Plano de Contingência em Saúde Pública

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MÓDULO
PLANO DE CONTINGÊNCIA:
DIMENSÕES PARA OPERACIONALIZAÇÃO
Organizadoras:
Débora Dupas Gonçalves do Nascimento
Sandra Maria do Valle Leone de Oliveira
Sílvia Helena Mendonça de Moraes
Programa Educacional em Vigilância e Cuidado em Saúde
no Enfrentamento da COVID-19 e de outras doenças virais
MÓDULO
PLANO DE CONTINGÊNCIA:
DIMENSÕES PARA OPERACIONALIZAÇÃO
Eduardo Hage Carmo • Karla Freire Baêta • Wanderson Kleber de Oliveira
Unidade 1
Planejamento para Preparação e Resposta
às Emergências em Saúde Pública 
Unidade 2
Dimensões e Ações Estratégicas
Programa Educacional em Vigilância e Cuidado em Saúde
no Enfrentamento da COVID-19 e de outras doenças virais
 
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Í
Índice para catálogo sistemático: 
Saúde Pública 614 
 
Ficha Catalográfica elaborada por Jaqueline Ferreira de Souza CRB 1/3225 
 
F981p Fundação Oswaldo Cruz. 
Plano de contingência: dimensões para operacionalização / 
Fundação Oswaldo Cruz, Fiocruz Mato Grosso do Sul; organizadoras, Débora Dupas Gonçalves do 
Nascimento, Sandra Maria do Valle Leone de Oliveira, Sílvia Helena Mendonça de Moraes – – 
Campo Grande: Fundação Oswaldo Cruz, 2021. 
Recurso digital: 126 f. il. – (Programa Educacional em Vigilância e Cuidado em Saúde no 
Enfrentamento da COVID-19 e de outras doenças virais, mod. IV) 
 
Formato: PDF 
Inclui bibliografia 
ISBN: 978-85-66909-34-0 
 
1. Planejamento em Saúde. 2. Emergências. 3. Capacidade de Resposta ante Emergências. 4. 
Saúde Pública. 5. Pandemias. I. Fundação Oswaldo Cruz. Fiocruz Mato Grosso do Sul II. 
Nascimento, Débora Dupas Gonçalves do III. Oliveira, Sandra Maria do Valle Leone de. IV. 
Moraes, Sílvia Helena Mendonça de. V. Título. VI Série. 
 
CDD: 614 
 CDU: 614.4 
 
FICHA TÉCNICA
Ministério da Saúde
Marcelo Antônio Cartaxo Queiroga Lopes 
Ministro
Secretaria de Vigilância em Saúde – SVS
Arnaldo Correia de Medeiros
Secretário
Departamento de Saúde Ambiental, do Trabalhador e 
Vigilância das Emergências em Saúde Pública
Daniela Buosi Rohlfs
Diretora 
Fundação Oswaldo Cruz – Fiocruz
Nísia Trindade Lima
Presidente
Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul – Fiocruz MS
Jislaine de Fátima Guilhermino
Coordenadora
Coordenação de Educação da Fiocruz MS
Débora Dupas Gonçalves do Nascimento
Vice- coordenadora de Educação
Secretaria-Executiva da Universidade Aberta do SUS – 
UNA-SUS
Maria Fabiana Damásio Passos
Secretária-executiva
© 2021. Ministério da Saúde. Secretaria de Vigilância em 
Saúde. Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul.
Alguns direitos reservados. É permitida a reprodução, 
disseminação e utilização dessa obra, em parte ou em sua 
totalidade, nos Termos de uso do ARES. Deve ser citada a 
fonte e é vedada sua utilização comercial. 
Fundação Oswaldo Cruz Mato Grosso do Sul (Fiocruz MS)
Rua Gabriel Abrão, 92 – Jardim das Nações, Campo Grande/MS
CEP 79081-746
Telefone: (67) 3346-7220
E-mail: educacao.ms@fiocruz.br
Site: www.matogrossodosul.fiocruz.br
CRÉDITOS
Coordenação Geral 
Débora Dupas Gonçalves do Nascimento
Sandra Maria do Valle Leone de Oliveira
Sílvia Helena Mendonça de Moraes
Coordenadora Acadêmica
Karla Freire Baêta
Coordenadora Pedagógica 
Rafaela Palhano Medeiros Penrabel
Autores 
Eduardo Hage Carmo
Karla Freire Baêta
Wanderson Kleber de Oliveira
Consultora 
Janaína Sallas
Avaliadores Técnico-científicos 
Carlos Machado de Freitas
Daniela Buosi Rohlfs
Conteudista (questões de avaliação) 
Ana Lucia de Melo Leão
Apoio técnico-administrativo 
Antonio Luiz Dal Bello Gasparoto
Coordenador de Produção 
Marcos Paulo de Souza
Designers Instrucionais
Felipe Vieira Pacheco
Margeci Leal de Freitas
Designers Gráficos 
Hélder Rafael Regina Nunes Dias
Humberto Nadeu Bijos
Renato Silva Garcia
Coordenadoras de Desenvolvimento
Janaína Rolan Loureiro
Regina Beretta Mazaro
Desenvolvedores
Julio César Coimbra de Oliveira
Larissa Mendes Ribeiro
Leandro Koiti Oguro
Marcos Felipe Reis Barroso 
Paulo Henrique Wosniak Franco Ferreira
Rebeca Beatriz Lopes Cruz
Thiago Fernandes de Oliveira
Editor de Audiovisual
Luciana Ferreira Nantes
Ilustrador da capa
Everton Ferreira Lemos
Revisor 
Davi Bagnatori Tavares
Assessoria de Comunicação
Bruna Karla Bezerra da Cruz
Thayssa Maluff de Mello
Apoio acadêmico 
Claudia Stutz Zubieta
Gisela Maria Azambuja de Oliveira
Ficha técnica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Apresentação do módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Unidade 1: Planejamento para preparação e resposta às emergências em saúde pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Apresentação da unidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Objetivos de aprendizagem da unidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2 Terminologias, definições, métodos e técnicas de planejamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3 Análise de situação de saúde e sistemas de informações em saúde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4 Instrumentos de planejamento e gestão no Sistema Único de Saúde (SUS): planos, programas e relatórios no âmbito 
das ações integradas entre vigilância e atenção à saúde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.5 Preparação e resposta às emergências em saúde pública: plano de emergência, plano de contingência, 
plano de ação, protocolos e procedimentos operacionais padronizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.6 Planejamento de ferramentas e técnicas metodológicas, e exercícios simulados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.7 Avaliação de risco no processo de planejamento: pré, durante, pós-evento e lições aprendidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encerramento da unidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Minicurrículo dos autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
SUMÁRIO
MÓDULO PLANO DE CONTINGÊNCIA: DIMENSÕES PARA OPERACIONALIZAÇÃO
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SUMÁRIO
MÓDULO PLANO DE CONTINGÊNCIA: DIMENSÕES PARA OPERACIONALIZAÇÃO
Unidade 2: Dimensões e ações estratégicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Apresentação da unidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Objetivos de aprendizagem da unidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2 Conteúdo básico do plano de contingência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3 Principais dimensões dos planos de contingência para emergências em saúde pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4 Principais ações estratégicas dos planos de contingência para emergências em saúde pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5 Competências e responsabilidades no âmbito do sus e intersetorial na elaboração e execução dos planos de 
contingência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.6 Planos de contingência elaborados para emergências em saúde pública selecionadas: influenza pandêmica e 
COVID-19 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.7 Avaliação de planos de contingência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encerramento da unidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Encerramento do módulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Minicurrículo dos autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Este módulo trata das dimensões operacionais do Plano de Contingência e está dividido em duas unidades complementares. Será 
possível compreender, ao longo do módulo, os conceitos mais comumente utilizados na resposta às emergências em saúde pública, 
conhecidas como ESP, os conceitos de análise de situação de saúde e sua relação com os sistemas de informações em saúde, bem 
como entender a diferença entre os tipos de plano (emergência, contingência e ação), seus protocolos e procedimentos operacionais. 
Na primeira unidade, o trabalhador estudante compreenderá as definições básicas de planejamento em saúde e verá os instrumentos 
de planejamento e gestão no Sistema Único de Saúde (SUS), assim como algumas ferramentas e técnicas metodológicas úteis, como 
os exercícios simulados. No entanto, o trabalhador estudante aprenderá que o planejamento em saúde é mais amplo e abrangente do 
que se imagina. Também entenderá a avaliação de risco no planejamento com estimativa das ameaças e vulnerabilidades para avaliar 
a probabilidade e o impacto de ocorrência de eventos e situações de emergências em saúde pública.
A segunda unidade, sobre as dimensões e ações estratégicas, trará o conteúdo básico do plano de contingência como referência para 
que o trabalhador estudante possa exercitar a aplicação dos conceitos. Serão apresentadas, com maior profundidade, as dimensões 
relativas às competências e responsabilidades no âmbito do SUS e as relações intersetoriais essenciais no enfrentamento de uma 
ESP, tendo como pano de fundo a pandemia da COVID-19, mas com uma abordagem que permite a aplicação dos instrumentos em 
outros tipos de emergências. O módulo finaliza com a avaliação de planos de contingência com base em experiências acumuladas dos 
autores em situações reais na gestão do SUS. 
