Cidades, novas práticas estatais e o processo de segregação

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SBS – XII Congresso Brasileiro de Sociologia 
 
 
 
 
 
 
 
 
GT01 – B – Cidades: transformações, governança e participação – II 
 
 
 
 
 
 
Título: Cidades, novas práticas estatais e o processo de segregação 
sócioespacial 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autora: Antônia Jesuíta de Lima 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Belo Horizonte, 31 de maio a 3 de junho de 2005 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2 
Introdução 
 
O presente texto é produto de uma pesquisa
1
, em andamento, sobre gestão das cidades 
e governos locais, tomando como referência empírica a realidade de Teresina, capital do 
estado do Piauí, mais precisamente uma ação iniciada em 1997 que visava promover uma 
ampla transformação na cidade e na realidade socioeconômica do município. Essa proposição 
se materializou em um projeto de intervenção urbanística (vila-bairro) com atuação focalizada 
em assentamentos de famílias de baixa renda, através de ações de infra-estrutura, 
equipamentos urbanos e geração de renda. Avaliado por organismos nacionais e 
internacionais como experiência bem sucedida, esse projeto constituiu-se no principal 
empreendimento do governo local, a partir daquele período, para consolidar uma imagem de 
administração moderna e voltada para as demandas urgentes da cidade e da população pobre. 
Experiências como esta, que se disseminaram no país durante os anos 90, ao tempo em 
que revelaram virtuosidades no formato da gestão - novas dinâmicas administrativas e a 
implantação de um modelo co-participativo -, suscitaram também questionamentos sobre os 
limites da capacidade de os gestores responderem aos graves problemas urbanos, num quadro 
tanto de indefinição constitucional no que tange às responsabilidades dos diferentes níveis de 
governo, em relação às políticas urbanas, quanto de dilemas na implantação do programa de 
descentralização político-administrativa. Objetivamente, indaga-se sobre o potencial de 
autonomia política e administrativa municipal diante de uma agenda local que interpela a 
intervenção de esferas políticas mais amplas no enfrentamento da problemática urbana. 
Na verdade, o tema que preside esse debate não é novo, pois a questão da autonomia 
dos governos subnacionais figura na agenda política desde os anos 80, com a 
redemocratização do país, ganhando maior expressividade nos anos 90, com as práticas em 
torno da regulamentação dos princípios constitucionais. 
À medida que os impasses e dilemas iam surgindo na implantação do processo de 
descentralização das políticas públicas, inúmeros estudos emergiram como necessidade de 
análise da dinâmica institucional e política das esferas governamentais sob um novo modelo 
de gestão pública, com ênfase nas relações entre as unidades federativas. 
 Nesse campo temático, situa-se nossa investigação, a qual busca avaliar o impacto de 
iniciativas locais de políticas urbanas sobre as condições de vida de populações pobres, a 
partir da reflexão sobre o “Projeto Vila-Bairro”. 
 
1 A pesquisa conta com auxílio do CNPq e da Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Piauí (FAPEPI). 
 3 
Esse texto contém questões teóricas relativas ao tema em discussão, uma 
caracterização do contexto sócio-político, em que emerge a proposta de intervenção urbana e 
os resultados preliminares. 
 
1. O processo de descentralização das políticas públicas e os dilemas da ação dos 
governos locais no campo das políticas urbanas 
A sociedade brasileira, desde a década de 1990, enfrenta desafios no sentido de 
materializar os dispositivos político-institucionais estabelecidos pela Constituição de 1988, 
destacando-se a descentralização das políticas públicas, que, no campo político, constituiu-se 
num ponto de ruptura com a tradição de políticas centralizadas, tecnocráticas e autoritárias do 
Brasil recente e, no campo institucional, significou transferências de atribuições e 
competências para as instâncias municipais. Consoante Almeida e Carneiro (2003, p. 126), 
na Assembléia Nacional Constituinte, a valorização do município como alicerce da 
democracia, consensual entre os partidos e movimentos políticos que nasceram do MDB e dos 
grupos de oposição à ordem autoritária, tomou forma em um conjunto de propostas 
descentralizadoras. Elas provocaram uma redefinição em regra da estrutura do Estado 
brasileiro: o federalismo centralizado até então predominante deu lugar a um modelo 
federativo descentralizado e em boa medida cooperativo. 
 
Nesse novo desenho institucional, o município transformado em ente federativo 
adquiriu autonomia político-administrativa, legislativa e financeira, isto é, capacidade auto-
organizativa e decisória, podendo, assim, produzir sua própria Constituição, criar leis locais 
em complementação às estaduais e federais e outros dispositivos relativos às novas 
responsabilidades dessa esfera governamental. 
Foi sob o signo das mudanças que, ao longo dos anos 90, se criaram, em vários 
municípios brasileiros, instrumentos de participação e de controle público das políticas 
sociais, como conselhos populares, ouvidorias, audiências públicas, etc.
2
, no sentido de 
consolidar uma nova forma de conduzir a administração pública. 
No concernente à gestão das cidades, as leis orgânicas municipais e os planos diretores 
constituíram-se nos seus principais instrumentos normativos, aos quais se incorporaram outros 
mecanismos estatais ou semi-estatais, como o orçamento participativo, emprestando 
substancialidade ao processo democratizador da gestão urbana que ganhou escopo legal 
definitivo com o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257 de 10.07.2001). 
Destarte, mediante novas regras constitucionais, fixaram-se as condições legais para a 
redistribuição de responsabilidades políticas e fiscais entre as diferentes esferas decisórias, 
 
2
 Em recente publicação Dagnino (2002) reúne resultados de pesquisas realizada em várias cidades do país em torno da 
constituição de espaços públicos de participação democrática. 
 4 
com implicação direta nas relações intergovernamentais. Pesquisas empíricas sobre a 
evolução da carga tributária e da distribuição das receitas entre as esferas de governo apontam 
o município como o principal beneficiário da descentralização de recursos, devido à 
ampliação das transferências constitucionais - no caso, o FPM e o ICMS
3
. Com isso, 
delineou-se uma tendência à descentralização em todas as áreas de política social, garantindo-
se, em tese, que os governos locais estabelecessem sua “própria agenda na área social” 
(ARRETCHE, 2004, p. 20). Desse modo, ao assumir a condição de principal unidade 
federativa, o município passou a gozar de liberdade e autonomia política para definir a pauta 
local e fazer face às desigualdades sociais exacerbadas pelo intenso processo de urbanização 
de que foram alvos, sobretudo, os grandes centros urbanos, nas últimas décadas. 
 Foi nesse novo cenário político-legal que diversos administradores passaram a inovar 
no campo do desenvolvimento econômico e das políticas sociais. Uma grande parte desses 
administradores se preocupou com a modernização técnico-administrativa e institucional, a 
introdução de mecanismos de democracia participativa e critérios descentralizadores, 
enquanto uma outra parte com a urbanização de favelas, o combate ao desemprego e a 
pobreza, etc. 
Tal dinâmica, além de enunciar novas práticas de gestão, expressava um movimento 
crescente de transferência de atribuições políticas aos municípios, isto é, de aumento de 
responsabilidades dos governos locais com a melhoria das condições de vida e com a busca de 
soluções dos problemas urbanos, ou seja, da gestão local
4
 (VITTE, 2003). 
Na realidade, essa dinâmica respondia à nova institucionalidade que vinha consagrar 
uma tendência descentralizadora iniciada nos anos 80, com governos municipais identificados 
com a democratização da gestão local. Note-se que,após a restauração das eleições diretas 
para as capitais, foi constatada uma progressiva descentralização, através da ação de gestores 
que assumiam, cada vez mais, o compromisso com o desenvolvimento de políticas sociais e 
novos programas para as populações de baixa renda (CARDOSO e RIBEIRO, 2002). 
A despeito de tais avanços, ainda vigia, no âmbito institucional, naqueles anos, um 
sistema fortemente centralizado em que os municípios detinham reduzida margem de atuação, 
uma vez que eles dependiam política e financeiramente do governo federal, aliás, algo 
recorrente na história política do país, conforme Sadek (apud VITTE, 2003, p. 235): 
O exame da história municipal demonstra que a dependência político-administrativa dos 
municípios em relação aos poderes estaduais e da União foi uma constante, embora nem 
 
3 Vê Almeida e Carneiro (2003). 
4 Foi também o município o principal destinatário de competências e atribuições na área social (ALMEIDA e CARNEIRO, 
2003). 
 5 
sempre com a mesma natureza. Entre o típico arranjo coronelista, a política de governadores, o 
sistema populista de clientela e o incentivo a negociações através de canais não institucionais 
há diferenças substantivas apreciáveis (...). Essas diversas engenharias institucionais, a 
despeito das particularidades em suas lógicas de funcionamento, provocaram um resultado 
semelhante: a pequenez do município enquanto unidade de governo, ainda que em 
determinados momentos esta limitação convivesse com lideranças locais fortes. 
 
