10- Noções de Direito Administrativo

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NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
1. Estado, governo e Administração Pública: conceitos, elementos, poderes e organização; natureza, fins e princípios ............................. 01 
2. Direito Administrativo: conceito, fontes e princípios .......................................................................................................................... 04 
3. Administração direta e indireta. Órgãos públicos .............................................................................................................................. 07 
4. Agentes públicos ................................................................................................................................................................................. 10 
5. Processo Administrativo ..................................................................................................................................................................... 21 
6. Poderes administrativos ..................................................................................................................................................................... 27 
7. Ato administrativo .............................................................................................................................................................................. 33 
8. Serviços públicos ................................................................................................................................................................................ 43 
9. Bens Públicos ...................................................................................................................................................................................... 53 
10. Controle da administração. Tribunais de Contas. Ministério Público ................................................................................................. 56 
11. Improbidade Administrativa ............................................................................................................................................................... 60 
12. Responsabilidade civil do Estado ........................................................................................................................................................ 68 
13. Licitação .............................................................................................................................................................................................. 73 
14. Contratos administrativos................................................................................................................................................................... 82 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Estado 
 
Conceito, Elementos e Princípios 
Adentrando ao contexto histórico, o conceito de Estado veio a 
surgir por intermédio do antigo conceito de cidade, da polis grega e da 
civitas romana. Em meados do século XVI o vocábulo Estado passou 
a ser utilizado com o significado moderno de força, poder e direito. 
O Estado pode ser conceituado como um ente, sujeito de direi- 
tos, que possui como elementos: o povo, o território e a soberania. 
Nos dizeres de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2010, p. 13), 
“Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos ele- 
mentos povo, território e governo soberano”. 
O Estado como ente, é plenamente capacitado para adquirir di- 
reitos e obrigações. Ademais, possui personalidade jurídica própria, tanto 
no âmbito interno, perante os agentes públicos e os cidadãos, 
quanto no âmbito internacional, perante outros Estados. 
Vejamos alguns conceitos acerca dos três elementos que com- 
põem o Estado: 
 
POVO: Elemento legitima a existência do Estado. Isso ocorre por 
que é do povo que origina todo o poder representado pelo Es- tado, 
conforme dispões expressamente art. 1º, parágrafo único, da 
Constituição Federal: 
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por 
meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta 
Constituição. 
O povo se refere ao conjunto de indivíduos que se vincula juri- 
dicamente ao Estado, de forma estabilizada. 
Entretanto, isso não ocorre com estrangeiros e apátridas, dife- 
rentemente da população, que tem sentido demográfico e quanti- 
tativo, agregando, por sua vez, todos os que se encontrem sob sua 
jurisdição territorial, sendo desnecessário haver quaisquer tipos de 
vínculo jurídico do indivíduo com o poder do Estado. 
 
Com vários sentidos, o termo pode ser usado pela doutrina como 
sinônimo de nação e, ainda, no sentido de subordinação a uma mesma 
autoridade política. 
No entanto, a titularidade dos direitos políticos é determinada pela 
nacionalidade, que nada mais é que o vínculo jurídico estabe- lecido pela 
Constituição entre os cidadãos e o Estado. 
O Direito nos concede o conceito de povo como sendo o con- 
junto de pessoas que detém o poder, a soberania, conforme já foi 
explicitado por meio do art. 1º. Parágrafo único da CFB/88 dispondo que 
“Todo poder emana do povo, que exerce por meio de repre- 
sentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. 
 
TERRITÓRIO: pode ser conceituado como a área na qual o Esta- 
do exerce sua soberania. Trata-se da base física ou geográfica de um 
determinado Estado, seu elemento constitutivo, base delimitada de 
autoridade, instrumento de poder com vistas a dirigir o grupo so- 
cial, com tal delimitação que se pode assegurar à eficácia do poder e a 
estabilidade da ordem. 
O território é delimitado pelas fronteiras, que por sua vez, po- dem 
ser naturais ou convencionais. O território como elemento do 
Estado, possui duas funções, sendo uma negativa limitante de fron- teiras 
com a competência da autoridade política, e outra positiva, que fornece 
ao Estado a base correta de recursos materiais para ação. 
Por traçar os limites do poder soberanamente exercido, o terri- 
tório é elemento essencial à existência do Estado, sendo, desta for- ma, 
pleno objeto de direitos do Estado, o qual se encontra a serviço do 
povo e pode usar e dispor dele com poder absoluto e exclusivo, 
desde que estejam presentes as características essenciais das rela- ções de 
domínio. O território é formado pelo solo, subsolo, espaço aéreo, águas 
territoriais e plataforma continental, prolongamento do solo coberto 
pelo mar. 
 
A Constituição Brasileira atribui ao Conselho de Defesa Nacio- nal, 
órgão de consulta do presidente da República, competência para 
“propor os critérios e condições de utilização de áreas indis- pensáveis 
à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, 
especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a 
preservação e a exploração dos recursos naturais de qual- quer 
tipo”. (Artigo 91, §1º, III,CFB/88). 
 
Os espaços sobre o qual se desenvolvem as relações sociais 
próprias da vida do Estado é uma porção da superfície terrestre, 
projetada desde o subsolo até o espaço aéreo. Para que essa porção 
territorial e suas projeções adquiram significado político e jurídico, é 
preciso considerá-las como um local de assentamento do grupo 
humano que integra o Estado, como campo de ação do poder polí- tico e 
como âmbito de validade das normas jurídicas. 
 
SOBERANIA: Trata-se do poder do Estado de se auto adminis- 
trar. Por meio da soberania, o Estado detém o poder de regular o 
seu funcionamento, as relações privadas dos cidadãos, bem como as 
funções econômicas e sociais do povo que o integra. Por meio desse 
elemento, o Estado edita leis aplicáveis ao seu território, sem estar 
sujeito a qualquer tipo de interferência ou dependência de outros 
Estados. 
Em sua origem, no sentido de legitimação, a soberania está ligada 
à força e ao poder. Se antes, o direito era dado, agora é ar- quitetado, 
anteriormente era pensado na justiça robusta, agora é engendradona 
adequação aos objetivos e na racionalidade técnica necessária. O poder do 
Estado é soberano, uno, indivisível e emana do povo. Além disso, todos 
os Poderes são partes de um todo que é a atividade do Estado. 
Como fundamento do Estado Democrático de Direito, nos pa- 
râmetros do art.1º, I, da CFB/88), a soberania é elemento essencial e 
fundamental à existência da República Federativa do Brasil. 
A lei se tornou de forma essencial o principal instrumento de 
organização da sociedade. Isso, por que a exigência de justiça e de 
proteção aos direitos individuais, sempre se faz presente na vida do 
povo. Por conseguinte, por intermédio da Constituição escrita, desde a 
época da revolução democrática, foi colocada uma trava jurídica à 
soberania, proclamando, assim, os direitos invioláveis do cidadão. 
O direito incorpora a teoria da soberania e tenta compatibilizá- 
-la aos problemas de hoje, e remetem ao povo, aos cidadãos e à sua 
participação no exercício do poder, o direito sempre tende a preser- var a 
vontade coletiva de seu povo, através de seu ordenamento, a soberania 
sempre existirá no campo jurídico, pois o termo designa igualmente o 
fenômeno político de decisão, de deliberação, sendo incorporada à 
soberania pela Constituição. 
A Constituição Federal é documento jurídico hierarquicamente 
superior do nosso sistema, se ocupando com a organização do po- 
der, a definição de direitos, dentre outros fatores. Nesse diapasão, a 
soberania ganha particular interesse junto ao Direito Constitu- cional. 
Nesse sentido, a soberania surge novamente em discussão, procurando 
resolver ou atribuir o poder originário e seus limites, entrando em 
voga o poder constituinte originário, o poder cons- tituinte derivado, 
a soberania popular, do parlamento e do povo 
ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
CONCEITOS, ELEMENTOS, PODERES E ORGANIZAÇÃO; 
NATUREZA, FINS E PRINCÍPIOS 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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como um todo. Depreende-se que o fundo desta problemática está 
entranhado na discussão acerca da positivação do Direito em deter- 
minado Estado e seu respectivo exercício. 
Assim sendo, em síntese, já verificados o conceito de Estado e 
os seus elementos. Temos, portanto: 
 
ESTADO = POVO + TERRITÓRIO + SOBERANIA 
 
Obs. Os elementos (povo + território + soberania) do Estado 
não devem ser confundidos com suas funções estatais que normal- mente 
são denominadas “Poderes do Estado” e, por sua vez, são divididas 
em: legislativa, executiva e judiciária 
Em relação aos princípios do Estado Brasileiro, é fácil encontra- 
-los no disposto no art. 1º, da CFB/88. Vejamos: 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, consti- 
tui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: 
I - a soberania; 
II - a cidadania; 
III - a dignidade da pessoa humana; 
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; 
V - o pluralismo político. 
 
Ressalta-se que os conceitos de soberania, cidadania e pluralis- 
mo político são os que mais são aceitos como princípios do Estado. No 
condizente à dignidade da pessoa humana e aos valores sociais do 
trabalho e da livre inciativa, pondera-se que estes constituem as 
finalidades que o Estado busca alcançar. Já os conceitos de sobera- nia, 
cidadania e pluralismo político, podem ser plenamente relacio- nados 
com o sentido de organização do Estado sob forma política, e, os 
conceitos de dignidade da pessoa humana e os valores sociais do 
trabalho e da livre iniciativa, implicam na ideia do alcance de 
objetivos morais e éticos. 
 
