Atenção Básica e Práticas de Saúde da Família ESF e NASF

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Atenção Básica e Práticas de Saúde da Família – 
ESF e NASF 
 
 
Unidade I 
 
 
Prof. Dr. Luiz Felipe Scabar 
 
 
 
 
 
 
APRESENTAÇÃO DO PROFESSOR-AUTOR 
 
Doutor em Saúde Pública pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São 
Paulo (FSP/USP). Mestre em Odontologia pela Universidade Paulista (UNIP). 
Especialista em Saúde Pública pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de 
São Paulo (FSP/USP). Graduado em Odontologia pela Universidade Paulista (UNIP). 
Professor titular da UNIP. Diretor adjunto do Instituto de Ciências da Saúde e 
Professor Titular da UNIP, Diretor administrativo da UNIP Interativa, líder do Grupo de 
Pesquisa em Saúde Pública, editor do Journal of the Health Sciences Institute. 
Presidente da Câmara Técnica de Especialidades – Saúde Coletiva – do Conselho 
Regional de Odontologia de São Paulo (CROSP). Avaliador do Sistema Nacional de 
Avaliação da Educação Superior (INEP/MEC). Foi tutor do curso de especialização 
em Saúde Pública (CESP) da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São 
Paulo. 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ................................................................................................. 4 
UNIDADE I ....................................................................................................... 5 
1 A POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE E O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE 
(SUS).................................................................................................................5 
1.1 Princípios do SUS .................................................................................. 6 
1.2 Princípios Organizativos...........................................................................9 
2 REDES DE ATENÇÃO À SAÚDE (RAS) ................................................. 14 
2.1 A Atenção Básica na Rede de Atenção à Saúde...................................15 
3 A POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA (PNAB) ..................... 17 
3.1 Histórico e marco legal da PNAB ....................................................... 17 
3.2 Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) 2017 ........................... 21 
3.2.1 Responsabilidades das Esferas de gestão da Atenção Básica.......24 
UNIDADE II ............................................ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. 
3.2.2 Princípios e Diretrizes na Atenção Básica..........................................34 
3.2.3 Infraestrutura e Ambiência das UBS e USF........................................46 
3.2.4 Tipos de unidades e equipamentos de Saúde....................................47 
3.2.5 Funcionamento das Unidades Básicas de Saúde e Unidades de 
 Saúde da Família............................................................................................48 
3.2.6 Tipos de Equipes, parâmetros para composição e implementação.52 
RESUMO ................................................ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. 
REFERÊNCIAS ......................................ERRO! INDICADOR NÃO DEFINIDO. 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
 Por exercer o papel de ordenadora das Redes de Atenção à Saúde no Sistema 
Único de Saúde (SUS), a Atenção Primária à Saúde tem correspondido à principal 
estratégia para fazer valer o princípio da universalidade desde a criação do SUS, 
sendo estruturada como primeiro ponto de atenção e principal porta de entrada do 
sistema, integrando e coordenando o cuidado à partir das pessoas e do seu território, 
viabilizando o acesso universal, igualitário e ordenado às ações e serviços de saúde, 
que inicia-se pelas portas de entrada do SUS e se completa na rede regionalizada e 
hierarquizada. 
 Para operacionalizar as ações e diretrizes propostas pela Política Nacional de 
Saúde no âmbito da Atenção Primária à Saúde, faz-se necessária a criação de 
políticas específicas, entre as quais a Política Nacional de Atenção Básica. 
 A Política Nacional de Atenção Básica, foi publicada por meio da Portaria n. 
º 2.436, de 21 setembro de 2017 como resultado das experiências acumuladas pelos 
profissionais e usuários do SUS ao longo dos anos. 
 Objetivo deste livro é apresentar a Política Nacional de Atenção Básica e os 
meios de efetivação da mesma, como foco central na Estratégia Saúde da Família, 
em busca de um modelo assistencial, que alie boa prática clínica, compromisso com 
a promoção da saúde, prevenção de doenças e agravos, amplo acesso aos serviços, 
cuidado multiprofissional interdisciplinar, vinculação aos territórios, participação da 
comunidade e incidência sobre determinantes sociais. 
 
 
 
 
 
 
UNIDADE I 
 
 
1 A POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE E O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE 
(SUS) 
 
Instituída por meio das Leis n. º 8.080 e n. º 8.142, ambas de 1990, a Política 
Nacional de Saúde (PNS) regulamenta o conjunto de diretrizes e ações que 
correspondem ao Sistema Único de Saúde (SUS). 
 
Figura 1 – Logomarca do SUS 
 
 
 
Fonte: Ministério da Saúde.1 
 
Com base nos preceitos institucionais (BRASIL, 1988), a Lei n. º 8.080/90, 
considerada Lei Orgânica da Saúde, norteia os princípios e diretrizes do Sistema 
Único de Saúde, conforme segue: 
 
Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados 
contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde 
(SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 
198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes 
princípios: 
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis 
de assistência; 
II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e 
contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e 
coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de 
complexidade do sistema; 
III - preservação da autonomia das pessoas na defesa de sua 
integridade física e moral; 
IV - igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios 
de qualquer espécie; 
V - direito à informação, às pessoas assistidas, sobre sua saúde; 
VI - divulgação de informações quanto ao potencial dos serviços de 
saúde e a sua utilização pelo usuário; 
VII - utilização da epidemiologia para o estabelecimento de 
prioridades, a alocação de recursos e a orientação programática; 
VIII - participação da comunidade; 
 
1Disponível em: https://images.app.goo.gl/SvsVgd3bPziZYRPq8. Acesso em: 23 fev. 2020. 
 
 
IX - descentralização político-administrativa, com direção única em 
cada esfera de governo: 
a) ênfase na descentralização dos serviços para os municípios; 
b) regionalização e hierarquização da rede de serviços de saúde; 
X - integração em nível executivo das ações de saúde, meio ambiente 
e saneamento básico; 
XI - conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e 
humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
na prestação de serviços de assistência à saúde da população; 
XII - capacidade de resolução dos serviços em todos os níveis de 
assistência; 
XIII - organização dos serviços públicos de modo a evitar duplicidade 
de meios para fins idênticos; 
XIV - organização de atendimento público específico e especializado 
para mulheres e vítimas de violência doméstica em geral, que garanta, 
entre outros, atendimento, acompanhamento psicológico e cirurgias 
plásticas reparadoras, em conformidade com a Lei n.º 12.845, de 1º 
de agosto de 2013. (Redação dada pela Lei n.º 13.427, de 2017) 
(BRASIL, 1990a). 
 
Nesse sentido, o SUS foi construído a partir de princípios que merecem 
destaque e são fundamentais para sua compreensão e implementação. São os 
chamados Princípios do SUS e Princípios Organizativos, instituídos conforme 
veremos a seguir, os quais devem permear e instruir toda e qualquer ação dentro do 
SUS. 
 
 
1.1 Princípios do SUS 
 
 
Figura 2 – Princípios do SUS 
 
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020. 
 
UNIVERSALIDADE
INTEGRALIDADEEQUIDADE
 
 
Os princípios da Universalidade, Equidade e Integralidade também são 
conhecidos como princípiosdoutrinários, conforme anteriormente 
denominados pelo sistema. 
 
 
Princípio da UNIVERSALIDADE 
 
 
O princípio da universalidade preconiza a saúde como direito de cidadania e 
dever dos governos municipal, estadual e federal e visa garantir que todas as pessoas 
tenham direito ao atendimento independentemente de cor, raça, religião, local de 
moradia, situação de emprego, renda etc. Sendo assim, embora exista orientação 
para que o atendimento ocorra de forma organizada e hierarquizada, como veremos 
mais a diante, qualquer pessoa em território nacional pode e deve ser atendida pelo 
SUS se assim desejar ou necessitar (BRASIL, 1990a). 
Desde a criação do SUS, a Atenção Básica à Saúde tem correspondido à 
principal estratégia para fazer valer o princípio da universalidade, por exercer o papel 
de ordenadora dos serviços de saúde. 
A efetivação de um novo modelo assistencial no SUS, na perspectiva da saúde 
como direito universal, deve aliar a boa prática clínica, compromisso com a prevenção 
de doenças e a promoção da saúde, amplo acesso aos serviços, cuidado 
multiprofissional interdisciplinar, vinculação aos territórios, participação da 
comunidade e incidência sobre determinantes sociais (GIOVANELLA et al., 2020). 
 
