Resumo n 5 - Ato administrativo

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Bases constitucionais da Administração Pública 
 
 
Resumo nº 5 
 
ATO ADMINISTRATIVO 
 
1. NOÇÕES 
 
DIÓGENES GASPARINI pontua que “se observarmos a atividade administrativa, verificaremos 
que, para o atingimento dos fins a que se propõe, a Administração Pública, como parte e no 
exercício de suas prerrogativas, decorrentes da lei ou sob o seu império, pratica uma série de atos 
chamados atos da Administração Pública”.1 
 
Em igual sentido, DI PIETRO afirma que “Partindo-se da ideia da divisão de funções entre os três 
Poderes do Estado, pode-se dizer, em sentido amplo, que todo ato praticado no exercício da 
função administrativa é ato da Administração.”2 
 
A mesma autora ressalta que “Essa expressão – ato da Administração – tem sentido mais amplo 
do que a expressão ato administrativo, que abrange apenas determinada categoria de atos 
praticados no exercício da função administrativa”. 
 
Com base nestas ideias, GASPARINI propõe a seguinte classificação: 
 
 
 I – Ajurídicos atos materiais 
Atos da 
Administração 
Pública II – Jurídicos 1. atos regidos pelo Direito Privado 
 2. atos regidos pelo Direito Público (atos administrativos) 
 
 
▪ Os atos materiais (também chamados fatos administrativos) sequer são atos jurídicos, 
porquanto não se preordenam à produção de qualquer efeito jurídico. Não expressam uma 
manifestação de vontade, juízo ou conhecimento da Administração Pública sobre dada situação, 
mas, ao contrário, traduzem mero trabalho ou operação técnica dos agentes públicos. Eles não 
produzem efeito jurídico senão por via indireta, nos casos de danos. 
 
São exemplos de atos materiais: abertura de vala para a canalização de água e esgoto, a 
construção de vias públicas, a construção de prédios públicos, o ministério de aulas por 
professor de escolas públicas, o atendimento por médico de órgão público de saúde, a varrição 
de ruas, etc. 
 
▪ Os atos regidos pelo direito privado são aqueles em cuja prática a Administração Pública 
despe-se das prerrogativas que lhe são inerentes e iguala-se, praticamente em tudo, ao 
 
1 “Direito Administrativo”, 2008, Saraiva, p. 58. 
2 “Direito Administrativo”, 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 192. 
 2
particular. Exemplos deles são o ato de locação de prédio para a instalação de repartição pública 
e o de aquisição de gêneros alimentícios para a produção de merenda em escolas públicas. 
 
▪ Os atos administrativos são atos jurídicos por meio dos quais o Poder Público 
(predominantemente, o Poder Executivo) exerce a função administrativa. Neste sentido, o 
conceito de ato administrativo é fundamentalmente o mesmo do ato jurídico,3 do qual se 
diferencia por ser praticado por órgãos ou entidades da Administração Pública e, também, por 
ser regido pelo direito público. 
 
No entanto, para alguns autores, os “atos regidos pelo direito privado” também devem ser 
considerados “atos administrativos”. É o caso de Fábio Bellote Gomes, para quem “Os atos 
administrativos são divididos em duas espécies conforme o uso ou não dos poderes estatais pela 
Administração Pública na sua prática”.4 
 
Assim, segundo o referido doutrinador, os “atos administrativos” se apresentam sob as seguintes 
espécies: 
 
a) Atos administrativos típicos 
 
São os atos administrativos praticados pela Administração Pública no uso de seus poderes 
administrativos ou estatais. 
 
A prática e a execução dos atos administrativos típicos é de competência privativa da 
Administração Pública, nos termos da lei aplicável, podendo se dar entre entidades estatais (por 
exemplo, entre União e Estado-membro) ou entre uma entidade estatal e um ou mais 
administrados. 
 
b) Atos administrativos atípicos 
 
São atos jurídicos praticados pela Administração Pública sob o regime de Direito Privado (e não 
de Direito Público, como seria usual), portanto, sem o uso, por parte da Administração Pública, 
de seus poderes administrativos. Disso resulta que, na eventual prática desses atos, a 
Administração Pública se coloca no mesmo nível dos administrados. 
 
Os atos administrativos atípicos, enquanto regidos pelo Direito Privado, são de ocorrência 
excepcional na dinâmica administrativa e, por conseguinte, estão fora da disciplina dos atos 
administrativos típicos, estes sim objeto de estudo do Direito Administrativo. 
 
 
2. CONCEITO 
 
Pode-se conceituar o ato administrativo a partir de dois critérios, a saber: 
 
a) Critério subjetivo : ato administrativo é o que ditam os órgãos administrativos, ficando 
excluídos os atos provenientes dos órgãos legislativo e judicial, ainda que tenham a mesma 
natureza daqueles; por outro lado, ficam incluídos todos os atos da Administração, pelo só fato 
de serem emanados de órgãos administrativos (Ex. atos normativos do Executivo). 
 
3 De acordo com o art. 81 do Código Civil de 1916, ato jurídico é “todo ato lícito, que tenha por fim imediato adquirir, 
resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos”. 
4 “Elementos de Direito Administrativo”. São Paulo: Manole, 2006, p. 47. 
 3
 
b) Critério objetivo : ato administrativo é somente aquele praticado no exercício concreto da 
função administrativa, seja ele editado pelos órgãos administrativos ou pelos órgãos judiciais e 
legislativos. Assim, por este critério, ficam excluídos do conceito de ato administrativo os atos 
práticos pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário no exercício de sua função típica 
(respectivamente, função legislativa e função jurisdicional), bem como pelo Poder Executivo no 
exercício de sua função política (de governo). 
 
No Brasil, a doutrina majoritária inclina-se pela definição a partir do critério objetivo, consoante 
se depreende dos seguintes conceitos: 
 
“ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo 
nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e 
declarar direitos, ou impor obrigações aos administradores ou a si própria”. (HELY LOPES 
MEIRELLES) 
 
“ato administrativo é a declaração unilateral da Administração Pública, manifestada por agente 
competente, com vistas ao interesse público, criando, mantendo, modificando ou extinguindo 
relações jurídicas ou ainda impondo deveres ao administrado e a si própria, com força de 
imperatividade.” (EDIMUR FERREIRA DE FARIA) 
 
“podemos definir ato administrativo como toda manifestação expedida no exercício da função 
administrativa, com caráter infralegal, consistente na emissão de comandos complementares à lei, 
com a finalidade de produzir efeitos jurídicos.” (ALEXANDRE MAZZA) 
 
“podemos, então, conceituar o ato administrativo como sendo a exteriorização da vontade de 
agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de 
direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público." 
(JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO) 
 
 
3. REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Se acordo com a doutrina clássica, para constituir-se validamente, o ato administrativo precisa 
revestir-se de cinco requisitos, ou elementos, ou pressupostos: 
 
a) sujeito competente 
b) finalidade pública 
c) forma prescrita em lei 
d) motivo 
e) objeto 
 
3.1 Sujeito competente 
 
Não basta que o ato administrativo seja expressado pela Administração Pública, carecendo que 
o agente que atua em nome dela, declarando sua vontade, titularize competência jurídica para 
tanto. Competência é o conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, órgãos e agentes, fixadas 
pelo direito positivo. Na lição de CAIO TÁCITO, “não é competente quem quer, mas quem pode, 
segundo a norma de direito.” 
 
