Fundamentos da Gestão Pública

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FUNDAMENTOS DA
GESTÃO PÚBLICA
Profª Me Mirian Aparecida Micarelli Struett
Diretor Geral 
Gilmar de Oliveira
Diretor de Ensino e Pós-graduação 
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Diretor Administrativo 
Eduardo Santini
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de Educação a Distância
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Coordenador do Núcleo de Pesquisa 
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Secretário Acadêmico
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(44) 3045 9898
UNIFATECIE Unidade 3 Rua 
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UNIFATECIE Unidade 4 BR-376, 
KM 102, Saída para Nova Londrina 
Paranavaí-PR
(44) 3045 9898
www.unifatecie.edu.br/site
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP 
S927f Struett, Mirian Aparecida Micarelli 
 Fundamentos da gestão pública / Mirian Aparecida 
 Micarelli Struett. Paranavaí: EduFatecie, 2022. 
 83 p. : il. Color. 
1. Administração pública. 2. Direito Administrativo.
I.. Centro Universitário UniFatecie. II. Núcleo de Educação a
Distância. III. Título.
 CDD : 23 ed. 351.81 
 Catalogação na publicação: Zineide Pereira dos Santos – CRB 9/1577 
A
U
T
O
R
Profª Me Mirian Aparecida Micarelli Struett
Possui Mestrado na área de Gestão de Negócios pela 
Universidade Estadual de Londrina, em consórcio com 
a Universidade Estadual de Maringá (UEL/UEM). Possui 
especialização em Novas Tecnologias da Ead pela 
UniCesumar e graduação em Administração pela Universidade 
Estadual de Maringá. É funcionária pública na área de Gestão 
Hospitalar, desde 1992, e atua na função de Gestor de 
Contratos e Convênios no Hospital Universitário Regional de 
Maringá; também, é docente de Graduação e Pós-Graduação 
nas áreas de Gestão Organizacional desde 2005.
Lattes: http://lattes.cnpq.br/3388750064285917
APRESENTAÇÃO
É com muito prazer que apresento a você o livro que fará parte da disciplina 
Fundamentos da Gestão Pública. A equipe da FATECIE e eu, preparamos este 
livro com muito esmero para que você adquira conhecimentos necessários 
sobre a Administração e Gestão Pública. Portanto, prezado estudante, 
delinearemos o caminho para que você alcance esse objetivo, a partir da 
apresentação das quatro unidades deste livro. 
A Unidade I possibilitará uma maior compreensão sobre o papel do Estado 
e a Administração Pública. Portanto, iniciamos nossa compreensão a partir 
da teoria contratualista com Hobbes, Locke e Rousseau e a formação dos 
sistemas sociais e políticos. Em seguida, conheceremos o sistema de freios 
e contrapesos de Montesquieu e as principais instituições políticas no Estado 
Brasileiro.
Na Unidade II delinearemos a concepção histórica e a reformas 
constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro, bem como 
apresentaremos como se desenvolveram o modelos de Administração Pública, 
começando pelo Patrimonialismo, com a chegada da Administração burocrática 
e a Administração Gerencial.
Na Unidade III trataremos os principais aspectos contemporâneos dos 
modelos de Administração e Gestão Pública enfatizando as novas formas 
de Administração e Gestão, com ênfase também no papel das organizações 
sociais, PPPs e das agências reguladoras e principalmente demonstrando 
como os gestores devem atuar buscando a governança e a qualidade de 
gestão almejada pelo usuário do serviço público.
Por fim, na Unidade IV será apresentado os instrumentos de atuação 
do Estado. Basicamente e sucintamente apresentamos nesta unidade, 
o instrumento de atuação por meio das políticas públicas, as principais
características do orçamento público e como ocorrem as compras, contratos
administrativos e repasses do Estado para entes da administração pública e
privada bem como é a relação entre Estado, Governo e Mercado e o controle e
participação cidadã.
Bons Estudos!
SUMÁRIO
CAPÍTULO 1
07 | Estado e Administração Pública
CAPÍTULO 2
26 | Administração Pública Brasileira: Concepção Histórica e Reformas
CAPÍTULO 3
44 | Modelos de Gestão Pública e Desafios
CAPÍTULO 4
64 | Instrumentos de Gestão Pública
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CAPÍTULO
1 ESTADO E ADMINISTRAÇÃOPÚBLICA
Esta Unidade possibilita maior compreensão sobre o papel do Estado 
e da Administração Pública. Para isso é fundamental conhecer a teoria 
contratualista, a formação dos sistemas sociais e políticos, o sistema de freios 
e contrapesos de Montesquieu e as principais instituições políticas no Brasil.
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Objetivos da Aprendizagem:
• Apresentar a teoria contratualista na visão dos pensadores Hobbes, 
Locke e Rousseau
• Conceituar e contextualizar a definição de Estado e dos sistemas 
sociais.
• Conceituar e contextualizar a Administração Burocrática por Weber
• Apresentar o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu
• Apresentar as principais instituições políticas no Brasil
Plano de Estudo:
• Teoria Contratualista (Hobbes, Locke e Rousseau)
• Função do Estado e a Administração Pública
• O sistema de freios e contrapesos de Montesquieu
• Principais Instituições Políticas no Brasil
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Esta Unidade possibilita maior compreensão sobre o papel do Estado e sua 
formação enquanto Administração Pública e Política. 
Portanto será apresentado a você, prezado estudante, a teoria contratualista na 
visão dos pensadores Hobbes, Locke e Rousseau, em seguida a necessidade 
da formação dos sistemas sociais com ênfase na organização burocrática e na 
administração pública e o motivo pelo qual houve a necessidade do sistema de 
freios e contrapesos de Montesquieu. Ao final, sucintamente será apresentada 
as principais instituições políticas no Brasil.
Iniciaremos esta unidade traçando sobre a formação e necessidade do Estado, 
a partir da Teoria Clássica, ou seja, da Teoria Contratualista de Hobbes, Locke 
e Rousseau, explicando sobre o Estado de Natureza, a sociedade civil, a 
necessidade de Estado e do Contrato Social.
Em seguida será apresentado a função tríplice do Estado e alguns conceitos 
sobre os sistemas sociais e político e sua forma de organização. Neste 
momento, será apresentado a necessidade da legitimação deste Estado 
enquanto soberano e também de como essa legitimidade poderia se fortalecer 
por meio do sistema político, com o enfoque na Burocracia de Weber. 
A Burocracia de Weber é considerada o modelo ideal para a Administração 
Pública, pois apresenta algumas características que podem colaborar com a 
eficiência dos serviços prestados pelo Estado ao seu povo.
Em seguida, será apresentado o sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu, e como o próprio nome já diz, é um sistema que serve de 
controle para o poder político que é concretizado por meio da constituição dos 
três poderes: legislativo, executivo e judiciário. 
Na Administração Pública será apresentado o seu conceito básico bem como 
como estas Instituições Políticas executam o seu papel no Sistema Brasileiro.
Bons Estudos!
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1 ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Estado surgiu num momento histórico condicionado por uma série de fatores 
sociais, políticos e econômicos com o objetivo de organizar a nova estrutura 
institucional de poder (COSTIN, 2010).
Foi a partir do século XVII, que surge a Teoria Clássica do Estado condicionada 
pelo poder econômico e político na Europa, época em que o sistema feudal 
declinava a partir de diversas guerras civis e das profundas mudanças em 
relação a concentração e centralização de poderes em determinados territórios. 
O feudalismo sofre derrotas com a emergência das monarquias absolutistas 
e só é eliminado com industrialização e o predomínio da classe burguesa 
e o estabelecimento do sistema capitalista que passa a se burocratizar e 
a se racionalizar, pois a unidade básica de produção, a família passa a 
ser a empresa burocrática, na qual as organizaçõese o Estado dominam 
(BRESSER-PEREIRA, 1963).
O Estado é chamado a agir como um mediador civilizador, principalmente 
quando ocorrem uma série de mudanças, na qual se desenvolvia a Teoria 
do Estado Liberal, baseado nos direitos individuais e na ação do Estado que 
visava o bem comum, rompendo com a lei divina e colocando o poder político e 
econômico de forma racional.
1.1 Teoria Contratualista
No final do século XVII aparece a redefinição do Estado de Natureza (condição 
natural do homem) e a formulação dos direitos individuais, que vem a substituir 
a lei divina como fundamento das hierarquias políticas da época. 
De acordo com Carnoy (2013), embora Maquiavel buscasse o aperfeiçoamento 
na arte de governar, ensinando aos príncipes a expandirem seu governo por 
meio de uma abordagem científica e positiva, outros filósofos baseiam suas 
teorias de Estado na natureza humana, no comportamento individual e na 
relação entre indivíduos.
Hobbes e Rousseau, em seu pensamento político concordam que a 
propriedade privada não é um direito natural, mas sim um direito civil, ou seja, 
mesmo que no estado de natureza (em Hobbes) e no estado de sociedade 
(em Rousseau) os indivíduos obtenham terras e bens, sem as leis essa posse 
não é garantida, por isso a necessidade de um contrato social a partir de um 
decreto soberano (CHAUÍ, 2000).
Os três clássicos que melhor representam a teoria clássica do Estado é 
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Hobbes, Locke e Rousseau (CARNOY, 2013):
1.1.1 Thomas Hobbes 
De acordo com Carnoy (2013), o livro Leviathan de Thomas Hobbes (1968), 
inicialmente publicado em 1651, foi considerado um método inteiramente 
novo de encarar a sociedade Política e teve como finalidade sistematizar o 
comportamento político humano, de acordo com a lógica dedutiva e as leis 
dos movimento e conceitos do século XVII. Sua finalidade foi servir como um 
modelo ao comportamento do indivíduo com fundamento na teoria política e 
não na ação do Estado eficiente, de forma que o homem deveria ser refreado 
(renúncia do poder individual) por um agente externo, admitindo um poder 
soberano perpétuo que possibilitasse a satisfação de seus apetites (suas 
paixões) e a aversão (a morte e guerras). 