 
Princípio da EQUIDADE 
 
 
Conforme o princípio da equidade, todo cidadão é igual perante ao SUS e será 
atendido conforme suas necessidades, considerando-se que em cada população 
existem grupos que vivem de forma diferente, devendo os serviços de saúde trabalhar 
de acordo com cada necessidade. Sendo assim, o SUS deve tratar desigualmente os 
desiguais, buscando garantir que a atenção e/ou os recursos sejam ofertados primeiro 
aos que deles mais necessitam. 
Quando se trata da expansão do sistema, por exemplo, o Ministério da Saúde 
ou gestor responsável pela ação tem o dever de analisar qual região mais carece de 
cobertura e priorizar o seu atendimento. O mesmo é válido para a distribuição de 
recursos, implantação de programas e estratégias do SUS etc. 
Nesse sentido, a utilização do princípio da equidade em “atender primeiro os 
que mais necessitam” muitas vezes não é viável no atendimento direto da população, 
ou seja, diante da escassez de recursos num serviço médico de pronto-atendimento, 
por exemplo, não é possível analisar a necessidade individual para escolher quem 
será atendido. Nesse caso, cabe ao profissional de saúde a adoção dos princípios 
éticos e protocolos de urgência e emergência – classificação de risco. 
Além do cuidado em atender primeiro os que mais necessitam, o princípio da equidade 
também preconiza que cada território, grupo e/ou indivíduo seja atendido conforme as 
suas necessidades, o que é fundamental para o sucesso de qualquer política pública 
no Brasil, considerando a extensão e as características peculiares e tão distintas de 
cada região (BRASIL, 1990a). 
 
 
 
 
Princípio da INTEGRALIDADE 
 
 
A integralidade é o princípio do SUS que visa garantir o atendimento integral 
da promoção da saúde até a reinserção do indivíduo na sociedade, passando pelas 
fases de prevenção, proteção e recuperação. 
No SUS, o atendimento deve ser integral, com prioridade para as atividades 
preventivas, mas sem prejuízo dos serviços assistenciais, ou seja, preconiza-se que 
as ações sejam combinadas e voltadas, ao mesmo tempo, para a prevenção e a cura, 
deixando claro que o atendimento deve ser feito para a saúde e não somente para a 
doença. Isso quer dizer que o SUS, atendendo ao princípio da integralidade, deve 
disponibilizar atenção à saúde em todas as esferas, conforme apresentam as figuras 
a seguir. 
 
 
Figura 3 – Princípio da Integralidade 
 
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020. 
 
 
No que diz respeito à assistência terapêutica, essa deve ser ofertada 
integralmente, incluindo imunizações, exames e assistência farmacêutica a todas as 
patologias e condições de saúde. 
O propósito do princípio da integralidade é que o indivíduo seja atendido em 
todas as suas necessidades relativas à saúde e, quando for o caso de ser submetido 
a tratamento que interrompa as suas atividades normais, que receba atenção 
necessária para ser reinserido socialmente (BRASIL, 1990a). 
 
INTEGRALIDADE
Promoção
RecuperaçãoProteção
 
 
Figura 4 – Integralidade do cuidado no SUS 
 
Fonte: Elaborado pelo autor, 20202,3,4 
 
 
Nesse sentido, no caso do Sistema Único de Saúde (SUS), a universalidade 
supõe acesso igualitário aos serviços e ações de saúde, a equidade possibilita a 
concretização da justiça e a integralidade requer ações intersetoriais e uma nova 
governança na gestão de políticas públicas (PAIM e SILVA, 2010). 
Conhecer, compreender e utilizar os princípios do SUS é fundamental para todo 
profissional de saúde e/ou gestor sanitarista. Tal conhecimento os capacita para a 
tomada de decisão em todos os âmbitos de atuação no sistema. 
 
 
1.2 Princípios Organizativos 
 
 
Os princípios organizativos, também conhecidos como princípios 
organizacionais ou administrativos, orientam a organização para implementação, 
gestão e administração do sistema. São eles (BRASIL, 1990a, 1990b): 
 
 Regionalização e Hierarquização 
 Descentralização e Comando Único 
 Participação Popular
 
2Disponível em: https://www.gratispng.com/baixar/hospital.html. Acesso em 05 jun 2020. 
 
3 Disponível em: https://pixabay.com/pt/illustrations/enfermeira-vacina%C3%A7%C3%A3o-menino-2915543/ Acesso em 05 jun 
2020. 
4 Disponível em: https://pt.dreamstime.com/fotografia-de-stock-royalty-free-de-volta-aos-desenhos-animados-coloridos-bo-dos-
%C3%ADcones-da-educa%C3%A7%C3%A3o-escolar-image32998737 Acesso em 05 jun 2020. 
PROMOÇÃO
habitação, meio ambiente, 
educação, entre outras. 
PROTEÇÃO
saneamento básico, 
imunizações, ações coletivas 
e preventivas, vigilância à 
saúde e sanitária, entre 
outras.
RECUPERAÇÃO
atendimento médico, 
odontológico, tratamento e 
reabilitação para os 
doentes.
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https://pixabay.com/pt/illustrations/enfermeira-vacina%C3%A7%C3%A3o-menino-2915543/
https://pt.dreamstime.com/fotografia-de-stock-royalty-free-de-volta-aos-desenhos-animados-coloridos-bo-dos-%C3%ADcones-da-educa%C3%A7%C3%A3o-escolar-image32998737
https://pt.dreamstime.com/fotografia-de-stock-royalty-free-de-volta-aos-desenhos-animados-coloridos-bo-dos-%C3%ADcones-da-educa%C3%A7%C3%A3o-escolar-image32998737
 
 
Princípio da REGIONALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO 
 
 
O princípio organizacional da regionalização/hierarquização preconiza o 
território como unidade de trabalho, ou seja, todas as ações são planejadas e 
programadas a partir das informações e da disponibilidade de serviços do território 
que será atendido. 
Nesse sentido, cada território deve ser mapeado e estudado antes de qualquer 
ação, possibilitando compreendê-lo tanto geograficamente quanto 
epidemiologicamente, com a finalidade de conhecer as características e necessidades 
da sua população, bem como a rede serviços disponíveis. 
 
De acordo com o Decreto nº 7.508/2011, que regulamenta a Lei Orgânica da 
Saúde 8.080/1990, ‘Região de Saúde’ é definida como: 
 
espaço geográfico contínuo constituído por agrupamentos de 
Municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, 
econômicas e sociais e de redes de comunicação e infraestrutura de 
transportes compartilhados, com a finalidade de integrar a 
organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de 
saúde. 
 
As Regiões de Saúde são instituídas pelo Estado, em articulação com os 
Municípios, respeitadas as diretrizes gerais pactuadas na Comissão Intergestores 
Tripartite – CIT, podendo ser instituídas Regiões de Saúde interestaduais, compostas 
por Municípios limítrofes, por ato conjunto dos respectivos Estados em articulação 
com os Municípios (BRASIL, 2011). 
 
Conforme o Decreto7508/2011, uma Região de Saúde para ser instituída deve 
conter minimamente: 
 
I - atenção primária; 
II - urgência e emergência; 
III - atenção psicossocial; 
IV - atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e 
V - vigilância em saúde. 
 
 As diretrizes gerais para a instituição de Regiões de Saúde no âmbito do 
Sistema Único de Saúde (SUS) estão estabelecidas na Resolução nº1 de 29 de 
setembro de 2011 (BRASIL, 2011b). 
 
A regionalização é um processo de articulação entre os serviços que já existem, 
visando seu comando unificado, que deve funcionar de forma hierarquizada na região. 
Os serviços de saúde são organizados em três níveis: 
 
 nível primário; 
 nível secundário; 
 nível terciário. 
 
 
 
 
 
Nível primário 
 
O acesso ao SUS deve ocorrer por intermédio dos serviços do nível primário 
de atenção, o qual deve resolver grande parte das demandas do SUS, visto que nesse 
nível encontra-se a maior parte das ações de promoção e prevenção e os serviços de 
atenção básica que ocorrem nas Unidades Básicas de Saúde (UBS) e Unidades de 
Saúde da Família (USF). 
Mais adiante, aprofundaremos o conhecimento das ações realizadas nas UBS 
e USF ao analisarmos a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB). 
Quando uma questão de saúde não consegue ser resolvida no nível primário, no 
serviço de Atenção Básica, ocorre o encaminhamento para o nível secundário. Esse 
encaminhamento para um nível de maior complexidade é o chamado sistema de 
referência. 
 
 
Nível secundário 
 
Atualmente, fazem parte do nível secundário de atenção os seguintes serviços: 
 
 Assistência Médica Ambulatorial (AMA) 
 Assistência Médica Ambulatorial – Especialidades (AMA – 
Especialidades) 
 Ambulatório Médico de Especialidades (AME) 
 Hospitais de pequeno porte 
 
Serviços como AMA, AMA – Especialidades e AME ainda não estão disponíveis 
em todas as regiões do Brasil. 
 