APRESENTAÇÃO DO MÓDULO
Programa Educacional em Vigilância e Cuidado em Saúde
no Enfrentamento da COVID-19 e de outras doenças virais
Unidade 1
Planejamento para Preparação e Resposta
às Emergências em Saúde Pública 
Karla Freire Baêta
Wanderson Kleber de Oliveira
Olá, caro trabalhador estudante. Esperamos que você aproveite ao máximo o conteúdo que preparamos para esta unidade, que está 
estruturada em sete seções temáticas.
As seções estão organizadas de forma a permitir que você compreenda o planejamento enquanto estratégia e processo capaz de 
intervir positivamente na realidade sanitária e na gestão de saúde do seu território, seja para alcançar objetivos e metas para a 
melhoria da qualidade de vida da população, seja para apoiar a tomada de decisão oportuna diante das Emergências em Saúde 
Pública (ESP). 
Em um cenário mundial de constantes transformações políticas, sociais, ambientais e econômicas, no qual as barreiras ou fronteiras 
físicas entre continentes e países são rompidas por meios de transporte e tecnologias que aproximam cada vez mais as pessoas, 
detectar possíveis ESP e responder de forma rápida e adequada, minimizando os seus impactos na saúde e na economia, é desejável 
e essencial para salvar vidas e garantir o desenvolvimento sustentável e sustentado em escala global. Nesse sentido, o planejamento 
das ações intersetoriais se apresenta como caminho para uma boa atuação e resposta do setor Saúde diante das ESP. 
Veja bem, acompanhe a seguir o que você irá encontrar em cada seção:
A seção 1.1 é introdutória e trará uma visão geral sobre a importância do planejamento em saúde na preparação e resposta às ESP, 
com seu caráter dinâmico, estratégico e antecipatório, permitindo a elaboração de planos flexíveis e adaptáveis às conjunturas e 
novos cenários.
A seção 1.2 apresenta as principais terminologias, definições, conceitos e métodos utilizados no planejamento em saúde e que podem 
ser úteis para a elaboração dos planos de preparação e resposta à ESP.
A seção 1.3 aborda a análise de situação de saúde por meio dos registros dos Sistemas de Informações em Saúde, complementados 
por dados demográficos, econômicos e sociais, como base para organização, gestão, planejamento e efetivação das ações e serviços 
de saúde, considerando as diversidades locorregionais do Brasil. 
A seção 1.4 trata do planejamento no SUS, apresentando os principais instrumentos de gestão e pactuação instituídos em conformidade 
com o modelo tripartite adotado pelo setor Saúde, de forma a permitir o planejamento ascendente, participativo e focado na real 
necessidade de saúde da população nos diferentes territórios, com recorte para o planejamento das ações de vigilância em saúde.
A seção 1.5 aborda as etapas do processo de preparação e resposta às ESP e as tipologias e indicações do uso dos planos, protocolos 
e procedimentos operacionais nas três esferas de gestão do SUS diante das ESP.
A seção 1.6 apresenta alguns modelos e exemplos de ferramentas e técnicas metodológicas que podem ser usadas na prática para 
apoiar o processo de preparação e resposta às ESP.
Por fim, a seção 1.7 traz a importância da avaliação de risco no processo de planejamento em todas as etapas de uma ESP, como 
estratégia para direcionamento das ações em função dos momentos e cenários apresentados.
APRESENTAÇÃO DA UNIDADE
• Compreender as principais terminologias, definições,conceitos e métodos utilizados no planejamento em saúde e em ESP;
• Compreender a importância da análise de situação de saúde correlacionada com os sistemas de informações em saúde;
• Conhecer os instrumentos de gestão e pactuação no SUS e sua aplicabilidade na organização das ações de vigilância em 
saúde nos territórios; 
• Identificar as etapas/fases do processo de preparação e resposta às ESP;
• Compreender os tipos de planos, protocolo e procedimento, e a indicação de cada um deles;
• Compreender a importância de Planos de Contingência para situação de ESP;
• Conhecer o planejamento de ferramentas e técnicas metodológicas, e exercícios simulados;
• Compreender a avaliação de risco como uma etapa contínua do planejamento: pré, durante, pós-evento e lições aprendidas.
Carga Horária de Estudo: 20 horas
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM DA UNIDADE
As ESP têm se apresentado com grande frequência nas últimas décadas. Sejam elas de origem biológica, 
nas quais se incluem as epidemias e pandemias; de origem natural como as estiagens e inundações; ou 
ainda de origem tecnológica como os eventos químicos e radioativos, a exemplo do derramamento de 
petróleo na costa brasileira que afetou grandemente o nordeste brasileiro em 2019 e do Césio-137 em 
Goiás no ano de 1987, que tem trazido impactos humanos, ambientais e materiais. 
Fonte: https://pt.wikipedia.org/wiki/Vazamento_de_%C3%B3leo_no_Brasil_em_2019#/media/Ficheiro:2019_Northeast_Brazil_oil_spill.png 
https://www.saude.go.gov.br/cesio137goiania/historia
Para dar conta de responder de forma coordenada, oportuna e efetiva aos riscos associados às ESP e a própria 
emergência, os países, a sociedade e seus governos têm buscado antecipar-se por meio do planejamento 
e preparação, usando de experiências e avaliações sobre os principais eventos ocorridos em âmbito 
internacional, nacional e loco-regional.
A gestão de risco em ESP compreende ações de redução de risco (prevenção, mitigação e preparação), 
manejo da emergência (alerta e resposta) e recuperação (reabilitação e reconstrução). Para tal, os preceitos do 
pensamento e planejamento estratégico, participativo e dinâmico, devem embasar a elaboração dos planos 
e demais instrumentos norteadores do enfrentamento das emergências. No Brasil, em função do modelo 
federativo e dos princípios e diretrizes do SUS, o planejamento deve envolver as três esferas de governo e 
os setores que de alguma forma tenham interface ou dialoguem com o objeto dos planos, priorizando a 
participação social, em especial das populações ou comunidades mais vulneráveis e potencialmente mais 
impactadas.
1.1 INTRODUÇÃO
FIGURA 1 – DERRAMAMENTO DE PETRÓLEO NA COSTA BRASILEIRA (2019) / ACIDENTE COM CÉSIO-137 (1987)
Módulo: Plano de Contingência: Dimensões para Operacionalização | Unidade 1 - Planejamento para Preparação e Resposta às Emergências em Saúde Pública 12
1.2 TERMINOLOGIAS, DEFINIÇÕES, MÉTODOS E TÉCNICAS DE PLANEJAMENTO
Vamos iniciar nossa conversa com uma 
pergunta bem simples: o que é planejar? 
Se buscarmos no nosso cotidiano, poderíamos dizer que é pensar e decidir 
antecipadamente o que fazer, o caminho a seguir para alcançar algo que 
queremos. O ato de planejar faz parte das nossas vidas, planejamos férias, 
aniversário, casamento, futuro profissional, ter um animal de estimação, comprar 
um imóvel ou um veículo, e assim, vamos diariamente buscando meios para 
realizarmos um sonho, uma vontade ou uma necessidade. Veja o destaque a 
seguir e entenda melhor!
O QUE É PLANEJAR
- Criar planos para otimizar o alcance de objetivos predefinidos;
- Preparar e organizar ações para atingir resultados esperados;
- Apoiar a gestão na tomada de decisões;
- Decidir, de forma antecipada, o que fazer, como fazer, quando 
fazer e quem deve fazer. 
E no campo administrativo? Como o planejamento pode ser compreendido? 
A resposta é simples… percebam que o planejamento, nesse campo, é 
compreendido como uma ferramenta (ou conjunto delas) que permite, a 
partir de dada realidade, avaliar possíveis caminhos para transformá-la, com 
definição de objetivos, metas e resultados esperados, ou seja, pressupõe 
conhecer onde estamos e para onde pretendemos ir. Não se trata de 
predição, mas de uso de técnicas e metodologias que permitem priorizar, 
traçar alternativas, estimar e propor meios para partir de uma situação que 
se pretende alterar e chegar na situação desejada. É um ato dinâmico e 
processual, normalmente multidisciplinar, interativo e cíclico. 
O planejamento, enquanto um conjunto sistematizado de métodos e instrumentos, passa a 
partir dos séculos XIX e XX, a se constituir em um campo de conhecimento aplicado no setor 
governamental e empresarial, para mobilizar recursos e atingir objetivos de médio e longo prazo. 
Inicialmente, focava-se no controle de recursos financeiros, tendo em vista o grande objetivo 
de conquista de mercados e maximização do lucro, estando mais relacionado à organização e 
racionalização das tarefas que deveriam ser realizadas pelos subordinados (ARTMANN, 2000).
Módulo: Plano de Contingência: Dimensões para Operacionalização | Unidade 1 - Planejamento para Preparação e Resposta às Emergências em Saúde Pública 13
Assim, em grande parte do século XX, o planejamento utilizou dos conceitos de eficiência, relação custo-benefício e 
desenvolvimento econômico. Parte desses conceitos ainda permeia o planejamento nos dias atuais.
Na área de saúde, na década de 1960, a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) propôs o desenvolvimento de um 
método que associasse elementos econômicos e sociais, e assim nasceu o Método CENDES/OPAS. O método trouxe avanços 
por considerar questões sociais e reconhecer a necessidade de melhorar o uso dos recursos disponíveis para mudar a 
realidade de vida e de saúde das pessoas nos países subdesenvolvidos. Você deve estar se perguntando sobre a origem 
desse termo, não é mesmo?! Então acompanhe o destaque a seguir e entenda melhor.