Governo 
 
Conceito 
Governo é a expressão política de comando, de iniciativa públi- ca 
com a fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica 
contemporânea e atuante. 
O Brasil adota a República como forma de Governo e o fede- 
ralismo como forma de Estado. Em sua obra Direito Administrativo da 
Série Advocacia Pública, o renomado jurista Leandro Zannoni, 
assegura que governo é elemento do Estado e o explana como “a 
atividade política organizada do Estado, possuindo ampla discricio- 
nariedade, sob responsabilidade constitucional e política” (p. 71). 
É possível complementar esse conceito de Zannoni com a afir- 
mação de Meirelles (1998, p. 64-65) que aduz que “Governo é a 
expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do 
Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente”. Entretanto, tanto o 
conceito de Estado como o de governo podem ser definidos sob 
diferentes perspectivas, sendo o primeiro, apresentado sob o critério 
sociológico, político, constitucional, dentre outros fatores. No 
condizente ao segundo, é subdividido em sentido formal sob um conjunto 
de órgãos, em sentido material nas funções que exerce e em sentido 
operacional sob a forma de condução política. 
O objetivo final do Governo é a prestação dos serviços públicos com 
eficiência, visando de forma geral a satisfação das necessida- des 
coletivas. O Governo pratica uma função política que implica uma 
atividade de ordem mediata e superior com referência à dire- ção 
soberana e geral do Estado, com o fulcro de determinar os fins da ação do 
Estado, assinalando as diretrizes para as demais funções e buscando 
sempre a unidade da soberania estatal. 
Administração pública 
 
Conceito 
Administração Pública em sentido geral e objetivo, é a ativida- de 
que o Estado pratica sob regime público, para a realização dos interesses 
coletivos, por intermédio das pessoas jurídicas, órgãos e agentes 
públicos. 
A Administração Pública pode ser definida em sentido amplo e 
estrito, além disso, é conceituada por Di Pietro (2009, p. 57), como 
“a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob re- gime 
jurídico total ou parcialmente público, para a consecução dos interesses 
coletivos”. 
Nos dizeres de Di Pietro (2009, p. 54), em sentido amplo, a 
Administração Pública é subdividida em órgãos governamentais e 
órgãos administrativos, o que a destaca em seu sentido subjetivo, sendo 
ainda subdividida pela sua função política e administrativa em sentido 
objetivo. 
Já em sentido estrito, a Administração Pública se subdivide em 
órgãos, pessoas jurídicas e agentes públicos que praticam funções 
administrativas em sentido subjetivo, sendo subdividida também na 
atividade exercida por esses entes em sentido objetivo. 
Em suma, temos: 
 
SENTIDO 
SUBJETIVO 
Sentido amplo {órgãos governamentais e 
órgãos administrativos}. 
SENTIDO 
SUBJETIVO 
Sentido estrito {pessoas jurídicas, órgãos e 
agentes públicos}. 
SENTIDO 
OBJETIVO 
Sentido amplo {função política e adminis- 
trativa}. 
SENTIDO 
OBJETIVO 
Sentido estrito {atividade exercida por esses 
entes}. 
 
Existem funções na Administração Pública que são exercidas pelas 
pessoas jurídicas, órgãos e agentes da Administração que são subdivididas 
em três grupos: fomento, polícia administrativa e ser- viço público. 
Para melhor compreensão e conhecimento, detalharemos cada 
uma das funções. Vejamos: 
a. Fomento: É a atividade administrativa incentivadora do de- 
senvolvimento dos entes e pessoas que exercem funções de utilida- de ou 
de interesse público. 
b. Polícia administrativa: É a atividade de polícia administrati- va. 
São os atos da Administração que limitam interesses individuais em 
prol do interesse coletivo. 
c. Serviço público: resume-se em toda atividade que a Admi- 
nistração Pública executa, de forma direta ou indireta, para satis- fazer 
os anseios e as necessidades coletivas do povo, sob o regime jurídico e 
com predominância pública. O serviço público também regula a 
atividade permanente de edição de atos normativos e con- cretos sobre 
atividades públicas e privadas, de forma implementati- va de políticas de 
governo. 
A finalidade de todas essas funções é executar as políticas de 
governo e desempenhar a função administrativa em favor do in- 
teresse público, dentre outros atributos essenciais ao bom anda- 
mento da AdministraçãoPública como um todo com o incentivo das 
atividades privadas de interesse social, visando sempre o interesse 
público. 
A Administração Pública também possui elementos que a com- 
põe, são eles: as pessoas jurídicas de direito público e de direito 
privado por delegação, órgãos e agentes públicos que exercem a 
função administrativa estatal. 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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— Observação importante: 
Pessoas jurídicas de direito público são entidades estatais aco- 
pladas ao Estado, exercendo finalidades de interesse imediato da 
coletividade. Em se tratando do direito público externo, possuem a 
personalidade jurídica de direito público cometida à diversas na- 
 
INDISPONIBILIDA- 
DE DO INTERESSE 
PÚBLICO 
 
Sua principal função é orientar a 
atuação dos agentes públicos para que 
atuem em nome e em prol dos interes- 
ses da Administração Pública. 
ções estrangeiras, como à Santa Sé, bem como a organismos inter- 
nacionais como a ONU, OEA, UNESCO.(art. 42 do CC). 
No direito público interno encontra-se, no âmbito da adminis- 
tração direta, que cuida-se da Nação brasileira: União, Estados, Dis- 
trito Federal, Territórios e Municípios (art. 41, incs. I, II e III, do CC). 
No âmbito do direito público interno encontram-se, no campo 
da administração indireta, as autarquias e associações públicas (art. 
41, inc. IV, do CC). Posto que as associações públicas, pessoas jurídi- cas de 
direito público interno dispostas no inc. IV do art. 41 do CC, pela Lei 
n.º 11.107/2005,7 foram sancionadas para auxiliar ao con- sórcio público 
a ser firmado entre entes públicos (União, Estados, Municípios e 
Distrito Federal). 
 
Princípios da administração pública 
De acordo com o administrativista Alexandre Mazza (2017), 
princípios são regras condensadoras dos valores fundamentais de um 
sistema. Sua função é informar e materializar o ordenamento jurídico 
bem como o modo de atuação dos aplicadores e intérpre- tes do direito, 
sendo que a atribuição de informar decorre do fato de que os princípios 
possuem um núcleo de valor essencial da or- dem jurídica, ao passo que 
a atribuição de enformar é denotada pelos contornos que conferem à 
determinada seara jurídica. 
Desta forma, o administrativista atribui dupla aplicabilidade aos 
princípios da função hermenêutica e da função integrativa. 
 
Referente à função hermenêutica, os princípios são amplamen- te 
responsáveis por explicitar o conteúdo dos demais parâmetros 
legais, isso se os mesmos se apresentarem obscuros no ato de tute- 
la dos casos concretos. Por meio da função integrativa, por sua vez, os 
princípios cumprem a tarefa de suprir eventuais lacunas legais 
observadas em matérias específicas ou diante das particularidades que 
permeiam a aplicação das normas aos casos existentes. 
 
Os princípios colocam em prática as função hermenêuticas e in- 
tegrativas, bem como cumprem o papel de esboçar os dispositivos legais 
disseminados que compõe a seara do Direito Administrativo, dando-lhe 
unicidade e coerência. 
 
Além disso, os princípios do Direito Administrativo podem ser 
expressos e positivados escritos na lei, ou ainda, implícitos, não po- 
sitivados e não escritos na lei de forma expressa. 
 
— Observação importante: 
Não existe hierarquia entre os princípios expressos e implíci- tos. 
Comprova tal afirmação, o fato de que os dois princípios que dão forma 
o Regime Jurídico Administrativo, são meramente im- plícitos. 
 
Regime Jurídico Administrativo: é composto por todos os prin- 
cípios e demais dispositivos legais que formam o Direito Adminis- 
trativo. As diretrizes desse regime são lançadas por dois princípios 
centrais, ou supraprincípios que são a Supremacia do Interesse Pú- blico e 
a Indisponibilidade do Interesse Público. 
Ademais, tendo o agente público usufruído das prerrogativas de 
atuação conferidas pela supremacia do interesse público, a in- 
disponibilidade do interesse público, com o fito de impedir que tais 
prerrogativas sejam utilizadas para a consecução de interesses pri- vados, 
termina por colocar limitações aos agentes públicos no cam- po de 
sua atuação, como por exemplo, a necessidade de aprovação em 
concurso público para o provimento dos cargos públicos. 
 
Princípios Administrativos 
Nos parâmetros do art. 37, caput da Constituição Federal, a Ad- 
ministração Pública deverá obedecer aos princípios da Legalidade, 
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. 
Vejamos: 
– Princípio da Legalidade: Esse princípio no Direito Administra- 
tivo, apresenta um significado diverso do que apresenta no Direito 
Privado. No Direito Privado, toda e qualquer conduta do indivíduo que 
não esteja proibida em lei e que não esteja contrária à lei, é 
considerada legal. O termo legalidade para o Direito Administrativo, 
significa subordinação à lei, o que faz com que o administrador deva atuar 
somente no instante e da forma que a lei permitir. 
— Observação importante: O princípio da legalidade considera a lei 
em sentido amplo. Nesse diapasão, compreende-se como lei, toda e 
qualquer espécie normativa expressamente disposta pelo art. 59 da 
Constituição Federal. 
 
