EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE

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Revista do Ministério Público do Rio de Janeiro nº 69, jul./set. 2018 | 105
A Responsabilidade Civil do Estado por 
Omissão e Suas Excludentes
Eugênio Rosa de Araújo*1
Sumário
1. O Conceito de Responsabilidade Civil. 2. A Responsabilidade Civil do Estado. 3. 
Responsabilidade Civil do Estado por Ato Omissivo. 4. Pressupostos da Responsabilidade 
Civil do Estado. 4.1. Evento Danoso. 4.2. Nexo de Causalidade. 4.3. Qualidade de Agente 
na Prática do Ato. 5. Excludentes da Responsabilidade Civil do Estado. 5.1. Culpa 
Exclusiva da Vítima. 5.2. Fato de Terceiro. 5.3. Caso Fortuito e Força Maior. 6. Como a 
Jurisprudência de Nossos Tribunais Trata o Tema da Responsabilidade Civil do Estado 
por Atos Omissivos. 7. Fixação dos Deveres Positivos do Estado para Efeito de Aferição 
da Sua Responsabilidade por Omissão. 8. Conclusão. Bibliografia Consultada. Anexo I. 
Jurisprudência sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Omissão. Anexo II. Projeto 
de Lei que dispõe sobre a Responsabilidade Civil do Estado, proposto pelo Dep. Flávio 
Dino, PCdoB/MA, apresentado em 24/06/2009 e registrado sob o nº PL-5480.
Resumo
O presente trabalho procura trazer um panorama sobre a responsabilidade 
civil, especialmente do Estado por atos omissivos, perquirindo-se sobre os deveres 
positivos do Estado que ensejam a sua responsabilidade e de como a jurisprudência 
de nossos tribunais trata o tema.
Abstract
This paper attempts to bring an overview of the liability, especially in the State for 
acts omissive, inquiring about the positive duties of the state that lead to its responsibility 
and as the jurisprudence of our courts is the issue.
Palavras-Chave: Responsabilidade Civil. Estado. Omissão. Excludentes.
Keywords: Liability. State failure. Exclusionary.
1. O Conceito de Responsabilidade Civil
Responsabilidade, em sentido etimológico, reflete o sentido geral de 
obrigação, encargo, dever, compromisso, sanção, imposição. No sentido jurídico, 
* Juiz Federal – TRF-2/RJ.
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revela a obrigação de satisfazer ou executar o ato jurídico que se tenha convencionado 
ou a obrigação de satisfazer a prestação de cumprir o fato atribuído ou imputado 
à pessoa por determinação legal.
A Responsabilidade Civil é a expressão usada na linguagem jurídica, em distinção 
à Responsabilidade Penal ou Criminal, para designar a obrigação de reparar ou de 
ressarcir o dano, quando injustamente causado a outrem, e que provém da velha 
máxima romana no neminem laedere (não lesar ninguém), visando à proteção do 
particular e de seu patrimônio, material ou moral.
Está ligada, portanto, ao direito obrigacional.
Resulta da ofensa ou violação de direito, que redundam em dano ou prejuízo a 
outra pessoa, podendo ter como causa a própria ação ou ato ilícito e, ainda, fato ilícito 
de outrem, por quem, em virtude de regra legal, se responde ou se é responsável.
Via de regra, pelo princípio da restitutio in integrum, procura-se restituir o 
lesado à situação anterior ao dano. No entanto, quando isso é impossível, faz-se a 
compensação por meio de uma indenização, fixada na proporção do dano.
A responsabilidade civil imprescinde de culpa, cuja ideia, segundo o art. 186 
do Código Civil Brasileiro, está ligada à atuação do agente causador do dano com 
omissão voluntária, negligência, imprudência ou imperícia, valendo referir que, para 
caracterizar a referida culpa, também há a necessidade de o evento ser previsível.
Essa é a Teoria Clássica, também denominada Teoria da Culpa ou Teoria 
da Responsabilidade Civil Subjetiva, segundo a qual a culpa é fundamento da 
responsabilidade civil. Em não havendo culpa, não há responsabilidade. Ou seja, 
se o causador do dano não agiu com dolo ou culpa, não tem obrigação de reparar 
ou indenizar.
Para se configurar, portanto, a responsabilidade civil subjetiva, é necessária 
a presença de três requisitos básicos: a culpa, o dano e o nexo de causalidade entre 
a conduta do agente e o dano.
No entanto, a lei impõe a certas pessoas, em determinadas situações, a 
reparação de um dano cometido sem culpa. Nesses casos, diz-se que a responsabilidade 
é legal, também denominada Teoria da Responsabilidade Civil Objetiva ou do Risco.
Nessa Teoria, se insere a responsabilidade civil do Estado.
2. A Responsabilidade Civil do Estado
Segundo Yussef Said Cahali, “entende-se a responsabilidade civil do Estado 
como sendo a obrigação legal, que lhe é imposta, de ressarcir os danos causados 
a terceiros por suas atividades”.1
No Brasil, tal responsabilidade encontra-se normatizada no art. 37, §6º, da 
CF/88, nos seguintes termos:
1 In: Responsabilidade Civil do Estado. 3a edição. São Paulo: RT, 2007. p. 13.
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Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§6o – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Deflui do dispositivo legal que o ordenamento jurídico brasileiro agasalhou 
a Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado relativamente aos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Para essa teoria, basta que se comprove o dano e a conduta do agente, não 
importando a existência de culpa. Ou seja, não se exige o comportamento culposo 
do funcionário, basta que haja o dano, causado por agente do serviço público agindo 
nessa qualidade, para que decorra o dever do Estado de indenizar.
Baseia-se na Teoria do Risco, segundo a qual toda pessoa que exerce alguma 
atividade cria um risco de dano para terceiros e deve ser obrigada a repará-lo, ainda 
que sua conduta seja isenta de culpa.
Segundo alguns autores, não se refere à Teoria do Risco Integral, mas sim 
à Teoria do Risco Administrativo, na qual a responsabilidade do Estado pode ser 
atenuada, se provada a culpa parcial e concorrente da vítima ou mesmo excluída, se 
provada a culpa exclusiva da vítima ou força maior.
Para Carlos Roberto Gonçalves, embora haja uma certa confusão na doutrina, 
acerca de qual teoria teria sido adotada pela Constituição de 1988, se a Teoria do Risco 
Integral ou a do Risco Administrativo, essa confusão seria mais de ordem semântica, 
porque todos os doutrinadores, no final das contas:
[p]artilham do entendimento de que as regras constitucionais 
impuseram a responsabilidade objetiva do Estado pela reparação do 
dano, não significando, contudo, que tal responsabilidade subsista 
em qualquer circunstância, mas podendo ser excluída em caso de 
culpa da vítima ou de força maior.2
3. Responsabilidade Civil do Estado por Ato Omissivo
A responsabilidade civil do Estado, como dito acima, também pode advir de 
uma conduta omissiva da Administração. 
No entanto, para que reste configurada a omissão ensejadora da responsabilidade, 
essa precisa estar ligada a um dever-fazer do Estado. Ou seja, o Estado só responde por 
2 In: Responsabilidade Civil, São Paulo: Editora Saraiva, 8a edição, p. 173.
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omissão quando deveria atuar e não atuou, quando descumpre um dever legal de agir. 
Trata-se, portanto, de comportamento ilícito, que pode ser individualizado na pessoa de 
um funcionário ou de forma genérica, no caso em que se caracteriza a faute de service. 
Tal responsabilidade, para algunsautores, estaria inserida no contexto da 
objetiva e, para outros, da subjetiva.
Segundo Weida Zancaner Brunini:
Portanto, o Estado responde tanto pelas ações, como pelas omissões 
dos agentes públicos em geral, pois pode a omissão vir a ser 
causa eficiente do dano. A Constituição, a nosso ver, agasalhou 
a responsabilidade objetiva, tanto nos atos comissivos, como nos 
omissivos, parecendo-nos preferível este entendimento àquele que 
pretende apartar da teoria objetiva os comportamentos omissivos, 
enquadrando-os na teoria subjetiva e, portanto, sujeitando-se 
à comprovação de culpa para a consequente imputação de 
responsabilidade ao Estado.3
Para Carlos Mário da Silva Velloso: 
No Direito brasileiro, convive a responsabilidade civil da objetiva, 
com base na teoria do risco administrativo, com a responsabilidade 
civil subjetiva, na hipótese, por exemplo, de atos omissivos, 
determinando-se a responsabilidade pela teoria da culpa ou falta do 
serviço, que não funcionou quando deveria normalmente funcionar, 
ou que funcionou mal ou funcionou tardiamente.4
Enfrentando o tema com precisão, o Prof. Guilherme Couto de Castro conclui que 
“há responsabilidade subjetiva quando se tratar de omissão genérica e responsabilidade 
objetiva quando se tratar de omissão específica, onde há dever individualizado de agir”.5
Nessa conformidade, conclui-se que, em havendo ilícito por parte da Administração 
– o agente descumpre dever legal –, basta se comprovar a conduta, o dano e o nexo 
causal para ser devida a indenização. Em não havendo ilícito por parte da Administração, 
ela só está obrigada a indenizar se houver o dever específico e individualizado de agir. 