O método CENDES/OPAS utilizava as noções de eficiência, priorização e definição de objetivos partindo do diagnóstico de 
saúde. Para o diagnóstico, aplicava-se critérios de magnitude, transcendência e vulnerabilidade, bem como de estudo dos 
recursos disponíveis para a realização das ações e serviços, até chegar nos planos de saúde nacionais e regionais, elegendo 
aquelas de melhor custo-benefício.
A crítica ao método foi em relação ao caráter essencialmente normativo, descritivo e unidirecional, considerando apenas 
a eficiência dos recursos e excluindo aspectos da dinâmica social, atores envolvidos e seus interesses. Mas é fundamental 
destacar que o método trouxe a perspectiva da avaliação custo-benefício em saúde e com isso reforçou a importância dos 
procedimentos preventivos, a exemplo da vacinação, como ação coletiva de baixo custo e alta eficiência.
Na década de 1970, com o reconhecimento das limitações do Método CENDES/OPAS, ganhou destaque o enfoque 
estratégico que trouxe para o planejamento elementos das relações de poder e do contexto político-social no qual o ato 
de planejar está inserido. Na saúde, um novo método foi desenvolvido pelo Centro Latino-Americano do Chile, o método 
de Formulação de Políticas de Saúde, que passa a reconhecer a planificação como instrumento da política social do Estado, 
entendendo-a, ainda, como processo de tomada de decisão (FELICIELLO, 2021).
Na América Latina, as principais teorias do enfoque estratégico são de Mario Testa e de Carlos Matus. De acordo com Mario 
Testa, como pode ser visualizado na Figura 2, os propósitos determinam o método, que, por sua vez, está vinculado à forma 
como as instituições se organizam para alcançar seus objetivos, e os três elementos (propósito, método e organização) 
estabelecem relações que devem ser analisadas no planejamento. Essas relações estão representadas no diagrama 
conhecido como Postulado de Coerência (GONDIM; CHRISTÓFARO; MIYASHIRO, 2017).
ORIGEM DO MÉTODO CENDES/OPAS
O termo CENDES vem do seu local de criação, o Centro 
de Estudosdo Desenvolvimento da Universidade da 
Venezuela. Entre os nomes que compuseram o grupo de 
trabalho estava Mario Testa, responsável pelo pensamento 
estratégico no planejamento em saúde.
Módulo: Plano de Contingência: Dimensões para Operacionalização | Unidade 1 - Planejamento para Preparação e Resposta às Emergências em Saúde Pública 14
FIGURA 2 – POSTULADO DE COERÊNCIA DE MARIO TESTA
Propósito
Crescimento, permanência
ou mudança
Estrutura e formas de
organização do
processo de trabalho
Práticas de
planejamento
Organização Método
Já o modelo de planejamento situacional de Carlos Matus surge no final dos anos de 1970 com 
enfoque nos problemas e na explicação situacional. O modelo é ainda usado e adaptado em vários 
setores, como saúde, educação e planejamento urbano. 
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) parte do reconhecimento da complexidade, da 
fragmentação e da incerteza dos processos sociais, muitas das vezes não estruturados e com vários 
atores dividindo o poder. Segundo os fundamentos de Matus, planejar requer a articulação entre: 
projeto de governo, que seria o plano para atingir os objetivos; capacidade de governo, enquanto 
experiências e conhecimentos para implementação do plano; e, governabilidade do sistema, 
referindo-se às variáveis de recursos necessários para implementar o plano (triângulo de governo). 
Esse modelo foi pensado para uso no nível central, mas seus conceitos e o formato flexível permitem 
sua aplicação regional, local ou até mesmo setorial, sem deixar de situar os problemas em um 
contexto mais amplo, possibilitando manter a qualidade da explicação situacional e a riqueza da 
análise de viabilidade e de possibilidade de intervenção na realidade (ARTMANN, 2000).
Para facilitar a operacionalização do método em qualquer nível ou setor, o PES pode ser utilizado 
de forma conjunta com o ZOPP (origem alemã, Ziel-Orientierte Projekt Planung – Planejamento por 
Projetos Orientado por Objetivos) e o MAPP (Método Altadir de Planejamento Popular), segundo a 
hierarquia e complexidades dos problemas abordados.
No Brasil, o planejamento no campo da saúde tem, desde o fim da década de 1980, usado os 
conceitos fundamentais do PES, por esse considerar a abordagem dos problemas de forma 
multidimensional e multissetorial. 
Você já ouviu falar ou usou a metodologia do PES 
no seu trabalho? Traremos aqui alguns destaques 
sobre o método e exemplos no campo da saúde.
Fonte: Testa (1992 apud Gondim; Christófaro; Miyashiro, 2017).
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Iniciemos pelos conceitos de ator social, situação e problema. O ator social é quem declara 
o problema e se dispõe a enfrentá-lo de forma individual ou coletiva, sendo caracterizado 
por ter base organizativa, projeto definido e controle sobre recursos relevantes. Acompanhe 
no destaque a seguir exemplos de atores para sua melhor compreensão.
A situação refere-se à explicitação do contexto no qual os atores sociais se articulam e 
fazem suas leituras dos problemas a partir das múltiplas dimensões da realidade (política, 
econômica, ideológica, cultural...). A explicação situacional é multidimensional, dinâmica, 
interdisciplinar e multisetorial.
O problema seria uma situação ou realidade insatisfatória, inaceitável e capaz de ser 
transformada em outra pretendida, podendo ser classificado em bem estruturados, quase-
estruturados ou mal-estruturados, sendo os problemas do setor saúde, na sua grande 
maioria, quase ou mal-estruturados, por tratarem de situações complexas, de incerteza, 
com muitas variáveis envolvidas, e que podem ser resolvidos somente com modelos 
probabilísticos e com múltiplas possibilidades de solução. Exemplos de problemas: elevada 
taxa de Infecção Hospitalar no Hospital X; Insuficiência de pessoal para acolhimento e 
atenção à saúde na UBS Y; Alto índice de acidentes com exposição e material biológico no 
Laboratório Z. 
Postos esses conceitos, vejamos a proposta metodológica do PES na Figura 3. Acompanhe!
EXEMPLOS DE POSSÍVEIS ATORES SOCIAIS NO SEU MUNICÍPIO
Um dirigente sindical ou representante dos trabalhadores;
Um presidente de uma associação de moradores ou representante 
da saúde;
O prefeito ou secretário de Saúde.
FIGURA 3 – OS QUATRO MOMENTOS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM 
SAÚDE (PES)
Momento
Normativo
Como deve ser
Por quê? Pode ser?
Momento
Estratégico
Momento
Tático-Operacional
Momento
Explicativo
Fonte: Misoczky e Guedes (2011).
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O PES trabalha com quatro momentos. O uso do termo “momentos” é para superar a ideia rígida de etapas fixas e isoladas, 
sendo previstos os momentos: explicativo, normativo, estratégico e tático operacional. 
O Momento Explicativo é o da identificação, seleção, descrição e análise dos problemas, utilizando-se de propostas 
alternativas de diagnóstico, a fim de se conhecer a fundo, a partir da visão de múltiplos atores, a situação inicial do 
setor, os problemas, suas causas e consequências. Os problemas identificados devem ser descritos considerando o que, 
quem, quando e onde. Podem ser levantados usando a técnica de Brainstorming e priorizados por meio da Matriz GUT, 
conforme abordaremos a seguir. É importante ter uma definição clara e precisa da situação-problema, uma vez que os 
desdobramentos dos outros momentos estão relacionados a ela. 
Para melhor caracterização do problema, recomenda-se o uso de descritores, que são indicadores que descrevem com 
clareza o problema. Tem-se além dos descritores do problema, os descritores modificados, que é o descritor capaz de 
demonstrar a realidade modificada no futuro projetado, enquanto imagem objetivo. 
Que tal conhecermos agora os requisitos de um bom descritor? 
Após a descrição, a análise do problema deve ser realizada por meio da identificação das 
causas, que podem ser organizadas numa rede de causalidade. As causas determinam 
ou condicionam o problema principal. Podem ser questões organizacionais, legais, 
humanas, econômicas, cognitivas, informativas e políticas. Quanto a aproximação com 
o problema, podem ser imediatas, intermediárias ou causas de fundo. 
É importante alocar as causas considerando a noção de governabilidade, podendo estar 
dentro do espaço de governabilidade, fora ou em espaço-fronteira. Essa alocação pode 
dar uma ideia inicial sobre o grau de governabilidade ou de controle sobre o problema.
Entre as causas do problema estão aquelas que serão enfrentadas por meio de um 
plano ou proposta de ação. Essas causas são conhecidas como nós críticos. Vejamos, a 
seguir, algumas perguntas que nos auxiliam na seleção dos nós críticos.
REQUISITOS DE UM BOM DESCRITOR
Ser preciso e monitorável;
Não apresentar relação causal com os outros descritores;
Ser capaz de detectar mudanças.
PERGUNTAS QUE AJUDAM A SELECIONAR OS NÓS CRÍTICOS
1. A intervenção nesta causa trará um impacto representativo 
nos descritores do problema, no sentido de modificá-los 
positivamente?