A AMA presta atendimento sem hora marcada e disponibiliza médico clínico 
geral e pediatra para atender casos de urgência que não trazem risco de morte. Na 
AMA também são realizados exames mais simples. 
 
A AMA – Especialidades recebe pacientes referenciados (encaminhados) pelas 
UBS e USF para atendimento com especialistas como cardiologistas, 
endocrinologistas, urologistas, reumatologistas, neurologistas, ortopedistas e 
angiologistas. 
 
Os AMEs são estruturas geridas pelo governo do estado que também recebem 
pacientes referenciados pelo primeiro nível de atenção e oferecem atendimento por 
médicos especialistas. Nos AMEs também são realizados vários exames e até 
pequenas cirurgias. Os pacientes sempre são encaminhados pelas UBS e USF. 
 
Essas estruturas de atenção à saúde foram criadas com o objetivo de tratar as 
demandas menos complexas, evitando a superlotação dos prontos-socorros 
hospitalares, que devem ser procurados apenas em casos de emergência, quando há 
risco de morte. 
 
As Unidades de Pronto Atendimento (UPA 24h) foram criadas com o propósito 
de dar atenção às urgências e diminuir as filas nos prontos-socorros hospitalares. O 
objetivo é concentrar os atendimentos de saúde de complexidade intermediária, 
 
 
compondo uma rede organizada em conjunto com a atenção básica e a atenção 
hospitalar. Trata-se de programa nacional, de nível intermediário – alocado entre o 
primeiro e o segundo níveis de atenção –, que atua de forma articulada com a Atenção 
Básica, o Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU 192), a Atenção 
Domiciliar e a Atenção Hospitalar, a fim de possibilitar o melhor funcionamento da rede 
de atenção às urgências. 
 
As UPAs 24h possuem estrutura simplificada, com raio-X, eletrocardiografia, 
pediatria, laboratório de exames e leitos de observação, funcionam 24 horas por dia, 
sete dias por semana e podem resolver grande parte das urgências e emergências. 
O paciente é socorrido pela equipe médica, a qual controla o problema e detalha o 
diagnóstico, mantendo-o em observação por até 24 horas ou encaminhando-o a um 
hospital da rede. As UPAs devem ser procuradas nos seguintes casos: 
 
 pressão alta; 
 fraturas e cortes com pouco sangramento; 
 infarto e derrame; 
 queda com torsão e muita dor ou suspeita de fratura; 
 febre acima de 39°C; 
 cólicas renais; 
 intensa falta de ar; 
 convulsão; 
 dores fortes no peito; 
 vômito constante. 
 
As questões mais complexas que não são solucionadas no nível secundário 
são referenciadas ao nível terciário, no qual estão os hospitais de grande porte que 
atendem às demandas consideradas de alta complexidade. 
 
 
Nível terciário 
 
Nos hospitais de grande porte estão os aparelhos e máquinas de alta tecnologia 
necessários para a realização de diagnósticos e procedimentos invasivos e/ou de 
maior complexidade, como a realização de cirurgias de alta complexidade, incluindo 
transplantes de órgãos e tecidos. 
 
 
Princípio da DESCENTRALIZAÇÃO 
 
 
O princípio organizacional da descentralização prevê a redistribuição do poder 
e das responsabilidades entre os três níveis de governo (municipal, estadual e federal) 
em que cada esfera é autônoma e soberana nas suas decisões e atividades, 
respeitando os princípios gerais e a participação da sociedade. 
Com a finalidade de garantir a qualidade dos serviços, o controle e a 
fiscalização por parte dos cidadãos, ao município cabe a maior responsabilidade na 
implementação das ações de saúde diretamente voltadas para os seus cidadãos, 
devendo o Ministério da Saúde fornecer condições gerenciais, técnicas, 
administrativas e financeiras para o exercício das funções. 
 
 
 
Princípio da PARTICIPAÇÃO POPULAR 
 
Figura 5 – Participação Popular 
 
 
Fonte: Site Que Conceito5 
 
A participação popular é o princípio organizacional garantido pela Constituição 
Federal, o qual garante que a população participe do processo de formulação das 
políticas de saúde e do controle de sua execução em todos os níveis, desde o federal 
até o local. Essa participação deve ocorrer por meio dos conselhos de saúde e das 
conferências de saúde (BRASIL, 1990b). 
 
Nesse sentido, para operacionalizar as ações e diretrizes propostas pela Política 
Nacional de Saúde faz-se necessária a criação de políticas específicas, entre as 
quais a Política Nacional de Atenção Básica. 
 
 
Saiba mais 
 
As leis que regulamentam o Sistema Único de Saúde (SUS) estão disponíveis 
para consulta no site da Presidência da República/ Ministério da Saúde: 
 Lei n.º 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições 
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o 
funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. 
 Lei n.º 8.142, de 29 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação 
da comunidade na gestão do SUS e sobre as transferências 
intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras 
providências. 
 
5 Disponível em: https://queconceito.com.br/participacao. Acesso em 10 jun 2020. 
 
https://queconceito.com.br/participacao
 
 
 
2 REDES DE ATENÇÃO À SAÚDE (RAS) 
 
 
Os indicadores sociodemográficos que registraram importantes mudanças 
sociais nos últimos 30 anos apontam para a necessidade de ações de suporte à 
população atingida pelas variações nos perfis demográfico, epidemiológico e 
nutricional, em consonância com a estrutura existente no SUS. 
Nesse sentido, a Rede de Atenção à Saúde representa o conjunto de ações e 
serviços de atenção básica, atenção psicossocial, vigilância à saúde, urgência e 
emergência, atenção ambulatorial especializada e hospitalar, articulados em níveis de 
complexidade crescente, com a finalidade de garantir a integralidade da assistência à 
saúde mediante referenciamento do usuário na rede regional e interestadual, 
conforme pactuado nas comissões intergestores. 
Segundo a Política Nacional de Atenção Básica, as Redes de Atenção à Saúde 
correspondem à estratégia adotada pelo SUS para um cuidado integrale direcionado 
às necessidades de saúde da população e destacam a Atenção Básica como primeiro 
ponto de atenção e porta de entrada preferencial do sistema, que deve ordenar os 
fluxos e contrafluxos de pessoas, produtos e informações em todos os pontos de 
atenção à saúde. 
Em consonância com os princípios do SUS, em especial em relação ao 
princípio da integralidade, as Redes de Atenção à Saúde constituem arranjos 
organizativos de ações e serviços de saúde, de diferentes densidades tecnológicas 
que, integradas por meio de sistemas de apoio técnico, logístico e de gestão, buscam 
garantir a integralidade do cuidado (BRASIL, 2010). 
As Redes de Atenção à Saúde preconizam diminuir a fragmentação do sistema 
de saúde, bem como evitar a concorrência entre os serviços e níveis de atenção, além 
de orientar os usuários para a adequada utilização dos recursos, promover o 
seguimento horizontal dos usuários (visando combater o aumento da prevalência das 
doenças crônicas) e viabilizar a implementação de um modelo de gestão que favoreça 
monitoramento e avaliação sistêmicos. 
Com o intuito de configurar um modelo de atenção capaz de responder às 
condições crônicas e agudas e promover ações de vigilância e promoção à saúde, 
efetivando a Atenção Primária à Saúde como eixo estruturante da Rede de Atenção à 
Saúde no SUS, em sintonia com o Pacto pela Saúde, foram aprovadas a Política 
Nacional de Atenção Básica e a Política Nacional de Promoção à Saúde (BRASIL, 
2010). 
A atenção integral e longitudinal à saúde na Rede de Atenção à Saúde tem a 
atenção primária como ordenadora e coordenadora do cuidado em saúde. Linhas de 
cuidado estabelecem um percurso para o cuidado integral e longitudinal nos diferentes 
pontos de atenção da rede, desde a atenção básica à especializada. 
O sistema de governança da Rede de Atenção à Saúde consiste na inter- 
-relação cooperativa entre as três esferas de governo e nas ações de 
qualificação/educação, informação, regulação, promoção e vigilância à saúde. 
A Atenção Primária à Saúde possui o papel de coordenadora do cuidado à saúde da 
população adstrita e ordenadora da Rede de Atenção à Saúde, sendo o centro de 
comunicação com toda a rede. 
A Política Nacional de Atenção Básica dialoga amplamente com o conjunto de 
políticas instituídas para as Redes de Atenção à Saúde, compreendendo a 
 
 
centralidade de seu papel para a gestão do cuidado integral à saúde do usuário 
(BRASIL, 2014). 
Constituem temáticas das Redes de Atenção à Saúde: 
1. Rede Cegonha. 
2. Rede de Atenção às Urgências e Emergências (RUE). 
3. Rede de Atenção Psicossocial (Raps). 
4. Rede de Cuidado à Pessoa com Deficiência. 
5. Rede de Atenção à Saúde das Pessoas com Doenças Crônicas. 
6. Rede de Ações de Prevenção e Controle do Câncer de Colo de Útero e 
de Mama. 
 