– Princípio da Impessoalidade: Deve ser analisado sob duas 
óticas: 
 
a) Sob a ótica da atuação da Administração Pública em relação aos 
administrados: Em sua atuação, deve o administrador pautar na não 
discriminação e na não concessão de privilégios àqueles que o ato 
atingirá. Sua atuação deverá estar baseada na neutralidade e na 
objetividade. 
b) Em relação à sua própria atuação, administrador deve exe- 
cutar atos de forma impessoal, como dispõe e exige o parágrafo 
primeiro do art. 37 da CF/88 ao afirmar que: ‘‘A publicidade dos atos, 
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá 
ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não 
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que carac- terizem 
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.’’ 
 
– Princípio da Moralidade: Dispõe que a atuação administrati- va 
deve ser totalmente pautada nos princípios da ética, honestida- de, 
probidade e boa-fé. Esse princípio está conexo à não corrupção na 
Administração Pública. 
 
O princípio da moralidade exige que o administrador tenha 
conduta pautada de acordo com a ética, com o bom senso, bons 
costumes e com a honestidade. O ato administrativo terá que obe- decer 
a Lei, bem como a ética da própria instituição em que o agen- te atua. 
Entretanto, não é suficiente que o ato seja praticado apenas nos 
parâmetros da Lei, devendo, ainda, obedecer à moralidade. 
 
– Princípio da Publicidade: Trata-se de um mecanismo de con- 
SUPREMACIA DO 
INTERESSE PÚBLICO 
Conclama a necessidade da sobreposi- 
ção dos interesses da coletividade sobre os 
individuais. 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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trole dos atos 
administrativos por 
meio da sociedade. A 
publicidade está 
associada à 
prestação de 
satisfação e 
informação da 
atuação pública aos 
administrados. Via 
de regra é que a 
atuação da Admi- 
nistração seja 
pública, tornando 
assim, possível o 
controle da socie- 
dade sobre os seus 
atos. 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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Ocorre que, no entanto, o princípio em estudo não é absoluto. Isso ocorre pelo fato deste acabar por admitir exceções previstas em lei. Assim, em 
situações nas quais, por exemplo, devam ser preservadas a segurança nacional, relevante interesse coletivo e intimidade, honra e vida privada, o 
princípio da publicidade deverá ser afastado. 
 
Sendo a publicidade requisito de eficácia dos atos administrativos que se voltam para a sociedade, pondera-se que os mesmos não poderão 
produzir efeitos enquanto não forem publicados. 
 
– Princípio da Eficiência: A atividade administrativa deverá ser exercida com presteza, perfeição, rendimento, qualidade e economi- cidade. 
Anteriormente era um princípio implícito, porém, hodiernamente, foi acrescentado, de forma expressa, na CFB/88, com a EC n. 19/1998. 
 
São decorrentesdo princípio da eficiência: 
a. A possibilidade de ampliação da autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos, bem como de entidades administrativas, 
desde que haja a celebração de contrato de gestão. 
b. A real exigência de avaliação por meio de comissão especial para a aquisição da estabilidade do servidor Efetivo, nos termos do art. 41, § 4º da 
CFB/88. 
 
 
 
Conceito 
De início, convém ressaltar que o estudo desse ramo do Direito, denota a distinção entre o Direito Administrativo, bem como entre as normas e 
princípios que nele se inserem. 
No entanto, o Direito Administrativo, como sistema jurídico de normas e princípios, somente veio a surgir com a instituição do Estado de Direito, 
no momento em que o Poder criador do direito passou também a respeitá-lo. Tal fenômeno teve sua origem com os movimen- tos constitucionalistas, 
cujo início se deu no final do século XVIII. Por meio do novo sistema, o Estado passou a ter órgãos específicos para o exercício da Administração Pública e, 
por isso, foi necessário a desenvoltura do quadro normativo disciplinante das relações internas da Administração, bem como das relações entre esta e 
os administrados. Assim sendo, pode considerar-se que foi a partir do século XIX que o mundo jurídico abriu os olhos para a existência do Direito 
Administrativo. 
Destaca-se ainda, que o Direito Administrativo foi formado a partir da teoria da separação dos poderes desenvolvida por Montes- quieu, 
L’Espirit des Lois, 1748, e acolhida de forma universal pelos Estados de Direito. Até esse momento, o absolutismo reinante e a junção de todos os 
poderes governamentais nas mãos do Soberano não permitiam o desenvolvimento de quaisquer teorias que visassem a reco- nhecer direitos aos 
súditos, e que se opusessem às ordens do Príncipe. Prevalecia o domínio operante da vontade onipotente do Monarca. 
Conceituar com precisão o Direito Administrativo é tarefa difícil, uma vez que o mesmo é marcado por divergências doutrinárias, o que ocorre 
pelo fato de cada autor evidenciar os critérios que considera essenciais para a construção da definição mais apropriada para o termo jurídico 
apropriado. 
De antemão, ao entrar no fundamento de algumas definições do Direito Administrativo, 
Considera-se importante denotar que o Estado desempenha três funções essenciais. São elas: Legislativa, Administrativa e Jurisdicio- 
nal. 
Pondera-se que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes, porém, em tese, harmônicos entre si. Os poderes 
foram criados para desempenhar as funções do Estado. Desta forma, verifica-se o seguinte: 
 
Funções do Estado 
> Legislativa 
>> Administrativa 
>>> Jurisdicional 
 
Poderes criados para desenvolver as funções do estado 
> Legislativo 
>> Executivo 
>>> Judiciário 
 
Infere-se que cada poder exerce, de forma fundamental, uma das funções de Estado, é o que denominamos de FUNÇÃO TÍPICA. 
 
 PODER LEGISLATIVO PODER EXECUTIVO PODER JUDICIÁRIO 
FUNÇÃO TÍPICA Legislar Administrativa Judiciária 
ATRIBUIÇÃO 
Redigir e organizar o regramento 
jurídico do Estado 
Administração e gestão 
estatal 
Julgar e solucionar conflitos por intermé- 
dio da interpretação e aplicação das leis. 
 
Além do exercício da função típica, cada poder pode ainda exercer as funções destinadas a outro poder, é o que denominamos de exercício de 
FUNÇÃO ATÍPICA. Vejamos: 
DIREITO ADMINISTRATIVO: CONCEITO, FONTES E PRINCÍPIOS 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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 PODER LEGISLATIVO PODER EXERCUTIVO PODER JUDICIÁRIO 
 
 
 
FUNÇÃO ATÍPICA 
Tem-se como função atípica desse 
poder, por ser típica do Poder 
Judiciário: O julgamento do Presi- 
dente da República por crime de 
responsabilidade. 
Tem-se por função atípica desse 
poder, por ser típica do Poder 
Legislativo: A edição de Medida 
Provisória pelo Chefe do Execu- 
tivo. 
Tem-se por função atípica desse 
poder, por ser típica do Poder 
Executivo: Fazer licitação para 
realizar a aquisição de equipa- 
mentos utilizados em regime 
interno. 
 
Diante da difícil tarefa de conceituar o Direito Administrativo, uma vez que diversos são os conceitos utilizados pelos autores modernos de Direito 
Administrativo, sendo que, alguns consideram apenas as atividades administrativas em si mesmas, ao passo que outros, optam por dar ênfase aos fins 
desejados pelo Estado, abordaremos alguns dos principais posicionamentos de diferentes e importantes autores. 
No entendimento de Carvalho Filho (2010), “o Direito Administrativo, com a evolução que o vem impulsionando contemporaneamen- te, há de 
focar-se em dois tipos fundamentais de relações jurídicas, sendo, uma, de caráter interno, que existe entre as pessoas adminis- trativas e entre os 
órgãos que as compõem e, a outra, de caráter externo, que se forma entre o Estado e a coletividade em geral.” (2010, Carvalho Filho, p. 26). 
Como regra geral, o Direito Administrativo é conceituado como o ramo do direito público que cuida de princípios e regras que discipli- nam a função 
administrativa abrangendo entes, órgãos, agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na consecução do interesse público. 
Vale lembrar que, como leciona DIEZ, o Direito Administrativo apresenta, ainda, três características principais: 1 – 
constitui um direito novo, já que se trata de disciplina recente com sistematização científica; 
2 – espelha um direito mutável, porque ainda se encontra em contínua transformação; 
3 – é um direito em formação, não se tendo, até o momento, concluído todo o seu ciclo de abrangência. 
 
Entretanto, o Direito Administrativo também pode ser conceituado sob os aspectos de diferentes óticas, as quais, no deslindar desse 
estudo, iremos abordar as principais e mais importantes para estudo, conhecimento e aplicação. 
• Ótica Objetiva: Segundo os parâmetros da ótica objetiva, o Direito Administrativo é conceituado como o acoplado de normas que 
regulamentam a atividade da Administração Pública de atendimento ao interesse público. 
• Ótica Subjetiva: Sob o ângulo da ótica subjetiva, o Direito Administrativo é conceituado como um conjunto de normas que coman- dam as 
relações internas da Administração Pública e as relações externas que são encadeadas entre elas e os administrados. 
 