2. A causa constitui-se num centro prático de ação, ou seja, 
há possibilidade de intervenção direta nesses nós causal 
(mesmo que não seja pelo ator que explica)?
3. É oportuno politicamente intervir?
Quando todas as três questões são respondidas 
afirmativamente, o nó deve ser selecionado como crítico, ou 
seja, como ponto de enfrentamento.
Fonte: Artmann (2000).
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A relação de causalidade pode ser representada graficamente por um diagrama de problemas, uma árvore de problemas ou um 
fluxograma situacional, que demonstra a síntese geral dos subproblemas, que quando relacionados, determinam ou condicionam um 
ao outro, formando uma sequência explicativado problema estudado. O Diagrama de Ishikawa ou de causa-efeito, que vai ser abordado 
nesta seção, é um modelo de representação gráfica da relação de causalidade.
O Momento Normativo é o de definição da situação-objetivo (situação a ser atingida) e das operações e ações para alcance dos 
resultados, tendo como referência os nós críticos (pontos de enfrentamento do problema) selecionados no momento anterior e seus 
descritores. É também nesse momento que se desenha o plano de intervenção, que pode ser feito a partir da transformação dos 
descritores dos problemas em resultados esperados. 
Este momento traduz-se na explicação das operações a serem desencadeadas para chegar na situação desejada e no enfrentamento 
do problema. As operações podem empregar diversos recursos como organizativos, políticos, econômicos e cognitivos, que por sua vez 
geram produtos e resultados. Os resultados devem corresponder ao impacto produzido sobre os descritores do problema. Para cada 
nó-crítico pode ser gerada uma ou mais operações, sistematizadas em ações, atividades, produtos, resultados, responsáveis e prazos. 
Nessas situações, podemos realizar a análise de cenários, que correspondem às possibilidades futuras a partir da conformação de 
alguns contextos. Para construir cenários, devemos selecionar variáveis que possam interferir na execução do Plano de intervenção, 
que é a concretização do momento normativo, e combiná-las no desenho de cenários possíveis e que serão explorados no desenho 
dos planos. As variáveis podem ter características diversas (política, econômica, cultural, ambiental etc.) e normalmente estão fora da 
governabilidade do ator principal, mas podem se apresentar na realidade a que se referem. Na exploração do comportamento das 
variáveis, devemos considerar as possibilidades: otimista, pessimista e central. 
Devem ainda ser considerados os eventos-surpresa, que, apesar da baixa probabilidade de ocorrerem, caso ocorram, podem impactar 
fortemente o plano. Para tais situações, uma solução é a construção de planos de emergência e de contingência.
E em situações de incertezas ou imprevisíveis 
como nas ESP? Podemos usar alguma 
estratégia diferenciada?
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Vamos agora para o Momento Estratégico, que é o de análise e construção da viabilidade do Plano nas dimensões política, econômica, cognitiva e organizativa. Caso a análise 
de viabilidade seja negativa, é necessário pensar em estratégias para viabilizar as operações não viáveis.
A análise de viabilidade pode ser feita a partir da motivação dos atores diante das operações, considerando o interesse (a favor +, contra – e indiferente 0), o valor atribuído 
(alto A, médio M ou baixo B) e o grau de controle sobre os recursos necessários para implementação das ações tanto por parte dos atores que apoiam quanto dos que rejeitam 
a operação. Para as operações de conflito, a viabilidade vai depender da análise de relação de forças e da construção de uma trajetória estratégica. 
O quarto momento, o Momento Tático-operacional, é o da ação, da implementação, do monitoramento e avaliação do Plano, lembrando que, na perspectiva do PES, o Plano 
deve ser flexível e ajustável à conjuntura. É essencial que haja uma análise processual, para acompanhamento das atividades operacionais, de modo a avaliar o desenvolvimento 
do Plano em todas as suas fases e não somente os resultados finais, permitindo assim ajustes em processos intermediários. Esse tipo de acompanhamento pode também indicar 
em que medida os recursos disponíveis estão sendo devidamente utilizados.
E atenção! As variáveis a serem monitoradas, segundo o PES, são: os descritores do problema; os descritores dos nós críticos; a implementação das operações; o comportamento 
das variantes (cenários) e a possibilidade de surpresas e; a evolução estratégica do plano por meio de verificação dos resultados das estratégias implementadas e a necessidade 
de modificações (ARTMANN, 2000).
Agora que vimos os quatro momentos do PES, vamos recapitular cada um deles por meio da síntese apresentada na Figura 4. O explicativo, no qual identificamos, priorizamos 
e selecionamos os problemas para os quais pensaremos as ações e faremos um plano de intervenção a fim de alterar a realidade. O normativo, que se traduz na elaboração dos 
planos de intervenção com suas operações. O estratégico, onde avaliamos a viabilidade do plano e buscamos soluções para viabilização. O tático-operacional, no qual vamos 
executar as operações do plano, monitorá-lo e avaliá-lo na perspectiva de realizar os ajustes necessários durante o seu percurso, para alcançarmos os resultados esperados.
FIGURA 4 – SÍNTESE DOS MOMENTOS DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO EM SAÚDE (PES)
• Identificar e selecionar problemas relevantes nos quais o ator social pretende intervir;
• Analisar e priorizar os problemas utilizando os seguintes critérios: relevância do problema para os 
atores sociais; viabilidade econômica e política das soluções (enfrentamento ou postergação) e;
• Estruturar os problemas por meio de descritores, respectivas causas e consequências, o que poderá 
resultar em indicadores de avaliação dos impactos do planejamento.
• Definir situação-objetivo (ações concretas que visam ao alcance dos resultados). A situação-
objetivo pode ser construída transformando os descritores do problema em descritores de 
resultados;
• Desenhar o plano de intervenção (cada descritor deverá ser convertido em resultado esperado).
EXPLICATIVO
NORMATIVO
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• Avaliar a viabilidade do plano nas dimensões política, econômica e cognitiva;
• Identificar recursos críticos: materiais, humanos e financeiros, necessários para 
cada ação e a forma para sua obtenção.
• Implementar, monitorar e avaliar o plano.
ESTRATÉGICO
TÁTICO-OPERACIONAL
Para apoiar a identificação, priorização, seleção, descrição, mensuração e construção de soluções para 
enfrentamento dos problemas, várias técnicas podem ser utilizadas, principalmente se usadas de forma 
combinada.
A seguir, descreveremos algumas das técnicas e instrumentos mais utilizados desde a identificação até a 
proposição de intervenções para superação dos problemas. Essas técnicas podem ser usadas durante o 
processo de planejamento.
O Brainstorming ou tempestade de ideias é uma técnica de grupo para levantamento de ideias sobre uma 
questão ou um tema, a partir da exploração criativa dos componentes do grupo. Bastante informal, busca 
captar e compartilhar, de maneira rápida, informações de um grupo sobre o tema proposto e pode ser 
utilizado em várias etapas do planejamento.
A Matriz GUT ou técnica de priorização (Gravidade, Urgência e Tendência – GUT) também é trabalhada em 
grupos, na perspectiva da construção de consensos e de apoiar a tomada de decisão. 
É utilizada para priorização de problemas, conforme uma classificação que usa os seguintes critérios: 
Gravidade: diz respeito à intensidade que o dano pode causar se não houver atuação sobre ele e ao impacto 
do problema em pessoas, organizações, tarefas, processos e resultados, também caso não haja intervenção;
Urgência: prazo para resolver determinado problema, considerando o tempo para surgimento de possíveis 
resultados indesejáveis (quanto maior a urgência, menor o tempo necessário para resolver o problema); 
Tendência: avaliação (estimativa) das possibilidades de crescimento, redução ou desaparecimento do 
problema na ausência de ação.
Fonte: Gondim, Christófaro e Miyashiro (2017).
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SAIBA MAIS
A Matriz GUT é uma ferramenta que foi desenvolvida 
em 1981 por Charles H. Kepner e Benjamin B.Tregoe e é 
de simples aplicação, sendo utilizada para priorização 
de ações e para dispor-se de dados que subsidiem a 
tomada de decisão. É um instrumento complementar 
a outras ferramentas da Gestão da Qualidade. Pode 
também ser usada para priorizar processos e riscos.
Após listar os problemas, eles são valorados segundo os critérios anteriores (de 1 a 5). Os valores 
são multiplicados dentro de cada problema e as notas servem para classificar a priorização. Veja, no 
Quadro 1, como valorar os itens listados para fins de priorização.
QUADRO 1 – ORIENTAÇÃO PARA VALORAÇÃO DOS PROBLEMAS LISTADOS
Fonte: adaptado de Napoleão (2019).
Extremamente grave:
danos gravíssimos que 
podem até se tornar
irreversíveis
Imediatamente: não pode
esperar, precisa ser resolvido
de imediato.
Irá piorar rapidamente: é
imprescindível agir agora, antes
que seja tarde demais.
Muito grave: grandes
danos, porém reversíveis
Muito urgente: é urgente,
quanto mais cedo melhor
Irá piorar a curto prazo: a 
situação pode piorar em um 
curto período
Grave: danos 
regulares
Urgente: precisam ser
tratados o mais rápido
possível
Irá piorar a médio prazo: a
situação irá se agravar um pouco
mais rápido.
Pouco grave: danos
mínimos
Pouco urgente: são urgentes 
mas podem esperar um
pouco
Irá piorar a longo prazo: a
situação irá se agravar
lentamente.
