Política Ambiental e Legislação

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A política de meio ambiente e a 
legislação ambiental 5AULA
Meta da aula 
Apresentar os principais aspectos de uma 
política ambiental.
ob
jet
ivo
s Após o estudo desta aula, você deverá ser capaz de: 
reconhecer a importância da Política Ambiental;
caracterizar os instrumentos de Política 
Ambiental;
identifi car a Política Pública Ambiental no Brasil 
e a legislação correlata.
1
2
3
Pré-requisito 
Para melhor entendimento desta aula, 
é importante relembrar os aspectos 
relativos à Conferência de Estocolmo, 
estudados na Aula 1.
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
INTRODUÇÃO Nesta aula, vamos apresentar os principais aspectos caracterizadores da Política 
Ambiental e sua importância para que se possa atingir, numa perspectiva de 
envolvimento da sociedade como um todo, os objetivos de sustentabilidade e 
preservação do meio ambiente.
Inicialmente, faremos uma descrição da evolução do papel do Estado na condução 
das políticas públicas voltadas para o meio ambiente, destacando as fases histó-
ricas do processo, bem como apresentando os seus principais instrumentos.
Na sequência, faremos a apresentação da Política Ambiental no Brasil, com a sua base 
normativa e legal, descrevendo o estado em que se encontra a ação do governo em 
face da degradação do meio ambiente e os instrumentos de política aplicados.
A CARACTERIZAÇÃO E A IMPORTÂNCIA DA POLÍTICA 
AMBIENTAL
De acordo com Lustosa et al. (2003, p. 135), defi ne-se Política 
Ambiental como sendo o conjunto de metas e instrumentos que visam 
reduzir os impactos deletérios da ação humana sobre o meio ambiente.
Uma Política Ambiental, portanto, é capaz de interferir nas ati-
vidades dos agentes econômicos, sobretudo porque a forma pela qual 
ela é estabelecida vai infl uenciar outras políticas públicas, tais como a 
Política Industrial e a Política de Comércio Exterior.
É crescente a importância da Política Ambiental em várias áreas 
de atuação dos gestores públicos e privados. Nos países desenvolvidos, 
as preocupações com o meio ambiente têm se refl etido principalmente 
no comércio internacional, com o advento de barreiras não tarifárias 
nas relações comerciais.
Barreiras não tarifárias
Instrumento de proteção comercial 
empregado por alguns países para evitar a 
concorrência estrangeira sobre a indústria domés-
tica. As mais comuns são as cotas de importação (limi-
tações sobre a quantidade importada) e as restrições de 
exportação (limitações sobre a quantidade exportada, 
geralmente impostas pelo próprio país exportador 
a pedido do país importador). A tabela a seguir 
apresenta as cotas de importação brasi-
leiras para produtos da indústria 
têxtil chinesa.
??
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5
Em virtude do fato de que cada país possui seus problemas 
ambientais específi cos, existem diferenças nos princípios e tipos de ins-
trumentos de Política Ambiental adotados em cada um deles, embora 
existam aspectos gerais comuns a todos os países.
Com a percepção de que os agentes econômicos produziam exter-
nalidades negativas que os afetavam mutuamente, tais como a fumaça 
das fábricas e o esgoto lançado nas águas, emergiu a ideia de que a inter-
venção estatal poderia mediar e resolver os confl itos daí originados.
?? Tabela 5.1: Cotas de importação brasileiras para produtos de indústria têxtil chinesaPreenchimento das CotasAcordo Brasil–China(janeiro – abril 2008)
Veludos
Cota: 696 ton.
Tecidos Sintéticos
Cota: 66.683 ton.
Suéteres
Cota: 1.403 ton.
Seda
Cota: 72 ton.
Jaquetas
Cota: 9.456 ton.
Fios de Poliester 
Texturizado
Cota: 25.435 ton.
Camisas de Malha
Cota: 2.691 ton.
Bordados
Cota: 397 ton.
0%
0,9%
0,6%
2,3%
0,2%
0,5%
0,1%
1,4%
1% 1%
3,2%
0,8%
2,2%
1,5%
98%
74%5,6%
15,0%
6%
13,2%
12,9%
7,2%
11%
7,7%
6,3%
4,2%
5%
8,2%
6,0%
11,5%
67%
87%
77%
83%
89%
87%
10%
janeiro fevereiro março abril Cota nãopreenchida
20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fonte: https://www.trf4.jus.br/trf4/upload/editor/apg_work_2008_ABIT.ppt
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
Nos países desenvolvidos, esse processo de intervenção estatal se 
deu em três fases distintas, que variaram conforme o país e a época de 
vigência, de tal maneira que, em diferentes países, elas podem ter ocorrido 
de forma concomitante no tempo.
Numa perspectiva histórica, a primeira fase de intervenção estatal 
nas questões relativas ao meio ambiente estendeu-se do fi m do século XIX 
até o período anterior à Segunda Guerra Mundial. Essa fase se caracterizou 
pela disputa em tribunais, onde os agentes lesados pela ação poluidora 
sobre os recursos naturais entram em juízo contra os agentes poluidores 
ou devastadores do meio ambiente. Por exemplo, uma cidade localizada a 
jusante de um rio poderia litigar contra uma outra cidade situada rio acima, 
porque esta última lançava seus esgotos sem tratamento nas águas, enca-
recendo o processo de conversão em água potável na primeira cidade.
Não obstante, a longo prazo, essa disputa em tribunais mostrou-
se bastante custosa, não apenas sob a ótica econômica como também 
sob o aspecto do tempo despendido na solução dos processos judiciais, 
não sendo incomum que, quando se resolvia determinado litígio, outros 
surgiam acerca da mesma questão já resolvida, só que com outros 
agentes, na mesma região.
Nos anos 1950, iniciou-se uma segunda fase desse processo de 
intervenção estatal. Essa fase fi cou conhecida como a de políticas de 
comando e controle, que se caracterizava da seguinte forma:
a) A imposição, pela autoridade ambiental estatal, de determina-
dos padrões de emissão incidentes sobre a produção fi nal (ou sobre o nível 
de utilização de um insumo básico) do agente poluidor. Isso signifi ca que, 
para um dado volume ou nível de produção, o agente poluidor apenas 
poderia emitir uma certa quantidade de poluição.
b) A determinação da melhor tecnologia disponível para permi-
tir a redução da poluição e o cumprimento do padrão de emissão dos 
efl uentes poluidores (um efl uente é qualquer substância lançada no meio 
ambiente em decorrência da produção).
O advento dessa política na ocasião pode ser explicado pelo 
elevado crescimento econômico dos países ocidentais no pós-guerra, 
que gerava cada vez maiores níveis de poluição. Os tribunais não 
seriam capazes de dar conta do elevado número de demandas indivi-
duais promovidas por aqueles que se sentissem prejudicados com a 
poluição. Dessa forma, seria necessária uma intervenção maciça por parte 
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5do Estado, que deixaria de apoiar disputas nos tribunais para se valer de 
instrumentos mais abrangentes vinculados ao Direito Administrativo.
Não obstante, uma política estrita de comando e controle apre-
senta algumas defi ciências sérias, tais como:
implementação é demorada, em virtude das longas negociações • 
entre os agentes reguladores e as empresas, existindo a possibili-
dade de os prazos se ampliarem ainda mais caso levem a questão 
para a esfera judicial;
em razão das defi ciências de informação dos agentes regulado-• 
res, as tecnologias que estes determinam para reduzir as emis-
sões, via de regra, são do tipo end-of-pipe, ou seja, os chamados 
equipamentos “fi nal de tubo”, tais como fi ltros, lavadores etc., 
e isso inviabiliza eventualmente o emprego de métodos mais 
efi cientes, obtidos a partir de alterações nos processos, nas 
matérias-primas, nas especifi cações de produtos etc.;
regulamentação direta pode impedir a instalação de novos • 
empreendimentos em uma região já saturada, mesmo que a 
empresa nova queira pagar pela redução das fontes de polui-
ção já existentes (o que ainda assim seria vantajoso para ela 
em razão da localização).