A Carta Constitucional de 88 acenou com uma inflexão importante no âmbito da 
capacidade governativa das unidades federativas, produzindo significativo impacto nas 
relações intergovernamentais e no papel das unidades subnacionais, especialmente dos 
municípios, invertendo a tradição histórica de pouca expressividade dessa instância no 
processo decisório, embora se constituíssem figuras centrais na trama política. É isso que 
explica a inscrição definitiva da questão do poder local e da autonomia municipal na agenda 
política brasileira, nos anos 90, movimento que resultou do processo de reestruturação que 
sofreram a sociedade e o Estado brasileiro, com o fim do regime autoritário pós-64, mas que 
também recebeu forte influência de tendências mundiais de fortalecimento da democracia 
participativa, com a sociedade civil atuando na condução dos negócios públicos. 
Foi sob impacto dessas mudanças que iniciativas locais, antes limitadas à atuação de 
alguns administradores, se disseminaram por todo o país, muitas delas com destaque nacional 
e internacional, por expressarem inovações na construção de parcerias entre governo e 
sociedade e por sinalizarem com impacto para a qualidade de vida de seus habitantes 
(CARDOSO e RIBEIRO, 2002), inserindo definitivamente os municípios nessa nova 
dinâmica institucional. 
Malgrado as virtudes do novo sistema, as ambigüidades constitucionais se tornaram 
evidentes com a implementação do processo de descentralização. Constatou-se que, embora 
estabelecidas as garantias legais e institucionais para a autonomização dos municípios, não se 
explicitaram devidamente as responsabilidades e competências para algumas áreas 
específicas, como as políticas urbanas, o que gerou impasses na nomeação dos responsáveis 
pelo enfrentamento de problemas estruturais, como a questão habitacional, a ocupação e o uso 
do solo urbano, etc., que se agravaram com a paralisia do setor, após a desarticulação do 
Sistema Financeiro de Habitação, em 1986. 
Na verdade, como sustentam Almeida e Carneiro (2003, p. p. 129), na Carta 
Constitucional, a descentralização assumiu significados e conteúdos distintos, de acordo com 
o formato de cada política, com a distribuição prévia de competências e com o controle sobre 
os recursos, podendo significar, portanto, “transferência parcial ou total de responsabilidades 
do governo federal para os estados; do governo federal para o nível local ou do governo 
 6 
estadual para o local. Podia significar também, mudança de funções entre níveis de governo, 
ou de um nível de governo para outras organizações públicas ou privadas...”. 
Nesse contexto de imprecisão constitucional quanto às atribuições das instâncias de 
governo e à ausência de regulamentações, muitas políticas públicas deixaram de ser 
efetivadas, conforme observado acima, em relação às políticas urbanas, resultando em 
descontinuidades de ações e em aumento da crise das grandes cidades. Fator agravante dessa 
situação é a constatação de que a maior participação dos municípios, no total de recursos 
tributários disponíveis, não se mostrou suficiente para atender as demandas postas pelo 
acelerado processo de urbanização (VITTE, 2003). Foi, portanto, diante da ausência de 
critérios descentralizadores explícitos, da incompletude do processo de transferência de 
atribuições e competências para os municípios e da omissão da instância federal em algumas 
áreas, que se afirmaram determinadas ações em âmbito municipal. 
Particularmente, no campo urbanístico, a experiência é emblemática, visto que muitas 
iniciativas emergiram justamente do vácuo de uma definição de políticas urbanas de caráter 
nacional, após o fim do BNH e do SFH, em 1986, e da completa desarticulação das políticas 
de desenvolvimento urbano do governo federal. Conforme Arretche e Rodriguez (1999, p. 
62), 
o fechamento do BNH, a transferência de suas funções para outros organismos federais, a 
'pulverização' de sua burocracia em distintos órgãos e o elevado grau de instabilidade 
ministerial do setor no período 1985-95 e de desmantelamento da administração pública 
representaram um duro golpe contra a manutenção e/ou reestruturação das operações dos 
Sistemas Nacionais de habitação e saneamento. 
 Na verdade, com a desestruturação institucional do sistema, as discussões foram 
dominadas por constrangimentos institucionais, intensos conflitos interburocráticos e 
incapacidade decisória, impedindo que se avançasse na agenda reformista da segunda metade 
dos anos 80 (MELO, 1993). Nesse sentido, 
a extinção do BNH representou mais que uma simples reorganização administrativa. Como 
matriz organizacional da policy community nas áreas de habitação e desenvolvimento urbano, 
o BNH possuía quadros técnicos especializados e a memória técnica do setor. A assunção pela 
Caixa Econômica Federal das atividades e pessoal do BNH foi marcada por descontinuidades e 
fragmentação institucional, provocando a marginalização da questão habitacional na agenda 
governamental. A derrota da proposta de um Banco de Desenvolvimento Urbano representou 
um recuo significativo para os setores reformistas (MELO, 1993, p. 127). 
Além disso, a crise econômica da década de 80 reduziu drasticamente as 
possibilidades de financiamento de programas federais de desenvolvimento urbano, verificado 
na comparação da arrecadação líquida do FGTS relativa aos anos de 1982 e 1993, a qual caiu 
em mais de cinqüenta por cento, fato que demonstrava a ausência de condições não apenas 
 7 
institucionais, mas também financeiras, do governo federal para a formulação de uma nova 
política (ARRETCHE, 2000). Aliás, 
mesmo que houvesse uma corrente favorável à descentralização de competências e, portanto, à 
definição de um novo arranjo nacional de atribuições na burocracia federal ligada à área 
urbana, a fragilidade institucional do setor tornava muito difícil a implementação de qualquer 
medida nessa direção. Nos estados e municípios, algumas Cohab - até então inteiramente 
dependentes da União para a implementação de seus programas habitacionais – tornaram-se 
'órfãs' de recursos, e alguns municípios ficaram impossibilitados de manter até mesmo suas 
empresas de habitação (ARRETCHE e RODRIGUEZ, 1999, p. 63). 
 
A despeito do quadro institucional e político desfavorável a essa área - conflitos 
interburocráticos, fragmentação deinteresses, debilidade dos setores técnicos mediadores, e 
desarticulação institucional -, esperava-se que, com a Constituição de 1988, esse impasse se 
resolvesse através da distribuição de responsabilidades. Afinal, essa tendência 
descentralizadora das políticas públicas de corte social ganhara centralidade na agenda 
política da sociedade e nas discussões em torno da reforma do Estado, a partir dos anos 80. 
Contudo, como ressalta Almeida (1995, p. 92-93), 
A carta constitucional não definiu com clareza uma hierarquia de competências dentro da 
federação. Ao contrário, estipulou cerca de trinta funções concorrentes entre União, estados e 
municípios, boa parte delas na área social. Nessas circunstâncias, a definição de atribuições 
específicas e de áreas de cooperação só pode resultar de políticas governamentais. 
Na maioria dos casos, a forma de financiamento padece de indefinição semelhante, quanto ao 
grau de envolvimento das diferentes instâncias e quanto às formas de repasse dos recursos 
geridos pela União. 
Exceção feita à Previdência Social, o financiamento de todas as outras áreas depende do 
envolvimento das três esferas de governo. 
 