Cada rede temática é formada por componentes específicos: 
 Rede de Urgência e Emergência: promoção e prevenção; atenção primária; 
UBS e USF; UPAs e outros serviços com funcionamento 24 horas; Samu 192; portas 
hospitalares de atenção às urgências; leitos de retaguarda; atenção domiciliar e 
hospitais-dia. 
 Rede de Atenção Psicossocial: Eixo 1 – Ampliação do acesso à Rede de 
Atenção Integral de Saúde aos usuários de álcool, crack e outras drogas; Eixo 2 – 
Qualificação da rede de Rede de Atenção Integral de Saúde; Eixo 3 – Ações 
intersetoriais para reinserção social e reabilitação; Eixo 4 – Ações de prevenção e de 
redução de danos; e Eixo 5 – Operacionalização da rede. 
 Rede de Cuidados à Pessoa com Deficiência: atenção básica; atenção 
especializada em reabilitação auditiva, física, intelectual, visual, ostomia e em 
múltiplas deficiências; atenção hospitalar e de urgência e emergência. 
 Rede de Atenção à Saúde das Pessoas com Doenças Crônicas: atenção 
básica; atenção especializada (ambulatorial especializada; hospitalar e urgência e 
emergência); sistemas de apoio; sistemas logísticos e regulação (BRASIL, 2014). 
 
 
 2.1 A Atenção Básica na Rede de Atenção à Saúde 
 
 
A Atenção Básica constitui um dos principais atributos das RAS, sendo 
estruturada como primeiro ponto de atenção e principal porta de entrada do sistema, 
constituída de equipe multidisciplinar que cobre toda a população, integrando, 
coordenando o cuidado e atendendo às necessidades de saúde das pessoas do seu 
território, viabilizando o acesso universal, igualitário e ordenado às ações e serviços 
de saúde, que inicia-se pelas portas de entrada do SUS e se completa na rede 
regionalizada e hierarquizada. 
Para tanto é fundamental que as diretrizes da Atenção Básica sejam 
devidamente implementadas nos territórios, possibilitando que as ações, estratégias 
e recursos em todos os níveis e pontos de atenção à saúde sejam dimensionados de 
acordo com as reais necessidades da população, fortalecendo o planejamento 
ascendente. 
A Atenção Básica deve ser altamente resolutiva, com capacidade clínica e de 
cuidado e incorporação de tecnologias leves, leve duras e duras (diagnósticas e 
terapêuticas), além da sua articulação com outros pontos da RAS. 
Os estados, municípios e o distrito federal, devem articular ações intersetoriais, 
assim como a organização da RAS, com ênfase nas necessidades locorregionais, 
promovendo a integração das referências de seu território. 
 
 
Recomenda-se a articulação e implementação de processos que aumentem a 
capacidade clínica das equipes, que fortaleçam práticas de microrregulação nas 
Unidades de Saúde, tais como gestão de filas próprias e dos exames e consultas 
descentralizados/programados, que propiciem a comunicação entre UBS e/ou USF, 
centrais de regulação e serviços especializados, com pactuação de fluxos e 
protocolos, apoio matricial presencial e/ou a distância, entre outros. 
Um dos destaques que merecem ser feitos é a consideração e a incorporação, 
no processo de referenciamento, das ferramentas de telessaúde articulado às 
decisões clínicas e aos processos de regulação do acesso. A utilização de protocolos 
de encaminhamento servem como ferramenta, ao mesmo tempo, de gestão e de 
cuidado, pois tanto orientam as decisões dos profissionais solicitantes quanto se 
constituem como referência que modula a avaliação das solicitações pelos médicos 
reguladores. 
Com isso, espera-se que ocorra uma ampliação do cuidado clínico e da 
resolutividade na Atenção Básica, evitando a exposição das pessoas a consultas e/ou 
procedimentos desnecessários. Além disso, com a organização do acesso, induz-se 
ao uso racional dos recursos em saúde, impede deslocamentos desnecessários e traz 
maior eficiência e equidade à gestão das listas de espera. 
A gestão municipal deve articular e criar condições para que a referência aos 
serviços especializados ambulatoriais, sejam realizados preferencialmente pela 
Atenção Básica, sendo de sua responsabilidade: 
a. Ordenar o fluxo das pessoas nos demais pontos de atenção da RAS; 
b. Gerir a referência e contrarreferência em outros pontos de atenção; e 
c. Estabelecer relação com os especialistas que cuidam das pessoas do 
território. 
 
Figura 6 – Atenção Básica como ordenadora e ponto central da RAS 
 
 
Autor: Apresentação Ministério da Saúde 20136
 
6 Disponível em: https://slideplayer.com.br/slide/292620/. Acesso em 10 jun 2020. 
https://slideplayer.com.br/slide/292620/
 
 
Saiba mais 
Conheça o documento de Implantação das Redes de Atenção à Saúde EM: 
https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/implantacao_redes_atencao_saude_sas
.pdf 
 
 
3 A POLÍTICA NACIONAL DE ATENÇÃO BÁSICA (PNAB) 
 
3.1 Histórico e marco legal da PNAB 
 
 
A primeira Política Nacional de Atenção Básica foi publicada no ano de 2006. 
Até então a Atenção Básica (ou Atenção Primária à Saúde) era regulada por inúmeras 
portarias e normas, que apoiavam o processo de descentralização do sistema por 
meio de incentivos financeiros aos municípios e estados brasileiros. A PNPS de 2006 
centralizava-se no objetivode expandir nacionalmente a Estratégia Saúde da Família 
como modelo ordenador e prioritário na Atenção Básica, além de estabelecer 
diretrizes organizacionais, tomando em conta os princípios propostos pelos Pactos 
pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão (BRASIL, 2006). 
Em 2011 a PNAB passou pela sua primeira revisão. A nova edição reafirmou 
as diretrizes da edição anterior e trouxe inclusões, entre as quais destacaram-se: 
 
. a flexibilização da carga horária da categoria médica, com a possibilidade de 
trabalho por 20 ou 30 horas semanais, visando suprir o déficit destes 
profissionais nas equipes (BRASIL, 2011). 
. a regulamentação das equipes para populações específicas, reconhecendo a 
importância da ESF no atendimento à população ribeirinha e fluvial, a equipe 
de Consultório na Rua, o então Núcleo de Apoio a Saúde da Família (Nasf), 
atual Núcleo Ampliado de Saúde da Família e Atenção Primária (Nasf-AP), o 
Programa Saúde na Escola (PSE) e a Academia da Saúde para a ampliação 
do acesso e melhor resolutividade do SUS (BRASIL, 2006, 2007, 2008a, 2008b, 
2011, 2012). 
 
No ano de 2015 iniciaram-se as discussões acerca da revisão da nova PNAB. 
A atual PNAB foi publicada apenas no ano de 2017 (BRASIL, 2017a). 
Em relação a edição anterior, a PNAB de 2017 gerou discussões em torno de 
mudanças como o reconhecimento por meio de incentivo financeiro das equipes de 
Atenção Básica (eAB) - atualmente denominadas Equipes de Atenção Primária (eAP) 
- o aumento das atribuições dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) e a diminuição 
nas equipes de SF (eSF), além de sua integração com o ACE (Agente de Combate a 
Endemias) e de padrões diferenciados para as ações e os serviços de saúde (GOMES 
et. al 2020). 
No ano de 2017, milhares de portarias do Ministério da Saúde foram 
consolidadas, viabilizando a sistematização das normas em vigor do Sistema Único 
de Saúde (SUS). O objetivo foi facilitar a organização e a disponibilização do arco 
normativo da saúde, aperfeiçoando a gestão e contribuindo para a transparência, 
gerando novas portarias, chamadas Portarias de Consolidação, entre as quais 
destacamos a Portaria de Consolidação nº 2, que trata das políticas nacionais de 
https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/implantacao_redes_atencao_saude_sas.pdf
https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/implantacao_redes_atencao_saude_sas.pdf
 
 
saúde do Sistema Único de Saúde (SUS), entre as quais a Política Nacional de 
Atenção Básica (PNAB) (BRASIL, 2017b). 
 