Hobbes demonstra sua tese como a renúncia do poder do indivíduo em 
favor de um soberano haja vista que a luta onipresente pelo poder levaria ao 
colapso da sociedade e ao aumento da probabilidade de morte violenta, de 
modo que seria prudente esperar e abrir mão de todo o poder a um soberano 
que pudesse prevenir esse colapso. O argumento de Hobbes é introduzido a 
partir da abstração lógica do homem e o “Estado de Natureza”, ou seja, uma 
condição hipotética demonstrando que não há poder comum para o controle 
dos indivíduos, nem lei ou coação, mas sim que o homem civilizado deveria 
sair desta condição, ou seja, do Estado de Natureza. 
Ocorre que no Estado de Natureza há também direitos naturais humanos 
a serem preservados. Segundo Carnoy (2013, p. 27) “por essa razão há 
uma tensão entre preservar a liberdade vantajosa no estado de natureza e o 
medo da violência e da guerra, que logicamente esse estado produz”. Neste 
sentido, isso levaria à renúncia do poder individual em favor de um soberano, 
reduzindo-o a impotência. Hobbes se opõe primeiro porque a sujeição é melhor 
que a guerra e a morte e segundo porque não seria de interesse do soberano 
tirar sua liberdade já que sua força vem do vigor dos súditos. 
Como não houve submissão, a paixão individual ganhou força com a troca 
de bens no mercado livre, na qual a paixão dos homens ficou contida na 
maximização dos seus interesses econômicos, ou seja, menos violência na 
busca pelo ganho em um contexto pacífico de mercado.
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1.1.2 John Locke
Mais de quarenta anos depois de Hobbes, em 1692, John Locke surge num 
momento histórico na Inglaterra de guerras, emergência da burguesia em 
oposição ao feudalismo. Em vez de “Estado de Natureza” não primitivo - o 
estado de perfeita liberdade individual, ou seja, tem direitos, como assegurar e 
preservar sua propriedade e ao mesmo tempo ser juiz e executor da lei natural, 
na qual esse estado de natureza pode se transformar em um estado de guerra, 
ou seja, o homem pode submeter outro ao seu poder absoluto (CARNOY, 
2013). 
Neste pensamento, os homens juntos - para se defenderem contra o estado 
de guerra - deveriam se juntar em uma sociedade política, apoiada por um 
corpo de leis, na qual os homens entregam os direitos de autopreservação 
da propriedade à comunidade (O Estado). Locke diverge de Hobbes quanto 
à natureza do soberano, ou seja, na sua definição de sociedade política a 
monarquia absoluta é incompatível com a da sociedade civil.
Desta forma, Locke exclui a monarquia absoluta e insiste para que o poder seja 
dado a um corpo coletivo de homens, na qual entregam seu poder (natural) a 
outrem, a um poder legislativo que elaborará e fará cumprir as leis mantendo 
a propriedade individual e a segurança pessoal, e ainda garantindo que esse 
poder reside nos indivíduos que compõem a sociedade civil (e podem dissolvê-
lo), ainda que tenham delegado sua governança. Assim, tanto o legislativo 
quanto o executivo tem poder político enquanto refletem a vontade dos 
membros individuais da sociedade, na qual reside o verdadeiro poder político.
Para Hobbes, de acordo com Chauí (2000), o soberano pode ser um rei, um 
grupo de aristocratas ou uma assembleia democrática, na qual o fundamental 
não é o número dos governantes, mas a determinação de quem possui o poder 
ou a soberania cujo poder é de modo absoluto do Estado por meio de suas 
instituições públicas. Assim, o Estado têm o poder para legislar e aplicar as leis, 
definindo e garantindo a propriedade privada ao mesmo tempo em que tem a 
obediência incondicional dos governados, desde que ele, o Estado respeite 
os dois direitos naturais intransferíveis (o direito à vida e à paz). O soberano, 
neste sentido detém a espada e a lei enquanto os governados, a vida e a 
propriedade dos bens.
1.1.3 Jean-Jacques Rosseau
É no conceito de sociedade civil que Rousseau difere de Locke, pois para 
ele a sociedade é uma descrição do modo como os homens são encontrados 
na sociedade, ou seja não como uma construção ideal ou hipotética mas 
como uma realidade. Rousseau vê o homem como sem moralidade, mas 
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sem maldade, o qual é corrompido não pela natureza, mas pela posse da 
propriedade e pela formação da sociedade civil, ou seja, a sociedade é que é 
corrupta (CARNOY, 2013).
Em resumo, segundo Carnoy (2013), Locke vê a posse da propriedade como 
a base de uma sociedade justa e equitativa enquanto Rousseau a considera 
como a origem do mal e da desigualdade, ou seja, a considera como o produto 
da voracidade do homem, do mais rico e poderoso (do homem rico-classe 
dominante), cuja sociedade é formada em função de seus interesses, mas 
não necessariamente das massas, na qual em uma sociedade desigual acha 
necessário preservar a ordem, controlar as tentativas de usurpá-las e legitimar 
a exploração ao pobre.
Conforme Chauí (2000), de acordo com Locke, os homens a partir da 
sociedade civil entregam suas liberdades naturais para obterem segurança 
sendo este um produto da racionalidade humana, na qual a passagem desse 
estado de natureza à sociedade civil se dá por meio de um contrato social. É 
neste momento que os indivíduos renunciam à liberdade natural (posse natural 
de bens, riquezas e armas) e transferem ao soberano – quem tem poder de 
criar e aplicar as leis, tornando-se autoridade política a partir do contrato social.
Desta forma, Rousseau citado por Carnoy (2013), apresenta o Estado não 
como benéfico a todos mas, destinado a preservar a desigualdade política e 
social. Neste sentido, acreditando que os homens gostariam de viver como 
iguais e livres, descreve o Estado como On the social contract em 1762, ou 
seja, o fundamento deste contrato social, onde o Estado age sob a direção 
da vontade geral. Tanto Locke quanto Rousseau concordamque embora 
a vontade geral trate as pessoas de forma equitativa, nem todos os cidadão 
são iguais, por isso entendiam que poderia haver classes de cidadãos, 
enquadrados pelo mérito do nascimento ou de propriedade, mas não de 
classes sociais. 
Foi em seu Discourse on political economy em 1755, que Rousseau a 
Intervenção do Estado como necessário, pois esclarece que o Estado, através 
das tarefas do governo deveria prevenir a extrema desigualdade da riqueza, 
cujo governo deveria não a expropriação, mas a eliminação dos meios das 
pessoas acumulá-las, bem como protegendo os cidadãos para não se tornarem 
pobres, mas complementados pela educação e a prevenção da desigualdade 
em desenvolvimento (CARNOY, 2013).
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REFLITA
O poder é conferido ao soberano pelo povo – para legitimar a teoria do contrato 
social. Como é possível o contrato social? Qual sua legitimidade? Se a função 
do estado é de garantir e defender a propriedade privada contra a nobreza e os 
pobres, qual é o poder do soberano?
Fonte: CHAUÍ, 2000. 
1.2 Função do Estado e a Administração Pública
De acordo com Chauí (2000), Locke (precursor da teoria liberal), os 
realizadores da Independência norte-americana e da Revolução Francesa e 
pensadores como Max Weber, a função do Estado é tríplice, quais sejam:
1. O Estado garante o direito natural de propriedade dos indivíduos por 
meio das leis e do uso legal da violência (exército e polícia) respeitando 
a liberdade econômica dos proprietários privados;
2. O Estado, neste sentido, não tem poder instituinte, mas apenas a função 
de garantidor e de árbitro dos conflitos que possam existir, tendo como 
função a arbitragem por meio das leis e da força;
3. O Estado tem o direito de legislar, permitir e proibir tudo quanto 
pertença à esfera da vida pública, mas não o direito de intervir sobre 
a consciência dos governados, emitindo censura somente em caso de 
risco ao próprio Estado.
O sistema capitalista desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento 
da burocracia, criando a necessidade de uma administração estável, rigorosa, 
intensiva e incalculável que dá a burocracia um papel central em nossa 
sociedade se tornando um elemento fundamental na administração de massas 
(WEBER, 1966).
Assim, dentro do contexto de Liderança do Estado, uma comunidade humana 
que depende do uso do estado como o uso legítimo da força física dentro de 
determinado território necessita de legitimidade. 
Weber desdobra a natureza dos elementos essenciais que se constitui o 
Estado e chega-se ao conceito de autoridade e legitimidade, ou seja, para que 
o Estado exista é necessário que o conjunto de pessoas obedeça a autoridade 
delegada pelos detentores do poder no referido Estado, por isso necessário 
que estes tenham seu poder legitimado, na qual a autoridade é definida em três 
tipos: racional-legal, tradicional e carismática (Textos selecionados de Weber, 
1997):
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O racional-legal, foco maior de nosso interesse, segundo Weber (1997) tem 
como fundamento a crença na validade do estatuto legal e da competência 
funcional, baseada em regras racionalmente criadas. Assim, quando essa 
autoridade legal-racional envolve um corpo administrativo organizado, toma a 
forma de estrutura burocrática amplamente analisado a seguir. A autoridade 
tradicional é imposta por procedimentos considerados legítimos e aceita 
em nome de uma tradição reconhecida como válida e a carismática é um 
tipo de apelo que se opõe às bases de legitimidade da ordem estabelecida e 
institucionalizada.
1.2.1 Weber - Estado, Organização Burocrática e a Administração Pública
De acordo com Bresser-Pereira e Motta (2000) um sistema social é constituído 
por grupos ou família com um grau de formalização da estrutura organizacional 
e podem ser organizados ou não. No extremo oposto temos as organizações 
ou as burocracias (quanto mais organizado, mais se aproxima do modelo ideal 
de organização burocrática). Max Weber considera as organizações (sistema 
social racional em que há especialização e divisão do trabalho em que o critério 
principal é a eficiência) como um dos tipos de sistemas sociais. A seguir, a 
demonstração dos sistemas sociais.
Figura: a Organização Burocrática entre os sistemas sociais.