Sem gravidade: danos 
leves, os quais podem ser 
desconsiderados.
Gravidade Urgência Tendência
1
2
3
4
5
Pode esperar: não há pressa em 
resolver o problema
Não irá mudar: nada irá acontecer.
O Diagrama de Ishikawa (Diagrama de causa-efeito ou espinha de peixe) 
auxilia na organização do raciocínio em discussões de um problema 
prioritário (efeito), a partir do levantamento das causas prováveis. 
Agrupa e direciona as causas prováveis de determinado problema por 
categorias. No modelo original, as categorias começam com a letra 
M, daí ser chamado também de 6 Ms: mão de obra, método, matéria-
prima, material, máquina/equipamento, medida e meio ambiente.
Vejamos a Figura 5, que é a representação do Diagrama. Após a 
identificação do problema, que pode ser feita por Brainstorming e 
refinada pela Matriz GUT, vamos colocá-lo na caixa central. À direita e à 
esquerda da linha central estarão descritas as suas causas, categorizadas 
em grandes grupos. A definição das categorias deverá ser feita pela 
equipe e pode variar de acordo com o problema central. Por exemplo: 
se o problema central é a deficiência no atendimento de uma Unidade 
de Saúde, podemos pensar nas categorias mão de obra/pessoas 
(quantidade, habilidade, treinamento etc.), meio ambiente (acesso, local, 
estrutura, consultórios, leitos, funcionalidades etc.), materiais (insumos, 
produtos etc.), máquinas e equipamentos (instrumentos e ferramentas 
de trabalho), e método (processos, procedimentos, atribuições etc.). As 
causas também podem ser desdobradas em subcausas, para melhor 
detalhamento, o que pode facilitar a identificação dos nós críticos e a 
organização das operações.
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causa
causa
causa
causa
causa
causa
causa
problema
causa
categoria categoria categoria
sub-causasub-causa sub-causa
categoriacategoriacategoria
FIGURA 5 – REPRESENTAÇÃO DO DIAGRAMA DE ISHIKAWA
Mas como o método PES pode auxiliar na preparação e resposta às ESP? Primeiro, é importante enfatizar que o enfoque 
estratégico faz parte da construção do planejamento governamental de vários setores, incluindo a Saúde. 
Recente projeto (2018-2020) entre Ministério da Saúde, Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde (CONASS) 
e Hospital Alemão Oswaldo Cruz, Fortalecendo a Gestão Estadual do SUS, se propôs a qualificar o processo de 
planejamento das secretarias estaduais de Saúde das 27 unidades federativas, apoiando a construção dos Planos de 
Saúde por meio do planejamento estratégico. Esse enfoque tem entre suas características, conforme já abordamos 
nesta seção, a explicação situacional de realidades complexas, com diversos problemas sociais interagindo, para as 
quais é necessária uma análise multissetorial, ampla, contínua e flexível, incluindo a análise de cenários e a modulação 
dos planos, para possibilitar adaptações ante mudanças de conjuntura e a dinamicidade da realidade. Dessa forma, 
uma Secretaria de Saúde com um Plano Quadrienal desenhado sob essa perspectiva tem maior chance de preparar-se 
e responder adequadamente a uma demanda emergencial de caráter global, como é o caso da pandemia da COVID-19.
Agora que você já conhece um pouco mais o PES e as ferramentas de apoio à sua operacionalização, procure saber 
qual o tipo de planejamento usado na sua instituição. Veja como você pode ajudar na melhoria do planejamento em 
saúde no seu local de trabalho.
Na seção 1.5, abordaremos mais os instrumentos de planejamento para preparação e resposta à ESP, mas é certo que 
os conceitos, fundamentos e método do pensar estratégico são essenciais para a concretização dos documentos-base 
que orientarão o enfrentamento das crises sanitárias. 
Fonte: Ishikawa (1943).
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E não esqueça: o planejamento é um processo que não se encerra com a elaboração de um 
plano escrito! É um ato dinâmico no qual o plano deve ser continuamente avaliado, revisto 
e atualizado para a realidade na qual ele está sendo executado!
Para conhecer mais sobre o Planejamento em Saúde, convidamos você, trabalhador estudante, para assistir ao vídeo:
Reflexão sobre o Planejamento em Saúde – Adolfo Chorny. Projeto videoaula do 
Departamento de Administração e Planejamento em Saúde da Escola Nacional de 
Saúde Sérgio Arouca (DAPS/ENSP).
https://www.youtube.com/watch?v=zAgSjepK254
Síntese: este vídeo traz a visão do Prof. Adolfo Chorny, com mais de 50 anos na área 
de planejamento, sobre o objetivo e a importância do planejamento para o sistema 
de saúde brasileiro. Busca abordar o planejamento ligado a uma concepção política 
e a uma visão de mundo que vão moldar seus objetivos.
Nota dos Autores: Os vídeos de YouTube indicados neste módulo são complementares ao conteúdo e podem ser retirados do ar a qualquer 
momento e sem aviso prévio, não havendo qualquer responsabilidade das instituições envolvidas. 
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1.3 ANÁLISE DE SITUAÇÃO DE SAÚDE E SISTEMAS DE INFORMAÇÃO EM SAÚDE
Caro trabalhador estudante, na seção 1.2, vimos a importância do enfoque estratégico no planejamento, incluindo o do setor 
Saúde. No entanto, precisamos destacar aqui que, para a realização de um bom diagnóstico situacional, seja para elaboração dos 
Planos e Programação de Saúde, seja para desenvolver projetos temáticos específicos, a análise de situação de saúde é essencial. 
Ou seja, precisamos conhecer a realidade de saúde do nosso território, saber das condições de vida da comunidade que lá se 
encontra.
Você conhece bem a situação de saúde da população do seu território? Já utilizou a análise de situação de saúde em 
algum momento do seu trabalho? Então vamos falar um pouco da definição, dos objetivos e de como fazer uma Análise 
de Situação de Saúde, que vamos aqui chamar de Asis.
A situação de saúde pode ser compreendida como um conjunto detalhado dos problemas e das necessidades de uma população 
em um dado território e em um tempo estabelecido. A situação de saúde revela as condições de vida e o perfil de adoecimento e 
morte de uma população, evidenciando seus determinantes e condicionantes (BAHIA, 2014).
Entre as estratégias para a organização da vigilância em saúde nos territórios, tem-se a integração dos processos de trabalho, 
que deve ser pautada pelo conhecimento epidemiológico,sanitário, social, demográfico, ambiental, econômico, cultural, 
político, de produção, trabalho e consumo no território, assim como considerar o planejamento integrado, que contempla as 
ações de vigilância e assistência à saúde como ferramentas para a definição de prioridades comuns para atuação conjunta, 
tomando como base a análise da situação de saúde e a avaliação dos riscos e vulnerabilidades do território (CONSELHO 
NACIONAL DE SAÚDE, 2018).
Então comecemos pelo conceito de Asis. Acompanhe o destaque para melhor entendimento. 
ANÁLISE DE SITUAÇÃO DE SAÚDE
Objetivo: criar informações e conhecimentos válidos sobre a 
situação de saúde de uma população em determinado território/
contexto;
• Finalidade: informar a tomada de decisão em saúde de maneira 
oportuna em todas as suas instâncias;
• Adicionalmente: apoio ao controle social em saúde e a 
retroalimentação das fontes notificadoras em saúde.
Fonte: Brasil (2015).
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Segundo a OPAS, a Asis é um processo analítico-sintético que permite caracterizar, medir e explicar o 
perfil de saúde-doença de uma população, incluindo os danos ou problemas de saúde, assim como seus 
determinantes, que facilitam a identificação de necessidades e prioridades em saúde, a identificação de 
intervenções e de programas apropriados e a avaliação de seu impacto (OPAS, 1999).
A Asis está incorporada à própria definição de vigilância em saúde: “processo contínuo e sistemático 
de coleta, consolidação, análise de dados e disseminação de informações sobre eventos relacionados à 
saúde, visando o planejamento e a implementação de medidas de saúde pública, incluindo a regulação, 
intervenção e atuação em condicionantes e determinantes da saúde, para a proteção e promoção da saúde 
da população, prevenção e controle de riscos, agravos e doenças” (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2018). 
Veja, a seguir, os atributos da Asis.
ATRIBUTOS DA ASIS
• Processo Contínuo: como também é dinâmico o processo de saúde-doença-atenção e o processo de gestão em saúde;
• Estratégico: auxilia na análise da realidade e na busca dos meios para o alcance dos objetivos institucionais;
• Oportuno: em tempo-espaço-população-contexto, para apoiar a tomada de decisão;
• Análise e síntese: produção de informação e de conhecimento úteis a partir da análise e da capacidade de síntese para 
transformar o conhecimento produzido em ação concreta em saúde;
• Método Adequado: e também passível de validação externa;
• Multidisciplinar: como pressupõem as práticas de saúde coletiva;
• Participativo: envolvimento de atores-chave no processo de gestão, desde as primeiras etapas da Asis, e com isso 
facilita a apropriação das evidências criadas por parte da gestão e a tradução do conhecimento em ação;
• Institucionalizado: promove o acolhimento institucional dessa prática, ou seja, insere no contexto diário das 
instituições de saúde a prática da Asis como instrumento de gestão;
• Favorável: na razão de custo-efetividade para a produção do conhecimento.