Segundo MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, a competência: 
 4
 
 decorre sempre de lei , não podendo o próprio órgão estabelecer, por si, as suas 
atribuições 
 
 é inderrogável , seja pela vontade da Administração, seja por acordo com terceiros. Isso 
porquea competência é conferida em benefício do interesse público 
 
 pode ser objeto de delegação ou de avocação , desde que não conferida com 
exclusividade 
 
3.2 Finalidade pública 
 
Em verdade, toda atividade desenvolvida pela Administração Pública deve guiar-se para o 
atendimento de um único resultado ou bem jurídico, qual seja, o fim público, que nada mais é 
senão servir ao interesse da coletividade. Por isso, José Cretella Júnior afirma que “O fim de 
todo ato administrativo, discricionário ou não, é o interesse público”. (Curso de direito 
administrativo, 17ª ed., p. 270). 
 
Impõe-se ainda que, além dessa finalidade em sentido amplo – interesse público – cada ato 
administrativo destine-se a uma finalidade específica, própria do ato. Assim, por exemplo, no ato 
de transferência de determinado servidor de um local de trabalho para outro, a finalidade 
específica seria atender a necessidade de pessoal da unidade de destino. 
 
Verificada a ocorrência de desvio de finalidade – por exemplo, transferir um determinado servidor 
de um local de trabalho para outro apenas com o intuito de puni-lo, ou proceder à 
desapropriação de certo bem como forma de prejudicar o proprietário –, o ato administrativo 
expõe-se à invalidação. 
 
3.3 Forma prescrita em lei 
 
Forma é o revestimento do ato. É o modo de existir do ato, de como ele se manifesta 
externamente. Pela forma se corporifica o ato. 
 
Enquanto a vontade dos particulares pode manifestar-se livremente, a da Administração exige 
procedimentos especiais e forma legal para que se expresse validamente. Tal exigência decorre 
da necessidade que tem o ato administrativo de ser contrastado com a lei e aferido, 
frequentemente, pela própria Administração e até pelo Judiciário, para verificação de sua 
validade. 
 
Em regra, a forma do ato administrativo é a escrita, mas se admite, excepcionalmente, a forma 
oral, seja em casos de urgência ou emergência, seja em situações específicas eventualmente 
previstas em lei, tais como: 
 
a) a advertência de servidor por prática de infração administrativa leve; 
b) a emissão de ordens do superior ao inferior hierárquico; 
c) o exercício da polícia do trânsito, que, por meio de gestos ou do apito, ordena ao 
motorista determinada conduta, nos termos do Código Brasileiro de Trânsito, etc. 
 
 5
Também em casos excepcionais se admite a existência de ato administrativo sem sequer um 
agir humano, tais como as ordens emitidas pelos semáforos e as placas regulamentares de 
trânsito, as quais, se descumpridas, acarretam ao transgressor as mais variadas consequências, 
como a apreensão do veículo, a apreensão ou a cassação da carteira de habilitação e as multas. 
 
3.4 Motivo 
 
Na lição de EDIMUR FERREIRA DE FARIA, “O motivo é fundamental para qualquer 
comportamento do homem ou do Estado. Ele pode ser irrelevante ou injusto, mas terá de existir. No 
mundo jurídico, o motivo é fundamental para o exercício ou a prática do Direito. Ele pode vir 
expresso ou não na lei. Não estando previsto claramente na lei, compete ao agente público indicá-
lo para decidir no caso concreto. A inexistência do motivo ou a alegação de motivo falso leva o 
respectivo ato a não ter validade jurídica.”5 
 
No caso do ato administrativo, o motivo é a razão ou circunstância de fato ou de direito que 
autoriza ou determina a sua prática. Trata-se de situação do mundo real geradora da atuação 
administrativa. 
 
Por exemplo, na interdição de uma fábrica poluente, o motivo é a poluição (situação real); no ato 
de punição do servidor, é a infração por ele praticada; no tombamento, é o valor cultural do bem, 
etc. 
 
Nos atos administrativos vinculados, o motivo vem explicitado em lei. Nos discricionários, não. 
Veja-se, a propósito, a seguinte lição de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO:6 
 
“O motivo pode ser previsto em lei ou não. Quando previsto em lei, o agente só pode praticar o ato 
se houver ocorrido a situação prevista. Quando não há previsão legal, o agente tem liberdade de 
escolher a situação (motivo) em vista da qual editará o ato. Contudo, mesmo neste caso, se o 
agente se embasar na ocorrência de um dado motivo, a validade do ato dependerá da existência do 
motivo que houver sido enunciado. Isto é, se o motivo que invocou for inexistente, o ato será 
inválido. É esta vinculação do administrador ao motivo que houver alegado que se conhece 
doutrinariamente como teoria dos motivos determinantes.” 
 
Não se confunde motivo com motivação, pois esta é a exposição dos motivos, ou seja, é a 
demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram. Assim, para 
punir, a Administração deve motivar o seu ato, ou seja, demonstrar o motivo, que, no caso, é a 
infração a determinado dispositivo legal. 
 
Para alguns autores, a motivação somente é necessária em relação aos atos administrativos 
vinculados, pois, nesse caso, a Administração deve demonstrar que o ato está em conformidade 
com os motivos indicados na lei. 
 
Para outros, ela somente é obrigatória no caso dos atos discricionários, porque nestes é que, 
sem a motivação, não se teria meios de conhecer e controlar a legitimidade dos motivos que 
levaram a Administração a praticar o ato. 
 
Para um terceira corrente, a motivação é, em regra, necessária em relação a ambos os atos, por 
constituir garantia de legalidade tanto ao interessado como à própria Administração Pública. 
 
5 “Curso de Direito Administrativo Positivo”, 5ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 179. 
6 “Curso de Direito Administrativo”, 11ª ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 179. 
 6
 
3.5 Objeto (ou conteúdo) 
 
Sendo o ato administrativo espécie do gênero ato jurídico, ele só existe quando produz efeito 
jurídico, ou seja, quando, em decorrência dele, nasce, extingue-se, transforma-se um 
determinado direito. Esse efeito jurídico é o objeto do ato. 
 
Alguns autores se referem a objeto e a conteúdo do ato administrativo como duas realidades 
identificadas entre si mas ligeiramente distintas, como EDIMIR FERREIRA DE FARIA, que assim 
se pronuncia:7 
 
“Ora, a criação ou a alteração do direito ou da situação jurídica é o objeto do ato administrativo e o 
conteúdo é o resultado dessa atuação administrativa. Desse modo, no ato de nomeação de servidor 
para o exercício de cargo público, o objeto é a nomeação. A alteração no mundo jurídico, decorrente 
da nomeação, ou melhor, o resultado concreto e prático obtido com a nomeação é o conteúdo.” 
 