Fonte: Karl Mannheinn p. 104 citado por BRESSER-PEREIRA; MOTTA, 2000.
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Max Weber é conhecido na Administração Pública por sua análise da 
burocracia racional e da burocracia de tipo ideal, ocorrida num contexto de 
dominação social. Descreve sobre o sistema de autoridade, como forma de 
estabelecer e assegurar a crença de sua legitimidade que podem ocorrer de 
forma diferente dependendo do tipo do staff administrativo que dá suporte à 
essa autoridade, ou seja, em termos específicos Weber identifica em três tipos 
puros a autoridade ou dominação legítima (DENHARDT, 2012):
• Autoridade legal - pautada na crença da legalidade de certos padrões/
regras e no direito dos que detêm autoridade legal para dar ordens;
• Autoridade Tradicional - baseada na importância das tradições 
duradouras e dos governantes que mantém a tradição;
• Autoridade Carismática - baseada no afeto ou devoção a um indivíduo.
De acordo com Denhardt (2012) a autoridade legal desempenhada por um staff 
administrativo burocrático esboça as características centrais de como funciona 
uma organização burocrática e como devem atuar seus funcionários, quais 
sejam:
1. São livres pessoalmente, entretanto estão sujeitos à autoridade em 
relação às suas obrigações impessoais.
2. Organizados em uma hierarquia.
3. Existe a clara definição de competência.
4. A seleção e a relação contratual é livre na definição do cargo a ser 
ocupado.
5. Os candidatos são selecionados com base em qualificações (técnicas) e 
nomeados ou eleitos.
6. A remuneração é com salário fixo e na maioria das vezes com direito 
a pensão e somente em certas condições, a autoridade empregadora, 
especialmente nas privadas, têm o direito de anular uma nomeação, 
levando em conta a responsabilidade da posição e as demandas do 
status social do ocupante do cargo.
7. O cargo é o único ou a principal ocupação de seu titular.
8. O cargo constitui uma carreira e a promoção por desempenho baseia-se 
baseada no julgamento de superiores.
9. Os funcionários desempenham o trabalho de modo dissociado da 
propriedade dos meios de administração e sem a apropriação de suas 
posições.
10. Os funcionários estão sujeitos à disciplina e controles na condução de 
seu cargo.
Para Bresser-Pereira e Motta (2000), as burocracias têm sua fonte de 
legitimidade no poder racional-legal, assim as organizações são sistemas 
sociais racionais (formais, impessoais e dirigidos por administradores 
profissionais).
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1.3 O sistema de freios e contrapesos de Montesquieu
De acordo com Maldonado (on line), a separação dos poderes envolve a 
limitação do poder político na qual a síntese visa a expressar os interesses 
de ricos e pobres dentro do contexto aristotélico uma vez que a vontade 
do soberano se confundia com a vontade do Estado, sendo assim o 
desenvolvimento sistematizado da doutrina da separação dos poderes como 
técnica de limitação do poder é levado a cabo por Locke e montesquieu. 
Mas qual seria a finalidade dos contrapesos? 
JOHN H. GARVEY e T. ALEXANDER ALEINTKOFF 
ensinam que o balance (contrapesos, equilíbrio) surge 
na Inglaterra, a partir da ação da Câmara dos Lordes 
(nobreza e clero) equilibrando (balanceando) os projetos 
de leis oriundos da Câmara dos Comuns (originados do 
povo), a fim de evitar que leis demagogas, ou formuladas 
pelo impulso momentâneo de pressões populares, fossem 
aprovadas. Na verdade, o objetivo implícito era conter o 
povo, principalmente contra as ameaças aos privilégios da 
nobreza (MALDONADO, on line, p 17). 
Para Locke, como já vimos é o legislativo que se sobressai, já os demais 
poderes dele derivam e a ele estão subordinados. Compete ao poder 
executivo, cuja existência é perene, a aplicação das leis. 
É, contudo, segundoMaldonado (s.d. On line, p. 6) Montesquieu, o principal 
e único responsável pela inclusão poderes fundamentais do Estado, na qual 
apresenta “uma de suas justificativas para a existência da Câmara Alta (corpo 
legislativo formado por nobres, ao lado do corpo legislativo formado por 
representantes do povo)”. Existem duas outras importantes ferramentas iniciais 
do sistema de freios e contrapesos. O veto e o impeachment. 
Neste sentido, em síntese, a oposição do Rei - no caso atual o Presidente que 
não mais participa do processo legislativo, apenas o controla, podendo impedir 
que a legislação entre em vigor através do veto e o impeachment, por sua vez, 
surge como um mecanismo jurídico que permite ao parlamento o controle 
sobre os atos executivos dos Ministros do Rei (ou Presidente), controlando o 
exercício da sua função executiva. 
Assim, de acordo com Maldonado (on line), de acordo com a Constituição de 
1988:
a. há controle do poder executivo exercido em relação ao legislativo 
através do veto por parte do executivo;
b. há controle do poder executivo exercido em relação ao judiciário por 
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meio da fiscalização e correção da atividade jurisdicional; 
c. controle do poder judiciário em relação ao poder legislativo por meio do 
controle jurisdicional das leis produzidas; 
d. controle do poder judiciário exercido em relação ao executivo por meio 
de sanção; sendo uma outra interferência ocorre entre judiciário e 
legislativo sobre o poder executivo no controle e correção;
e. controle do poder legislativo em relação ao executivo por meio da 
fiscalização;
f. controle do poder legislativo em relação ao poder judiciário por meio das 
comissões de inquérito parlamentar, as CPIs.
1.3.1 Poderes Fundamentais do Estado Brasileiro
O Brasil adota a função clássica Tripartite concebida por Montesquieu. De 
acordo com Costin (2010), a constituição Brasileira foi preparada por uma 
Assembleia Constituinte refletindo os direitos políticos e sociais dos cidadãos. 
Desta forma, os poderes da União são divididos em três, conforme artigo 2º da 
Constituição Federal de 1988:
 
Art. 2º São Poderes da União, independentes e 
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário.
• O poder legislativo tem como função típica legislar e fiscalizar e como 
função atípica administrar (organização interna) e julgar. Seu objetivo 
é elaborar normas de direito que são aplicadas a toda sociedade e 
também sua função está relacionada à veracidade de orçamentos 
públicos, licitações, contratos firmados e ainda a contratação de 
funcionários públicos. É representado pelo Congresso Nacional e 
realizado na Câmara dos Deputados e pelo Senado (sistema bicameral).
• O poder executivo tem a função de Administrar os interesses da 
nação. Representantes têm como função típica administrar a coisa 
pública (república) e como função atípica, legislar e julgar – assegurar 
o cumprimento da Lei nos três níveis de atuação. É representado por 
todo o aparato de órgãos existentes para a realização e prestação de 
serviços públicos.
• O Poder Judiciário tem como função aplicar a lei a um caso concreto 
(julgar a adequação ou inadequação), resultante de conflito de 
interesses bem como as de natureza administrativa e legislativa. São 
órgãos do Poder Judiciário: Supremo Tribunal Federal (STF), Superior 
Tribunal de Justiça (STJ) e tribunais regionais federais (TRF), Justiça 
Federal Comum: Justiça do Trabalho, Eleitoral e Militar e Justiças 
Estaduais.
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1.4. Instituições Políticas 
De acordo com Couto (2013) as instituições são socialmente construídas e 
condicionam as ações dos indivíduos em grupos. Neste sentido, há instituições 
sociais, informais, econômicas, e há também as instituições políticas, que de 
alguma forma visam ao Estado e fazem parte dele.
Têm o Estado em vista, sem propriamente o integrar, 
os partidos políticos, os grupos de pressão, e outras 
organizações sociais que buscam operá-lo, influenciá-
lo, tomá-lo ou reformá-lo. Todo Estado também é um 
conjunto ou sistema de instituições, como a lei, os órgãos 
da burocracia pública e os ramos de governo (COUTO, 
2013, p. 480).
Instituições são definidas como um sistema de regras e incentivos, as 
instituições não têm objetivos/metas, mas propósitos ou funções sistêmicas. 
Portanto são funcionais ou disfuncionais em vez de eficazes ou ineficazes, 
dentro de determinada ordem governança. A organização política de um país 
requer organizações hierárquicas (PINTO, 2008).
1.4.1 Principais Instituições Políticas no Estado Brasileiro
A Estrutura Institucional do Estado baseia-se em normas formais e informais, 
regras e normas que não tem objetivos e metas somente, mas propósitos e 
funções, sendo portanto funcionais ou disfuncionais caso não haja governança. 
A instituição Estado, desempenha funcionalmente enquanto as organizações 
ligadas ao Estado operam para atingir objetivos, de forma que o Estado é 
constituído de várias organizações (PINTO, 2008).
Matias-Pereira (2010, p. 177) expõe acerca da expressão Administração 
Pública, cujo conceito expressa, num sentido amplo como:
 
[...] todo o sistema de governo, todo o conjunto de 
ideias, atitudes, normas, processos, instituições e ou-
tras formas de conduta humana, que determinam: 
(a) como se distribui ou se exerce a autoridade po-
lítica; (b) como se atendem aos interesses públicos. 
O Brasil é um Estado Republicano, democrático e representativo que atua de 
forma federativa e presidencialista por meio de três poderes independentes: 
Executivo, Legislativo e Judiciário, cuja federação é formada pela união de 
26 Estados, Municipalidades e Distrito Federal em três níveis de governo: 
União, Estado e Municípios, sendo essa constituição da República Brasileira 
considerada como um Estado Democrático de Direito regida por uma 
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constituição de Estado, Leis, Decretos e Regulamentos (COSTIN, 2010).
O aparelho do Estado, ou melhor, a Administração Pública, em sentido amplo, 
ou seja, em termos de estrutura organizacional envolve esses poderes. Assim, 
a Administração Pública em sentido amplo é constituída pelo governo, ou seja, 
pela cúpula dos dirigentes nos três poderes, por um corpo de funcionários 
(servidores públicos) e pela força militar (CHIAVENATO, 2012; MATIAS-
PEREIRA, 2010; NASCIMENTO, 2006, COSTIN, 2010). 
