Dilemas do Estado Federal Brasileiro

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Colegao Estado e Constituigao 
Orgallizndores 
Jose Luis Bolzan de Morais 
Lenio Luiz Streck 
COllse/ll0 Editorial 
J ase Luis Bolzan de Morais 
Lenia Luiz Streck 
Rogerio Gesta Leal 
Leonel Severo Rocha 
Ingo Wolfgang Sarlet 
Andre Copetti 
Consell/O ConsultivD 
Andre-Jean Arnaud 
Wanda Maria de Lemos Capeller 
Jorge Miranda 
Michele Carducci 
B486d BercQvici, Gilberta 
Oilemas do estado federal brasileiro / Gilberta Bercovici. 
_ Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2004. 
104 p.; 13 x 21 em. - (Estado e Constituic;ao; 3) 
ISBN 85-7348-331-8 
1. Federalismo. 2. Teoria do Estado. 3. Estado federaL 
I. Titulo. 
CDU - 342.24 
fndices para 0 cataloga sistematico: 
Federalismo 
Teoria do Estado 
Estado federal 
(Bibliotecaria responsavel: Marta Roberto, CRB-l0/6S2) 
Estado e Constitui~ao - 3 
GILBERTO BERCOVICI 
DILEMAS DO ESTADO 
FEDERAL BRASILEIRO 
livrar~ia 
DO AD OGADO 
editora 
Porto Alegre, 2004 
Nestor Castillo Gomes 
OABISC 21 175 
© Gilberto Bercovici, 2004 
(apa, projeto grrifieo e rliagrallla~iio 
Livraria do Advogado Editora 
Revisiio 
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Direitos desta edi~iio reservados por 
Livraria do Advogado Editora Uda. 
Rua Riachuelo, 1338 
90010-273 Porto Alegre RS 
Fone/fax: 0800-51-7522 
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Impresso no Brasil/Printed in Brazil 
Nota da organizayao 
Chegamos, com a presente trabalho, de autoria do 
jovem e reconhecido Gilberta Bercovici, ao terceiro 
numero da nossa cole~ao "Estado e Constitui~ao" e, 
com isso, cremos, it sua consolida~ao como projeto 
aberto it discussao dos temas contemporaneos que en-
volvem as dilemas e perspectivas enfrentadas pel a Esta-
do Constitucional. 
Temos, assim, convic~ao de que vimos contribuin-
do para a duvida permanente ace rca do presente e do 
futuro do Estado e da Constitui~ao, nao como fen6me-
nos estanques, mas como projetos institucionais da mo-
dernidade. 
o texto de Bercovici, com certeza, tranl, como em 
outros de seus trabalhos, contribui~oes expressivas para 
aqueles que somas co-responsaveis pel a montagem de 
uma democracia substancial permanentemente em cons-
tru~ao e intrinsecamente comprometida com a dignida-
de humana, a li cer~ada na incerteza peculiar a todo 
projeto democratico. 
Continua mas, todavia, abertos a novas projetos e 
pro pastas, a novas reflexoes que venham contribuir para 
a trato destes temas e, sobretudo, para dar conta da 
proposta civilizat6ria presente na f6rmula aberta do 
Estado Democratico de Direito. 
Neste momento, contudo, devemos nos enfrenta r 
com as questoes postas pelo Auto r para, assim, conti-
nuarmos nosso processo de conhecimento, agradecendo 
ao mesmo pela acolhida de nossa solicita~ao. 
Prof. Dr. Jose Luis Bolzan de Morais 
Sumario 
Introdu l;ao .. . . 9 
Capitu lo 1- Forma~ao do Federalismo no Brasil 11 
1.1. As Origens Norte·America nas do Federalismo 11 
1.2. 0 Es tado Unitc1 rio Imperial (1822·1889) 23 
1.3. A Repub lica, 0 Coronelismo e 0 Poder dos Es tados (1889·1930) 31 
1.4. Entre 0 Federalismo Coopera ti v~ e a Centrali za,ao (1930·1945) 38 
1.5. Federalismo, Desenvol vimentismo ea Questao Regional (1945-1964) 42 
1.6. Nova Centra li za ~ao (1964-1 985) . 49 
Capitulo 2 - Federa lismo e Descentraliza~ao na 
Constitui~iio d e 1988 . 55 
2.1. 0 Federalismo Coopera ti vQ da Cons tituic;ao de 1988 . 55 
2.2. A Ques tao da Descentra li zac;ao 64 
2.3. A " Descentrali zac;ao por Ausencia" e 0 Ajuste Fisca l . 65 
2.4. A Necessidade de Planejamento e Coordena<;ao na 
Descent ra li za<;ao de Polfticas Sociais . 69 
Capitulo 3 - Representa-;ao Poiftica e Federalis mo: urn debate 
inacabado . 73 
3.1. A Crise d a Representa<;ao Pollt ica e a Cons li tuinte de 1987-88 73 
3.2. A IguaJdade do Vo to 76 
3.3. 0 Bicamerali smo no Brasil 79 
3.4. A Desproporcionalidade na Camara dos Depulados 88 
Considera-;oes Finais . 95 
Bibliografia . 100 
, 
Introdu~ao 
Seguindo a tradi~ao republicana, 0 artigo 10 da 
Constitui~ao de 1988 declara que a forma do Estado 
brasileiro e 0 Estado Federal. Mas, 0 fato de a Constitui-
~ao definir 0 Brasil como urn Estado Federal nao nos 
poupa do trabalho de analisar detidamente que fede ra-
lismo e 0 brasileiro. Afinal, nao existe um "modelo" de 
federalismo ideal, puro e abstrato, que englobe a varie-
dade de organiza~6es existentes nos Estados denomina-
dos federais. 0 que existe e uma serie de sol1l ~6es 
concre tas, historicamente variadas, de organiza~ao do 
Estado, dentro de d eterminadas ca racterfsticas comuns 
entendidas como necessarias a urn regime fed eral.' 
Em nenhuma concep~ao doutrinaria 0 fed eralismo 
e entendido como oposto it lInidade do Estado. ~lo 
.fontrario, 0 objetivo do federalismo e a unidade, respei-
tando e assimilando a pluralidade.2 Nem poderia ser 
110se Juan Gonzalez ENCINAR, EI Es fndo Ullitnrio-Federa{; La Alltollomin como 
PriHcipio ESlructural del Estado, Madrid, Tecnos, 1985, p. 86-89 e Dalmo de 
Abreu DALLARI, 0 Estndo Federal, Sao Paulo, Atka, 1986, p. 50-51 e 77-78. Em 
scntido contnlrio, para tlma lenta liva de justificar uma Teoria Geral do Federa-
lismo, embora reconhe"\a a necessidade de se fa lar em varios Estados federais, 
nao em urn Estado federal ideal, vide Jose Alfredo de Oliveira BARACHO, Teorin 
Gernl do Federalismo, Rio de Janeiro, Forense, 1986, p. 5-10 e 315-324. 
2 Jose Juan Gonzalez ENCINAR, op. ciL, p. 80-81 e Dalmo de Abreu DALLARI, 
o Es/ndo Federal ciL, p. 51-52 . .f!'ra Rui de Britto Alvares Affonso, s6 no Brasil 
£-federalis!!,o e associado it descentralizac;ao, e nao a unidade. Na sua opiniao, 
esta "inversifo conceitual" corresponde, efetivamente, a crise do pacto fede-
rativo brasileiro. Cf. Rui de Britto Alvares AFFONSO," A Federac;ao no Brasil: 
Impasses e Perspectivas" ill Rui de Britto Alvares AFFONSO & Pedro Luiz 
Barros SILVA (orgs.), A Federap'io em Pt!rspectiva: ElIsaios Seleciollndos, Sao 
Paulo, FUNDAP, 1995, p. 57. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 9 
diferente, afinal a unidade esta na essencia da organiza-
~ao estatal. Para garantir a unidade (fim), 0 Estado 
possui determinada forma de organiza~ao (meio), mais 
ou menos centralizada3 Todo Estado, inclusive 0 fede-
ral, neste sentido e unitario, pois t~m como um de seus 
objetivos a busca da unidade. A autonomia nao se op6e 
it unidade, mas it centraliza~ao em determinados orgaos 
ou setores do Estado' Neste. senti do, num Estado fede-
ral a unidade e 0 resuhado de um processo de integra-
~ao, em que a autonomia nao se limita a ser um objeto 
passiv~ (garantia), mas e, essencialmente, sujeito ativo 
na forma~ao desta unidade estatal (participa~ao)S 
Partindo do pressuposto da especificidade do fede-
ralismo brasileiro, 0 objetivo deste livro e, a partir de 
uma perspectiva historica da forma~ao do federalismo 
no Brasil (capitulo 1), buscar compreender as quest6es 
ainda polemicas e nao resolvidas da estrutura federal d a 
Constitui~ao de 1988, especialmente no tocante ao fede-
ralismo cooperativ~ e it descentraliza~ao das politicas 
sociais (capitulo 2) . Encerramos a analise dos dilemas do 
Estado Federal brasileiro com a discussao, ainda inaca-
bada, das complexas rela~6es entre representa~ao politi-
ca e federalismo no Brasil (capitulo 3) . Por uma serie de 
raz6es hi~toricas e politicas, a diferencia~ao entre repre-
.§enta~ao dos Estado~e do povo praticamente nao existe 
!:Io nosso sistema politico-constitucional. No Brasil, 
£omo veremos, tanto 0 Senado como a Camara dos 
Oeputados representam os Estados. 
3 Para Hermann Heller, 0 Estado e uma unidade de decisao e a<;30. Cf. 
Hermann HELLER, Staats/elm!;11 Ges(lmmeite ScI"iftell, 2~ ed, Ttibingen, J.CS. 
Mohr (Paul Siebeck), 1992, vol. 3, p. 339-349. Vide tambem Jose Juan Gonzc11ez 
ENCINAR, op. (i L, p. 60. De acordo com Gonzalez Encinar,a unidade e um 
objetivo, e a autonomia e urn principia estrutural (de organiza<;ao) do Estado. 
Ou seja, a autonomia e urn meio, a unidade e urn lim. Vide Jose Juan Gonzalez 
ENCINAR, op. cit., p. 93-95 e 161. 
4 Jose Juan Gonzalez ENCINAR, op. cit" p. 58-63. 
5 Cr. Rudolf SMEND, Ver/assllIIg lind VerfasslIIIgsrecil1 ;1' Staatsreclltliche Abllml-
dflillgell lind alldere AII/salze, 3' ed, Berlin, Duncker & Humblot, 1994, p. 224-227 
e 268-273; Konrad HESSE, Oer UIIUarisclle BUlldesstaat, Karlsruhe, Verlag c.P. 
MUller, 1962, p. 26-27 e Jose Juan Gonzalez ENCINAR, op. cit., p. 126-130. 
10 
Eslado e COllslitlli,iio 3 
GILBERTO BERCOVICI 
• 
Cap itul o 1 
Forma~ao do Federalismo no Brasil 
1.1, As Origens Norte-Americanas do Federalismo 
o Estado federal foi criado em 1787, com a sua 
ado~ao pelos Estados Unidos, recem-independentes da 
Inglaterra , 0 regime ate entao em vigor era 0 confedera-
tivo. Os termos "Confedera~ao" e "Federa~ao" foram 
utilizados na epoca indistintamente, de forma a poder 
causar alguma confusao, Os proprios Arligos Federalis-
las, de autoria d e Alexander Hamilton, James Madison e 
John Jay,6 costumam usar varias vezes os dois termos 
sem qualquer diferencia~ao. 
Para evitar maiores dllvidas, tra~aremos um esbo~o 
de como funcionava a Confedera~ao norte-americana 
para a compararmos com 0 novo tipo de Estado que a 
sucedeu, A Confedera~ao possuia um orgao politico 
central, 0 Congresso, de carater predominantemente 
diplomatico, que carecia de autoridade propria, respei-
tando a absoluta independencia dos Estados associ ados, 
Os representantes dos Estados se reuniam no Congresso 
para del iberar assuntos de interesse comum (na sua 
maioria, os ligados as re la~6es e comercio internacio-
nais), 0 Congresso era subordinado ao poder dos Esta-
6 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, Tile Fedemlist Papers, 
London / New York, Penguin Books, 1987. Devemos dar destaque aos artigos 
9 e 10 (sobre as vantagens do novo tipo de governo); 30 a 36 (sobre tributac;ao, 
em especial 0 n° 32) e 41 a 46 (sob re a repartic;ao de competencias entre a 
Uniao e os Estados, particularmente 0 artigo 45). 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 11 
dos, sujei tando-se ao seu poder de veto. Dessa maneira, 
as decis6es so poderiam ser tomadas pel a unanimidade 
dos treze Estados. As delibera~6es da Confedera~ao 
tinham mais 0 carater de recomenda~6es do que pro-
priamente 0 de leis, pois a sua execu~ao era deixada a 
cargo dos Estados, que so respeitavam essas delibera,6es 
se as consideravam adequadas aos seus interesses parti-
cu lares.~ Confedera,ao, em sum a, nao passava de uma 
soma dos componentes politicos das antigas colonias 
inglesas, gerando um governo extrem~mente instavel 
devido aos constantes impasses politicos 
Essa instabilidade fez com que se procurasse dotar 
o novo pais de um governo efetivamente nacional. 
Representantes de praticamente todos os Estados se 
reuniram na Filadelfia, em 178(, para deliberar sobre a 
reforma dos Artlgos da Confedera,ao (a primeira Cons-
titui,ao americana). _O resu ltado foi uma outra Consti-
~i,ao, que instituia um novo modelo de Estado, 0 
_modelo federa l, visto como capaz de ga rantir a unidade 
porte-americana. 0 federalismo reconheceu a iden tida-
de e a autonomia das treze ex-colonias e ofereceu um 
esquema de so lu,ao de eventuais conflitos ou con trover-
sias. Escreveu Hamilton sobre a nova organiza,ao criada 
em 1787: "The proposed Constitution, so far f rom implying 
an abolition of the State governments, makes them consti-
tuent parts of the national sovereignty, by allowing them a 
direct representation in the Senate, mId leaves in their posses-
sion certain exclusive and very important portions of sove-
reign power. This fully corresponds, in every rational import 
of the terms, with the idea of a federal governmen t".' 
A desconcentra,ao do poder politico deu-se com a 
existencia de d uas esferas de poder politico: a federal e a 
estadual (os Municfpios foram esquecidos nessa divisao 
de poderes, sendo deixados no ambito da competencia 
estadual). Uma esfera nao e superior a outra. 0 que 
7 Alexander HAM ILTON, James MADISON & John JAY, op. cit. , Artigo n° 9. 
12 Estndo e COlls tit llifiio 3 GILBERTO BERCOVICI 
prevalece sobre am bas e a Constitui,ao. Entretanto, a 
inexistencia de hierarquia entre os entes federados nao e 
absoluta . Em determinadas circunstancias, 0 poder fede-
ral prevalece. f. interpr~ta,ao hoje dominante e a de que 
!la~ hipoteses de competencia concorrente ou em que 
@ ha eleme_ntos sufi cientes para uma afirma,ao indu-
bitavel de competencia, a que prevalece e a da Uniao. 
Alguns teoricos, como Alexis de Tocqueville, de-
senvolveram a teoria de que 0 Estado federal era dotado 
de dupla soberania: a federal e ados Estados-membros. 
Tocqueville dizia que os Estados Unidos eram compos-
tos por dois governos separados e quase independen tes. 