Fonte: Brasil (2015).
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Ei
xo
 E
st
ra
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gi
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 M
et
od
ol
óg
ic
oMomentos*
Mobilização dos
atores sociais e
planejamento
Geração do
conhecimento
Intercâmbio e uso 
do conhecimento
Tipos de Asis
(exemplos)**
Análise de
tendências
Avaliação em
saúde (efeito/
impacto)
Análise de 
conjuntura
Componentes da 
Análise**
Contexto demográfico,
político, social, econômico e 
cultural
O estado de saúde das 
populações: saúde 
percebida (qualidade e
satisfação) e objetiva
(morbidade, mortalidade,
entre outros)
As respostas setoriais e,
em particular, do setor da
saúde
A Asis pode ser compreendida dos pontos de vista estratégico e metodológico. Do ponto de vista estratégico, podem ser 
vislumbrados três momentos: de mobilização e planejamento; de produção de conhecimento; e de intercâmbio e uso do 
conhecimento. Do ponto de vista metodológico, existem vários tipos de Asis, como exemplificado na Figura 6: análise de 
tendências, avaliação em saúde e análise de conjuntura. Os três momentos são permeados por eixos transversais, incluindo o 
eixo estratégico, que deverá facilitar o processo participativo, o empoderamento dos atores envolvidos e a institucionalização 
da prática; e o eixo metodológico, que diz respeito aos procedimentos científicos especificamente adotados para a produção 
de conhecimento (BRASIL, 2015). Os componentes vão depender do tipo de conhecimento e de análise que se pretende 
gerar, mas de forma geral deve revelar o estado e as condições de saúde de uma população em um território.
FIGURA 6 – MOMENTOS E COMPONENTES DA ANÁLISE DE SITUAÇÃO DE SAÚDE (ASIS)
Fonte: * adaptado de Choi (2005) e ** adaptado de Opas (2001 apud BRASIL, 2015, p. 19).
Uma questão bastante relevante em uma Asis é a fonte de dados, que pode ser diversa, integrando dados do setor 
saúde com dados socioeconômicos e geográficos, contemplando tanto dados primários quanto secundários. 
Sua escolha depende do objetivo da análise. De forma geral, os dados secundários favorecem oportunidade e 
continuidade das análises, precisão e validade externa dos achados, simplicidade de uso das bases de dados, menor 
custo e respeitabilidade dos dados, permitindo ainda a retroalimentação dos sistemas de informação em saúde de 
forma a produzir crítica e melhoria da qualidade dos dados (BRASIL, 2015).
Módulo: Plano de Contingência: Dimensões para Operacionalização | Unidade 1 - Planejamento para Preparação e Resposta às Emergências em Saúde Pública 26
E falando em fontes de dados, vamos tratar um pouco sobre os principais 
sistemas de informação e bases de dados usados nas Asis.
No setor Saúde, os dados e informações são bases fundamentais para a organização, a gestão e a efetivação das ações e serviços, desde o planejamento até a 
avaliação da efetividade dos planos e programas.
Em saúde, o dado pode ser compreendido como o registro de observações e de medidas objetivas de características de pessoas e de fatos ou situações que 
compõem um evento ou uma ocorrência de saúde em determinado tempo e lugar, o que denominamos de variáveis. Nessa linha, o dado agrega significado aos 
eventos de saúde. A informação seria o dado processado e ajustado a um contexto a partir de um referencial explicativo, de forma a trazer compreensão para 
quem a utiliza. 
Por sua vez, o sistema de informação é usado para designar qualquer sistema automatizado ou manual, que abrange pessoas, máquinas e/ou métodos organizados 
para coletar, processar, transmitir e disseminar dados que representam informação para o usuário. 
A Organização Mundial da Saúde (OMS) define Sistema de Informação em Saúde (SIS) como um mecanismo de coleta, processamento, análise e transmissão da 
informação necessária para planejar, organizar, operar e avaliar os serviços de saúde (BRASIL, 2015). 
INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO EM SAÚDE (SIS)
O marco da institucionalização dos Sistemas de Informação em Saúde (SIS), 
no Brasil, foi a padronização do formulário de declaração de óbito (DO) e do 
fluxo de coleta de dados correspondentes, na década de 1970.
Considerando que os problemas de saúde de uma população são fortemente influenciados pelos 
determinantes sociais, as informações em saúde não se restringem àquelas produzidas pelo próprio 
setor, mas interagem o tempo todo com dados de sistemas de informação de outros setores.
Que tal saber mais sobre o SIS no Brasil? Então veja a publicação: A experiência brasileira em sistemas de 
informação em saúde, disponível através do link:
https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/experiencia_brasileira_sistemas_saude_volume1.pdf 
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No Brasil, o SIS é composto por vários subsistemas, de acordo com as diversas atividades setoriais em saúde. Mais 
especificamente para registro das informações sobre COVID-19, foi estruturado o e-SUS Notifica e também usado o SIVEP-
Gripe. Outros bancos de dados de uso corrente na saúde são os do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
O Quadro 2 elenca os principais SIS e outros sistemas usados tanto na produção dos indicadores de saúde, quanto na Asis, 
contemplando o objeto de registro e o uso de cada sistema listado, e ainda o link para acesso direto aos sistemas.
QUADRO 2 – PRINCIPAIS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO USADOS NA ANÁLISE DE SITUAÇÃO DE SAÚDE (ASIS)
SISTEMAS DE INFORMAÇÃO OBJETO DE REGISTRO USOS LINK PARA ACESSO
SINAN 
Sistema de informação de Agravos
Agravos, acidentes e doenças de 
notificação compulsória
Análise de morbimortalidade de agravos e 
doenças sob notificação
https://datasus.saude.gov.br/informacoes-
de-saude-tabnet/
SIM 
Sistema de Informação sobre Mortalidade Óbitos Análise sobre mortalidade
https://datasus.saude.gov.br/informacoes-
de-saude-tabnet/
SISAGUA 
Sistema de Informação de Vigilância da 
Qualidade da Água para Consumo Humano
Abastecimento de água para consumo 
humano Análise da qualidade da água
http://sisagua.saude.gov.br/sisagua/login.
jsf
SIH 
Sistema de informações Hospitalares Internações
Análise de morbidade e mortalidade 
hospitalar no SUS
https://datasus.saude.gov.br/informacoes-
de-saude-tabnet/
SINASC 
Sistema de informação sobre Nascidos 
Vivos
Nascidos Vivos Análise das condições de nascimento https://datasus.saude.gov.br/informacoes-de-saude-tabnet/
Sivep Gripe 
Sistema de informação de Vigilância de 
Síndromes Respiratórias Agudas (SG 
sentinela e SRAG hospitalar)
Casos de Síndrome Gripal Monitoramento da mortalidade por Síndrome Respiratória Aguda Grave
https://datasus.saude.gov.br/informacoes-
de-saude-tabnet/
e-SUS Notifica 
Sistema de informação de Vigilância de 
Síndrome gripal por covid-19
Casos de COVID-19 Monitoramento da morbidade por COVID-19
https://datasus.saude.gov.br/informacoes-
de-saude-tabnet/
e-SUS APS - Prontuário eletrônico da 
Atenção Primária à Saúde Informações de Atenção Primária Gestão da Rede de Atenção
https://datasus.saude.gov.br/informacoes-
de-saude-tabnet/
CNES 
Cadastro nacional de estabelecimentos de 
saúde
Estabelecimentos de Saúde Cadastro dos serviços de saúde https://datasus.saude.gov.br/informacoes-de-saude-tabnet/
IBGE 
Bases de dados do Instituto Brasileiro de 
Geografia e Estatística
População, Saneamento, Emprego 
e Renda. Outras condições 
socioeconômicas
Análises sociodemográficas
https://sidra.ibge.gov.br/home/pms/brasil 
 
https://cidades.ibge.gov.br/xtras.home.php
RAIS/CAGED 
Relação Anual de Informações Sociais
Informações sociais, empregados e 
desempregados
Análises sobre vínculos formais, emprego 
e desemprego https://rals.gov.br/sitio/tabelas.jsf
Fonte: elaboração dos autores
Módulo: Plano de Contingência: Dimensões para Operacionalização | Unidade 1 - Planejamento para Preparação e Resposta às Emergências em Saúde Pública 28
Em áreas específicas, como a saúde do trabalhador, outros bancos e sistemas podem ser usados, como o 
Sistema Único de Benefícios (SUIBE), o Sistema de Comunicação de Acidentes de Trabalho (SIS-CAT), Relação 
Anual de Informações Sociais (RAIS) e Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), todos esses 
sob gestão do Ministério da Economia.
Importante pontuar que a falta de padronização dos procedimentos para obtenção e tratamento dos dados 
em saúde; o elevado número de sistemas de informação em saúde e sua heterogeneidade; e a dificuldade de 
conectividade dos serviços de saúde são desafios a serem superados no campo da informação e informática 
em saúde. Mais do que quantidade de SIS, é necessário qualidade dos dados registrados e capacidade de 
interoperabilidade entre os sistemas de informação em saúde e destes com os demais sistemas de informação 
governamentais ou não, para produção de informações oportunas e qualificadas, capazes de amparar um 
processo decisório coerente com as reais necessidades da população.