Desta forma, os três poderes são exercidos de forma compartilhada entre os 
entes federativos (União, Estados membros e Municípios), sendo o papel do 
executivo, considerado preponderante sobre os demais poderes haja vista 
que tem como objetivo exercer o poder de polícia dos Estados (fiscalização do 
cumprimento das normas à punição dos infratores). Já o legislativo exerce o 
poder central e o Judiciário tem como papel mediar a relação entre governante 
e assembleia.
A partir das prerrogativas constitucionais, o governo tem como finalidade: 
definir planos de ação e políticas públicas, bem como dirigir e comandar 
a Administração Pública, já a Administração Pública em sentido estrito é 
representada pelo conjunto de órgãos e agentes que exercem a função 
administrativa, ou seja, transforma em ações, as decisões do governo, 
exercendo o poder de polícia e prestando serviços públicos fomentando e 
intervindo no domínio econômico (NASCIMENTO, 2006; COSTIN, 2010). 
Como afirma Nascimento (2006, p. 5), a estrutura administrativa será 
proporcional aos serviços que os entes estaduais e municipais colocam à 
disposição da população. 
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SAIBA MAIS
Registram-se algumas objeções à teoria Contratualista.
Em primeiro lugar pode dizer-se que, se não houve realmente contrato, então 
nem os governos, nem as pessoas estão “obrigadas” a cumprir as suas 
promessas. Isto que faz que — de acordo com o contratualismo — nenhum 
governo seja legítimo. Defende-se, como alternativa, que essa consequência 
é implausível, uma vez que o que legitima os governos atuais — e a obrigação 
que lhes é devida — é a justiça da suas ações, e não a sua hipotéticaorigem contratual. Também que a insistência na justificação contratualista 
acaba por abranger não só os governos justos, mas também os injustos. Um 
contratualista pode defender-se dizendo que as pessoas assinam um contrato 
que estimula a obediência apenas a governos justos e, assim, pode falar-
se de um “contrato hipotético” entre governados e governantes. Contudo, 
se o contrato é meramente hipotético, então, novamente, nada obriga a que 
promessas hipotéticas tenham de ser cumpridas, uma vez que ninguém se 
comprometeu, de fato, com nenhuma obrigação.
Em segundo lugar, a teoria do contrato social justifica a obediência aos 
governos pela necessidade de cumprir as nossas promessas. O ponto é que 
podemos sempre colocar a pertinente questão de saber por que deveremos 
nós cumprir as nossas promessas. Os contratualistas caem no erro de 
substituir um dever já em si duvidoso — a obediência — por outro também 
duvidoso — o cumprimento de promessas.
Fonte: BETTENCOURT, Luís Filipe. Crítica à teoria contratualista.
Disponível em: <http://criticanarede.com/teoriacontratualista.html>Acesso em out. 2017.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta Unidade possibilitou a você, prezado estudante compreender um pouco 
melhor como foi a formação estado, como adquiriu sua legitimidade enquanto 
autoridade e soberania e apresentar o sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu como forma de controle visando a preservar os interesses da 
coletividade. Da mesma é apresentado uma forma racional e organizada 
encontrada por Weber, segundo ele o modelo ideal para dar legitimidade ao 
Estado e a Administração Pública e Política. 
Neste sentido, inicialmente foi apresentado a teoria clássica, na qual 
apresentamos Hobbes, Locke e Rousseau. Os dois primeiros em seu 
pensamento político concordam que a propriedade privada é um direito civil, 
porém mesmo com as posses de terras e bens, sem as leis não têm garantia, 
por isso a necessidade de um contrato social advinda de um soberano.
A burocracia, junto com o sistema de freios e contrapesos de Montesquieu 
é papel central em nossa sociedade e se tornou um elemento fundamental 
na administração, pois foi a partir dela que houve maior legitimidade das 
atividades realizadas pelo Estado (soberano).
A autoridade legal desempenhada no administrativo burocrático esboça as 
características centrais de como deve funcionar uma organização burocrática, 
que tem como fundamento a crença na validade do estatuto legal e da 
competência funcional, baseada em regras racionalmente envolvendo um 
corpo administrativo organizado.
Foram apresentados, também o sistema de freios e contrapesos de 
Montesquieu, na qual vimos que o Brasil adota a função clássica Tripartite, ou 
seja, sua atuação ocorre a partir dos poderes legislativo, executivo e judiciário 
como forma de exercer o controle. 
Ao final, foi apresentado as principais características do Estado Brasileiro 
na qual foi apresentado que ele é um Estado Republicano, democrático e 
representativo e que atua por meio de três poderes independentes: Executivo, 
Legislativo e Judiciário, considerado um Estado Democrático de Direito regida 
por uma constituição de Estado, Leis, Decretos e Regulamentos. 
MATERIAL COMPLEMENTAR
LIVRO
FILME
Título: Os clássico da política
Francisco C. Weffort (org)
Editora: Editora Ática
Sinopse: ‘Os Clássicos da Política’ reúne personagens que 
acompanharam a formação do Estado moderno, processo 
que durou séculos na história européia. Fundamental para 
a compreensão do pensamento de Maquiavel e de sua dura 
visão sobre o poder, no século XVI: de Hobbes e Locke, 
testemunhas da Inglaterra conturbada e revolucionária do 
século XVII; de Montesquieu, admirador da política liberal 
inglesa sob o absolutismo francês do século XVIII; de 
Rousseau, precursor do pensamento democrático moderno 
e inspirador dos ideais da Revolução Francesa; de Madison, Hamilton e Jay. Defensores 
da Constituição dos Estados Unidos da América de 1787.
Título: O EXERCÍCIO DO PODER
L’exercice de L’État (França - Bélgica – 2012 - 112 
min. 16 anos) Direção de Pierre Schöller, com 
Michel Blanc e Oliver Gourmet. César de Melhor 
Coadjuvante para Michel Blanc; prêmio Fripesci em 
Cannes; melhor filme pelo Sindicatos dos Críticos da 
França. 
SINOPSE O cotidiano de um ministro da República 
Francesa revela a multiplicidade de conflitos 
envolvidos na atividade de quem exerce uma função de governo num sistema 
democrático. Além das contradições internas do poder executivo, que reflete 
os atritos entre os integrantes do partido majoritário, destacam-se os embates 
com os demais poderes e – o que é pouco comum no cinema político – as 
asperezas e ambiguidades no relacionamento entre os detentores de cargos 
políticos ou eletivos e os funcionários de carreira, ou seja, os gestores 
profissionais do estado. 
Sinopse.
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NA WEB
Síntese do pensamento político de Thomas Hobbes, John Locke e Jean-
jacques Rousseau a respeito do processo de formação do Estado Moderno.
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=jz3AcQLx2_0
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.> Acesso em Out. 2017.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; MOTTA, Fernando C. Prestes. Introdução à 
organização burocrática. São Paulo: Thompson, 2000.p.
CARNOY, Martin. Estado e a teoria política. Trad. Instituto de Letras da PUC-
Campinas. 17.ed. Campinas: Papirus, 2013.
CHAUÍ, Marilena. Filosofia. São Paulo: Ática, 2000. p. 220-223.
COSTIN, Claudia. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
COUTO, Cláudio Gonçalves. Instituições Políticas. In: Geraldo Di Giovanni; 
Marco Aurélio Nogueira (Org). Dicionário de Políticas Públicas. 1.ed. São 
Paulo: FUNDAP, 2013.p. 486-490.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro, 
Elsevier, 2006.
DENHARDT, Robert B. Teorias da Administração Pública. Trad. Francisco G. 
hedemann. São Paulo: Cengage Learning, 2012.
MALDONADO, Maurílio. Separação dos poderes e sistema de freios e 
contrapesos: desenvolvimento no Estado Brasileiro. Disponível em: <https://
www.al.sp.gov.br/StaticFile/ilp/separacao_de_poderes.pdf> Acesso em Out. 
2017.
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública: foco nas 
instituições e ações governamentais. 3. Ed. São Paulo: Atlas, 2010.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública: tributação e orçamento, 
lei da responsabilidade fiscal, tópicos em contabilidade, gestão pública 
no Brasil e JK a Lula, administração financeira e orçamentária, finanças 
públicas nos três níveis do governo. São Paulo: Saraiva, 2006.
WEBER, Max. Os fundamentos da organização burocrática: uma construção do 
tipo ideal. In Sociologia da Burocracia. Organização, introdução e tradução 
de Edmundo Campos. Rio de Janeiro, FGV, 1966.
WEBER, Max. Textos selecionados. In: Os Economistas. Traduções de 
PÁGINA 25
Maurício Tragtenberg, Waltensir Dutra, Calógeras A. Pajuaba, M. Irene de 
Q. F. Szmrecsányi, Tamás J. M. K. Szmrecsányi. Revisão de Cássio Gomes 
(Parlamentarismo e Governo). São Paulo: Editora Nova Cultural Ltda, Ed. 
1997.p.
PÁGINA 26
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
BRASILEIRA: CONCEPÇÃO 
HISTÓRICA E REFORMAS
CAPÍTULO
2
Esta Unidade possibilita maior compreensão sobre a concepção histórica e 
a reformas constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro, bem 
como apresentar como se desenvolveram o modelos de Administração Pública, 
começando pelo Patrimonialismo até a Administração Gerencial.
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Objetivos da Aprendizagem:
• Apresentar os principais aspectos das evoluções históricas Brasileira.
• Apresentar as principais características e reformas constitucionais e 
estruturais ocorridas no Estado Brasileiro.
• Apresentar a necessidade de reformas na Administração Pública.
• Conceituar e apresentar os modelos de Administração Pública: 
patrimonialismo, burocratismo e gerencialismo
Plano de Estudo:
• Evolução Histórica daAdministração Pública no Brasil
• Reformas da Administração Pública
• Modelos de Administração Pública: Patrimonial, Burocrática e Gerencial
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE
Esta unidade, prezado estudante, trata de forma sucinta os principais aspectos 
históricos da evolução da Administração Brasileira. Portanto, conheceremos os 
principais aspectos das evoluções históricas Brasileira no que tange a reformas 
constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro e necessidade de 
reformas na Administração Pública. 