A exemplo do que sucede no direito privado, o objeto deve ser: 
 
 lícito (conforme à lei) 
 
 possível (realizável no mundo dos fatos e do direito) 
 
 certo (definido quanto ao destinatário, aos efeitos, ao tempo e ao lugar) 
 
 moral (em consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como 
corretos, justos, éticos) 
 
Buscando distinguir o objeto do ato administrativo com a sua finalidade, Di Pietro informa que 
“Enquanto o objeto é o efeito jurídico imediato que o ato produz (aquisição, transformação ou 
extinção de direitos), a finalidade é o efeito mediato”.8 
 
Assim, por exemplo, na remoção de um servidor de uma seção para outra do mesmo órgão, o 
objeto é a modificação na lotação do servidor (efeito jurídico), enquanto a finalidade é a solução 
do problema de falta de pessoal na seção de destino. Quanto ao motivo , pode-se apontar a falta 
de pessoal na seção de destino. 
 
Ainda, alguns autores, como Alexandre Mazza, se referem ao objeto do ato administrativo como 
o bem ou a pessoa a que o ato faz referência, de modo que, desaparecendo ou inexistindo o 
objeto, o ato administrativo a que ele faz menção é tido como juridicamente inexistente. 
Exemplos: 1) promoção de servidor falecido; 2) alvará autorizando a “reforma de prédio” em 
terreno baldio.9 
 
 
4. ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
 
7 Opus cit., p. 178. 
8 Opus cit., p. 216. 
9 “Manual de Direito Administrativo”. São Paulo: Saraiva,2011, p. 186. 
 7
Atributos do ato administrativo são as características que permitem afirmar que ele se submete a 
um regime jurídico administrativo, ou a um regime jurídico de direito público. (MARIA SYLVIA 
ZANELLA DI PIETRO) 
 
São os atributos dos atos administrativos que os distinguem dos atos jurídicos privados e lhes 
emprestam características próprias e condições peculiares de atuação. (HELY LOPES 
MEIRELLES) 
 
Os atributos dos atos administrativos decorrem da posição de supremacia da Administração 
Pública frente aos administrados. (DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR) 
 
São atributos do ato administrativo: 
 
a) a presunção de legitimidade 
b) a imperatividade 
c) a autoexecutoriedade 
 
Alguns autores acrescentam ao rol acima a “exigibilidade” e a “tipicidade”. Vejamos cada um 
desses atributos. 
 
4.1 Presunção de legitimidade 
 
Também conhecido como presunção de legalidade ou presunção de veracidade, este atributo 
decorre da sujeição da Administração Pública à lei. Em face desse atributo, os atos 
administrativos, até prova em contrário (administrativa ou judicialmente), presumem-se em 
conformidade com o sistema normativo. Desta forma, enquanto não declarado inválido, o ato 
continua produzindo efeitos jurídicos. 
 
A presunção de legitimidade tem como uma de suas consequências a inversão do ônus da 
prova. 
 
Esta presunção, no entanto, é relativa (juris tantum), ou seja, pode ser afastada mediante prova 
inequívoca, a cargo do particular, da ilegalidade do ato. A sustação dos efeitos dos atos 
administrativos pode se dar através de recursos internos ou de ação judicial (mandado de 
segurança ou ação popular, por exemplo), em que se conceda a suspensão liminar, até o 
pronunciamento final de validade ou invalidade do ato impugnado. 
 
4.2 Imperatividade 
 
É o atributo do ato administrativo que impõe a coercibilidade para seu cumprimento ou 
execução. A imperatividade decorre da só existência do ato administrativo, não dependendo da 
sua declaração de validade ou invalidade. 
 
Também decorre desse atributo que o ato administrativo impõe obrigações ao administrado, 
independentemente da concordância deste, ou seja, a Administração pode constituir o 
administrado unilateralmente em obrigações. “É uma capacidade de vincular terceiros a deveres 
jurídicos derivada do chamado poder extroverso. Ao contrário dos particulares, que só possuem 
 8
poder de auto-obrigação (introverso), a Administração Pública pode criar deveres para si e 
também para terceiros”. (ALEXANDRE MAZZA)10 
 
4.3 Autoexecutoriedade 
 
Afirma DIÓGENES GASPARINI que: “A auto-executoriedade, ou simplesmente executoriedade, é 
a qualidade do ato administrativo que dá ensejo à Administração Pública de, direta e 
imediatamente, executá-lo. (...) Se o ato administrativo é portador desse atributo, a Administração 
Pública não necessita recorrer ao Poder Judiciário para garantir-lhe a execução.”11 
 
Como se vê, a autoexecutoriedade é atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em 
execução pela própria Administração Pública – usando a força física, se preciso for para 
desconstituir situação violadora da ordem jurídica –, sem necessidade de intervenção do Poder 
Judiciário. Constitui exceção à regra da nulla executio sine titulo, que prevalece no direito 
privado. 
 
Justificando esse atributo, HELY LOPES MEIRELLES destaca que “realmente, não poderia a 
Administração bem desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses sociais se, a todo 
momento, encontrando natural resistência do particular, tivesse que recorrer ao Judiciário para 
remover a oposição individual à atuação pública.”12 
 
Quer dizer, a Administração pode autoexecutar as suas decisões com meios coercitivos próprios, 
sem necessitar de mandado judicial para tanto, tal como ocorre, por exemplo, nas seguintes 
situações: a) guinchamento de carro parado em local proibido, b) fechamento de restaurante 
pela vigilância sanitária, c) apreensão de mercadorias contrabandeadas, d) dispersão de 
passeata imoral, e) demolição de construção irregular, f) destruição de alimentos deteriorados 
expostos para venda, g) confisco de medicamentos necessários para a população em situação 
de calamidade pública, etc. 
 
Ressalte-se que o fato de a Administração não necessitar acionar o Judiciário não afasta o 
controle judicial a posteriori, que pode, assim, ser provocado pela pessoa que se sentir lesada 
pelo ato administrativo. 
 
De todo modo, alguns autores advertem que o reconhecimento da autoexecutoriedade tornou-se 
mais restrito a partir da CF/88, em cujo art. 5º, LV, é assegurado o contraditório e a ampla defesa 
inclusive nos procedimentos administrativos. 
 
4.4 Exigibilidade 
 
Conforme o magistério de DIÓGENES GASPARINI, a exigibilidade “É a qualidade do ato 
administrativo que impende o destinatário à obediência das obrigações por ele impostas, sem 
necessidade de qualquer apoio judicial. Em razão disso, o Estado pode exigir e obter dos 
destinatários do ato administrativo o cumprimento da obrigação ou do dever imposto, sem auxílio 
de ordem judicial. A exigibilidade induz o destinatário à obediência do que prevê esse provimento. 
 
10 “Manual de Direito Administrativo”, 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012, pp. 191 e 192. 
11 Opus cit., pp. 75 e 76. 
12 “Direito Administrativo Brasileiro”, 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 1992, p. 144. 
 9
As determinações para que o particular construa muro no alinhamento da rua ou pode árvores cujos 
galhos ameaçam a segurança da rede elétrica são atos portadores desse atributo. Com efeito, a 
não-execução do muro ou a não-realização da poda ensejam à Administração Pública a 
possibilidade de multar o administrado desobediente, sem necessitar do prévio reconhecimento 
desse direito (exigir o muro ou a poda de árvores) por parte do Poder Judiciário, ou mesmo da 
execução dessas tarefas pela própria Administração Pública e posterior cobrança do responsável 
por essas obrigações.”13 
 
A diferença substancial entre a autoexecutoriedade e a exigibilidade está em que esta permite 
a aplicação de uma punição ao particular (exemplo: multa de trânsito) sem desconstituir 
materialmente a irregularidade (o carro continua parado no local proibido), enquanto a 
autoexecutoriedade permite, além da punição, desfazer concretamente a situação ilegal 
(guinchar o carro parado no local proibido). 
 
