CONTROLE INTERNO GOVERNAMENTAL - ARTIGO CIENTIFICO - DIREITO ADMINISTRATIVO

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Controle Interno Governamental: Noções Gerais e Mecanismos 
 
Resumo 
Atualmente, os escândalos de corrupção envolvendo recursos públicos enseja a 
sociedade a se questionar acerca do controle das atividades administrativas e o 
modo como ele se articula para evitar que tais atos aconteçam. Com base nisso, o 
objetivo desse trabalho, portanto, é abordar o tema do controle interno de maneira 
explicativa e demonstrativa, baseando-se em teorias e ensinamentos doutrinários, 
bem como em dispositivos legislativos e noções jurisprudenciais sobre a 
Administração Pública e o controle internogovernamental. Isso será feito, 
inicialmente, a partir da criação de um panorama geral sobre a ideia de 
Administração Pública e controle, bem como uma análise sobre a evolução 
legislativa acerca do tema. Por fim, serão apresentados alguns dos mecanismos 
utilizados pela Administração como meios para se organizar internamente e cntrolar 
seus próprios atos. 
 
Palavras-chave: Administração Pública. Controle Interno Governamental. 
Controladoria Geral da União. Democracia. 
 
1. Introdução 
Atualmente, escândalos de corrupção envolvendo verbas públicas faz com que a 
população no geral se pergunte: de que maneira as atividades administrativas 
governamentais são controladas e regulamentadas de modo a garantir que casos de 
corrupção não aconteçam? De que forma o corpo político-administrativo brasileiro se 
submete às leis e como tal submissão é garantida legal e institucionalmente? 
Nesse contexto, “as legislações locais e os estudiosos do Direito Administrativo vêm 
procurando criar soluções para garantir a lisura da Administração Pública e o bom 
uso dos recursos públicos”, com o objetivo de criar um ambiente que proporcione a 
realização dos objetivos coletivos a serem seguidos pela Administração Pública 
(SCHIRATO, 2017). 
O controle da Administração Pública é uma noção antiga, datada já nos períodos 
medievais e se estende da Revolução Francesa até os períodos atuais. Vejamos. 
Segundo Montesquieu, “a liberdade política encontra-se somente nos governos 
moderados. Mas nem sempre está nos Estados moderados; ela existe somente 
quando não se abusa do poder” (MONTESQUIEU, 2004). Baseado nessa ideia de 
limitação do poder, Montesquieu criou a Tripartição dos Poderes, de modo a criar 
um panorama em que havia certa distribuição de poderes e diminuição dos poderes 
arbitários do governante. Mais a frente, com a Revolução Francesa, surge a Lei do 
1º Pluciose do Ano VIII, fincando as bases do Princípio da Legalidade no Direito 
Administrativo, uma vez que determinou a submissão da Administração à Lei e 
“quebrando o paradigma do antigo regime no qual a lei era ditada pelo soberano que 
a ela não se submetia” (SCHIRATO, 2015). Cria-se, então, as bases essenciais do 
Estado de Direito, concentradas na submição estatal à lei e a submissão do poder 
ao controle pelo Poder Judiciário. “As ideias de tripartição de poderes e submissão 
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do Estado à lei permearam praticamente todos os textos constitucionais editados 
após a Revolução Francesa, transformando-se em verdadeiro pilar das sociedades 
ocidentais”. (SCHIRATO, 2015). 
Nesse contexto, o entendimento acerca do controle interno da administração pública 
ganha destaque. O objetivo desse trabalho, portanto, é abordar o tema do controle 
interno de maneira explicativa e demonstrativa, baseando-se em teorias e 
ensinamentos doutrinários, bem como em dispositivos legislativos e noções 
jurisprudenciais sobre a Administração Pública e o controle internogovernamental. 
Isso será feito, inicialmente, a partir da criação de um panorama geral sobre a ideia 
de Administração Pública e controle, bem como uma análise sobre a evolução 
legislativa acerca do tema. Por fim, serão apresentados alguns dos mecanismos 
utilizados pela Administração como meios para se organizar internamente e cntrolar 
seus próprios atos. 
 