4. Pressupostos da Responsabilidade Civil do Estado 
Para que reste configurada a responsabilidade civil do Estado, tanto por ato 
comissivo quanto por ato omissivo, é necessária a comprovação de três pressupostos 
3 In: Da Responsabilidade Extracontratual da Administração Pública. Ed. RT, 1981. p. 62.
4 In: Temas de Direito Público. Belo Horizonte: Ed. Del Rey, p.477, 1994.
5 Conf. A Responsabilidade Civil Objetiva no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Forense, p.56 e ss. 1991.
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básicos: o evento danoso, a qualidade de agente na prática do ato e o nexo causal 
entre eles, sendo certo que a ausência de qualquer desses elementos inibe a 
obrigação de indenizar.
4.1. Evento Danoso
Para que se configure a responsabilidade civil do Estado, é preciso que 
haja o dano, assim entendido como aquele que corresponde à lesão de um bem 
juridicamente protegido.
E, no plano da responsabilidade objetiva do direito brasileiro, o dano indenizável 
pode resultar tanto de um ato doloso ou culposo do agente público como de um 
ato que, embora não culposo ou que demonstre a falha da máquina administrativa, 
se configure em ato injusto para o particular, como lesivo ao seu direito subjetivo.
Não basta a lesão de simples interesse econômico. É necessário o dano jurídico, 
podendo advir de atividades lícitas ou ilícitas.
Quando o dano provém de atividade ilícita, ele é sempre antijurídico e necessita 
de duas características: a) ser certo e não eventual, podendo ser atual ou futuro e b) 
atingir situação jurídica legítima, suscetível de configurar um direito ou, ao menos, 
um interesse legítimo.
Quando o dano provém de atividade lícita, necessita, além das características 
citadas acima, de outras duas características: c) ser anormal – exceder os incômodos 
provenientes da vida em sociedade – e d) ser especial – relacionado a uma pessoa 
ou a um grupo de pessoas.
Como bem lecionado por Guilherme Couto de Castro:
Rápido exame pode provocar algum choque: uma conduta lícita, 
algumas vezes importante para o bem de todos, não deveria gerar 
encargos extras ao erário – é a objeção a enfrentar.
Pondere-se, entretanto, que a responsabilidade sem culpa do Estado 
existe e tem como fundamento a ideia de socializar o ônus injusto 
recaindo sobre um ou alguns isoladamente; a vítima também não 
é culpada e como foi a ação própria e direta da administração a 
causadora do mal, é mais justo, em tais casos, a divisão de custos 
pela coletividade, representada pelo ente público.
Não obstante, ele ainda pondera que:
Ideal utópico seria que o Estado pudesse prover, individualmente, 
todas as necessidades de seus cidadãos, garantindo-os contra os 
infortúnios de vária ordem. Indenizar vítima de crime, em face de 
simples alegação genérica de falta de segurança, equivaleria a 
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ter de indenizar, igualmente, as vítimas de ausência de hospitais, 
escolas, esgotos, creches etc.
Excepcionalmente, o ressarcimento até terá cabida, mas importa 
agora é fixar a ideia geral da linha objetiva, lastreada no art. 37, §6o, 
da Lei Maior, ou seja, a busca da isonomia, fundada na razoável 
socialização dos riscos, e não e nunca na privatização dos lucros e 
distribuição dos prejuízos. Tal perspectiva é essencial.6
O dano pode ser material, também denominado patrimonial, que consiste no 
prejuízo sofrido no patrimônio do lesado, abrangendo o que este efetivamente perdeu 
(dano emergente) e o que deixou de ganhar (lucro cessante) e, ainda, o dano moral, 
que se consubstancia, em apertada síntese, na lesão a direito inerente à personalidade. 
4.2. Nexo de Causalidade
A causalidade é fundamento da responsabilidade objetiva do Estado.
O alegado prejuízo do particular deve ser consequência da atividade ou 
omissão administrativa.
Sem a relação de causalidade entre o fato e o dano, não se admite a obrigação 
de indenizar.
Como diz Savatier, “um dano só produz responsabilidade, quando ele tem 
por causa uma falta cometida ou um risco legalmente sancionado.”7
E é necessário que se torne absolutamente certo que, sem o fato, o prejuízo 
não ocorreria.
A certeza parece fácil nos casos em que há apenas uma causa direta. Mas 
há hipóteses em que aparecem as denominadas concausas, que são circunstâncias 
ocorridas antes, durante ou após a ação, mas que influenciam a relação de causalidade. 
Nesse diapasão, o difícil é identificar, diante da existência de concausas, qual 
delas foi a determinante para a ocorrência do dano.
Há várias teorias doutrinárias acerca da relação de causalidade, objetivando 
perquirir sobre a eficácia da causa para a produção do resultado lesivo ensejador da 
responsabilidade estatal, tais como: a) Teoria da Equivalência das Condições, segundo a 
qual a causa seria toda condição sem a qual o resultado não teria ocorrido; b) Teoria da 
Causa Próxima e da Causa Direta, em que se procura indicar, entre todas as condições de 
um resultado, a que considera causa. Normalmente, a cronologicamente mais próxima 
do evento que se quer imputar; c) Teoria da Causalidade Eficiente, segundo a qual 
causa seria aquela que tem um intrínseco poder de produção do fenômeno; d) Teoria 
Negativa de Mayer, que usa os métodos da teoria da equivalência das condições para 
chegar a uma posição negativa da causalidade, concluindo que, sendo toda condição 
6 In: A Responsabilidade Civil Objetiva no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Forense, p.52 - 53, 1991.
7 Apud GONÇALVES, Carlos Roberto. Responsabilidade Civil. Ed. Saraiva, 2003. p.520.
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sine qua non relevante, torna-se sem sentido tal critério para efeito de aferição de 
consequências, entendendo ser mais decisiva a indagação da culpabilidade; e) Teoria 
da Causalidade Adequada ou da Adequação, segundo a qual nem todas as condições 
serão causa, mas apenas aquela que for mais apropriadaa produzir o evento, ou seja, 
causa é o antecedente necessário e adequado à produção do resultado.
O Supremo Tribunal Federal adotou a Teoria do dano direto e imediato, também 
denominada Teoria da Interrupção do Nexo Causal, como se infere do acórdão da 
lavra do Eminente Ministro Moreira Alves:
Responsabilidade civil do Estado. Dano decorrente de assalto por 
quadrilha de que fazia parte preso foragido vários meses antes.
– A responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do 
disposto no artigo 107 da Emenda Constitucional nº 1/69 (e, 
atualmente, no parágrafo 6º do artigo 37 da Carta Magna), não 
dispensa, obviamente, o requisito, também objetivo, do nexo de 
causalidade entre a ação ou a omissão atribuída a seus agentes e 
o dano causado a terceiros.
– Em nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 
do Código Civil, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade 
e a teoria do dano direto e imediato, também denominada 
teoria da interrupção do nexo causal. Não obstante aquele 
dispositivo da codificação civil diga respeito à impropriamente 
denominada responsabilidade contratual, aplica-se ele também 
à responsabilidade extracontratual, inclusive a objetiva, até por 
ser aquela que, sem quaisquer considerações de ordem subjetiva, 
afasta os inconvenientes das outras duas teorias existentes: a da 
equivalência das condições e a da causalidade adequada.
No caso, em face dos fatos tidos como certos pelo acórdão recorrido, 
e com base nos quais reconheceu ele o nexo de causalidade 
indispensável para o reconhecimento da responsabilidade objetiva 
constitucional, é inequívoco que o nexo de causalidade inexiste e, 
portanto, não pode haver a incidência da responsabilidade prevista 
no artigo 107 da Emenda Constitucional nº 1/69, a que corresponde 
o parágrafo 6º do artigo 37 da atual Constituição. Com efeito, o 
dano decorrente do assalto por uma quadrilha de que participava 
um dos evadidos da prisão não foi o efeito necessário da omissão 
da autoridade pública que o acórdão recorrido teve como causa 
da fuga dele, mas resultou de concausas, como a formação da 
quadrilha, e o assalto ocorrido cerca de vinte e um meses após a 
evasão. Recurso Extraordinário conhecido e provido. (RE nº 130.674, 
Rel. Min. Moreira Alves, DJ 07/08/92, p. 11782).
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Segundo a referida teoria, a responsabilidade do Estado, embora objetiva, 
não dispensa o requisito do nexo de causalidade entre a ação ou omissão atribuída a 
seus agentes e o dano causado a terceiros. O dano deve ser consequência necessária 
ao fato que lhe deu causa e só enseja indenização se estiver ligado diretamente ao 
mesmo. Nessa conformidade, incabível a indenização de “dano remoto”.
No entanto, há certos fatos que interrompem o nexo causal, excluindo a 
responsabilidade do agente.
A interrupção do nexo causal ocorre toda vez que, devendo impor-se 
um determinado resultado como normal consequência do desenrolar de certos 
acontecimentos, tal não se verifica pelo surgimento de uma circunstância outra 
denominada “causa estranha”.
Trata-se das denominadas excludentes da responsabilidade civil, que, no caso 
da responsabilidade civil do Estado, seriam: a culpa da vítima, o fato de terceiro, o 
caso fortuito e a força maior. 
Merece relevar que se tem entendido que as concausas preexistentes não 
eliminam a relação causal, considerando-se essas as que já existiam quando da conduta 
do agente. Da mesma forma, as causas supervenientes, que, embora concorram para 
o agravamento do resultado, em nada favorecem o agente.