4.5 Tipicidade 
 
Referida apenas por alguns autores, a “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve 
corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados 
resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em 
lei. Trata-se de decorrência do princípio da legalidade, que afasta a possibilidade de a 
Administração praticar atos inominados; estes são possíveis para os particulares, como decorrência 
do princípio da autonomia da vontade.” (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO)14 
 
Por exemplo, se a regulamentação de um dispositivo legal deva ser realizada por decreto do 
chefe do Poder Executivo, a tipicidade impede que ela se dê por meio de portaria ministerial; ou, 
se o início de uma sindicância deva ser promovido por meio de portaria, a tipicidade impede que 
ele se dê por meio de um ofício. 
 
 
 5. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
Não existe uniformidade entre os autores quanto à classificação dos atos administrativos, de 
modo que os subitens abaixo refletem somente um apanhado do que se encontra com alguma 
frequência nas obras de direito administrativo. 
 
5.1 Quanto aos destinatários 
 
a) Atos gerais, abstratos ou impessoais 
 
São aqueles que têm por destinatários pessoas indeterminadas. Correspondem aos atos 
normativos expedidos pela Administração Pública (Ex. regulamentos, regimentos, instruções, 
resoluções, portarias, etc.). Como condição de validade para estes atos há necessidade de sua 
publicação, instrumento oficial de divulgação. 
 
b) Atos individuaisou concretos 
 
13 “Direito Administrativo”, 14ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 75. 
14 “Direito Administrativo”, 24ª ed. São Paulo: Atlas, 2011, p. 203. 
 10
 
Ao contrário dos anteriores, são os atos que têm por destinatários pessoas certas, determinadas 
e nominadas, produzindo efeitos jurídicos concretos (Ex. nomeação, demissão, autorização, 
licença, etc.). Podem destinar-se a mais de uma pessoa, bastando, para tanto, que estejam 
nominadas (Ex. nomeação de 50 pessoas aprovadas em concurso público). 
 
5.2 Quanto ao âmbito de validade do ato 
 
a) Atos internos 
 
São os destinados a produzir efeitos no interior das repartições públicas, de modo que incidem, 
normalmente, sobre os órgãos e agentes da própria Administração que os expediu (Ex. 
nomeação, promoção ou punição de um servidor público). 
 
b) Atos externos 
 
São todos aqueles que alcançam os administrados (Ex. desapropriação de um imóvel rural, para 
fins de reforma agrária) 
 
5.3 Quanto à formação do ato 
 
a) Atos simples 
 
São os resultantes da vontade expressada por um único órgão ou agente público. (Ex. 
nomeação ou demissão de um servidor público, autorização de uso, licença para dirigir, etc.) 
 
b) Atos complexos 
 
São os atos resultantes da conjugação de vontades autônomas de órgãos diversos. Ex. 
investidura de Ministro do STJ, que resulta da soma da vontade do próprio Tribunal, na formação 
da lista tríplice, com a vontade do Presidente da República na escolha de um nome que integra 
aquela lista. Também, a investidura de Ministro do STF, que resulta da soma da vontade do 
Presidente da República, com a vontade do Senado Federal. 
 
c) Atos compostos 
 
São formados pela manifestação de dois órgãos: um que define o conteúdo do ato e o outro que 
verifica a sua legitimidade. Enquanto a vontade do primeiro órgão é a responsável pela 
elaboração do ato, a manifestação do segundo órgão possui caráter instrumental ou 
complementar. Dá-se como exemplo o parecer elaborado por agente público, que depende do 
visto da autoridade superior para produzir efeitos. 
 
Ressalte-se que alguns autores, como CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, referem-se apenas a 
atos simples e atos complexos, pois inserem nesta última categoria inclusive os atos que outros 
doutrinadores classificam como compostos ─ isto é, não fazem a distinção aqui apresentada nos 
itens “b” e “c”. 
 
5.4 Quanto ao grau de liberdade 
 
a) Atos vinculados 
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São aqueles que a Administração Pública expede sem qualquer margem de liberdade para a 
escolha de seus elementos ou requisitos, que já vêm definidos em lei (Ex. licença para construir, 
concessão de aposentadoria, etc.). 
 
A respeito desses atos, EDIMUR FERREIRA DE FARIA assim se expressa: “São denominados 
atos vinculados os editados em virtude do poder vinculado ou regrado, aqueles em que o agente 
público não tem a oportunidade de escolha. A lei já lhe traçou previamente a direção e a conduta 
que deve adotar, ante o caso concreto. Nessa hipótese, a norma traça a linha que servirá de Paula 
para o agente editor do ato. A ele não é facultada a escolha; terá de praticar o ato no momento, 
nas condições e modos preditos pela norma jurídica.”15 
 
b) Atos discricionários 
 
O clássico HELY LOPES MEIRELLES pontifica que “Atos discricionários são os que a 
Administração pode praticar com liberdade de escolha de seu conteúdo, de seu destinatário, de 
sua conveniência, de sua oportunidade e do modo de sua realização. (...) A discricionariedade 
administrativa encontra fundamento e justificativa na complexidade e variedade dos problemas que 
o Poder Público tem que solucionar a cada passo e para os quais a lei, por mais casuística que 
fosse, não poderia prever todas as soluções, ou, pelo menos, a mais vantajosa para cada caso 
ocorrente.”16 
 
Exemplo de ato discricionário é a outorga de permissão de uso de bem público, pois, neste caso, 
a edição do ato ocorre depois de uma avaliação subjetiva da Administração Pública, no que 
respeita ao mérito, dado que a lei não prescreve para o agente público um só comportamento. 
Assim, segundo o interesse público do momento, a autoridade competente defere o indefere a 
solicitação do particular. 
 
Em rigor, a discricionariedade não se manifesta no ato em si, mas no poder de a Administração 
praticá-lo pela maneira e nas condições que repute mais convenientes ao interesse público. Por 
isso mesmo, alguns autores entendem não se poder falar em ato discricionário, mas sim em ato 
praticado no exercício do poder discricionário. 
 
Evidentemente, atos discricionários não se confundem com os atos arbitrários, pois “discrição” é 
liberdade de ação dentro dos limites legais, enquanto “arbítrio” é ação contrária ou excedente da 
lei. Desta forma, apenas os primeiros são legais. 
 
Importante observar que a discricionariedade somente pode estar nos meios e modos de 
administrar, nunca nos fins a atingir. Em relação aos fins, não existe jamais, para a 
Administração, um poder discricionário, já que eles são ditados pelo ordenamento jurídico, isto é, 
pela legislação. 
 
Por fim, mesmo os atos discricionários não podem prescindir de certos requisitos, tais como: a) a 
competência legal de quem os pratica; b) a forma prescrita na legislação, e c) o fim indicado no 
texto legal em que o administrador se apóia. 
 