As seguintes Portarias de Consolidação também fazem menção às ações de 
Atenção Primária à Saúde dentro de seu arcabouço legal: 
 
 Portaria de Consolidação nº 1/2017: compreende portarias relativas aos 
direitos e deveres dos usuários da saúde 
 Portaria de Consolidação nº 3/2017 compreende portarias relativas às 
redes do SUS 
 Portaria de Consolidação nº 4/2017 compreende portarias relativas aos 
sistemas e subsistemas do SUS 
 Portaria de Consolidação nº 5/2017 compreende portarias relativas às 
ações e serviços de saúde do SUS 
 Portaria de Consolidação nº 6/2017: compreende portarias relativas ao 
financiamento e transferência dos recursos federais para as ações e os 
serviços de saúde do SUS 
 
Com o objetivo de ampliar o acesso à Atenção Básica, em maio de 2019 foi 
publicada a Portaria n.930, instituindo o Programa “Saúde na Hora”, ampliando o 
horário de funcionamento das Unidades de Saúde da Família (USF), com os objetivos 
de ampliar a cobertura da eSF, ampliar o número de usuários nas ações e nos serviços 
promovidos nas USF e reduzir o volume de atendimentos de usuários com condições 
de saúde de baixo risco em unidades de pronto atendimento e emergências 
hospitalares (BRASIL, 2019a). 
As adesões ao Programa “Saúde na Hora” foram desativadas pela Portaria 
nº99/2020 e posteriormente reestabelecidas por meio da Portaria nº 397 de 16 de 
março de 2020 (BRASIL, 2020a, 2020b). 
Em 2019 foi publicada também a medida Provisória que institui o Programa 
Médicos na Atenção Básica e autoriza o Poder Executivo Federal a instituir serviço 
social autônomo, denominado Agência para o Desenvolvimento da Atenção Primária 
à Saúde (ADAPS) (BRASIL, 2019b). 
Ainda no ano de 2019, foi publicada a portaria nº 2539 que extinguiu as eAB e 
criou as equipes de Atenção Primária (eAP), que deverão ser compostas 
minimamente por médicos, preferencialmente especialistas em Medicina de Família e 
Comunidade (MFC), e enfermeiros, preferencialmente especialistas em SF, além de 
vedar a substituição de eSF por eAP, sob pena de suspensão da transferência dos 
incentivos financeiros (BRASIL, 2019c). 
O Decreto nº 9.795, publicado no dia 17 de maio de 2019, alterou o 
organograma do Ministério da Saúde, criando a Secretaria de Atenção Primária à 
Saúde (SAPS), a qual abriga três departamentos: o Departamento de Ações 
Programáticas Estratégicas (DAPES), o Departamento de Saúde da Família (DESF) 
e o novo Departamento de Promoção da Saúde (DPS) (REIS et al. 2019). 
 
 
 
 
Figura 7: Organograma do Ministério da Saúde e detalhamento da SAPS 
 
Fonte: REIS et al. 20197 
 
7 Disponível em: https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-81232019000903457&script=sci_arttext. Acesso em 25 jun 2020. 
 
https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-81232019000903457&script=sci_arttext
 
 
 
Entre os principais compromissos da Secretaria de Atenção Primária à Saúde 
(SAPS) estão (BRASIL, 2019d): 
 
(i) ampliação do acesso da população às unidades de saúde da família 
(ii) definição de um novo modelo de financiamento baseado em resultados 
em saúde e eficiência 
(iii) definição de um novo modelo de provimento e formação de médicos 
para áreas remotas 
(iv) fortalecimento da clínica e do trabalho em equipe 
 
 
A CARTEIRA DE SERVIÇOS DA ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE 
 
 
Em dezembro de 2019 o Ministério da Saúde, por meio da SAPS publicou a 
Carteira de Serviços da Atenção Primária à Saúde. Trata-se de um documento que 
visa nortear as ações de saúde na APS brasileira com forte reconhecimento da clínica 
multiprofissional. 
O documento visa orientar todos os serviços de APS no Brasil, visando 
contribuir para o fortalecimento da oferta de cuidados próprios da APS. Importante 
ressaltar que o documento não visa ser excludente, portanto a não menção de um 
sinal, sintoma, diagnóstico, ação ou cuidado não significa que este não deva ser 
realizado na APS. 
A Carteira de Serviços é uma importante ferramenta de gestão do cuidado e 
apresenta um leque de serviços disponíveis e ofertados pelas unidades de APS. 
 
São as ações ofertadas visando o alcance da atenção integral, tanto do ponto 
de vista do caráter biopsicossocial do processo saúde-doença como ações de 
promoção, prevenção, cura e reabilitação adequadas ao contexto da APS (BRASIL, 
2019f). 
 
Os serviços estão assim organizados: 
 
 Vigilância em Saúde 
 Atenção e Cuidados Centrados na Saúde do Adulto e do Idoso 
 Atenção e Cuidados Centrados na Saúde da Criança e do Adolescente 
 Procedimentos na APS 
 Atenção e Cuidados Relacionados à Saúde Bucal 
 
Saiba Mais: 
Acesse a Carteira de Serviços da Atenção Primária à Saúde - Versão Profissionais 
de Saúde e Gestores por meio do link: 
http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/documentos/casaps_versao_profission
ais_saude_gestores_resumida.pdf 
 
 
 
http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/documentos/casaps_versao_profissionais_saude_gestores_resumida.pdf
http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/documentos/casaps_versao_profissionais_saude_gestores_resumida.pdf
 
 
 
3.2 Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) 2017 
 
 
A Política Nacional de Atenção Básica, foi publicada por meio da Portaria n. 
º 2.436, de 21 setembro de 2017 como resultado das experiências acumuladas pelos 
profissionais e usuários do SUS ao longo dos anos. 
Quanto à terminologia até então utilizada para denominar oprimeiro nível de 
atenção à saúde no SUS, a PNAB de 2017 considerou os termos Atenção Básica (AB) 
e Atenção Primária à Saúde (APS) como termos equivalentes (BRASIL, 2017a). 
 
 
Figura 8 – Sinônimo entre AB e APS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: O autor, 2020. 
 
 
Atenção 
Básica 
(AB) 
Atenção 
Primária à 
Saúde (APS) 
PNAB 2017 
 
 
Atenção Básica corresponde ao conjunto de ações de saúde individuais, 
familiares e coletivas que envolvem promoção, prevenção, proteção, diagnóstico, 
tratamento, reabilitação, redução de danos, cuidados paliativos e vigilância em saúde, 
desenvolvido por meio de práticas de cuidado integrado e gestão qualificada, 
realizado com equipe multiprofissional e dirigida à população em território definido, 
sobre as quais as equipes assumem responsabilidade sanitária. 
 
 
Figura 9 – Áreas da Atenção Básica 
 
 
 
 
 
Fonte: O autor, 2020. 
 
 
§1º A Atenção Básica será a principal porta de entrada e centro de 
comunicação da Rede de Atenção à Saúde (RAS), coordenadora do 
cuidado e ordenadora das ações e serviços disponibilizados na rede 
(BRASIL, 2017a). 
 
Ações de 
saúde 
individuais, 
familiares e 
coletivas 
PROMOÇÃO
PREVENÇÃO
PROTEÇÃO
DIAGNÓSTICO
TRATAMENTOREABILITAÇÃO
REDUÇÃO DE 
DANOS
CUIDADOS 
PALIATIVOS
VIGILÂNCIA 
EM SAÚDE
 
 
Nesse sentido, o SUS está organizado para que o usuário procure 
primeiramente o serviço de Atenção Básica, onde estão instituídos os serviços e 
ações de promoção e prevenção à saúde, além da rede assistencial do primeiro nível 
de atenção à saúde. 
 
Figura 10 – Atenção Básica: Porta de Entrada do SUS 
 
Fonte: O autor, 20208. 
 
 
§2º A Atenção Básica será ofertada integralmente e gratuitamente a 
todas as pessoas, de acordo com suas necessidades e demandas do 
território, considerando os determinantes e condicionantes de saúde 
(BRASIL, 2017a). 
 
As ações e os serviços de saúde no SUS, em especial na Atenção Básica, são 
planejados de acordo com as características e necessidades de cada território, 
considerando as principais questões individuais e coletivas da comunidade onde o 
serviço está inserido. 
 
§3º É proibida qualquer exclusão baseada em idade, gênero, raça/cor, 
etnia, crença, nacionalidade, orientação sexual, identidade de gênero, 
estado de saúde, condição socioeconômica, escolaridade, limitação 
física, intelectual, funcional e outras (BRASIL, 2017a). 
 
Sendo assim, todo e qualquer indivíduo em território nacional brasileiro possui 
direito ao atendimento, que adota estratégias específicas para viabilizar o acesso a 
esse direito, bem como para que sejam minimizadas as desigualdades/iniquidades, 
evitando a exclusão social por estigmatização ou discriminação de grupos e 
indivíduos. 
 