Desse modo, diferentemente do que ocorrera com as áreas de educação, saúde e 
seguridade social, não houve, no âmbito das políticas urbanas, uma definição clara no que 
concerne às competências e à repartição de recursos entre os diferentes níveis de governo. 
Assim, diante tanto da ausência de uma proposta em âmbito federal quanto da 
indefinição, no tocante às responsabilidades das unidades federativas, gestores municipais 
buscaram alternativas para fazer face às pressões urbanas, o que coincidia com um 
movimento, já em curso, em que as cidades e o poder local ganhavam centralidade na 
formulação e definição das políticas públicas, consideradas “ativas e bem sucedidas na 
promoção do desenvolvimento econômico” (NETO E ARAÚJO, 1998, p. 11). 
Na realidade, em face das dificuldades na implantação do processo de descentralização 
e dos constrangimentos fiscais, muitas administrações passaram a desenvolver práticas que 
implicavam em alteração das relações do governo com a sociedade e com o setor privado e na 
qualidade de vida da população urbana, como as iniciativas nas áreas de habitação e de 
urbanização de favelas, ressaltadas em diversos estudos (GOMES, 2002; ZALUAR E 
 8 
ALVITO, 1998; DAVIDOVICH, 1997). Como ressalta Azevedo (apud CARDOSO, 2001), 
foi a limitação de recursos que ensejou uma concentração das iniciativas locais em programas 
alternativos, sobretudo na área habitacional. 
Sob o olhar de alguns estudiosos, essas experiências são reputadas como significativas 
por ampliarem a capacidade administrativa das estruturas municipais e pelo seu caráter 
democratizador, ao aproximar governo e população. Além disso, chama-se a atenção sobre os 
limites institucionais e fiscais da esfera municipal para produzir respostas a uma agenda local 
que apresenta problemas prementes, como a segregação socioespacial. 
Muitos analistas, como Almeida (1995), avaliam que tais inovações estão menos 
associadas à nova dinâmica institucional que à incapacidade dos governos centrais de 
responder à multiplicidade de problemas, ao fracasso das políticas centralizadas e 
tecnocráticas e às condições da comunidade a que se destinam. 
No que concerne especificamente à política habitacional, relembra a autora que, com o 
seu colapso, essa área sofreu mudanças dramáticas quanto ao desempenho efetivo de papéis 
nas distintas instâncias de governo. Todavia, tais mudanças não eram resultado de um marco 
legal que redefinisse as funções ou de políticas governamentais deliberadas, mas de 
progressiva desarticulação em âmbito nacional, pois, “na medida em que o governo federal foi 
perdendo capacidade de ação, os estados e municípios começaram a desenvolver políticas 
próprias, assumindo de forma autônoma a responsabilidade por decisões sobre programas e 
por seu financiamento” (ALMEIDA, 1995, p. 100). 
Foi assim que se multiplicaram por todo o país, especialmente nas capitais, iniciativas 
descentralizadas, conformando uma certa hierarquização das ações, nas quais cabia à esfera 
estadual a oferta de moradias e, à municipal, programas de urbanização de favelas, oferta e 
regularização de lotes urbanos, etc. 
À medida que essas iniciativas se destacaram no cenário, sobretudo, das grandes 
cidades, surgiram muitas indagações sobre as potencialidades da ação municipal, o seu poder 
de impacto no quadro urbano das cidades, a abrangência e a perspectiva de consolidação 
dessas experiências, partindo-se do fato de que, em geral, os municípios dependem do apoio 
claro dos recursos federais para implementar suas ações que, na sua ausência, tendem a 
apresentar um caráter fragmentário e pontual e de limitado alcance social. Muitas vezes, “a 
maioria das ações não chega a assumir feição de políticas institucionalizadas, cuja 
continuidade ultrapasse o período de um mandato. Ao contrário, as iniciativas dependem 
fortemente das orientações e prioridades dos governantes de turno” (ALMEIDA, 1995, p. 
101). 
 9 
Muitas experiências que se destacaram, como o programa Favela-bairro (RJ), somente 
se concretizaram graças à capacidade administrativa do gestor de mobilizar recursos externos, 
seja no âmbito nacional seja no âmbito internacional. Nesse caso, em particular, a realização 
da ação foi favorecida pela captação de financiamento junto ao BID. Outro fator favorável à 
efetivação do programa foi o aproveitamento da capacidade técnica e administrativa, 
acumulada, de intervenção sobre as favelas e loteamentos populares, aumentando as 
possibilidades de maior efetividade das ações. À parte isto, muitos aspectos contraditórios ou 
problemáticos foram identificados, como por exemplo, o fato de os objetivos do programa 
(integração) serem tratados apenas do ponto de vista físico-urbanístico (CARDOSO, 2002). 
 Ainda nesse mesmo campo de análise das intervenções urbanas locais, argumenta-se 
que as inovações nem sempre são originais. Antes, elas podem resultar em combinação de 
elementos existentes ou de soluções conhecidas, adaptadas a circunstâncias específicas, em 
formas ou processos novos, como é o caso dos mutirões em projetos habitacionais ou projetos 
de autoconstrução. 
Assim, nesse contexto não só de novas mediações institucionais e políticas, mas 
também de indefinições constitucionais e de limitações fiscais dos municípios, no qual muitas 
iniciativas locais passaram a ser valorizadas como expressões emblemáticas das inovações em 
gestão pública, as ponderações em torno da municipalização das políticas urbanas convergem 
para as seguintes indagações: 
a) em que medida essas iniciativas, que, em grande parte, se realizam na dependência de 
recursos externos, podem responder aos graves problemas de segregação socioespacial e de 
pobreza que recortam a dinâmica urbana das grandes cidades brasileiras, sem compor uma 
estratégia mais ampla de articulação com as esferas estadual e federal? 
 b) essas experiências avançam efetivamente na configuração e consolidação de políticas 
públicas locais que possam responder às demandas urbanas, à medida que a questão 
federativa ainda é um problema a ser resolvido pela sociedade e o Estado? Eis, portanto, as 
questões que movem as reflexões contidas neste texto. 
 
 2. O contexto urbano e sociopolítico em que se estrutura a proposta do Projeto Vila-
Bairro em Teresina 
 
2.1 Teresina e as iniciativas locais de política sobre o espaço urbano no pós-88 
Teresina, capital do estado do Piauí, como outras capitais nordestinas, recebeu 
grande impacto do processo de urbanização iniciado nos anos de 1960, provocado, sobretudo, 
 10 
pelos fluxos migratórios originários, em sua grande parte, do interior do estado e de unidades 
territoriais vizinhas: Maranhão e Ceará. Pela condição de sede do aparelho administrativo 
Teresina se constituino principal centro de atração dessa população migrante, o que concorre 
para que, na década de 1970, se registre o maior índice de crescimento populacional da 
história desta cidade, representando uma taxa média geométrica anual de 5,53%, tendência 
que se manterá nas duas décadas seguintes, embora com percentuais menores. Assim sendo, 
Teresina apresenta, nessas três décadas, índices de crescimento superiores ao do estado, 
figurando como o seu município mais populoso. A Capital tinha, em 1970, uma população de 
220.487 habitantes, em 1980, de 377.774 e atingiu, em 2000, o patamar de 714.583 mil 
(FUNDAÇÃO IBGE, 1970; 1980; 2000). 
É, todavia, na década de 1980, que se tornam mais visíveis os efeitos produzidos pelo 
acelerado processo de urbanização, pois, a despeito de, nesse período, ter sido a Capital alvo 
do maior volume de investimentos públicos, desde os anos 60, a cidade assiste ao 
aprofundamento dos contrastes sociais, detectáveis no baixo nível de qualidade de vida e nos 
elevados índices de pobreza da população. As expressões físico-espaciais exibiam uma cidade 
em franca expansão, em que se viam traços de modernização contrastando com aspectos 
segregadores e excludentes (LIMA, 2003). Nessa década de 1980, amplia-se a malha urbana, 
através da construção de grandes avenidas, de pontes que interligam todas as regiões da 
cidade
5
 e de extensos conjuntos habitacionais
6
. 
Concomitantemente a isso, a década de 1980 é marcada por fortes tensões sociais no 
campo das práticas de uso e ocupação do solo, fruto do acirramento dos conflitos entre os 
distintos agentes que atuam no espaço urbano - agentes imobiliários, movimento de luta pela 
moradia e o próprio Estado – para o que concorreram de forma decisiva alguns fatores: a 
inadequação dos instrumentos urbanísticos - então vigentes
7
 - a uma complexa realidade 
urbana; a ausência de políticas públicas que enfrentassem a questão urbana e a extinção do 
SFH e do BNH. 
Algumas iniciativas municipais, ao invés de atuar sobre os conflitos, concorriam para 
o seu agravamento, pois respondiam mais às demandas de determinados grupos de pressão, 
vinculados ao mercado de terras urbanas, que ao conjunto de interesses da sociedade, 
reforçando aquela velha idéia de que o desenvolvimento urbano no Brasil sempre fugiu do 
 
5
 Teresina é banhada por dois rios: Poti e Parnaíba. 
6 Conforme estudos realizados por Lima (1996; 2003) entre 1970 e meados da década de 1980 a periferia da cidade foi 
recortada e ampliada pela intensa intervenção estatal via política de habitação do governo federal. 
7 Em 1977 foi elaborado o Plano Estrutural de Teresina (I PET), que passou a orientar a administração municipal sobre o 
espaço urbano especialmente no que respeita ao disciplinamento do uso do solo urbano. 
 11 
enfrentamento da questão fundiária, “... preservando velhas alianças que sustentam o poder 
político” (MARICATO, 2001, p. 93). 
Em face da ausência de políticas públicas e de instrumentos urbanísticos eficazes, 
voltados à gestão da cidade, a segunda metade da década de 80 é palco de fortes disputas pela 
apropriação e uso do espaço urbano, com o crescimento das favelas e do movimento de luta 
pela moradia, o que leva o prefeito Wall Ferraz a enviar à Câmara Municipal, em 1988, um 
novo Plano Diretor (II PET)
8
, em que se desenhava o futuro da cidade até o ano 2000. Nesse 
novo Plano, enunciava o gestor o desejo de constituir um instrumento normativo e orientador 
dos “processos de transformação urbana, nos seus aspectos político-sociais, físico-ambientais 
e administrativos” (TERESINA, PMT, 1988). Dessa forma, a cidade, que vivia um rápido 
processo de expansão e de agravamento dos conflitos urbanos, recebeu novos instrumentos 
legais que deveriam ordenar o uso e a ocupação do solo, promover o parcelamento e o 
zoneamento urbano e fixar um novo código de posturas da cidade
9
. 
Urge registrar que a conjuntura política da segunda metade da década marca o retorno 
das eleições diretas para as capitais e Wall Ferraz elege-se pelo PMDB para exercer o 2º 
mandato (1986-1988)
10
, com o compromisso de governar com princípios de justiça social e de 
valorização da comunidade, priorizando as áreas mais carentes da cidade, e “conduzir 
democraticamente a administração pública”, idéias que deveriam ser traduzidas em uma 
“política de bairros” (TERESINA, PMT, 1988, p. 4). Desse modo, ao dar início à gestão o 
Prefeito promoveu uma reorganização da máquina administrativa, criando secretarias na área 
social, dentre estas, a de Habitação e Urbanismo, e institucionalizou os “conselhos populares” 
com o propósito de aproximar governo e povo
11
. 
 Nota-se, assim, que, sob os ventos da redemocratização do país, da pressão do voto e 
dos graves problemas locais, o novo gestor procurava adequar-se aos novos tempos, 
introduzindo instrumentos formais de administração e elementos democráticos de gestão, 
sem, contudo, arriscar-se em práticas inovadoras, como outras experiências que, nos anos 80, 
se transformaram em paradigmas das gestões participativas e democráticas
12
, e alicerçaram as 
 