Nos moldes do conceito objetivo, o Direito Administrativo é tido como o objeto da relação jurídica travada, não levando em conta os 
autores da relação. 
O conceito de Direito Administrativo surge também como elemento próprio em um regime jurídico diferenciado, isso ocorre por que em regra, 
as relações encadeadas pela Administração Pública ilustram evidente falta de equilíbrio entre as partes. 
Para o professor da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Fernando Correia, o Direito Administrativo é o sistema de nor- mas jurídicas, 
diferenciadas das normas do direito privado, que regulam o funcionamento e a organização da Administração Pública, bem como a função ou 
atividade administrativa dos órgãos administrativos. 
Correia, o intitula como um corpo de normas de Direito Público, no qual os princípios, conceitos e institutos distanciam-se do Direito Privado, 
posto que, as peculiaridades das normas de Direito Administrativo são manifestadas no reconhecimento à Administração Pública de prerrogativas sem 
equivalente nas relações jurídico-privadas e na imposição, em decorrência do princípio da legalidade, de limitações de atuação mais exatas do que as 
que auferem os negócios particulares. 
Entende o renomado professor, que apenas com o aparecimento do Estado de Direito acoplado ao acolhimento do princípio da sepa- ração dos 
poderes, é que seria possível se falar em Direito Administrativo. 
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello aduz, em seu conceito analítico, que o Direito Administrativo juridicamente falando, ordena a atividade do 
Estado quanto à organização, bem como quanto aos modos e aos meios da sua ação, quanto à forma da sua própria ação, ou seja, legislativa e executiva, 
por intermédio de atos jurídicosnormativos ou concretos, na consecução do seu fim de criação de utilidade pública, na qual participa de forma direta 
e imediata, e, ainda como das pessoas de direito que façam as vezes do Estado. 
 
— Observação importante: Note que os conceitos classificam o Direito Administrativo como Ramo do Direito Público fazendo sempre referência ao 
interesse público, ao inverso do Direito Privado, que cuida do regulamento das relações jurídicas entre particulares, o Direito Público, tem por foco 
regular os interesses da sociedade, trabalhando em prol do interesse público. 
 
Por fim, depreende-se que a busca por um conceito completo de Direito Administrativo não é recente. Entretanto, a Administração Pública deve 
buscar a satisfação do interesse público como um todo, uma vez que a sua natureza resta amparada a partir do momento que deixa de existir como fim 
em si mesmo, passando a existir como instrumento de realização do bem comum, visando o interesse público, independentemente do conceito de 
Direito Administrativo escolhido. 
 
Objeto 
De acordo com a ilibada autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a formação do Direito Administrativo como ramo autônomo, fadado de 
princípios e objeto próprios, teve início a partir do instante em que o conceito de Estado de Direito começou a ser desenvolvido, com ampla estrutura 
sobre o princípio da legalidade e sobre o princípio da separação de poderes. O Direito Administrativo Brasileiro não surgiu antes do Direito Romano, do 
Germânico, do Francês e do Italiano. Diversos direitos contribuíram para a formação do Direito Brasileiro, tais como: o francês, o inglês, o italiano, o 
alemão e outros. Isso, de certa forma, contribuiu para que o nosso Direito pudesse captar os traços positivos desses direitos e reproduzi-los de 
acordo com a nossa realidade histórica. 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
7 
 
 
Atualmente, predomina, na definição do objeto do Direito Ad- 
ministrativo, o critério funcional, como sendo o ramo do direito que 
estuda a disciplina normativa da função administrativa, indepen- 
dentemente de quem esteja encarregado de exercê-la: Executivo, 
Legislativo, Judiciário ou particulares mediante delegação estatal”, 
(MAZZA, 2013, p. 33). 
Sendo o Direito Administrativo um ramo do Direito Público, o 
entendimento que predomina no Brasil e na América Latina, ainda que 
incompleto, é que o objeto de estudo do Direito Administrati- vo é a 
Administração Pública atuante como função administrativa ou 
organização administrativa, pessoas jurídicas, ou, ainda, como órgãos 
públicos. 
De maneira geral, o Direito é um conjunto de normas, princí- pios 
e regras, compostas de coercibilidade disciplinantes da vida social 
como um todo. Enquanto ramo do Direito Público, o Direito 
Administrativo, nada mais é que, um conjunto de princípios e regras que 
disciplina a função administrativa, as pessoas e os órgãos que a exercem. 
Desta forma, considera-se como seu objeto, toda a estru- tura 
administrativa, a qual deverá ser voltada para a satisfação dos interesses 
públicos. 
São leis específicas do Direito Administrativo a Lei n. 8.666/1993 que 
regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, insti- tui 
normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá 
outras providências; a Lei n. 8.112/1990, que dispõe sobre o regime 
jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das 
fundações públicas federais; a Lei n. 8.409/1992 que estima a recei- ta e 
fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 1992 e a Lei n. 
9.784/1999 que regula o processo administrativo no âmbito da 
Administração Pública Federal. 
O Direito Administrativo tem importante papel na identificação do 
seu objeto e o seu próprio conceito e significado foi de grande 
importância à época do entendimento do Estado francês em dividir as 
ações administrativas e as ações envolvendo o poder judiciário. Destaca-
se na França, o sistema do contencioso administrativo com matéria de teor 
administrativo, sendo decidido no tribunal admi- nistrativo e 
transitando em julgado nesse mesmo tribunal. Definir o objeto do 
Direito Administrativo é importante no sentido de com- preender 
quais matérias serão julgadas pelo tribunal administrati- vo, e não pelo 
Tribunal de Justiça. 
Depreende-se que com o passar do tempo, o objeto de estu- 
do do Direito Administrativo sofreu significativa e grande evolução, 
desde o momento em que era visto como um simples estudo das 
normas administrativas, passando pelo período do serviço público, da 
disciplina do bem público, até os dias contemporâneos, quando se 
ocupa em estudar e gerenciar os sujeitos e situações que exer- cem 
e sofrem com a atividade do Estado, assim como das funções e atividades 
desempenhadas pela Administração Pública, fato que leva a 
compreender que o seu objeto de estudo é evolutivo e dinâ- mico 
acoplado com a atividade administrativa e o desenvolvimento do Estado. 
Destarte, em suma, seu objeto principal é o desempe- nho da 
função administrativa. 
 
Fontes 
Fonte significa origem. Neste tópico, iremos estudar a origem das 
regras que regem o Direito Administrativo. 
Segundo Alexandre Sanches Cunha, “o termo fonte provém do latim 
fons, fontis, que implica o conceito de nascente de água. En- tende-
se por fonte tudo o que dá origem, o início de tudo. Fonte do Direito nada 
mais é do que a origem do Direito, suas raízes históri- cas, de onde se cria 
(fonte material) e como se aplica (fonte formal), ou seja, o processo de 
produção das normas. São fontes do direito: as leis, costumes, 
jurisprudência, doutrina, analogia, princípio geral do direito e 
equidade.” (CUNHA, 2012, p. 43). 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
8 
 
 
Fontes do Direito Administrativo: 
 
A) Lei 
A lei se estende desde a constituição e é a fonte primária e prin- 
cipal do Direito Administrativo e se estende desde a Constituição 
Federal em seus artigos 37 a 41, alcançando os atos administrativos 
normativos inferiores. Desta forma, a lei como fonte do Direito Ad- 
ministrativo significa a lei em sentido amplo, ou seja, a lei confec- 
cionada pelo Parlamento, bem como os atos normativos expedidos 
pela Administração, tais como: decretos, resoluções, 
Incluindo tratados internacionais. 
Desta maneira, sendo a Lei a fonte primária, formal e primor- 
dial do Direito Administrativo, acaba por prevalecer sobre as de- 
mais fontes. E isso, prevalece como regra geral, posto que as demais 
fontes que estudaremos a seguir, são consideradas fontes secundá- rias, 
acessórias ou informais. 
A Lei pode ser subdividida da seguinte forma: 
 
— Lei em sentido amplo 
Refere-se a todas as fontes com conteúdo normativo, tais 
como: a Constituição Federal, lei ordinária, lei complementar, me- 
dida provisória, tratados internacionais, e atos administrativos nor- 
mativos (decretos, resoluções, regimentos etc.). 
 
— Lei em sentido estrito 
Refere-se à Lei feita pelo Parlamento, pelo Poder Legislativo por 
meio de lei ordinária e lei complementar. Engloba também, ou- 
tras normas no mesmo nível como, por exemplo, a medida provisó- ria 
que possui o mesmo nível da lei ordinária. Pondera-se que todos 
mencionados são reputados como fonte primária (a lei) do Direito 
Administrativo. 
 
B) Doutrina 
Tem alto poder de influência como teses doutrinadoras nas 
decisões administrativas, como no próprio Direito Administrativo. A 
Doutrina visa indicar a melhor interpretação possível da norma 
administrativa, indicando ainda, as possíveis soluções para casos 
determinados e concretos. Auxilia muito o viver diário da 
Adminis- tração Pública, posto que, muitas vezes é ela que 
conceitua, inter- preta e explica os dispositivos da lei. 
 
Exemplo: 
A Lei n. 9.784/1999, aduz que provas protelatórias podem ser 
recusadas no processo administrativo. Desta forma, a doutrina ex- 
plicará o que é prova protelatória, e a Administração Pública 
poderá usar o conceito doutrinário para recusar uma prova no 
processo administrativo.C) Jurisprudência 
Trata-se de decisões de um tribunal que estão na mesma dire- 
ção, além de ser a reiteração de julgamentos no mesmo sentido. 
 