4.3. Qualidade de Agente na Prática do Ato
A palavra agente compreende aquelas pessoas que, de uma forma ou de outra, 
regular ou irregularmente, exercem qualquer atividade inerente ao serviço público, 
hábeis à produção de danos, pelos quais deve responder o Estado.
Para a incidência da responsabilidade civil do Estado, importa encontrar-se 
o funcionário ou agente no exercício de uma atividade ou função pública quando 
causar o dano, mesmo que de forma irregular. Assim, por exemplo, no caso de um 
policial fardado, ainda que não esteja em serviço, matar alguém, o Estado responde.
Ou seja, sempre que a condição de funcionário ou agente público tiver 
contribuído de alguma forma para a prática do ato danoso, ainda que apenas lhe 
proporcionando a oportunidade para o comportamento ilícito, o Estado responde 
pela obrigação de indenizar.
5. Excludentes da Responsabilidade Civil do Estado
A maior parte da doutrina considera óbices à responsabilidade civil do Estado 
a ocorrência de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito e força maior.
5.1. Culpa Exclusiva da Vítima
Quando o evento danoso acontece por culpa ou fato exclusivo da vítima, 
afasta a responsabilidade do Estado indenizar, porque deixa de existir a relação de 
causa e efeito entre seu ato e o prejuízo sofrido pelo lesado.
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No caso de culpa concorrente da vítima, na qual esta contribui, ao mesmo 
tempo em que o agente, para a ocorrência do dano, não deixando de existir uma 
parcela de culpa deste, o Estado responde proporcionalmente ao grau de culpa do 
seu agente. Há a repartição de responsabilidades e o juiz fixa a indenização de forma 
proporcional, respondendo o Estado apenas pelos danos a que deu causa.
5.2. Fato de Terceiro
Quando o dano acontece por ato ou fato de alguém que não ostenta a condição 
de agente do Estado, mesmo que no transcorrer de uma atividade administrativa, o 
Estado não pode ser responsabilizado, porque desaparece a relação de causalidade 
entre a ação ou a omissão do agente e o dano.
No entanto, o ato de terceiro só é capaz de excluir a responsabilidade estatal 
se estiver revestido das características de imprevisibilidade e inevitabilidade.
5.3. Caso Fortuito e Força Maior
Caso fortuito é a expressão usada, na linguagem jurídica, para indicar todo 
evento que acontece imprevisivelmente por uma força que não se pode evitar.
Fortuito, do latim fortuitus, de fors, quer dizer casual, acidental, ao azar. É, no 
sentido exato de sua derivação, o caso que não se poderia prever e se mostra superior 
às forças ou vontade do homem para que pudesse evitá-lo.
Já a força maior é o fato que se prevê ou é previsível, mas não se pode, igualmente, 
evitar, haja vista ser mais forte do que a vontade ou ação do homem.
Ambos são irresistíveis, mas se distinguem pela previsibilidade ou imprevisibilidade.
Tanto um quanto outro, em princípio, constituem excludentes de responsabilidade, 
porque rompem a relação de causalidade entre o ato do agente e o dano sofrido pela vítima.
No entanto, modernamente, entende-se que somente o caso fortuito externo, 
ligado à força maior, o Act of God dos ingleses, estranho à pessoa do agente e da 
máquina administrativa, é capaz de excluir a responsabilidade do agente. 
O caso fortuito interno, ligado à pessoa, à coisa ou à empresa do agente, não constitui 
excludente de responsabilidade, porque este seria previsível e ligado à pessoa (quando 
ocorre um mal súbito, por exemplo) ou à máquina (defeitos mecânicos, por exemplo).
6. Como a Jurisprudência de Nossos Tribunais Trata o Tema da 
Responsabilidade Civil do Estado por Atos Omissivos
Como bem ponderado pela Prof.ª Helena Elias Pinto, em seu brilhante trabalho 
Responsabilidade Civil do Estado por Omissão – Na Jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal. Ed. Lumen Juris, 2008:
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A partir de 1946 e até 1988 é possível afirmar que a Suprema Corte 
adotou de forma unânime a teoria da responsabilidade subjetiva 
do Estado nos casosde danos causados por omissão do Estado.
Não obstante a ausência de mudança normativa relevante sobre 
esse aspecto específico, a partir do advento da nova ordem 
constitucional inaugurada com a Constituição da República de 1988, 
constata-se uma verdadeira ruptura da jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal com relação ao modelo adotado na sua tradição. O 
primeiro momento dessa ruptura ocorre com o julgamento do RE nº 
130764-1/PR, relatado pelo Min. Moreira Alves, em 1992. O avanço, 
entretanto, ainda não foi, nesse primeiro momento, tão significativo, 
em decorrência de o resultado do julgamento ter sido no sentido da 
ausência do dever de indenizar, por falta de nexo de causalidade. 
Com o julgamento do RE nº 109615-2/RJ, sob a relatoria do Min. 
Celso de Mello, o Supremo Tribunal Federal com um atraso de meio 
século, finalmente se alinha, em casos de omissão, ao sistema da 
responsabilidade objetiva inaugurado no ordenamento jurídico 
brasileiro com a Constituição de 1946 e mantido nos ordenamentos 
constitucionais que se seguiram até a atualidade.
O reconhecimento, pela primeira vez, de um direito de se obter 
indenização em face do Estado por danos causados por omissão 
com fundamento na responsabilidade objetiva não implicou nova 
orientação pacífica da jurisprudência da Suprema Corte. Antes, 
pelo contrário, inaugurou uma sequência impressionante de 
oscilações teóricas na fundamentação de seus julgados, causando 
perplexidade aos operadores do Direito.8
Com efeito, embora haja jurisprudência entendendo pela responsabilidade 
civil objetiva em casos de omissão, é certo que essa não é pacífica, como se infere 
dos diversos julgados colacionados no Anexo I deste trabalho.
7. Fixação dos Deveres Positivos do Estado para Efeito de Aferição da Sua 
Responsabilidade por Omissão
A problemática consiste em fixar objetivamente quais seriam os deveres 
positivos do Estado que se enquadrariam no âmbito dos direitos subjetivos passíveis 
de serem exigidos positivamente dos poderes públicos. 
Poder-se-ia pensar, em princípio, em todos os direitos sociais, tais como a 
educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, 
a proteção à maternidade, à infância, a assistência aos desamparados (art. 6o, CF), 
8 Op. cit. p.261/262.
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A Responsabilidade Civil do Estado por Omissão e Suas Excludentes
direitos dos trabalhadores (art. 7o, CF/88), direito à associação profissional ou sindical 
(art. 8o CF/88), direito de greve (art. 9o, CF/88), direito à Seguridade Social (art. 193 e 
seguintes), direitos relativos à educação e à cultura (5o, IX, 23, III a V, 24, VII a IX, 30, IX, 
205 a 217), direitos relativos à família, à criança, ao adolescente, ao idoso (art. 201, II, 
art. 203, I, II, arts. 226 e 227, art. 230), direitos relativos ao meio-ambiente (art. 225).
No entanto, diante da amplitude de tais direitos, em contraposição à limitação 
material de recursos públicos, faz-se necessário uma delimitação objetiva dos deveres 
estatais ensejadores de responsabilização no caso de omissão.
Nessa senda, parece razoável que tais deveres sejam restritos ao mínimo 
existencial, que encerra basicamente educação, saúde e segurança, eis que a ausência 
de qualquer deles implica a violação ao princípio fundamental da dignidade da 
pessoa humana.
E quando tais deveres estiverem insertos em normas programáticas que 
não foram integradas por lei específica, o Judiciário atuará para suprir a ausência da 
respectiva política pública, exsurgindo o fenômeno que se denomina Judicialização 
da Política ou politização do Judiciário.
Tal procedimento ocorre para conferir efetividade aos direitos que dependem 
de políticas públicas ainda não implementadas.
A respeito do tema, vale trazer à colação dois luminosos julgados:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA 
PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. IMPLEMENTAÇÃO 
DE POLÍTICAS PÚBLICAS CONCRETAS. DIREITO À SAÚDE (ARTS. 
6º E 196 DA CF/88). EFICÁCIA IMEDIATA. MÍNIMO EXISTENCIAL. 
RESERVA DO POSSÍVEL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE DECIDIU A 
CONTROVÉRSIA À LUZ DE INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL. 
COMPETÊNCIA DO COLENDO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 
VIOLAÇÃO DO ART. 535, I e II, DO CPC. NÃO CONFIGURADA.
1. Fundando-se o Acórdão recorrido em interpretação de matéria 
eminentemente constitucional, descabe a esta Corte examinar 
a questão, porquanto reverter o julgado significaria usurpar 
competência que, por expressa determinação da Carta Maior, 
pertence ao Colendo STF, e a competência traçada para este 
Eg. STJ restringe-se unicamente à uniformização da legislação 
infraconstitucional. Precedentes jurisprudenciais do STJ: RESP nº 
804595/SC, DJ de 14.12.2006 e Ag nº 794505/SP, DJ de 01.02.2007 
2. A questão debatida nos autos – implementação do Modelo de 
Assistência à Saúde do Índio e à instalação material dos serviços 
de saúde à população indígena situada em área no Rio Grande 
do Sul – foi solucionada pelo Tribunal a quo à luz de preceitos 
constitucionais, conforme se infere do voto condutor do acórdão 
recorrido, verbis:
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(...) O direito fundamental à saúde, embora encontrando 
amparo nas posições jurídico-constitucionais que tratam do 
direito à vida, à dignidade da pessoa humana e à proteção 
da integridade física (corporal e psicológica), recebeu no 
texto constitucional prescrição autônoma nos arts. 6º e 
196, in verbis: 
Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, 
o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a 
previdência social, a proteção à maternidade e à 
infância, a assistência aos desamparados, na forma 
desta Constituição. 