 
15 “Curso de Direito Administrativo Positivo”, 6ª Ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 273. 
16 Opus cit., p. 151. 
 12
Exemplos de atos discricionários: a escolha de via pública para instalação de feira livre, a 
realização de concurso já autorizado por lei, etc. 
 
 
6. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE 
 
6.1 Quanto ao conteúdo 
 
a) Autorização 
 
É ato unilateral, discricionário e precário (pode ser revogado, unilateralmente, pela Administração 
Pública, sem direito a indenização, eis que visa satisfazer algum interesse do administrado), por 
meio do qual se possibilita ao interessado: 
 
a) o exercício de certa atividade material (Ex. porte de arma, serviço de táxi, fabricação de 
material bélico); 
b) a utilização de bem público em caráter privativo (Ex. instalação de banca de jornal em 
praça pública); ou 
c) a prestação de serviço público (Ex. serviços de telecomunicação, energia elétrica, 
radiodifusão sonora e de sons e imagens, navegação aérea, transporte rodoviário 
interestatual e internacional de passageiros, etc., conforme CF/88, art. 21, XI e XII) 
 
A autorização pode ser gratuita ou onerosa; simples (sem estipulação de prazo) ou qualificada 
(com estipulação de prazo). 
 
b) Permissão 
 
Também é ato unilateral, vinculado ou discricionário, por meio do qual se possibilita ao 
administrado a utilização de bem público ou a prestação de serviço público. 
 
É vinculado se, em relação ao pedido do particular, a Administração não tem liberdade para 
decidir, isto é, se está obrigada a outorgar o direito pleiteado, desde que atendidas as condições 
legais pelo interessado. 
 
Por outro lado, é discricionário se sobre o pedido a Administração Pública tem liberdade para 
decidir, concordando ou não com a solicitação. E, nesse caso, a permissão é revogável em 
função do interesse público, a qualquer momento após sua outorga, sem nenhuma indenização, 
sendo irrelevante o fato de ter o interessado atendido a todas as exigências legais. 
 
A permissão distingue-se da autorização também pelo fato de exigir a realização de prévia 
licitação pública para a determinação do beneficiário do ato (CF/88, art. 175). 
 
Também pode ser gratuita ou onerosa; simples ou qualificada. 
 
c) Licença 
 
É ato unilateral e vinculado, por meio do qual a Administração outorga a alguém, que para isso 
se interesse, o direito de realizar certa atividade material que sem ela lhe seria vedada, desde 
que satisfeitas as exigências legais. Desse modo, atendidos os requisitos previstos em lei, não 
 13
tem, sob pena de ilegalidade,como ser negada pela Administração Pública a licença solicitada 
pelo administrado. 
 
É, pois, direito subjetivo do interessado. 
 
Exemplos: licença para construir (materializada num “alvará de construção”) e licença para o 
exercício de certa atividade profissional (materializada num “alvará de funcionamento”). 
 
Diferencia-se da autorização no sentido de que esta é discricionária, enquanto a licença é 
vinculada. 
 
Trata-se de ato vinculado porque, satisfeitas as exigências legais, por parte do administrado, a 
Administração Pública obriga-se a concedê-la. Ao mesmo tempo, é definitivo no sentido de que, 
enquanto o administrado conservar-se observando as exigências legais, a Administração Pública 
obriga-se a manter a licença. 
 
d) Admissão 
 
É ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública reconhece ao particular, que 
preencha os requisitos legais, o direito ao desfrute ou ao gozo de um determinado serviço 
público. (Ex. matrícula de um aluno em estabelecimento público de ensino, inscrição como 
usuário de biblioteca pública, etc.). A admissão não pode ser negada se o administrado 
implementou todas as condições para o ingresso no estabelecimento governamental e desfrutar 
dos serviços oferecidos. 
 
e) Aprovação 
 
É o ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração Pública faculta a prática de certo ato 
jurídico ou concorda com o já praticado para lhe dar eficácia, se conveniente e oportuno. 
 
Como se vê, a aprovação pode ser anterior ou posterior, e, por ser discricionária, pode ou não 
ser concedida, sendo para isso irrelevante o atendimento das exigências legais. É anterior 
quando a apreciação de mérito ocorre antes da edição do ato submetido a esse controle 
(Exemplos: pronunciamento do Conselho da República sobre a intervenção federal, estado de 
defesa e estado de sítio; aprovação, pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, do 
ato de destituição do Procurador-Geral da República). É posterior quando a apreciação da 
conveniência e oportunidade do ato submetido a esse controle acontece depois de sua edição 
(Exemplo: a aprovação, pelo Senado Federal, da exoneração de ofício do Procurador-Geral da 
República; o ato do Congresso Nacional, editado com base no art. 62 da CF/88, que aprova 
medida provisória expedida pelo Presidente da República). 
 
A aprovação constitui típico ato administrativo de controle. 
 
f) Homologação 
 
Também um ato administrativo de controle, é aquele ato unilateral e vinculado por meio do qual 
a Administração Pública, reconhecendo a legalidade de um ato jurídico já praticado, manifesta 
sua concordância com ele. É sempre posterior, em relação ao ato objeto da homologação. 
 
 14
Exemplos: ato do Tribunal de Contas da União que aprecia as concessões iniciais de 
aposentadoria, reforma e pensões outorgadas pelo Executivo Federal, para lhes dar eficácia; o 
ato praticado pela autoridade competente que delibera sobre o procedimento licitatório. 
 
Diferencia-se da aprovação em razão da natureza do exame. Na homologação examinam-se os 
aspectos de legalidade; na aprovação analisam-se os de conveniência e oportunidade, isto é, o 
mérito do ato praticado. A aprovação é ato discricionário, enquanto a homologação é ato 
vinculado. A homologação é sempre posterior, enquanto a aprovação pode ou não ser posterior. 
 
g) Concessão 
 
É ato administrativo discricionário ou vinculado, mediante o qual a Administração outorga aos 
administrados um status, uma honraria ou, ainda, faculta-lhes o exercício de uma atividade 
material. Exemplos: a concessão da cidadania brasileira (status), a concessão de uma comenda 
(honraria) e a concessão de lavra (exercício de atividade material). O termo concessão também 
é usado como indicador de ato jurídico de natureza contratual, como ocorre na concessão de 
uso de bem público e na concessão de prestação de serviços públicos (CF/88, art. 175). 
 
h) Dispensa 
 
É a liberação de alguém que se achava obrigado a um dado comportamento, à vista da 
ocorrência de determinada circunstância. 
 
Se o comportamento lhe fora imposto por lei, somente por lei pode ocorrer a liberação. Hão de 
ser observados o paralelismo de forma e hierarquia nos atos que impõem e que exoneram 
alguém de um dado comportamento e a efetiva ocorrência dos pressupostos da dispensa, sob 
pena de ilegalidade da liberação. 
 