8 II Plano Estrutural de Teresina, instituído pela Lei nº 1932, de 16.8.1988. 
9 Em 1993, o II PET sofre sua primeira atualização através da modificação das leis relativas à ocupação e uso do solo urbano 
e a obras e edificações de Teresina. O argumento oficial era de que a emergência de novos problemas, como o crescimento 
vertical da cidade e da população, a presença de “construções desordenadas”, dentre outros, estavam a demandar “modernas e 
eficazes leis municipais” (TERESINA, PMT, 1993, p. 1). Na verdade, a complexa dinâmica espacial e o agravamento da 
questão urbanística apontavam os limites do Plano Diretor, suas contradições e incompatibilidades, demandando uma nova 
legislação urbana (LIMA, 2003). 
10
 Assumiu, pela 1ª vez, como prefeito nomeado, a prefeitura de Teresina, no período de 1975 a 1978. 
11 Criados sob o decreto municipal nº 789, em março de 1986, esses órgãos serviam mais de âncora às ações do gestor 
municipal, não se caracterizando, portanto, por um perfil deliberativo. 
12 A esse respeito, vejam-se Soares e Caccia-Bava (1998), Larangeira (1996) e Jacobi e Teixeira (1996). 
 12 
propostas de descentralização das políticas públicas inscritas na Constituição de 1988, 
conforme já mencionado neste texto. 
Ao eleger como meta a urbanização da periferia, no contexto da “política de bairros”, 
os investimentos em saneamento básico, infra-estrutura e serviços urbanos constituíram a base 
da gestão de Wall Ferraz. Com efeito, o governo investe grande parte de sua receita em 
pavimentação e drenagem, construção de galerias, calçamento e fossas, bem como em ações 
pontuais de assentamentos de famílias retiradas de áreas consideradas inadequadas para 
habitação. 
Como se vê, tratava-se de iniciativas que reproduziam as formas tradicionais de 
atuação da administração pública municipal, não ousando o gestor em medidas que tocassem 
no foco dos conflitos urbanos: a questão fundiária e imobiliára. Assim, não se tornaram 
prioridades ações previstas no II PET, como: a regularização de ocupações em áreas de 
conflito fundiário, a criação do Fundo Municipal de Terras, o aumento da oferta de habitação 
popular e a criação de programas de melhoria habitacional. 
Na realidade, esses impasses apenas demonstravam a fragilidade dos governos, local e 
nacional, na formulação de políticas urbanas, o que se refletia tanto na ampliação dos 
conflitos relacionados à apropriação e uso do solo urbano quanto na ausência de uma política 
de habitação para os setores de baixa renda. Vale lembrar que desde o fechamento do BNH, o 
Brasil não apresentou um desenho consistente de política habitacional (MARICATO, 2001). 
Teresina torna-se, assim, a caixa de ressonância de um conjunto deproblemas 
estruturais, expressos em um forte processo de exclusão social, marca da “tragédia urbana” 
dos médios e centros urbanos, que deita raízes na formação histórica da sociedade brasileira, 
alicerçada em relações e práticas sociais clientelistas e paternalistas (MARICATO, 2001). 
Na verdade, a expansão da cidade engendrou o aumento dos conflitos urbanos, 
particularmente em torno da moradia, resultando na multiplicação dos assentamentos sob a 
forma de ocupações coletivas, marca expressiva dos problemas vividos por Teresina que, em 
princípio dos anos de 1990, já registrava 141 favelas, com 14.077 domicílios e 14.542 
famílias (TERESINA, PMT, 1993a). 
 Não obstante a um cenário de poucas realizações, após um interregno de 4 anos, 
período em que Teresina foi administrada pelo PFL, Wall Ferraz é reconduzido ao executivo 
municipal para o terceiro mandato, em 1993 (pelo PSDB), graças à imagem construída de um 
governo voltado para a periferia e comprometido com as mudanças democráticas. 
Nesse terceiro mandato, Wall Ferraz traça como objetivos básicos de sua nova gestão a 
melhoria da qualidade de vida e a oferta de empregos, particularmente para a população 
 13 
pobre. Sintonizado com a reforma administrativa em curso, na esfera federal, o Prefeito toma 
algumas medidas para a modernização da estrutura administrativa, sobretudo, através do 
aperfeiçoamento do sistema de planejamento e de arrecadação fiscal. Destacam-se entre as 
diretrizes de seu governo (TERESINA, PMT, 1993b): 
 Assegurar a participação do cidadão e das entidades da sociedade civil; 
 Garantir a transparência de todas as ações do governo municipal; 
 Informatizar os procedimentos de elaboração do orçamento e o acompanhamento de sua execução; 
 Informatizar os diversos setores da administração pública, promover a descentralização administrativa 
com a implantação das administrações regionais; 
 Incrementar e agilizar a arrecadação de tributos municipais; 
 Instituir programas de geração de empregos; 
 Implantar gradualmente a direção municipal do SUS; 
 Reduzir o déficit habitacional e melhorar as condições de moradia da população de baixa renda; 
 Instrumentalizar a ação municipal, implantando um programa de organização de uso e ocupação; 
 
Como se nota, Wall Ferraz traçou uma estratégia de governo voltada para a modernização 
da máquina administrativa, em especial para as áreas de planejamento, administração e 
arrecadação tributária e para a realização de ações para enfrentar os efeitos da crise 
econômica em nível nacional e as dificuldades da economia local, bem como as limitações 
tributárias, a despeito das mudanças constitucionais no tocante à descentralização fiscal. 
Na perspectiva de continuidade da “política de bairros”, Wall Ferraz reafirma o 
compromisso com as populações pobres, porém reorientando suas ações para as favelas, o que 
marca uma inflexão importante nas formas de tratamento dos assentamentos “ilegais”. Dessa 
feita, o Prefeito procura dotar as áreas já ocupadas, especialmente, as legalizadas, de obras de 
infra-estrutura, equipamentos e serviços urbanos. Além disso, inicia um programa de 
reassentamento que consistia na transferência de famílias, retiradas de locais considerados 
inadequados, para núcleos construídos pela Prefeitura – parques e residenciais – e áreas 
ocupadas que foram objeto de regularização. Complementarmente a essas ações, foram não só 
concedidos títulos de aforamento, de uso e posse de terreno, mas também realizadas 
desapropriações, além de projetos de melhoria habitacional (e de condições sanitárias). 
Com efeito, no período 1993-1996, a Prefeitura reassentou 3.562 famílias, distribuídas em 
4 Parques e em duas áreas de conflitos (em processo de legalização), realizou 3.593 ações de 
melhoria habitacional em bairros, vilas e favelas, instalou 10.591unidades sanitárias e 
concedeu 6.132 títulos de uso e posse de terreno e 638 de aforamento (TERESINA, PMT, 
1996), o que ainda representava uma resposta tímida à magnitude dos problemas urbanos e à 
urgência por uma política urbana. 
Conforme vimos, com a desarticulação da política de habitação, no âmbito nacional, e 
com a ausência de programas e financiamentos voltados para habitação, saneamento e 
urbanização de favelas, as iniciativas locais de diversos municípios brasileiros ficaram 
 14 
condicionadas à captação de recursos e à apresentação de projetos em vários ministérios e 
órgãos federais. Nesse caso, em particular, os recursos foram mobilizados junto ao Ministério 
do Planejamento e Orçamento e à Fundação Nacional de Saúde e ao Ministério do Bem Estar 
Social. 
Parte significativa das ações na área de habitação foi desenvolvida pela Secretaria 
Municipal de Trabalho e Assistência Social (SEMTAS), que capitalizou mais espaço no 
governo, por assumir a tarefa de coordenar as ações de reassentamento de famílias, 
exercendo, assim, uma ação direta nas favelas, o que lhe conferia maior responsabilidade na 
representação do governo perante os conflitos por ocupação e uso do solo urbano e na 
negociação com os movimentos sociais. Essa Secretaria se destacou por ter realizado 
levantamentos sobre a situação das favelas em Teresina, constituindo base de dados para 
ações da prefeitura e de outros órgãos. Com efeito, em 1993 realiza-se o primeiro das três 
edições do censo de vilas e favelas; reatualizam-se os dados no Censo de 1996 e se observa 
que houve uma alteração positiva do quadro de conflitos por ocupação, o que foi atribuído às 
ações de urbanização empreendidas pela prefeitura. 
 Entretanto, em que pesem os esforços da prefeitura, eles haviam sido insuficientes 
para atenuar a crise urbana, sobretudo, no que dizia respeito à questão habitacional, de tal 
forma que, em 1998, Teresina assiste à maior ocupação de toda sua história, Vila Irmã Dulce, 
que, na fase de ocupação, reunia 5 mil famílias – atualmente, 7 mil -, dado esse que, por si, 
denota a insuficiência das iniciativas locais para atender demandas gritantes que evocam 
medidas concretas de políticas urbanas e de largo alcance social. 
Contudo, Wall Ferraz fixou a sua imagem de um governante de cariz popular, graças à 
qual Firmino Filho, Secretário de Finanças, dessa terceira (e última) gestão, elegeu-se para 
exercer o mandato de 1997 a 2000. 
 