No sentido de integrar os vários SIS e bases de dados de outras áreas importantes para a Asis, tem-se a Rede 
Ripsa - Rede Interagencial de Informações para Saúde, que foi formalizada pelo Ministério da Saúde em 
parceria com a OPAS em 1996, tendo como objetivo promover a disponibilidade adequada e oportuna de 
dados básicos, indicadores e análises sobre as condições de saúde para aperfeiçoar o planejamento e gestão 
do setor. Por meio desta Rede, é possível ter acesso aos Indicadores e Dados Básicos para Saúde no Brasil (IDB).
Quer conhecer mais sobre a Ripsa? Então vamos lá e acesse os links:
Geral - http://www.ripsa.org.br/ 
IDB matriz - http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2012/matriz.htm
Após conhecermos sobre os SIS e outros sistemas de importância para a Asis, e como acessá-los vejamos quais as outras etapas 
compõem uma análise. 
A análise da situação de saúde compreende, além da seleção dos dados e métodos, a avaliação, a sistematização e apresentação das 
informações. 
A apresentação pode ser descritiva, mas também usando tabelas e gráficos, informações de interesse à saúde, considerando a 
distribuição temporal, espacial e atributos pessoais dos indivíduos, bem como características sociodemográficas da população do 
território. A escolha dos dados a serem usados vai depender do objetivo da Asis. Assim, as informações devem ser selecionadas, 
coletadas, tratadas e apresentadas de acordo com as necessidades, especificidades e interesses da população e dos atores sociais 
envolvidos, considerando-se a realidade de cada território.
A Asis deve apontar situações críticas, problemas prioritários, tendências, perspectivas e desafios para o planejamento e 
desenvolvimento das ações de vigilância e atenção à saúde no território. Para efeitos didáticos, podemos pensar em alguns eixos de 
análise, conforme apresentado na Figura 7. Acompanhe!
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A
B
C
D
E
Caracterização do território e da população geral
Caracterização do perfil socioeconômico
Caracterização de potenciais fatores de risco no território
Caracterização do território e da população geral
Caracterização do território e da população geral
FIGURA 7 – PRINCIPAIS EIXOS ESTRUTURAIS DE UMA ANÁLISE DE SITUAÇÃO DE SAÚDE (ASIS)
Em relação ao eixo A, é necessário que a descrição contemple os principais aspectos físico-
geográficos, ambientais, geopolíticos, histórico-culturais, econômicos e demográficos, de forma a 
compor a identidade do território. O ponto de partida do processo de identificação de problemas 
de saúde no território é 
[...] a territorialização do sistema de saúde, isto é, o reconhecimento e o esquadrinhamento 
do território do município segundo a lógica de relações entre condições de vida, saúde 
e acesso às ações e serviços de saúde, implica um processo de coleta e sistematização 
de dados demográficos, socioeconômicos, político-culturais, epidemiológicos e sanitários 
[...]. Teixeira, Paim e Vilasboas (1998, p. 20 apud BAHIA, 2014).
Já no eixo B, serão descritos os principais dados sobre moradia, saneamento básico, escolaridade, 
emprego, renda, situação no mercado de trabalho, atividades econômicas e ocupação das pessoas 
que vivem e trabalham no território.
O eixo C trará referenciais sobre como os fatores já acima caracterizados podem se traduzir em 
situações de risco e vulnerabilidades à população. Por exemplo, como a falta de saneamento básico 
pode se comportar como um fator de risco para doenças diarréicas ou para arboviroses. Ainda, 
como a atividade de mineração no território X, pode aumentar o risco de pneumoconioses ou 
desencadear um desastre ambiental pelo rompimento de uma barragem.Fonte: adaptado de Bahia (2014).
No eixo D, será traçado o perfil de morbimortalidade da população, o que pode ser feito 
usando-se os indicadores de saúde que podem ser apresentados em números absolutos 
ou cálculos de prevalência, incidência, taxas e razão. A caracterização prevista no eixo D 
objetiva mostrar quais são as principais doenças que acometem a população, as faixas 
etárias, e gênero mais afetados, entre outros.
Por fim, o eixo E deve trazer a caracterização dos serviços de saúde, públicos e privados, por 
tipo de serviço, especialidades, número de leitos, número de profissionais, entre outros. 
Devem ser apresentadas informações sobre a capacidade instalada; a infraestrutura física 
e de recursos humanos da rede assistencial e o potencial dos serviços para atender às 
necessidades de saúde da população, segundo os parâmetros de cobertura assistencial 
no âmbito do SUS.
Caracterização do território e da população geral
Caracterização do perfil socioeconômico
Caracterização de potenciais fatores de risco no território
Caracterização do perfil de morbimortalidade
Caracterização da Rede de Atenção à Saúde
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Como já vimos, a Asis pressupõe a organização de forma descritiva de informações coletadas de fontes secundárias, acrescida de 
observações qualitativas sobre os resultados obtidos, o que significa análises quantitativas e qualitativas das informações. Informações 
adicionais de fontes primárias, obtidas, por exemplo, por meio de entrevistas com profissionais da saúde ou usuários do SUS, podem ser 
agregadas. A Asis constitui-se em um processo contínuo de produção de informações, em alguns momentos para planejamento, em 
outros para avaliar padrões e tendências de determinadas doenças e agravos, ou ainda para subsidiar programas e projetos específicos.
Para realizar uma boa análise, é preciso conhecer profundamente os objetivos e resultados esperados e os SIS, suas funcionalidades e 
variáveis, forma de extração e análise dos dados, principais indicadores da saúde e seus limites e potencialidades.
A Asis deve disponibilizar informações para o planejamento e tomada de decisão pelos gestores, técnicos, trabalhadores e seus 
representantes, e para o controle social, bem como para o monitoramento e avaliação dos impactos das ações de saúde. Com as 
contribuições qualitativas e experiências de diversos atores sociais, pode-se ampliar o conhecimento sobre a realidade socioeconômica, 
demográfica e epidemiológica de um dado território. A análise deve ser incorporada aos planos de saúde e aos diagnósticos da situação 
de saúde dos municípios, regiões e estados. Para tal, deve ser apresentada e debatida em oficinas e reuniões de planejamento e nos 
fóruns e instâncias de gestão e de participação e controle social, como Comissão Intergestores Regional (CIR), Comissão Intergestores 
Bipartite (CIB), Conselhos de Saúde e outras comissões e fóruns intersetoriais (BAHIA, 2014).
Você acha que uma Asis é importante na preparação e resposta 
a uma ESP? Mais que importante, a Asis é estratégica para a 
orientação e construção dos planos, protocolos e procedimentos 
que nortearão a condução de uma ESP.
Por fim, é necessária a divulgação das informações geradas pela Asis, prática que deve ser estimulada e apoiada 
em todos os níveis, devendo ser definidas as estratégias de divulgação e disseminação da informação, tanto 
para os gestores e profissionais de saúde quanto para a comunidade.
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1.4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO NO SUS: PLANOS, PROGRAMAS E 
RELATÓRIOS NO ÂMBITO DAS AÇÕES INTEGRADAS ENTRE VIGILÂNCIA E ATENÇÃO À SAÚDE
Após tratar dos aspectos gerais do planejamento e da análise da situação de saúde para apoiar tanto a etapa de diagnóstico quanto o monitoramento 
e avaliação das ações implementadas, te convidamos a conhecer os instrumentos de planejamento e gestão utilizados no SUS.
Antes de adentrarmos no conhecimento dos instrumentos, é importante recordarmos que estamos falando de um sistema de saúde diferenciado, um 
dos maiores, mais complexos e abrangentes sistemas de saúde pública do mundo, regido por princípios que são a base para o planejamento e gestão 
nas três esferas de governo. Comecemos pelos princípios doutrinários do SUS: universalidade, integralidade e equidade.
O planejamento deve considerar, sem nenhum tipo de distinção, todas as pessoas da área de abrangência do território, em todas as suas necessidades, 
com o olhar no coletivo, mas também nas necessidades individuais.
Lembremos também dos princípios relativos à sua 
operacionalização. A descentralização dos serviços e ações de 
saúde, o que significa que a execução da maioria das ações e 
serviços de saúde se dá nos municípios e por isso, o planejamento 
deve ser ascendente, começando onde a população efetivamente 
reside, trabalha e vive! 
A regionalização, uma vez que vivemos em um país com 5.570 
municípios, dos quais mais de 70% têm menos de 20 mil habitantes, 
sendo necessário o agrupamento de municípios em regiões de 
saúde para que a cooperação e solidariedade regional deem conta 
da resolutividade dos problemas de saúde da população da região, 
por isso o planejamento deve também ser regional. 
A hierarquização da rede que é a organização dos serviços em 
níveis de complexidade, para garantir acesso a serviços de acordo 
com a necessidade de cada caso, considerando os recursos 
disponíveis em uma região. E a participação social! Isso mesmo, 
o planejamento deve contar com a participação do usuário, seja 
direta ou indiretamente por meio de suas representações nos 
Conselhos de Saúde.
A Constituição Federal de 1988 estabelece que cada ente da Federação deve editar, 
periodicamente, três instrumentos básicos de planejamento e orçamento: Leis de Planos 
Plurianuais (PPA), Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA) 
(BRASIL, 1988).
O PPA deve estabelecer diretrizes, objetivos e metas da administração pública para um 
período de quatro anos, e a LDO, fixar metas e prioridades para o período de um ano, 
bem como orientar a elaboração da LOA, a qual, por fim, estima receitas e fixa despesas, 
autorizando a realização de gastos públicos.