Na tentativa de solucionar esses problemas acumulados ao 
longo do tempo, os países desenvolvidos atualmente encontram-se 
numa terceira fase de políticaambiental, que, de acordo com Lustosa 
(2003, p. 137), na falta de melhor nome, é defi nida como uma política 
mista de comando e controle.
Nesse tipo de política ambiental, os padrões de emissão dei-
xam de ser o objetivo fi nal da intervenção do Estado e passam a ser 
um instrumento, dentre outros possíveis, de políticas que empregam 
diversas alternativas e possibilidades para a consecução de metas 
acordadas socialmente.
Assim, gradativamente são adotados padrões de qualidade dos 
corpos receptores (aqueles que recebem a poluição, tais como o ar e a 
água) como metas de políticas, bem como a adoção de instrumentos 
econômicos (complementares aos padrões de emissão) que têm o pro-
pósito de induzir os agentes a combaterem a poluição e a moderarem o 
uso dos recursos naturais.
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
Entrementes, Barbieri (2007, p. 72) nos 
traz uma visão complementar acerca do conceito 
de comando e controle. Segundo esse autor, os 
instrumentos de comando e controle são também 
denominados instrumentos de regulação direta, 
que têm por objetivo alcançar as ações que agri-
dem o meio ambiente, limitando ou condicio-
nando o uso de bens, a realização de atividades 
e o exercício de liberdades individuais, tudo em 
benefício da sociedade. Esses instrumentos são 
uma manifestação do poder de polícia dos entes 
estatais (União, estados e municípios, como no caso do Brasil), na forma de 
proibições, restrições e obrigações impostas aos indivíduos e organizações, 
com base na legislação.
Dentre os instrumentos de comando e controle, os mais conhecidos 
são aqueles que impõem padrões ou níveis de concentração máximos aceitá-
veis de poluentes. Esses padrões podem ser de três tipos: padrões de qualidade 
ambiental, padrões de emissão e padrões ou estágios tecnológicos.
Os padrões de qualidade ambiental dizem respeito aos níveis 
máximos de poluição admitidos no meio ambiente e são, em geral, 
segmentados em ar, água e solo. Esses níveis são estabelecidos como 
médias aritméticas ou geométricas de concentração diária ou anual, de 
tal forma a permitir a incorporação de variações climáticas que afetam 
a dispersão e a concentração dos poluentes.
Destaca-se que os padrões de qualidade ambiental se referem a 
um determinado segmento do meio ambiente. Por exemplo, pode ser 
estabelecido que a medida de 75 µg/m3 (setenta e cinco microgramas 
por metro cúbico) será o nível máximo de materiais particulados em 
suspensão na atmosfera. Nesse caso, haveria o entendimento de que a 
qualidade do ar estaria normal com respeito a esse poluente se a sua 
concentração, mensurada de acordo com uma metodologia defi nida na 
regulamentação, estivesse igual ou abaixo desse nível. 
Os padrões de emissão referem-se aos lançamentos de poluentes 
individualizados por fonte, seja ela fi xa ou estacionária, como são as 
fábricas e os estabelecimentos comerciais em geral, ou móvel, tal como 
veículos em geral. Dessa forma, os padrões de emissão estabelecem uma 
quantidade máxima aceitável de cada tipo de poluente por fonte emissora, 
Figura 5.1: Os instrumentos de comando e controle regu-
lam padrões de emissões de poluentes na indústria. 
Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Gavin_Plant.JPG
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5como por exemplo 0,4 mg/l de chumbo na gasolina, ou ainda uma quan-
tidade máxima por unidade de tempo, como por exemplo a quantidade 
de toneladas de CO2 lançadas na atmosfera por dia, mês ou ano.
O padrão tecnológico a ser adotado pelas fontes poluidoras também 
é um instrumento de controle da poluição. O termo “tecnologia” abrange 
máquinas, instalações, ferramentas, materiais e outros elementos físicos 
de um estabelecimento ou uma unidade fabril, e ainda abrange também 
as práticas administrativas e operacionais, tais como a especifi cação e a 
seleção de materiais, a avaliação de fornecedores, os métodos de inspeção, 
o roteiro de produção, o planejamento da manutenção e o treinamento.
Existe uma semelhança entre o padrão tecnológico e os padrões 
de emissão, uma vez que ambos se referem às fontes de poluição indivi-
dualizadas. Contudo, existem diferenças substanciais. Quando o padrão 
é estabelecido com base em tecnologia, o Estado restringe as opções e 
direciona a escolha de equipamentos, instalações e práticas operacionais 
e administrativas, acabando por uniformizar os agentes produtivos que 
atuam num dado segmento. Por sua vez, no caso de padrões de emissão, 
apenas são estabelecidos os níveis máximos de poluição para as fontes, 
sem especifi car como esses níveis devem ser alcançados.
Contudo, o estabelecimento de um padrão tecnológico é uma tare-
fa complexa, haja vista que as tecnologias estão em constante evolução. 
Ademais, o desenvolvimento tecnológico representa a criação de ativos 
econômicos que são apropriados privativamente pelas entidades que os 
desenvolvem, de sorte que eles não estão imediatamente disponíveis para 
os demais agentes produtivos. Por esta razão, o padrão tecnológico a ser 
estabelecido deve considerar a tecnologia disponível. Geralmente esse 
padrão é defi nido por meio de consultas a especialistas, fornecedores de 
tecnologia e responsáveis pelas unidades produtivas, com vistas à verifi ca-
ção do estado da técnica de determinadas atividades, bem como de quais 
tecnologias estão disponíveis. O objetivo das consultas é a busca de um 
consenso entre as partes quanto ao melhor padrão tecnológico disponível 
a ser adotado e elaborar critérios técnicos que devem ser observados.
Os critérios técnicos são baseados em dois conceitos: o conceito de 
Melhor Tecnologia Disponível (BAT: best available technology) e o con-
ceito de Melhor Tecnologia Disponível que Não Acarreta Custo Excessivo 
(Batneec: Best Available Technology Not Entailing Excessive Cost).
O conceito Batneec é bastante empregado nos EUA e em alguns 
países da Europa para a fi xação de limites de emissão de poluentes. Esse 
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
conceito procura evitar que se estabeleça como padrão uma tecnologia 
disponível que apresente um resultado adicional muito pequeno em 
relação às outras tecnologias, contudo com um custo proporcionalmente 
mais elevado. Além disso, esse conceito se preocupa em evitar que o 
custo adicional da implementação da melhor tecnologia não inviabilize 
os empreendimentos sob a ótica econômica.
No Brasil, é muito comum o uso de padrões de qualidade e de 
padrões de emissão. Apenas no caso de ausência de padrões de emissão 
fi xados em normas legais é que são empregados padrões tecnológicos que 
aderem ao conceito BAT. O quadro a seguir resume esses conceitos:
Existem ainda outros instrumentos de comando e controle, que 
são as proibições ou banimentos da produção, comercialização e uso 
de produtos e o estabelecimento de cotas de produção, comercialização 
ou utilização de materiais ou recursos.
Não obstante, por volta dos anos 1960, já se constatava que a 
política pura de comando e controle voltada para o combate à poluição, 
com relação ao ar e à água, não apresentava resultados signifi cativos. 