Exemplo: o ato que libera, numa tomada de preços, a apresentação de certos documentos se o 
proponente estiver cadastrado; o ato que libera do pagamento da tarifa metroviária passageiro 
sexagenário. A dispensa, consoante a lei que a instituir e disciplinar, tanto pode ser vinculada 
como discricionária. 
 
i) Adjudicação 
 
Em sentido amplo, adjudicação significa atribuir a alguém certa coisa. É expressão utilizada, com 
esse significado, tanto no âmbito do Judiciário como na esfera da Administração Pública. No 
âmbito da Administração Pública, adjudicação é ato administrativo que atribui a alguém um certo 
direito. É, por exemplo, o que ocorre na licitação: concluído esse procedimento, cabe à 
autoridade competente deliberar quanto à homologação e adjudicação do objeto da licitação. 
 
j) Revogação 
 
É o ato administrativo que retira, parcial ou totalmente, um ato administrativo válido e eficaz do 
ordenamento jurídico, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os efeitos por 
ele já produzidos. A permissão de uso de bem público, que é ato administrativo geralmente 
veiculado por decreto, pode ser revogada por outro ato administrativo veiculado por decreto. 
Pela revogação também extingue-se a licitação. 
 
k) Invalidação 
 
 15
É o ato administrativo que retira retroativamente, parcial ou totalmente, um ato administrativo 
praticado em desconformidade com o ordenamento jurídico. É também chamado de anulação. O 
ato de declaração expropriatória praticado com desvio de finalidade (perseguição ao proprietário, 
por exemplo) viola o ordenamento jurídico e dele deve ser retirado. Essa retirada é conseguida 
com a prática do ato de invalidação. 
 
6.2 Quanto à forma (ou exteriorização do ato admini strativo) 
 
a) Decreto 
 
Emanado dos chefes do Poder Executivo, veicula atos administrativos de suas respectivas 
competências. Pelo decreto são instrumentalizados tanto os atos concretos, a exemplo da 
declaração de utilidade pública de certos bens para fins de expropriação ou do desligamento de 
um funcionário do serviço público, como os atos abstratos (normativos), a exemplo dos 
regulamentos (Regulamento do Imposto de Renda, Regulamento do IPI, Regulamento da 
Previdência Social, Regulamento do ICMS, etc.). Não confundir decreto com decreto-legislativo, 
pois este último é ato próprio e exclusivo do Poder Legislativo. 
 
b) Resolução 
 
É a fórmula de que se valem os órgãos colegiados para manifestar suas deliberações em 
assuntos de sua respectiva competência ou para dispor sobre seu próprio funcionamento. 
 
Exemplos: o Conselho Nacional de Trânsito, por meio de resolução, disciplina o estacionamento 
de veículos nas vias públicas; as Câmaras Municipais aprovam o seu próprio regimento interno, 
etc. A resolução é muitas vezes utilizada em lugar da deliberação, que é o veículo próprio das 
decisões dos órgãos colegiados. 
 
c) Portaria 
 
É a fórmula pela qual as autoridades de qualquer escalão de comando, desde que inferiores ao 
chefe do Executivo, expedem orientações gerais ou especiais aos respectivos subordinados, ou 
designam servidores para o desempenho de certas funções, ou, ainda, determinam a abertura 
de sindicância e inquérito administrativo. Não se prestam para veicular medidas que possam 
alcançar ou obrigar particulares, embora muitas vezes isso, indevidamente, aconteça. 
 
d) Alvará 
 
Instrumento pelo qual a Administração Pública expede licença ou autorização para a prática de 
ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de polícia do Estado. Em verdade, o alvará é a 
forma, é o revestimento exterior do ato de concessão da licençaou da autorização. Estas são 
apenas o conteúdo do ato. 
 
e) Circular 
 
É a fórmula mediante a qual os superiores transmitem ordens uniformes aos respectivos 
subordinados sobre certo serviço. 
 
f) Ordem de serviço 
 
 16
É a fórmula com que os superiores transmitem, aos respectivos subordinados, a maneira de ser 
conduzido certo e determinado serviço, no que respeita aos aspectos administrativos e técnicos. 
Assemelha-se à circular. 
 
g) Instrução 
 
É a fórmula mediante a qual os superiores expedem normas gerais, de caráter interno, que 
prescrevem o modo de atuação dos subordinados em relação a certo serviço. Assemelha-se à 
circular e à ordem de serviço. 
 
h) Despacho 
 
É a fórmula com a qual a autoridade administrativa manifesta decisões finais e interlocutórias em 
processos submetidos à sua apreciação. São dessa natureza os atos de deferimento ou 
indeferimento de certo pedido ou os que determinam a juntada de documentos em dado 
processo. 
 
i) Parecer 
 
É a fórmula mediante a qual certo órgão ou agente consultivo expede, fundamentadamente, 
opinião técnica sobre matéria submetida à sua apreciação. O parecer é, comumente, individual, 
ou seja, destina-se tão-só ao caso que o ensejou, mas pode tornar-se normativo se, ao ser 
aprovado, impuser-se aos demais casos idênticos que surgirem no futuro. 
 
j) Certidão 
 
É a fórmula mediante a qual são veiculados os meros atos administrativos. É documento público 
resumido ou de inteiro teor que retrata o conteúdo do ato, fato ou comportamento certificado e 
que seja do conhecimento da Administração Pública ou que, por qualquer razão, esteja nos seus 
arquivos. 
 
Algumas vezes são cópias, fotocópias ou xerox de atos ou fatos constantes dos arquivos da 
Administração Pública. Nesses casos, sua validade depende de autenticação, embora nem 
sempre isso seja exigido. Na maioria das vezes, são expedidas a pedido de quem por elas tem 
algum interesse na defesa de direito ou no esclarecimento de situações de interesse pessoal, 
como o caso da comprovação do tempo de serviço público para fins de aposentadoria. A 
certidão deve ser requerida por escrito e indicado o motivo de seu pedido. 
 
 
7. VÍCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO 
 
Conforme MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “existem muitas controvérsias doutrinárias a 
respeito dos vícios dos atos administrativos, girando, principalmente em torno da possibilidade ou 
não de aplicar-se aos mesmos a teoria das nulidades do Direito Civil. 
 
Sendo o ato administrativo modalidade de ato jurídico, é evidente que muitos dos princípios do 
Código Civil podem ser aplicados; porém, não se pode deixar de considerar que o ato 
administrativo apresenta certas peculiaridades que têm que ser levadas em consideração; de um 
lado, com relação aos próprios elementos integrantes, que são em maior número e de natureza um 
 17
pouco diversa do que o ato de direito privado; de outro lado, com relação às consequências da 
inobservância da lei, que são diferentes no ato administrativo.” 
 
Ainda segundo a mesma autora, as principais diferenças que se apresentam entre os vícios dos 
atos privados e os vícios dos atos administrativos são os seguintes: 
 
a) os vícios dos atos privados atingem apenas interesses individuais, enquanto os vícios dos 
atos administrativos podem afetar o interesse de terceiros ou até mesmo o interesse 
público; por exemplo, a adjudicação, na licitação, a quem não seja o vencedor prejudica a 
este, aos demais licitantes e ao próprio interesse da Administração na escolha da melhor 
proposta; por isso mesmo, não pode o Poder Público ficar dependendo da provocação do 
interessado para declarar a nulidade do ato, incumbindo-lhe o poder-dever de fazê-lo, 
com base em seu poder de autotutela; daí decorre conceito diverso de ato anulável, no 
direito administrativo; 
 
b) por outro lado, diante de determinados casos concretos, pode acontecer que a 
manutenção do ato ilegal seja menos prejudicial ao interesse público do que a sua 
anulação; nesse caso, pode a Administração deixar que o ato prevaleça, desde que não 
haja dolo, dele não resulte prejuízo ao erário, nem a direitos de terceiros; é o que ocorre, 
por exemplo, com os atos praticados por funcionários “de fato”;17 
 
c) finalmente, quanto aos vícios que atingem o ato administrativo, há modalidades peculiares 
que não existem no direito privado, como o excesso e o abuso de poder, a usurpação de 
função, o exercício de fato. 
 