Um, habitual e indefinido, cuidava das necessidades do 
cotidiano. 0 outro, excepcional e circunscrito, cu idava 
de certos interesses gerais: " 0 governo federal nao 
passa, a lias, como acabo de dizer, de uma exce,ao: e 0 
governo dos Estados a regra comum". 
Cad a Estado, para ele, era uma pequena na,ao 
soberana. Inclusive, por possuirem soberania propria, 
Tocqueville achava que os Estados tinham 0 direito a 
secessao, contrariando, assim, um dos pilares do sistema 
federal (a defesa da uniao indissoluvel dos Estados 
levaria, en tre outros motivos, os Estados Unidos it guer-
ra civ il entre 0 Norte e 0 Sui em 1861).8 Os proprios 
autores dos Artigos Federalistas constantemente usam a 
expressao "soberania dos Estados", mas, cumpre ressal-
tar que essa utiliza,ao da-se no sentido atual de au tono-
mia, nao de soberania . Na realidade, 0 unico en te titular 
da soberania e a Uniao. 0 Estado-Membro e dotado 
apenas de autonomia, compreendida como governo pro-
R!io dentro do cfrculo de competencias tra,adas pela 
Constitui,ao Federal. 
,- Na Federac;ao norte-americana, como em tod as as 
demais, prevaleceu 0 criterio juridico-formal no estabe-
8 Alexis de TOCQUEVILLE, A Delllocrncin /1(1 America, 3~ ed. Belo Horizon-
Ie / Sao Paulo, ltatiaia / EDU5P, 1987, p. 52-53, 92-94, 111, 115, 119-121,128-130 
e 278-284. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 13 
lecimento da estrutura federal, delimitando-se as esferas 
de atua~ao dos Estados-Membros e da Uniao. Essa 
delimita~ao, chamada de lreparti~ao de competencias, e 
9 ponto centra l do fecleraiTsmo, f'ressuposto da autono-
mia dos entes federados. As unidades federadas rece-
bem diretamente da Constitui~ao Federal as suas 
competencias, is to e, 0 reconhecimento de seus poderes 
conjugado com a atribui~ao de encargos. Nao se trata de 
mera descentraliza~ao administrativa, mas da existencia 
conjunta de multiplos centros de decisao polftica, cada 
qual com a exc1usividade em rela~ao a determinados 
assuntos. A Uniao trata dos interesses gerais, os Estados 
dos seus pr6prios interesses regionais ou locais ou 
daqueles que sao melhor tratados se delegados ao poder 
local. 
Desta forma, nos Estados Unidos de 1787, foram 
definidas com cuidado as atribui~oes da Uniao e deixou -
se 0 res to (a competencia residual) para os Estados. Os 
principais objetivos a serem defendidos pela Uniao se-
riam a defesa comum dos membros, a preserva~ao da 
paz publica (contra convulsoes internas ou ataques ex-
ternos), a regula~ao do comercio com outras na~oes e a 
manuten~ao de rela~oes polfticas e comerciais com os 
pafses estrangeiros. Aos Estados caberia tudo aquilo de 
que nao fossem explicitamente destitufdos pela Consti-
tui ~ao. As duvidas seriam dirimidas pela Suprema Cor-
te. A decorrencia direta da reparti~ao de competencias e 
a distribui~ao das fontes de recursos financeiros para 
equilibrar os encargos e as rend as das unidades federa-
das.A forma norte-americana de reparti~ao de compe-
tencias, depois imitada pela maioria dos Estados 
federais surgidos posteriormente, foi assim resumida 
por James Madison, co-autor dos Artigos Federalistas, no 
artigo 45: "The powers delegated by the proposed Constitu-
tion to the federal government are few and defined. Those 
which are to remain in the State governments are numerous 
and indefinite. The former will be exercised principally on 
14 c:.srnaQ e L.oIIstitlfifiio 3 GILBERTO BERCOVICI 
external objects, as war, peace, negotiation, and foreign 
commerce; with which last the power of taxation will, for the 
most part, be connected. The powers reserved to the several 
States will extend to all the objects which, in the ordinary 
course of affairs, concern the lives, liberties, and properties of 
the people, and the internal order, improvement, and prospe-
rity of the State. The operations of the federal government will 
be most extensive and importan t in times of war and danger; 
those of the State governments, in time of peace and security. 
As the former periods will probably bear a small proportion to 
the latter, the State governments will here enjoy another 
advantage over the federal government. The more adequate, 
indeed, the federal powers may be rendered to the national 
defence, the less frequent will be those scenes of danger which 
might favour their ascendancy over the governments of the 
particular States"9 
Esta separa~ao absoluta de competencias do federa-
lismo c1assico (denominado federalismo dualista) e jus-
tificada no contexte de um Estado liberal, em que a 
atua~ao estata l era relativamente reduzida. A separa~ao 
total e, assim, possfvel por causa da pouca extensao e 
relativa simplicidade da interven~ao do Estado. Para 
~parte da doutrina norte-americana, 0 federalismo 
~ua lista era um complemento necessario ao Es tado libe-
ral e ao laissez-faire economico, evitando uma maior 
regula~ao e interven~ao estatal (especia lmente da parte 
da Uniao) na economia. 'O 
- A questao da "separa~ao dos Poderes" foi a motiva-
~ao de uma das mais severas crfticas feitas 11 Constitui-
~ao norte-americana no perfodo de sua elabora~ao e 
ratifica~ao. 0 tema e tratado nos artigos de numeros 47 a 
9 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 45. 
10 Edward S. CORWIN, Americlln Constitutional History, New York, Harper 
Torchbooks, 1964, p. 163-164; Bernard SCHWARTZ, Direito COllstiludollnl 
Americallo, Rio de Janeiro, Forense, 1966, p. 63-65, 68-70 e 206-207; Bernard 
SCHWARTZ, £1 Federalismo NortellmericfII/O Actulll, Madrid, Civitas, 1993, p. 
39-44 e Enoch Alberti ROVIRA, Federnlismo y Cooperncioll ell In Republica Federal 
Alemnlln, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986, p. 353-355. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 15 
51, todos de autoria de James Madison. Os crfticos da 
Constitui~ao de 1787 alegavam que esta nao havia con-
sagrado a "separa~ao de Poderes", estando 0 poder 
distribufdo d e maneira desproporcional entre os diver-
sos 6rgaos estatais, 0 que favoreceria 0 acumulo do 
poder em uma s6 mao, ou seja, 0 estabelecimento de 
uma tirania. 1I 
Para Madison, esta crftica s6 poderia ser provenien-
te da ma-interpreta~ao da obra de Montesquieu. Afina l, 
o pensador frances nunca disse que os poderes nao 
deveriam possuir nenhuma ingerencia parcia l ou ne-
nhum controle uns sobre os outros. Alem disso, a pr6-
pria Constitui~ao da Inglaterra, exemplo utilizado por 
Montesquieu, nao consagrava a separa~ao total e absolu-
ta dos Poderes.'2 0 que Montesquieu afirmou reiterada-
mente e a sua opos i~ao it concentra~ao de todo 0 poder 
nas maos de uma s6 pessoa, que caracterizaria a tirania. 
Destacamos, assim, 0 seguinte trecho do Artigo nO 47, de 
autoria de Madison: "From these facts, by which Montes-
quieu lUas guided, it may clearly be inferred that in saying 
'There can be no liberty where the legislative and exeClltive 
powers are united in the same person, or body of magistrates', 
or, 'if the power of judging be not separated from the 
legislative and executive powers', he did not mean that these 
departments ought to have no partial agency in, or no control 
over, the acts of each other. His meaning as his own words 
import, and still more concillsively as illustrated by the 
example in his eye, can amount to no more than this, that 
where the whole power of one department is exercised by the 
same hands which possess the whole power of another depart-
ment, the fundamental principles of a free constitution are 
subverted" .13 
II Neste sentido, vide Pedro Carl os .Bacelar de VASCONCELOS, A Sepnrn(no 
dos Poderes nil COllstifuipi0 Americllna: Do Veto Legislativo aD Execlltivo U"ittirio 
- A Crise Reglllnt6rin, Coimbra, Coimbra Ed., 1994, p. 24-25. 
12 Alexander HAM ILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 47. 
13 Ibidem. 
16 Estndo e COllstiilli(no 3 GILBERTO BERCQVICI 
Para os autores dos Artigos Federalistas, a Constitui-
~ao norte-americana conseguiu evitar a concentra~ao do 
poder em uma s6 mao, sem separar de forma total e 
absoluta os Poderes do Estado. Nao poderia ser diferen-
te, pois nao ha, para eles, nenhum caso de algum Estado 
que tenha conseguido manter os varios Poderes absolu-
tamente distintosl4 
A chamada "separa~ao dos poderes" nao exigiria, 
assim, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judici;irio 
fossem inteiramente desvinculad os uns dos outros. Na 
realidade, 0 essencial era, inclusive, a sua vincula~ao e 
interpenetra~ao, realizadas de maneira que cada urn dos 
Poderes obtivesse 0 controle constitucional sobre os 
demais. A mera declara<;ao escrita dos limites dos varios 
Poderes nao era suficientelS 0 mecanismo encontrado 
na Constitui~ao norte-americana foi, ao inves da separa-
<;ao total e absoluta dos Poderes, a introdu~ao do sistema 
defreios e contrapesos (checks and balances). 16 Nas palavras 
de Madison: "The only answer that can be given is that as all 
these exterior provisions are found to be inadequate the defect 
must be supplied, by so contriving the interior structure of 
the government as that its several constituent parts may, by 
their mutual relations, be the means of keeping each other in 
their proper places".17 
Os autores dos Artigos Federnlistas, particuiarmente 
Madison, defendiam uma forma de governo que evitas-
se que as fac<;6es ls se tornassem maioria apta a controlar 
14 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo nO 
47. Vide tambem Bernard SCHWARTZ, Direito Conslill/ciollal AmericllIlo cit., 
p. 28-29. 
15 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 48. 
16 Sobre 0 sistema de freios e contrapesos, vide especialmente Pedro Car los 
Bacelar de VASCONCELOS. op. cit., p. 29-33. 
17 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit ., Artigo nO 51. 
18 "By nfnctioll, Jllllderstnlld n IIlImber of citizens, wltether nmolillting to n majority 
or millority of tlte whole, who are Illlited and nctllnted by some commoll impllise of 
pnssioll, or of illterest, adverse to tile rights of other citizells, or to the perlllammt 
alld nggregate ill terests of lite commllllity". Alexander HAMILTON, James MA. 
DISON & John JA Y, op. cit., Artigo n° 10. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 17 
...------'1 -
o Estado. 0 objetivo do born governo seria 0 de garantir 
os bens pl.blicos e os direitos privados contra as fac~6es, 
assegurando ao mesmo tempo 0 espirito e forma do 
governo popular. Este governo 56 poderia ser 0 governo 
republicano: "The two great points of difference between a 
democracy and a republic are: first, the delegation of the 
govemment, in the latter, to a small number of citizens 
elected by the rest; secondly, the grea ter number of citizens, 
and greater sphere of country, over which the latter may be 
extended" .'9 
o grande desafio do governo republicanoseria 0 de 
evi tar que a natural supremacia do Poder Legislativo, 
enquanto poder mais pr6ximo do povo, se transformas-
se em uma tirania da maioria ou de uma fac~ao domi-
nante.'o Este pensamento foi muito bern explicitado por 
Thomas Jefferson: "AI the powers of government, legislati-
ve, executive, and judiciary, result to the legislative body. The 
concentrating these in the same hands a precisely the defini-
tion of despot ic govemment. It will be no alleviation that 
these powers will be exercised by a plurality of hands, and not 
by a single one. One hundred and seven ty-three despots 
would surely be as oppresive as one. Let those who doubt it 
tum their eyes on the republic of Venice. As little will it avail 
us tha t they are chosen by ourselves. An elective despotism 
was not the governmen t we fought for, but one which should 
not only be founded on free principles, but in which the 
powers of government should be so divided and balanced 
among several bodies of magistracy, as that no one could 
transcend their legal limits, without being effectually checked 
and restrained by the others. For this reason that convention 
which passed the ordinance of govemment, laid its foundation 
on this basis, that the legislative, executive and judiciary 
19 Alexander H AMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Arligo nO 10. 
20-r:h,omas JEFFERSON, "Notes on the State of Virginia" ill TIle Life tIlld Selected 
Wntlllgs of Thomas Jeffersoll, New York, Modern Library, 1993, p. 221-223 e 
Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Arligos nO 48 
e 51. 
18 Estado e C0l15til/li~iio 3 GILBERTO I3ERCOV[CI 
departments should be separate and distinct, so that no person 
should exercise the powers of more than one of them at the 
same time".'! 
A democracia pura (para os autores da ep oca, a 
democracia direta da Atenas chl.ssica) se caracteriza ria 
por urn pequeno numero de cidadaos que se uniriam e 
administrariam pessoalmente 0 governo, nao resolven-
do os maleficios advindos do surgimento das fa c~6es. Ja 
a republica teria a opiniao do povo, portanto tambem a 
das fac~6es, filtrada pelas assembleias. Alem disso, a 
grande extensao da republica dividiria a esfera de inte-
resses: os interesses amp los e gerais seri am tratados na 
assembleia naciona!, e os interesses loca is e particu lares, 
nas assembleias estaduais." 
Este e 0 ponto central da estrutura do Es tado 
norte-america no e da sua democracia: a jun~ao do meca-
nismo d e freios e contrapesos (ou seja, repud io it divisao 
total e estanque dos Poderes) com 0 federalismo. Em 
outras palavras, a separa~ao horizontal de Poderes con-
jugada com a separac;ao vertical, nenhuma de forma 
absoluta, mas de uma maneira equilibrada onde um 
Poder controla 0 outro, tanto os Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciario como a Uniao e os Estados. E 
Madison sintetizou esta f6rmula no Artigo nO 51: "In a 
single republic, all the power surrendered by the people is 
submitted to the administration of a single govemment; and 
the usurpations are guarded against by a division of the 
government into distinct and separate departments. In the 
compound republic of America, the power surrendered by the 
people is firs t divided between two distinct governments, and 
then the portion allotted to each subdivided among distinct 
and separa te departments . Hence a double security arises to 
21 Thomas JEFFERSON, op. cit., p. 221-222. 
22 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cif., Artigos nO 
10 e 14. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 19 
If""" 
the rights of the people. The different governments will con-
trol each other, at the same time that each will be controlled 
by itself'B 
Desde 0 modelo original norte-america no, as defi-
ni~6es e caracteristicas dos varios tipos de federalismo, 
todavia, nunca podem ser consideradas como absolutas. 
Afinal, 0 federalismo norte-americano caracteriza-se 
pela dec isiva atua~ao da Suprema Corte na sua configu-
ra~ao no decorrer da evolu~ao hist6rica. Assim, nos 
prim6rdios da Republica Americana, a Suprema Corte, 
liderada por Marshall, buscou consolidar a Uniao, refor-
~ando seus poderes frente as ex-Colonias, agora Esta-
dos-Membros: era 0 national federalism.24 Ap6s a Guerra 
Civ il (1861-1865), a interpreta~ao da Suprema Corte 
buscou ressa ltar os poderes estaduais frente a Uniao, 
enfatizando a separa~ao rigid a de compeb~ncias (dual 
federalism) . A tendencia a uma maior coopera~ao entre as 
duas esferas e a preponderancia federal vern desde 0 
final do seculo XIX, mas a ruptura definitiva com 0 
federalismo dualista 56 ocorre com 0 New Deal de Frank-
lin Delano Roosevelt (1932-1945).25 
Foi a necessidade de interven~ao do Estado para 
solucionar os problemas gerados com a depressao da 
decada de 1930 que levou ao abandono do federa lismo 
23 Alexander HAM ILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 51. 
24 Urn exemplo desta cons tru~ao jurisprudencia\ e a e laborac;ao da "Doutrina 
dos Poderes Irnplfci tos", em que se assegurava a UniAo nao apenas as poderes 
enumerados expressamente no texto consti tucionaL mas tambem as poderes 
necess~ ri os e apropriados ao exercfcio efetivo destes poderes expressos. Vide 
especialmente Edward S. CORWIN, op. cit., p. 148-152; !!ernard SC HWARTZ, 
Dirdto C01lstitllciollnl Americano cil., p. 51 -55 e Bernard SCHWARTZ, Ef Fede-
ralisti/o NorteallleriCflllO Actllal ciL, p. 21-24. 