Nos EUA, houve uma grande mobilização ambientalista e manifestações 
de contracultura, com protestos contra a Guerra do Vietnã e em prol de 
maiores liberdades civis. Finalmente, em 1970, ocorreu a promulgação 
do National Environmental Policy Act/ NEPA . 
Quadro 5.1: Instrumentos de comando e controle
Padrões de qualidade 
ambiental
Padrões de emissão Padrões tecnológicos
Dizem respeito aos ní-
veis máximos de polui-
ção admitidos no meio 
ambiente e são em ge-
ral segmentados em 
ar, água e solo. Esses 
níveis são estabelecidos 
como médias aritméti-
cas ou geométricas de 
concentração diária ou 
anual, de tal forma a 
permitir a incorporação 
de variações climáticas 
que afetam dispersão 
e a concentração dos 
poluentes.Referem-se aos lança-
mentos de poluentes 
individualizados por 
fonte, seja ela fi xa ou 
estacionária, como 
são as fábricas e os 
estabelecimentos co-
merciais em geral, 
ou móveis, tal como 
veículos em geral. 
Os padrões de emis-
são estabelecem uma 
quantidade máxima 
aceitável de cada tipo 
de poluente por fon-
te emissora.
Quando o padrão é estabelecido com base 
em tecnologia, o Estado restringe as op-
ções e direciona a escolha de equipamen-
tos, instalações e práticas operacionais e 
administrativas, acabando por uniformizar 
os agentes produtivos que atuam num 
dado segmento. O termo “tecnologia” 
abrange máquinas, instalações, ferramen-
tas, materiais e outros elementos físicos 
de um estabelecimento ou uma unidade 
fabril, e ainda abrange também as práticas 
administrativas e operacionais, tais como 
a especifi cação e a seleção de materiais, a 
avaliação de fornecedores, os métodos de 
inspeção, o roteiro de produção, o planeja-
mento da manutenção e o treinamento.
Fonte: Do autor.
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5
Contracultura
Trata-se de um ideário que questiona valores 
centrais vigentes e instituídos na cultura ocidental. 
Justamente por causa disso, os adeptos da contracultura são 
pessoas que costumam se excluir socialmente e alguns se negam a 
se adaptar às visões aceitas pelo mundo. A contracultura desenvolveu-se 
na América Latina, na Europa e principalmente nos EUA, onde as pessoas 
buscavam valores novos. Na década de 1950, surgiu nos Estados Unidos um 
dos primeiros movimentos da contracultura: a Beat Generation (Geração 
Beat). Os beatniks eram jovens intelectuais que contestavam o consumismo 
e o otimismo do pós-guerra americano, o anticomunismo generalizado e 
a falta de pensamento crítico. Na década de 1960, o mundo conheceu o 
principal e mais infl uente movimento de contracultura já existente: o 
movimento hippie. Os hippies se opunham radicalmente aos valores 
culturais considerados importantes na sociedade: o trabalho, 
o patriotismo e o nacionalismo, a ascensão social e até 
mesmo a “estética padrão”.
(Fonte: http://pt.wikipedia.org/wiki/
Contracultura)
??
NEPA – Trata-se de uma política nacional de ambiente dos EUA, promulgada em 1º de janeiro de 1970 
pelo presidente Nixon, que tem como instrumento a Análise de Impacto Ambiental (AIA). Essa política 
identifi ca ações obrigatórias sobre as quais é necessário realizar estudos de impacto ambiental antes 
de realizar recomendações sobre propostas de legislação e antes de iniciar quaisquer outras grandes 
ações federais que possam afetar signifi cativamente a qualidade do ambiente.
Essa lei constitui um marco na história da gestão ambiental por 
parte do Estado, não tanto em razão de ter criado alguns instrumentos 
que se consagraram, como os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e os 
respectivos Relatórios de Impacto Ambiental (RIMAs), mas, sobretudo, 
em virtude do estabelecimento do Conselho de Qualidade Ambiental, 
órgão diretamente ligado ao Poder Executivo que tem a incumbência 
de elaborar anualmente, para o presidente dos EUA, um relatório ao 
Congresso acerca da situação do meio ambiente em todo o país.
O advento dessa lei foi um enorme passo no sentido de o Esta-
do assumir, em nome da coletividade, a efetiva gestão do bem público 
representado pelo meio ambiente, mantendo os cidadãos informados 
sobre a qualidade e as alterações ocorridas no mesmo. A sua aplicação 
desenvolveu o interesse da sociedade em se engajar no debate sobre o 
meio ambiente, passando a discutir os padrões de qualidade desejáveis 
e, num segundo momento, a estabelecê-los. 
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
Um outro estágio da gestão do meio ambiente é atingido com a 
paulatina adoção de instrumentos econômicos, que, ao lado dos padrões 
de emissão, incentivam os agentes a reduzir a descarga de efl uentes nos 
corpos receptores (ar e águas), bem como a usar com moderação os 
recursos naturais. A utilização de instrumentos econômicos é uma conse-
quência das prescrições da economia ambiental e se integra naturalmente 
ao emprego dos padrões de qualidade ambiental relativos aos corpos 
receptores. Por exemplo, ao se estabelecer um padrão de qualidade para 
um trecho de rio, pretende-se induzir os agentes econômicos, tais como 
os consumidores, os agricultores e a indústria em geral, a moderarem o 
uso do recurso, tanto sob o aspecto da retirada da água quanto para o 
despejo de efl uentes, por intermédio de um dos dois instrumentos eco-
nômicos à disposição: a cobrança de um preço (uma renda de escassez) 
pelo uso do recurso ou o estabelecimento de permissões negociáveis de 
utilização (são certifi cados que dão ao seu titular um direito e que podem 
ser negociáveis no mercado).
Ambos os instrumentos vão permitir que sejam atingidos, a 
longo prazo, um total de uso do trecho do rio que não ultrapasse a sua 
capacidade de assimilação ou suporte. Assim, vai se confi gurando uma 
política mista, na qual os padrões de emissão são destinados ao combate 
da poluição derivada dos poluentes “de estoque”, tais como o chumbo e 
o mercúrio, enquanto os instrumentos econômicos são adotados para o 
caso dos poluentes “de fl uxo”, tais como os esgotos domésticos que se 
degradam naturalmente com o tempo e são assim assimilados.
Dessa forma, fi ca destacado que a Política Ambiental é o instru-
mento de que se vale o Estado para induzir ou forçar os agentes econô-
micos a adotarem atitudes e procedimentos menos agressivos ao meio 
ambiente. Isso implica que sejam reduzidas as quantidades de poluentes 
nos corpos receptores e no ambiente em geral, ao mesmo tempo que seja 
reduzida a depleção (redução dos estoques) dos recursos naturais.
Especifi camente no caso do setor industrial, os recursos naturais 
são transformados em matérias-primas e energia, provocando impactos 
ambientais iniciais, tais como desmatamentos, erosão do solo, emissão 
de gases poluentes, entre outros efeitos nocivos. Por sua vez, as matérias-
primas e a energia constituem-se nos insumos da produção, que geram 
como outputs os produtos fi nais e os rejeitos industriais, tais como a 
fumaça, os resíduos sólidos e os efl uentes líquidos.
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5Participação do petróleo na matriz energética do planeta Terra
Figura 5.2: Verifi camos que o aumento da participação de combustíveis fósseis, como 
o petróleo, aumentou o nível de degradação ambiental. Espera-se que ocorra uma 
mudança gradual para outras fontes de energia mais limpas.