 
8 Disponível em: https://br.freepik.com/vetores-premium/porta-aberta-dos-desenhos-animados-entrada-do-corredor-
do-apartamento-entrada-do-escritorio_6332551.htm. Acesso em 10 jun 2020. 
https://br.freepik.com/vetores-premium/porta-aberta-dos-desenhos-animados-entrada-do-corredor-do-apartamento-entrada-do-escritorio_6332551.htm
https://br.freepik.com/vetores-premium/porta-aberta-dos-desenhos-animados-entrada-do-corredor-do-apartamento-entrada-do-escritorio_6332551.htm
 
 
Figura 11 – Singularidades do território 
 
Fonte: Site Jornal Conexão9 
 
 
A Atenção Básica considera a pessoa em sua singularidade e inserção 
sociocultural, buscando produzir a atenção integral, incorporar as ações de vigilância 
em saúde - a qual constitui um processo contínuo e sistemático de coleta, 
consolidação, análise e disseminação de dados sobre eventos relacionados à saúde 
- além disso, visa o planejamento e a implementação de ações públicas para a 
proteção da saúde da população, a prevenção e o controle de riscos, agravos e 
doenças, bem como para a promoção da saúde. 
 
 
3.2.1 Responsabilidades das Esferas de gestão da Atenção Básica 
 
 
Respeitando princípio da descentralização no SUS o poder e as 
responsabilidades na Atenção Básica são distribuídos entre os três níveis de governo 
(municipal, estadual e federal). 
Na gestão da Atenção Básica, a autonomia de cada esfera de governo/gestão 
deve ser respeitada, assim como os princípios do SUS. 
A Política Nacional de Atenção Básica tem na Saúde da Família sua estratégia 
prioritária para expansão e consolidação da Atenção Básica. A política permite que 
outras estratégias de Atenção Básica sejam reconhecidas, desde que observados 
seus princípios e diretrizes, e tenham caráter transitório, devendo ser estimulada sua 
conversão em estratégia de saúde da família. 
A integração entre a Vigilância em Saúde e a Atenção Básica é condição 
essencial para o alcance de resultados que atendam às necessidades de saúde da 
população, na ótica da integralidade da atenção à saúde, e visa estabelecer processos 
de trabalho que considerem os determinantes, os riscos e danos à saúde, na 
perspectiva da intra e da intersetorialidade. 
 
 
9 Disponível em: https://jornalconexao.com.br/tag/desenho/. Acesso em 10 jun 2020. 
https://jornalconexao.com.br/tag/desenho/
 
 
 
Todos os estabelecimentos de saúde que prestem ações e serviços de 
Atenção Primária à Saúde, no âmbito do SUS, serão denominados Unidade 
Básica de Saúde (UBS) ou Unidades de Saúde da Família (USF). 
 
A denominação Unidade de Saúde da Família (USF) foi instituída pela Portaria 
930/2019 e reafirmada pela Portaria 397/2020, a qual estabelece que: 
. Unidade Básica de Saúde (UBS) são estabelecimentos que não possuem 
equipe de Saúde da Família. 
. Unidade de Saúde da Família (USF) são estabelecimentos com pelo menos 1 
(uma) equipe de Saúde da Família, com funcionamento mínimo de 40 horas 
semanais, no mínimo 5 (cinco) dias da semana e nos 12 meses do ano, 
possibilitando acesso facilitado à população (2020b). 
 
 
Figura 12 – Estabelecimentos de Saúde na Atenção Básica 
 
Fonte: Site Prefeitura de Nova Hamburgo (RS)10 
 
 
Assim como as UBS, todas as USF são consideradas potenciais espaços de 
educação, formação de recursos humanos, pesquisa, ensino em serviço, inovação e 
avaliação tecnológica para a Rede de Atenção à Saúde (2020b). 
Dentre as principais reponsabilidades na Atenção Básica no âmbito do SUS, 
comuns a todas as esferas de governo, estabelecidas na Política Nacional de Atenção 
Básica, podemos destacar a fundamental contribuição para a reorientação do modelo 
de atenção e de gestão, com base nos princípios e diretrizes anteriormente discutidos, 
enfatizando a necessidade de apoiar e estimular a adoção da Estratégia Saúde da 
Família como estratégia prioritária de expansão, consolidação e qualificação da 
Atenção Básica. 
Para tanto, faz-se necessário garantir o bom funcionamento dos 
estabelecimentos de Atenção Básica, com espaços, mobiliário e equipamentos 
adequados, incluindo o desenvolvimento, disponibilização e implantação de sistemas 
 
10 Disponível em: https://www.novohamburgo.rs.gov.br/. Acesso em 15 jun 2020. 
https://www.novohamburgo.rs.gov.br/
 
 
de informação da Atenção Básica, bem como garantindo mecanismos que assegurem 
o uso qualificado dessas ferramentas. 
A adaptação dos acessos e espaços das UBS e USF, tornando-os acessíveis 
às pessoas com deficiência, também constitui responsabilidade de todas as esferas 
envolvidas. 
Tornar o acesso universal, equânime e ordenado às ações e serviços de saúde 
do SUS também deve ser um compromisso pactuado entre todas as esferas do 
governo, inclusive no que diz respeito à assistência farmacêutica e uso racional de 
medicamentos, garantindo a disponibilidade e o acesso a medicamentos e insumos 
em conformidade com a Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (Rename), 
os protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas e com a relação específica 
complementar estadual, municipal, da União, ou do DistritoFederal de medicamentos 
nos pontos de atenção, visando à integralidade do cuidado. 
A Portaria n. º 2.436/2017 evidencia como responsabilidade de todas as 
esferas do governo a garantia de dispositivos para transporte em saúde, 
compreendendo as equipes pessoas para realização de procedimentos eletivos, 
exames, entre outros, buscando assegurar a resolutividade e a integralidade do 
cuidado na Rede de Atenção à Saúde, conforme necessidade do território e 
planejamento de saúde. 
Estimular e desenvolver o potencial dos profissionais de saúde também deve 
ser uma responsabilidade de todas as esferas do governo, desenvolvendo 
mecanismos técnicos e estratégias organizacionais de qualificação da força de 
trabalho para gestão e atenção à saúde, estimulando e viabilizando a formação, e 
educação permanente e continuada dos profissionais, garantindo direitos trabalhistas 
e previdenciários, qualificando os vínculos de trabalho e implantando carreiras que 
associem o desenvolvimento do trabalhador com a qualificação dos serviços ofertados 
às pessoas, tendo como foco a garantia de fixação de profissionais de saúde para a 
Atenção Básica, fundamental para a promoção de cuidado e vínculo. 
Ainda nesse sentido, tendo o profissional como grande potencial do sistema, a 
portaria destaca o necessário comprometimento com a promoção do intercâmbio de 
experiências entre gestores e entre trabalhadores, por meio de cooperação horizontal, 
além de estimular o desenvolvimento de estudos e pesquisas que busquem o 
aperfeiçoamento e a disseminação de tecnologias e conhecimentos voltados à 
Atenção Básica. 
O compromisso de todas as esferas do governo com o estímulo à formação, 
desenvolvimento e capacitação profissional deve contemplar, inclusive, a garantia de 
espaços físicos e ambientes adequados para a formação de estudantes e 
trabalhadores de saúde, para a formação em serviço e para a educação permanente 
e continuada nas UBS e USF. 
O compromisso com a oferta de serviços voltada às necessidades do território 
deve ser permanentemente observado, evidenciando a fundamental participação de 
todas as esferas do governo, bem como da população no planejamento, na 
implementação, avaliação e reorientação das ações da Atenção Básica nos territórios. 
No que diz respeito à avaliação e reorientação da Atenção Básica, a Portaria 
n.º 2.436/ 2017 orienta para o estabelecimento de mecanismos de autoavaliação, 
controle, regulação e acompanhamento sistemático dos resultados alcançados pelas 
ações da Atenção Básica, como parte do processo de planejamento e programação, 
bem como para a divulgação das informações e dos resultados alcançados pelas 
equipes que atuam na Atenção Básica, estimulando a utilização dos dados para o 
planejamento das ações(2017a). 
 