25 At~ 1937, a Suprema Corte decidia de modo favon1vel ao laissez-faire eco-
nomico. 0 caso rna is famoso, sobre direitos trabalhi stas, fo i 0 LociJller v. New 
York, de 1905, que simbolizou 0 periodo de 1905 a 1937, conhecido como 
"Loch"er period". Cf. Cass R. SUNSTEIN, Ti,e Partial COllstilllt ioll, reimpr., 
Cambridge (Mass.)/London, Harvard University Press, 1997, p. 42-51 e 62-66. 
Vide tambem Edward S. CORWIN, op. ciL, p. 102-103 e Enoeh Albe rti ROVI-
RA, op. cit., p. 347-349. 
20 Estado e Coltstitlli(iio 3 GILBERTO I3ERCQVICI 
dua lista nos Estados Unidos 2 6 0 que ocorreu com 0 
federalismo norte-americano, a partir do New Denl, foi a 
transforma~ao das re la~6es Uniao-Es tados, dando ori-
gem as tendencias fundamentai s das polfticas publ icas 
desenvolvidas posteriormente. Comparativamente a 
Uniao, os Estados perderam grand e parte de sua autori-
dade e nao a recuperaram mais. 0 que tambem nao 
gerou nenhuma "ditadura federal ", nem se deve excl u-
sivamente a polftica naciona lista de Roosevelt. Na reali-
dade, os Estados perderam a capacidade de solucionar, 
isoladamente, os principais problemas economico-so-
ciais de suas popula~6es, ao mesmo tempo em que a 
Uniao construiu e consolidou urn vasto e poderoso apa-
relho ad ministrativo fed eral.27 
Com 0 New Deal, inicialmente, houve, de fato, uma 
tendencia fortemente centralizadora. No en tanto, a cen-
trali za~ao excessiva foi posta de lado quando 0 Govemo 
Federal se deu conta da necessidade da co l abora~ao dos 
poderes subnacionais para a rea liza~ao do ambicioso 
programa proposto por Roosevelt: passou-se, en tao, a 
enfa ti za r nao rna is a competi~ao, mas a coordena~ao e 
coopera~ao entre Uniao e Estados, com 0 desenvolvi-
mento do fooperative federalism, 28 tomando 0 federalismo 
26 Edward S. CORWIN, op. cit ., p. 145-146; Bernard SCHWA RTZ, Direito 
COllstilllciollal Americfl/IO cit., p. 207-209 e 229-232; Bernard SCHWARTZ, El 
Federalislllo Nortealllt:ricallo Actllal cit., p. 44-48, 68-69 e 112-119 e Dalmo de 
Abreu DALLARI, 0 Estado Federal cit., p. 43-48. De acordo com James Patter-
son, durante a deeada de 20, a esfera estadual era mais importante e inova-
dora do que a esfera fede ral, especial mente no toeante as politicas sociais. No 
entanto, boa parte destas inova<;oes estaduais acabaram fracassando, rerua-
nescendo apenas alguns poucos avanc;os pontuais em determinados Estados 
norte-americanos. Cf. James T. PAITERSON,Tile New Deaf alld tile States: 
Federalism ill Trnllsitioll, Princeton, Princeton University Press, 1969, p. 3-1 6. 
27 James T. PATIERSON, op. cit., p. 198 e 202-207. Para a v isao crftica dos /lew 
dealers sobre 0 federalismo norte-america no em seus moldes tradicionais, vide 
Cass R. SUNSTEIN, "Cons titutionalism after the New Deal", Harvard Law 
Review nO 101, dezembro de 1987, p. 425, 442-443 e 504-508. 
28 A Suprema Corte 56 come<;ou a abandonar a coneep<;ao dualista do fede~ 
ra li smo nor te-americano a partir de 1937, quando passou a reinterpretar a loa 
Emenda a Const itui<;ao de 1787, que determinava que os poderes remanes-
cen tes, ou seja, os nao explicitados no tex to eons titueional, perteneiam aos 
Dilemas do Estado Federa l Brasileiro 21 
, 
A centraliza~ao fomentada pelo Imperador fez com 
que ~ refor~asse 0 senti men to autonomista que vigorava 
em varias Provincias, particularmente em Pernambuco: 
Em 2 de julho de 1824, foi proclamada a Confedera~ao 
do E'll.'ador,. baseada no exemplo norte-americano. Uni-
ram-se para formar uma republica federativa as Provin-
cias de Pernambuco, Para ilia, Rio Grande do Norte e 
Ceara. Foi feito um apelo as Provincias de Piau!, Mara-
nhao e Para pa ra que aderissem, alem das demais 
Provincias que quisessem ser reg idas pel a fonna de 
go verno a ser estabelecida pela futura Assembleia Cons-
tituinte. As for~as imperiais, no en tanto, rapidamente 
Q.errotaram a Confedera~ao do Eguador. Os_seus Ifderes 
morreram em combate, fug iram do P-ill£...Oll foram pre-
sos, s~ndo alguns condenados, como Frei Caneca, a 
..I)1orte 32 
As fo[(; as centrifugas, entretanto, iriam se manifes-
tar ate 0 inicio do Segundo Reinado. Curiosa mente, ao 
contra rio do que possa parecer, a di visao da republi cana 
America espanhola em va rios paises acabou por se 
tornar em forte estimulo a unidade, sendo sempre invo-
cada como modelo a ser evitado pelo Brasil a qualquer 
pre,o.33 Mas 0 mesmo consenso nao ocorria em rela,ao a 
D. Pedro I d esde a cruel repressao it Confedera<;ao do 
Equador. Tido como desp6tico e absolutista, 0 Impera-
dor era tratado de forma cada vez mais hostil pelos 
liberais brasileiros. As sucessivas crises entre a Camara 
dos Deputados e D. Pedro I acaba ram por indispor 0 
monarca com a opiniao publica. _0 fra casso dessa pri-
32 Amaro QUINTAS, "A Agita~ao Republi cana no Nordeste" ill Sergio BlIar-
que de HOLANDA (coord .), Historin Geml da Civilizflfiio Bnisileirn, tama II, 
vol. 3, 6" ed, Sao Pau lo, Difel, 1985, p. 227-233 e Jose Murilo de CARVALHO, 
"Federalismo e Central iza<;ao no Imperio Brasileiro: Hist6ria e Argumento" 
ill POll los e Bordndos: Escritos de Hist6rin e Potrticn, reimpr., Bela Horizonte, 
EdUFMG, 1999, p. 163-164. 
33 Sergio Buarque de HOLANDA, "A Heran<;a Colonial - Sua Desagrega<;ao" 
;11 Sergio Buarque de HOLANDA (coord. ), Hisf6rin Gera' rill C;vilizflfiio Brasi-
leirn, toma II, vol. 3, 6a ed, Sao Paulo, Dife!, 1985, p. 15 e Jose Murilo de 
CARVALHO.op. , ;/. , p. 161-163. 
24 Estado e COllstit1ti~ifo 3 GILBERTO BERCOVICI 
meira tentativa de centraliza,ao consubstanciou-se com 
.a 7 de abril de 1831, quando D. Pedro I foi for<;ado a 
abdicar. 
Como D. Pedro II era ainda uma crian~a , instalou-
se uma Regencia ate a sua maioridade. Tentou-se criar 
uma especie de "monarquia federativa" jil em outubro 
de 1831, quando fo i apresentado it Assembleia Geral 0 
"Projeto Substitutivo Miranda Ribeiro", que acabava 
com a vitaliciedade do Senado (tornando-o renovavel na 
sua ter,a parte a cada legislatura); transformava os 
Conselhos Gerais em Assemblt~ias Provincia is com d uas 
casas; di vidia os poderes tributarios entre as Assem-
bleias Geral e Provincial, alem de discriminar as rendas 
publicas; instituia a autonomia municipal (0 Governo 
Geral continuaria a nom ear 0 Presidente da Provincia, e 
as Assembleias Provincia is nomeariam os intendentes 
de cada Municipio); entre outras modifica,6es. Aprova-
do pela Camara, nao foi sequer discutido no Senad034 
As iniciativas da Camara dos Deputados opunha-se 
quase sempre 0 Senado vitalicio e, na sua grande maio-
ria , conservador. 0 impasse s6 foi superado com a Lei de 
12 d e outubro de 1832, determinando que os eleitores 
concederiam poderes especiais aos deputados para alte-
rar os artigos e paragrafos da Constitui~ao expressamen-
te declarados como reformaveis: seria aprovado 0 Ato 
Adicional (Lei nO 16, de 12 de agosto de 1834) . 
Com 0 Ato Adicional, ocorreu uma certa descentra-
li za~ao. Embora sem autonomia, as Provincias foram 
dotadas de Poder Legislativo pr6prio e tutela sobre os 
Municipios. Foram criadas, em sub'stitu i<;ao aos Conse-
Ihos Gerais, as Assembleias Legislativas Provinciais, 
com prerrogativas de elabora<;ao d e projetos e leis am-
pliadas (artigos 10 e 11 do Ato Adicional). 0 Presidente 
.H Paulo Pereira de CASTRO, "A 'Experiencia Republicana', 1831-1840" ill 
Serg iO Buarque de HOLANDA (coord .), Hist6ria Geral da Civilizafiio Brasileira, 
lomo II, vol. 4, Sa ed, Sao Pau lo, Dife!, 1985, p. 29-31 e Jose Murilo de CAR-
VALHO, op. ,;/., p. 164-165. 
Dilemas do Estado Federal Brasilciro 25 
I 
I , 
da Provincia continuou, entretanto, um delegado da 
Corte, a ser nomeado pelo Poder Central. Nem todas as 
resolu<;6es das Assembleias Provincia is precisariam 
mais ser aprovadas pel a Assembleia Geral. As que eram 
especificadas no Ato Adicional poderiam ser enviadas 
diretamente ao Presidente da Provincia, que as sancio-
naria ou nao. 
o paradoxo do alargamento das franquias prov in-
ciais foi 0 fato de ter sido feito as custas dos Municfpios. 
A defesa da ideia de separar do Poder Central tudo 
aquilo que poderia ser resolvido em ambito provincial 
nao teve a sua contrapartida no tocante aos Municfpios. 
As Assembleias Provinciais passaram a poder legislar 
sobre impostos, despesas e empregados municipais, 
alem de criar ou revogar posturas municipais sem preci-
sar esperar ou depender da iniciativa das Camaras 
Municipais (artigos 10, IV a VII e XI, e 11, III, do Ato 
Adicional). De 6rgaos politicos, juridicos e administrati-
vos durante a Colonia,3s as Camaras, segundo 0 artigo 24 
da Lei de 1 ° de outubro de 1828 (Regimen to das Ciimaras 
Municipais do Imperio), passaram a meras "corpora~6es 
administrativas". Segundo Victor Nunes Leal, a tutela 
das Camaras pelas Assembleias Provinciais era justifica-
da na epoca por dois motivos: 0 de cada Provincia 
estabelecer 0 regime municipal que the Fosse mais con-
veniente e 0 do fortalecimento das Provincias em rela~ao 
ao Governo Central atraves da unifica~ao de sua politica 
interna. Ja historiadores como Sergio Buarque de Holan-
da analisam essa decadencia das institui~6es municipais 
como consequencia do quadro mais largo da liquida~ao 
da heran~a coloniaL'6 
35 Sabre 0 import ante papeJ politico desempenhado peJas Camaras Munici-
pais durante 0 perfodo colonial, vide especial mente Caio PRADO Jr, Evol ll(iio 
Palilica do Brasil· ColOnia e Imperio, 19~ ed, Sao Paulo, Brasiliense, 1991, p. 29-32 
e 38-44 e Victor Nunes LEAL, Corollelisl1Io, EIlxnrin e Voto: 0 Mllnicipio e 0 Regime 
RepresentativD liD Brasil, 6~ ed, Sao Paulo, Alfa-Omega, 1993, p. 60-73. 
36 Serg io Buarque de HO LANOA, "A Heran~a Colonial - Sua Oesagrega<;ao" 
cit., p. 23-26 e Victor Nunes LEAL, op. cil ., p. 76-78. 
26 Estado e Co"stit lli~iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
A Eegencia nao conseguiu montar llm esquema de 
estabilidade com um nucleo hegem6nico de Provincias, 
como ocorreria durante a Primeira Republica. As abun-
dantes revoltas do periodo buscavam nao a de sagrega-
~ao, mas uma mefFlOr participa~ao no ' poder. Elas 
traduzem 0 anseio de conquistar uma maior integra ~ao 
no comando politico para a conquista de mais poder de 
decisao e beneficiar a economia local. 0 grupo de Pro-
vincias que deu a principal base para a Independencia, 
Sao Paulo, Rio deJaneiro e Minas Gerais, nao se revol-
tou, pois possuia vantagens politicas superiores ao seu 
poder economico, numa epoca em que 0 centro dinami-
co da economia concentrava-se em Bahia, Pernambuco e 
Maranhao (locais de maior arrecada~ao tributaria do 
periodo). As revoltas eclodiram nas areas que se sentiam 
espoliadas com a p~rtilha do poder entao vigente (Rio 
Grande do Sui e Bahia) ou COiTi' 0 arastamento das 
Ifderan~as locais na politica regionaqPanl), al~m das 
,9isputas pelo poder provincia1 (~ranhao). A separa~ao 
era reclamada ou imposta como tatica de luta, sob a 
promessa de retorno it unidade assim que a causa pela 
qual os revoltosos lutavam Fosse vitoriosa (exemplos 
patentes foram 0 da fSabinada baianal e 0 da_Revolu<;ao 
Farroupilha gallcha).37 
o inicio de descentraliza~ao promovido pelo Ato 
Adicional teve vida curta. As condi~oes politicas gera-
das pela constante instabilidade do periodo regencial 
fizeram com que maioria conservadora instalada no 
Legislativo, autodenominada "Regresso", aprovasse a 
Lei de Interpreta~ao do Ato Adicional (Lei n° 105, de 12 
de maio de 1840). Esta lei de interpreta~ao refor~ou 0 
centralismo, retirando varias prerrogativas dadas as 
Provincias, concentrando mais 0 poder na Corte e nas 
37 Caio PRADO Jr, op. cit., p. 71-81 e 86-89; Raymundo FAORO, Os 0 0 11 05 do 
Poder: Formn~jjo do Pa/ ronalo Pofft ico Brasileiro, 8" ed, Sao Paulo, Globo, 1989, 
p. 315-31 6 e 320-321 ; Paulo Pereira de CASTRO, op. cit. , p. 50-53 e Jose Murilo 
de CARVALHO, op. cit., p. 165-1 67. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 27 
3 1 
maos do Imperador: ampliaram-se as prerrogativas dos 
Presidentes de Provincia as custas das Assembleias Pro-
vinciais. 