2. A Administração Pública e o Controle: Conceituação e Noções gerais 
Em sua doutrina, Mello (2007, p. 59) indica que o termo administração envolve, 
diretamente, os sentidos de subordinação e hierarquia, significando não apenas a 
prestação de serviços como também a própria direção, governança e exercício da 
vontade com o objetivo de obter um resultado almejado. Assim, o vocábulo “tanto 
abrange a atividade superior de planejar, dirigir, comandar, como a atividade 
subordinada de executar”. Nas relações entre administrador e administrado, existe 
uma relação de teor jurídico cuja estrutura se baseia em um “influxo de uma 
finalidade cogente”. Há, logo, uma atividade que depende também de vontades 
externas, individuais ou coletivas, vinculadas a finalidade da ação a ser realizada (Di 
Pietro, 2020, p. 72). 
A relação entre Administração e Governo se concentra na noção de que uma das 
funções estatais se caracteriza pela “emanação de atos de produção jurídica 
complementares, em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário e 
abstrato contido na lei” (Di Pietro, 2020, p. 81). Emerge, então, o conceito de 
Administração Pública. 
 
A função de governo também emana atos de produção jurídica 
complementares, referentes à direção suprema e geral do Estado e à 
fixação das diretrizes para as outras funções: abrange as atividades 
colegislativas e de direção; quanto ao conteúdo (aspecto material), não se 
distinguem as funções administrativas e de governo, mas nesta última 
incluem-se atribuições que decorrem diretamente da Constituição, dizendo 
respeito mais à polis, à sociedade, à nação, do que a interesses individuais; 
a Administração Pública é objeto de estudo mais do direito administrativo, e, 
por sua vez, o Governo é objeto de estudo mais do direito constitucional (Di 
Pietro, 2020, p. 81). 
 
Segundo Silva (2004), a Administração Pública é caracterizada pelo conjunto de 
meios institucionais, materiais, financeiros e humanos os quais são organizados e 
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necessários para a execução de decisões políticas. 
Assim, segundo Almeida e Martins apud Meirelles (2017): 
 
A Administração Pública é composta de um conjunto de órgãos instituídos 
pelo Governo para a gestão de bens e interesses qualificados da 
comunidade no âmbito de todas as esferas, e tem como principal objetivo, a 
prestação do serviço público em benefício da coletividade. Para isso, é 
necessário que a administração lance mão de todo o aparelhamento do 
Estado capacitado à realização de serviços, visando à satisfação das 
necessidades e o bem comum da coletividade administrada. 
 
No âmbito da Administração pública, importa ressaltar que existem alguns pontos se 
contrapõem radicalmente ao âmbito da Administração Privada, sendo o principal 
deles o conteúdo do princípio da legalidade. Nesta última, o princípio da legalidade 
permite aos particulares a execução de quaisquer atividades que não se opõem à 
lei. Já na área da Administração Pública, “nada é permitido, somente o que a 
legislação permite” (CASTRO, 2018). A noção de democracia no âmbito da 
Administração públcia se relaciona com sua submissão à lei. Assim, “na medida em 
que cabe à Administração aplicar a lei elaborada pelo Parlamento segundo ditames 
democráticos, estaria a atuação da Administração Pública devidamente legitimada 
pela democracia” (SCHIRATO apud MELLO, 2017) . 
Para que o maquinário administrativo estatal não perpasse os limites legais 
institucionalizados, de modo a contrarias os valores presentes no Direito 
Administrativo e constitucionalmente aplicados à odem jurídica nacional, cria-se um 
corpo de controle administrativo no âmbito interno das relaçãos administrativas 
públicas (FRANÇA, 2016, p. 99). Assim, na Administração, o administrador não pode 
calcar suas ações na ideia de independência absoluta, uma vez que estas devem 
estar sempre vinculadas à lei. 
A Administração Pública, representada pela máquina estatal, está sempre sujeita ao 
controle externo protagonizado pelo Poder Legislativo, pelo Ministério Público, pelo 
Poder Judiciário e pela própria sociedade.Entretanto, desta-se a importância do 
autocontrole, representado, aqui, por mecanismos utilizados para a reaalização do 
controle interno das atividades administrativas (FRANÇA, 2016, p. 100). 
 