Exemplo: 
O Superior Tribunal de Justiça (STJ), possui determinada juris- 
prudência que afirma que candidato aprovado dentro do número de 
vagas previsto no edital tem direito à nomeação, aduzindo que 
existem diversas decisões desse órgão ou tribunal com o mesmo 
entendimento final. 
 
— Observação importante: Por tratar-se de uma orientação 
aos demais órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública, a 
jurisprudência não é de seguimento obrigatório. Entretanto, com 
as alterações promovidas desde a CFB/1988, esse sistema orientador da 
jurisprudência tem deixado de ser a regra. 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
9 
 
 
Exemplo: 
Os efeitos vinculantes das decisões proferidas pelo Supremo 
Tribunal Federal na ação direta de inconstitucionalidade (ADI), na ação 
declaratória constitucionalidade (ADC) e na arguição de des- 
cumprimento de preceito fundamental, e, em especial, com as sú- mulas 
vinculantes, a partir da Emenda Constitucional nº. 45/2004. Nesses 
ocorridos, as decisões do STF acabaram por vincular e obri- gar a 
Administração Pública direta e indireta dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, nos termos dis- postos no 
art. 103-A da CF/1988. 
 
D) Costumes 
Costumes são condutas reiteradas. Assim sendo, cada país, Estado, 
cidade, povoado, comunidade, tribo ou população tem os seus 
costumes, que via de regra, são diferentes em diversos aspec- tos, porém, 
em se tratando do ordenamento jurídico, não poderão ultrapassar e ferir 
as leis soberanas da Carta Magna que regem o Estado como um todo. 
 
Como fontes secundárias e atuantes no Direito Administrati- vo, os 
costumes administrativos são práticas reiteradas que devem ser 
observadas pelos agentes públicos diante de determinadas si- 
tuações. Os costumes podem exercer influência no Direito Admi- 
nistrativo em decorrência da carência da legislação, consumando o 
sistema normativo, costume praeter legem, ou nas situações em que 
seria impossível legislar sobre todas as situações. 
Os costumes não podem se opor à lei (contra legem), pois ela 
é a fonte primordial do Direito Administrativo, devendo somente 
auxiliar à exata compreensão e incidência do sistema normativo. 
 
Exemplo: 
Ao determinar a CFB/1988 que um concurso terá validade de até 2 
anos, não pode um órgão, de forma alguma, atribuir por efei- to de 
costume, prazo de até 10 anos, porque estaria contrariando 
disposição expressa na Carta Magna, nossa Lei Maior e Soberana. 
Ressalta-se, com veemente importância, que os costumes 
podem gerar direitos para os administrados, em decorrência dos 
princípios da lealdade, boa-fé, moralidade administrativa, dentre 
outros, uma vez que um certo comportamento repetitivo da Ad- 
ministração Pública gera uma expectativa em sentido geral de que essa 
prática deverá ser seguida nas demais situações parecidas 
 
— Observação importante: Existe divergência doutrinária em 
relação à aceitação dos costumes como fonte do Direito Adminis- 
trativo. No entanto, para concursos, e estudos correlatos, via de regra, 
deve ser compreendida como correta a tese no sentido de que o 
costume é fonte secundária, acessória, indireta e imediata do Direito 
Administrativo, tendo em vista que a fonte primária e mediata é a 
Lei. 
 
Nota - Sobre Súmulas Vinculantes 
Nos termos do art. 103 - A da Constituição Federal, ‘‘o Supremo 
Tribunal Federal poderá, de ofício ou mediante provocação, por de- cisão 
de dois terços de seus membros, após decisões reiteradas que 
versam sobre matéria constitucional, aprovar súmulas que terão efeito 
vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à 
administração pública direta e indireta”. 
 
 
Administração direta e indireta 
A princípio, infere-se que Administração Direta é correspon- dente 
aos órgãos que compõem a estrutura das pessoas federativas que 
executam a atividade administrativa de maneira centralizada. O vocábulo 
“Administração Direta” possui sentido abrangente vindo a compreender 
todos os órgãos e agentes dos entes federados, tanto os que fazem parte 
do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou do Poder Judiciário, que são 
os responsáveis por praticar a atividade administrativa de maneira 
centralizada. 
Já a Administração Indireta, é equivalente às pessoas jurídicas 
criadas pelos entes federados, que possuem ligação com as Admi- 
nistrações Diretas, cujo fulcro é praticar a função administrativa de 
maneira descentralizada. 
Tendo o Estado a convicção de que atividades podem ser exer- cidas 
de forma mais eficaz por entidade autônoma e com persona- lidade 
jurídica própria, o Estado transfere tais atribuições a particu- lares e, ainda 
pode criar outras pessoas jurídicas, de direito público ou de direito 
privado para esta finalidade. Optando pela segunda opção, as novas 
entidades passarão a compor a Administração Indi- reta do ente que as 
criou e, por possuírem como destino a execução especializado de certas 
atividades, são consideradas como sendo manifestação da 
descentralização por serviço, funcional ou técnica, de modo geral. 
 
Desconcentração e Descentralização 
Consiste a desconcentração administrativa na distribuição in- terna 
de competências, na esfera da mesma pessoa jurídica. Assim sendo, na 
desconcentração administrativa, o trabalho é distribuído entre os órgãos 
que integram a mesma instituição, fato que ocorre de forma diferente 
na descentralização administrativa, que impõe a distribuição de 
competência para outra pessoa, física ou jurídica. Ocorre a 
desconcentração administrativa tanto na administra- 
ção direta como na administração indireta de todos os entes fede- 
rativos do Estado. Pode-se citar a título de exemplo de desconcen- tração 
administrativa no âmbito da Administração Direta da União, os vários 
ministérios e a Casa Civil da Presidência da República; em âmbito 
estadual, o Ministério Público e as secretarias estaduais, dentre 
outros; no âmbito municipal, as secretarias municipais e as câmaras 
municipais; na administração indireta federal, as várias agências do 
Banco do Brasil que são sociedade de economia mista, ou do INSS 
com localização em todos os Estados da Federação. 
Ocorre que a desconcentração enseja a existência de vários 
órgãos, sejam eles órgãos da Administração Direta ou das pessoas 
jurídicas da Administração Indireta, e devido ao fato desses órgãos 
estarem dispostos de forma interna, segundo uma relação de su- 
bordinação de hierarquia, entende-se que a desconcentração admi- 
nistrativa está diretamente relacionada ao princípio da hierarquia. 
Registra-se que na descentralização administrativa, ao invés de 
executar suas atividades administrativas por si mesmo, o Estado transfere 
a execução dessas atividades para particulares e, ainda a outras pessoas 
jurídicas, de direito público ou privado. 
Explicita-se que, mesmo que o ente que se encontre distribuin- 
do suas atribuições e detenha controle sobre as atividades ou ser- viços 
transferidos, não existe relação de hierarquia entre a pessoa que 
transfere e a que acolhe as atribuições. 
 
Criação, extinção e capacidade processual dos órgãos públicos 
Os arts. 48, XI e 61, § 1º da CFB/1988 dispõem que a criação e a 
extinção de órgãos da administração pública dependem de lei de 
iniciativa privativa do chefe do Executivo a quem compete, de 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA. ÓRGÃOS PÚBLI- 
COS 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
10 
 
 
forma privada, e por meio de decreto, dispor sobre a organização e 
funcionamento desses órgãos públicos, quando não ensejar au- mento 
de despesas nem criação ou extinção de órgãos públicos (art. 84, VI, b, 
CF/1988). Desta forma, para que haja a criação e ex- tinção de órgãos, 
existe a necessidade de lei, no entanto, para dis- por sobre a organização 
e o funcionamento, denota-se que poderá ser utilizado ato normativoinferior à lei, que se trata do decreto. Caso o Poder Executivo Federal 
desejar criar um Ministério a mais, o presidente da República deverá 
encaminhar projeto de lei ao Con- gresso Nacional. Porém, caso esse 
órgão seja criado, sua estrutu- ração interna deverá ser feita por 
decreto. Na realidade, todos os regimentos internos dos ministérios 
são realizados por intermédio de decreto, pelo fato de tal ato se tratar 
de organização interna do órgão. Vejamos: 
 
ÓRGÃO — é criado por meio de lei. 
ORGANIZAÇÃO INTERNA — pode ser feita por DECRETO, des- 
de que não provoque aumento de despesas, bem como a criação 
ou a extinção de outros órgãos. 
ÓRGÃOS DE CONTROLE — Trata-se dos prepostos a fiscalizar e 
controlar a atividade de outros órgãos e agentes”. Exemplo: Tribu- nal de 
Contas da União. 
 
Pessoas administrativas 
Explicita-se que as entidades administrativas são a própria Ad- 
ministração Indireta, composta de forma taxativa pelas autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
De forma contrária às pessoas políticas, tais entidades, nao são 
reguladas pelo Direito Administrativo, não detendo poder político e 
encontram-se vinculadas à entidade política que as criou. Não existe 
hierarquia entre as entidades da Administração Pública in- direta e os 
entes federativos que as criou. Ocorre, nesse sentido, uma vinculação 
administrativa em tais situações, de maneira que os entes federativos 
somente conseguem manter-se no controle se as entidades da 
Administração Indireta estiverem desempenhando as funções para as 
quais foram criadas de forma correta. 
 