 
Mecanismos regulares de autoavaliação para as equipes que atuam na 
Atenção Básica também devem ser desenvolvidos a fim de fomentar as práticas de 
monitoramento, avaliação e planejamento em saúde (BRASIL, 2017a). 
Nesse sentido, de acordo com PNAB 2017, são responsabilidades comuns a 
todas as esferas de governo (união, estados e municípios): 
 
I - contribuir para a reorientação do modelo de atenção e de gestão 
com base nos princípios e nas diretrizes contidas nesta portaria; 
II - apoiar e estimular a adoção da Estratégia Saúde da Família - ESF 
como estratégia prioritária de expansão, consolidação e qualificação 
da Atenção Básica; 
III - garantir a infraestrutura adequada e com boas condições para o 
funcionamento das UBS, garantindo espaço, mobiliário e 
equipamentos, além de acessibilidade de pessoas com deficiência, de 
acordo com as normas vigentes; 
IV - contribuir com o financiamento tripartite para fortalecimento da 
Atenção Básica; 
V - assegurar ao usuário o acesso universal, equânime e ordenado às 
ações e serviços de saúde do SUS, além de outras atribuições que 
venham a ser pactuadas pelas Comissões Intergestores; 
VI- estabelecer, nos respectivos Planos Municipais, Estaduais e 
Nacional de Saúde, prioridades, estratégias e metas para a 
organização da Atenção Básica; 
VII - desenvolver mecanismos técnicos e estratégias organizacionais 
de qualificação da força de trabalho para gestão e atenção à saúde, 
estimular e viabilizar a formação, educação permanente e continuada 
dos profissionais, garantir direitos trabalhistas e previdenciários, 
qualificar os vínculos de trabalho e implantar carreiras que associem 
desenvolvimento do trabalhador com qualificação dos serviços 
ofertados às pessoas; 
VIII - garantir provimento e estratégias de fixação de profissionais de 
saúde para a Atenção Básica com vistas a promover ofertas de 
cuidado e o vínculo; 
IX - desenvolver, disponibilizar e implantar os Sistemas de Informação 
da Atenção Básica vigentes, garantindo mecanismos que assegurem 
o uso qualificado dessas ferramentas nas UBS, de acordo com suas 
responsabilidades; 
X - garantir, de forma tripartite, dispositivos para transporte em saúde, 
compreendendo as equipes, pessoas para realização de 
procedimentos eletivos, exames, dentre outros, buscando assegurar a 
resolutividade e a integralidade do cuidado na RAS, conforme 
necessidade do território e planejamento de saúde; 
XI - planejar, apoiar, monitorar e avaliar as ações da Atenção Básica 
nos territórios; 
XII - estabelecer mecanismos de autoavaliação, controle, regulação e 
acompanhamento sistemático dos resultados alcançados pelas ações 
da Atenção Básica, como parte do processo de planejamento e 
programação; 
XIII - divulgar as informações e os resultados alcançados pelas 
equipes que atuam na Atenção Básica, estimulando a utilização dos 
dados para o planejamento das ações; 
XIV - promover o intercâmbio de experiências entre gestores e entre 
trabalhadores, por meio de cooperação horizontal, e estimular o 
desenvolvimento de estudos e pesquisas que busquem o 
 
 
aperfeiçoamento e a disseminação de tecnologias e conhecimentos 
voltados à Atenção Básica; 
XV - estimular a participação popular e o controle social; 
XVI - garantir espaços físicos e ambientes adequados para a formação 
de estudantes e trabalhadores de saúde, para a formação em serviço 
e para a educação permanente e continuada nas Unidades Básicas 
de Saúde; 
XVII - desenvolver as ações de assistência farmacêutica e do uso 
racional de medicamentos, garantindo a disponibilidade e acesso a 
medicamentos e insumos em conformidade com a RENAME, os 
protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas, e com a relação 
específica complementar estadual, municipal, da união, ou do distrito 
federal de medicamentos nos pontos de atenção, visando a 
integralidade do cuidado; 
XVIII - adotar estratégias para garantir um amplo escopo de ações e 
serviços a serem ofertados na Atenção Básica, compatíveis com as 
necessidades de saúde de cada localidade; 
XIX - estabelecer mecanismos regulares de auto avaliação para as 
equipes que atuam na Atenção Básica, a fim de fomentar as práticas 
de monitoramento, avaliação e planejamento em saúde; e 
XX - articulação com o subsistema Indígena nas ações de Educação 
Permanente e gestão da rede assistencial. 
 
Cabe ao Ministério da Saúde a gestão das ações de Atenção Básica no âmbito 
da União, fornecendo condições gerenciais, técnicas, administrativas e financeiras 
para o exercício das funções, sendo responsabilidades da União: 
 
I - definir e rever periodicamente, de forma pactuada, na Comissão 
Intergestores Tripartite (CIT), as diretrizes da Política Nacional de 
Atenção Básica; 
II - garantir fontes de recursos federais para compor o financiamento 
da Atenção Básica; 
III - destinar recurso federal para compor o financiamento tripartite da 
Atenção Básica, de modo mensal, regular e automático, prevendo, 
entre outras formas, o repasse fundo a fundo para custeio e 
investimento das ações e serviços; 
IV - prestar apoio integrado aos gestores dos Estados, do Distrito 
Federal e dos municípios no processo de qualificação e de 
consolidação da Atenção Básica; 
V - definir, de formatripartite, estratégias de articulação junto às 
gestões estaduais e municipais do SUS, com vistas à 
institucionalização da avaliação e qualificação da Atenção Básica; 
VI - estabelecer, de forma tripartite, diretrizes nacionais e disponibilizar 
instrumentos técnicos e pedagógicos que facilitem o processo de 
gestão, formação e educação permanente dos gestores e profissionais 
da Atenção Básica; 
VII - articular com o Ministério da Educação estratégias de indução às 
mudanças curriculares nos cursos de graduação e pós graduação na 
área da saúde, visando à formação de profissionais e gestores com 
perfil adequado à Atenção Básica; e 
VIII - apoiar a articulação de instituições, em parceria comas 
Secretarias de Saúde Municipais, Estaduais e do Distrito Federal, para 
formação e garantia de educação permanente e continuada para os 
profissionais de saúde da Atenção Básica, de acordo com as 
necessidades locais. 
 
 
 
Nesse sentido, além de garantir as fontes de arrecadação e a destinação de 
recursos federais para custeio e investimento das ações e serviços da Atenção 
Básica, ao Ministério da Saúde cabe a revisão periódica da Política Nacional de 
Atenção Básica, o apoio aos processos de gestão, avaliação e qualificação desta, o 
estabelecimento de diretrizes e instrumentos voltados à gestão, formação e 
aperfeiçoamento dos profissionais da rede, de acordo com as necessidades de cada 
território. 
Em parceria com o Ministério da Educação, o Ministério da Saúde deve 
colaborar para o aprimoramento dos processos de formação profissional na área da 
saúde, contribuindo com informações relevantes aos processos de reformulação 
curricular, a fim de tornar os currículos de graduação e pós-graduação cada vez mais 
adequados à formação de profissionais com perfil para atuar na Atenção Básica. 
Compete às secretarias estaduais de saúde e ao Distrito Federal a coordenação do 
componente estadual e distrital da Atenção Básica, no âmbito de seus limites 
territoriais e de acordo com as políticas, diretrizes e prioridades estabelecidas, sendo 
responsabilidades dos estados e do Distrito Federal: 
 
I - pactuar, na Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e Colegiado de 
Gestão no Distrito Federal, estratégias, diretrizes e normas para a 
implantação e implementação da Política Nacional de Atenção Básica 
vigente nos Estados e Distrito Federal; 
II - destinar recursos estaduais para compor o financiamento tripartite 
da Atenção Básica, de modo regular e automático, prevendo, entre 
outras formas, o repasse fundo a fundo para custeio e investimento 
das ações e serviços; 
III - ser corresponsável pelo monitoramento das ações de Atenção 
Básica nos municípios; 
IV - analisar os dados de interesse estadual gerados pelos sistemas 
de informação, utilizá-los no planejamento e divulgar os resultados 
obtidos; 
V - verificar a qualidade e a consistência de arquivos dos sistemas de 
informação enviados pelos municípios, de acordo com prazos e fluxos 
estabelecidos para cada sistema, retornando informações aos 
gestores municipais; 
VI - divulgar periodicamente os relatórios de indicadores da Atenção 
Básica, com intuito de assegurar o direito fundamental de acesso à 
informação; 
VII - prestar apoio institucional aos municípios no processo de 
implantação, acompanhamento e qualificação da Atenção Básica e de 
ampliação e consolidação da Estratégia Saúde da Família; 
VIII - definir estratégias de articulação com as gestões municipais, com 
vistas à institucionalização do monitoramento e avaliação da Atenção 
Básica; 
IX - disponibilizar aos municípios instrumentos técnicos e pedagógicos 
que facilitem o processo de formação e educação permanente dos 
membros das equipes de gestão e de atenção; 
X - articular instituições de ensino e serviço, em parceria com as 
Secretarias Municipais de Saúde, para formação e garantia de 
educação permanente aos profissionais de saúde das equipes que 
atuam na Atenção Básica; e 
XI - fortalecer a Estratégia Saúde da Família na rede de serviços como 
a estratégia prioritária de organização da Atenção Básica. 
 