A trajetória histórica do Brasil é permeada por diversas mudanças e reformas 
estruturais e constitucionais, na qual daremos uma ênfase maior nas Reformas 
Constitucionais e alguns pontos que chamam maior atenção na Administração 
Pública e suas tentativas de desenvolver a forma de Administrar a coisa pública 
buscando a eficiência para o serviço público.
Inicialmente será apresentado um breve histórico destacando a evolução 
histórica Brasileira em momentos importantes como a Administração Colonial 
e as capitanias hereditárias, o Brasil como sede do Império português e a 
República Velha e o primeiro e segundo reinado. 
Em seguida, com ênfase nos aspectos constitucionais e estruturais 
traçaremos cada época, começando com o Varguismo (década de 30), 
o desenvolvimentismo, início da reforma, o regime militar, estatismo e a 
reforma de 67, bem como a reforma de 1995. Assim, a partir destes aspectos 
traçaremos a República, a Redemocratização e a Constituição de 1988 
marcando a democracia com importantes emendas constitucionais seguida de 
importante modernização na administração Pública na década de 90 em diante.
Em seguida, será apresentado as etapas que culminaram nas reformas 
na administração Pública e ao final desta unidade será apresentado o que 
representam os modelos de Administração nas formas de administrar o Estado, 
quais sejam: será apresentado as principais característica do patrimonialismo, 
da Administração burocrática e da Administração Gerencial.
Bons Estudos!
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2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL 
Retratar essa concepção histórica é muito importante para conhecer os 
principais fatos e também as principais modificações que levaram a reformas 
constitucionais e estruturais em nosso país. E, principalmente verificar as 
principais reformas, evolução e características da Administração Pública.
2.1.1 BREVE HISTÓRICO DA ADMINISTRAÇÃO COLONIAL E AS 
CAPITANIAS HEREDITÁRIAS
Traçamos aqui um breve histórico destacando a evolução histórica Brasileira 
em momentos importantes como a Administração Colonial, o Brasil como sede 
do Império português e a República Velha e o primeiro e segundo reinado. A 
época do Varguismo (década de 30), o desenvolvimentismo, início da reforma, 
o regime militar, estatismo e a reforma de 67, bem como a reforma de 1995 
serão enfatizados no próximo tópico.
Sucintamente, conforme Costin (2010), a seguir, os principais aspectos 
históricos iniciais do patrimonialismo, capitanias hereditárias e início das 
reformas constitucionais e estruturais do Estado Brasileiro:
• O Patrimonialismo veio para o Brasil com os portugueses, uma mistura 
de administração político-administrativa centrado na mistura entre 
público e privado, num contexto em que o mercantilismo buscava nas 
colônias as condições para obter balança comercial favorável. 
• As capitanias hereditárias (sistema de colonização e administração da 
nova coroa) destinava territórios aos amigos do Rei e nobres chamados 
donatários. A doação de uma capitania ocorria e com isso algumas 
condições como: o donatário se descobrisse pedras ou ouro 20% seria 
da coroa, por exemplo. Devendo também aplicar a justiça, nomear 
funcionários, fundar vilas, construir engenhos e o pagamento de tributos 
(Carta Foral) pelos colonos.
• Para apoiar as capitanias e dificultar o acesso a estrangeiros 
(franceses, holandeses e espanhóis) Portugal criou o Governo Geral em 
1548 como forma de fortalecimento da colonização.
• O Governador Geral passou a assumir a função de vice-rei junto com 
o donatário, que permaneceu até 1808 com a vinda da família real ao 
Brasil, com liberdade para o comércio e a implantação de entidade 
públicas e ministérios, voltando em 1820 para Portugal após a 
Revolução Liberal do Porto devolvendo o País à condição de Colônia, 
mas deixando aqui um início de máquina pública.
• O primeiro reinado (1822 a 1831) é marcado pelo Partido Português 
buscando a reunificação com Portugal e poder do imperador. D. Pedro 
I após a Independência do Brasil, sentindo o clima desfavorável outorga 
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a Constituição de 1824, que trouxe a criação do quarto poder, chamado 
moderador (o imperador nomeava os membros vitalícios do Estado, 
presidentes das províncias, autoridades eclesiásticas da Igreja, senado 
vitalício, magistrados e ministros) que atuavam ao lado do executivo, 
legislativo e judiciário.
• O segundo reinado, de D. Pedro II é inspirado no Parlamentarismo, foi 
um período de modernização e desenvolvimento econômico, porém com 
o poder nas mãos do imperador (poder moderador).
2.1.2 REFORMAS CONSTITUCIONAIS E ESTRUTURAIS
Em síntese, de acordo com Costin (2010), uma das constituições 
Brasileiras outorgada em 1824 foi pautada nos princípios da monarquia e 
do parlamentarismo, estabelecendo forte centralização e poder nas mãos 
do imperador D. Pedro I e a criação do quarto poder chamado moderador, 
bem como a criação do poder de veto. A primeira modificação constitucional 
veio em 1834, sendo a mais importante a de 1888, com a abolição da 
escravatura. A constituição de 1891 consagra um regime republicano e o 
federalismo. Assim, o novo regime presidencial incorporava a independência 
dos poderes em todas as esferas. A partir de 1930 teve de se conter um novo 
modelo de Administração, com a modernização pela DASP (Departamento 
Administrativo do Setor Público) para racionalizar o aparelho do Estado. Veio 
a Redemocratização e a Constituição de 1988 marcando a democracia com 
importantes emendas constitucionais seguida de importante modernização na 
administração Pública na década de 90.
A seguir, será retratada alguns pontos principais desta trajetória histórica e as 
principais reformas constitucionais e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro.
2.1.2.1 A República
De acordo com Costin (2010), a proclamação da República trouxe importantes 
modificações, a qual houve a transformação das antigas províncias em 
Estados de uma federação. Foi com a Constituição de 1891 que se consagrou 
o Federalismo. Nesta época o poder moderador deixou de existir e iniciou-
se o Federalismo com independência dos poderes, na qual é mantido o 
bicameralismo (câmara de deputados e senado) exercido no Congresso 
Nacional.
 Em 1891 a configuração da Administração Pública é bastante influenciada pela 
política de governadores e pelo Coronelismo e favorecimento político que se 
desenvolveu na época, ganhando o patrimonialismo existente o Império uma 
nova conformação, ou seja, se federalizou. Somente foi reestruturada em 1930 
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(era varguista), inaugurando um novo tipo de Administração, chamado de 
Estado Novo (COSTIN, 2010; PEIXOTO, 2008). 
Sucintamente, ocorrem algumas reestruturações e reformas importantes 
(COSTIN, 2010):
• Em 1934, com o concurso público há uma mudança significativa cuja 
ideia central era a impessoalidade e a valorização do saber técnico, com 
traços da burocracia, cujo Estatuto do Funcionário Público foi elaborado 
em 1939 e mais tarde em 1944 foi criado a fundação Getúlio Vargas e o 
SENAI com objetivo de preparar pessoas para a administração Pública e 
Privada. 
• Em 1945, após diversas reestruturações, entra em crise o Estado Novo, 
com importante reforma na Constituição em 1946 ao reintroduzir a 
Federação, nunca descartada, mas na prática abolida pela centralização 
do Estado Novo, agora com esforço desenvolvimentista de Juscelino e a 
contração de dívidas junto ao FMI. 
• Em 1956, na tentativa de modernizara máquina pública é instituído 
um grupo para reestruturação Administrativa, a CEPA - Comissão de 
Estudos e Projetos Administrativos que não resultou em mudanças 
importantes. Iniciavam-se as movimentações para a revolução de 
1964, com a deposição de Jango e a criação do PAEG - plano de ação 
econômica do Governo (reduzir a inflação e reestruturar a economia). 
• Nesta época houve uma consolidação da Administração Burocrática com 
uma nova Constituição em 1967 com emenda em 1969 (leis: segurança 
nacional, imprensa e censura) baixada pela junta militar que assumiu o 
governo. 
• Em 1967 foi um marco para a Reforma Administrativa aconteceu, 
a partir do Decreto-Lei nº 200 e do Decreto 199 - Lei Orgânica do 
Tribunal de Contas, já com características de planejamento com caráter 
desenvolvimentista e descentralização das atividades para as três 
esferas. 
• Ao final da década de 70 o tema era desburocratização. Em 1985, a 
partir da Instauração da Nova República e os problemas com a inflação 
trouxe sérias consequências as instituições democráticas.
2.1.2.2 Redemocratização e Constituição de 1988
Para alguns, houve um retrocesso com a Constituição Federal (CF) de 1988, 
chamada de a Constituição Cidadã - propiciada pela redemocratização 
pois houve um fortalecimento dos controles burocráticos e redução maior 
da autonomia de gestão dos dirigentes públicos. Consagrou-se o retorno à 
Democracia, e a CF teve forte papel descentralizador e fortaleceu o vínculo 
entre a população e a Administração Pública, trazendo grandes benefícios aos 
PÁGINA 31
SAIBA MAIS
cidadãos por meio das Políticas Públicas nas três esferas (união, estados e 
municípios) (COSTIN, 2010). 
Dentre os pontos principais dos direitos sociais descritos por Costin (2010) 
são elencados as áreas da: educação, saúde, trabalho, lazer, segurança, 
previdência social, proteção à maternidade e a universalização da saúde 
para os que não tinham um contrato formal de trabalho. Além disso, foram 
ampliados direitos trabalhistas e mecanismos de participação popular. Em 
1998, com a emenda constitucional nº 29 ampliou-se a participação do usuário 
do serviço público.