Os liberais reagiram a onda conservadora, estimu-
lando 0 chamado "Golpe da Maioridade". Vitoriosos, 
foram convocados pelo novo Imperador, D. Pedro II, 
entao com apenas 14 anos de idade, para organizar 0 
primeiro gabinete do Segundo Reinado. Logo apeados 
do poder, os liberais tentaram mudar a situa~ao, provo-
cando mais duas revo ltas provincia is, a de 1842 (conhe-
cida por Revo lta Liberal, baseada em Sao Paulo e Minas 
Gerais) e a de 1848 (nova mente em Pernambuco, conhe-
cida como "Revolu~ao Praieira"). Em ambas, 0 Governo 
Central tomou logo controle da situa~ao. Com a derrota 
da Revolu~ao Praieira, terminou 0 ciclo de revoltas do 
periodo imperial. A pr6xima crise interna do regime, 
entre 1870 e 1889, seria tambem a ultima. 
Durante 0 Segundo Reinado, os Presidentes das 
Provincias ficavam no cargo, na maioria das vezes, 
apenas durante 0 tempo necessario para garantir 0 
predominio de seu partido (que era 0 do gabinete) na 
Provincia. Para obter sucesso nas elei~5es, 0 Presidente 
da Provincia escolhia chefes politicos para decidir a 
sorte das elei~5es nos colegios eleitorais, manobrava 
postos da Guarda Nacional, perseguia e afastava ele-
mentos oposicionistas ou suspeitos II situa~ao, removia 
ou nomeava autoridades policiais, etc. Assim que con-
cluisse sua tarefa, deixava 0 cargo para seu substituto 
legal. Quando 0 Presidente da Provincia tambem era 
deputado II Assembleia Geral, exercia 0 cargo, normal-
mente, apenas durante 0 recesso parlamentar ou quando 
nao tivesse nada de mais importante para fazer na Corte. 
Frequentemente, 0 mesmo homem ocupava durante a 
sua carreira a presidencia de va rias Provincias. A alta 
rotatividade de Presidentes era tambem ex trema mente 
prejudicial as Provincias, pois atrapalhava toda a sua 
administra~ao. Para resolver este problema, foram pro-
28 
r_, J _ "'_ 
L;.;!IW ' IV t: ..... ulIstillli(ifo 3 
GILBERTO BERCQVIC! 
postos varios projetos que modificavam a nomea~ao do 
Presidente da Provincia, alguns prevendo, inclusive, a 
elei~ao direta. Em 1860, foi proposta a Reforma Almeida 
Pereira, que criava no servi~o publico uma carreira de 
"Presidente de Provincia". De acordo com esta proposta, 
os gabinetes escolheriam pessoas de sua confian~a em 
um quadro de servidores publicos apartidarios e dota-
dos de conhecimentos especializados38 Nenhuma das 
reformas apresentadas foi aprovada, perdurando a 
questao dos Presidentes das Provincias, particularmente 
a da sua eletividade, ate a Republica . 
A primeira contesta~ao republicana ao regime mo-
narquico desde 0 fim das revoltas provincia is foi 0 
~esto Republicano de 1870, que exigi a, en tre ou tros 
temas, a implanta~ao da Federa~ao, nos moldes norte-
american os. A solu~ao para as novas aspira~5es e confli-
tos surgidos com as transforma~5es economicas e socia is 
da segunda metade do seculo XIX parecia estar no 
federalismo. A centraliza~ao passou a ser vista como um 
entrave ao desenvolvimento do pais. 
I) unitarismo durou enquanto houve id entifica~ao 
do poder economico com 2.....I2 0der politico, alem da 
~sencia de grandes conflitos entre as elites dirigentes . 
'\(Com 0 deslocamento do centro dinamico da economia 
~6s 1850, 0 desequilibrio criado entre 0 poder economi-
So e 0 poder politico deu novo vigor II aspira~ao federa-
listf,r As regi5es fornecedoras da maior parte dos 
estadistas do Imperio, 0 Norte a~ucareiro e os nucleos 
cafeicultores do Rio de Janeiro, estavam em crise. 0 
..!l0vO centro economico era 0 oeste paulista . _Al~ado II 
condi~ao de motor do desenvolvimento do pais, Sao 
f.aulo se sentia prejudicado e discriminado pel a centrali-
za~ao . Dessa forma, de todas as Provincias, Sao Paulo 
38 Raymundo FAORO, op. ciL, p. 377-379; Joao Camilo de Oliveira T6RRES, 
A Form(l~iio do Federalismo 110 Brasil, Sao Paulo, Cia. Ed. Nacional, 1961, p. 
112-114 e Simon SCHWARTZMAN, Sao Pallio e 0 Estndo Naciollal, S~o Paulo, 
O;[el, 1975, p. 106·1 09. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 29 
era aquela em que os republicanos estavam em maior 
nLtmero e melhor organizados. No casoEaulista, a defe-
~o~ublicanis_mo com federalismo tinha como _moti-
y'o 0 desejo de aumentaLs.ellSJec~Q?: .Q?El'ublicanos 
defendiam uma redistribuic;ao das rend as para que Sao 
~ulo puaesse financiar os custos de sua economia em 
~ansao, base;!.da no cafe. A primeira vit6ria eleitoral 
republicana no pais, inclusive, foi a eleic;ao de tres 
deputados republicanos para a Assembleia Provincial 
de Sao Paulo, ja em 1877 e, em 1881, foram eleitos seis 
deputados republicanos para a mesma Assembleia . Os 
EIiIDeiLos, e unicos, deputados republicanos eleitos para 
a Assembleia Geral foram Prudente de Moraes eManuel 
Ferraz de Caml20s Sal,es, de Sao Paulo (futuros Presiden-
1.~s da Rel'ublica), e Alvaro Andrade Botelho, de. Minas 
Gerais, em 1884.39 
- Ao contrario do crescimento do sentimento republi-
cano no SuI, reinava a indiferenc;a no Norte. Na Bahia, os 
republicanos eram ignorados. Nunca a Bahia conseguiu 
formar um partido republicano forte. tQ.s dois principais 
politicos baianos da Primeira Republica, Rui Barbosa e 
Jose Joaquim Seabra, eram ambos origimirios dos velhos 
partidos monarquico]) Pernambuco, por sua tradic;ao 
revolucionaria, reunia maiores condic;6es para a propa-
gac;ao dos republicanos. Entretanto, 0 partido republica-
no era fraco, e, talvez para compensar essa fraqueza , 
muito radical, dissociando-se da grande maioria repu-
blicana do resto do pais. Os republicanos hist6ricos de 
Pernambuco, devido aos varios choques entre as diver-
sas facc;6es politicas, nao teriam forc;a para assumir 0 
go verno com a Proclamac;ao. Ap6s um periodo turbulen-
39 Raymundo FAORO, op. cit., p. 452-466; Simon SCHWARTZMAN, op. cit., 
p. 79·80 e 112-114; Sergio Buarque de HOLANDA, "0 Manifesto de 1870" ill 
Sergio Buarque de HOLANDA (coord .), Hist6ria Gem! da Civiliza~iio Brasileira, 
toma II, vol. 7, 4a ed, Sao Paulo, Difel, 1985, p. 265·267; Renata LESSA, A 
II/vel/{:na RepllbJicalla: Campos Sales, as Bases e n Decndellcia da Primeira Repllblica 
Brasileira, Sao Paulo/Rio de Janeiro, Vertice/RT / IUPERJ, 1988, p. 41-42 e Jose 
Murilo deCARVALHO, op. cil., p. 170-172. 
30 Eslado e COllstitlli{:no 3 GILBERTO BERCOVICI 
to, este iria para um antigo membro do Partido Conser-
vad~r, Francisco de Assis Rosa e Silva.~ razao dessa 
suposta lealdade do Norte it monarquia pode ser tirada 
das pessimas condic;6es economicas vigentes, com 0 
prec;o dos principais produtos caindo no mercado inter-
nacional. Ao inves de se revoltarem contra 0 regime, 
aquelas Provincias viam no auxilio do Poder Central a 
sua Lmica esperanc;a~ 
1.3. A Republica, 0 Coronelismo e 0 
Poder dos Estados 0889-1930) 
ProcIamada a RepLlblica, 0 federalismo foi institui-
do pelo Decreto nO 1, de 15 de novembro de 1889. As 
antigas Provincias foram transformadas em Estados._O 
federalismo da Constituic;ao de 1891, moldado no fede-
~smo dualista classico:1 praticamente ignorou a coo-
Eac;ao entre Uniao e entes federados. 0 artigo 5° desta 
Constituic;a042 restringia 0 auxilio federal aos Estados 
exclusivamente aos casos de calamidade publica. Em 
1897, 0 Governo Federal regulamentaria 0 artigo 5° de 
forma minuciosa, especificando os casas em que os 
Estados poderiam receber auxilio da Uniao, alem de 
determinar que, junto com a solicitac;ao formal do pedi-
do, a ajuda federal dependeria de comprovac;ao docu-
mentada de que os recursos disponiveis do Estado 
solicitante foram totalmente exauridos sem exito para 
40 Sergio Buarque de HOLANDA, "0 Manifesto de 1870" cii., p. 267·268. 
Sabre as rela~oes entre as Provincias do Norte e 0 Governo Imperia l, vide, 
especiaimente, a obra de Evaldo Cabral de MELLO, 0 Norte Agrnrio e 0 
Imperio, 1871-1889,2" ed, Rio de Janeiro, Topbooks, 1999. 
41 Cf. Dalmo de Abreu DALLARI, "Os Estados na Federa~ao Brasilei r3, de 
1891 a 1937", Revista de Direito COllst;tllcio1lal e Ciellcia Po/{/ica n° 3, Rio de 
Janeiro, Forense, julho de 1984, p. 103-105. 
.J2 Artigo 5° da Cons titlli~ao de 1891: "lncumbe a cada Estado prover, a 
expensas proprias, as necessidades de sell governo e administra~ao; a Uniao, 
porem, prestani SOCCOTTOS ao Estado que, em caso de calamidade publica, os 
solicitar". 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 31 
1T 
debelar a calamidade que 0 atingiu. Para evi tar os 
pedidos de auxflio dos Estados, 0 Ministro da Justi<;a de 
Prudente de Moraes, Amaro Cavalcanti, declarou, em 
Circular aos Governos Estaduais, de 22 de mar<;o de 
1897, que 56 seriam atendidos os pedidos de auxflio 
financeiro para a tender a situa<;5es de calamidade publi-
ca quando 0 Governo Federal julgasse cabivel 43 Parado-
xalmente, foram as ca lamidades publicas, mais 
especificamente as secas no Nordeste, que justificaram 
as primeiras medidas de rela<;5es intergovernamentais 
tomadas sob 0 federalismo dualista do regime de 1891, 
especialmente com as obras contra as secas levadas a 
cabo durante 0 Governo de Epitacio Pes so a (1919-1922). 
JLr..esultado desse~istema foi a manuten<;ao de 
desigualdades gritantes entre os va rios membros da 
F_ede@s~~ Os tn~~ Estados economicamente mais fortes 
(Sao Paulo, Minas Gerais e, em menor grau, Rio Grande 
ao SuI) dominavam a Republica. Nao e coincidencia 
terem sido esses Estados os unicos que nao sofreram 
interven<;ao federal,44 sob qualquer pretexto, ate 1930. 
' Podemos considerar como perifericos, mas sem poder 
efetivo, os Estados de Rio de Janeiro, Bahia e Pernambu-
co. Todos os demais d ependiam diretamente da Uniao, 
que, por sua vez, era dominada pelos jogos de alian<;as 
dos tres grandes Estados. 
43 A reprodusao do texto da Circular de 1897 encontra-se em SERVI<;O DE 
INFORMA<;AO LEGISLATIVA (SENADO FEDERAL), "0 Auxilid da Uniao 
aos Estados nos Casas de Calamidade Publica", Revis/a de /lljormflrao Legis/a-
liva nO 7, Brasflia, Senado Federal, setembro de 1965, p. 252-253. Vide tambem 
Raul Machado HORTA, "Problemas do Federalismo" ill Raul Machado HOR· 
TA (arg.), Perspect ivas do Federalismo Brnsileiro, Bela Horizonte, Ed. Revista 
Brasileira de Estudos Polfticos, 1958, p. 25-27 e A All/onomia do Estado-Membro 
110 Direito COllstitllcional Brasileiro, mimeo, Bela Horizonte, Tese de Titularida-
de (F.wldade de Direito do UFMG), 1964, p. 285-287; SERVI<;O DE INFOR-
MA<;AO LEGISLATIVA (SENADO FEDERAL), "0 Auxilio da Uniilo aos 
Estados nos Casos de Calamidade Publica" cit., p. 252-258 e Dalmo de Abreu 
DA LLARI, "Os Estados na Federa<;ao Brasileira, de 1891 a 1937" cit ., p. 119-121. 
44 Sobre 0 regime da interven<;ao federal previsto na Constitui<;ao de 1891 (ate 
a Reforma de 1926), vide Enrique Ricardo LEWANDOWSKI, Pressttpostos 
Materiais e Formais da llltervell(iio Federal 110 Brasil, Sao Paulo, RT, 1994, p. 
59-69. 
32 Estado e COllstitlli(iio 3 GILBERTO BERCOVlCi 
No sistema politico implantado com a Republica, 0 
Poder Executivo sobrepunha-se aos demais. A "Politica 
dos Governadores" era a subordina~ao do Congresso 
Nacional aos interesses das oligarguias es taduais alia-
das ao Presidente da Republica . A sucessao presidencial 
era 0 grande momento do regime, constituindo a origem 
de, praticamente, todas as crises que ocorreram durante 
a vigencia da Constitui<;ao de 1891.)Como a escolha do 
Presidente era decisiva, a grande va'nfagem ficava com 
os tres grandes Estados, de maior popula<;ao e melhor 
sistema educacional, pois os analfabetos nao vo tava.~ 
..Minas Gerajs, Sao Paulo e Rio Grande do SuI sobrepuja-
yam os demais Estados em eleitorado, representando 
cerca de 50%_ dos votos nas elei<;5es presidenciais. Mas, 
mesmo nestes Estados, a frau de eleitoral corria solta. A 
estab ilidade da sucessao era garantida pela alian<;a entre 
o PRP (Partido Republicano Paulista) e 0 PRM (Partido 
Republicano Mineiro), a famosa alian<;a do "Cafe-com-
Leite", que impunha 0 seu candida to ao resto do pais . As 
disputas 56 ocorriam quando as duas maquinas partida-
rias es taduais divergiam, abrindo espa<;o para os dois 
elementos aut6nomos das decis5es politicas nacionais: 0 
PRR (Partido Republicano Riograndense) e 0 Exercito. 0 
sistema politico da Republica Velha nao mobilizava 0 
eleitorado, gra<;as ao controle politico dos coroneis, no 
ambito municipal, e das maquinas partidarias, no ambi-
to estadual. Quando ocorreu a mobiliza<;ao do eleitora-
do (em 1910, 1922 e 1930), 0 sistema chegou ao limiar da 
ruptura . 