Expõe Miguel Seabra Fagundes que o autocontrole da Administração 
Pública tem por objetivos corrigir os defeitos de funcionamento interno do 
organismo administrativo, aperfeiçoando-o no interesse geral, e en- sejar 
reparação a direitos ou interesses individuais, que possam ter sido 
denegados ou preteridos em consequência de erro ou omissão na apli- 
cação da lei (FRANÇA, 2016, p. 102). 
 
O termo controle tem raízes no latim rotulum, o qual, por sua vez, “sempre esteve 
ligado a finanças” (CASTRO, 2018, p. 251). Segundo Chiavenato (2003, p. 636): 
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O controle é a quinta e última função do processo administrativo, e visa 
assegurar que as ações sejam realizadas de acordo com as expectativas ou 
conforme o que foi planejado, organizado, dirigido e coordenado 
assinalando as faltas e os erros com a finalidade de repará-los e evitar sua 
repetição. 
 
O controle governamental “é, basicamente, a atividade que determina como a 
Administração deve se portar para cumprir sua missão constitucional” (FRANÇA, 
2016, p. 99). Assim, a finalidade principal do controle consiste na garantia de que a 
Administração exerça suas ações sempre baseada nos princípios e leis impostas 
pelo ordenamento jurídico (Di Pietro, 2020, 931). Hoje, é visto como instrumento 
democrático (CASTRO, 2018, p. 251). 
Vejamos, agora, as noções acerca do controle interno. 
 
3. Controle Interno Governamental 
O controle interno, consiste na verificação do andamento dos processos e atos 
administrativos, de modo a dar certa cetificação para atestar se tudo está correndo 
com o planejado e de acordo com as instruções dadas (CARVALHO; GARCIA, 
2017). É, logo, 
 
[...] o agrupamento dos planos, métodos e metas desenvolvidas por 
determinada empresa ou instituição com o objetivo de controlar suas 
próprias atividades com o objetivo de garantir a segurança patrimonial, 
correta e fiel informação sobre os dados contábeis e eficiência operacional 
dentro das atividades finalísticas que se pretende produzir (CARVALHO; 
GARCIA, 2017). 
 
Segundo Castro (2018, p. 256), as organizações precisam de um controle interno 
para que “seus dirigentes tenham apoio e tranquilidade na condução de sua 
gestão”. Isso porque nenhum dirigente consegue ter ciência de tudo o que acontece 
em sua organizaçao, se agir sozinho e “essa cegueira atinge as pectos 
fundamentais, como o de saber se as diversas áreas estão cumprindo suas 
determinações ou se estão atuando dentro dos planos e das regras estabelecidas”. 
Assim, 
 
O controle interno – ou controle interno administrativo – representa a 
segurança do administrador. É fundamental, em primeiríssimo lugar, para o 
gestor público, porque este responde – com seus bens e sua reputação – 
pelos atos que pratica ou delega a terceiros para praticar em seu nome. 
Deve, portanto, praticá-los com toda segurança possível. O administrador 
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precisa estabelecer controle em todos os níveis, e de forma prévia para dar 
suporte a todos os seus atos decisórios (CASTRO, 2016, p. 273). 
 