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do 
Estado, garantido mediante políticas sociais e 
econômicas que visem à redução do risco de 
doença e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, 
proteção e recuperação. 
Mesmo que situado, como comando expresso, fora do catálogo do 
art. 5º da CF/88, importante destacar que o direito à saúde ostenta 
o rótulo de direito fundamental, seja pela disposição do art. 5º, §2º, 
da CF/88, seja pelo seu conteúdo material, que o insere no sistema 
axiológico fundamental – valores básicos – de todo o ordenamento 
jurídico. INGO WOLFGANG SARLET, ao debruçar-se sobre os direitos 
fundamentais prestacionais, bem posiciona o tema: 
Preliminarmente, em que pese o fato de que os direitos à 
saúde, à assistência social e à previdência – para além de 
sua previsão no art. 6º da CF – se encontram positivados 
nos arts. 196 e ss. da nossa Lei Fundamental, integrando de 
tal sorte, também o título da ordem social, e não apenas o 
catálogo dos direitos fundamentais, entendemos não ser 
sustentável a tese de que os dispositivos não integrantes do 
catálogo carecem necessariamente de fundamentalidade.
Com efeito, já se viu, oportunamente, que por força do disposto 
no art. 5º, §2º, da CF, diversas posições jurídicas previstas em outras 
partes da Constituição, por equiparadas em conteúdo e importância aos 
direitos fundamentais (inclusive sociais), adquirem também a condição 
de direitos fundamentais no sentido formal e material, ressaltando, 
todavia, que nem todas as normas de ordem social compartilham a 
fundamentalidade material (e, neste caso, também a formal), inerente 
aos direitos fundamentais. Além disso, percebe-se, desde já, que as 
normas relativas aos direitos sociais do art. 6º da CF exercem a função 
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precípua de explicitar os conteúdos daqueles. No caso dos diretos 
à saúde, à previdência e à assistência social, talcondição deflui 
inequivocamente do disposto no art. 6º da CF: “São direitos sociais 
a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência 
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos 
desamparados, na forma desta Constituição.” Além disso, poderia 
referir-se mais uma vez a íntima vinculação entre os direitos à saúde, 
à previdência e assistência social e os direitos à vida e o princípio 
da dignidade da pessoa humana, renunciando, neste particular, a 
outras considerações a respeito deste aspecto. (In: A eficácia dos 
direitos fundamentais. 3ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 
2003. p. 301/302). Os direitos fundamentais, consoante a moderna 
diretriz da interpretação constitucional, são dotados de eficácia 
imediata. A Lei Maior, no que diz com os direitos fundamentais, 
deixa de ser mero repositório de promessas, carta de intenções 
ou recomendações; houve a conferência de direitos subjetivos ao 
cidadão e à coletividade, que se veem amparados juridicamente 
a obter a sua efetividade, a realização em concreto da prescrição 
constitucional. O princípio da aplicabilidade imediata e da plena 
eficácia dos direitos fundamentais está encartado no §1º do art. 5º da 
CF/88: “As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais 
têm aplicação imediata. Muito se polemizou, e ainda se debate, 
sem que se tenha ocorrido a pacificação de posições acerca do 
significado e alcance exato da indigitada norma constitucional”. 
Porém, crescente e significativa é a moderna ideia de que os direitos 
fundamentais, inclusive aqueles prestacionais, têm eficácia tout 
court, cabendo, apenas, delimitar-se em que extensão. Superou-se, 
assim, entendimento que os enquadrava como regras de conteúdo 
programático a serem concretizadas mediante intervenção 
legislativa ordinária. Desapegou-se, assim, da negativa de obrigação 
estatal a ser cumprida com espeque nos direitos fundamentais, o 
que tinha como consequência a impossibilidade de categorizá-los 
como direitos subjetivos, até mesmo quando em pauta a omissão 
do Estado no fornecimento do mínimo existencial. Consoante 
os novos rumos interpretativos, a par de dar-se eficácia imediata 
aos direitos fundamentais, atribuiu-se ao intérprete a missão de 
desvendar o grau dessa aplicabilidade, porquanto mesmo que 
se pretenda dar máxima elasticidade à premissa, nem sempre se 
estará infenso a uma interpositio legislatoris, o que não ocorre, vale 
afirmar, na porção do direito que trata do mínimo existencial. (...) 
Merece lembrança, ainda, que a atuação estatal na concretização 
da sua missão constitucional deve orientar-se pelo Princípio da 
Máxima Efetividade da Constituição, de sorte que:
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A uma norma constitucional deve ser atribuído o sentido que 
maior eficácia lhe dê. É um princípio operativo em relação 
a todos e quaisquer normas constitucionais, e embora a 
sua origem esteja ligada à tese da actualidade das normas 
pragmáticas (Thoma), é hoje sobretudo invocado no âmbito 
dos direitos fundamentais (no caso de dúvidas deve preferir-
se a interpretação que reconheça maior eficácia aos direitos 
fundamentais). (CANOTILHO, José Joaquim Gomes. In: 
Direito Constitucional. 5ª edição. Coimbra, Portugal: Livraria 
Almedina. p. 1208.)
Incumbe ao administrador, pois, empreender esforços para máxima 
consecução da promessa constitucional, em especial aos direitos e 
garantias fundamentais. Desgarra deste compromisso a conduta 
que se escuda na ideia de que o preceito constitucional constitui 
lex imperfecta, reclamando complementação ordinária, porquanto 
olvida-se que, ao menos, emana da norma eficácia que propende ao 
reconhecimento do direito subjetivo ao mínimo existencial; casos 
há, inclusive, que a disciplina constitucional foi além na delineação 
dos elementos normativos, alcançando, então, patamar de eficácia 
superior que o mínimo conciliável com a fundamentalidade do 
direito. A escassez de recursos públicos, em oposição à gama de 
responsabilidades estatais a serem atendidas, tem servido de 
justificativa à ausência de concretização do dever-ser normativo, 
fomentando a edificação do conceito da “reserva do possível”. Porém, 
tal escudo não imuniza o administrador de adimplir promessas que 
tais, vinculadas aos direitos fundamentais prestacionais, quanto 
mais considerando a notória destinação de preciosos recursos 
públicos para áreas que, embora também inseridas na zona de 
ação pública, são menos prioritárias e de relevância muito inferior 
aos valores básicos da sociedade, representados pelos direitos 
fundamentais. O Ministro CELSO DE MELLO discorreu de modo 
lúcido e adequado acerca do conflito entre deficiência orçamentária 
e concretização dos direitos fundamentais: “Não deixo de conferir, 
no entanto, assentadas tais premissas, significativo relevo ao tema 
pertinente à reserva do possível (STEPHEN HOLMES/CASS R. SUNSTEIN, 
The Cost of Rights, 1999, Norton, New York), notadamente em sede 
de efetivação e implementação (sempre onerosas) dos direitos de 
segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais), cujo 
adimplemento, pelo Poder Público, impõe e exige, deste, prestações 
estatais positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais 
e/ou coletivas. É que a realização dos direitos econômicos, sociais e 
culturais – além de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo 
de concretização – depende, em grande medida, de um inescapável 
vínculo financeiro subordinado às possibilidades orçamentárias 
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do Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a 
incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal, desta não 
se poderá razoavelmente exigir, considerada a limitação material 
referida, a imediata efetivação do comando fundado no texto 
da Carta Política. Não se mostrará lícito, no entanto, ao Poder 
Público, em tal hipótese – mediante indevida manipulação de sua 
atividade financeira e/ou político-administrativa – criar obstáculo 
artificial que revele o ilegítimo, arbitrário e censurável propósito 
de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a 
preservação, em favor da pessoa e dos cidadãos, de condições 
materiais mínimas de existência. Cumpre advertir, desse modo, 
que a cláusula da reserva do possível – ressalvada a ocorrência de 
justo motivo objetivamente aferível – não pode ser invocada, pelo 
Estado, com a finalidade de exonerar-se do cumprimento de suas 
obrigações constitucionais, notadamente quando, dessa conduta 
governamental negativa, puder resultar nulificação ou, até mesmo, 
aniquilação de direitos constitucionais impregnados de um sentido 
de essencial fundamentalidade. (...) 3. Inexiste ofensa ao art. 535, 
I e II, CPC, quando o Tribunal de origem pronuncia-se de forma clara 
e suficiente sobre a questão posta nos autos, cujo decisum revela-se 
devidamente fundamentado. Ademais, o magistrado não está 
obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, 
desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes 
para embasar a decisão. Precedente desta Corte: RESP nº 658.859/
RS, publicado no DJ de 09.05.2005. 4. In casu, o Tribunal de origem 
pronunciou-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta 
nos embargos de declaração – nulidade do processo decorrente da 
ausência de intimação da Advocacia Geral da União, para oferecer 
impugnação aos embargos infringentes, consoante disposto nos 
arts. 35 e 36 da LC nº 73/93 e art. 6º da Lei nº 9.028/95, consoante se 
infere do voto condutor exarado às fls. 537/542. 5. Recurso especial 
parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido. (Resp nº 811608, 
Luiz Fux, DJ DATA: 04/06/2007 PG: 00314)
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO DE APARELHOSDE 
AMPLIFICAÇÃO SONORA INDIVIDUAIS (AASI) A DEFICIENTES 
AUDITIVOS. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DA UNIÃO 
E DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. NORMA DO ART. 196 DA 
CONSTITUIÇÃO. NATUREZA. TEORIA DO MÍNIMO EXISTENCIAL.