Pessoas políticas 
As pessoas políticas são os entes federativos previstos na Cons- tituição 
Federal. São eles a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 
Denota-se que tais pessoas ou entes, são regidos pelo Direito 
Constitucional, vindo a deter uma parcela do poder político. Por esse 
motivo, afirma-se que tais entes são autônomos, vindo a se organizar de 
forma particular para alcançar as finalidades aven- çadas na 
Constituição Federal. 
Assim sendo, não se confunde autonomia com soberania, pois, ao 
passo que a autonomia consiste na possibilidade de cada um dos 
entes federativos organizar-se de forma interna, elaborando suas leis e 
exercendo as competências que a eles são determinadas pela 
Constituição Federal, a soberania nada mais é do que uma caracte- rística 
que se encontra presente somente no âmbito da República Federativa 
do Brasil, que é formada pelos referidos entes federati- vos. 
 
Autarquias 
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno, 
criadas por lei específica para a execução de atividades especiais e típicas 
da Administração Pública como um todo. Com as autarquias, a impressão 
que se tem, é a de que o Estado veio a descentralizar determinadas 
atividades para entidades eivadas de maior especia- lização. 
As autarquias são especializadas em sua área de atuação, dan- 
do a ideia de que os serviços por elas prestados são feitos de forma mais 
eficaz e venham com isso, a atingir de maneira contundente a 
sua finalidade, que é o bem comum da coletividade como um todo. Por 
esse motivo, aduz-se que as autarquias são um serviço público 
descentralizado. Assim, devido ao fato de prestarem esse serviço 
público especializado, as autarquias acabam por se assemelhar em 
tudo o que lhes é possível, ao entidade estatal a que estiverem ser- vindo. 
Assim sendo, as autarquias se encontram sujeitas ao mesmo regime 
jurídico que o Estado. Nos dizeres de Hely Lopes Meirelles, as autarquias 
são uma “longa manus” do Estado, ou seja, são exe- cutoras de 
ordens determinadas pelo respectivo ente da Federação a que estão 
vinculadas. 
As autarquias são criadas por lei específica, que de forma obri- 
gacional deverá ser de iniciativa do Chefe do Poder Executivo do ente 
federativo a que estiver vinculada. Explicita-se também que a função 
administrativa, mesmo que esteja sendo exercida tipica- mente pelo 
Poder Executivo, pode vir a ser desempenhada, em re- gime totalmente 
atípico pelos demais Poderes da República. Em tais situações, infere-se que 
é possível que sejam criadas autarquias no âmbito do Poder Legislativo e 
do Poder Judiciário, oportunidade na qual a iniciativa para a lei destinada 
à sua criação, deverá, obriga- toriamente, segundo os parâmetros legais, 
ser feita pelo respectivo Poder. 
 
Empresas Públicas 
 
Sociedades de Economia Mista 
São a parte da Administração Indireta mais voltada para o di- 
reito privado, sendo também chamadas pela maioria doutrinária de 
empresas estatais. 
Tanto a empresas públicas, quanto as sociedades de economia 
mista, no que se refere à sua área de atuação, podem ser divididas entre 
prestadoras diversas de serviço público e plenamente atuan- tes na 
atividade econômica de modo geral. Assim sendo, obtemos dois tipos de 
empresas públicas e dois tipos de sociedades de eco- nomia mista. 
Ressalta-se que ao passo que as empresas estatais explorado- 
ras de atividade econômica estão sob a égide, no plano constitu- cional, 
pelo art. 173, sendo que a sua atividade se encontra regida pelo direito 
privado de maneira prioritária, as empresas estatais prestadoras de 
serviço público são reguladas, pelo mesmo diploma legal, pelo art. 
175, de maneira que sua atividade é regida de forma exclusiva e 
prioritária pelo direito público. 
 
Observação importante: todas as empresas estatais, sejam 
prestadoras de serviços públicos ou exploradoras de atividade eco- 
nômica, possuem personalidade jurídica de direito privado. 
 
O que diferencia as empresas estatais exploradoras de ativida- de 
econômica das empresas estatais prestadoras de serviço público é a 
atividade que exercem. Assim, sendo ela prestadora de serviço público, a 
atividade desempenhada é regida pelo direito público, nos ditames do 
artigo 175 da Constituição Federal que determina que “incumbe ao 
Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de 
serviços públicos.” Já se for exploradora de atividade econômica, como 
maneira de evitar que o princípio da livre con- corrência reste-se 
prejudicado, as referidas atividades deverão ser reguladas pelo direito 
privado, nos ditames do artigo 173 da Consti- tuição Federal, que assim 
determina: 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a 
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será per- 
mitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional 
ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. § 1º A 
lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da socieda- 
de de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens ou de presta- 
ção de serviços, dispondo sobre: 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
11 
 
 
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela 
sociedade; 
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas priva- 
das, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, tra- 
balhistas e tributários; 
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alie- 
nações, observados os princípios da Administração Pública; 
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de Admi- 
nistração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários; 
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabili- 
dade dos administradores 
 
Vejamos em síntese, algumas características em comum das 
empresas públicas e das sociedades de economia mista: 
• Devem realizar concurso público para admissão de seus em- 
pregados; 
• Não estão alcançadas pela exigência de obedecer ao teto 
constitucional; 
• Estão sujeitas ao controle efetuado pelos Tribunais de Contas, 
bem como ao controle do Poder Legislativo; 
• Não estão sujeitas à falência; 
• Devem obedecer às normas de licitação e contrato adminis- 
trativo no que se refere às suasatividades-meio; 
• Devem obedecer à vedação à acumulação de cargos prevista 
constitucionalmente; 
• Não podem exigir aprovação prévia, por parte do Poder Legis- 
lativo, para nomeação ou exoneração de seus diretores. 
 
Fundações e outras entidades privadas delegatárias 
Identifica-se no processo de criação das fundações privadas, duas 
características que se encontram presentes de forma contun- dente, 
sendo elas a doação patrimonial por parte de um instituidor e a 
impossibilidade de terem finalidade lucrativa. 
O Decreto 200/1967 e a Constituição Federal Brasileira de 1988 
conceituam Fundação Pública como sendo um ente de direito pre- 
dominantemente de direito privado, sendo que a Constituição Fe- deral 
dá à Fundação o mesmo tratamento oferecido às Sociedades de 
Economia Mista e às Empresas Públicas, que permite autoriza- ção 
da criação, por lei e não a criação direta por lei, como no caso das 
autarquias. 
Entretanto, a doutrina majoritária e o STF aduzem que a Fundação 
Pública poderá ser criada de forma direta por meio de lei específica, ad- 
quirindo, desta forma, personalidade jurídica de direito público, vindo a criar 
uma Autarquia Fundacional ou Fundação Autárquica. 
 
Observação importante: a autarquia é definida como serviço 
personificado, ao passo que uma autarquia fundacional é conceitu- ada 
como sendo um patrimônio de forma personificada destinado a uma 
finalidade específica de interesse social. 
Delegação Social 
 
Organizações sociais 
As organizações sociais são entidades privadas que recebem o 
atributo de Organização Social. Várias são as entidades criadas por 
particulares sob a forma de associação ou fundação que de- 
sempenham atividades de interesse público sem fins lucrativos. Ao passo 
que algumas existem e conseguem se manter sem nenhuma ligação 
com o Estado, existem outras que buscam se aproximar do Estado 
com o fito de receber verbas públicas ou bens públicos com o objetivo de 
continuarem a desempenhar sua atividade social. Nos parâmetros da Lei 
9.637/1998, o Poder Executivo Federal poderá constituir como 
Organizações Sociais pessoas jurídicas de direito privado, que não sejam 
de fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa 
científica, ao desenvolvimento tec- nológico, à proteção e preservação 
do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos os requisitos da lei. 
Ressalte-se que as entidades privadas que vierem a atuar nessas áreas 
poderão receber a quali- ficação de OSs. 
Lembremos que a Lei 9.637/1998 teve como fulcro transferir os 
serviços que não são exclusivos do Estado para o setor privado, por 
intermédio da absorção de órgãos públicos, vindo a substituí-los por 
entidades privadas. Tal fenômeno é conhecido como publiciza- ção. Com 
a publicização, quando um órgão público é extinto, logo, outra entidade 
de direito privado o substitui no serviço anterior- mente prestado. 
Denota-se que o vínculo com o poder público para que seja feita a 
qualificação da entidade como organização social é estabelecido com a 
celebração de contrato de gestão. Outrossim, as Organizações Sociais 
podem receber recursos orçamentários, utili- zação de bens públicos e 
servidores públicos. 
 
Organizações da sociedade civil de interesse público 
São conceituadas como pessoas jurídicas de direito privado, sem 
fins lucrativos, nas quais os objetivos sociais e normas estatu- tárias 
devem obedecer aos requisitos determinados pelo art. 3º da Lei n. 
9.790/1999. Denota-se que a qualificação é de competência do 
Ministério da Justiça e o seu âmbito de atuação é parecido com o da OS, 
entretanto, é mais amplo. Vejamos: 
Art. 3º A qualificação instituída por esta Lei, observado em 
qualquer caso, o princípio da universalização dos serviços, no res- 
pectivo âmbito de atuação das Organizações, somente será conferi- 
da às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos 
objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes finalidades: 
I – promoção da assistência social; 
II – promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio 
histórico e artístico; 
III – promoção gratuita da educação, observando-se a forma 
complementar de participação das organizações de que trata esta 
Lei; 
Vejamos como o Código Civil determina: 
Art. 41 - São pessoas jurídicas de direito público interno:(...) 
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; 
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei. 
 