Em relação aos atos privados, os vícios podem referir-se a qualquer um dos seus três 
elementos: sujeito, objeto e forma. Da mesma forma, os vícios dos atos administrativos podem 
atingir qualquer um dos seus cinco elementos: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade. 
 
Vejamos cada um deles: 
 
7.1 Vícios quanto ao sujeito 
 
Referem-se à incompetência ou à incapacidade do agente público. 
 
a) Incompetência 
 
Verifica-se quando o agente não possui aptidão legal para a prática do ato, ou quando ele pratica 
o ato exorbitando de suas atribuições. 
 
Incluem-se na categoria de vícios quanto à incompetência as seguintes figuras: 
 
▪ usurpação de função : dá-se quando a pessoa que pratica o ato não foi por qualquer modo 
investida no cargo, emprego ou função públicos, ou seja, ela se apossa, por conta própria, do 
exercício de atribuições próprias de agente público, sem ter essa qualidade. É o mais grave 
 
17 Para Di Pietro, funcionário de fato é a “pessoa que está investida em cargo, função ou emprego público, mas existe uma 
irregularidade na sua investidura. Por exemplo, o servidor precisava ter nível superior e não tem; ou foi nomeado para cargo 
inexistente; ou continua a trabalhar após completar 70 anos de idade. Em todos esses casos, existiu o ato de investidura, porém 
de alguma forma a situação contraria a lei.” (texto obtido em 16/09/2011, no seguinte endereço eletrônico: 
http://www.tcm.sp.gov.br/legislacao/doutrina/29a03_10_03/4Maria_Silvia2.htm). 
 18
defeito atinente ao requisito do sujeito, sendo até mesmo tipificado como crime no art. 328 do 
Código Penal, sob o título “usurpar o exercício de função pública”, punível com detenção de 3 
meses a 2 anos e multa, ou, no caso de o agente auferir vantagem, reclusão de 2 a 5 anos e 
multa. 
 
São exemplos de atos praticados com este vício: a) auto de prisão expedido por quem não é 
delegado, b) multa de trânsito lavrada por particular e c) sentença prolatada por candidato 
reprovado no concurso da magistratura. 
 
▪ excesso de poder : dá-se quando o agente público excede os limites de sua competência, 
exagerando na forma de defender o interesse público. Tanto quanto o desvio de poder, que é 
vício quanto à finalidade, o excesso é uma das espécies de abuso de poder, podendo, inclusive, 
configurar crime de abuso de autoridade (Lei nº 4.898, de 09/12/1965), hipótese em que o 
agente ficará sujeito tanto à responsabilidade administrativa como penal, sem prejuízo da 
responsabilidade civil, se de seu ato resultarem danos patrimoniais. 
 
Exemplo de ato praticado com excesso de poder, em clara ofensa ao princípio da 
proporcionalidade, seria a destruição, pelo agente fiscal de trânsito, de veículo estacionado em 
local proibido. 
 
▪ função “de fato” : dá-se quando a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no 
cargo, emprego ou função, mas a sua situação tem toda aparência de legalidade. Caso típico é o 
do ato praticado após a publicação da portaria que concedeu férias ou licença ao agente público, 
mas sem que este tivesse ciência desse fato. 
 
No caso da função “de fato”, vale transcrever a seguinte lição de ALEXANDRE MAZZA:18 
 
“Segundo jurisprudência majoritária, se o funcionário agir de boa-fé , ignorando a irregularidade de 
sua condição, em nome da segurança jurídica e da proibição de o estado enriquecer sem causa, 
seus atos são mantidos válidos e a remuneração não precisa ser restituída. Assim, os atos do 
funcionário de fato são simplesmente anuláveiscom eficácia ex nunc, sendo suscetíveis de 
convalidação. 
 
Comprovada, porém, a má-fé , caracterizada pela ciência da ilegalidade na sua investidura, os atos 
são nulos e a remuneração já percebida deve ser devolvida aos cofres públicos. Isso porque “Nemo 
demnatur nisi per legale judicium” (ninguém pode se beneficiar da própria torpeza). Nesse caso, os 
atos serão nulos com eficácia ex tunc." 
 
b) Incapacidade 
 
De acordo com a Lei federal nº 9.784, de 29/01/1999, as duas espécies de vício quanto à 
incapacidade são o impedimento (art. 18) e a suspeição (art. 20). Confira-se: 
 
Art. 18 . É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: 
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria; 
II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou 
se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o 
terceiro grau; 
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo 
cônjuge ou companheiro. 
 
 
18 “Manual de Direito Administrativo”. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 200. 
 19
Art. 20 . Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade 
íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, 
companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. 
 
Quanto às consequências desses dois vícios, temos que o impedimento gera presunção 
absoluta de incapacidade (por isso, nos termos do art. 21 da referida lei, a autoridade fica 
proibida de atuar, devendo obrigatoriamente comunicar o fato à autoridade competente, sob 
pena de incidir em falta grave), enquanto na suspeição essa presunção é apenas relativa (pela 
qual o vício fica sanado, se não for arguido pelo interessado no momento oportuno). 
 
7.2 Vícios quanto à finalidade 
 
Trata-se do desvio de finalidade, definido pela Lei nº 4.717/65 como aquele que se verifica 
quando “o agente pratica o ato visando a um fim diverso daquele previsto, explícita ou 
implicitamente, na regra de competência” (art. 2º, parágrafo único, “e”). 
 
A doutrina chama a atenção para o fato de que não se deve averiguar apenas a adequação do 
ato à regra de competência, mas, também, fazer uma análise mais ampla, no sentido de verificar 
se o ato atende à finalidade pública. 
 
Estará viciado quanto à finalidade, por exemplo, o ato de desapropriação, praticado para 
prejudicar determinada pessoa. 
 
7.3 Vícios quanto à forma 
 
De acordo com o art. 2º, parágrafo único, alínea “b”, da Lei nº 4.717/65, o vício de forma consiste 
na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à 
existência ou seriedade do ato. 
 
Por exemplo, estará viciado quanto à forma o ato de convocação dos interessados em participar 
de concorrência, se praticado por meio de decreto, já que a lei exige a forma de edital. 
 
7.4 Vícios quanto ao motivo 
 
Na lição de ALEXANDRE MAZZA,19 esse defeito ocorre quando houver inexistência ou falsidade 
do motivo, a saber: 
 
a) inexistência do motivo : a inexistência do motivo se verifica quando a matéria de fato ou de 
direito, em que se fundamentou o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada 
ao resultado positivo (art. 2º, parágrafo único, d, da Lei n. 4.717/65); 
 
Exemplo: a Administração pune um servidor que não cometeu infração alguma. 
 
b) falsidade do motivo : quando o motivo alegado não corresponde àquele efetivamente 
ocorrido. 
 
Exemplo: a Administração pune um servidor por uma infração diversa daquela que ele 
efetivamente praticou. 
 