1. Havendo previsão constitucional (parág. único do art. 198 da CF/88) 
da participação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios 
no financiamento do Sistema Único de Saúde (SUS), impõe-se 
reconhecer-lhes legitimidade para figurar no polo passivo de 
demandas que objetivem assegurar o acesso a meios de preservação 
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da saúde em favor de pessoas hipossuficientes. Precedentes do STJ. 
2. Em que pese inexista consenso na jurisprudência dos Tribunais 
Superiores acerca da natureza da norma do art. 196 da Constituição, 
considerando alguns julgados a sua natureza programática e 
outros, tal como a sentença ora recorrida, defendendo que dela 
se poderiam extrair direitos subjetivos aptos a gerar exigências de 
prestações positivas do Poder Público, a melhor doutrina orienta 
que, em se tratando de direito à saúde, apenas às prestações que 
compõem o assim denominado mínimo existencial cabem ser 
judicialmente condenados os entes públicos a implementá-las em 
prazo determinado. 3. No vasto campo dos direitos aos bens da vida, 
inadequado seria supor que ao Poder Judiciário coubesse fixar ou 
escolher políticas públicas, como se os seus membros formassem 
uma classe sacerdotal, superior e paternalista, capaz de prover 
todos os bens desejados pelo homem, independentemente do 
debate político, deferindo pretensões que, embora justas, estariam 
se sobrepondo a outras tantas demandas sociais, deixando de 
levar em conta um enorme contingente de pessoas que, vivendo 
abaixo do nível da dignidade, sequer teriam acesso ao Judiciário 
para expor as suas necessidades. 4. O fornecimento de aparelhos de 
amplificação sonora individuais (AASI), a despeito de sua relevância 
para a integração dos deficientes auditivos ao meio social, não 
se encontra inserido naquele grupo de prestações formadoras 
do “mínimo existencial” no campo da saúde a que se refere a 
doutrina de Ana Paula de Barcellos (A eficácia jurídica dos princípios 
constitucionais: o princípio da dignidade da pessoa humana. Rio de 
Janeiro: Renovar, 2002, 335p.), razão pela qual a sua eficácia positiva 
ou simétrica não decorre diretamente do texto constitucional e, 
portanto, não prescinde da interveniência legislativa. 5. Por não 
conter a Lei nº 7.853/89 qualquer determinação expressa relacionada 
ao fornecimento de aparelhos auditivos, mas, tão somente, normas 
gerais visando a garantir o pleno exercício dos direitos das pessoas 
portadoras de deficiências, descabe ser enquadrada a prestação 
objeto da pretensão do Ministério Público Federal nestes autos 
entre aquelas que teriam a natureza de opção política juridicizada 
além do mínimo existencial, donde inexiste respaldo legal para a 
condenação do Poder Público a proceder, em determinado prazo, à 
sua obrigatória implementação. 6. Remessa necessária e apelações 
providas. Ação civil pública julgada improcedente, o que, todavia, 
não significa devam os deficientes auditivos que já receberam os 
AASI por força de antecipação da tutela anteriormente deferida nos 
autos ser compelidos a devolvê-los, porque tal determinação, a par 
de inútil em termos de realocação de recursos, implicaria conferir 
eficácia negativa à norma do art. 196 da Constituição, o que não 
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se pode razoavelmente conceber. (TRF-2a Região, AC nº 386313, 
DJU – Data: 02/07/2008 – Página: 119/120, Desembargador Federal 
MARCELO PEREIRA/no afast. Relator)
8. Conclusão
O Estado é responsável por suas condutas comissivas e omissivas que causarem 
dano a terceiros. Tal regra tem assento constitucional no art. 37, §6o, da CF/88.
Para que se configure a responsabilidade civil do Estado, é necessária a 
comprovação de três pressupostos básicos: o evento danoso, a qualidade de agente 
na prática do ato e o nexo causal entre eles, de forma que a ausência de qualquer 
desses elementos inibe a obrigação de indenizar.
O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que a teoria 
adotada quanto ao nexo de causalidade deve ser a Teoria do Dano Direto e Imediata, 
também denominada Teoria da Interrupção do Nexo Causal.
A responsabilidade do Estado pode ser excluída quando se verificar a ocorrência 
de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito externo e força maior.
Tanto a doutrina quanto a jurisprudência brasileiras entendem que a 
responsabilidade civil do Estado por conduta comissiva é objetiva. No entanto, quanto 
à conduta omissiva, há várias correntes.
A jurisprudência também oscila na classificação, interpretando e aplicando a 
responsabilidade civil do Estado por ato omissivo, analisando caso a caso.
Bibliografia Consultada 
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil. 
Rio de Janeiro: Ed. Saraiva, 1992. 3º volume, Tomo II.
BRUNINI, Weida Zancaner. Da Responsabilidade Extracontratual da Administração 
Pública. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1981.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
CASTRO, Guilherme Couto. A Responsabilidade Civil Objetiva no Direito Brasileiro. Rio 
de Janeiro: Ed. Forense, 1991.
DERGINT, Augusto do Amaral. Responsabilidade do Estado por Atos Judiciais. São Paulo: 
Ed. RT, 1994.
DIAS, José de Aguiar. Da Responsabilidade Civil. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1995. vol. II.
GOUVÊA, Marcos Maselli. O Controle Judicial das Omissões Administrativas. Rio de 
Janeiro: Ed. Forense, 2003.
LOPES, Miguel Maria de Serpa. Curso de Direito Civil. Rio de Janeiro: Livraria Freitas 
Bastos, 1995. vol. V.
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Eugênio Rosa de Araújo
PINTO, Helena Elias. Responsabilidade Civil do Estado por Omissão na Jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2008.
SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade do Estado Intervencionista. Rio de Janeiro: 
Ed. Saraiva, 1990.
SILVA, Carlos Mário Velloso da. Temas de Direito Público. Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 1994.
SILVA, Wilson Melo da. Responsabilidade sem Culpa. Rio de Janeiro: Ed. Saraiva, 1974.
STOCO, Rui. Responsabilidade Civil e sua Interpretação Jurisprudencial. São Paulo: Ed. 
RT, 1997.
THEODORO JR., Humberto. Responsabilidade Civil Doutrina e Jurisprudência. Rio de 
Janeiro: Aide Editora, 1989.
ANEXO I 
JURISPRUDÊNCIA SOBRE A RESPONSABILIDADE 
CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO
ACÓRDÃOS:
1) Detento morto: RE nº 372472, DJ 28-11-2003 PP-00033 EMENT VOL-02134-05 
PP-00929 CARLOS VELLOSO, RESP – RECURSO ESPECIAL – nº 1095309 DJE 
DATA:01/06/2009 LUIZ FUX;
2) Latrocínio – fugitivo: RE nº 369820, DJ 20-04-2007 PP-00102 EMENT VOL-02272-
03 PP-00480 RTJ VOL-00200-02 PP-00982 LEXSTF v. 29, nº 342, 2007, p. 268-298, 
CARLOS VELLOSO, REAGR 573595, DJe-152 DIVULG 14-08-2008 PUBLIC 15-08-2008 
EMENT VOL-02328-07 PP-01418 EROS GRAU;
3) Dever fiscalizatório: Resp nº 1059562, DJE DATA: 09/03/2009 HERMAN BENJAMIN;
4) Buraco na estrada: Resp nº 958466, DJE DATA:15/10/2008 LEXSTJ VOL.: 00231 
PG:00169 LUIZ FUX;
5) Segurador Universal: Resp nº 780500, DJ DATA: 26/09/2007 PG: 00205 ELIANA 
CALMON;
6) Culpa do Preposto: Resp nº 721439, DJ DATA:31/08/2007 PG: 00221 ELIANA CALMON;
7) Ônus Probandi: Resp nº 737797, DJ DATA: 28/08/2006 PG: 00226 LUIZ FUX;
8) Morte paciente hospital público: Resp nº 738833, DJ DATA: 28/08/2006 PG: 00227 
LUIZ FUX;
9) Demora no fornecimento de medicamento – dano moral: Resp nº 684906, DJ 
DATA: 25/05/2006 PG:00161FRANCISCO FALCÃO;
10) Erro médico: Resp 674586, DJ DATA: 02/05/2006 PG: 00253, LUIZ FUX;
11) Coroa Brastel: Resp nº 472735, DJ DATA: 25/08/2003 PG: 00264 LUIZ FUX;
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A Responsabilidade Civil do Estado por Omissão e Suas Excludentes
12) Acidente de veículo: TRF-1a Região, AC nº 2006.0100018960-9, DJ DATA: 
07/12/2007 PÁGINA: 70 JUIZ FEDERAL CESAR AUGUSTO BEARSI (CONV.);
13) Acidente com arma: TRF-1a Região, AC nº 2000.0100043916-8, DJ DATA: 
10/05/2004 PÁGINA: 117 JUIZ FEDERAL MOACIR FERREIRA RAMOS (CONV.);
14) Falta de atendimento hospitalar: TRF-1a Região, AC nº 2006.0100018960-9, DJ 
DATA: 07/12/2007 PÁGINA: 70 JUIZ FEDERAL CESAR AUGUSTO BEARSI (CONV.); TRF-2a 
Região, AC 304216, DJU – Data: 20/04/2003 – Página: 330 Desembargador Federal 
POUL ERIK DYRLUND;
15) Fiscalização – BACEN: TRF-4a Região, AC nº 199971000119167, DJ 04/09/2002 
PÁGINA: 817 CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ
16) Explosão de granada em festividade: TRF-5a Região, AC nº 323788, DJ – Data: 
16/08/2007 – Página: 572 – Nº:158 Desembargador Federal José Baptista de 
Almeida Filho)
17) Bala perdida: RESP – RECURSO ESPECIAL – nº 1056605, DJE DATA: 25/03/2009 
LUIZ FUX;
18) Afogamento piscina: TRF-1a Região, AC – APELAÇÃO CÍVEL – nº 200434000267622, 
DJ DATA: 27/07/2006 PAGINA: 91;
19) Dengue: RESP – RECURSO ESPECIAL – nº 703471 DJ DATA: 21/11/2005 PG: 00195 
RNDJ VOL.: 00075 PG:00060 RSTJ VOL.: 00201 PG: 00232 JOÃO OTÁVIO DE NORONHA;
20) Demora na prestação jurisdicional: STJ, HC – HABEAS CORPUS – nº 89884 DJE 
DATA: 09/03/2009 ARNALDO ESTEVES LIMA.