Na década de 80 - primeira geração, chamada também de “a década perdida”, 
as reformas centraram seu foco na resolução das crises econômicas e no 
ajuste fiscal por meio de cortes nos gastos públicos, reformas tributárias, 
desregulação e privatização. Conforme aponta Peixoto (2008), desde 1990 
as reformas estruturais foram introduzidas, chamada de segunda geração, 
tinha como foco a estabilidade macroeconômica com importantes reformas 
nas áreas trabalhistas, judiciária, aparato fiscal, mecanismos regulatórios e as 
relações entre governos. 
Na década de 90 com a crise econômica e a necessidade das reformas 
econômicas e ajuste fiscal, o Governo Collor enfatiza a redução do Aparelho do 
Estado em busca da excelência. A população entra em clima de impeachment 
de Collor que deixa a Presidência do Brasil.
O principal contraste entre Collor e seus antecessores era a sua determinação 
de levar à frente a privatização das empresas estatais e de atacar a inflação 
em sua raiz. Assumiu o poder com um plano radical (medida Provisória 155, de 
15 de Março de 1990) para combater o legado de desordem econômica do país 
como taxas de inflação que chegavam a mais de 70% ao mês, exportações 
em declínio, desvalorização cambial déficit público insustentável, baixo índice 
de investimento e burocracia ineficiente e superdimensionada. Neste sentido, 
medidas urgentes e corretivas precisava ser implementada. Assim, a maior 
parte dos depósitos bancários foram congelados, assim como salários e 
preços causando diversos efeitos imediatos na economia. Diversas tentativas 
ocorreram, entretanto, a inflação era desenfreada. Nos meses que se seguiram 
ao seu Impeachment a economia continuou extremamente turbulenta, mas foi 
em 1993 com a indicação de Fernando Henrique Cardoso, e com o plano Real 
em 1994 que houve uma significativa mudança econômica no país.
Fonte: Peixoto (2008).
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2.1.2.3 A Reforma da Gestão Pública de 1995
Fernando Henrique Cardoso (FHC), na tentativa de promover a reforma do 
Estado divulga o nome de Bresser-Pereira para o Ministério da Administração 
federal e Reforma do Estado (MARE), e apesar do ceticismo da população, o 
plano se evidencia como uma resposta ao clientelismo e a corrupção com uma 
atuação mais gerencial. 
De acordo com Costin (2010) e Matias-Pereira (2010), o Plano Diretor da 
Reforma de Aparelho do Estado (PRAE) se refere a quatro setores: (1) Núcleo 
Estratégico (governo e os poderes), (2) Atividades Exclusivas (serviços que 
só o Estado pode realizar), (3) Serviços Não Exclusivos (Estado não estatais 
- publicização) e (4) produção de bens e serviços para o mercado (área de 
atuação das empresas - privatização). 
De acordo com Peixoto (2008), FHC, apesar de se concentrar nas pautas de 
reformas econômicas, prometeu reformar o estado brasileiro e readquirir a 
capacidade de governar eficientemente o país. 
Desta forma, a partir do projeto de emenda constitucional introduz como 
princípios que deveriam nortear a Administração Pública, o princípio da 
Eficiência, a flexibilização da estabilidade, o fim do regime jurídico único, ou 
seja, não contratar somente estatutários, a participação popular e proteção aos 
usuários dos serviços públicos, os contratos de gestão como forma de controle 
de resultados e forma de ampliar a autonomia gerencial e estágio probatório 
para o servidor público de três anos para sua efetivação (COSTIN, 2010; 
PEIXOTO, 2008).
Conforme Peixoto (2008) FHC conseguiu alterar a ordem econômica, realizar a 
quebra de monopólios estatais de energia, telecomunicações, petróleo e gás e 
iniciou, mesmo que parcialmente a reforma da previdência e da Administração 
Pública completando um quadro de mudanças constitucionais para a 
modernização do Estado a partir do fortalecimento da economia de mercado.
Dentre outros aspectos importantes, conforme Costin (2010), os novos 
modelos organizacionais foram introduzidos como as agências executivas, 
as agências reguladoras e as organizações sociais. Dentre outros avanços, a 
reforma sobreviveu à mudança do governo e encontrou oposição no partido 
dos Trabalhadores.
PÁGINA 33
Os avanços mais comuns ocorreram na esfera estadual e essas reformas 
vêm sendo impulsionado por fatores como (ABRUCIO; GAETANI, 2008 APUD 
COSTIN, 2010): 
• As crises financeiras estaduais.
• A propagação de ideias da Nova Gestão Pública (NGP).
• A disseminação de boas práticas e inovações administrativas.
• O fortalecimento de espaços federativos, como exemplo cita 
o CONSAD-Conselho Nacional de Secretários Estaduais de 
Administração.
• A rede entre a União e Estados com proposição e negociação do 
programa nacional de apoio à modernização da gestão do planejamento 
dos estados e DF (PNAGE).
• Um programa de financiamento da modernização das administrações 
públicas contratado pelo BID em 2006.
Ainda de acordo com Costin (2010), apesar dos resultados não serem 
homogêneos, constatou-se a em todo o país a introdução da gestão por 
programas articulando-se com os Planos Plurianuais (PPA) a instalação de 
Organizações Sociais (área de saúde, educação, pesquisa e cultura) de 
contratualização de resultados inclusive com a Administração Direta e o 
fortalecimento do Núcleo Estratégico e ainda com a criação de especialistas 
em políticas públicas.
2.2 REFORMAS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
De acordo com Bresser-Pereira (2010), o Brasil, nascido do sistema político 
absoluto, passa no século XIX ao sistema político liberal e adota a democracia 
no século XX. Como organização, o Estado nasce como uma organização 
patrimonial, atravessando o século XIX e chegando ao final do século XX como 
burocrático. No final do século XX,busca ser uma organização gerencial. 
As principais tendências de modificação do padrão burocrático de Weber pelo 
debate do modelo gerencial (SANTOS, 2003):
1. A adoção de parceriascom o setor privado e terceiro setor;
2. Mecanismos de avaliação de desempenhos e de qualidade e 
produtividade;
3. Autonomia às agências governamentais;
4. Descentralizar a política, apoiada no princípio do poder de decisão do 
cidadão;
5. Realizar planejamento estratégico;
6. Flexibilizar as regras do Direito Administrativo;
7. Flexibilizar a política de pessoal, mantendo a profissionalização e 
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carreira;
8. Motivar e valorizar a ética no serviço público;
9. Desenvolver habilidades gerenciais (produtividade, qualidade, inovação, 
modernização do fluxo de decisões, entre outros).
2.2.1 Da Reforma Burocrática até a Gestão Pública Gerencial
Conforme Peixoto (2008) especificamente ao setor público as Reformas 
Administrativas podem ser categorizados como:
1. A implementação da Burocracia (Vargas/DASP);
2. Regime autoritário/Decreto-lei nº 200;
3. Gerencial (incompleta-crise do Estado FHC/MARE);
4. Governança, destinada a dar mais eficiência ao Estado, garantias de 
direitos aos cidadãos e aperfeiçoamento dos mecanismos de processo 
decisório das políticas públicas.
Para Matias-Pereira (2010), constata-se que ocorreram duas reformas 
administrativas significativas: a reforma burocrática e a reforma da gestão 
pública:
● Reforma burocrática - início na segunda metade do século XIX, 
referindo-se à transição do Estado Patrimonial para Estado Burocrático 
(Weberiano).
● Reforma da gestão pública - transição do Estado Burocrático para o 
Estado Gerencial.
2.3 MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A partir do surgimento do Estado Moderno, existem na trajetória da 
Administração Pública três formas de atuação: a Administração Pública 
Patrimonialista, a Administração Pública Burocrática e a Administração Pública 
Gerencial. 
Conforme Peixoto (2008, p. 13), tanto em 1930, como em 1960-64, “buscou-se 
modernizar a Administração Pública por meio do modelo Burocrático”, porém 
em 1995 a proposta foi para o aparato do Estado provedor para regulador e 
com ênfase na mudança do modelo burocrático para o modelo gerencial.
Uma síntese desses modelos é apresentada a seguir (CHIAVENATO, 2006; 
PEIXOTO, 2008; MATIAS-PEREIRA, 2010; COSTIN, 2010): 
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2.3.1 Patrimonialista
As reformas não ocorreram de forma impositiva ou autoritária, mas por 
questões de necessidade na maneira de gerir o Estado como sistema 
político. Na vigência do Estado Absoluto, ou seja, no tempo dos monarcas, 
a Administração poderia ser Patrimonial, pois não havia necessidade de 
separação entre seu patrimônio e patrimônio público. No entanto, no Estado 
Liberal, essa mudança foi necessária, uma vez que era nítida a separação 
entre o patrimônio dos governos e dos cidadãos – que ao pagarem seus 
impostos, passam a exigir garantias das suas liberdades.
Na Administração Pública Patrimonialista, o aparelho do Estado atua como 
uma extensão do poder do monarca. Os servidores possuem status de nobreza 
e os cargos funcionam como recompensas, gerando o nepotismo, contribuindo 
para a prática da corrupção e do controle do órgão público por parte dos 
soberanos.
A Administração Patrimonialista é do Estado, mas não é pública, na medida 
em que não visa ao interesse público. É a administração típica dos estados 
pré-capitalistas, mas particularmente das monarquias absolutistas que 
antecederam imediatamente o capitalismo e a democracia. 
É a administração que confunde o patrimônio privado do príncipe com o 
patrimônio Público. Sobrevive nos regimes democráticos imperfeitos por meio 
do clientelismo. 
2.3.2 Burocrática
Nasce na segunda metade do século XIX, e tem como objetivo principal o 
combate à corrupção e ao nepotismo patrimonialista. A administração pública 
burocrática foi adotada para substituir a administração patrimonialista, que 
definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimônio público e o privado eram 
confundidos. 
Nesse tipo de administração, o Estado era entendido como 
propriedade do rei. O nepotismo e o empreguismo, senão 
a corrupção era a norma. Esse tipo de administração 
revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial e 
as democracias parlamentares, que surgem no século XIX 
(BRESSER-PEREIRA, 1996, p.4).