Fonte: www.unicamp.br/fea/ortega
O atual padrão tecnológico da produção industrial usa de forma 
intensiva a energia e as matérias-primas. Ademais, não é possível que 
uma determinada tecnologia consiga aproveitar a totalidade dos insumos 
sem gerar resíduos após a produção. Se os rejeitos industriais forem 
lançados numa quantidade superior à capacidade de absorção do meio 
ambiente, ocorrerá a poluição. Esta, por sua vez, tem efeitos deleté-
rios sobre o nível de bem-estar da população e sobre a qualidade dos 
recursos naturais, o que afeta a harmonia do meio ambiente e aumenta 
os dispêndios governamentais para o combate a uma série de doenças 
relacionadas com a poluição.
Atualmente, a poluição do ar representa um dos grandes proble-
mas dos centros urbanos e industriais, pois a excessiva concentração 
de poluentes causa graves problemas para a saúde humana, sendo 
responsável por uma série de doenças respiratórias, tais como bron-
quite, gripe, alergias, entre outras. Os idosos e as crianças costumam 
ser as principais vítimas dessas enfermidades. Analogamente, em razão 
do grande uso da água pelo homem, a poluição hídrica também é 
um dos grandes problemas da atualidade, pois gera vários problemas 
de saúde, tais como o cólera, as doenças gastrintestinais, amebíase, 
esquistossomose etc. A fi gura a seguir apresenta alguns dos principais 
poluentes emitidos na atmosfera.
Óleo
Degradaçãodo 
meio ambiente
Petróleo
Solar
Eólica
Hidráulica
1900 2000 2100
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
 
Figura 5.3: Fontes de poluentes atmosféricos.
Fonte: http://images.google.com.br/imgres?imgurl=http://www.portalsaofran-
cisco.com.br/alfa/meio-ambiente-poluicao/imagens/poluicao-ambiental-16.
jpg&imgrefurl=http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/meio-ambiente-poluicao/
poluicao.php&usg=__FZt1s3qkEAbiNkjV6wGq3iRwHqU=&h=248&w=397&sz=17&hl=
pt-BR&start=17&um=1&tbnid=aFP-mckU01uNhM:&tbnh=77&tbnw=124&prev=/ima
ges%3Fq%3Dpoluentes%2Batmosfericos%26hl%3Dpt-BR%26rlz%3D1R2WZPA_pt-
BRBR328%26sa%3DN%26um%3D1
Lustosa et al. (2003, p. 140) registram que, se todos os países do 
mundo resolvessem adotar o mesmo padrão produtivo usando com a 
mesma intensidade os fatores de produção, os recursos naturais iriam 
se esgotar rapidamente, tornando o planeta inabitável, em virtude do 
surgimento de uma série de problemas ambientais globais e locais.
A poluição industrial, por sua vez, está ligada ao padrão de espe-
cialização da economia ou à escala de produção. Isso signifi ca dizer que 
o grau de poluição de cada tipo de indústria vai depender das caracte-
rísticas específi cas da indústria, bem como da sua escala de produção, 
pois, quanto maior for esta última, maior será a emissão industrial em 
termos absolutos. A seguir, apresentamos um quadro relacionando os 
tipos de indústrias com os respectivos poluentes emitidos:
Poluentes primários
Natural
Fontes
Móveis
Estacionárias
CO2
CO SO2
NO
NO2
A maioria dos 
hidrocarbonetos
A maioria das partículas em 
suspensão
A maioria dos sais NO3 e SO
2-
4
Poluentes secundários
HNO3
H2O2 PANS
H2SO4
O3
SO3
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5
É importante destacar que as doenças causadas pela poluição 
provocam perdas econômicas de toda ordem, seja com relação aos 
gastos diretamente relacionados com o tratamento das doenças, como 
também os dias de trabalho perdidos e a baixa produtividade, e ainda 
a produção sacrifi cada em virtude da morte dos trabalhadores e da 
mao de obra futura.
Além dessas considerações de ordem econômica, existem os 
imperativos morais de preservação do planeta para as gerações 
futuras. Em face da acumulação de poluentes e resíduos, ao lado da 
concentração populacional nos centros urbanos, tornou-se imperativa 
a necessidade de sistematização das normas de conduta em relação 
ao meio ambiente.
Quadro 5.2: Poluentes emitidos por espécie de indústria
Tipo de poluente Tipo de indústria
Agentes 
poluidores 
das águas
Carga de matéria 
orgânica
Metalurgia de não ferrosos; 
papel e gráfi ca; químicos não 
petroquímicos; açúcar.
Sólidos em 
suspensão Siderurgia
Agentes 
poluidores 
do ar
Dióxido de 
enxofre (SO2)
Metalurgia de não ferrosos; 
siderurgia; refi no de petróleo e 
petroquímica.
Dióxido de 
nitrogênio (NO2)
Siderurgia; refi no de petróleo e 
petroquímica.
Monóxido de 
carbono (CO)
Siderurgia; refi no de petróleo e 
petroquímica; metalurgia de não 
ferrosos; químicos diversos.
Compostos 
orgânicos voláteis
Siderurgia; refi no de petróleo e 
petroquímica; químicos diversos.
Material 
particulado 
inalável
Siderurgia; óleos vegetais e 
gordura para alimentação; 
minerais não metálicos.
Fonte: Adaptado de Lustosa (2003). 
132 C E D E R J
Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
Nos dias 11 e 22 de julho de 2008, o jornal O Globo publicava as seguintes 
reportagens:
Marcados para morrer
Um terço dos recifes de corais do planeta está ameaçado de extinção. Afetados por 
mudanças climáticas, poluição e pesca predatória, muitos corais estão em perigo. 
Um terço dos recifes de corais de todo o planeta está ameaçado de extinção...
Os pesquisadores apontaram como principais ameaças aos corais o aquecimento 
global e alterações locais decorrentes da pesca predatória e o declínio na qualidade 
das águas por causa da poluição e da ocupação desenfreada da zona costeira...
(CARPENTER, 2008)
Perigo sob as águas
Destruição dos pantanais agrava o aquecimento global. Cada vez mais ameaçadas pela 
ação do homem, as áreas alagadas, naturais sorvedouros de CO2 e metano, podem 
liberar colossais quantidades de gases do efeito estufa na atmosfera, agravando os 
efeitos do aquecimento global... As áreas alagadas absorvem e retêm carbono, mode-
ram os níveis de água e abrigam uma grande biodiversidade... 60% das áreas alagadas 
em todo o mundo foram destruídas nos últimos cem anos...(O Globo, 2008)
A partir das duas reportagens e utilizando-se dos conteúdos debatidos até o momento, 
responda às questões abaixo:
a) A superação dos problemas de degradação relatados nas reportagens do jornal 
pode ser alcançada por meio de acordos individuais entre um agente eventualmente 
lesado e o causador?
b) Como seria possível reduzir esses problemas?
Atividade 1
1
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5
Responda se as afi rmações a seguir são verdadeiras ou falsas, justifi cando as 
respostas caso elas sejam falsas: 
a) Uma política de comando e controle estimula um constante aperfeiçoamento 
tecnológico para redução de emissão de efl uentes, principalmente pelo emprego 
de recursos do tipo “ fi nal de tubo”.
( ) verdadeiro ( ) falso
b) A primeira fase de intervenção estatal nas questões relativas ao meio ambiente se 
caracterizou pela disputa em tribunais, onde os agentes lesados pela ação poluidora 
nos recursos naturais entravam em juízo contra os agentes poluidores ou devastadores 
do meio ambiente. 
( ) verdadeiro ( ) falso
c) A inércia em face dos fatos, ou seja, não agir diante desses problemas, seria 
uma boa estratégia?