3. O Projeto Vila-Bairro num contexto de descentralização das políticas públicas 
Firmino Filho assume a administração de Teresina com a promessa de dar 
continuidade aos compromissos de Wall Ferraz e reafirmando um discurso democrático e 
modernizador. Um passo inicial nessa direção foi a manutenção de quase todos os membros 
da equipe de Wall Ferraz em seu governo, o que sinalizava para a adoção da mesma estratégia 
político-administrativa
13
. Outra medida importante foi a designação do ex-secretário da 
 
13 Muitos representantes do partido de Firmino Filho (PSDB) e alguns analistas identificam no perfil desse governo o 
desenho de uma nova gestão pública, germinada no segundo mandato de Wall Ferraz, com a retomada das eleições para as 
capitais, caracterizada por uma tendência democratizadora. Há, no entanto, leitura diversa acerca da atuação do governo 
municipal sobre os conflitos urbanos na segunda metade da década de 80 (vê LIMA, 2003). 
 15 
SEMTAS para a Secretaria de Habitação e Urbanismo (SEMHUR). Esta Secretaria e a 
SEMPLAN se constituíram nas condutoras das ações urbanísticas do município. 
Com isso, Firmino Filho pretendia dar prosseguimento a uma linha de atuação 
considerada “bem sucedida”, através da qual se perpetuara a imagem de seu antecessor, mas 
vislumbrava também constituir um ponto de inflexão no campo da política e da administração 
pública local. Nesse sentido, o novo governante defendia a necessidade de se formular uma 
visão estratégica da cidade, capaz de produzir mudanças significativas na estrutura 
socioeconômicado município. 
Com o discurso de um governo eficiente e empreendedor, sintonizado com os desafios 
das cidades num mundo globalizado, prometia Firmino transformar Teresina em uma cidade 
moderna e competitiva. Da mesma forma que, movido pela onda democratizadora do país, 
declarava que a participação da sociedade civil seria um dos pilares de sua gestão. 
Firmino estabeleceu, assim, como prioridades de seu governo as áreas de educação, 
saúde, habitação, saneamento básico e geração de emprego e renda, traçando como diretrizes 
a descentralização político-administrativa - universalização do ensino, municipalização da 
saúde e da assistência social -, a institucionalização da participação da sociedade na 
deliberação do orçamento municipal, a melhoria da qualidade do meio ambiente, a redução do 
déficit habitacional e a melhoria da prestação de serviços. 
No delineamento dos eixos de atuação da intervenção municipal, além das ações 
setoriais, no campo das diversas políticas públicas, destacavam-se as “ações integradas”, 
compreendendo um conjunto de programas, projetos e instrumentos que deveriam se 
constituir na marca diferenciadora dessa administração, em relação às anteriores, por seu 
caráter estratégico e de grande impacto na estrutura e no espaço urbano. Integravam esse eixo 
os Projetos Vila-Bairro, Lagoas do Norte
14
, Revitalização do Centro, Prefeitura nos Bairros, 
Orçamento Popular, Agência de Desenvolvimento de Teresina e Agenda Teresina 
(TERESINA, PMT, 1997). Tais propostas foram condensadas em outro documento, 
intitulado “Visão sumária do macro-planejamento de Teresina”, no qual o Secretário de 
Planejamento expressava a necessidade de o gestor municipal formular ações de longo prazo e 
voltar a exercitar a capacidade de mobilização de recursos, “um elo perdido na década de 
1970”. Asseverava esse Secretário: 
O caminho de se buscar o desenvolvimento somente pela ótica do curto prazo, do urgente e do 
inadiável, ergue barreiras intransponíveis para o correto enfrentamento dos nossos mais graves 
problemas (...). São os recursos financeiros próprios sempre escassos, a infindável conjuntura 
 
14
 Tratava-se de um projeto que visava sanear um conjunto de lagoas na zona norte da cidade e revitalizar a região. 
 16 
das crises nacionais ou a versão acomodada da incapacidade de atração de novos recursos para 
ampliar os investimentos municipais que servem de fonte às justificativas. 
O discurso comum da miséria alastrada, da fome e do império das pequenas soluções para os 
maiores problemas deve ser substituído pela ousadia criativa, onde o Estado se volta para 
quem dele precisa; pela vontade – condição básica da realização – de fazer o necessário, 
vencendo circunstâncias que se interpõem a isso; e pela determinação de seguir no rumo 
decidido. 
Aqui, portanto, encontra-se uma visão sumária das intenções de investimento de Teresina, quer 
com recursos internos ou externos, para os próximos quatro anos, para onde estarão voltados 
todos os esforços de negociação de recursos (TERESINA, PMT, 1997a). 
 
Esses projetos, ao ocuparem uma posição estratégica e de ponta na ação programática 
do governo, foram concentrados em um único órgão – a Secretaria de Planejamento. Sua 
operacionalização de tais projetos deveria ser orientada por um “modelo de intervenção co-
responsável”, o que refletia uma tendência mais geral de adoção de práticas democráticas e 
participativas na condução da administração pública, extrapolando os mecanismos de 
participação da democracia representativa. 
As primeiras iniciativas do Prefeito centraram-se na criação de diferentes instrumentos 
normativos de deliberação e controle social, nos vários campos das políticas públicas, como 
os conselhos gestores
15
. Além disso, em face da intenção do governo de priorizar ações 
urbanísticas associadas a mecanismos de participação o Prefeito criou, sob o decreto-lei, nº 
3.344, de 7 de janeiro de 1997, o Projeto Vila-Bairro e, em março, a Comissão do Orçamento 
Popular de Teresina (decreto nº 3.414, de 14.03.1997). No mesmo mês, Firmino submete à 
Câmara Municipal o projeto de criação do Conselho Municipal de Habitação e do Fundo 
Municipal de Habitação, os quais foram aprovados sob a Lei 2.510, de 26 de março de 1997. 
Com essa medida, ficou constituído o caráter deliberativo do Conselho que, na forma da lei, 
tem “a finalidade de assegurar a participação da comunidade na elaboração e implementação 
de programas sociais na área da habitação e urbanismo, além de gerir o Fundo Municipal de 
Habitação que dá apoio e suporte financeiro na implementação de programas sociais para 
população de baixa renda”. 
Assim, concebido para ser o marco de sua 1ª gestão
16
, o Projeto Vila-Bairro integrava 
uma articulação mais ampla de intervenção urbana, tendo sido a única iniciativa
17
 que teve 
ressonância, por se tratar de uma ação direta e de grande visibilidade nas favelas da cidade, 
 
15
Foram criados os conselhos de desenvolvimento econômico, habitação, de revitalização do centro, etc, dentre outros. 
16 Na esteira dessas realizações e de uma imagem “bem construída”, sob o signo da competência e da eficiência”, Firmino 
Filho se reelege para o segundo mandato (2001-2004). 
17 Das ações previstas na 1ª gestão, efetivamente, as que tiveram impacto foram o Projeto Vila-Bairro e o Orçamento popular, 
este fortemente criticado pelo não atendimento as demandas das comunidades. Ao final dessa gestão, foram criadas as 
Administrações Regionais e, no segundo mandato, foi realizado o Congresso da Cidade no qual se elaborou o Plano 
Estratégico da cidade, batizado de Agenda 2015. 
 17 
produzindo um forte efeito-demonstração capaz de garantir a continuidade do PSDB na 
Prefeitura, através da eleição de seu sucessor, Silvio Mendes para o mandato de 2005-2008
18
. 
Ao apresentar o Projeto Vila-Bairro como principal iniciativa de seu governo, Firmino 
Filho justificava a necessidade de responder, com ações concretas e eficientes, ao profundo 
quadro de empobrecimento da população urbana, reconhecendo, em discurso, que a pobreza 
urbana era um dos principais desafios no tratamento dos problemas urbanos da Capital, o que 
demandava uma ação pública de enfrentamento das grandes disparidades econômicas e 
sociais, que, aliás, alimentam a existência de duas cidades, mutuamente excludentes, mas 
entranhadas numa mesma dinâmica. 
Desse modo, a questão da cidadania, a participação democrática e a construção de uma 
política urbana orientada para o enfrentamento da segregação socioespacial
19
 da cidade se 
constituíam no núcleo central e, ao mesmo tempo, no grande desafio dessa proposta. 
Na realidade, a grande aposta do Prefeito residia no redesenho do espaço urbano a 
partir da intervenção urbanística na periferia, com vistas à reorientação do que classificava 
como “crescimento desordenado no município”. Para a sua materialização, o governo 
municipal traçara como objetivos estratégicos a implantação de ações globais de infra-
estrutura física e social; parceria entre o poder público municipal e a sociedade civil; e 
estímulo à geração de renda. Delineava-se, assim, a idéia de que, dotando as áreas-foco desses 
serviços, bem como ensejando condições de geração de renda, a administração municipal 
realizaria, de forma objetiva, a integração dessas áreas pobres à cidade. 
Sustentado nessas premissas, o Projeto Vila-Bairro, que se convertera numa arrojada 
proposta físico-urbanística em assentamentos de baixa renda
20
, ganhou feição concreta em 
1998, quando o município passou a receber recursos federais, provenientes do FGTS e do 
OGU e, posteriormente, do BNDES, principais fontes de financiamento, configurando, já no 
seu nascedouro, uma forte dependência externa e reafirmando uma tendência, apontada por18 Em 2004, foi eleito prefeito de Teresina o médico Silvio Mendes, então Secretário de Saúde de Firmino Filho, 
19 Entende-se por segregação socioespacial a forma de apropriação desigual dos bens e serviços sociais, econômicos e 
culturais produzidos pelas diferentes classes sociais, no espaço urbano. As políticas urbanas na medida em que incidem sobre 
o espaço, produzindo sua marca na configuração territorial e espacial, podem aprofundar ou não essa dinâmica segregadora 
(RAMOS, 2003). 
20 Estamos considerando assentamentos de baixa renda todos os núcleos situados no espaço urbano em que habitam 
populações pobres, geralmente constituídos a partir de ocupações coletivas ou da intervenção do poder público municipal. 
Esses núcleos recebem a caracterização oficial de favelas, vilas e parques e residenciais que seguem a seguinte conceituação: 
“Vila: área de moradia (comunidade) surgida a partir da ocupação por famílias sem-teto sem obedecer às exigências feitas 
pela lei de parcelamento do solo, mas possível de ser regularizada, saneada e urbanizada. Favela: área de moradia 
(comunidade) surgida a partir de ocupação por famílias sem-teto geralmente localizadas em áreas de risco iminente 
(alagamento/desmatamento) ou em leito de vias públicas (ruas e/ou avenidas) sujeitas quase sempre a remoção. Parques e 
Residenciais: loteamentos feitos pela Prefeitura obedecendo todos os requisitos vigentes na legislação de parcelamento do 
solo” (TERESINA, PMT, 1999). 
 18 
Cardoso e Ribeiro (2000), de que essas iniciativas locais sobrevivem, muitas vezes, quando há 
habilidade de equipes técnicas locais na apresentação de bons projetos a ser financiados. 
Sobre isso, Firmino Filho dizia em entrevista
21
: 
Teresina é uma cidade de pequena capacidade de investimento. Então, um projeto de larga 
escala, necessariamente exige a busca de financiamento externo e para conseguir 
financiamento externo você tem que criar coisas criativas, inovadoras. Você não vai chegar ao 
financiador: olha, eu quero construir 200 metros de calçamento, quer dizer, é uma divulgação 
muito pobre. Tem que criar uma coisa, um nome fantasia. Tem que criar uma concepção 
diferente. 
 