No âmbito da Administração Pública, o controle interno, de maneira geral, é aquele 
exercido por órgãos e entidades que integram sua própria estrutura, não 
necessitando então, da interferência de órgãos integrantes dos Poderes Legislativo, 
Executivo ou Judiciário. Assim, este se configura “como uma verdadeira 
competência da Administração Pública, razão pela qual os mecanismos de controle 
interno são incluídos no plexo de afazeres de parcela dos agentes públicos 
integrantes da Administração” (SCHIRATO, 2015). 
Nesse sentido, segundo Justen Filho (2014): 
 
O controle interno da atividade administrativa é o dever-poder imposto ao 
próprio Poder de promover a verificação permanente e contínua da 
legalidade e da oportunidade da atuação administrativa própria, visando a 
prevenir ou eliminar defeitos ou a aperfeiçoar a atividade administrativa, 
promovendo as medidas necessárias para tanto. 
 
Ressalta-se, entretanto, que: 
 
O controle interno da Administração Pública há que ser visto como uma 
função administrativa própria e autônoma. É dizer, há que existir uma 
função de controlar, exercida de maneira exclusiva e típica por certos 
agentes administrativos, incumbidos, assim, de verificar a correção da 
atividadee outros agentes públicos incumbidos de algo realizar em favor dos 
cidadãos (SCHIRATO, 2017) 
 
De maneira geral, a atividade sistemática de um controle interno compreende a ação 
cooperativa entre auvidoria, auditoria e corregedoria administrativa, sendo tais 
atividades responsáveis por: 
a) ouvir e processar o reclame, seja do cidadão ou da própria 
Admi- nistração (ouvidoria); b) de verificar constantemente a 
legalidade, eficiên- cia, eficácia e efetividade da Administração 
(auditoria); e de c) identificar, processar e encaminhar a 
respectiva e proporcional correção de falhas do exercício 
administrativo (corregedoria) persiste em qualquer sistema de 
controle interno. (FRANÇA, 2016, p. 106) 
 
4. O Sistema de Controle Interno e Evolução Legislativa 
No Brasil, a utilização do controle interno pela Administração Pública data de 1936, a 
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partir do exercício da função de padronização da aquisição de materiais, revisão de 
estruturas e aplicações de métodos na definição de procedimentos no âmbito do 
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) (CARVALHO; GARCIA, 
2017). 
Com a Lei 4.320/64,ocorreu a positivação do controle interno através dos seguintes 
dispositivos: 
 
Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: 
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a 
realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por 
bens e valores públicos; 
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos 
monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. 
 
Capítulo II – Do Controle Interno 
Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere 
o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão 
equivalente. 
 
Tal legislação, pela primeira vez, citou o termo controle interno, demonstrando a 
importância do controle orçamentário que a Contabilidade exerce, “bem como a 
estruturação das áreas de planejamento e orçamento”(CASTRO, 2016, p. 301). 
A partir de 1967, através do Decreto Lei 200/67, a função do controle interno 
governamental ganhou mais força. Através dele, houve a separação do controle 
interno do controle de contas, dando origem ao Sistema de Controle Interno e ao 
Sistema de Controle Externo (CASTRO, 2016, p. 265). 
Mais a frente, em 1988, a Constituição Federal disciplina o tema, positivando os 
seguintes dispositivos: 
 
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo 
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno 
do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio 
dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou 
Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. 
 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder. 
 
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma 
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execução dos programas de governoe dos orçamentos da União; 
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II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos 
públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem 
como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
 
Art. 212-A. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte 
dos recursos a que se refere o caput do art. 212 desta Constituição à 
manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à 
remuneração condigna de seus profissionais, respeitadas as seguintes 
disposições: 
[...] 
d) a transparência, o monitoramento, a fiscalização e o controle interno, 
externo e social dos fundos referidos no inciso I do caput deste artigo, 
assegurada a criação, a autonomia, a manutenção e a consolidação de 
conselhos de acompanhamento e controle social, admitida sua integração 
aos conselhos de educação; 
 