19 Opus cit., p. 201. 
 20
 
7.5 Vícios quanto ao objeto 
 
Como se sabe, o objeto do ato administrativo deve ser lícito, possível, moral e determinado. 
Portanto, haverá vício em relação ao objeto quando qualquer desses requisitos deixar de ser 
observado. 
 
Tome-se como exemplo um ato proibindo a morte (objeto impossível), ou que determina um 
comportamento contrário à ordem jurídica (objeto ilícito). Ou, ainda, procedendo à remoção de 
magistrado contra a sua vontade, em afronta à garantia constitucional da inamovibilidade. 
 
 
8. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 
 
A Administração Pública declara a sua vontade através de atos administrativos, que são 
praticados para produzir efeitos jurídicos. Mas esses atos, como tudo na vida, nascem, 
desenvolvem-se e morrem. A “morte natural” do ato administrativo ocorre quando se cumprem 
os efeitos ao qual estava preordenado. No entanto, outras causas podem determinar a sua 
extinção, como veremos a seguir. 
 
8.1 Extinção dos atos eficazes 
 
Em geral, os atos administrativos eficazes (isto é, os atos que já estão produzindo os efeitos 
para os quais foram preordenados) extinguem-se por um desses fatores: 
 
a) Cumprimento de seus efeitos jurídicos 
 
É forma de extinção do ato administrativo em razão de este já ter esgotados seus efeitos. É a 
chamada extinção natural. Ex.: pagamento de remuneração a servidor público. 
 
b) Desaparecimento do sujeito 
 
Chamada de extinção subjetiva, trata-se de forma de extinção que ocorre quando o sujeito que 
se beneficiou do ato desaparece. Ex.: autorização para porte de arma que se extingue com a 
morte do beneficiário. 
 
c) Desaparecimento do objeto 
 
Chamada de extinção objetiva, é forma de extinção que ocorre quando o objeto sobre o qual 
recai o ato desaparece. Ex.: bem tombado é destruído em razão de terremoto. 
 
d) Revogação 
 
Forma de extinção de um ato administrativo legal, efetuada somente pela Administração e com 
efeitos ex nunc, em virtude de ter ele se tornado inconveniente ou inoportuno (portanto, a medida 
se refere aos atos praticados no exercício do poder discricionário). Exemplo: revogação de ato 
de delegação de competência. 
 
e) Anulação 
 
 21
Forma de extinção de um ato administrativo por outro ato ou por decisão judicial, com efeitos ex 
tunc, por motivo de ilegalidade. Ex.: anulação de porte de arma concedido a menor de idade. 
 
Consoante a Lei nº 4.717, de 29.6.1965, que regula a Ação Popular: 
 
Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos 
casos de: 
a) incompetência; 
b) vício de forma; 
c) ilegalidade do objeto; 
d) inexistência dos motivos; 
e) desvio de finalidade. 
 
Veja-se, a propósito, o enunciado da Súmula nº 473, do Supremo Tribunal Federal: 
 
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, 
porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou 
oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
judicial.” 
 
Firme nessa diretriz da Suprema Corte, a Lei federal nº 9.784/99 assim preceitua: 
 
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e 
pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 
 
Entretanto, esse mesmo normativo acrescenta, logo em seguida: 
 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos 
favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, 
salvo comprovada má-fé. 
 
Portanto, se inexistente má-fé, os atos administrativos ilegais de que resultarem efeitos favoráveis para 
os administrados se tornam insusceptíveis de anulação a partir do quinto ano contado da data em que 
foram praticados. 
 
f) Cassação 
 
Forma de extinção do ato em virtude de o beneficiário haver descumprido alguma condição que 
devia observar para continuar merecedor do desfrute. Ex.: extinção de licença de funcionamento 
de indústria que se tornou poluente, se a inexistência de poluição era condição para a 
manutenção do ato. 
 
g) Caducidade 
 
Forma de extinção do ato porque sobreveio nova legislação que impede a permanência da 
situação anteriormente consentida. Ex.:caducidade da autorização de uso de calçada pública, 
concedida a um restaurante, em virtude de lei superveniente proibir o uso privativo de calçadas 
por estabelecimentos comerciais. 
 
h) Renúncia 
 
 22
Forma de extinção do ato quando o próprio beneficiário abre mão de uma vantagem de que 
desfrutava. Por exemplo, dono de banca de jornal instalada há algum tempo em praça pública 
decide não continuar usufruindo da permissão de uso desse bem público. 
 
Assim, na renúncia, o beneficiário provoca a extinção do ato depois que este já produziu os 
seus efeitos jurídicos . 
 
i) Contraposição ou derrubada 
 
Forma de extinção do ato administrativo em razão da prática de um outro ato administrativo 
antagônico ao primeiro. Ex.: a exoneração de servidor extingue o ato de sua nomeação. 
 
8.2 Extinção dos atos ineficazes 
 
Já quanto os atos ineficazes (isto é, os que aguardam a ocorrência de um termo ou condição 
parar que seus efeitos possam ser fruídos pelos respectivos destinatários), a extinção se dá por 
um desses fatores: 
 
a) Recusa 
 
É forma de extinção do ato administrativo por vontade do particular antes da produção dos 
seus efeitos . Dá-se como exemplo a extinção do ato de promoção de um servidor, por haver 
este se recusado a aceitá-la. 
 
b) Retirada 
 
Dá-se esse nome à extinção de um ato administrativo ineficaz por outro ato administrativo, por 
motivo de mérito ou de legalidade. Distingue-se da revogação e da invalidação (ou anulação), já 
que não há efeitos a serem preservados (revogação) ou desfeitos (invalidação). Exemplificamos 
com a retirada de um ato que deveria produzir efeitos a contar de 1º de janeiro do ano seguinte. 
 
 
9. O SILÊNCIO ADMINISTRATIVO 
 
Muito se discute em sede doutrinária acerca dos efeitos do silencio da Administração Pública, ou 
seja, se o silêncio pode desencadear alguma consequência jurídica. 
 
Para Hely Lopes Meirelles, “a omissão da Administração pode representar aprovação ou rejeição 
da pretensão do administrado, tudo dependendo do que dispuser a norma competente”.20 
 
Nesta mesma linha, Alexandre Mazza ressalta que, em regra, a inércia administrativa não tem 
importância para o Direito, podendo ocorrer, no entanto, de a lei atribuir-lhe algum significado 
específico, ligando efeitos jurídicos à omissão da Administração. 
 
Buscando dar exemplo a tal situação, o mesmo publicista afirma que “Se a lei estabelecer que o 
decurso de prazo sem manifestação da Administração implica aprovação da pretensão, o silêncio 
administrativo adquire o significado de aceitação tácita”, hipótese em que, inclusive, é 
desnecessária apresentação de motivação. 
 
20 “Direito administrativo brasileiro”, p. 110. 
 23
 
“Em outros casos”, aduz o articulista, “a legislação pode determinar que a falta de manifestação 
no prazo estabelecido importa rejeição tácita do requerimento formulado. Nesse caso, a 
Administração pode ser instada, inclusive judicialmente, a apresentar os motivos que conduziram à 
rejeição da pretensão do Administrado”.21 
 
21 Opus cit., p. 178.