O PPA é orientado para resultados e compõe-se dos níveis estratégico e tático-operacional. 
O primeiro nível engloba os objetivos de governo e os setoriais; o segundo, os programas 
e as ações.
O PPA 2020-2023 foi estabelecido pela Lei nº 13.971, de 27 de dezembro de 2019, e entre 
as diretrizes gerais previstas no Art. 3º tem-se uma voltada à saúde: “XI - a ampliação da 
cobertura e da resolutividade da atenção primária à saúde, com prioridade na prevenção, 
e o fortalecimento da integração entre os serviços de saúde” (BRASIL, 2019). As diretrizes 
gerais são desdobradas em Programas Finalísticos (conjunto de ações orçamentárias e não 
orçamentárias, suficientes para enfrentar problema da sociedade, conforme objetivo e 
meta) que também são setoriais por estarem vinculados a uma pasta ministerial, que, por 
sua vez, articulam um conjunto de ações para a concretização de um objetivo voltado ao 
enfrentamento de um problema ou para atendimento de uma demanda social.
Agora sim, vamos entender como se dá o planejamento 
governamental e sua relação com o planejamento no SUS.
Módulo: Plano de Contingência: Dimensões para Operacionalização | Unidade 1 - Planejamento para Preparação e Resposta às Emergências em Saúde Pública 32
O setor Saúde tem sob sua responsabilidade, nesse PPA, programas que abrangem a atenção 
especializada, primária, assistência farmacêutica, ciência e tecnologia, saúde indígena e 
vigilância em saúde (BRASIL, 2019).
Assim, o planejamento das ações de saúde no SUS deve dialogar com o planejamento governamentalnas três esferas de gestão. Para isso, utilizam-se, no detalhamento das ações (planejamento físico) 
e recursos financeiros (planejamento orçamentário) a serem mobilizados no setor Saúde, dos 
seguintes instrumentos: o Plano de Saúde e as respectivas Programações Anuais e o Relatório de 
Gestão, que se interligam sequencialmente, compondo um processo cíclico de planejamento e 
gestão para operacionalização integrada, solidária e sistêmica do SUS (BRASIL, 2021a).
DEFINIÇÃO DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
De acordo com a Lei nº 13.971, entende-se por planejamento governamental 
a sistemática de orientação de escolha de políticas públicas e de definição de 
prioridades, a partir de estudos prospectivos e diagnósticos, com o propósito 
de diminuir as desigualdades, melhorar a alocação de recursos e aprimorar o 
ambiente econômico e social.
Você já participou de alguma etapa de planejamento das ações e serviços de 
saúde no seu município? Os planejamentos físico e orçamentário se desdobraram 
em ações concretas para a melhoria da saúde da população do território?
Fonte: Brasil (2019).
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O planejamento no SUS deve ser coerente com os princípios e diretrizes do Sistema e, para isso, deve observar 
alguns pressupostos que estão sintetizados no quadro a seguir. O primeiro pressuposto diz respeito à autonomia 
e responsabilidade de cada ente, ao mesmo tempo que ressalta a importância da solidariedade. O segundo 
refere-se à legitimidade das Comissões Intergestores como espaços de discussão, deliberação e pactuação entre 
as esferas de gestão do SUS e, portanto, ao respeito às decisões pactuadas. O terceiro e quarto pressupostos 
reforçam o papel dos territórios e das regiões de saúde como os lócus onde vivem as populações com suas 
fortalezas e fragilidades, e que só é possível planejar para transformar, conhecendo as reais necessidades 
locorregionais. Por isso, o planejamento deve começar no município e ascender até a esfera federal, além de ser 
orientado pelos problemas e necessidades concretas, porém de forma integrada. Por fim, o quinto pressuposto 
fala da transparência em todas as etapas do planejamento e da ampla participação social, essenciais para a 
aproximação da realidade e para o acompanhamento das ações planejadas. 
Agora vamos aprofundar nossos conhecimentos sobre 
os instrumentos de planejamento e gestão do SUS.
PRESSUPOSTOS DO PLANEJAMENTO NO SUS
• Responsabilidade individual de cada ente federado, porém articulado e solidário;
• Respeito ao pactuado nas Comissões Intergestoras;
• Ascendente e integrado;
• Orientado por problemas e necessidades de saúde em cada região;
• Transparente e participativo.
Fonte: adaptado de Brasil (2013).
O Plano de Saúde (Nacional, Estaduais, do DF e Municipais) deve observar os prazos do PPA, sendo, portanto, 
quadrienal e configurando-se como uma agenda de compromissos com a população. Deve ser elaborado a partir 
da real necessidade de saúde da população dos territórios, de forma a garantir a integralidade do cuidado. Sua 
elaboração deve ser pautada pela análise de situação de saúde, pelo estabelecimento das diretrizes, objetivos, 
metas e indicadores, bem como pelo contínuo processo de monitoramento e avaliação. 
Deve ainda considerar as definições dos Conselhos e Conferências de Saúde e ser submetido à apreciação e 
aprovação do Conselho de Saúde respectivo.
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A Programação Anual de Saúde (PAS), por sua vez, é o instrumento que operacionaliza as intenções 
expressas no Plano de Saúde e tem por objetivo atualizar as metas do Plano de Saúde e prever a 
alocação dos recursos orçamentários a serem utilizados. A PAS também deve ser apresentada e 
aprovada no respectivo Conselho de Saúde antes da data de encaminhamento da LDO do exercício 
correspondente.
O Relatório Anual de Gestão (Relatório de Gestão) é um instrumento de elaboração anual que permite 
ao gestor apresentar os resultados alcançados com a execução da PAS e orientar eventuais ajustes 
no Plano de Saúde. Deve ser enviado ao respectivo Conselho de Saúde até o dia 30 de março do ano 
seguinte ao da execução financeira, e o Conselho emitirá parecer conclusivo sobre sua aprovação. 
Há também os relatórios quadrimestrais (Relatórios Detalhados do Quadrimestre Anterior), que 
devem ser apresentados pelo gestor do SUS até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, em 
audiência pública na Casa Legislativa do respectivo ente da Federação.
Para apoiar os gestores em todo o processo de planejamento e monitoramento das ações previstas 
nos Planos, Programas e Relatórios de Gestão, o Ministério da Saúde disponibilizou o DigiSUS Gestor 
– Módulo Planejamento, sistema de informação para estados e municípios desenvolvido a partir das 
normativas do planejamento do SUS e da internalização da lógica do ciclo de planejamento. Esse 
sistema incorporou as funcionalidades do Sistema de Apoio ao Relatório de Gestão (SargSUS) e do 
Sistema de Pactuação de Indicadores do Pacto pela Saúde (Sispacto). Isso significa que o sistema 
permite a elaboração dos Relatórios Detalhados do Quadrimestre Anterior (RDQA) e do Relatório Anual 
de Gestão (RAG) e que receberá o registro das metas da Pactuação Interfederativa de Indicadores e de 
um conteúdo mínimo dos planos de saúde e das programações anuais de saúde.
Convidamos você a acompanhar o quadro a seguir para entender as Portarias de regulamentação e 
conhecer referências que te ajudarão a entender cada vez mais esta temática.
SAIBA MAIS SOBRE OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO DO SUS
O DIgiSUS foi regulamentado pela Portaria GM/MS n.750, de 29 de abril de 2019, que altera os artigos 435 a 441 da Portaria de Consolidação 
n. 1, de 28 de setembro de 2017.
Para saber mais sobre o DigiSUS Gestor - Módulo Planejamento:
https://digisusgmp.saude.gov.br/storage/conteudo/va52fSwXLuX4mrhJCKZiVs4D1KleNXermnOHHTfo.pdf
Planejamento no SUS - DGMP - Informações do RAG para o Diagnóstico Situacional do Plano
https://www.youtube.com/watch?v=67L_4BzPfXU
Fonte: Brasil, 2021b.
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Lembra que falamos da regionalização como um dos princípios do SUS? O processo de planejamento deve considerar 
a diretriz de regionalização como estratégia para melhoria da gestão, ampliação e equidade no acesso da população 
a ações e serviços de qualidade. Assim, as regiões de saúde são os territórios para os quais os gestores e profissionais 
de saúde que participam do processo de planejamento devem voltar seus olhares na perspectiva do Planejamento 
Regional Integrado.
Você sabe o que é região de saúde? Então acompanhe a seguir e entenda este conceito.
O QUE É UMA REGIÃO DE SAÚDE
Espaço geográfico contínuo constituído por agrupamentos de municípios limítrofes, 
delimitado a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e de redes de 
comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade de 
integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de saúde.
Fonte: Brasil (2011a).
A Resolução da Comissão Intergestores Tripartite (CIT) nº 37, de 22 de março de 2018, dispõe sobre o processo de Planejamento 
Regional Integrado e a organização de macrorregiões de saúde, cabendo a instituição e coordenação desse processo aos 
estados em articulação com os municípios e deve ter participação da União (BRASIL, 2018).
O PRI deve evidenciar o conjunto de diretrizes, objetivos, metas e ações e serviços para a garantia do acesso e da resolubilidade 
da atenção por meio da organização da Rede de Atenção à Saúde (RAS), observando os Planos de Saúde dos três entes federados. 
Deve ainda ter as regiões