Em conformidade com o art. 64 supracitado, o Governo Federal “foi ajustando o 
modelo do sistema de controle interno, que nasceu como controle interno 
administrativo, evoluiu para controle financeiro [...] e foi consolidado como Auditoria 
[...]” (CASTRO, 2016, p. 286). 
Em 1993, há o surgimento da lei 8.666/93, a qual abrange o poder atribuído aos 
membros integrantes do sistema de controle interno, “orientando encaminhamento 
de qualquer irregularidade verificada diretamente ao Ministério Público para 
oferecimento de denúncia” (CARVALHO; GARCIA, 2017). Observe o seguinte 
dispositivo: 
 
Art. 102. Quando em autos ou documentos de que 
conhecerem, os magistrados, os membros dos Tribunais ou 
Conselhos de Contas ou os titulares dos órgãos integrantes do 
sistema de controle interno de qualquer dos Poderes 
verificarem a existência dos crimes definidos nesta Lei, 
remeterão ao Ministério Público as cópias e os documentos 
necessários ao oferecimento da denúncia. 
 
Em 2021, tal dispositivo passou por mudanças, passando a ser regulado através da 
Lei nº 14.133/2021. Quanto ao controle interno, observe o disposto pela nova lei 
(grifo nosso): 
 
Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as 
normas de organização administrativa indicarem, promover gestão por 
competências e designar agentes públicos para o desempenho das funções 
essenciais à execução desta Lei que preencham os seguintes requisitos: 
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§ 1º A autoridade referida no caput deste artigo deverá observar o princípio 
da segregação de funções, vedada a designação do mesmo agente público 
para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a 
reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na 
respectiva contratação. 
§ 2º O disposto no caput e no § 1º deste artigo, inclusive os requisitos 
estabelecidos, também se aplica aos órgãos de assessoramento 
jurídico e de controle interno da Administração. 
[...] 
Art. 8º A licitação será conduzida por agente de contratação, pessoa 
designada pela autoridade competente, entre servidores efetivos ou 
empregados públicos dos quadros permanentes da Administração Pública, 
para tomar decisões, acompanhar o trâmite da licitação, dar impulso ao 
procedimento licitatório e executar quaisquer outras atividades necessárias 
ao bom andamento do certame até a homologação. 
[...] 
§ 3º As regras relativas à atuação do agente de contratação e da equipe de 
apoio, ao funcionamento da comissão de contratação e à atuação de fiscais 
e gestores de contratos de que trata esta Lei serão estabelecidas em 
regulamento, e deverá ser prevista a possibilidade de eles contarem 
com o apoio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle 
interno para o desempenho das funções essenciais à execução do 
disposto nesta Lei. 
[...] 
Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares 
relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e 
de licitações e contratos deverão: 
[...] 
IV - instituir, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de 
controle interno, modelos de minutas de editais, de termos de 
referência, de contratos padronizados e de outros documentos, 
admitida a adoção das minutas do Poder Executivo federal por todos 
os entes federativos; 
[...] 
Art. 24. Desde que justificado, o orçamento estimado da contratação poderá 
ter caráter sigiloso, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos 
quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das 
propostas, e, nesse caso: 
I - o sigilo não prevalecerá para os órgãos de controle interno e 
externo; 
[...] 
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada 
por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da 
Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos 
no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a 
contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm#art7
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pertinentes a essa atribuição. 
[...] 
§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de 
assessoramento jurídico e de controle interno da Administração, que 
deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes para 
prevenir riscos na execução contratual. 
[...] 
Art. 170. Os órgãos de controle adotarão, na fiscalização dos atos previstos 
nesta Lei, critérios de oportunidade, materialidade, relevância e risco e 
considerarão as razões apresentadas pelos órgãos e entidades 
responsáveis e os resultados obtidos com a contratação, observado o 
disposto no § 3º do art. 169 desta Lei. 
[...] 
§ 4º Qualquer licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica poderá 
representar aos órgãos de controle interno ou ao tribunal de contas 
competente contra irregularidades na aplicação desta Lei. 
 
