 6. Não viola a Constituição o estabelecimento de remuneração inferior ao 
salário mínimo para as praças prestadoras de serviço militar inicial;
• Nº 42. É inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores 
estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária;
• Nº 44. Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de candi-
dato a cargo público.
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Súmulas do STJ
• Nº 137. Compete à Justiça Comum Estadual processar e julgar ação de servidor 
público municipal, pleiteando direitos relativos ao vínculo estatutário;
• Nº 147. Compete à Justiça Federal processar e julgar os crimes praticados con-
tra funcionário público federal, quando relacionados com o exercício da função;
• Nº 172. Compete à Justiça Comum processar e julgar militar por crime de abu-
so de autoridade, ainda que praticado em serviço;
• Nº 173. Compete à Justiça Federal processar e julgar o pedido de reintegração 
em cargo público federal, ainda que o servidor tenha sido dispensado antes da 
instituição do Regime Jurídico Único;
• Nº 218. Compete à Justiça dos Estados processar e julgar ação de servidor 
estadual decorrente de direitos e vantagens estatutárias no exercício de cargo 
em comissão;
• Nª 378. Reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças sala-
riais decorrentes;
• Nº 591. É permitida a prova emprestada no processo administrativo disciplinar, 
desde que devidamente autorizada pelo juízo competente e respeitados o con-
traditório e a ampla defesa;
• Nª 592. O excesso de prazo para a conclusão do processo administrativodisci-
plinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa;
• Nº 611. Desde que devidamente motivada e com amparo em investigação ou 
sindicância, é permitida a instauração de processo administrativo disciplinar 
com base em denúncia anônima, em face do poder-dever de autotutela imposto 
à Administração.
Conceito de Bens Públicos
Inicialmente, precisamos entender que bem é diferente de coisa. Coisa é gênero 
do qual bem é uma espécie. Assim, coisa é tudo aquilo que pode ou não ter um valor, 
por sua vez, bem como sendo espécie de coisa é tudo aquilo que pode ser atribuído 
um valor, tal como um carro, um imóvel, uma bicicleta etc.
Assim, em relação ao tema, a necessidade de uma definição pode ser oferecida 
pelo Código Civil de 2020 em seu art. 98, cuja redação a seguir se reproduz:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas 
jurídicas de direito público interno5; todos os outros são particulares, seja 
qual for a pessoa a que pertencerem.
5 Código Civil de 2020, art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno: I — a União; II — os Estados, o 
Distrito Federal e os Territórios; III — os Municípios; IV — as autarquias, inclusive as associações públicas; V — as 
demais entidades de caráter público criadas por lei.
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
A referida definição nos parece padecer de maior amplitude, visto que acaba por 
excluir aqueles bens que, embora não pertencentes a essas pessoas jurídicas de direi-
to público, vale dizer, pessoas jurídicas de direito privado, estejam afetos à prestação 
de serviços públicos (SPITZCOVSKY, 2019, p. 681).
Nesse contexto, o problema trazido pelo Código Civil é que ela não atinge pessoas 
que, embora integrantes da Administração Indireta, sejam dotadas de personalidade 
jurídica de direito privado, caso das empresas públicas e sociedades de economia mista 
(SPITZCOVSKY, 2019, p. 681), posicionamento este que encontra guarida nas defini-
ções de Hely Lopes Meirelles6, às quais nos filiamos.
USUCAPIÃO DE IMÓVEL PERTENCENTE À COHAB-SP. IMPOSSIBILIDADE. BEM PÚBLICO. 
Insurgência dos autores contra a sentença de improcedência. Imóvel prometido à 
venda pela COHAB-SP e cedido pela promitente compradora por meio de contrato de 
gaveta. Pretensão da cessionária de adquirir o bem por usucapião. Impossibilidade. 
Sociedade de economia mista que exerce atividade econômica em sentido estrito, 
de relevante interesse coletivo (art. 173, caput, CF/88). Bens imóveis da COHAB-SP 
destinados à moradia popular tem natureza de bem público, não sendo passível de 
usucapião (art. 183, § 3º CF/88). Precedentes do TJSP. Possibilidade de os autores 
ajuizarem ação própria contra a vendedora, para ter declarada a inexistência de 
débitos e a adjudicação do bem para si. Sentença mantida. Recurso desprovido (TJ-
-SP – APL: 00394026520128260100 SP 0039402-65.2012.8.26.0100, Relator: Carlos 
Alberto de Salles, Data de Julgamento: 26/03/2017, 3ª Câmara de Direito Privado, 
Data de Publicação: 26/03/2017).
Assim, é necessário que, para estudo do tema bens públicos, referida interpreta-
ção trazida pelo artigo 98 do Código Civil deva ser feita de forma extensiva, abran-
gendo referidos bens às pessoas dotadas de personalidade jurídica de direito privado, 
como nos casos das empresas públicas e sociedades de economia mista.
Classificação e Característica 
de Bens Públicos
Quando tratamos da classificação dos bens públicos, mais uma vez precisamos 
nos socorrer ao Código Civil, o qual os classifica da seguinte forma:
Art. 99. São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou 
estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, 
inclusive os de suas autarquias;
6 Direito administrativo brasileiro. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 501.
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III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas 
de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma 
dessas entidades.