ANEXO II 
PROJETO DE LEI QUE DISPÕE SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL DO 
ESTADO, PROPOSTO PELO DEPUTADO FLÁVIO DINO, DO PCDOB/MA, 
APRESENTADO EM 24/06/2009 E REGISTRADO SOB O N° PL-5480
PROJETO DE LEI N° 5480, DE 2009
(DO SR. FLÁVIO DINO)
Dispõe sobre responsabilidade civil do Estado
O Congresso Nacional decreta:
CAPÍTULO I 
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 1º. Esta Lei estabelece normas sobre a responsabilidade civil do Estado nos 
casos de danos a terceiros, oriundos de ações ou omissões, de falta do serviço ou de 
fatos do serviço, da obra ou da coisa, imputados às pessoas jurídicas de direito público, 
às de direito privado prestadoras de serviços públicos e aos respectivos agentes.
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§1o – Os preceitos desta Lei se aplicam à União, aos Estados, ao Distrito Federal, 
aos Municípios, às respectivas autarquias e fundações públicas; às empresas públicas e 
às sociedades de economia mista e suas subsidiárias, prestadoras de serviços públicos; 
às concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos e a todas as 
pessoas privadas que, sob qualquer título, prestem serviços públicos.
§2o – As concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos e 
outras pessoas privadas que, sob qualquer título, prestem serviços públicos, regem-se 
pelos preceitos desta Lei, quando os fatos geradores da responsabilidade se relacionarem 
com os serviços públicos que desempenham.
§3o – As empresas públicas e sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, 
que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou 
de prestação de serviços, sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, no 
tocante às obrigações decorrentes da responsabilidade civil.
§4o – Os preceitos desta Lei aplicam-se aos órgãos dos Poderes Legislativo e 
Judiciário da União e dos Estados e às Câmaras Municipais, quando no desempenho de 
função administrativa, observados os capítulos VIII e X desta Lei, bem como aos Tribunais 
e Conselhos de Contas e ao Ministério Público, como previsto nos capítulos IX e XI.
§5o – As normas desta Lei estendem-se aos atos praticados pelas Comissões 
Parlamentares de Inquérito, no que couber.
§6o – Aplicam-se, também, os preceitos desta Lei às atividades notariais e 
de registro, casos em que a responsabilidade é solidária entre o Poder Público e os 
delegados desses serviços.
Art. 2o. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras 
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, 
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o causador do dano, 
nos casos de dolo ou culpa.
Art. 3o. Para os fins desta Lei considera-se:
I – ação – a atuação mediante atos jurídicos, medidas e operações materiais;
II – omissão – a inércia, a falta ou insuficiência de atos jurídicos, de medidas 
ou de operações materiais, a ausência de atuação adequada em situação de risco, o 
descumprimento de dever imposto pelo ordenamento jurídico;
III – falta do serviço – o não funcionamento ou o funcionamento insuficiente, 
inadequado, tardio ou lento;
IV – fato da coisa – evento em que o dano ocorre por falha ou defeito em 
equipamentos, máquinas, objetos ou bens em geral, pertencentes ou sob os cuidados 
das pessoas jurídicas responsáveis; ou pela existência de uma situação de risco, sem 
a necessidade de identificação do causador do dano;
V – fato do serviço – todo evento, objetivamente lesivo e para cuja caracterização 
se exige, tão somente, o nexo de causalidade com o dano;
VI – fato da obra – quaisquer fatos ou faltas referenciados à obra ou serviço, 
sob regime de execução direta ou indireta;
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A Responsabilidade Civil do Estado por Omissão e Suas Excludentes
VII – agente – quem atua para as pessoas jurídicas públicas e para as pessoas 
privadas prestadoras de serviço público, a qualquer título, mesmo sem vínculo 
funcional ou de modo temporário ou eventual;
VIII – serviço público – toda atividade pública, executada diretamente ou 
mediante concessão, permissão, autorização, ou a outro título.
CAPÍTULO II 
DOS PRESSUPOSTOS ESSENCIAIS DA RESPONSABILIDADE
Art. 4o. A responsabilização civil das pessoas jurídicas públicas ou das pessoas 
jurídicas privadas prestadoras de serviços públicos exige os seguintes pressupostos:
I – existência do dano e do nexo causal;
II – estar o agente no exercício efetivo ou aparente de suas funções ou delas 
prevalecer-se, embora fora do horário de trabalho;
III – ausência de causa excludente de responsabilidade, na forma do Capítulo 
V desta Lei.
CAPÍTULO III 
DO DANO
Art. 5o – O dano há de ser real e certo, com decorrências imediatas ou 
supervenientes.
§1º – O dano poderá ter consequências individualizadas, coletivas ou difusas.
§2º – Na caracterização da responsabilidade admitem-se as consequências 
diretas do dano em relação à vítima, assim como ao cônjuge, companheiro, pais, 
filhos ou dependentes.
CAPÍTULO IV 
DO NEXO DE CAUSALIDADE
Art. 6o. Para configurar-se a responsabilidade deve ficar comprovada a 
existência de vínculo entre o dano e a ação ou omissão ou falta do serviço, e fatos 
do serviço, da obra ou da coisa.
CAPÍTULO V 
DAS CAUSAS EXCLUDENTES OU LIMITATIVAS
Art. 7o. São causas excludentes da responsabilidade a força maior, o caso 
fortuito, o fato de terceiro e a culpa exclusiva da vítima.
Parágrafo único – Se as ações ou omissões da pessoa jurídica, as faltas de 
serviço ou os fatos do serviço, da obra e da coisa, concorrerem com a força maior, 
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do caso fortuito ou do fato de terceiro, bem como na hipótese de culpa da vítima, 
haverá responsabilidade proporcional.
Art. 8o. Se o dano for provocado por uma pluralidade de causas, todas deverão 
ser proporcionalmente consideradas na determinação do valor do ressarcimento.
CAPÍTULO VI 
DO DIREITO DE REGRESSO
Art. 9o. A responsabilização dos agentes será, em qualquer caso, efetivada 
regressivamente.
§1o– Identificado o agente causador do dano, e apurado seu dolo ou culpa, 
impõe-se o ajuizamento da ação de regresso.
§2o – A obrigação de reparar o dano estende-se aos sucessores e contra eles 
será executada, até o limite do valor da herança recebida.
Art. 10. Nos casos de condenação, transitada em julgado, de pessoa jurídica 
pública, ao ressarcimento de danos, o fato deverá ser comunicado ao Advogado Geral, 
ou Procurador Geral ou autoridade equivalente, no prazo de 15 (quinze) dias, pelo 
órgão encarregado de oficiar no feito, sob pena de responsabilidade.
§1o – Recebida a comunicação, o Advogado Geral, o Procurador Geral da União, 
os Procuradores Regionais da União, os Procuradores Chefes da União nos Estados, o 
Procurador Geral do Estado, o Procurador Geral do Município ou autoridades equivalentes 
determinarão as providências necessárias para o exercício do direito de regresso.
§2o – As autoridades arroladas neste artigo poderão determinar, de oficio, a 
instauração de processo administrativo para identificar o agente causador do dano 
e apurar seu dolo ou culpa, ainda que não iniciada ou não encerrada a ação judicial 
intentada pela vítima ou demais legitimados e nos casos de processo administrativo 
de reparação de dano.
§3o – A identificação do agente causador do dano e a apuração de seu dolo 
ou culpa serão efetuadas mediante processo administrativo.
Art. 11 – Identificada a ocorrência do dolo ou culpa na conduta do agente, este 
será intimado para, no prazo de 30 (trinta) dias, recolher aos cofres públicos o valor 
total da indenização paga pelo poder estatal, atualizado monetariamente.