52 Presidente da Republica d is tribufa as verbas 
federais entre os seus aliados nos Estados, podendo 
'ugfizar 0 Exercito para depor qualquer governo es ta-
<lual que se opusesse a sua politica. As exce<;5es nova-
mente eram Minas, Sao Paulo e Rio Grande do SuI, cujas 
for<;as militares estad uais numerosas e bem-armadas 
garantiam a autonomia do Estado, juntamente com a 
coesao politica em torno de um partido politico estad ual 
Dilemas do Estado Federa l Brasileiro 33 
r-
f"' ,: 
~,' (" ,. 
fo r te, que englobava praticamente todos os grupos poli-
ticos do Estado (com a exce<;ao gaucha, onde dois parti -
dos se d iglad iavam com armas na mao, apesa r do 
predomfnio indiscutivel do PRR ,45 
o fe nomeno do coronel ismo e tfpico do perfodo 
repub licano que se imCia em 1889, embora va rios dos 
seus elemen tos, dados pela classica defini<;ao de Victor 
N unes Lea146 foss em determinaveis durante 0 Imperio e 
a Colonia. Isto decorre, basicamente, d a aboli<;ao da 
escrava tura, do aumento do contingente eleitoral e da 
ado<;ao do federalismo. 0 voto d os trabalhadores rurais, 
ap6s a ex tin<;ao da escravidao e a extensao do di reito d e 
45 A causa das disputas polfticas no Rio Grande do Sui, que chegaram efeti-
vamente a guerra civil em 1893 e 1923, era a sua Constituh;ao Estadual, 
inspirada no positivismo de Augusto Comte, elaborada por JUlio de Castilhos, 
a partir do projeto apresentado (e rejeitado) por Teixeira Mendes e Miguel de 
Lemos ao Mareehal Deodoro. A Constitui~ao gallCha contrariavl!...Jntlmeros 
disEositivos da Constitui~ao Federal de 1891: 0 presidente (gOvernador) doEstado poderia ser reeleito, desde que obtivesse maioria de 2/3; 0 vice-pre-
sidente era escolhido pelo presidente, a nao ser que a maioria das dlmaras 
municipais votasse contra a indica<;ao e a assembh~ia legisla ti va possuia com-
petencia apenas em materia on;amentaria e tributaria, a lE~m de reconhecer a 
elei<;ao do presidente e de processa-lo nos casos de crime de responsabilidade. 
o Poder Legislativo estava !las maos do presidente, que deveria dar ampla 
divulga<;ao aos seus projetos de lei. Os projetos poderiam receber sugestoes 
durante 0 prazo de 3 meses, cabendo ao presidente aceita-las ou nao, promul-
gando a lei como quisesse . A lei s6 nolo entraria em vigor se a maior ia de 2/3 
dos municipios a recusasse. 
46 "Como indica<;ao introdut6ria, devemos notar, desde logo, que concebemos 
o 'coronelismo' como resultado da superposi<;ao de formas desenvolvidas do 
,.. reg ime representativo a uma estrutura economica e social inadequada. Nao 
e, pois, mera sobrevivencia do poder privado, cuja hipertrofia constitu i {eno-
menD tlDico de nossa hist6ria colonial. E antes uma forma peculiar de mani· 
privado, ou ~eja, uma adapta<;ao em virtud~da qual os 
anhgo e exor15itante poder privado tern ~guido~oexjs · 
~ffirodeextensabase representativa. Por isso mesmo, 
o 'coronelismo' e so15retudo urn cornpromisso, uma troca de proveitos en tre 
o poder publico, progressivamente forta lecido, e a decadente influencia social 
dos chefes locais, notadamente dos senhores de terras . Nao e possivel, pois, 
compreender 0 fenomeno sem referencia a nossa estrutura agniria, que {or-
nece a base de sustenta<;ao das manifesta<;oes de poder privado ainda tao 
visfveis no interior do Brasil. Paradoxalmente, entretanto, esses remanescen-
tes de privatismo sao alimentados pelo poder publico, e isto se explica justa-
mente em fun<;ao do regime representativo, com sufragio amplo, pois 0 
governo nao pode prescindir do eleitorado rural, cuja situa<;ao de dependen-
cia ainda e incontestavel." ill Victor Nunes LEAL, op. cit., p. 20. 
34 Estndo e C01/stitui(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
sufragio, passou a ter importancia fundamental na Pri-
meira Republica. A influencia politica dos donas d e 
terras (os "coroneis" ) aumentou gra,as a dependencia 
~grande parcela d~eitorado causad!, pela esfi'liti:l-' 
' ~I-aria e fundiari<! ,~ ado<;ao de urn regime repre-
,I sentativo mais amplo que 0 do Imperio, juntamen te com 
II a existencia desta estrutura social e economica arca ica, 
I acabou por vinc.!!,lar os detentores do poder politico aos 
! donas de terr~ Qs_ dirigente.s politicos interioranos 
deveriam garantir .QS_ votos d~us_dep,endentes ao 
~erno nasereT~5es estaduais e federa's consolidando 
~m troca, sua omina~ao poljtica loc'a Com 0 federalis-
mo e a existencia, entao, do governo estadual eletivo 
(nao mais nomeado pelo Poder Central, como no Impe-
rio), tornou-se necessaria a implanta<;ao de maquinas 
eleitorais nos Estados, baseadas no poder dos coroneis. 
Essa maquina, alem de garantir 0 compromisso corone-
lista, acabou por determinar"ij. institui<;ao da chamada 
"Politica dos Governadores"c1 
Os Municipios nao dispunham de grandes recursos 
para poder implementar as p oliticas necessarias ao bem-
estar de sua popula<;ao e ao seu desenvolvimento. Pra ti-
camente todos dependiam financeiramente do Governo 
Estadual. Desta forma, os Estados 56 liberavam verbas 
para os Municipios onde os aliados do Governador 
estivessem administrando, Se 0 governo municipal nao 
apoiasse 0 estadual, nao receberia 0 v ital auxflio finan-
ceiro e, conseqiientemente, perderia 0 apoio de sua base 
eleitoral. 4,ssim explica-se 0 "govemismo" de l'rati~a­
mente tod~as situa<;5e§JllunicipJ!is durante a Primeira 
~epublica . Apesar da falta de grande autonomia legal, 
os chefes municipais, que custeavam tod as as d espesas 
do alistamento e das elei<;5es, poderiam ter ampla auto-
nomia "extralegal", isto e, sua opiniao prevaleceria no 
Governo em tudo 0 que dissesse respeito ao seu Munici-
47 Vic tor Nunes LE AL, op. cit ., p. 253-254. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 35 
pio, mesmo no tocante a assuntos de competencia exclu-
siva da Uniao ou dos Estados, como a nomea~ao de 
certos funcionarios considerados "estrategicos" para a 
manuten~ao do poder local (delegados, juizes, promo to-
res, professores, etc.) . Alem disto, as autoridades esta-
duais e federais costumavam fechar os olhos para 
quaisquer arbitrariedades e violencias cometidas por 
seus aliados nos Municipios4 8 
A manipula~ao do voto pelos coroneis e a depen-
dencia econ6mica dos Municipios em rela~ao aos Esta-
dos resultou no dominio dos votos pelo Governador, 
que decidia a composi~ao da sua bancada estadual no 
Congresso Nacional equal candidato a Presidencia da 
Republica seria eleito no seu Estado. 0 compromisso 
firmado entre 0 Governo Federal e os Governos Esta-
duais deu origem a famosa "Politica dos Governado-
res". Esta politica foi institucionalizada pelo Presidente 
Campos Sales (1898-1902), evitando uma serie de inter-
ven~6es federais nos Estados . .tJo Imperio, se houvesse 
~onflito entre 0 Presidente da Provincia e 0 Governo 
Central ou 0 Imperador, aquele era simplesmente remo-
.!' ido. Jii na Republica, com Governadores eleitos, resol-
via-s~ .Q.. cO!:,flito jltraveLd.a interven~ao federal ou da 
revolu~ao. 
- Para ~vitar que a situa~ao politica chegasse a um 
limiar de ruptura, Campos Sales selou um acordo com 
os Governadores dos Estados detentores das maiores 
bancadas no Congresso. Modificou-se 0 regimento da 
Camara na parte referente a verifica~ao de poderes: seria 
a "depura~ao" ou "degola" dos oposicionistas. Ate en-
tao, no inicio da instala~ao da nova Camara, 0 parlamen-
tar mais idoso, entre os supostamente eleitos, ocupava a 
Presidencia da Camara dos Deputados e nomeava cinco 
outros deputados para formar a Comissao de Veri fica-
48 Victor Nunes LEAL, op. cit ., p. 35·36, 45, 51-52 e 177-180, e Raymundo 
FAORO, op. cit. , p. 620·622, 629-639 e 646·654. 
36 Estado t! CO IIstitlli(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
~ao de Poderes. Feito 0 reconhecimento dos demais, 
eram sorteados os encarregados de julgar as reclama~6es 
dos nao-eleitos . Com a mudan~a do regimen to, 0 mesmo 
Presidente da Camara da legislatura anterior continua-
ria na Presidencia para nomear a Comissao de Verifica-
<;ao de Poderes. Garantia-se, assim, a continuidade na 
dire~ao politica da Camara dos Deputados. 0 diploma 
eleitoral passava a ser a ata geral de apura~ao da elei~ao, 
assinada pela maioria da Camara Municipal do Munici-
pio-sede do distrito eleitora l. Desse modo, as elei<;6es ja 
vinham decididas desde a expedi<;ao dos diplomas pelas 
juntas apuradoras, controladas pelas situa~6es dos Esta-
dos. A Comissao de Verifica<;ao de Poderes passou a servir 
como mais uma garantia para impedir 0 acesso de adver-
sari os e oposicionistas ao Congresso. 
o Congresso Nacional tornou-se, assim, a expres-
sao da dire<;ao politica dos Governos Estaduais. Os 
diplomas dos amigos, afilhados, aliados e apaniguados 
das situa<;6es estaduais seriam reconhecidos pel a situa-
<;ao federal. Em troca, os Governadores exigiriam a 
fidelidade dos deputados e senadores de seu Estado a 
politica do Presidente da Republica. A rotina da Repu-
Qgca VelI:!..a resumia-se aos acordos firmados pelo Presi-
.£iente com os Governadores e a atua~ao do Poder 
Legislativo conforme 0 decidido naquelas alian<;as. Nas 
negocia<;6es para a sucessao presidencial, 0 sucessor era 
legitimado por consultas do Presidente aos chefes esta-
duais, particularmente do PRP e do PRM. Essa estabili-
dade foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, 
quando ocorreram as unicas elei~6es competitivas da 
Primeira Republica. 
..£§ta~m as bases do regime politico implantado 
-"p6s a Pros:lama~ao da Republica: coronelismo e "Politi-
_ca dos Governadores". As elei<;6estinham como princi-
pal caracteristica as mesas eleitorais com fun~ao de junta 
apuradora. Desta forma, ocorria a chamada fraude do 
"bico-de-pena": nomes eram inventados, mortos ressus-
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 37 
citados, ausentes votavam. Os mesarios faziam verda-
deiros milagres durante a elabora<;ao das a tas eleitorais. 
Caso nao se conseguisse evitar a elei<;ao do adversario 
atraves das atas falsas, restava a "degola". 0 Poder 
Legislativo cassaria 0 mandato daqueles que nao inte-
ressavam a oligarquia dominante.'9 
1.4. Entre 0 Federalismo Cooperativo e a 
Centraliza~i'i.o (1930-1945) 
Os choques entre as oligarquias estaduaisso e a cisao 
nas For<;as Armadas,s1 aliadas a forte crise economica 
49 Victor N unes LEAL, op. cit., p. 229·230 e 244-248; Raymundo FAORO, op. 
cit. , p. 563-569 e Renato LESSA, op. cit., p. 105-110 e 138. 
50 Minas Gerais foi preterida por Sao Paulo oa sucessao do Presidente Washing-
ton Lufs, tambem paulista, que rompeu com 0 pacta do "Cafe com Leite". Os 
mineiros se aliaram a Paralba e ao Rio Grande do SuI e ian<;aram a candidatura 
do Governador gaucho Getulio Vargas a Presidencia da Republica, em oposi<;ao 
ao Govemador paulista Jlilio Prestes, apoiado pelos Qutros Estados e pe\o Pre-
sidente da Republica. Vide Boris FAUSTO, A Revolll{:iio de 1930: Historiogrnfin c 
Hist6ria, 14" ed, Sao Paulo, Brasiliense, 1994, p. 92-99 e 102·104. 
51 Im:lmeros setores das Forc;as Armadas (intitulados "tenentes") revoltaram-
se contra 0 Governo Federal em 1922 (Rio de Janeiro) e 1924 (Sao Paulo e Rio 
Grande do Sui). Nesta ultima revolta, as tenentes, liderados por Luis Carlos 
Prestes, forma ram uma col una revolucionaria (a "Coluna Prestes"), que per-
correu 0 interior do Bras il ate 1927, quando se intern au na Bolfvia, sem nunca 
ter s ido derrotada pelas forc;as govern istas. 0 tenentismo, enquanto movi· 
mento, foi politica e ideo logicamente difuso. As primeiras revoltas tern a 
caracterfstica de uma tentativa insurrecional independente de setores civis, 
vistos com desconfianc;a. Apesar da indefinic;ao ideol6gica, 0 tenentis mo pos-
suia varios pontos de concordancia entre seus membros. Eles, as "tenentes", 
seriam as responsave is unicos pela regenerac;ao nadonal e pela pureza das 
institui c;Oes republicanas. A verda de da representac;ao deveria ser assegurada 
atraves de eleic;Oes hones tas, com voto secreto, regularizac;ao do alistamento 
eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judiciario. A revoluc; i'l.o 
deveria ser feita de forma autOnoma ao povo, que na~ soube romper com sua 
passividade para de rrubar as oligarquias, e 0 Exercito seria a protec;ao da 
nac;ao contra a eventual indisciplina popular. A grande prevenc;ao dos "te-
nentes", entretanto, se dava com os politicos (e vice-versa). Essa prevenc;ao 
na~ impediria a alianc;a do tenentismo com setores oligarquicos dissidentes 
para prom over a Revollll;aO de 1930, embora fosse a causa dora de uma serie 
de problemas no perfodo p6s-revoluciomirio. A proposta que congregava 
todo 0 movimento era a de centrali zac;ao. A crHica ao liberalismo passava pela 
excessiva autonomia dos Estados, transformados em "20 feudos", sob a he-
gemonia paulista. Cf. Boris FAUSTO, op. cit., p. 57-58, 61-69 e 75. 
38 Estndo e Co"slitlli~ifo 3 GILBERTO BERCQVICI 
que se InlClOU com a quebra da Bolsa de Nova Iorque, 
em 1929, causaram, atraves da Revo lu<;ao de 3 de outu-
bro de 1930, a queda do regime da Constitui~ao de 1891. 
o desmonte da maquina polftica da Primeira Republica 
teve infcio com 0 Decreto n° 19.398, de 11 de novembro 
de 1930, que instituia e regulamentava as fun<;6es do 
Governo Provis6rio formado pel os revoluciomlrios vito-
riosos. Em todos os Estados have ria Interventores no-
mead os por Getulio Vargas, Chefe do Governo 
Provis6rio, e estes nomeariam Prefeitos para todos os 
Municipios, sempre assistidos por um conselho consul-
tivo. Este sistema era extrema mente hierarquizado, da-
das as suas condi<;6es de governo de exce<;ao transit6rio. 
o Governo Provis6rio propos, ainda, a centraliza<;ao da 
arrecada<;ao tributaria por parte da Uniao e a proibi<;ao 
dos Estados contrairem emprestimos externos sem sua 
autoriza<;ao. Como contra partida, todas as dividas esta-
duais passariam a Uniao. 