As dificuldades locais, na verdade, apenas evidenciavam as limitações constitucionais 
no que respeita ao sistema federativo, em especial, no campo das políticas urbanas. Embora 
pesquisas empíricas demonstrem que as transferências federais para os municípios se 
elevaram significativamente, a partir de 1988, na práticas, essas transferências não se 
mostravam suficientes para fazer face à magnitude dos problemas das grandes cidades, em 
especial, as que apresentam limitações no desempenho da economia local, como é o caso de 
Teresina. 
Avaliações internas do projeto
22
 apontam, no entanto, que um fator favorável à 
contratação de financiamento, por parte do município (vale a ressalva de que Firmino Filho 
fora secretário de finanças da gestão precedente), foi, além da capacidade técnica de 
mobilização de empréstimos em vários órgãos federais, a situação fiscal do município em 
termos de potencial de endividamento público. Essa situação se compatibilizava com as novas 
exigências introduzidas pelo governo FHC no contexto de descentralização da política de 
habitação e saneamento, segundo as quais um governo estadual ou municipal “... somente 
poderia receber um financiamento caso comprovasse capacidade de endividamento” 
(ARRETCHE, 2002, p. 34). 
Conforme veremos adiante, essas garantias não foram suficientes para evitar os 
constrangimentos institucionais e operacionais em face do atraso no processo de negociação e 
liberação dos recursos, o que resultou na alteração da dinâmica das atividades e no 
prolongamento da execução do projeto ao segundo mandato do prefeito Firmino Filho e na 
insatisfação permanente das comunidades envolvidas. 
 
 
 
 
21 Concedida a Edmundo Ximenes Neto, em 10 de dezembro de 2004, por ocasião da pesquisa de campo. 
22
 Trata-se de avaliação institucional realizada por Oferta Assessoria e Consultoria Ltda (OERTA, 2000) e de estudos 
realizados pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), contratado por uma das agências financiadoras - 
CEF (FIRME, 2002; IBAM, 2002). 
 19 
3.1. O formato e a concepção do Projeto Vila-Bairro 
A proposta, concebida quando Firmino encontrava-se em campanha, em 1996, ganhou 
sua forma definitiva em princípio de 1997. O prefeito, com o conhecimento que tinha da 
administração municipal lançou mão de um grupo de técnicos da prefeitura, com experiência 
acumulada em ações de planejamento e de atuação nas favelas, para consolidar o formato do 
projeto. Logo, para a contextualização da proposta e definição da estratégia operacional, a 
equipe buscou suporte em estudos institucionais já existentes sobre assentamentos urbanos de 
baixa renda, os Censos das Vilas e Favelas (TERESINA, PMT, 1993a; 1996a), a partir dos 
quais se construíram os argumentos empíricos para sensibilizar as agências de fomento e 
captar os financiamentos externos. 
Baseado nas premissas e diretrizes que orientavam o plano de governo de Firmino 
Filho, o Projeto Vila-Bairro foi construído com a intenção de ser um diferencial em relação às 
tradicionais ações de intervenção no espaço urbano, restritas a ações pontuais, setoriais e 
fragmentárias, de baixo impacto social, através tanto de uma atuação compartilhada de vários 
órgãos quanto da integração de distintas ações no mesmo território, executadas 
simultaneamente. 
 O Projeto tinha como tinha como pressuposto inicial a idéia segundo a qual, através de 
uma intervenção sistematizada e integral em áreas vulneráveis do espaço urbano, se lograria 
alteração significativa no quadro de segregação socioespacial e de extrema pobreza da cidade 
(TERESINA, PMT, 1997b). Um segundo pressuposto era o de que, com essas realizações, as 
respectivas áreas beneficiadas ganhariam uma nova dinâmica e assumiriam o status de 
bairros, conforme objetivo geral da proposta, isto é, o de “consolidar as vilas existentes em 
Teresina em verdadeiros bairros, com padrão mínimo de urbanização, orientado para o 
desenvolvimento socioecômico” (op.cit, p.12). 
 Com base nos dados do Censo das Vilas e Favelas (TERESINA, PMT, 1996a), a 
equipe da SEMPLAN delimitou a ação do projeto nos 149 assentamentos cadastrados, aos 
quais foram incorporados mais seis que surgiram, na Capital, após a conclusão do referido 
Censo. A população-alvo totalizava, então, 116.000 habitantes (17,7% da população), e 
29.095 famílias. Estabeleceu-se, assim, como meta física a atuação em 155 assentamentos, 
localizados nas cinco regiões administrativas da cidade, os quais foram agrupados em 50 
grandes núcleos territoriais, levando em conta critérios, como: proximidade entre os 
assentamentos; quantidade de domicílios/famílias para definição de demanda para 
equipamentos sociais; localização e capacidade de atendimento dos equipamentos existentes; 
inter-relação com circunvizinhança (utilização de infra-estrutura instalada). Esses núcleos, 
 20 
bases de referência para a transformação dos assentamentos em bairros, foram formados a 
partir de uma área-pólo geralmente, um parque da prefeitura ou outro assentamento de grande 
porte. 
 A intervenção foi concebida em 4 grandes eixos: Infra-estrutura física; Infra-estrutura 
comunitária; Ação educativa e Geração de emprego e renda, integrando 20 ações
23
, as quais 
deveriam ser executadas em todas as áreas contempladas no projeto, segundo o cronograma 
físico e o financeiro, previstos para os 4 anos de execução. 
Na configuração das ações, destaca-se a prevalência do eixo de infra-estrutura física e 
uma concentração de investimentos em urbanização, notadamente em infra-estrutura básica, 
regularização fundiária e melhoria habitacional, o que pode ser observado na distribuição das 
metas físicas e financeiras do projeto,em seu formato original e nos reajustes que se seguiram 
no transcorrer da intervenção, conforme registra Relatório de Oferta Consultoria e Assessoria 
Ltda (OFERTA, 2000). Com isso, observa-se que, já em sua formulação, o projeto enunciava 
uma forte ênfase em ações de impacto físico-espacial, embora se afirmasse que a infra-
estrutura física seria apenas o suporte das demais ações. 
Outro ponto a destacar é que não foram previstas ações relativas à provisão de 
habitações, o que reforça mais ainda a focalização na urbanização, conforme se sucedera 
também com a experiência do Programa Favela-Bairro, no Rio de Janeiro
24
. Acredita-se que a 
não inclusão desse item deveu-se à natureza e aos objetivos do projeto, mas também a uma 
estratégia adotada pela equipe para a adequação do projeto às linhas de financiamento das 
instituições de fomento, embora o Censo das Vilas e Favelas já indicasse a existência de áreas 
inadequadas para urbanização, dada a precariedade das condições locais
25
. Os investimentos 
iniciais previstos, nesse setor de habitação, contemplavam somente ações de melhoria 
habitacional e construção de unidades sanitárias. Imediatamente após a implantação, a 
realidade impôs mudanças na proposta original, que, sofreu o seu primeiro reajuste, em 1998, 
 
23
 Pavimentação poliédrica, abastecimento de água (ligações), energia elétrica (ligações), regularização fundiária (lotes), 
melhoria habitacional (cesta básica), unidade sanitária popular, atenção integral à criança e ao adolescente (fam), creche 
(unid.), unidade de saúde (unid), escola (unid.), praça (unid.), campo de futebol (unid.), centro comunitário de treinamento e 
produção, quadra poliesportiva (unid), lavanderias comunitárias (unid), hortas comunitárias (unid), quintais urbanos de 
produção (unid), educação ambiental (domicílios), distribuição de filtros (unid.), arborização (unid.). 
24 Na proposta original do Programa Favela-Bairro, implementado por César Maia a partir de 1993, no Rio de Janeiro, 
também não foi prevista a construção de unidades habitacionais, conforme informa Cardoso (2002), sendo esta ação 
incorporada, posteriormente. Para efeito de esclarecimento, frise-se que, em entrevista concedida a Edmundo Ximenes Neto, 
em dezembro de 2004, Firmino Filho relatou viagem que fizera com seu Secretário de Planejamento ao Rio de Janeiro para 
conhecer aquela experiência, “in loco”, o que serviu de referência para a experiência de Teresina. 
25
 Segundo o Censo das Vilas e Favelas (TERESINA, PMT, 1996a), no qual se baseou a proposta do Vila-Bairro, 16,76% 
dos assentamentos estavam em áreas propensas a alagamento, em situação de risco, ou em leito de rua. 
 21 
(OFERTA, 2000), momento em que se acrescentou ao conjunto das ações a construção de 
moradia
26
 e se alteraram metas físicas e financeiras em outras áreas. 
 