Respostas Comentadas
a) Dificilmente acordos individuais e pontuais seriam capazes de envolver aspectos 
tão extensos e complexos como os problemas ambientais relatados, sobretudo por 
envolverem biomas que não são de propriedade privada, como os oceanos, ou mesmo 
em razão de suas características próprias, como as áreas alagadas, que eventualmente 
não se prestam para outras atividades econômicas e vão sendo aterradas.
b) Problemas dessa magnitude, cujos impactos podem ameaçar inclusive a sobrevi-
vência do homem no planeta, apenas podem ser solucionados ou mitigados por força 
de uma ação ampla e integrada, que só os governos são capazes de implementar, 
por meio de suas políticas públicas ambientais.
c) A inércia em face da degradação não seria uma boa estratégia porque a destrui-
ção dos biomas e a depleção dos recursos naturais acabariam provocando a 
extinção da própria espécie humana.
Atividade 2
2
134 C E D E R J
Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
c) Na terceira fase de intervenção estatal no meio ambiente, os padrões de emissão 
deixam de ser o objetivo fi nal da intervenção do Estado e passam a ser um instru-
mento, dentre vários outros possíveis, de políticas que empregam diversas alternativas 
e possibilidades para a consecução de metas acordadas socialmente. 
( ) verdadeiro ( ) falso
d) Os padrões de emissão são instrumentos de comando e controle, dizem respeito 
aos níveis máximos de poluição admitidos no meio ambiente e são em geral seg-
mentados em ar, água e solo.
( ) verdadeiro ( ) falso
Respostas Comentadas
a) Falso. Em razão das deficiências de informação dos agentes reguladores, as 
tecnologias que estes determinam para reduzir as emissões, via de regra, são do 
tipo end-of-pipe, ou seja, os chamados equipamentos “final de tubo”, tais como 
filtros, lavadores etc., e isso inviabiliza, eventualmente, o emprego de métodos mais 
eficientes, obtidos a partir de alterações nos processos, nas matérias-primas, nas 
especificações de produtos etc. 
b) Verdadeiro.
c) Verdadeiro.
d) Falso. Os padrões de qualidade ambiental é que dizem respeito aos níveis máxi-
mos de poluição admitidos no meio ambiente e são em geral segmentados em ar, 
água e solo. Esses níveis são estabelecidos comomédias aritméticas ou geométricas 
de concentração diária ou anual, de forma a permitir a incorporação de variações 
climáticas que afetam a dispersão e a concentração dos poluentes. Destaca-se que 
os padrões de qualidade ambiental se referem a um determinado segmento 
do meio ambiente.
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5O HISTÓRICO DA POLÍTICA PÚBLICA AMBIENTAL NO BRASIL 
De acordo com Barbieri (2007, p. 97), o Estado brasileiro começou 
a se preocupar com o meio ambiente, de forma mais afi rmativa, a partir 
da década de 1930. Embora desde o início do século XX já existissem 
problemas ambientais sendo apontados, não havia a devida sensibilização 
da classe política acerca dessa questão.
Destaca-se o ano de 1934 como sendo uma data de referência para 
a Política Pública Ambiental no Brasil, em virtude da promulgação de 
uma ampla legislação relativa à gestão de recursos naturais, representada 
pelos seguintes diplomas: Código de Caça, Código Florestal, Código 
de Minas e Código de Águas. Nessa mesma época, foi criado o Parque 
Nacional de Itatiaia, o primeiro do Brasil.
Nessa fase inicial, as políticas públicas buscavam alcançar efeitos 
sobre os recursos naturais por meio de gestões setoriais dirigidas para 
aspectos específi cos, tais como a água, as fl orestas e a mineração, e para 
esse fi m foram criados órgãos específi cos, tais como o Departamento 
Nacional de Água e Energia Elétrica e o Departamento Nacional de 
Recursos Minerais. Apesar dessas evoluções institucionais, os problemas 
mais agudos relativos à poluição apenas seriam sentidos a partir dos anos 
1960, quando o processo de industrialização estava se consolidando.
A despeito da ausência de repercussão imediata no Brasil das 
questões postas pela Conferência de Estocolmo, em 1972, o avanço da 
degradação ambiental forçou a adoção de uma nova postura por parte 
do governo brasileiro. Em 1973, o Governo Federal criou a Secretaria 
Especial de Meio Ambiente, ao mesmo tempo que eram criadas, na 
esfera estadual, algumas agências ambientais especializadas, tais como 
a Cetesb, em São Paulo, e a Feema, no Rio de Janeiro.
Nessa segunda fase de intervenção estatal, os problemas ambien-
tais ainda eram percebidos e tratados de forma isolada e localizada, com 
uma repartição do meio ambiente em categorias como solo, ar e água, e 
a manutenção da divisão até então praticada para os recursos naturais 
(água, fl orestas, recursos minerais etc.). Apenas no início dos anos 1980 é 
que essas questões foram consideradas generalizadas e interdependentes, 
de tal forma a merecerem uma abordagem mais integrada.
O advento da Lei 6.938, de 1981, estabeleceu a Política Nacional 
do Meio Ambiente e deu início a uma terceira fase, que representou uma 
136 C E D E R J
Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
importante mudança no tratamento das questões ambientais, uma vez que 
procurava integrar as ações governamentais dentro de uma abordagem 
sistêmica. O objetivo declarado dessa legislação consistia na preserva-
ção, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, 
com vistas a assegurar condições de desenvolvimento socioeconômico, 
os interesses da segurança nacional e a proteção da dignidade humana. 
Assim, o meio ambiente, no seu conjunto, passou a ser considerado um 
patrimônio público, devendo ser protegido.
Essa mesma lei instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisna-
ma), que passou a ser responsável pela proteção e melhoria do meio ambiente e 
é constituído por órgãos e entidades da União, dos estados, do Distrito Federal 
e dos municípios. Baseando-se nesse sistema, os governos estaduais criaram 
os seus respectivos Sistemas Estaduais do Meio Ambiente, com o propósito 
de integrar as diversas ações ambientais de diferentes entidades públicas nesse 
âmbito. Uma outra inovação importante trazida pela nova legislação foi o 
conceito de responsabilidade objetiva do poluidor. Em virtude dessa presunção 
de responsabilidade objetiva, um poluidor passou a fi car obrigado, a despeito 
da existência ou não de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao 
meio ambiente e a terceiros afetados por suas atividades.
O meio ambiente na legislação brasileira
O advento da Constituição Federal de 1988 produziu um avanço considerável na matéria ambiental. Por 
força dessa Carta Magna, fi cou estabelecido que a defesa do meio ambiente seria um dos princípios a 
serem observados para as atividades econômicas em geral e incorporou o conceito de desenvolvimento 
sustentável no Capítulo VI, dedicado ao meio ambiente. O texto da Constituição assim se manifesta 
acerca do meio ambiente:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo 
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de 
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 2007).
Além do capítulo específi co para o meio ambiente, a Constituição de 1988 ampliou os mecanismos 
para a defesa da natureza, atribuindo a qualquer cidadão a prerrogativa de propor uma ação popular 
para proteger o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural. 