§1o – Vencido o prazo fixado no caput, sem o pagamento, será proposta, no 
prazo de 30 (trinta) dias, a respectiva ação judicial regressiva.
§2o – O agente poderá autorizar o desconto mensal em folha de pagamento, de 
parcela da remuneração recebida, para pagamento do débito com o erário, respeitados 
os limites fixados na legislação.
§3o – A exoneração, demissão, dispensa, rescisão contratual, cassação de 
aposentadoria ou qualquer outra situação que impeça o desconto, obrigará o agente 
a quitar o débito em 60 (sessenta) dias, sob pena de inscrição em dívida ativa.
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A Responsabilidade Civil do Estado por Omissão e Suas Excludentes
Art. 12. As pessoas privadas, prestadoras de serviços públicos, adotarão os 
procedimentos previstos nos artigos. 10 e 11, no que couber.
Art. 13. A condenação criminal do agente, transitada em julgado, pelo 
mesmo fato causador do dano reparado, acarreta sua obrigação de ressarcir, não se 
questionando mais sobre a existência do fato, a autoria, o dolo ou a culpa.
Parágrafo único – Aplica-se à responsabilidade civil do Estado o disposto 
nos artigos 63 e 64, e parágrafo único, do Código de Processo Penal, observado o 
prescrito no art. 9° desta Lei.
Art. 14. A absolvição criminal do agente, transitada em julgado, pelo mesmo 
fato causador do dano, que negue a inexistência do fato ou da autoria, afasta o 
exercício do direito de regresso.
§1o – A sentença criminal, transitada em julgado, que declare ter sido o ato do 
agente praticado em legítima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no 
exercício regular de direito, também exclui o exercício do direito de regresso.
§2o – Não será excluído o direito de regresso contra o agente, quando a decisão, 
no juízo penal:
I – ordenar o arquivamento do inquérito ou de peças de informação, por 
insuficiência de prova quanto à existência da infração penal ou sua autoria;
II – absolver o réu por não haver prova da existência do fato;
III – absolver o réu por não existir prova suficiente para a condenação;
IV – declarar extinta a punibilidade;
V – declarar que o fato imputado não é definido como infração penal.
CAPÍTULO VII 
DO RESSARCIMENTO ADMINISTRATIVO DO DANO
Art. 15. Sem prejuízo da propositura da ação própria junto ao Poder Judiciário, 
a vítima e outros legitimados poderão pleitear administrativamente, das pessoas 
jurídicas responsáveis, a reparação dos danos, observadas as seguintes normas:
I – o requerimento será protocolado junto aos órgãos arrolados no inciso IV 
deste artigo;
II – a partir da data do protocolo do requerimento, fica suspenso o prazo de 
prescrição da ação de reparação de danos, até decisão final;
III – o requerimento conterá o nome, a qualificação, o domicílio e o endereço 
do requerente, os fundamentos de fato e de direito do pedido, as provas e o valor 
da indenização pretendida;
IV – a decisão do requerimento caberá a uma comissão, que funcionará junto 
à Advocacia Geral da União, às Procuradorias Gerais dos Estados, às Procuradorias 
Gerais dos Municípios ou órgãos equivalentes, com recurso ao respectivo titular do 
órgão, no prazo de 10 (dez) dias, contado da ciência pelo interessado;
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V – concordando, o requerente, com o valor da indenização, o pagamento será 
efetuado em ordem própria, no primeiro semestre do exercício seguinte.
CAPÍTULO VIII 
DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ATOS LEGISLATIVOS
Art. 16. O Estado responderá por danos causados pela incidência ou aplicação 
de dispositivo cuja inconstitucionalidade for declarada pelo Poder Judiciário.
CAPÍTULO IX 
DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO PELA ATUAÇÃO 
DOS TRIBUNAIS OU CONSELHOS DE CONTAS
Art. 17. Pelos danos consequentes ao exercício, pelos Tribunais e Conselhos 
de Contas, de sua competência constitucional de controle externo, o Estado é 
civilmente responsável, quando o Ministro ou Conselheiro agir com dolo ou fraude, 
assegurado o direito de regresso.
Parágrafo único – Se se tratar de exercício de função administrativa, à 
responsabilidade civil do Estado, pela atuação dos Tribunais e Conselhos de Contas, 
aplicar-se-á o regime geral previsto nesta Lei.
CAPÍTULO X 
DA RESPONSABILIDADE CIVIL. DO ESTADO QUANTO AO 
EXERCÍCIO DA FUNÇÃO JURISDICIONAL
Art. 18. O Estado indenizará o condenado por erro judiciário e aquele que 
ficar preso além do tempo fixado na sentença.
Parágrafo único. A indenização não será devida se o erro ou a injustiça da 
condenação decorrer de ato ou falta imputável ao próprio interessado, como a 
confissão ou a ocultação de prova em seu poder.
Art. 19. O Estado responde pelos danos causados por dolo ou fraude do 
julgador, sem prejuízo do direito de regresso.
Parágrafo único. Enquanto não se esgotarem previamente os recursos 
previstos no ordenamento processual, descabe a caracterização de dano oriundo 
da função jurisdicional.
CAPÍTULO XI 
DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO EM DECORRÊNCIA DO EXERCÍCIO 
DAS FUNÇÕES INSTITUCIONAIS DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Art. 20. As disposições desta Lei aplicam-se aos órgãos do Ministério Público, 
quando no desempenho de função administrativa.
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A Responsabilidade Civil do Estado por Omissão e Suas Excludentes
Art. 21. Sem prejuízo do direito de regresso, responde o Estado pelos danos 
decorrentes do exercício, pelo Ministério Público, de suas funções institucionais, 
quando os seus membros procederem com dolo ou fraude, ou fizerem uso indevido 
das informações e documentos que obtiverem, inclusive nas hipóteses legais de sigilo.
CAPÍTULO XII 
DA PRESCRIÇÃO
Art. 22. Prescreve em cinco anos a ação de responsabilidade civil do Estado, 
nos termos desta Lei.
§1o – O termo inicial do prazo prescricional é a data em que se configurar a lesão 
ou aquela em que o legitimado para agir tiver conhecimento de quem seja o responsável, 
prevalecendo o fato que ocorrer por último.
§2o – Proposta ação penal em face do agente, interrompe-se o prazo de prescrição.
CAPÍTULO XIII 
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 23. Os casos específicos de responsabilidadecivil do Estado continuarão a 
reger-se pela legislação própria, aplicando-se subsidiariamente os preceitos desta Lei.
Art. 24. Os débitos correspondentes a indenizações decorrentes de decisões 
da responsabilização civil do Estado têm natureza alimentar e de dívida de valor.
§1o – A sentença que fixar a indenização terá caráter mandamental no tocante 
à obtenção de recursos necessários à produção de capital correspondente aos débitos 
vincendos ou ao início do pagamento mensal destes, inclusive em consignação na folha 
de pagamento do devedor, tendo o prazo de 30 (trinta) dias para seu cumprimento.
§2o – Em se tratando de execução da Fazenda Pública, os precatórios 
correspondentes ao pagamento dos débitos serão pagos na ordem daqueles referentes 
aos débitos de natureza alimentar.
§3o – Para os fins do §3° do artigo 100 da Constituição Federal, são tidos como 
de pequeno valor os débitos vencidos relativos às indenizações por responsabilidade 
civil do Estado de até 100 (cem) salários mínimos, por autor.
§4o – No caso do parágrafo anterior, cada exequente poderá optar pelo pagamento, 
no prazo fixado pelo §1° deste artigo, sem necessidade de expedição de precatório.
§5o – A opção de que trata o parágrafo anterior importa a renúncia do 
eventual restante de créditos porventura existentes em virtude do mesmo processo, 
implicando o pagamento, na forma prevista no referido parágrafo, em quitação total 
dos respectivos valores, determinando a extinção do processo.
§6o – Os recursos interpostos e os embargos opostos pelo devedor serão 
recebidos sem efeito suspensivo.
§7o – Poderá ser atribuído efeito suspensivo nos casos em que o valor dos 
débitos seja superior ao fixado no §3°, desde que haja fundado receito de dano 
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Eugênio Rosa de Araújo
irreparável ou de difícil reparação ou fique caracterizado o abuso de direito de defesa 
ou o manifesto propósito protelatório do réu.
§8o – Às ações de responsabilização civil intentadas contra a União aplica-se o 
disposto no art. 109, §2°, da Constituição Federal, e aquelas ajuizadas contra as demais 
pessoas enumeradas no art. 1° desta Lei poderão ser aforadas na comarca em que 
for domiciliado o autor; naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que originou a 
demanda, ou, ainda conforme o réu, na Capital do Estado, no Distrito Federal, na sede 
do Município ou das autarquias e das pessoas privadas prestadoras de serviços públicos.
Art. 25. Aplica-se a responsabilidade solidária entre o Estado e os diferentes 
co-responsáveis, nas hipóteses de pluralidade de causas e de fato da obra.
Art. 26. Não prevalecem limites legais de indenização para a responsabilidade 
civil do Estado.
Art. 27. É facultativa a denunciação da lide nas ações de que trata esta Lei.