A Administração Pública Burocrática é aquela baseada em um serviço civil 
profissional, na dominação racional-legal weberiana e no universalismo dos 
procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimentos administrativos. 
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Suas principais características estão relacionadas ao desenvolvimento, 
profissionalização, ideia de carreira pública, hierarquia funcional, 
impessoalidade, formalismo – legalidade ou poder legal, com a finalidade única 
de acabar com o nepotismo e a corrupção. Diante desse contexto, torna-se 
necessário um controle rígido dos processos e ingresso na carreira pública, 
com regras claras na admissão. 
Da mesma forma, o controle se estende às compras, visando evitar abusos, 
ineficiência e incapacidade. Com o tempo, as regras passaram a sobrepor os 
interesses da sociedade, tornando-se inadequada sob o ponto de vista dos 
interesses da sociedade. O modelo foi bom por muito tempo quando o Estado 
era menor. Apoiava-se em normas rígidas, o que não exigia um sistema 
descentralizado de gestão, afinal, conseguia executar seus serviços. 
Entretanto, quando o Estado passa a ser democrático e tem como 
responsabilidade gerar o bem comum, por meio do atendimento adequado 
às necessidades cada vez mais crescentes da população, ocorre ampliação 
de suas funções nos campos socioeconômico e político, de forma que o 
aumento dessas pressões e a incapacidade do Estado Burocrático de atender 
de maneira satisfatória culminam na reforma da gestão pública – o Estado 
Gerencial.
2.3.3. Administração Pública Gerencial
Redefinido seu papel, o Estado deixa de ser o responsável direto pelo 
desenvolvimento econômico e social pela via de produção de bens e serviços 
para se adequar ao novo papel, o gerencial. Dá-se início a transferência para o 
setor privado de atividades que podem ser controladas pelo Mercado.
Dessa forma, a questão da transparência passa a ter um lugar de destaque, 
uma vez que a corrupção age como um enfraquecimento da democracia, da 
confiança no Estado, da legitimidade dos governos e da moral pública.
De acordo com Matias-Pereira (2010, p.117):
É oportuno ressaltar que grande parte das reformas de 
segunda e terceira geração no Brasil depende da criação 
de novas instituições, de mudanças constitucionais ou de 
alterações profundas no sistema administrativo. Como 
essas mudanças afetam grandes interesses políticos e 
econômicos, fica evidenciado que os próximos governos 
devem continuar priorizando as reformas que o país ainda 
necessita promover. É preciso incluir também na agenda 
política a criação de um consistente programa nacional 
de combate à corrupção, que possa garantir, de maneira 
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REFLITA
eficiente, eficaz e efetiva, a transparência e a ética na 
Administração Pública.
A forma de atuação apresentada no contexto público tem sido a 
descentralizada e baseada no controle por resultados. O Estado tem 
terceirizado para empresas inúmeros tipos de serviços e para entidades 
públicas estatais (organizações sociais) boa parte dos serviços sociais e 
científicos. Além dessas mudanças, o que sugere elevar o nível de eficiência 
do Estado Democrático, verifica-se a presença de cada vez maior número de 
agências reguladoras.
A ênfase dessa evolução conforme Costin (2010) por meio de sistemas de 
gestão e controle, agora pautados em resultados, maior autonomia gerencial 
do administrador público, avaliação de efeitos/produtos e resultados das 
políticas e serviços públicos, estrutura de poder menos centralizadas ou 
hierárquicas, permitindo a prestação de serviços e participação dos usuários, 
contratualizações, incentivos de desempenho, criação de novas figuras 
institucionais que se traduzem em parcerias com a Administração Pública como 
as PPPs e as Organizações Sociais.
De acordo com Matias-Pereira (2010), o surgimentoda Administração Pública 
Gerencial vir de ao encontro à necessidade do desenvolvimento tecnológico, 
da abertura e expansão dos mercados e, da globalização da economia 
mundial. Essa reforma não deve ser visto vista como um rompimento dos 
princípios anteriores, mas de uma maior flexibilidade no processo para 
melhorar o seu desempenho, na qual prevalecendo sempre o interesse do 
público e, sendo o cidadão, como ao mesmo tempo, um contribuinte de 
impostos, um cliente dos serviços oferecido pelo Estado.
Os indivíduos, o povo, a população, ou seja, a sociedade civil deve ser tratada 
como cliente ou cidadão?
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
Prezado estudante, esta unidade foi muito importante e esclarecedora, pois 
trouxe a tona diversas características e concepções históricas que remetem a 
construção e evolução da Administração Pública. Para tanto, primeiramente foi 
apresentado a você, mesmo que de forma breve e sucinta a história do Brasil 
que vem desde o patrimonialismo, passando pelas colônias e províncias, as 
reformas constitucionais e estruturais até a Administração Pública.
Assim inicialmente, traçou-se um breve histórico destacando a evolução 
histórica Brasileira em momentos importantes como a Administração 
Colonial, o Brasil como sede do Império português e a República Velha e 
o primeiro e segundo reinado. A época do Varguismo (década de 30), o 
desenvolvimentismo, início da reforma, o regime militar, estatismo e a reforma 
de 67, bem como a reforma de 1995.
Para compreender as principais reformas e alguns pontos principais desta 
trajetória histórica e foram apresentadas as principais reformas constitucionais 
e estruturais ocorridas no Estado Brasileiro, começando com a Constituição e 
1891 até o decreto Lei 200 de 1967 e a instauração da Nova República.
Vários destaques importantes da nossa história político e estrutural foram 
descritos, em sua maioria com ênfase na forma de administração pública, 
que é o nosso foco de interesse. Isto foi fundamental para compreender a 
necessidade das reformas e implantação dos modelos de Administração.
Para tanto, foram categorizadas as reformas administrativas das quais 
constatamos que a implementação da burocracia e do gerencialismo surgem 
como alternativas para melhorar a eficiência e efetividade dos serviços 
públicos. Neste sentido, e não se esgotando aqui, este importante assunto, 
a Administração Pública busca melhorar o seu desempenho e oferecer um 
melhor serviço ao cidadão e ao cliente.
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LEITURA COMPLEMENTAR
Bresser Pereira e a Reforma Gerencial do Estado em Entrevista Realizada em 
23/03/2016, em São Paulo 
Pergunta: Entre a administração pública gerencial e a democracia, ou seja, 
como essas duas coisas se relacionam?
[BP]: Acho que países democráticos são necessariamente países que têm 
um sistema, um amplo sistema de serviços universais. E quando você tem 
tudo isso, precisa ter uma administração gerencial. O Estado Absoluto, a ele 
corresponde uma administração pública patrimonialista. A um Estado Liberal, 
século XIX, corresponde uma administração burocrática ou weberiana, 
e a um Estado Social e Democrático, democrático e social, corresponde, 
necessariamente, uma gerencial. Não pode ser outra. Estão casados. Há 
aqueles que começam a dizer: “não, porque precisa ter uma terceira forma 
mais social ainda”. Isso é brincadeira. Claro que terá governos diferentes. 
Agora mesmo tenho aqui uma administração gerencial e essa administração 
está na Inglaterra, por exemplo, em uma certa época na mão do Brown e, 
em outra época, está na mão do Cameron. Quer dizer, está no partido social 
democrata e no partido conservador. Então muda um pouco por causa disso, 
é inevitável. Uma vai ser mais conservadora que a Administração Pública e 
Gestão Social, 9(3), jul.-set., 2017, 237-242 241 outra e os líderes vão tentar 
empurrar para esse lado ou para aquele lado. Isso é normal, mas, para mim, 
o que me parece absurdo é ficar discutindo. Acho que foi Christina Andrews 
quem inventou um terceiro tipo. Dessa forma, têm-se a burocrática, a gerencial 
e a social. Isso é ridículo. Isso aconteceu agora comigo também. É verdade 
que eu nunca tinha juntado as duas coisas. Desde que eu saí do governo, 
venho desenvolvendo todo um sistema teórico novo chamado de novo 
desenvolvimentismo, que é uma alternativa ao desenvolvimentismo clássico 
do Prebisch, do Celso Furtado, do Myrdal, dessas pessoas. Eu e um grupo, 
que já está ficando maior, estamos desenvolvendo uma série de ideias. Aí 
vem uns engraçadinhos e dizem: “não, em vez de novo desenvolvimentismo 
nós propomos um desenvolvimentismo social ou social desenvolvimentismo”. 
Porém, dizem isso sem nenhuma teoria. Eu tenho todo um sistema, eles só 
têm uma coisa. Então, dentro do novo desenvolvimentismo conforme você 
for mais conservador ou mais progressista, e conforme forem as relações de 
poder que há, você fará mais uma coisa ou outra, mas você tem uma teoria. 
E a mesma coisa vale para uma teoria que tenho de como é que se organiza 
e administra o Estado: era a teoria burocrática, agora tem a teoria gerencial. 
Essas administrações burocrática e gerencial podem ser feitas tanto por 
um governo mais conservador ou por um partido mais progressista [...]. Isso 
vai acontecer inevitavelmente, mas eu não posso criticar a administração 
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gerencial dizendo que ela não é suficientemente social, ou o inverso, que não 
é suficientemente conservadora. Isso é bobagem porque fica por conta dos 
governantes no aqui e agora.
Extraído parcialmente de: http://www.bresserpereira.org.br/papers/
interviews/2017/17.06-BP-Reforma-gerencial-Estado-APGS.pdf
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LEITURA COMPLEMENTAR
LIVRO
Título: INTRODUÇÃO À GESTÃO PÚBLICA
Autor: SANTOS, Clezio Saldanha. 2ª Ed. São Paulo: 
Saraiva, 2014. 384 p.
Sinopse: Este livro reúne conceitos, sobre o 
processo administrativo e as grandes áreas 
funcionais da gestão pública. A evolução da ciência 
administrativa remeteu pesquisadores e professores 
para o aprofundamento teórico desses temas em 
várias áreas, contudo, para auxiliar a práxis da 
gestão pública propõe-se aqui o conhecimento 
dos marcos conceituais e de seus desbravadores 
em uma publicação moderna. Acredita-se que a partir da leitura dessa obra, 
confrontando os dados concretos da realidade das organizações públicas 
brasileiras, contribui-se para o entendimento sobre as funções e intervenções 
do Estado brasileiro. Enquanto cidadão ou servidor público, essas reflexões 
contribuem cada vez mais para a evolução e transformações dos sistemas 
administrativos públicos, assim como para a construção da cidadania brasileira.