Em 1994, houve uma reorganização do controle interno no âmbito do Governo 
Federal através da Medida Provisória nº 480, em 27 de abril de 1994. Foi criada, 
então, a Secretaria Federal de Controle Interno (SFC). 
Domingos Pubel de Castro nos traz o seguinte esquema em sua obra, referente ao 
sistema de controle interno regulado pelo art. 74 da Constituição Federal: 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2021/Lei/L14133.htm#art169%C2%A73
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Figura 1 – Sistema de Controle Interno 
Fonte: CASTRO, 2016, p. 297 
 
O Sistema de Controle Interno é consitido por várias unidades que atuam de 
maneira integrada e harmônica entre si. Hoje, o sistema de controle interno da 
Administração Pública brasileira é tratado constitucionalmente pelos artigos 31, 70 e 
74, bem como pela Lei n° 10.180/2001 e Decreto nº 3.591, sendo a primeira 
responsável por organizar e disciplinar os Sistemas de Planejamento e de 
Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal 
e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e o segundo responsável por 
dispor especificamente sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo 
Federal. 
 
Tal sistema de controle representa, em cada unidade administrativa, a ver- 
dadeira concatenação de esforços dos entes federativos da República para 
atingir os ditames constitucionais de legalidade, legitimidade, 
economicidade e de bem servir o administrado, sob o prisma de controle 
horizontal da sua atividade (FRANÇA, 2016, p. 105). 
 
Depreende-se, do exposto, que a evolução legislativa traz consigo o aumento da 
importância do controle interno no âmbito da Administração Pública, colocando-a 
como protagonista das relações de controle administrativas. O procedimento a ser 
adotado, entretanto, não é regulamentado por nenhum dispositivo legal, 
endurecendo os sistemas de controle e tornando-os inúteis na prática (CARVALHO; 
GARCIA, 2017). 
 
Quando meramente “ilustrativos”,os sistemas de controle interno fragilizam 
o sistema e deixam as riquezas produzidas pelo Estado a mercê de 
oportunistas inescrupulosos como tem ocorrido no país e noticiado 
diuturnamente na mídia. Quando excessivos, provocam entraves 
administrativos que impossibilitam o Estado de realizar suas ações básicas 
refletindo em má prestação dos serviços públicos e conseqüentemente 
ineficiência, principio basilar da administração pública 
(CARVALHO;GARCIA, 2017). 
 
Além disso, de acordo Floriano de Azevedo M. Neves o movimento sistemático de 
controle interno no Brasil tende a “transformar o controle em um fim em si próprio”, 
uma vez que “a autonomização do controle faz com que haja um défcit de 
responsividade no manejo da função”. Assim, o controlador pode tomar decisões 
sem considerar seus impactos finais (NETO, 2009, p. 221-222). Em contrapartida, 
segundo Schirato, a funcionalização do sistema de controle é essencial. 
 
Ao que nos parece, não se pode confundir funcionalização do controle com 
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descolamento da realidade por parte do controlador. A transformação do 
controle em um fim em si mesmo não é uma decorrência lógica e 
necessária da funcionalização do controle, mas, sim, uma patologia 
decorrente de um desvirtuamento da ideia de função [...] a funcionalização 
do controle e sua atribuição a uma autoridade administrativa devidamente 
dotada de competência para o exercício de dita função predica o 
confinamento da atividade do controle à finalidade para a qual existe, dado 
que, como é cediço, função nada mais é do que uma finalidade a ser 
alcançada. Com isso, fica prejudicada a afirmação de uma verticalidade 
entre controlador e controlado que permita a substituição do segundo pelo 
primeiro. Novamente concordando com Eberhard Schmidt-Assmann, 
controlado e controlador encontram-se horizontalmente dispostos12, 
cabendo ao segundo, dentro dos limites de sua função, corrigir falhas 
eventualmente verificadas na conduta do primeiro. Qualquer 
desbordamento dos limites da função configurará um desvio por parte do 
controlador, justificando nosso posicionamento acerca da autonomização da 
função de controle. (SCHIRATO, 2017). 
 