A Assembleia Constituinte foi instalada em 15 de 
novembro de 1933.52 Havia na Constituinte um consenso 
em torno da manuten~ao (ao menos nominal) do federa-
lismo. Nao foi apresentada nenhuma proposta aberta-
mente unitarista. 0 que se procurou foi uma defini~ao 
mais precis a de federalismo, que podemos denominar 
cooperativo,S3 de acordo com seu artigo 9°: "E facultado 
a Uniao e aos Estados ce lebrar acordos para a melhor 
52 Mesmo com as eJeic;oes para a Consti tuinte marcadas, a o ligarquia de Sao 
Paulo, sob 0 pretexto de ex igir a imedia ta reconstitucionalizac;ao do pars, se 
levantou em armas na auto-denominada "Revoluc;ao Const itucionalista", em 
9 de julho de 1932. Aderiram ao movimento a Forc;a Pttblica, alguns batalhoes 
do Exercito sediados em Sao Paulo e poucos militares sediados em Mato 
Grosso, sob 0 comando do General Bertoldo Klinger, alem dos voluntarios 
civis . 0 Governo Provis6rio mobilizou todos os outros Estados e combateu 
os revoltosos pelo su i e pela divisa mineira. Ap6s 3 meses de iutas, os rebel des 
foram derrotados, rendendo-se em 1° de outubro de 1932. Foi a ultima vez 
que urn Estado se levantou em armas contra a Uniao. 
53 Raul Machado HORTA, "Problemas do Federal ismo" cit ., p. 21-22 e A 
Alltonomia do Estado-Membro 110 Direito COllstitllciollal Brasileiro cit., p. 175-183 
e 291-292 e Dalmo de Abreu DALLARI, "as Estados na Federac;ao Brasileira, 
de 1891 a 1937" cit., p. 108-110. 
Dilemas do Estado Federal Brilsileiro 39 
coordena~ao e desenvolvimento dos respectivos servi~os, 
e, especialmente, para a uniformiza~ao de leis, regras ou 
praticas, arrecada~ao de impostos, preven~ao e rep res-
sao da criminalidade e permuta de informa~6es" . 
o artigo 10 da Constitui~ao de 1934 fixou, pela 
primeira vez na hist6ria constitucional brasileira, a re-
parti~ao das competencias concorrentes, dando enfase a 
solidariedade entre a Uniao e os entes federados . Ia a 
coopera~ao propriamente dita foi inaugurada com os 
artigos 140 e 177 da Constitui~ao de 1934, que tratavam 
do combate as endemias e as secas no Nordeste.54 Curio-
samente, a principal influencia dos constituintes de 
1933-34 foi a Constitui~ao alema de 1919, a celebre 
Constitui~ao de Weimar, 0 que demonstra, a nosso ver, 
urn desenvolvimento em direc;ao ao federalismo coope-
rativo praticamente simultaneo dos federalismos norte-
americano e brasileiro. 
o debate e as disputas politicas se desenrolaram 
nos anos 30 entre os liberais, "tenentes" e adeptos do 
autoritarismo. 0 idea rio liberal de defesa da autonomia 
estadual e de independencia dos agrupamentos politi-
cos de "notaveis" foi utilizado como prote~ao contra a 
centraliza~ao e devido ao temor da crescente participa-
~ao popular. A timidez cada vez maior do liberalismo da 
decada de 1930 fez com que cedesse espac;o ao pensa-
mento autoritario. 1sso ocorrja em urn contexto de passa-
gem da politica de notaveis a de massas, dos partidos 
representativos das oligarquias estaduais ou parcelas 
das classes dominantes para partidos fundados em inte-
resses socioeconomicos. 0 momenta era de perplexida-
de dos liberais diante da radicaliza~ao ideol6gica e do 
ingresso das camadas populares urbanas no sistema 
politico. Com a inexistencia de urn partido nacional, 
54 Ana Maria BRASILEIRO, "0 Federalismo Cooperativo", Revis/a Brasileirn 
de Estlldos Po/{ticos n° 39, Bela Horizonte, UFMG, julho de 1974, p. 95-97 e 
Dalmo de Abreu DALLARI, "Os Estados na Federac;ao Brasileira, de 1891 a 
1937" cit., p. 121-122. 
40 Estndo e COllStitlli(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
com exce~ao da fascista A~ao 1ntegralistaBrasileira e do 
Partido Comunista do Brasil (na clandestinidade, repre-
sentado pela Alian~a Nacional Libertadora), as for~as 
revolucionarias se desestruturaram ap6s a Assembleia 
Constituinte. Os conflitos ocorridos entre 1934 e 1937 
foram causados pela tentativa de institucionalizar urn 
poder p6s-revolucionario sobre a estrutura politica ba-
seada novamente na politica dos Estados. 0 cerne das 
discuss6es continuou a ser centraliza~ao contra autono-
mia estadual. A radicalizac;ao da luta entre os integralis-
tas e os comunistas acabou por facilitar a reuniao das 
camadas dominantes e dos setores revolucionarios, que 
se aliariam no apoio a ditadura do Estado Novo. 
Com a instaura~ao do Estado Novo, em 10 de 
novembro de 1937, foi decretada a interven~ao federal 
em todos os Estados. Cabia aos interventores nomear os 
Prefeitos de todos os Municfpios (artigo 27 da nova 
Constituic;ao, outorgada em 10 de novembro de 1937). 
Os interventores serviriam como interligac;ao entre os 
Estados, Ministerios e 0 Presidente da Republica. Para 
evitar 0 surgimento de maquinas politicas autonomas 
em Estados fortes, como Sao Paulo e Rio Grande do SuI, 
foi realizado urn verdadeiro "rodizio" de interventores. 
o interventor s6 se mantinha caso dispusesse da con-
fian~a total do Presidente Getulio Vargas. 
o novo sistema politico do Estado Novo conjugava 
as interventorias e sua assessoria, realizada por 6rgaos 
burocraticos subordinados ao DASP (Departamento Ad-
ministrativo do Servi~o Publico), ambos sujeitos ao Pre-
sidente. A centralizac;ao tambem se manifestava com 
6rgaos tecnico-administrativos que estudavam materias 
especfficas ou setores da atividade economica, como os 
inurn eros institutos e autarquias criados nessa epoca. 
Alem do controle da economia atraves da intervenc;ao 
estatal, havia tambem 0 controle militar, efetivado pelo 
crescimento e reestrutura~ao das For~as Armadas. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 41 
f? 
' AI 
o DASP, criado em 1938, controlava todo 0 sistema 
administrativo do pais, sendo 0 responsavel pela elabo-
ra~ao anual do or~amento e pelo controle de sua execu-
~ao . Nos aspectos tecnicos, os ministerios deveriam se 
sujeitar ao DASP, mas mantinham a hierarquia tradicio-
nal nos demais assuntos. Nos departamentos estaduais 
do DASP, 0 seu chefe deveria aprovar previamente os 
decretos-leis dos inter vento res e Prefeitos. Em casos de 
divergencia, a decisao seria do Presidente da Republica . 
o interventor rea lizaria a coordena~ao poiftica dos Esta-
dos, 0 Departamento Administrativo cuidaria dos as-
suntos tecnicos, como se Fosse uma especie de 
"legislativo". A rela~ao entre os interventores e os De-
partamentos Administrativos variava em cada Estado, 
havendo aqueles interventores que controlavam tudo 0 
que Fosse referente a seu Estado (como Benedicto Valla-
dares, em Minas Gerais) e os que nao tinham jurisdi,ao 
sobre 0 Departamento Administrativo (como Adhemar 
de Barros, em Sao Paulo). Durante todo 0 Estado Novo, 
nao sobrou nenhuma esfera legisla tiva para que os 
Estados atuassem sem a permissao do Poder Centra!.55 
1.5. Federalismo, Desenvolvimentismo e a 
Questao Regional (1945-1964) 
A Constitui,ao de 1946 consolidou a estrutura coo-
perativa no federalismo brasileiro, prevista ja em 1934, 
com grande enfase na redu~ao dos desequilfbrios regio-
nais, favorecendo, apesar do refor,o do poder federal, a 
coopera~ao e a integra,ao naciona!. Foi sob a vigencia 
desta Constitui,ao, na decada de 1950, que a Questao 
Regional ganhou importancia no debate poiftico nacio-
nal, com a concep,ao de que a atua,ao estatal e 0 
55 Victor Nunes LEAL, op. cit. , p. 92-94 e Maria do Carma CampeJlo de 
SOUZA, Es/ado e Partidos Po/{ticos 110 Brasil (1 930-1964), 3- ed, Sao Paulo, 
Alfa-Omega, 1990. p. 86-98. 
42 Estndo e C01lstilui(fio 3 GILBERTO BERCOVICI 
planejamento eram elementos essenciais para 0 desen-
volvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela 
recem-criada CEPAL (Comissao Economica para Ameri-
ca Latina) . Qesde en tao, todas as constitui,oes brasilei-
ras tern a preocupa,ao de tentar consagrar instrumentos 
para a supera,ao das desigualdades regionais. 
A poiftica estatal desenvolvida em "regioes-proble-
rna", como 0 Nordeste e a Amazonia, voltou-se no 
sentido de reduzir os desniveis existentes entre as varias 
partes do pais, evitando a acentua,ao dos desequilfbrios 
regionais. Buscava-se a harmoniza,ao interna do desen-
volvimento naciona!. Os varios 6rgaos criados (como a 
Superintendencia do Desenvolvimento do Nordeste -
SUDENE) tinham por fun,ao dinamizar as for,as produ-
tivas das suas areas de atua,ao e integra-las ao sistema 
naciona!. Nos Estados, muitos Governadores criaram 
seus pr6prios 6rgaos de planejamento (0 melhor exem-
plo e 0 do Plano de A,ao 1959-1963 do Governador 
Carvalho Pinto, de Sao Paulo, criado pela Lei n° 5.444, de 
novembro de 1959), visando 0 estfmulo a expansao 
industrial, agropecuaria e extrativista nos seus territ6-
rios, tentando obter uma rearticula,ao rna is inde-
pendente em face do Centro-Sui ou do exterior. Em 
termos de consolida,ao da unidade economica, neste 
periodo, particularmente durante a Presidencia de Jus-
celino Kubitschek, acelerou-se a industria liza,ao do Su-
deste, criaram-se grandes incentivos para investimentos 
no Nordeste (com a SUDENE - Superintendencia do 
Desenvolvimento do Nordeste), integrou-se mais efeti-
vamente a Amazonia ao sistema nacional (atraves da 
Belem-Brasflia) e incorporou-se 0 Centro-Oeste ao cen-
tro dinamico com a instala,ao da capital em Brasflia . 
Criada por meio da Lei nO 3.692, de 15 de dezembro 
de 1959, a SUDENE tentou unir i' a,ao tecnica com 0 
comando poiftico. Partindo do pressuposto de que nao 
existe plano de desenvolvimento gem poiftica de desen-
volvimento, a SUDENE buscou apoio do poder polftico 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 43 
f? 
regional, mediante 0 Conselho Deliberativo, vinculando 
o problema do desenvolvimento ao debate politico. Ao 
unir os Estados da regiao, a SUDENE passava a ter mais 
influencia nos centros nacionais de decisao. 56 
Na estrutura administrativa da SUDENE, foi manti-
da a participa~ao dos governos estaduais no seu Conse-
Iho Deliberativo, adotando-se, assim, um criterio que 
proporcionava a influencia das unidades federadas nas 
decis6es do 6rgao federal de planejamento regional. A 
proposta original da SUDENE, com pIanos diretores 
elaborados na regiao, discutidos por governadores elei-
tos no Conselho Deliberativo e enviados para discussao 
e aprova~ao no Congresso Nacional quebrava a pr<itica 
centralizada do planejamento nacional, alem de ter rele-
vancia na tentativa de reestrutura~ao do federalismo 
brasileiro, envolvendo, efetivamente, os governos fed e-
ral e estaduais, com a sua participa~ao conjunta em 
programas e projetos comuns. 57 
o Conselho Deliberativo da SUDENE, segundo 0 
artigo 5° da Lei nO 3.692/1959, era composto, originaria-
mente, por vinte e dois membros, sendo nove indicados 
pelos Governadores de Estado do Nordeste,58 tres mem-
S6 Celsa FURTADO, A Pre-Revolll{:iio Brasileirn, Rio de Janeiro, Punda de Cul -
tura, 1962, p. 61-63 e Celsa FURTADO, A Falltasia Desjeita, 33 ed, Rio de 
Janeiro, Paz e Terra, 1989, p. 50-5l. 
57 Raul Machado HORTA, A Alitollomia do Es tado-Membro 110 Oireito COlls t if ll -
ciollnl Brasileiro cit., p. 308-315, 325 e 335; Celsa FURTADO, 0 Bmsil Pos-"Mi-
/agre", 7~ ed, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1982, p. 144-145; Washington Peluso 
Albino de SOUZA, "0 Planejamento Reg ional no Federa lismo Brasileiro" ill 
Estudos de Direito £C01l6I11ico, Belo Horizonle, Movimento Editorial Faculdade 
de Direito da UFMG, 1996, vol. 2, p. 171 -172; Tan ia Bacelar de ARAUJO, 
"Planejamento Regional e Relac;oes Intergovernamentais" i1/ Rui de Brit to 
Alvares AFFONSO & Pedro Luiz Barros S]LVA (orgs .).A Fedcrafiio em Pers-
peetivn cit., p. 476-477; Leonardo GUIMARAES Neto, "A Experiencia Brasilei-
ra de Planejamento Regional da Perspectiva do Nordeste" ;11 A Politien 
Regio llnl lin Era da GJobalizafiio, Konrad A~enauer Stiftung, 5erie Deba tes nO 
12,1996, p. 167-168 e Leonardo GUIMARAES Neto, "0 Planejamento Regio-
nal no Nordeste: No tas para uma Avaliac;ao" ill Anita KON (org.), P/(lIIcja-
mellto 11 0 Brasil II, SAo Pau lo, Perspectiva, 1999, p. 233-234. 
58 Posteriormente, seria inclufdo 0 Governador de Minas Gerais, pelo artigo 
20 da Lei n° 3.995, de 14 de dezembro de 1961, que aprovava 0 I Plano Diretor 
da SUDENE. 
44 Estndo e COlis tit llifao 3 GILBERTO BERCQVrCt 
--
bros natos (0 Superintendente da SUDENE, 0 Diretor-
Geral do Departamento Nacional de Obras Contra as 
Secas e 0 Superintendente da Comissao do Vale do Sao 
Francisco), um representante do Estado Maior das For-
~as Armadas e nove representantes de 6rgaos e entida-
des do Governo Federal (Ministerio da Agricultura, 
Ministerio da Educa~ao e Cultura, Ministerio da Fazen-
da, Ministerio da Saude, Ministerio do Trabalho, Indus-
tria e Comercio, Ministerio da Via~ao e Obras Publicas, 
Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econ6mico e Banco do Nordeste do Brasil). A grande 
inova~ao trazida pel a composi~ao do Conselho Delibe-
rativo da SUDENE foi 0 fato de, pel a primeira vez, os 
Governadores de Estado poderem assumir, se desejas-
sem, a representa~ao de seus Estados (artigo 5°, § 2°, da 
Lei nO 3.692/59). Esta participa~ao direta dos Governa-
dores legitimava e dava for~a as decis6es tomadas pelo 
Conselho Deliberativo. 
o Conselho Deliberativo da SUDENE foi uma ten-
ta tiva de canalizar e expressar a vontade politica regio-
nal do Nordeste. Com 0 Conselho Deliberativo, nao 56 
os Governadores da regiao manifestavam a vontade 
regional, como ela era exercida dentro do Governo 
Federal. 0 objetivo, alem de lidar com as quest6es 
regionais especificas, era poder influir nas decis6es de 
politica nacional, para que nenhuma medida Fosse toma-
da sem levar em conta seus efeitos no Nordeste, tornan-
do a SUD ENE uma especie de "contra peso" it influencia 
do poder econ6mico do se tor industrial do Centro-SuI 
no ambito do Poder Executivo.59 
Segundo 0 depoimento de Celso Furtado, a propos-
ta original de composi~ao do Conselho Deliberativo da 
SUDENE previa que 0 Presidente da Republica fosse 
representado por um membro de seu gabinete, um 
59 Celso FURTADO, 0 Brasil Pos-"Milngre" eiL, p. 142-144 e Celso FURTADO, 
"Nova Concepc;ao do Federa li smo" in 0 Lollgo Amnllheeer: RefIexoes sabre a 
FOrma(flO do Brasil, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1999, p. 54-56. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 45 
I?""" 