Art. 28. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
JUSTIFICAÇÃO
A presente proposição é fruto de uma Comissão instituída no âmbito do 
Ministério da Justiça e da Advocacia Geral da União, no ano de 2002, sob a presidência 
do ilustre jurista Caio Tácito. Trata-se de tema da mais alta relevância: como os cidadãos 
podem obter, com celeridade, reparações em face de danos causados pelos agentes 
estatais. A jurisprudência brasileira vem consolidando diretrizes acerca das principais 
controvérsias que cercam a temática, mas isso não dispensa, ao contrário exige, a 
emissão pelo Poder Legislativo de um marco normativo claro e seguro para regrar 
a relação entre o Estado e os administrados. A apresentação desta proposição me 
foi sugerida pelo eminente Ministro Gilmar Mendes, digno Presidente do Supremo 
Tribunal Federal. Para ser fiel aos trabalhos da Comissão, optei por não alterá-lo e 
deixar ao processo legislativo alguns aperfeiçoamentos que certamente advirão 
da colaboração dos nobres parlamentares. Do mesmo modo, como Justificação, 
transcrevo o expediente encaminhado pelos membros da Comissão, ao término dos 
trabalhos. Cuida-se de registro histórico e de justa homenagem aos juristas que se 
dedicaram ao assunto com espírito cívico e elevada qualidade técnica.
Rio de Janeiro, 15 de agosto de 2002.
Excelentíssimo Senhor
DR. JOSÉ BONIFÁCIO DE ANDRADE E SILVA
M. D. Advogado Geral da União
Na qualidade de presidente da Comissão constituída pela Portaria Conjunta 
n° 8, de 22-02-02, subscrita por Vossa Excelência e o Senhor Ministro da Justiça, 
incumbida da realização de estudos sobre o tema da responsabilidade civil do Estado 
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A Responsabilidade Civil do Estado por Omissão e Suas Excludentes
e da elaboração de anteprojeto de lei a respeito, tenho a honra de apresentar a Vossa 
Excelência o produto de nosso trabalho. O anteprojeto ora apresentado pretende 
configurar um marco no Direito Pátrio pela ordenação que oferece, propiciando 
conhecimento imediato do assunto a toda a sociedade, aos agentes públicos e aos 
advogados. A necessidade de conferir tratamento sistematizado à responsabilidade 
civil do Estado inspirou a criação da Comissão, sob nossa presidência e integrada 
pelos especialistas, Odete Medauar, Carlos Alberto Menezes Direito, Sérgio de Andréa 
Ferreira, Ivete Lund Viegas, João Francisco Aguiar Drumond, Thereza Helena de 
Miranda Lima e Yussef Cahali. Desenvolvida em sucessivas reuniões e mediante 
pesquisa legislativa, doutrinária e jurisprudencial, relativamente ao Direito Nacional e 
Comparado, a atividade da Comissão, com base nas primeiras definições do plenário, 
consolidou-se em texto elaborado pela Professora Odete Medauar escolhida por seus 
pares, para as funções de Relatora. Esclareça-se que o professor Yussef Cahali não 
pôde participar dos trabalhos e a Doutora Thereza Helena de Miranda Lima somente 
pôde comparecer à reunião inicial, ambos por motivos pessoais.
A Comissão adotou a orientação de formular a proposta de um anteprojeto de 
lei que contempla o regime geral sobre a responsabilidade civil do Estado, objetivando 
sistematizar o assunto e consolidar os tópicos doutrinária e jurisprudencialmente 
assentes, bem como aduzindo elementos conducentes à solução justa e à efetividade 
da responsabilização. Nesta moldura, mantém-se a legislação que dispõe sobre os casos 
específicos sem prejuízo da aplicação subsidiária da lei geral (art. 23), excluindo-se, 
apenas, as limitações impostas, ope legis, ao valor indenizatório (art. 26).
Submisso ao preceito do §6º do art. 37 da Constituição Federal, o Anteprojeto 
o reproduz em seu art. 2º, adotando a responsabilidade por causas específicas, bem 
como pelo fato do serviço, para cuja caracterização se exige tão somente, o nexo de 
causalidade entre o evento e o dano (arts. 7º nº V. 4º nº 1 e 6º). Entendeu-se pertinente 
que se enumerassem (art. 1º) e definissem (art. 2º, I a VI) especificidades, como o 
fato da coisa e da obra; e se realçasse a hipótese de falta do serviço, configurada 
pelo não funcionamento deste ou por sua insuficiência, inadequação, tardança ou 
lentidão, explicitando-se, ademais, que a responsabilidade abrange ações e omissões 
especialmente definidas. Por outro lado, na esteira do entendimento da doutrina e da 
Justiça a que aderiu a Comissão, o anteprojeto não faz distinção entre responsabilidade 
por ilícito absoluto e por ilícito relativo.
Trata, também, o anteprojeto, das causas excludentes ou limitativas da 
responsabilidade: excludentes nos casos de ruptura da cadeia causal imputável ao Estado; 
e limitativas nos de concorrência com ela daquelas causas (Capítulo V). Explicitou-se, 
ainda, que, em todas as hipóteses de pluralidade de causas, haverá proporcionalidade 
na responsabilização e, consequentemente, no valor do ressarcimento; e solidariedade 
entre os corresponsáveis (arts. 7º, p. único, 8º e 25). Fiel à moldura constitucional, o 
documento engloba, na locução “responsabilidade civil do Estado”, a das pessoaspolítico-federativas; das pessoas administrativas, públicas e privadas; e a das pessoas 
do setor privado que, a qualquer título, prestem serviços públicos (art. 1º, §1º).
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No tocante às empresas públicas e às sociedades de economia mista e 
respectivas subsidiárias, excluíram-se, do elenco de destinatárias das regras projetadas 
(art. 1º, §3º), aquelas a que se dirige o §1º, do art. 173 da CF, cujo inciso II as submete 
ao regime jurídico próprio das empresas privadas no concernente às obrigações civis.
Quanto às pessoas privadas (físicas e jurídicas), sua responsabilização, nos 
moldes do anteprojeto, se dá no pertinente aos fatos relacionados com os serviços 
públicos de que sejam prestadoras (art. 1º, §2º). Dá-se, por sua vez, ao conceito de 
serviço público (art. 3º, VIII) abrangência que engloba toda atividade pública, seja ela 
desenvolvida por execução direta ou indireta e a qualquer título. Cuidado especial 
foi dispensado à incidência, das normas propostas, sobre a atuação dos Poderes 
Legislativo e Judiciário; dos Tribunais e Conselhos de Contas e do Ministério Público 
(arts. 1°, §§ 4° e 5°, e Capítulos VII a XI), distinguindo-se entre a respectiva atividade 
administrativa, à qual o regime geral do anteprojeto se aplica por inteiro, e a respectiva 
função institucional, a que foram dedicados dispositivos específicos, com as quais 
buscou-se preservar a autonomia em seu exercício. 
Preceitos próprios foram dedicados à atuação das Comissões Parlamentares 
de Inquérito (art. 1º, §6º) e aos serviços notoriais e de registro (§7º).
Do agente, a que se deu caracterização compreensiva, e de sua responsabilização, 
cuidam várias disposições (arts. 1º, 2º, VII; 4º, II; e arts. 17, 19 e parágrafo único, e 21), 
com pormenorização do exercício de regresso da pessoa responsabilizada, em face 
do culpado (Capítulo VI).
Tema intensamente debatido no seio da Comissão foi o da pertinência ou não da 
denunciação da lide nos processos judiciais de responsabilização civil do Estado, tendo 
prevalecido a solução, jurisprudencialmente prestigiada, da sua facultatividade (art. 27).
O anteprojeto oferece, como aspecto de particular relevo, o da agilização no 
pagamento das indenizações, com o que se atende ao princípio da moralidade pública.
Para tanto, institucionalizou-se procedimento administrativo para, de forma 
célere, e visando a contribuir para a desobstrução da instância judiciária, poderem obter, 
vítima e demais legitimados, a reparação do dano no âmbito extrajudicial (Capítulo VII).
Outrossim, o art. 25 e seus parágrafos do anteprojeto valem-se de mecanismos 
processuais, objetivando ensejar a real efetividade das condições judiciais, no caso 
de responsabilização civil do Estado. Expressando o caráter alimentar e de dívida de 
valor dos débitos das indenizações – com todas as correspondentes consequências 
– o texto projetado explicita a mandamentalidade da sentença que as fixa, no 
tocante às prestações vincendas; dinamiza os procedimentos de precatórios para 
a execução da porção condenatória da decisão, referente às prestações vencidas, 
e os dispensa, nos casos de pagamento de até cem salários mínimos por autor. 
Facilita a execução provisória, afastando a suspensividade de recursos e embargos 
e propicia alternativas benéficas para o autor, no tocante ao foro competente para 
o ajuizamento da demanda de responsabilização civil.
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Estes, em linhas gerais, os principais aspectos do anteprojeto que ora submeto 
a Vossa Excelência, em nome da Comissão, permitindo-se salientar que foi adotado 
o modelo de um diploma sóbrio, que atendendo à essencialidade dos pontos 
fundamentais na matéria, não inviabilize sua evolução, mercê da imprescindível 
contribuição doutrinária e jurisprudencial (art. 24, §8º).
Na expectativa de ter a Comissão cumprido, a contento, a superior missão 
que lhe foi confiada, apresento a Vossa Excelência os protestos de alta consideração 
e apreço, CAIO TÁCITO, Presidente da Comissão. É esta a proposição que ofereço à 
Câmara dos Deputados, solicitando o apoio dos eminentes pares.
Em 24 de junho de 2009.
DEP. FLÁVIO DINO
PCdoB/MA
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