5. Mecanismos de controle interno governamental 
5.1. Autotutela 
Na Adminstração, a autotutela se refere à capacidade de correção autônoma de 
seus próprios atos, por meio da anulação ou da convalidação. Observe as seguintes 
súmulas do Supremo Tribunal Federal: 
 
Súmula 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus 
próprios atos. 
Súmula 476: Desapropriadas as ações de uma sociedade, o Poder 
desapropriante, imitido na posse, pode exercer, desde logo, todos os 
direitos inerentes aos respectivos títulos. 
 
De acordo com Miguel Seabra Fagundes (2005, P. 126), a autotutela no âmbito da 
Administração Pública tem como objetivo a correção de defeitos de funcionamento 
interno da própria Administração, de modo a aperfeiçoá-la e ensejar a reparação de 
interesses e direitos individuais. 
Nesse sentido: 
 
É dever da Administração exercer a supervisão de seus atos, no sentido de 
coibir e corrigir eventuais disparates, de forma célere e com vistas a evitar 
reflexos negativos àqueles envolvidos com sua atuação, com destaque à 
sociedade. Contudo, se tais reflexos forem inevitáveis, cabe à 
Administração se portar de maneira a prontamente corrigir o ato (ou 
omissão) não coincidente com os valores de legalidade e de direito e, 
quando for o caso, de ressarcir eventuais danos aos administrados. Dano 
este que deve ser verificado de maneira objetiva para o cidadão, isto é, sem 
se questionar a culpa pelo ato (ou omissão) geradora da res- ponsabilidade, 
12 
 
demonstrando tão só o elo de causalidade entre o ato da Administração e o 
consequente dano (FRANÇA, 2016, p. 102) 
 
Segundo Schirato (2015), a autotutela, em alguns casos, pode se apresentar como 
forma de controle interno autônomo. “É o que ocorre, por exemplo, quando a própria 
autoridade que tenha exarado um ato administrativo viciado decide por sua anulação 
ex oficio” (SCHIRATO, 2015). 
 
5.2. Recurso Administrativo 
O recurso administrativo, em geral, “é expressão que designa todos os meios postos 
à disposição dos administrados para provocar reexame dos atos da Administração” 
(DI PIETRO, 2020, p. 481). 
Na definição de Medauar (2010, p. 391): 
 
Um modo pelo qual a Administração é provocada a fiscalizar seus próprios 
atos, visando ao atendimento do interesse público e à preservação da 
legalidade. Por meio dos Recursos Administrativos reexame de ato, decisão 
ou medida editada em seu âmbito. 
 
Se refere a uma forma de controle interno da Administração Pública na medida em 
que caracteriza uma forma de a Administração controlar seus atos através de seus 
próprios meios (SCHIRATO, 2015). 
 
5.3. Poder hierárquico 
De maneira geral, não há hierarquia entre as entidades políticas e administrativas 
figurantes na Administração Direta ou Indireta, entre os próprios Poderes Estatais ou 
entre as funções estatais e o Ministério Público. O Poder hierarquico consiste, 
portanto, no poder vinculado e outorgado através de lei à Administração para que 
esta possa se autorganizar de maneira autônoma, ordenando, controlando e 
corrigindo as atividades administrativas em seu âmbito interno (GAMA JÚNIOR, 
2012). 
Representa, aqui, um desdobramento da autotutela, uma vez que também dá à 
Administração Pública a autonomia de corrigir seus próprios atos, caracterizando, 
entçao, um mecanismo de controle interno. Assim. “o controle exercido no âmbito do 
poder hierárquico assemelha-se ao controle exercido pelo próprio agente no 
exercício de sua autotutela” (SCHIRATO, 2015). 
 