I 
Ministro dedicado aos problemas regionais . A soluc;ao 
adotada foi a de um Superintendente ligado diretamente 
it Presidencia da Republica, mas sem 0 status de Ministro 
de Estado. Embora a liga~ao direta com a Presidencia 
Fosse necessaria, nao era suficiente. A autoridade do 
Superintendente decorria muito mais do peso polftico 
da SUDENE, fund ado na importfmcia da composi~ao do 
Conselho Deliberativo, impedindo que a a~ao da SUDE-
NE Fosse diluida nas estruturas administrativas ministe-
riais.60 
A SUDENE foi, para Francisco de Oliveira, uma 
saida inovadora e democratizadora da Federa~ao. 0 
Conselho Deliberativo concretizava um federalismo re-
gionalizado, tentando soldar os Estados em um novo 
pacto federativo, de carater regiona l, para refazer 0 
pacto federativo nacional 61 Apesar de sua importancia 
(ou melhor, por causa de sua importancia) a experiencia 
federativa do Conselho Deliberativo da SUDENE foi 
abandonada e esvaziada com 0 golpe militar de 1964 e os 
seus Governadores bionicos. 
o sucesso dessa interven~ao estatal diferiu nas suas 
varias areas de atua~ao, de acordo com a configura~ao 
especifica de cada regiao. A SUDENE conseguiu se 
inserir dinamicamente no Nordeste, inovando 0 proces-
so de desenvolvimento com sucesso ate a ruptura de 
1964. Ja a Superintendencia do Plano de Valoriza~ao 
Economica da Amazonia (SPVEA), criada de acordo 
com 0 artigo 199 da Constitui~ao, que destinava 3% das 
60 Cf. Celsc FURTADO, 0 Brasil P6s-"Mi/agre" cit., p. 144. 
61 Francisco de OLIVEIRA, "Viagem ao Olho do Furadio: Celsa Furtado e 0 
Desafio do Pensamento Autoritario Brasileiro", Novos Estlldos, n° 48, Sao 
Paulo, CEBRAP, julho de 1997, p. 18-19. No mesmo sentido, vide Paulo BO-
NAVIDES, "0 Planejamento e as Organismos Regionais como Prepara~ao a 
urn Federalismo das RegiOes" i" A Constitllifiio Aberta: Temns Politicos e COltS-
titllciollais da Atualidade, com enfase no Federalismo das Regioes, 2B ed, Sao Paulo, 
Malhe iros, 1996, p. 371-377 e Maria Eugenia GUIMARAES, Celsa Fur/ado: A 
Utopia da Raziio - Um Estlldo sobre 0 COllceito de Sllbdesenvolvimell to (1945-1964), 
mimeo, Sao Paulo, Tese de Doutoramento (Faculdade de Filosofia, Lelras e 
Ciencias Humanas da USP), 1999, p. 208-209 e 212. 
46 Estado e C01lstitlli(iio 3 GILBERTO BERCQVICI 
receitas federais it execu~ao de um plano de valoriza~ao 
economica da Amazonia, foi absorvida pelo sistema 
politico local, colaborando para a preserva~ao do status 
qllo (nao ocorrendo nenhuma mudan~a desde en tao, 
mesmo com a sua transforma~ao em Superintendencia 
do Desenvolvimento da Amazonia, realizada pelo regi-
me militar). Talvez 0 motivo tenha side 0 da forma como 
a analise dos problemas regionais foi realizada. Durante 
o perfodo democratico, a atua~ao da SPVEA foi baseada 
em analises desarticuladas, que esfacelaram a realidade 
amazonica, impedindo uma atua~ao eficaz. Ja a atua~ao 
da SUD ENE ocorreu com base em am\lises regionais 
bem estruturadas, colaborando para a efetiva promo~ao 
do desenvolvimento regional, interrompida brLlscamen-
te com 0 golpe de 1964.62 
A politica durante 0 perfodo democratico da Cons-
titui~ao de 1946 tornou-se mais abrangente do que ate 
entao fora . Com a extensao da cidadania e amplia~ao do 
voto, embora os analfabetos continuassem a nao votar, 
amp los setores inferiores das classes medias e um con-
tingente respeitavel de trabalhadores, pela primeira vez, 
participaram do processo politico-eleitoral. A partir de 
1930,0 proletariado passou a poder participar das poli-
ticas de massa. Depois de 1945, a sua importancia se 
tornou fundamental no jogo de sustenta~ao e modi fica-
~ao do poder polftico consubstanciado no populismo. 
Essa amplia~ao da participa~ao popular conjugada com 
a urbaniza~ao e ind ustrializa~ao crescentes no perfodo 
marcaram a transi~ao para a democracia de massas no 
Brasil. 
62 Vide especial mente Celso FURTADO, A Operafiio Nordeste, Rio de Janeiro, 
ISEB (MEC), 1959 e Celso FURTADO, A Falltasia Des/eita cit., sobre a expe-
riencia brasileira de combate as desigualdades regionais entre 1959 e 1964. 
Ainda sobre a Questao Regional, vide Gilbe rto BERCOVICI, "Constituh;ao e 
Supera~ao das Desigualdades Regionais" i" Eros Roberto GRAU & Willis 
Santiago GUERRA Filho, Direito COIIstitliciollal- Estudos em Homellagem a PallIa 
BOllavides, Sao Paulo, Malheiros, 2001, p. 74-107 e, especial mente, Gilberta 
BERCOVICI, Oesig/laldades Regiollais, Estado e COIIStitlli(iio, Sao Paulo, Max 
Limonad, 2003, p. 83-114. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 47 
A dispersao eleitoral se acentuou, e os votos dos 
varios Estados ganharam peso numa balan~a de poder 
cada vez mais dependente dos mais diversos apoios. Os 
candidatos a Presidencia da Republica precisavam de 
uma imagem nacional, nao sendo mais suficiente apenas 
o apoio do seu Estado de origem. A porcentagem do 
eleitorado do Sudeste cresceu, dando a essa regiao, a 
que se modernizava mais rapidamente, a preponderan-
cia na elei~ao presidencial, alem de, com 0 passar do 
tempo, alterar a for~a relativa dos partidos no Congresso 
Nacional. Os partidos tornaram-se efetivamentenacio-
nais, embora fossem mais fortes em algumas regioes, 
como 0 PSD (Partido Social Democratico) em Minas 
Gerais e 0 PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) no Rio 
Grande do SuI. Curiosamente, nenhum dos tres grandes 
partidos (PSD, PTB e UDN - Uniao Democratica Nacio-
nal) era forte em Sao Paulo. Neste Estado, 0 sistema 
partidario era diverso do resto do pais, disputado pelas 
lideran~as populistas de Adhemar de Barros e 0 seu 
Partido Social Progressista (PSP) e de Janio Quadros e 
sua mistica apartidaria. 0 crescimento do PTB, identifi-
cado com as massas urbanas, foi continuo, chegando a 
ultrapassar a UDN ease aproximar do majoritario PSD 
em 1962. Esse cresci men to pos em xeque 0 papel do 
Congresso como um freio conservador do Executivo 
inovador, acabando por se tornar uma das causas que 
desaguariam na rea~ao conservadora e no golpe de 1964. 
Essa rea~ao esbo~a-se desde 1945, com a amplia~ao 
da participa~ao . As pressoes para a efetiva~ao de uma 
d emocracia de massas passaram a assustar a cada vez 
mais as oligarquias e as classes medias, temerosas de 
perder 0 seu poder de barganha polftica com a ascensao 
popular. As resistencias a incorpora~ao maior das mas-
sas se refletiram na proibi~ao do voto dos analfabetos 
que, se fosse permitido em 1945, alteraria radicalmente 0 
sentido e a forma de atua~ao do sistema polftico-eleito-
ral brasileiro. As rea~oes adversas das elites nacionais e 
48 ESlado e COllstitll ifiio 3 GILBERTO BERCOVlCi 
de boa parte das classes medias (representadas basica-
mente pela UDN), acabaram por provocar 0 ambiente de 
instabilidade propicio ao desferimento do golpe mili-
tar.63 
1.6. Nova Centraliza~ao (1964-1985) 
Com 0 golpe militar, 0 Congresso Nacional, antes 
principal ator no cem\rio politico, deixou de ser a base 
da legitima~ao dos governos. Estes passaram a ser legiti-
mados pelo poder militar, conforme foi explicitado pelo 
Ato Institucional nO 1, de 9 de abril de 1964. 0 aval de 
grupos civis desapareceu gradualmente ate 0 Ato Insti-
tucional nO 5, de 13 de dezembro de 1968, quando nao 
era mais necessario. A exclusao da participa~ao no 
processo eleitoral foi se dando por partes. Em primeiro 
lugar, suprimiram-se as elei~oes diretas para a Presiden-
cia da Repttblica (Ato Institucional nO 2, de 1965), insti-
tuindo-se 0 Colegio Eleitoral, que sacramentaria 0 
pr6ximo general-presidente. Depois, as elei~oes para 0 
Governo dos Estados (Ato Institucional nO 3, de 1966), 
deixando-se ao Poder Central a escolha dos Governado-
res, referendada pelas Assembleias Legislativas. Final-
mente, extinguiram-se as elei~oes para Prefeitos das 
capitais e cidades de "seguran~a nacional" (Constitui~ao 
de 1967). A ultima exclusao ocorreu em 1977, com a 
cria~ao do "senador bionico" atraves da Emenda Consti-
tucional nO 8, que determinava que um ter~o do Senado 
fosse eleito indiretamente pelas Assembleias Legislati-
vas. 0 voto nao foi totalmente eliminado, continuando a 
63 Octavia IANNI, Estndo e Cnpitafismo, r ed, Sao Paulo, Brasiliense, 1989, p. 
138, 140 e 148-156; Simon SCHWARTZMAN, op. cit., p. 109 e 136-162 e Aspa-
sia CAMARGO, "La Federaci6n Somet ida. Nacionalismo Desarrollis ta e rnes-
tabilidad Democr~tica " jll Marcello CARMAGNANI, (coord .), Federnlisl1Ios 
Lalillo AmericfltlOS: Mb:ico/ Brasil! Argentina, M~xico, Coh~gio de Mexico/ Fi-
deicomisso Historia de Las Americas/Fonda de Cullura Econ6mica, 1993, p. 
335-336. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 49 
haver elei<;6es para 0 Legislativo. Entretanto, foi desva-
lorizado enquanto moeda de popularidade e fonte de 
legitimidade. 0 poder militar terminou por se legitimar, 
com os atos institucionais, pela nega<;ao do caos, comu-
nismo, subversao ou corrup<;ao, vistos pelos militares 
como caracteristicas da democracia do regime deposto. 
A racionalidade e a eficiencia economico-administrativa 
tambem se tornaram instrumentos de legitima<;ao do 
regime junto as classes medias. 
Com os militares, 0 Governo Central passou a 
enfeixar uma serie de poderes e atribui<;6es, ocasionan-
do forte centraliza<;ao na esfera da Uniao. 0 federalismo, 
praticamente, desapareceu neste periodo, apesar de no-
minalmente estar previsto nas Cartas outorgadas de 
1967 e 196964 Como modo de matizar a total falta de 
autonomia dos entes federados, cria ram-se eufemismos 
como 0 "federalismo de integra<;aO".65 
A elabora<;ao te6rica do "federalismo de integra-
<;ao" e de Alfredo Buzaid, entao Ministro da Justi<;a do 
General Medici, que considerava 0 desenvolvimento e a 
seguran<;a nacional como fundamentos do novo "federa-
64 Com a ditadura militar, atraves dOl Reforma Tributaria de 1965 e as mudan· 
c;as posteriores, hOllve forte centralizac;ao de recursos na 6rbita federal, com 
diminuic;ao das transferencias para Estados e Municipios, tamanda-os extre-
mamente depenrlentes dOl Uniao. Vide Fabrfcio Augusto de OLIVEIRA, AII-
foritaris1IIo e Crise Fiscal 110 Brnsil (1964-1984), Sao Paulo, Hucitec, 1995, p. 18, 
27-30,41-48,61-64, 112-113, 125 e 149-151. Para este autor, apenas com a 
Emenda n° 23, de 1° de dezembro de 1983, ja nos estertores do regime, 
tento u-se reestabelecer 0 federalismo fiscal no Brasil ill idem, p. 149-151 e 
177-179. Vide tamb~m Francisco Luiz C. LOPREATO, "Um Novo Caminho 
do Federalismo no Brasil?", Economia e Sociedade n° 9, Campinas, Instituto de 
Economia da UNICAMP, dezembro de 1997, p. 95-97. 
bS LUIS Roberto BARROSO, Direito COllstitllcional Brnst/eiro: 0 Problema da 
Federnfiia, Rio de Janeiro, Forense, 1982, p. 50-55; Jose Afonso da SILVA, 
"Federalismo e Autonomias no Estado Brasile iro (Federalismo Nominal e 
Federalismo de Regioes)" ill J simposill1ll ll/ternaciollal de Derec110 COllstitllciolla/ 
Alltal/omico, Valencia, 1985, p. 54-56 e Fernanda Dias Menezes de ALMEIDA, 
CompeUhlcias lIa COllstitllifiio de 1988, Sao Paulo, Atlas, 1991, p. 47-48. Vide 
tambem Fernando Luiz ABRUCIO, Os Bareies da Federnfiio: Os Govcrnadores e 
a Redelllocmlizafiio Bmsi/eim, Sao Paulo, Huci lec/Departamento de Ciencia 
Politica da USP, 1998, p. 70-71. 
50 Estado e COllstilllipl0 3 GILBERTO BERCQVICI 
lismo"66 Sob 0 pretexto da " integra<;ao nacional", todos 
os ins trumentos de promo<;ao do desenvolvimento eco-
nomico deveriam ser centralizados na esfera da Unia067 
Para Buzaid, 0 "federalismo de integra<;ao" iria alem do 
federalismo cooperativo, atribuindo it Uniao os poderes 
necessarios para dirigir a politica nacional, evitar confli-
tos com as unidades federadas e promover 0 desenvol-
vimento economico com 0 maximo de "seguran<;a 
co letiva"68 Realmente, 0 "federalismo de integra<;ao" foi 
tao alem do federal ismo cooperativo que praticamente 
extinguiu 0 sistema federativo brasileiro, sempre com a 
justificativa da "seguran<;a nacional". Em sintese, sob a 
denomina<;ao "federalismo de integra<;ao", procuraram 
os juristas ligados it ditadura militar esconder a supres-
sao do federalismo naquele periodo. 
Com 0 golpe militar, a SUDENE perdeu, formal-
mente, a sua natureza de institui<;ao administrativamen-
te autonoma, ligada diretamente ao Presidente da 
Republica. A partir de 1964, com a Lei nO 4.344, de 21 de 
junho de 1964, foi incorporada ao Ministerio Extraordi-
nario para a Coordena<;ao dos Organismos Regionais 
(rebatizado em 1967 de Ministerio do Interior), sendo 
equiparada, hierarquicamente, aos 6rgaos governamen-
tais que deveria coordenar e que sempre se opuseram it 
sua politica, como 0 IAA (Instituto do A<;ucar e do 
Alcool) e 0 DNOCS. Este "rebaixamento" foi mantido 
pela Reforma Administrativa, com 0 artigo 199, II, do 
Decreto-Lei nO 200, de 25 de fevereiro de 196769 Voltou-
66 Alfredo BUZAID, 0 ESlado Federnl Brnsileiro, Brasflia , Minist~rio da Jus ti!;a, 
1971, p. 31-34. 