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FILME
NA WEB
Título: JANGO
Data de lançamento: 1984; Duração: 1:54:46
Ator/Atriz: José Wilker; Realizador(a): Sílvio 
Tendler; Produtores(as): Denize Goulart, Hélio Paulo 
Ferraz, Coletivo de Artistas; Escritor(a): Maurício 
Dias
Categoria: Documentário - Licença padrão do 
YouTube; Disponível em: https://www.youtube.com/
watch?v=SaU6pIBv9f4
Sinopse: Como, quando e porque se depõe um 
presidente da República. Em 1984, a campanha 
das “Diretas Já” mobilizou o Brasil: O povo, 
personalidades artísticas e políticas em todo país exigiam democracia. Nessa 
época, 2 obras expressam os anseios do povo brasileiro: O filme “Jango”, 
de Sílvio Tendler, e uma das músicas de sua trilha sonora, “Coração de 
Estudante”, de Wagner Tiso e Milton Nascimento, que se tornou o hino das 
“Diretas Já”. “Jango” narrado por José Wilker, foca a trajetória de João Goulart 
que, deposto pelo Golpe de 64, se tornou o único presidente brasileiro morto 
em exílio. O filme visto por 1 milhão de pessoas ganhou vários prêmios e está 
entre os documentários mais importantes do Brasil. 
O Website de Bresser-Pereira oferece uma de escritos do autor na língua 
portuguesa e inglesa além de diversas informações sobre a Política e a 
Administração Pública Brasileira bem como de temas atuais mundiais.
Disponível em: http://www.bresserpereira.org.br/
REFERÊNCIASCOSTIN, Claudia. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
CHIAVENATO, Idalberto. Administração geral e pública. Rio de Janeiro, 
Elsevier, 2006.
MATIAS-PEREIRA, José. Curso de administração pública: foco nas 
instituições e ações governamentais. 3. Ed. São Paulo: Atlas, 2010.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Gestão Pública: tributação e orçamento, lei 
da responsabilidade fiscal, tópicos em contabilidade, gestão pública no Brasil e 
JK a Lula, administração financeira e orçamentária, finanças públicas nos três 
níveis do governo. São Paulo: Saraiva, 2006.
PEIXOTO, João Paulo M. Statecraft no Brasil: Ideologia e Pragmatismo. In: 
Governando o governo: modernização da Administração Pública no Brasil. 
João Paulo M. Peixoto (Org.). São Paulo: Atlas, 2008. p.1 a 29.
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MODELOS DE GESTÃO 
PÚBLICA E DESAFIOS
CAPÍTULO
3
Esta Unidade retrata os aspectos contemporâneos dos modelos de 
Administração e Gestão Pública enfatizando as novas formas de Administração 
e Gestão, com ênfase também no papel das organizações sociais, PPPs e das 
agências reguladoras e principalmente demonstrando como os gestores devem 
atuar buscando a governança e a qualidade de gestão almejada pelo usuário 
do serviço público.
Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Objetivos de Aprendizagem:
• Conceituar a Nova Gestão Pública (NGP), New Public Management 
(NPM) e o New Service Public (NSP)
• Caracterizar a gestão pública estratégica e a governança no serviço 
público distinguindo suas principais características.
• Demonstrar quais são as formas de atuação na administração pública 
direta e indireta
• Apresentar o papel das organizações sociais, PPPs e agências 
reguladoras
• Apresentar algumas características de gestão da qualidade buscada 
pelas organizações públicas 
Plano de Estudo:
• Reformas e a Nova forma de Administração e Gestão Pública 
• A Nova Gestão Pública (NGP), o New Public Management (NPM) e o 
New Service Public (NSP)
• Gestão Pública Estratégica e Governança no serviço Público
• Atuação e Estrutura da Administração Pública
• Qualidade e Excelência na Gestão Pública
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INTRODUÇÃO DA UNIDADE 
Prezado Estudante, nesta Unidade você compreenderá que os aspectos atuais 
da Administração e Gestão Pública enfatizam os pontos positivos e negativos 
das novas formas de Administração, Gestão e Governança Pública.
Para compreender como os novos gestores e administradores públicos atuam 
frente às expectativas dos seus cidadãos, consumidores e usuários surgiram 
na Administração alguns modelos, como a Nova Gestão Pública (NGP), New 
Public Management (NPM) e o New Service Public (NSP). 
A Nova Gestão Pública a partir das reformas buscam aproximar cada vez mais 
a forma de administração da gestão pública a da gestão privada, porém é 
importante ressaltar que ambas são diferentes e se distinguem entre si. Ainda 
que diferentes, é aspecto fundamental que as organizações públicas realizem 
gestão estratégica e busquem a governança no serviço público.
Desde 1967, com o Decreto Lei Federal nº 200, o Brasil vem buscando a 
modernização nos serviços públicos e com isso atua de forma direta e indireta 
na consecução dos bens e serviços prestados, na qual será apresentado as 
características dos tipos de organizações, fundações, autarquias e empresas 
públicas. 
Para corroborar com a eficiência que se busca no serviço público, as 
organizações sociais, as Parcerias Público-privadas (PPPs) e as agências 
reguladoras se fizeram necessárias. Portanto é nosso papel apresentá-las 
distinguindo suas principais características.
Ao final, será apresentado algumas características de gestão da qualidade 
buscada pelas organizações públicas uma vez que as organizações públicas 
buscam a Excelência em Gestão Pública (MEGP) ou seja buscam realizar uma 
gestão eficiente, eficaz e efetiva em gestão com qualidade. 
Bons Estudos!
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3.1. REFORMAS E A NOVA FORMA DE ADMINISTRAÇÃO E GESTÃO 
PÚBLICA 
 
As primeiras reformas administrativas ocorreram na Europa e Estados Unidos 
nas décadas de 80 e 90 (ALDARVIS, 2010). 
No Brasil as reformas gerenciais ou da gestão pública foram incorporadas 
pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Brasileiro. O movimento 
mundial à Nova Gestão Pública implica em privatizações, contratos de gestão 
com segundo e o terceiro setor e na diminuição do aparelho do Estado 
(KANAANE ET AL., 2010).
É preciso cautela em relação às reformas administrativas, pois muitas 
compartilham características do modelo weberiano e continuam a colocar 
ênfase na função controle, bem quanto com as políticas simbólicas - políticos, 
funcionários de carreira e empreendedores políticos em geral, buscam 
manipular a percepção coletiva a respeito das organizações públicas, 
avançando mais em autopromoção e retórica do que em fatos concretos 
(SECCHI, 2009). 
De acordo com Santos (2003) a reforma gerencial é positiva pois contribui com 
nas formas de controle dos serviços públicos, propiciando maior transparência 
nas decisões administrativas por meio do controle da sociedade e contribui 
para o aumento da responsabilização dos administradores públicos. Na 
Administração propicia também que os resultados a serem alcançados 
sejam negociados entre os formuladores da política pública e a instituição 
encarregada de implementá-la. 
Valente (2009) faz algumas ressalvas sobre as relações entre Estado e 
Sociedade e mercado. Para ele, a reforma da máquina é também do Estado 
e isso envolve novas dimensões e papéis principalmente das relações deste 
Estado com a Sociedade, portanto, embora se aproveite dos modelos técnico-
gerenciais da área privada, não se pode confundir Estado com organização 
privada, ou seja, a nova gestão pública é apoiada pela teoria de organização 
empresarial, mas se distingue dela.
3.2. A NOVA GESTÃO PÚBLICA (NGP), a NEW PUBLIC MANAGEMENT 
(NPM) E O NEW PUBLIC SERVICE (NPS)
Os diagnósticos inspirados pela NPM busca resultados e gravita sob 
o conceito do cidadão, usuário ou cliente, suplantando o conceito de 
cidadão-eleitor que aspira a ter voz no processo político/eleitoral, ou seja, 
a abordagem de que o cidadão prefere ser servido pelo Estado do que ser 
ouvido pelo mesmo. Assim as estratégias da reforma voltada para a NPM já 
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não contrapõe antagonicamente o Estado e ao Mercado, mas busca a sua 
complementaridade, que surge da manifestação democrática que permite 
a cidadania e que leva aos respectivos governos a sua insatisfação com a 
qualidade e quantidade de serviços públicos a que tem direito (PINTO, 2008).
Observa-se desta forma que a Administração Pública busca encontrar soluções 
para os problemas, trazendo o cidadão para o centro das atenções. Neste 
sentido, a forma de administrar e o suporte às tecnologias, dentre outras 
ferramentas devem contribuir para atender a sociedade que agora adota 
crescentes expectativas e melhoria do atendimento e do serviço realizado pela 
Administração Pública.
Destaca-se também o NPS desenvolvida por Denhardt que busca a 
participação direta do cidadão de modo a servir ao público e contribuir 
para o nível de cidadania. O que ocorre via atividades de co-produção entre 
comunidades, órgãos públicos, privados e não-governamentais tornando 
factível estimular a sociedade para uma maior participação, cidadania e 
accountability (MATIAS-PEREIRA, 2010).
Entretanto, é preciso salientar, conforme Paula (2005) aponta, que muitos 
dos serviços públicos são difíceis de mensuração em termos de eficiência e 
avaliação de desempenho, o que torna sua aplicação muito problemática. 
Verificamos também, outras questões importantes como explicar a orientação 
pública e política no sentido de enfatizar a participação popular de um país 
imitando o setor privado, sendo que ambos têm objetivos distintos. 
Por ser demasiado rígido para capacitar o Estado na 
expansão dos meios de interlocução com a sociedade 
e por enfatizar predominantemente a eficiência 
administrativa, esse modelo de gestão não vem