Não obstante, a Lei 6.938, de 1981, já havia preenchido uma lacuna legal sobre essa questão ambiental, 
quando estabeleceu os seguintes instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I. o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II. o zoneamento ambiental;
III. a avaliação de impactos ambientais;
IV. o licenciamento e a revisão de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras;
V. os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, 
voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI. a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelos poderes públicos federal, 
estadual e municipal;
VII. o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII. o Cadastro Técnico Federal de Atividades e instrumentos de defesa ambiental;
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5
Barbieri (2007, p. 105) assinala que, embora os tributos ambientais 
não estejam expressamente defi nidos, tanto na lei da Política do Meio 
Ambiente, quanto na Constituição de 1988, eles existem de fato nos 
seguintes instrumentos: 
cobrança de tarifa em virtude do lançamento de despejo • 
industrial, com base nas características dos poluentes, em 
diversos estados da Federação;
exclusão da cobrança do Imposto Territorial Rural (ITR) das • 
áreas de matas nativas, desconsiderando-lhes o caráter de 
propriedade rural improdutiva;
a instituição da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental • 
(TCFA), cujo fato gerador é o exercício do poder de polícia con-
ferido ao IBAMA para o controle e a fi scalização das atividades 
potencialmente poluidoras e que usam recursos naturais;
cobrança pelo uso de recursos hídricos, conforme prescreve • 
a Lei 9.433, de 1997, que instituiu a Política Nacional de 
Recursos Hídricos.
Também se constituem em instrumentos econômicos as compen-
sações fi nanceiras aos estados, Distrito Federal e aos municípios 
em razão do resultado da exploração econômica de petróleo, 
gás natural e recursos hídricos para fi ns de energia elétrica e de 
outros recursos minerais no respectivo território, na plataforma 
continental, no mar territorial ou na zona econômica exclusiva, 
conforme prevê a Constituição Federal.
IB A M A
O Instituto Bra-
sileiro do Meio 
Ambiente e dos 
Recursos Naturais 
Renováveis, mais 
conhecido pelo 
acrônimo Ibama, 
é uma autarquia 
federal vinculada ao 
Ministério do Meio 
Ambiente (MMA). 
É o órgão executivo 
responsável pela 
execução da Política 
Nacional do Meio 
Ambiente (PNMA) 
e desenvolve diver-
sas atividades para 
a preservação e a 
conservação do 
patrimônio natural, 
exercendo o con-
trole e a fi scalização 
sobre o uso dos 
recursos naturais 
(água, fl ora, fauna, 
solo etc). Também 
cabe a ele realizar 
estudos ambientais 
e liberarlicenças 
ambientais para 
empreendimentos 
em nível nacional. 
Fonte: http://
pt.wikipedia.org/
wiki/ibama 
IX. as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias 
à preservação ou correção da degradação ambiental;
X. a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente 
pelo Ibama;
XI. a garantia da prestação de informações relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder 
público a produzi-las, quando inexistentes;
XII. o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras de 
recursos ambientais;
XIII. instrumentos econômicos, como concessão fl orestal, servidão ambiental, seguro ambiental 
e outros.
Verifi camos que os instrumentos de Política Ambiental que foram enunciados em I, II, III, IV, VI e IX 
são tipicamente de comando e controle. Já os instrumentos VII, VIII, X, XI e XII possuem um caráter 
administrativo ligado às atividades dos próprios agentes públicos. Por sua vez, os instrumentos V e XIII 
são de natureza econômica, que podem se efetivar sob a forma de incentivos fi scais, fi nanciamentos 
subsidiados e outros benefícios transferidos aos particulares. Verifi camos, portanto, que na Lei 6.938 
predominam como instrumentos de política pública os de comando e controle e os administrativos.
138 C E D E R J
Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
Outra grande inovação foi a promulgação da Lei dos Crimes 
Ambientais (Lei 9.605, de 1998), que passou a estabelecer sanções admi-
nistrativas e penais derivadas de atividades e condutas que causam dano 
ao meio ambiente. Essa lei amplia a tipifi cação dos crimes ambientais e 
consolida outros crimes que eram tratados no âmbito de outras leis, tais 
como os códigos de caça, de pesca e fl orestal.
É costume se dizer no meio mais esclarecido da população que 
o Brasil possui atualmente uma legislação ambiental muito boa, com-
pleta e até avançada. Contudo, o que falta para que seja atingida sua 
plena efi cácia é a sua total aplicação e fi scalização por parte dos órgãos 
governamentais encarregados de executá-las.
Existe uma crítica com relação a essa última afi rmação, no sentido de 
que, apesar de o Brasil possuir uma legislação avançada, a mesma é centrada 
com muita ênfase sobre instrumentos de comando e controle. Ocorre que a 
Política Nacional do Meio Ambiente não apresenta um conjunto equilibrado 
de instrumentos públicos. A excessiva predominância dos instrumentos de 
comando e controle faz com que haja um desequilíbrio comparativamente 
à presença de instrumentos econômicos, e tal fato pode ser contrário a um 
objetivo de política muito importante: o desenvolvimento de pesquisas e de 
tecnologias nacionais orientadas para o uso racional dos recursos naturais 
e a difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente.
Isso ocorre porque os instrumentos de comando e controle, ape-
sar de serem muito importantes para obrigar as empresas a adotarem 
providências para controlar a poluição, acabam induzindo a um com-
portamento acomodado após o cumprimento das exigências legais, caso 
as mesmas não sejam atualizadas com frequência. 
Ademais, uma política baseada em instrumentos de regulamen-
tação direta, como os de comando e controle, gera uma sobrecarga de 
trabalho sobre os órgãos de controle, que, mesmo quando se encontram 
bem aparelhados para o cumprimento da sua missão, via de regra estão 
aquém das efetivas necessidades de fi scalização.
Encontramos em Lustosa (2003, p. 148) um quadro descritivo do 
ambiente institucional da Política Ambiental do Brasil. Esse ambiente ins-
titucional é regulamentado nas três esferas de governo. No âmbito federal, 
existem três órgãos reguladores: o Ministério do Meio Ambiente (MMA), 
o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e o Instituto Brasileiro 
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama).
C E D E R J 139
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5
O Ministério do 
Meio Ambiente é o respon-
sável pelo planejamento da Política 
Nacional do Meio Ambiente. O Ibama e o 
Conama estão vinculados ao MMA. O Ministro 
do Meio Ambiente é o presidente do Conama.
O Conama é o órgão consultivo e deliberativo do Sis-
tema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). O Conama 
é um órgão colegiado cujos membros são representantes 
da sociedade civil e do governo, que possuem envolvimento 
com as questões ambientais. Esse colegiado tem a fi nalidade de 
assessorar, estudar e propor as diretrizes de políticas governamentais 
para o meio ambiente e os recursos naturais. Ele é composto por dez 
câmaras técnicas permanentes e oito câmaras temporárias, que debatem 
acerca de questões relativas a gerenciamento costeiro, energia, controle 
ambiental, ecossistemas, recursos hídricos, recursos naturais e outros 
temas conexos. Compete ao Conama a determinação dos padrões de 
qualidade ambiental, que são baseados na experiência internacional 
(por exemplo, o padrão de qualidade do ar é determinado a partir de 
padrões internacionais, como os da Environment Protection Agency – 
EPA, a agência de proteção ambiental norte-americana).
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Reno-
váveis (Ibama) foi criado em 1989, assumindo direitos, créditos, obriga-
ções e receitas dos órgãos reguladores que foram extintos na ocasião, 
tais como o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) e 
a Superintendência de Desenvolvimento da Pesca (Sudepe). Compete 
ao Ibama, no nível federal, a responsabilidade pelo controle e pela 
fi scalização de atividades capazes de ocasionar degradação ambiental. 