Aqui, cabe a nós entendermos cada um desses incisos para posteriormente enten-
der suas características.
O primeiro tipo de bem público trazido pelo artigo 99 do Código Civil são os 
de uso comum do povo. Uma das características desse tipo de bem é que, em sua 
grande maioria, são bens que todos nós podemos utilizar sem necessidade especial 
de autorização por parte do Estado.
Assim, são entendidos como aqueles destinados ao uso indistinto de todos e po-
dem assumir um caráter gratuito ou oneroso na direta dependência das leis estabele-
cidas (SPITZCOVSKY, 2018, p. 684).
A corroborar essa ideia, o Código Civil traz para nós:
Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito, ou retribu-
ído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja adminis-
tração pertencerem.
Entendemos que a instalação de pedágios em estradas é legal, pois, embora seja 
um bem de uso comum do povo, esse uso pode ser cobrado.
Já quando falamos em bens de uso especial, como proposto pela definição ofere-
cida pelo Código Civil de 2002, são aqueles afetados a determinado serviço ou a um 
estabelecimento público, ou seja, possuem uma finalidade específica.
Assim, quando falamos, por exemplo, em repartições públicas, a exemplo do Ins-
tituto Nacional de Seguridade Social (INSS), teatros, universidades, esses todos são 
bens de uso especial, pois são criados com uma destinação específica (INSS analisar 
questões da previdência, teatros visam o entretenimento com peças e universidades 
se destinam à fomentação do ensino).
Os bens de uso especial, a exemplo dos de uso comum do povo, podem ser one-
rosos ou gratuitos a teor do artigo 103 do Código Civil acima transcrito.
Por sua vez, os bens dominicais, também conhecidos como bens dominiais, são 
aqueles “próprios do Estado”, pois não apresentam nenhuma finalidade específica, 
compondo apenas o patrimônio do Estado.
Assim, por não possuírem nenhuma finalidade específica, podem ser alienados, não 
precisando do processo de desafetação (veremos logo abaixo referido procedimento).
Desse modo, como podemos observar, o Código Civil adotou como critério de 
classificação dos bens públicos o da sua destinação, ou seja, se, de uso comum, 
especial ou dominical, classificação também chamada de afetação ou consagração 
(SPITZCOVSKY, 2018, p. 685).
Características (Regime Jurídico)
Quando falamos em características dos bens públicos, estamos nos referindo ao 
seu regime jurídico ao qual estão submetidos, ou seja, quais regras, referidos bens 
estão submetidos.
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Assim, quatro são as características em relação aos bens públicos, inalienabilidade, 
impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade, os quais passemos a analisar.
• Inalienabilidade: em regra geral, os bens públicos não podem ser alienados, isto é, 
vendidos, doados, trocados, vez que guardam um interesse de toda a coletividade.
A corroborar essa característica, mais uma vez trazemos o Código Civil, o qual 
dispõe nos seguintes artigos:
Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial 
são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que 
a lei determinar. (grifo nosso)
Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas 
as exigências da lei.
Da leitura dos artigos acima, podemos extrair a ideia que, em se tratando de 
bens de uso comum ou uso especial, os mesmos são inalienáveis e, em se tra-
tando de bens dominicais, os mesmos podem ser alienados.
Assim, ao nos referirmos sob a possibilidade de alienação de bens públicos, 
devemos inicialmente nos certificar em qual modalidade estão inseridos, para 
somente após isso afirmarmos se são ou não alienáveis;
• Impenhorabilidade: quando falamos nessa característica, em regra geral, esta-
mos nos referindo à impossibilidade de referidos bens públicos serem ofertados 
como garantiapara cumprimento de obrigações assumidas pelo Estado.
 Assim, os bens públicos, em uma eventual ação de execução por parte de al-
gum credor, não podem ser objeto de penhora para saldar dívida;
• Imprescritibilidade: quando falamos em imprescritibilidade, precisamos ini-
cialmente entender a ideia de prescrição, pela qual no direito, em regra geral, 
possuímos prazos para ingresso de demandas judiciais7, sob pena de perder o 
direito de buscar referida proteção pelo Poder Judiciário.
Assim, a imprescritibilidade dos bens públicos significa dizer que, sob os mes-
mos, não pode recair a chamada usucapião.
Usucapião: tipo de ação judicial que visa a obtenção da propriedade de um bem, estando a 
pessoa de posse deste de forma mansa e pacífica por um prazo mínimo de tempo estabele-
cido em lei (ex.: artigo 1.228 do Código Civil).
Referida característica está descrita no artigo 102 do Código Civil:
Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.
Importante salientar que referida característica recebe guarida de ordem consti-
tucional nos seguintes moldes:
Art. 183. [...] 
7 Vide artigos 205 e 206 do Código Civil de 2020.
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§ 3o. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. [...]
Art. 191. [...] 