3.1.1 Estratégia de intervenção e forma de gestão 
Conforme mencionado anteriormente, como o Projeto Vila-Bairro integrava uma 
proposta urbanística mais ampla, a estratégia adotada pelo governo foi a de nomear uma 
comissão de direção e a Unidade Técnica Central (UTC), vinculada à estrutura da 
SEMPLAN, a qual deveria ser responsável pela condução das ações, competindo-lhe as 
tarefas de coordenação, supervisão, implementação e articulação institucional. Além disso, a 
equipe tinha a missão de mobilizar recursos, uma vez que a eficácia da proposta dependia, 
inteiramente, de captação externa, tanto junto aos órgãos federais, quanto a agências 
internacionais, com tradição nesse tipo de financiamento, como o BID
27
. A Co-execução 
estaria a cargo de diferentes órgãos vinculados às ações do projeto - Habitação e Urbanismo, 
Criança e Adolescente, Meio Ambiente, Saúde, Esportes e Lazer, Agricultura e 
Abastecimento - e das comunidades locais, com as entidades associativas. Com isso, se 
pretendia imprimir mais eficiência e racionalidade à execução das ações, o que foi assinalado 
como um dos aspectos positivos da experiência, tanto pelos técnicos (OFERTA, 2000) quanto 
pelas agências financiadoras (FIRME, 2002; IBAM, 2002). 
A estratégia operacional foi desenhada em dois pólos de atuação: intervenção 
sistematizada e integral nas áreas, e participação da comunidade. Com o primeiro, 
vislumbrou-se uma ação integral e intersetorial a partir de parcerias com outros órgãos e a 
sociedade civil. Essa atuação se daria de forma intensiva e ampla em cada área, condição para 
a continuidade da programação em novos assentamentos, segundo o roteiro de realizações por 
ano de execução. 
 A participação da comunidade, como o sustentáculo da intervenção, deveria se 
materializar em todas as fases do projeto, constituindo-se na principal inovação, no tocante às 
relações entre governo e população. Ressalte-se, no entanto, que, na proposta, ficou pouco 
clara essa noção de processo, uma vez que as atividades previstas sugerem uma inserção 
apenas na fase de execução, conforme segue: 
 Penetração nas vilas para apresentação de propostas e constatação do nível de aceitação e adesão; 
 
26 Em conversa com técnicos da UTC (abril de 2005), verificou-se que a inclusão da construção de unidades habitacionais 
deveu-se exatamente ao fato de se ter detectado, durante a execução do projeto, situações com o perfil acima descrito, o que 
exigiu a retirada das famílias do local e sua transferência para outros assentamentos. 
27 A esse propósito, o programa Favela-Bairro (RJ), contou com grande volume de financiamento do BID. Em Teresina, a 
captação de recursos junto a esse organismo somente ocorreu, conforme planilha da UTC, em 2004, ao final da segunda 
gestão de Firmino Filho, ano em que também se iniciaram as negociações para o Projeto Lagoas do Norte, item de sua 
agenda política em 1997, conforme vimos em parágrafos anteriores. 
 22 
 Definição de papéis para implantação das ações, estabelecendo-se o máximo de parceria com as 
comunidades; 
 Definição de participantes nas ações sócio-educativas e produtivas; 
 Instalação de processos de comunicação, como seminários, assembléias, cartilhas, rádios comunitárias, 
cartilhas e folders (TERESINA, PMT, 1997b). 
 
Em 1998, a UTC elaborou um documento, intitulado “Trabalho Social”, em que foram 
enfatizados a dimensão social e o caráter integrador do projeto e definidas as atividades a ser 
desenvolvidas como suporte das demais ações (TERESINA, PMT, 1998). Na sua justificativa, 
o documento traz temas centrais da discussão que se dá em torno da democratização do poder 
local, como participação, parcerias, mas, contraditoriamente, adota uma linguagem técnica 
própria de paradigma que nortearam gestões centralizadoras, burocráticas e autoritárias do 
passado. Não há, entre seus objetivos, a preocupação em fortalecer a governança local, através 
da articulação das entidades associativas ou de outras formas organizativas. Com efeito, a 
ênfase das ações está na mobilização, sensibilização e organização comunitária, na realização 
de atividades sócio-educativas, de reuniões de avaliação do projeto e na construção de 
parcerias, tudo isso concorrendo para uma estratégia mais voltada para a divulgação do 
projeto e para a convocação das populações para colaborar na implementação das ações. 
Trata-se de dimensões que merecem ser aprofundadas, constituindo-se uma das tarefas a ser 
cumpridas na continuidade da pesquisa. 
 
3.1.2 Recursos previstos/fontes de financiamento 
 Conforme visto, a viabilização do projeto ficou condicionada à parceria com 
organismos de fomento em âmbito nacional e internacional. No plano internacional, não 
foram definidas as fontes de recursos, quanto ao plano nacional, foram nomeados as 
seguintes: 
 CEF, através dos programas Habitar–Brasil e Pró-Infra, envolvendo recursos da União (OGU) e do 
Pró-moradia e do Pró-saneamento, com recursos do FGTS; 
 BNDES, atravésde linhas de financiamento para projetos de natureza econômica e social; 
 Outros órgãos federais e estaduais; 
 Organizações não-governamentais de cooperação internacional; 
 
 O projeto foi orçado em R$ 67.660.530,00 (sessenta milhões, seiscentos e sessenta mil 
e quinhentos e trinta reais), sendo que a maior parte do financiamento, 58,25%, deveria ser 
contratada com a CEF. Outra parcela significativa dos recursos, 31,40%, deveria ser 
fomentada junto ao BNDES, ficando o restante, 10,35%, como contrapartida da prefeitura 
(tabela 1). 
 
 23 
Tabela 1 - Projeto Vila-Bairro – Distribuição dos recursos previstos*, segundo fontes de financiamento. 
Teresina - Piauí. 1997 
Fonte Valor (R$) % 
PMT (executado em 1997) 1.035.526,00 1,53 
CEF (FGTS) 
 
 Pró-Moradia 
 Pró-Saneamento 
 
PMT (Contrapartida) 
30.980.000,00 
 
17.055.000,00 
13.925.000,00 
 
 3.610.000,00 
45,79 
 
25,21 
20,58 
 
 5,33 
OGU 
 
 Habitar-Brasil 
 Pró-Infra 
 8.430.000,00 
 
 6.000.000,00 
 2.430.000,00 
12,46 
 
 8,87 
 3,59 
BNDES 
 
PMT (Contrapartida) 
21.244.504,00 
 
 2.360.500,00 
 31,40 
 
 3,49 
TOTAL 67.660.530,00 100,00 
Fonte: Projeto Vila-Bairro (TERESINA, PMT, 1997). 
*Valor calculado em setembro de 1997, data de conclusão da proposta. 
 
 No perfil de desembolso anual dos recursos, para a execução do projeto (Quadro 1), 
foi alocado maior volume de investimento no período de 1998 a 2000, e menor, em 1997, ano 
de implantação da proposta, tempo considerado necessário à contratação dos financiamentos 
previstos. Note-se que o maior volume de gastos deveria ocorrer em 1998, ano de 
consolidação do projeto. 
 
Quadro 1 – Projeto Vila-Bairro. Distribuição dos recursos previstos segundo fontes de financiamento e ano 
de contratação. Teresina – Piauí. 1997 
Fonte Recursos (R$) /Ano Total 
 1997 1998 1999 2000 
CEF 2.968.769,95 5.886.230,05 10.712.500,00 10.712.500,00 30.980.000,00 
Habitar Brasil* 1.000.000,00 5.000.000,00 - - 6.000.000,00 
Pró-infra*) 405.000,00 2.025.000,00 - - 2.430.000,00 
PMT 446.111,86 1.455.468,80 2.052.222,67 2.052.222,67 7.006.026,00 
BNDES 236.989,06 7.002.505,98 7.002.505,98 7.002.505,98 21.244.504,00 
Total 5.756.870,87 21.369.204,83 19.767.228,65 19.767.228,65 67.660.530,00 
 Fonte: Projeto Vila-Bairro (TERESINA, PMT, 1997) 
* Recursos previstos apenas para os dois primeiros anos de execução do projeto. 
 