No condizente à Constituição, denota-se que esta não faz dis- tinção 
entre as Fundações de direito público ou de direito privado. O termo 
Fundação Pública é utilizado para diferenciar as fundações da iniciativa 
privada, sem que haja qualquer tipo de ligação com a Administração 
Pública. 
No entanto, determinadas distinções poderão ser feitas, como por 
exemplo, a imunidade tributária recíproca que é destinada so- mente às 
entidades de direito público como um todo. Registra-se que o foro de 
ambas é na Justiça Federal. 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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IV – promoção gratuita da saúde, observando-se a forma 
com- plementar de participação das organizações de que trata 
esta Lei; 
V – promoção da segurança alimentar e nutricional; 
VI – defesa, preservação e conservação do meio ambiente 
e promoção do desenvolvimento sustentável; VII – promoção do 
vo- luntariado; 
VIII – promoção do desenvolvimento econômico e social e 
com- bate à pobreza; 
IX – experimentação, não lucrativa, de novos modelos 
sociopro- dutivos e de sistemas alternativos de produção, 
comércio, emprego e crédito; 
X – promoção de direitos estabelecidos, construção de novos 
direitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar; 
XI – promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos 
hu- manos, da democracia e de outros valores universais; 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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XII – estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias al- 
ternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos 
técnicos e científicos que digam respeito às atividades mencionadas 
neste artigo. 
A lei das Oscips apresenta um rol de entidades que não podem 
receber a qualificação. Vejamos: 
Art. 2º Não são passíveis de qualificação como Organizações 
da Sociedade Civil de Interesse Público, ainda que se dediquem de 
qualquer forma às atividades descritas no art. 3º desta Lei: 
I – as sociedades comerciais; 
II – os sindicatos, as associações de classe ou de representação 
de categoria profissional; 
III – as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação 
de credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais; 
IV – as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas 
fundações; 
V – as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar 
bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios; 
VI – as entidades e empresas que comercializam planos de saú- 
de e assemelhados; 
VII – as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas 
mantenedoras; 
VIII – as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gra- 
tuito e suas mantenedoras; 
IX – as Organizações Sociais; 
X – as cooperativas; 
 
Por fim, registre-se que o vínculo de união entre a entidade e o 
Estado é denominado termo de parceria e que para a qualifi- cação de 
uma entidade como Oscip, é exigido que esta tenha sido constituída e se 
encontre em funcionamento regular há, pelo me- nos, três anos nos 
termos do art. 1º, com redação dada pela Lei n. 13.019/2014. O 
Tribunal de Contas da União tem entendido que o vínculo firmado pelo 
termo de parceria por órgãos ou entidades da Administração Pública 
com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público não é 
demandante de processo de licitação. De acordo com o que 
preceitua o art. 23 do Decreto n. 3.100/1999, deverá haver a 
realização de concurso de projetos pelo órgão es- tatal interessado 
em construir parceria com Oscips para que venha a obter bens e 
serviços para a realização de atividades, eventos, consultorias,cooperação técnica e assessoria. 
 
Entidades de utilidade pública 
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado trouxe em seu 
bojo, dentre várias diretrizes, a publicização dos serviços esta- tais 
não exclusivos, ou seja, a transferência destes serviços para o setor 
público não estatal, o denominado Terceiro Setor. 
Podemos incluir entre as entidades que compõem o Terceiro Setor, 
aquelas que são declaradas como sendo de utilidade pública, os serviços 
sociais autônomos, como SESI, SESC, SENAI, por exem- plo, as 
organizações sociais (OS) e as organizações da sociedade civil de 
interesse público (OSCIP). 
É importante explicitar que o crescimento do terceiro setor 
está diretamente ligado à aplicação do princípio da subsidiarieda- de na 
esfera da Administração Pública. Por meio do princípio da 
subsidiariedade, cabe de forma primária aos indivíduos e às orga- 
nizações civis o atendimento dos interesses individuais e coletivos. Assim 
sendo, o Estado atua apenas de forma subsidiária nas de- mandas que, 
devido à sua própria natureza e complexidade, não puderam ser 
atendidas de maneira primária pela sociedade. Dessa maneira, o 
limite de ação do Estado se encontraria na autossufici- ência da 
sociedade. 
Em relação ao Terceiro Setor, o Plano Diretor do Aparelho do 
Estado previa de forma explícita a publicização de serviços públicos 
estatais que não são exclusivos. A expressão publicização significa 
a transferência, do Estado para o Terceiro Setor, ou seja um setor público 
não estatal, da execução de serviços que não são exclusivos do 
Estado, vindo a estabelecer um sistema de parceria entre o Es- tado 
e a sociedade para o seu financiamento e controle, como um todo. Tal 
parceria foi posteriormente modernizada com as leis que instituíram as 
organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesse 
público. 
O termo publicização também é atribuído a um segundo sen- tido 
adotado por algumas correntes doutrinárias, que corresponde à 
transformação de entidades públicas em entidades privadas sem 
fins lucrativos. 
No que condizente às características das entidades que com- põem 
o Terceiro Setor, a ilustre Maria Sylvia Zanella Di Pietro enten- de que 
todas elas possuem os mesmos traços, sendo eles: 
 
1. Não são criadas pelo Estado, ainda que algumas delas te- 
nham sido autorizadas por lei; 
2. Em regra, desempenham atividade privada de interesse pú- blico 
(serviços sociais não exclusivos do Estado); 
3. Recebem algum tipo de incentivo do Poder Público; 
4. Muitas possuem algum vínculo com o Poder Público e, por isso, 
são obrigadas a prestar contas dos recursos públicos à Admi- 
nistração 
5. Pública e ao Tribunal de Contas; 
6. Possuem regime jurídico de direito privado, porém derroga- do 
parcialmente por normas direito público; 
 
Assim, estas entidades integram o Terceiro Setor pelo fato de não se 
enquadrarem inteiramente como entidades privadas e tam- bém 
porque não integram a Administração Pública Direta ou Indi- reta. 
Convém mencionar que, como as entidades do Terceiro Setor são 
constituídas sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, seu 
regime jurídico, normalmente, via regra geral, é de direito pri- vado. 
Acontece que pelo fato de estas gozarem normalmente de algum 
incentivo do setor público, também podem lhes ser aplicá- veis algumas 
normas de direito público. Esse é o motivo pelo qual a conceituada 
professora afirma que o regime jurídico aplicado às en- tidades que 
integram o Terceiro Setor é de direito privado, podendo ser modificado 
de maneira parcial por normas de direito público. 
 
 
Conceito 
A Constituição Federal Brasileira de 1988 trouxe em seu bojo, várias 
regras de organização do Estado brasileiro, dentre elas, as 
concernentes à Administração Pública e seus agentes como um 
todo. 
A designação “agente público” tem sentido amplo e serve para 
conceituar qualquer pessoa física exercente de função pública, de forma 
remunerada ou gratuita, de natureza política ou administra- tiva, com 
investidura definitiva ou transitória. 
 
Espécies (classificação) 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, entende que quatro são as ca- 
tegorias de agentes públicos: agentes políticos, servidores públicos civis, 
militares e particulares em colaboração com o serviço público. 
 
Vejamos cada classificação detalhadamente: 
AGENTES PÚBLICOS 
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Agentes políticos 
Exercem atividades típicas de governo e possuem a incumbên- cia de 
propor ou decidir as diretrizes políticas dos entes públicos. Nesse 
patamar estão inclusos os chefes do Poder Executivo federal, estadual e 
municipal e de seus auxiliares diretos, quais sejam, os Ministros e 
Secretários de Governo e os membros do Poder Legisla- tivo como 
Senadores, Deputados e Vereadores. 
De forma geral, os agentes políticos exercem mandato eletivo, com 
exceção dos Ministros e Secretários que são ocupantes de car- gos 
comissionados, de livre nomeação e exoneração. 
Autores como Hely Lopes Meirelles, acabaram por enfatizar de forma 
ampla a categoria de agentes políticos, de forma a transpare- cer que os 
demais agentes que exercem, com alto grau de autono- mia, 
categorias da soberania do Estado em decorrência de previsão 
constitucional, como é o caso dos membros do Ministério Público, da 
Magistratura e dos Tribunais de Contas. 
 
Servidores Públicos Civis 
De forma geral, servidor público são todas as pessoas físicas que 
prestadoras de serviços às entidades federativas ou as pessoas jurídi- cas da 
Administração Indireta em função da relação de trabalho que ocupam e 
com remuneração ou subsídio pagos pelos cofres públicos, vindo a compor o 
quadro funcional dessas pessoas jurídicas. 
Depreende-se que alguns autores dividem os servidores públi- 
cos em civis e militares. Pelo fato de termos adotado a classificação 
aludida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, trataremos os servidores 
militares como sendo uma categoria à parte, designando-os apenas 
de militares, e, por conseguinte, usando a expressão servidores pú- 
blicos para se referir somente aos servidores públicos civis. 
De acordo com as regras e normas pelas quais são regidos, os 
servidores públicos civis podem ser subdivididos da seguinte ma- 
neira: 
 
Servidores estatutários: ocupam cargo público e são regidos pelo 
regime estatutário. 
Servidores ou empregados públicos: são os servidores contra- tados 
sob o regime da CLT e ocupantes de empregos públicos. 
Servidores temporários: são os contratados por determinado 
período de tempo com o objetivo de atender à necessidade tempo- rária 
de excepcional interesse público. Exercem funções públicas, mas não 
ocupam cargo ou emprego público. São regidos por regime jurídico 
especial e disciplinado em lei de cada unidade federativa. 
Servidores militares: antes do advento da EC 19/1998, os mi- litares 
eram tratados como “servidores militares”. Militares são aqueles que 
prestam serviços às Forças Armadas como a Marinha, o Exército e a 
Aeronáutica, às Polícias Militares ou aos Corpos de Bombeiros Militares 
dos Estados, Distrito Federal e dos territórios, que estão sob vínculo 
jurídico estatutário e são remunerados pe- los cofres públicos. Por 
estarem submetidos a um regime jurídico estatutário disciplinado em 
lei por lei, os militares estão submeti- dos à regras jurídicas diferentes 
das aplicadas aos servidores civis estatutários, justificando, desta forma, 
o enquadramento em uma categoria propícia de agentes públicos. 
 