 
 
As secretarias estaduais de saúde e o Distrito Federal são corresponsáveis 
pelo monitoramento das ações de Atenção Básica nos municípios, cabendo a eles, 
além de garantir a destinação de recursos estaduais, a pactuação de estratégias, 
diretrizes e normas para a implantação e implementação da Política Nacional de 
Atenção Básica, acompanhar e contribuir com os processos de gestão e avaliação da 
Atenção Básica, além de disponibilizar instrumentos e parcerias voltados aos 
processos de formação e educação permanente dos membros das equipes na 
Atenção Básica e fortalecer a Estratégia Saúde da Família na rede de serviços como 
estratégia prioritária de organização da Atenção Básica. 
Com a finalidade de garantir a qualidade dos serviços, o controle e a 
fiscalização por parte dos cidadãos, ao município cabe a maior responsabilidade na 
implementação das ações de saúde diretamente voltadas para os seus cidadãos. 
Sendo assim, compete às Secretarias Municipais de Saúde a coordenação do 
componente municipal da Atenção Básica, no âmbito de seus limites territoriais, de 
acordo com a política, diretrizes e prioridades estabelecidas, sendo responsabilidades 
dos Municípios e do Distrito Federal: 
 
I - organizar, executar e gerenciar os serviços e ações de Atenção 
Básica, de forma universal, dentro do seu território, incluindo as 
unidades próprias e as cedidas pelo estado e pela União; 
II- programar as ações da Atenção Básica a partir de sua base 
territorial de acordo com as necessidades de saúde identificadas em 
sua população, utilizando instrumento de programação nacional 
vigente; 
III- organizar o fluxo de pessoas, inserindo-as em linhas de cuidado, 
instituindo e garantindo os fluxos definidos na Rede de Atenção à 
Saúde entre os diversos pontos de atenção de diferentes 
configurações tecnológicas, integrados por serviços de apoio logístico, 
técnico e de gestão, para garantir a integralidade do cuidado. 
IV - estabelecer e adotar mecanismos de encaminhamento 
responsável pelas equipes que atuam na Atenção Básica de acordo 
com as necessidades de saúde das pessoas, mantendo a vinculação 
e coordenação do cuidado (BRASIL, 2017a). 
 
A definição, organização, execução e o gerenciamento dos serviços e ações 
de Atenção Básica de forma universal dentro do seu território é uma responsabilidade 
do município. Este deve programar as ações individuais e coletivas dentro do território 
de acordo com as necessidades levantadas por meio dos processos baseados nos 
princípios que norteiam a Atenção Básica. As ações devem contemplar todos os 
processos necessários para suprir as necessidades de saúde dos usuários (indivíduo 
e comunidade) utilizando todos os mecanismos e tecnologias disponibilizados pela 
Política Nacional de Saúde, incluindo os processos de referência e contrarreferência 
(encaminhamento), assumindo a coordenação do cuidado. 
 
V - manter atualizado mensalmente o cadastro de equipes, 
profissionais, carga horária, serviços disponibilizados, equipamentos 
e outros no Sistema de Cadastro Nacional de Estabelecimentos de 
Saúde vigente, conforme regulamentação específica; 
VI - organizar os serviços para permitir que a Atenção Básica atue 
como a porta de entrada preferencial e ordenadora da RAS; 
VII - fomentar a mobilização das equipes e garantir espaços para a 
participação da comunidade no exercício do controle social; 
 
 
VIII - destinar recursos municipais para compor o financiamento 
tripartite da Atenção Básica; 
IX - ser corresponsável, junto ao Ministério da Saúde, e Secretaria 
Estadual de Saúde pelo monitoramento da utilização dos recursos da 
Atenção Básica transferidos aos municípios (BRASIL, 2017a). 
 
Compete às secretarias municipais de saúde a adequada distribuição dos 
recursos municipais, estaduais e federais ao município, bem como garantir a 
implementação e gestão adequada por meio dos sistemas de informação e 
instrumentosde gestão disponíveis, incluindo a participação da comunidade, em 
atenção aos objetivos da Política Nacional de Atenção Básica. 
 
X - inserir a Estratégia de Saúde da Família em sua rede de serviços 
como a estratégia prioritária de organização da Atenção Básica; 
XI - prestar apoio institucional às equipes e serviços no processo de 
implantação, acompanhamento, e qualificação da Atenção Básica e 
de ampliação e consolidação da Estratégia Saúde da Família 
(BRASIL, 2017aa). 
 
Sendo a Atenção Básica considerada porta de entrada para o sistema de saúde 
e a Estratégia Saúde da Família tida como prioritária na organização da Atenção 
Básica, o apoio irrestrito à Estratégia Saúde da Família é de suma importância para a 
consolidação dos objetivos da Atenção Básica e do SUS como um todo. 
 
XII - definir estratégias de institucionalização da avaliação da Atenção 
Básica; 
XIII - desenvolver ações, articular instituições e promover acesso aos 
trabalhadores, para formação e garantia de educação permanente e 
continuada aos profissionais de saúde de todas as equipes que atuam 
na Atenção Básica implantadas; 
XIV - selecionar, contratar e remunerar os profissionais que compõem 
as equipes multiprofissionais de Atenção Básica, em conformidade 
com a legislação vigente (BRASIL, 2017a). 
 
A seleção, contratação e remuneração de pessoal para atuar na Atenção 
Básica é de responsabilidade dos municípios, os quais devem dispor de mecanismos 
e ações para o aprimoramento de pessoal por meio de processos de formação e 
educação permanente/continuada. 
 
XV - garantir recursos materiais, equipamentos e insumos suficientes 
para o funcionamento das UBS e equipes, para a execução do 
conjunto de ações propostas; 
XVI - garantir acesso ao apoio diagnóstico e laboratorial necessário ao 
cuidado resolutivo da população (BRASIL, 2017a). 
 
A gestão municipal é responsável pela garantia dos recursos materiais, 
equipamentos e insumos necessários ao cuidado integral da população, incluindo o 
acesso à realização de exames laboratoriais, entre outros necessários ao diagnóstico. 
 
XVII - alimentar, analisar e verificar a qualidade e a consistência dos 
dados inseridos nos sistemas nacionais de informação a serem 
enviados às outras esferas de gestão, utilizá-los no planejamento das 
ações e divulgar os resultados obtidos, a fim de assegurar o direito 
fundamental de acesso à informação (BRASIL, 2017a). 
 
 
 
Os dados inseridos nos sistemas nacionais de informação da Atenção Básica 
possuem a finalidade de auxiliar nos processos de gestão e avaliação dos serviços 
em todas as esferas, bem como manter a população informada no que tange aos 
serviços oferecidos e suas estruturas de funcionamento. À esfera de gestão municipal 
cabe alimentar, analisar e verificar a qualidade e a consistência dos dados. 
 
XVIII - organizar o fluxo de pessoas, visando à garantia das referências 
a serviços e ações de saúde fora do âmbito da Atenção Básica e de 
acordo com as necessidades de saúde das mesmas; e 
XIX - assegurar o cumprimento da carga horária integral de todos os 
profissionais que compõem as equipes que atuam na Atenção Básica, 
de acordo com as jornadas de trabalho especificadas no Sistema de 
Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde vigente e a 
modalidade de atenção (BRASIL, 2017a). 
 
 
 
Resumo 
O SUS foi construído a partir de princípios fundamentais para a implementação 
e execução de uma política de saúde universal, integral, equânime e 
fundamentalmente pública, por contar com a participação da população no seu 
processo de criação, implementação e gestão. Os Princípios do SUS norteiam a 
elaboração e execução de todas as políticas de saúde, em especial da Política 
Nacional de Atenção Básica. 
 Para promover a integração sistêmica de ações e serviços de saúde, a atenção 
contínua, integral, de qualidade, responsável e humanizada, bem como promover a 
eficácia do SUS, foram estabelecidas as Redes de Atenção à Saúde. 
As Redes de Atenção à Saúde correspondem à estratégia adotada pelo SUS 
para um cuidado integral e direcionado às necessidades de saúde da população e 
possuem na Atenção Básica o ponto central de atenção, porta de entrada preferencial 
do sistema, que deve ordenar os fluxos e contrafluxos de pessoas, produtos e 
informações em todos os pontos de atenção à saúde. 
 A atual Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), publicada por meio da 
Portaria n.º 2.436, de 21 setembro de 2017 como resultado das experiências 
acumuladas pelos profissionais e usuários do SUS ao longo dos anos, considera os 
termos Atenção Básica (AB) e Atenção Primária à Saúde (APS) como termos 
equivalentes e enfatiza a necessidade de apoiar e estimular a adoção de estratégias 
que possibilitem sua expansão, consolidação e qualificação para viabilizar a 
implementação de um sistema de saúde baseados em princípios que garantam um 
atendimento universal, integral e equânime. 
 Respeitando o princípio da descentralização no SUS, o poder e as 
responsabilidades na gestão da Atenção Primária são distribuídos entre as três 
esferas de governo (municipal, estadual e federal).