Esse órgão tem como base de avaliação para o licenciamento das ativi-
dades que são efetiva ou potencialmente poluidoras a exigência de 
alguns instrumentos de gestão ambiental que devem caracterizar 
o objeto da avaliação. Os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) e 
os Relatórios de Impacto Ambiental (RIMA) são os principais 
instrumentos disponíveis para a avaliação dessas questões no 
âmbito da gestão ambiental. O Ibama concede licenças de 
três naturezas (planejamento, instalação e operação), 
e a elaboração dos estudos de impactos ambientais 
fi ca sob a responsabilidade de consultores 
independentes, que devem ser contrata-
dos pelo proponente do pedido 
de licença. 
??
140 C E D E R J
Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
Nas esferas estadual e municipal, o controle e a fi scalização das ati-
vidades que têm impactos negativos sobre o meio ambiente competem aos 
órgãos estaduais e municipais. As multas e demais penalidades aplicadas 
aos agentes que violam os padrões estabelecidos de emissão são deter-
minados de forma diferenciada pelas agências estaduais e municipais de 
controle. Além disso, não existe uma hierarquia entre as agências federais, 
estaduais e municipais, sendo cada uma delas independente das outras.
Não obstante, esse modelo padece de uma série de problemas. 
Em primeiro lugar, há o fato de que as agências estaduais e municipais 
são bastante heterogêneas no tocante às suas estruturas e capacitações. 
Em geral, na maioria dos estados existe uma grande carência técnica, 
fi nanceira e de pessoal que impede uma ação efetiva. A crise fi nanceira 
experimentada pela administração pública no Brasil, combinada com 
a falta de apoio político, gerou um declínio na capacidade de ação das 
agências governamentais.
A falta de atuação das agências estaduais, no Brasil, foi parcialmente 
coberta pelo crescimento do papel das agências municipais, sobretudo nas 
regiões metropolitanas. Contudo, essa multiplicidade de níveis adminis-
trativos também costuma gerar confl itos de competência, com prejuízos 
para as populações envolvidas. Ademais, mesmo nos locais onde ocorreu 
um fortalecimento das agências ambientais, como no caso de São Paulo, a 
qualidade ambiental não necessariamente melhorou. A causa disso decorre 
da falta de investimentos em infraestrutura e serviçosurbanos, que são de 
outras competências administrativas, tais como o saneamento, o transporte 
público, a coleta de lixo e a habitação popular.
Complementando esse quadro de elementos que comprometem a 
qualidade do meio ambiente, difi cultando a atuação das agências ambien-
tais, é possível citar ainda a existência de grandes bolsões de pobreza, 
com a proliferação de favelas e outros ambientes degradados, bem 
como a adoção de padrões de consumo que agravam as más condições 
ambientais, tais como a ampliação de frota de automóveis.
A questão é que, apesar de todos os avanços políticos e insti-
tucionais pelos quais passou o Brasil nos vinte anos que sucederam o 
regime militar, os aspectos ambientais ainda estão pouco integrados 
na formulação de políticas públicas. Esse fato é agravado em virtude 
da falta de informações sobre a extensão e a relevância dos problemas 
decorrentes da degradação ambiental. A criação de uma base de dados 
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5gerados a partir de indicadores ambientais poderia facilitar a integração 
das agências, defi nindo áreas e prioridades de ação.
A constatação desse conjunto de problemas levou ao questiona-
mento do atual modelo de gestão baseado nos instrumentos de coman-
do e controle. Uma crítica inicial diz respeito ao fato de que a ação 
dos órgãos ambientais é reativa, de maneira que a expansão das suas 
atividades é decorrente do agravamento de problemas não resolvidos. 
Da mesma forma, os Estudos de Impacto Ambiental e os Relatórios de 
Impacto Ambiental são criticados como instrumentos de avaliação de 
impactos ambientais, em virtude da falta de clareza de seus critérios de 
enquadramento. Em regra, não se verifi ca a apresentação de alternativas 
tecnológicas e locacionais, e as áreas de infl uência levadas em conta são 
bastante restritas. Além disso, a prática de se permitir que o proponente 
do projeto em avaliação indique a equipe que vai realizar o trabalho 
compromete a isenção desta última, gerando o que se chama de confl ito 
de interesses, pois o contratado tenderá a favorecer quem o contratou, 
em detrimento do meio ambiente.
Existem problemas também no campo da fi scalização, sobre-
tudo no que diz respeito à falta de recursos humanos e fi nanceiros, 
em razão da crise nos diversos níveis estatais, bem como da fraca 
integração desses níveis.
No caso da indústria, uma vez atingido o padrão de emissão, 
cessa o estímulo para que os agentes aperfeiçoem ainda mais os seus 
desempenhos na redução das emissões. Para os casos em que o padrão 
tecnológico de uma fábrica é anterior ao estabelecimento dos padrões 
ambientais, os custos de adequação podem ser muito altos, o que em 
alguns casos até inviabilizaria as operações da empresa, com graves 
custos sociais implicados.
A doutrina de gestão do meio ambiente aponta como saída para 
esse impasse a adoção de instrumentos econômicos baseados no Princípio 
do Poluidor-Pagador, no qual as emissões passam a ser cobradas mesmo 
estando em conformidade com os padrões máximos, ao mesmo tempo 
que permite aos agentes emissores negociarem entre si os seus próprios 
limites de emissão, minimizando os impactos sociais do ajuste.
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
De acordo com Martins et al. (2003, p. 30), o Princípio do 
Poluidor-Pagador é uma das orientações básicas da cobrança pelo uso 
de recursos hídricos, sendo adotado pelos países fi liados à Organização 
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Com 
base nesse princípio, o agente social causador da poluição deve arcar 
com o custo da manutenção do meio ambiente dentro de parâmetros 
aceitáveis de qualidade. Está presente nesse princípio a ideia de que, ao 
ser apenado pelo uso deletério da água, o agente social seria induzido a 
adotar práticas menos danosas ao meio ambiente.
Não obstante, a adoção de instrumentos econômicos permite até 
que um agente possa emitir além do limite estabelecido como padrão, 
desde que outros agentes decidam reduzir seus níveis de emissão por 
meio de compensações fi nanceiras. Essas compensações fi nanceiras 
podem ser diretas, por meio da venda de certifi cados de emissão (o 
agente paga pelo direito de poluir), ou indiretas, por meio da redução 
do imposto a pagar.
Vimos assim que já ocorreu um grande avanço, desde que o homem 
resolveu desencadear medidas de proteção ao meio ambiente, mas faltam 
ainda muitos aperfeiçoamentos institucionais para que se possa efetiva-
mente garantir a sustentabilidade no uso dos recursos naturais. 
Princípio 
do Poluidor-Pagador
Trata-se do princípio do “poluidor que paga”. 
O pagamento pode assumir diferentes formas: a de 
investimentos necessários para adequar-se a normas 
mais severas, a de obrigação de recuperação, recicla-
gem ou eliminação de produtos depois de seu uso, ou 
de uma taxa imposta às empresas ou consumidores 
que utilizem produtos antiecológicos, como é o 
caso de alguns tipos de embalagens.??
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Com base no que estudamos sobre a política pública ambiental no Brasil e sua 
legislação, responda se as afi rmações a seguir são verdadeiras ou falsas, justifi -
cando suas respostas caso sejam falsas: 
a) Num contexto de política ambiental que emprega instrumentos de comando e 
controle, o uso de tecnologias que mantêm os padrões de emissão de efl uentes 
nos níveis exigidos pela legislação funciona como um estímulo para as empresas 
aperfeiçoarem continuamente seus instrumentos de eliminação de resíduos.
( ) falso ( ) verdadeiro
b) A adoção de instrumentos econômicos baseados no Princípio do Poluidor-Pagador 
possibilita que empresas possam poluir o meio ambiente, além de estabelecerem 
os padrões de emissão, desde que outros agentes reduzam suas próprias emissões 
e sejam compensados por isso.