5.4. Controle de gestão 
13 
 
Segundo Schirato (2015), o controle de gestão consiste no “incidente sobre o 
acompanhamento do alcance dos resultados previamente fizados pelo controlador 
em relação ao cotnrolado”. Tal controle substituiu ou adiciona ao controle hierárquico 
anteriormente citado, implicando em maior flexibilidade noe xercício do controle 
sobre os meios empregados pelo órgão com o finto de alcançar os resultados 
determinados previamente. Segundo o mesmo autor, “no controle de gestão, tem-se 
intensificado o controle pelo alcance de resultados, com maior flexibilização no 
controle de meios empregados“. Nesse sentido, portanto, “pode ser objeto do 
controle de gestão o aumento da autonomia de certo órgão ou entidade da 
Administração Pública, em contrapartida da obrigação de alcance de resultados” 
(SCHIRATO, 2015). 
 
5.5. Inspeções, auditorias, correição e ouvidorias 
Segundo Odete Medauar (2014), tais métodos consistem em atividades que se 
destinam a controlar de maneira intrusiva determinadas atividades da Administração 
Pública. Há, através das inspeções e auditorias, a verificação de atos administrativos 
e documentações, coletando dados que buscam embasar as ações da 
Administração Pública. 
Atualmente, no âmbito do Governo Federal, existe a Controladoria Geral da União, 
um órgão da Administração direta cuja responsabilidade se concentra justamente na 
realização de isnpeções e auditorias da Administração Pública Federal (SCHIRATO, 
2015). Tal órgão, de maneira específica, é “responsável por realizar atividades 
relacionadas à defesa do patrimônio público e ao incremento da transparência da 
gestão, por meio de ações de autidoria pública, correição, prevenção e combate à 
corrupção e ouvidoria”(BRASIL, 2021). 
A correição, por sua vez, “consiste na apuração de possíveis irregularidades 
cometidas por servidores e empregados públicos e à aplicação das devidas 
penalidades” (BRASIL, 2021). Corresponde a uma atividade exercida por órgãos 
autônomos da Administração Pública que se destinam a corrigir as ações 
defeituosas internas ou externas à autoridade administrativas (SCHIRATO, 2015). 
No âmbito do Poder Executivo Federal, existe o Sistema de Correição do Poder 
Executivo Federal, o SISCOR, cuja função é a correição nessa searae é composto 
pela própria CGU e por outras unidades específicas voltadas à correição (BRASIL, 
2021). 
As ouvidorias, por fim exercem o papel de criar as pontes interlocutórias entre os 
particulares e a Administração Pública, de modo a receber um feedback acerca das 
necessidades populares, suas reclamações e comentários sobre a Aadministração. 
Apesar de, em si, não exercerem nenhuma função de controle, tem o importante 
papel de “fornecer elementos para as autoridades dotadas de efetiva capacidade 
controladora, sempre que forem informadas de irregularidades na atuação da 
Administração Pública”(SCHIRATO, 2015). 
 
6. Conclusão 
14 
 
Haja vista as implicações sociais, políticas, administrativas e até mesmo penais 
envolvidas no assunto, o controle interno governamental constitui um tema de 
extrema relevância no âmbito do Direito Administrativo brasileiro. 
Através do controle interno governamental, há uma maior fiscalização sobre as 
atividades administrativas. Este representa, hoje, um dos mecanismos de efetiva 
garantia da democracia, uma vez que figura como limitador do Poder Estatal, indo 
na contramão da discricionariedade e dando ampla abertura à sociedade de 
interferência nas ações administrativas. 
Através desse artigo, buscou-se criar um panorama geral acerca da importância dos 
mecanismos de controles internos governamentais existentes hoje no Brasil; não 
pretendendo, entretanto, esgotar o tema, haja vista a amplitude que este apresenta 
capilarmente ao longo da Administração Pública. 
 
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