Destaca-se que a Constituição Federal assegurou aos militares alguns 
direitos sociais conferidos aos trabalhadores de forma geral, são eles: o 
13º salário; o salário-família, férias anuais remuneradas com acréscimo 
ao menos um terço da remuneração normal; licença à gestante com 
a duração de 120 dias; licença paternidade e assis- tência gratuita aos 
filhos e demais dependentes desde o nascimen- to até cinco anos de 
idade em creches e pré-escolas. 
Ademais, os servidores militaresestão submetidos por força da 
Constituição Federal a determinadas regras próprias dos servidores 
públicos civis, como por exemplo: teto remuneratório, irredutibili- 
dade de vencimentos, dentre outras peculiaridades. 
Embora haja tais assimilações, aos militares são aplicadas algu- 
mas vedações que constituem direito dos demais agentes públicos, como 
por exemplo, os casos da sindicalização, bem como da greve e, 
quando estiverem em serviço ativo, da filiação a partidos políti- cos. 
 
Cargo, Emprego e Função Pública 
Para que haja melhor organização na Administração Pública, os 
servidores públicos são amparados e organizados a partir de qua- dros 
funcionais. Quadro funcional é o acoplado de cargos, empre- gos e 
funções públicas de um mesmo ente federado, de uma pessoa jurídica da 
Administração Indireta de ou de seus órgãos internos. 
 
Cargo 
O art. 3º do Estatuto dos Servidores Civis da União da Lei 
8.112/1990 conceitua cargo público como “o conjunto de atribui- ções 
e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que 
devem ser cometidas a um servidor”. Via de regra, podemos consi- 
derar o cargo como sendo uma posição na estrutura organizacional 
da Administração Pública a ser preenchido por um servidor público. 
Em geral, os cargos públicos somente podem ser criados, trans- 
formados e extinguidos por força de lei. 
Ao Poder Legislativo, caberá, mediante sanção do chefe do Po- der 
Executivo, dispor sobre a criação, transformação e extinção de cargos, 
empregos e funções públicas. 
Em se tratando de cargos do Poder Legislativo, a criação não 
depende de temos exatos de lei, mas, sim de uma norma que mes- 
mo possuindo hierarquia de lei, não depende de sanção ou veto do 
chefe do Executivo. É o que chamamos de Resoluções, que são leis sem 
sanção. 
 
A despeito da criação de cargos, vejamos: 
a) Cargos do Poder Executivo: a iniciativa é privativa do chefe desse 
Poder (CF, art. 61, § 1º, II, “a”). 
b) Cargos do Poder Judiciário: dos Tribunais de Contas e do 
Ministério Público a lei em questão, partirá de iniciativa dos respec- tivos 
Tribunais ou Procuradores - Gerais em se tratando da criação de cargos 
para o Ministério Público. 
c) Cargos do Legislativo: os cargos serão criados, extintos ou 
transformados por atos normativos de âmbito interno desse Poder 
(Resoluções), sendo sua iniciativa da respectiva Mesa Diretora. 
 
Embora sejam criados por lei, os cargos ou funções públicas, se 
estiverem vagos, podem ser extintos por intermédio de lei ou por 
decreto do chefe do Poder Executivo. No entanto, se o cargo estiver 
ocupado, só poderá ser extinto por lei. 
 
Os cargos podem ser organizados em carreira ou isolados. Ve- 
jamos: 
Cargos organizados em carreira: são cargos cujos ocupantes 
podem percorrer várias classes ao longo da sua vida funcional, em razão 
do regime de progressão do servidor na carreira. 
Cargos isolados: não permitem a progressão funcional de seus 
titulares. 
 
Em relação às garantias e características especiais que lhe são 
conferidas, os cargos podem ser classificados em vitalícios, efetivos; e 
comissionados. Vejamos: 
 
Cargos vitalícios e cargos efetivos: oferecem garantia de per- 
manência aos seus ocupantes. De forma geral, a nomeação para es- ses 
cargos é dependente de prévia aprovação em concurso público. 
Cargos em comissão ou comissionados: de acordo com o art. 
37, V, da CF, os cargos comissionados se destinam apenas às atri- buições de 
direção, chefia e assessoramento. São ocupados de ma- 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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neira temporária, em função da confiança depositada pela autori- dade 
nomeante. A nomeação para esse tipo de cargo não depende de 
aprovação em concurso público, podendo a exoneração do seu 
ocupante pode ser feita a qualquer tempo, a critério da autoridade 
nomeante. 
 
Emprego 
Os empregos públicos são entidades de atribuições com o fito de 
serem ocupadas por servidores regidos sob o regime da CLT, que 
também chamados de celetistas ou empregados públicos. 
A diferença entre cargo e emprego público consiste no vínculo que 
liga o servidor ao Estado. Ressalta-se que o vínculo jurídico do 
empregado público é de natureza contratual, ao passo que o do ser- 
vidor titular de cargo público é de natureza estatutária. 
No âmbito das pessoas de Direito Público como a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como em suas au- 
tarquias e fundações públicas de direito público, levando em conta a 
restauração da redação originária do caput do art. 39 da CF/1988 (ADIn 
2135 MC/DF), afirma-se que o regime a ser adotado é o esta- tutário. 
Entretanto, é plenamente possível a convivência entre o re- gime 
estatutário e o celetista relativo aos entes que, anteriormente à 
concessão da medida cautelar mencionada, tenham realizado 
contratações e admissões no regime de emprego público. No to- 
cante às pessoas de Direito Privado da Administração Indireta como 
as empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações 
públicas de direito privado, infere-se que somente é possível a exis- tência 
de empregados públicos, nos termos legais. 
 
Função Pública 
Função pública também é uma espécie de ocupação de agen- te 
público. Denota-se que ao lado dos cargos e empregos públicos 
existem determinadas atribuições que também são exercidas por 
servidores públicos, mas no entanto, essas funções não compõem a lista 
de atribuições de determinado cargo ou emprego público, como por 
exemplo, das funções exercidas por servidores contrata- dos 
temporariamente, em razão de excepcional interesse público, com 
base no art. 37, IX, da CFB/88. 
Esse tipo de servidor ocupa funções temporárias, desempe- 
nhando suas funções sem titularizar cargo ou emprego público. Além 
disso, existem funções de chefia, direção e assessoramento para as quais 
o legislador não cria o cargo respectivo, já que serão exercidas com 
exclusividade por ocupantes de cargos efetivos, nos termos do art. 37, V, 
da CFB/88. 
 
Observação importante: nos parâmetros do art. 37, V da 
CFB/88, da mesma forma que previsto para os cargos em comissão, as 
funções de confiança destinam-se apenas às atribuições de dire- ção, 
chefia e assessoramento. 
Regimente Jurídico 
Provimento 
Provimento é a forma de ocupação do cargo público pelo ser- vidor. 
Além disso, é um ato administrativo por intermédio do qual ocorre o 
preenchimento de cargo, por conseguinte, atribuindo as funções a 
ele específicas e inerentes a uma determinada pessoa. Tanto a doutrina 
quanto a lei dividem as espécies de provimento de cargos públicos 
em dois grupos. São eles: 
 
Provimento originário: é ato administrativo que designa um cargo 
a servidor que antes não integrava o quadro de servidores daquele 
órgão, ou seja, o agente está iniciando a carreira pública. 
O provimento originário é a única forma de nomeação reco- 
nhecida pelo Ordenamento Jurídico Brasileiro, isso, é claro, ressal- te-se, 
dependendo de prévia habilitação em concurso público de 
NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
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provas ou de provas e títulos, obedecidos, nos termos da lei, a or- dem 
de classificação e o prazo de sua validade. Destaque-se que o momento 
da nomeação configura discricionariedade do adminis- trador, na 
qual devem ser respeitados os prazos do concurso públi- co, nos 
moldes do art. 9° e seguintes da Lei 8112/90, devendo, por 
conseguinte, ainda ser feita uma análise a respeito dos requisitos para 
a ocupação do cargo. 
Entretanto, uma vez realizada a nomeação do candidato, 
este ato não lhe atribui a qualidade de servidor público, mas 
apenas a garantia de ocupação do referido cargo. Para que se torne 
servidor público, o particular deverá assinar o termo de posse, se 
submeten- do a todas as normas estatuárias da instituição. 
O provimento do cargo ocorre com a nomeação, mas a inves- 
tidura no cargo acontece com a posse nos termos do art. 7°da Lei 
8.112/90. 
De acordo com a Lei Federal, o prazo máximo para a posse é