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Assim, isso significa dizer que, caso um particular invada um imóvel público, e 
nele permaneça por anos sem nunca ter sofrido nenhum tipo de ação de reinte-
gração, por exemplo, esse particular não poderia se valer disso para tentar obter 
a propriedade daquele bem mediante ingresso de uma ação de usucapião, tão 
pouco cobrar a Administração Pública por qualquer benfeitoria feita no imóvel.
Essa é a ideia traduzida pela súmula 619 do STJ: A ocupação indevida de bem 
público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção 
ou indenização por acessões e benfeitorias;
Importante!
A enfatizar o tema aqui tratado, merece atenção a súmula nº 340 do STF: desde a vigên-
cia do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser 
adquiridos por usucapião.
• Não onerabilidade: “Essa característica impede a incidência sobre bens públi-
cos de qualquer ônus real” (SPITZCOVSKY, 2018, p. 685).
Por ônus real, podemos entender qualquer tipo de limitação ao uso e gozo da 
propriedade de um bem. Assim, não pode um bem público, por exemplo, ser dado 
como garantia pela Administração Pública para cumprimento de uma obrigação.
Afetação e Desafetação
Já vimos acima que afetação de um bem nada mais é do que uma destinação do 
mesmo, o qual pode ser bem de uso comum do povo, de uso especial ou dominical.
Vimos também que a regra geral dos bens públicos é sua inalienabilidade, ou seja, 
não podem ser vendidos, trocados ou doados. Porém, vimos também que essa ca-
racterística não é absoluta, não se aplicando aos bens dominicais, sendo justamente 
esse o ponto de start para nossos estudos acerca da ideia de desafetação.
 Assim, sendo o bem público suscetível de valoração patrimonial, pode perder o 
caráter de inalienabilidade, desde que perca a destinação pública, o que ocorre pela 
chamada desafetação (DI PIETRO, 2019, p. 855).
O termo desafetação, nas palavras de Cretella Júnior (1984, p. 160-161), seria: 
fato ou a manifestação de vontade do poder público mediante a qual o 
bem do domínio público é subtraído à dominialidade pública para ser 
incorporado ao domínio privado, do Estado ou do administrado.
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Desse modo, podemos indagar: poderia um município alienar uma praça pública? 
E a resposta a essa pergunta é: depende.
E por que depende? Depende justamente de qual a afetação (destinação) essa 
praça possui.
Assim, em se tratando de uma praça classificada como bem de uso comum do 
provo, sua alienação é impossível a teor do artigo 100 do Código Civil, devendo o 
Município, no nosso exemplo, desafetar esse bem, ou seja, transforma a destinação 
desse bem em bem dominical para que, somente então, ele possa ser alienado. 
Principais Súmulas sobre Bens Públicos
Com o advento do Código de Processo Civil de 2015, cada vez mais o entendi-
mento dos tribunais superiores vem guardando relevância na tomada de decisões por 
parte dos juízes de primeiro grau.
Assim, abaixo, podemos verificar as principais súmulas do Supremo Tribunal Federal 
(STD) e Superior Tribunal de Justiça (STJ) quando tratamos de bens públicos:
Súmulas do STF
• Nº 340. Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais 
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião;
• Nº 479. As margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis 
de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização;
• Nº 480. Pertencem ao domínio e administração da União, nos termos dos arts. 4º, 
IV e 186, da Constituição Federal de 1967, as terras ocupadas por silvícolas;
• Nº 487. Será deferida a posse a quem, evidentemente, tiver o domínio, se com 
base neste for ela disputada;
• Nº 650. Os incisos I e XI do art. 20 da CF não alcançam terras de aldeamentos 
extintos, ainda que ocupadas por indígenas em passado remoto.
Súmula do STJ
• Nº 619. A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natu-
reza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.
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Material Complementar
Indicações para saber mais sobre os assuntos abordados nesta Unidade:
 Livros
A posse dos bens pú blicos
ARAUJO, B. A. A posse dos bens pú blicos. Rio de Janeiro: Forense, 2010.
Direito Administrativo
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 32. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.
Comentários ao regime único dos servidores públicos civis
RIGOLIN, I. B. Comentários ao regime único dos servidores públicos civis.
7. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2012.
 Vídeos
Grandes Julgamentos do STF. Concurso público e Teoria do Fato
https://youtu.be/jMp5DtgZyco
Pleno – Redução de vencimentos de servidores
https://youtu.be/-RrW0KbppXw
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UNIDADE Agentes Públicos e Bens Públicos
Referências
CRETELLA JÚNIOR, J. Tratado de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 
1966, v. 1-5; 1969, v. 6 e 7; 1970, v. 8; 1972, v. 10.
MAZZA, A. Manual de direito administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva Educa-
ção, 2020.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003.
MELLO, C. A. B. de. Apontamentos sobre os agentes públicos. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 1975a.
SPITZCOVSKY, C. Direito administrativo esquematizado. 2. ed. São Paulo: Sa-
raiva Educação, 2019.
Site Visitado
DECRETO-LEI Nº 5.452, De 1º de Maio de 1943. Disponível em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del5452.htm>.
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