( ) falso ( ) verdadeiro 
c) O fi m do Regime Militar e o avanço da democracia no Brasil marcaram a evolu-
ção das Políticas Ambientais no país, que hoje atendem plenamente aos anseios 
da sociedade, no fi rme propósito de assegurar um desenvolvimento sustentável e a 
integridade do meio ambiente para as gerações futuras. 
( ) falso ( ) verdadeiro
d) O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) 
foi criado em 1989, assumindo direitos, créditos, obrigações e receitas dos órgãos 
reguladores que foram extintos na ocasião, tais como o IBDF e a Sudepe. Compete 
ao Ibama, no nível federal, a responsabilidade pelo controle e pela fi scalização de 
atividades capazes de ocasionar degradação ambiental. O Ibama concede licenças de 
três naturezas: planejamento, instalação e operação.
( ) falso ( ) verdadeiro
Atividade 3
3
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
Respostas Comentadas
a) Falso. No caso da indústria em geral, uma vez atingido o padrão de emissão 
estabelecido pelo órgão ambiental, cessa o estímulo para que os agentes aper-
feiçoem ainda mais os seus desempenhos na redução das emissões. Ou seja, 
cumprida a obrigação, não importa reduzir mais a poluição.
b) Verdadeiro.
c) Falso. Apesar de todos os avanços políticos e institucionais pelos quais passou o 
Brasil nos vinte anos que sucederam o regime militar, os aspectos ambientais ainda 
estão pouco integrados na formulação de políticas públicas. Esse fato é agravado 
em virtude da falta de informações sobre a extensão e a relevância dos problemas 
decorrentes da degradação ambiental.
d) Verdadeiro.
CONCLUSÃO
Vimos que o Estado cumpre um papel fundamental para a proteção 
do meio ambiente, seja por imposição direta, por meio dos instrumentos 
de comando e controle, seja por estímulos ao comportamento dos agentes, 
por intermédio de instrumentos econômicos.
A correta combinação de instrumentos, consubstanciada pela polí-
tica ambiental estabelecida de forma coordenada pelas esferas de governo, 
proporcionaas condições para o manejo efi caz do meio ambiente. Tais 
ações, conforme vimos nesta aula, dependem de previsão legal. 
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5
No dia 2 de julho de 2008, o jornal O Globo publicou a seguinte 
reportagem:
Uma estrada no Rio de Janeiro vai parar no banco dos réus
Justiça Federal processa por crime ambiental diretores, funcionária e a concessionária 
que administra a BR-040. Dois diretores, uma funcionária e a Companhia de Concessão 
Rodoviária Juiz de Fora-Rio (Concer), que administra a BR-040 (Rio-Juiz de Fora), estão 
sendo processados criminalmente pela Justiça Federal, acusados de crimes ambientais. 
As investigações começaram há dois anos, período em que a Polícia Federal constatou e 
fotografou a morte por atropelamento de vários animais, inclusive uma jaguatirica, principal-
mente no trecho de estrada ligando a Reserva Biológica do Tinguá e a APA (Área de Proteção 
Ambiental) de Petrópolis... (LACERDA, 2008)
Pergunta-se: Qual o fundamento jurídico de proteção ao meio ambiente que pode 
justifi car a iniciativa do Ministério Público Federal (MPF) na promoção da ação descrita 
pela reportagem? Lembre-se de que o Ministério Público é o orgão responsável pela 
tutela coletiva de direitos difusos da sociedade, como é o caso da proteção ao meio 
ambiente.
Resposta Comentada
Trata-se da tentativa de aplicar o conceito de responsabilidade objetiva do poluidor. 
Em virtude dessa presunção de responsabilidade objetiva, um poluidor passou a ficar 
obrigado, a despeito da existência ou não de culpa, a indenizar ou reparar os danos 
causados ao meio ambiente e a terceiros afetados por suas atividades. Nesse sentido, 
a Concer teria uma responsabilidade objetiva na morte dos animais em virtude de 
explorar comercialmente a rodovia. Nesse caso, a omissão quanto à preservação da 
fauna silvestre é que teria ensejado a ação do Ministério Público Federal.
Atividades Finais
321
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Gestão Ambiental | A política de meio ambiente e a legislação ambiental
A Política Ambiental compreende o conjunto de metas e instrumentos que 
visam reduzir os impactos negativos da ação humana sobre o meio ambiente, 
sendo capaz de interferir nas atividades dos agentes econômicos, sobretudo 
porque a forma pela qual ela é estabelecida vai infl uenciar outras políticas 
públicas, como a Política Industrial e a Política de Comércio Exterior.
A constatação de que os agentes econômicos produziam externalidades 
negativas que os afetavam mutuamente, como a fumaça das fábricas 
e o esgoto lançado nas águas, sugeriu a ideia de que a intervenção 
estatal poderia mediar e resolver os confl itos daí originados. Nos países 
desenvolvidos, esse processo de intervenção estatal se deu em três fases 
distintas, que variaram conforme o país e a época de vigência.
Foi visto também que um dos principais instrumentos de política ambiental 
que os governos adotam são os instrumentos de comando e controle. 
Os instrumentos de comando e controle são também denominados 
instrumentos de regulação direta, que têm por objetivo alcançar as ações 
que agridem o meio ambiente, limitando ou condicionando o uso de bens, 
a realização de atividades e o exercício de liberdades individuais, tudo em 
benefício da sociedade.
Dentre os instrumentos de comando e controle, os mais conhecidos são 
aqueles que impõem padrões ou níveis de concentração máximos aceitáveis 
de poluentes. Esses padrões podem ser de três tipos: padrões de qualidade 
ambiental, padrões de emissão e padrões ou estágios tecnológicos.
Com relação à evolução histórica da Política Ambiental no Brasil, vimos 
que o ano de 1934 foi uma data de referência para a nossa Política Pública 
Ambiental, em virtude da promulgação de uma ampla legislação relativa 
à gestão de recursos naturais.
Não obstante, as questões ambientais nesse período ainda eram percebidas 
e tratadas de forma isolada e localizada, com uma repartição do meio 
ambiente em categorias tais como solo, ar e água, e a manutenção da divisão 
até então praticada para os recursos naturais (água, fl orestas, recursos 
minerais etc.). Apenas no início dos anos 1980 é que essas questões foram 
consideradas generalizadas e interdependentes, de forma a merecerem 
uma abordagem mais integrada.
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O advento da Lei 6.938 de 1981 estabeleceu a Política Nacional do Meio 
Ambiente, o que representou uma importante mudança no tratamento das 
questões ambientais, uma vez que procurava integrar as ações governamentais 
dentro de uma abordagem sistêmica.
Outro grande impulso no tocante ao aperfeiçoamento da Política Ambiental 
no Brasil ocorreu com a promulgação da Constituição Federal de 1988, 
quando fi cou estabelecido que a defesa do meio ambiente seria um dos 
princípios a serem observados para as atividades econômicas em geral, e 
foi incorporado no seu bojo o conceito de desenvolvimento sustentável no 
Capítulo VI, dedicado ao meio ambiente.
Vimos também que uma outra grande inovação foi a promulgação da Lei 
dos Crimes Ambientais (Lei 9.605, de 1998), que passou a estabelecer sanções 
administrativas e penais derivadas de atividades e condutas que causam 
dano ao meio ambiente.
Por fi m, foi visto que hoje há a percepção de que o Brasil possui uma legislação 
ambiental muito boa, completa e até avançada. Contudo, o que falta para 
que seja atingida sua total efi cácia é a plena aplicação e fi scalização por parte 
dos órgãos governamentais encarregados de executá-la.