Corroborando o mencionado em parágrafos acima, o eixo infra-estrutura se destaca, no 
conjunto dos recursos a serem investidos, com o percentual de 81%, ou seja, 53 milhões de 
reais, ao qual seguem, com um percentual mais baixo, de 14,1%, os investimentos a ser 
aplicados em infra-estrutura comunitária. No conjunto das ações, as prioridades são as 
relacionadas à melhoria habitacional, à pavimentação poliédrica, à construção de unidades 
sanitárias, ao abastecimento de água e à regularização de lotes urbanos, todos circunscritos ao 
eixo de infra-estrutura. Em segundo plano, situam-se os investimentos em construção de 
 24 
creches, centros comunitários, escolas, implantação de hortas comunitárias e construção de 
quadras poliesportivas. 
Nota-se, assim, na proposta original, uma clara opção pelas atividades físico-
urbanísticas, em detrimento das atividades sociais, que, segundo os próprios pressupostos da 
proposta, seriam o seu suporte, uma contradição também observada no Programa Favela-Bairro 
no Rio de Janeiro, segundo Cardoso (2003) e Cabral (2002). 
 
3.2. A implementação da proposta, avanços e impasses. 
O projeto, conforme o previsto, foi implantado no segundo semestre de 1997, período 
também em que se iniciaram as incursões junto aos órgãos financiadores para captação dos 
recursos necessários à sua execução, o que ocorreu apenas no 2º semestre de 1998 e 1º/1999. 
(OFERTA, 2000). Nesse ínterim, o projeto sofreu sua primeira alteração, resultando na 
elevação do montante de R$ 67.660.530,00 para 68.616.026 milhões de reais, conforme se 
confere na tabela 2. 
 
Tabela 2 – Projeto Vila–Bairro. Recursos atualizados segundo fonte de financiamento. Teresina – Piauí. 
1998. 
Fonte Valor (R$) % 
CEF – FGTS (Pró-Moradia / Pró-Saneamento) 29.679.832 43,3 
BNDES 22.200.000 32,4 
ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO (Habitar-Brasil/Pró-Infra) 8.430.000 12,3 
FNS 1.000.168 1,4 
SEPRE/MPO 300.000 0,4 
TESOURO MUNICIPAL 7.006.026 10,2 
T O T A L 68.616.026 100,00 
 Fonte: Relatório de Avaliação do Projeto Vila–Bairro (OFERTA, 2000) 
 
Note-se que, além da atualização das metas financeiras, ocorreu também a inclusão de 
outras fontes de financiamento, como a SEPRE (MPO) e a FNS (MS). Dado ao reduzido valor 
do montante a ser captado junto a esses órgãos, supõe-se que essa foi uma forma encontrada 
para suprir as demandas enquanto se negociava com as agências financiadoras. 
 Em face do atraso no processo de negociação e liberação dos recursos, em 1997, ano 
de implantação do projeto, os investimentos ficaram restritos aos recursos do tesouro municipal, 
na ordem de 2,62% do valor total aplicado até 2004, percentual que, embora reduzido, exerceu, 
segundo Firme (2002), uma função estratégica na sustentabilidade financeira e social do 
projeto. 
 25 
As primeiras contratações consolidadas junto à CEF se realizaram através dos 
Programas Habitar-Brasil e Pró-Infra, financiados com recursos do OGU. Devido a exigências 
para a contratação de recursos oriundos do FGTS, as negociações com o pró-moradia e o pró-
saneamento só ocorreram no 1º sem/1998. As contratações com o BNDES somente se 
concretizaram em julho de 1999 (FIRME, 2002). 
O atraso no início das atividades afetou, sobremodo, a proposta na sua própria 
concepção, pois “as ações foram adequadas ao ritmo da disponibilização dos recursos” (IBAM, 
p. 211, 2002) e a estratégia operacional ficou condicionada aos critérios das linhas 
programáticas das agências financiadoras (OFERTA, 2000). Em entrevista à Firme (2002, p. 
10), a coordenadora da UTC declarava que 
“a diferença entre os tempos e os movimentos dos processos de negociação e de liberação de 
recursos junto às diversas fontes gerou uma descontinuidade das ações planejadas, tendo-se 
que executá-las, conforme os diferentes itens de serviços apoiados por fonte e em função 
do período em que cada uma de fato ocorreu” (grifo nosso). 
 
 Nota-se, assim, que os objetivos sociais do projeto ficaram submetidos à liberação de 
recursos externos e a critérios técnicos das instituições financiadoras, o que expunha a 
vulnerabilidade do município para levar a cabo propostas de largo alcance, tanto do ponto de 
vista quantitativo, quanto do ponto de vista qualitativo. 
Frente a esses obstáculos, a dinâmica da intervenção ficou comprometida, pois, 
conforme previsto, não houve a simultaneidade na execução das ações em todas as áreas-foco 
do projeto, uma vez que essas ações estavam à mercê da liberação dos recursos, o que é 
reforçado no estudo do IBAM (2002, p. 207): “As ações proposta pelo Vila-Bairro não se 
desenvolvem simetricamente ao longo do tempo. Há períodos de maior ênfase em alguns dos 
componentes e menor em outros, em grande medida em função da disponibilidade de recursos”. 
O documento acima citado menciona ainda que, até julho de 2000, último ano da 1ª 
gestão Firmino Filho (1997-2000), grande parte da meta, no concernente às ações de 
pavimentação poliédrica e construção de unidade habitacional, fora cumprida, ao passo que, 
para as demais ações, não se verificara um bom desempenho das metas previstas, frustrando as 
comunidades, cujas demandas se multiplicavam nos fóruns zonais do orçamento popular, sem 
nenhum aceno de retorno imediato. 
Segundo Oferta Consultoria e Assessoria Ltda. (OFERTA, 2000), do total de recursos 
previstos, até o ano de 2001 estavam assegurados R$ 42 milhões (62% do previsto), 
significando dizer que os R$ 26milhões (38% do total estimado) ainda dependiam de 
negociações junto às fontes financiadoras, o que se avaliava de fácil captação, devido ao grau 
de visibilidade atingido pelo projeto (FIRME, 2002). Entretanto, a performance de aplicação 
 26 
dos recursos, conforme dados obtidos junto à UTC/SEMPLAN, não confirma essa previsão. 
Em primeiro lugar, até o ano 2000, haviam sido aplicados 35 milhões, um montante inferior 
ao acima aludido, o que correspondia a 52,14% do total orçado. Em segundo lugar, o processo 
de captação do percentual restante não se deu de forma tão rápida, pois somente, em 2004, foi 
possível captar uma quantidade significativa de recursos, da ordem de R$ 9 milhões e 
trezentos mil reais, não se atingindo, mesmo assim, a meta prevista. 
 
Considerações finais 
Malgrado os constrangimentos, o projeto é apresentado como inovador por conferir 
caráter multissetorial e integrado às ações, superando aspectos meramente físico-territoriais e 
urbanísticos e incorporando ações de cunho social e ambiental. Além disso, a natureza 
abrangente, a mobilização de parcerias e o trabalho com as comunidades, a capacidade e 
habilidade técnica da equipe para apresentar bons projetos e mobilizar vultosas somas de 
recursos, tudo isso concorreu para a avaliação da intervenção como inovadora, uma “good 
practice”. 
No entanto, há que se fazerem algumas considerações sobre a experiência local. Em 
primeiro lugar, em que pese a diferença de abordagem dessa intervenção, em relação a 
práticas anteriores, destaque-se que a concepção multissetorial e integrada foi enormemente 
afetada pela sua condicionalidade a fatores externos, deixando visíveis as dificuldades de 
sobrevivência do programa. 
A despeito da eficiência da equipe local, os dois primeiros anos limitaram-se às 
negociações, o que se deixa entreverem as dificuldades em operar as metas físicas e 
financeiras, segundo o cronograma fixado. A demora também nas liberações dos recursos 
implicou em prorrogação do prazo de conclusão da intervenção e em constrangimentos no 
atendimento das demandas, que não ocorriam no ritmo desejado pelas comunidades locais. 
No que tange ao desempenho das ações, constatou-se a focalização nos aspectos 
físico-urbanísticos, sobrepujando as ações de caráter social e ambiental, o que pode ser notado 
no quantitativo de recursos aplicados. Os números indicam que, dos R$ 55.483.083 milhões 
aplicados até dez/2004, 39 milhões foram destinados à infra-estrutura física, restando à 
geração de emprego e renda e ação educativa 1.877 e 922 mil, respectivamente. 
O que se nota é que o déficit em infra-estrutura nas favelas e vilas na cidade era 
enorme, o que explica a concentração dos investimentos em pavimentação, abastecimento de 
água, energia, melhoria habitacional e outras, mostrando-se limitada a ação em ternos de 
 27 
impacto no quadro sócio-econômico do município, especialmente no cotidiano das 
populações-alvo da intervenção. 
Por fim, conclui-se que embora os dados e análises indiquem uma alteração 
importante na paisagem urbana da cidade, com efeito, no perfil de muitos assentamentos, na 
verdade, os resultados se mostraram insuficientes para alterar o quadro de segregação 
socioespacial da cidade. Cidade esta que acumula dívidas históricas em termos de cidadania e 
de políticas urbanas, que efetivamente enfrentem a questão das desigualdades sociais e a 
distribuição de renda. A titulo conclusivo, registre-se que, dados recentes do IBGE (2005), 
atestam que Teresina é o município com maior concentração de renda no estado e a Capital 
com menor renda per capita do país. 
 
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