67 Idem, p. 34-38. 
68 Idem, p. 40-41. 
69 Caio K. KOCH-WESER, La SUD ENE, Doce Aiios de Planijicacio/l pam el 
Desarrollo ell el NordesteBmsi/ellO: AIllHisis de IlIIa Polftiea de Rejormas Nellimli-
zada, Santiago, ILDIS, 1973, p. 29; Roberto Cavalcanti de ALBUQUERQUE & 
CI6vis de Vasconcelos CAVALCANTI, Desetlvolvimellto Regional 110 Bmsil, Bra-
silia, IPEA, 1976, p. 80-81; Inai<i Maria Moreira de CARVALHO, 0 Nordeste e 
o Regime AlIloriMrio: Discllrso e PreWen do Plnllejamellto Regional, Sao Paulo, 
Hucitec /SU DENE, 1987, p. 90-91 e Adriano Nervo CODATO, Sistema Eslalal 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 51 
II 
se formalmente a situac;ao pre-1959, com as politicas 
federais de desenvolvimento regional executadas por 
uma multiplicidade de 6rgaos superpostos, descoorde-
nados e contradit6rios. 
A eficacia da SUDENE na promoc;ao do desenvolvi-
mento regional iria depender de reformas que nao eram 
defendidas pelos militares, embora 0 discurso pre-1964 
contra as desigualdades regionais se mantivesse ate 0 
final da decada de 1960. A pnHica, por sua vez, foi 
totalmente oposta ao discurs0 70 0 III Plano Diretor da 
SUDENE, aprovado pela Lei nO 4.869, de l Ode dezembro 
de 1965, adotou estrategias adequadas aos novos tem-
pos. A questao agn'iria foi solenemente ignorada, com a 
SUDENE sendo transformada em um 6rgao de coorde-
nac;ao da iniciativa privada, nao mais de planejamento 
propriamente dito. A prioridade passa a ser a atrac;ao de 
industrias por meio dos incentivos fiscais. No tocante ao 
setor agropecuario, a preocupac;ao se desloca para 0 
aumento de prod uti vida de, que nao exigia nenhuma 
mudanc;a estrutural.71 
No periodo p6s-64, 0 planejamento regional carac-
terizou-se pela superposic;ao de areas territoriais e mate-
ria is de ac;ao,72 com inumeros conflitos entre os 
e Po/(tien Ecoll6mica 110 Brasil p6s·64, Sao Pauio/Curitiba, Hucitec/ AN· 
POCS/ Ed UFPR, 1997, p. 81-83. 
70 Inaia Maria Moreira de CARVALHO, op. cit., p. 87-88 e 91-93. Vide tamb~m 
R6mulo ALMEIDA, "A Experiencia da SUDENE no Decenio, Problemas 
Atuais e Soiu<;oes" ill Nordeste: Desellvolvimellio Social e /II dustrinliwplQ, Rio 
de Jane iro/Brasilia, Paz e Terra /CNPq, 1985, p. 61-63; Tania Bacelar de 
ARAUJO, "Planejamento Resionai e Reia,Oes Intergovernamentais" cit., p. 
476-477; Leonardo GUIMARAES Neto, "0 Planejamento Regional no Nordes-
te: Notas para uma Avalia~ao" cit., p. 235·238 e Tania Bacelar de ARA010, 
"0 Setor Publico e 0 Nordeste" i1l E1Isnios sobre ° Desellvoivimellto Brasileiro: 
Hernllfas e Urgel/cias, Rio de Janeiro, Revan, 2000, p. 159·163. 
71 David Edwin GOODMAN & Roberto Cavalcanti de ALBUQUERQUE, 111· 
cel/tivos it Indllslria/izafiio e Desellvolvimellto do Nordeste, Rio de Janeiro, 
IPEA/INPES, 1974, p. 172·175; Otamar de CARVALHO, Desellvoivimellto Re· 
gionai: Um Problema PoUtico, Rio de Janeiro, Campus, 1979, p. 186·188 e Inai<\ 
Maria Moreira de CARVALHO, op. cit., p. 93·96 e 127·129. 
72 Por exemplo, a area de atua~ao da Superintendencia da Zona Franca de 
Manaus· SUFRAMA (Amazonas, Roraima, Acre e Rondonia) era, em parte, 
52 Estado e Cotlstitllj~ao 3 GILBERTO BERCQV1CI 
organismos regionais e OS entes federados e entre os 
pr6prios organismos regionais. Os resultados foram 
atuac;oes muitas vezes contradit6rias, contribllindo ape-
nas para aumentar a dependencia dos Estados menos 
desenvolvidos da Uniao73 
A polftica federal de desenvolvimento da Amazo-
nia tambem foi redefinida pelos militares. Com a Lei nO 
5.173, de 27 de outubro de 1966, criou-se a SUDAM 
(Superintendencia do Desenvolvimento da Amazonia), 
com estru tura administrativa semelhante a da SUDENE. 
A transposic;ao do modelo nordestino tambem se deu no 
nivel do 6rgao de fomento, com a criac;ao do Banco da 
Amazonia S.A. (BASA), pela Lei nO 5.122, de 28 de 
setembro de 1966, com estrutura e func;oes semelhantes 
as do BNB. Nao houve nenhum estudo previo sobre as 
diferenc;as entre as regioes e as falhas do modelo da 
SUDENE, com a transferencia pura e simples de uma 
estrutura administrativa elaborada para planejar e exe-
cutar uma politica de desenvolvimento regional no Nor-
deste para a Amazonia, onde nao havia infra-estrutllra 
nenhuma. 74 
o modelo da SUDENE foi expandido tambem para 
o Centro-Oeste (SUDECO - Superintendencia do Desen-
a mesma da SUDAM (Superinlendencia do Desenvolvimento da Amazonia). 
Por sua vez, Rondonia, Malo Grosso e Goias faziam parte da area de atua~ao 
da SUDAM e da SUDECO (Superintendencia do Desenvolvimento da Regiao 
Centro·Oesle) e 0 Maranhao pertencia a area de atua~ao da SUDAM e da 
SUDENE. 
73 Washington Peluso Albino de SOUZA, op. cit., p. 119·120, 126, 167·169, 
190-193 e 199. , 
74 Celso Furtado ja havia, ainda em 1959, se manifestado contrariamente ao 
transplante da estrutura da SUDENE para ou tras regioes: "Para 0 estudo de 
uma conjuga~ao dos dois setores, Nordeste e Amazonas, precisarfamos fazer 
todo urn esfOr~o, como este que acabei de expor aos senhores, e que venho 
fazendo ha: muilos anos, para atacar 0 problema do Nordeste. Precisarfamos 
fazer algo semelhante para 0 problema do Amazonas. Qualquer ideia de 
transpor solu~oes de uma area para outra seria total insensatez" ill Celso 
FURTADO, A Operafiio Nordeste cit., p. 50. Vide tambem Robe rt o Cavalcanti 
de ALBUQUERQUE & C16vis de Vasconcelos CAVALCANTI, op. cit., p. 97·98 
e Dennis J. MAHAR, DesellVo/vimellto Ec01ll5111ico da Amnzonia: Uma Ami/ise dns 
Politicas Gouemamelltais, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, 1978, p. 21-24 e 46. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 53 
II 
II 
volvimento da RegUlo Centro-Oeste) e SuI (SUDESUL -
Superintendencia do Desenvolvimento da Regiao SuI). 
o que nao foi levado em conta neste transplante de um 
modelo, elaborado para uma regiao especffica, para 0 
res to do pais foi a configurac;ao da estrutura econ6mica 
e social sobre a qual se pretendia intervir. A adequac;ao 
das ins tituic;6es e instrumentos de intervenc;ao e funda-
mental. 0 sucesso ou nao desta intervenc;ao do Estado 
depende da inserc;ao dos 6rgaos de desenvolvimento 
regional, que pode ser dinamica e gerar inovac;6es ou 
simplesmente contribuir para a manutenc;ao do statu 
quo, sem qualquer contribui c;ao para a reo ri entac;ao da 
regiao para 0 desenvolvimento. E foi 0 que ocorreu no 
caso brasileiro, servindo as autarquias de desenvolvi-
mento regional apenas para sinalizar uma presenc;a 
formal, e nao efetiva, do Estado. 75 
75 Octavio IANNI, op. cit., p. 162-164 e 166-167; Francisco de OLIVE IR A, 
"MlIdan~a na Divisao Inter-Regional do Trabalho no Brasil" ill A Ecollomin da 
Depenriellc!f11mperjeitfi, 5~ ed, Rio de Janeiro, Graal, 1989, p. 40-41 e Leonardo 
GUIMARAES Neto, "A Experiencia Brasileira de Planejamento Regional da 
Perspectiva do Nordeste" eiL, p. 166-1 67. Vide, ainda, Gilberta BERCQVICI, 
Desigunldades Regiollnis, ESfrldo e COllstitlliriio cit., p. 114-140. 
54 Estndo e Cotlstitlli~iio 3 GILBERTO BERCOVICi 
Capitulo 2 
Federalismo e Descentralizac;:ao na 
Constituic;:ao de 198876 
2.1. 0 Federalismo Cooperativo da 
Constituic;ao de 1988 
Com a redemocratizac;ao da decada de 1980, abri-
ram-se novas perspectivas para 0 fed erali smo brasileiro. 
A nova Constituic;ao, promulgada em 5 de ou tubro de 
1988, restaurou a Federac;ao desde 0 seu artigo 1°: "A 
Republica Federativa do Brasil, formada pel a uniao 
indissoluvel dos Estados e Municfpios e do Distri to 
Federa l, constitui-se em Estado DemocnHico de Direi-
to" . 
A grande inovac;ao foi a inclusao dos Municfpios 
como componentes da Federac;ao. Ate 1988, todas as 
nossas consti tui c;6es outorgavam governo pr6prio e 
competencia exclusiva aos Municfpios no tocante it sua 
autonomia, remetendo aos Estados 0 poder de criar e 
organizar os Municfpios, desde que respeitassem a au to-
nomia assegurada constitucionalmente (por mais que, 
como vimos, na pn\tica nao ocorresse bem assim). Agora 
as normas instituidoras de autonomia dirigem-se direta-
76 Parte da argumenla<;ao deste capitulo foi desenvolvida na nossa tese de 
doutorado; Gilberto BERCOVICI, Deseqllilfbrios Regiollais: Umn Ami/is!! IlIr{di-
co-Jll stitllciollnl, mimeo, Tese de Doutoramento (Faculdade de Direito da Uni-
versidade de sao Paulo), 2000, especia lmente nos capftulos 4 e 5. A tese {oi 
publicada sob a seguinte denomina<;ao: Gilberto BERCOVICI, DesigllaJdades 
J~t!giollnis, Estndo e COIIslitl/irao cit. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 55 
I I 
mente aos Municfpios, po is a Constitui~ao de 1988 
deu-lhes tambem 0 poder de auto-organiza~ao. A consa-
gra~ao desse poder esta no artigo 29, que determina a 
todos os Municfpios que elaborem sua pr6pria Lei Orga-
nica, uma verdadeira Constitui~ao Municipal.77 
A Constitui~ao de 1988 institui expressamente, em 
seu artigo 23, 0 Federal ismo Cooperativo, elencando 
uma serie de materias cuja competencia e comum entre 
Uniao, Estados, Distrito Federal e Municfpios. Entretan-
to, prescreve 0 paragrafo (mico desse artigo: "Lei com-
plementar fixara normas para a coopera~ao entre a 
Uniao e os Estados, 0 Distrito Federal e os Municfpios, 
tendo em vista 0 equilibrio do desenvolvimento e do 
bem-estar em ambito nacional". Lei complementar esta 
que (como a grande maioria das leis complementares 
previstas na Constitui~ao) ate hoje nao foi elaborada. As 
materias que competem 11 Uniao, aos Estados e ao 
Distrito Federallegislar con corrente mente estao no arti-
go 24, ressalvando-se a limita~ao da Uniao em estabele-
cer apenas normas gerais e dos Estados e Distrito 
Federal de, desde que nao contrariem a lei federal, 
adapta-las a suas especificidades. Os Municfpios nao 
foram situados na area de competencia concorrente do 
artigo 24, que lhes outorgou competencia para suple-
men tar as legisla~6es federal e estadual no que lhes 
couber. A Constitui~ao seguiu a tecnica tradicional do 
direito america no, enumerando as competencias da 
Uniao (e, no nosso caso, dos Municipios tambem), e 
deixando aos Estados os poderes remanescentes, de acor-
do com 0 artigo 25, § 1°. 
o Federalismo Cooperativo se justifica pelo fato de 
que, em urn Estado intervencionista e voltado para a 
implementa~ao de politicas publicas, como 0 estrutura-
do pela Consti tui~ao de 1988, as esferas subnacionais 
77 Paulo BONAVIDES, Curso de Direito Constitlfcional, 7~ ed. Sao Pau lo, Ma-
Iheiros, 1998, p. 311 -322. 
56 Estado e COllsfitlli~iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
nao tem mais como analisar e decidir, originariamente, 
sobre inumeros setores da atua~ao estatal, que necessi-
tam de um tratamento uniforme em escala nacional. Isto 
ocorre principalmente com os setores econ6mico e so-
cial, que exigem uma unidade de planejamento e dire-
~ao?8 Antes, portanto, de 0 Estado Social estar em 
contradi~ao com 0 Estado federal, 0 Estado Social influi 
de maneira decisiva no desenvolvimento do federalismo 
atual, sendo 0 federalismo cooperativo considerado 
como 0 federalismo adequado ao Estado Social,79 
Esta unidade de atua~ao nao significa, necessaria-
mente, centraliza~ao. Precisamos, antes de mais nada, 
diferenciar centraliza~ao de homogeneiza~ao. Com a 
centraliza~ao ha a concentra~ao de poderes na esfera 
federal, debilitando os entes federados em favor do 
poder central. Ja a homogeneiza~ao (Unitarisierung, uni-
formiza~ao) e baseada na coopera~ao, pois se trata do 
processo de redu~ao das desigualdades regionais em 
favor de uma progressiva iguala~ao das condi~6es 50-
ciais de vida em todo 0 territ6rio nacional. A homoge-
neiza~ao nao e imposta pela Uniao, mas e resultado da 
vontade de todos os membros da Federa~ao.8o 
Nos regimes fed era is, tradicionalmente, compete 11 
Uniao buscar a redu~ao das desigualdades regionais. No 
Brasil, a forte presen~a estatal na economia contribuiu 
para que 0 Governo Federal ocupe um papel de funda-
mental importancia nas politicas de desenvolvimento 
regional,S1 Desta maneira, os fundos publicos (receitas 
78 Konrad HESSE, op. cit., p. 13-14 e Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 356-357. 
19 Konrad HESSE, op. cit. , p. 32-34; Enoch Alberti ROVIRA, op. cit. , p. 25, 54-55 
e 365-366 e Gilberta BERCOVICI, "Constitui.;ao e Superat;ao das Desigualda-
des Regionais" cit., p. 78-79. 
80 Cf. Konrad HESSE, op. eit., p. 21 e Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 359 e 
p. 359, nota 30. 
8! Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Questao A Tributa,ria e 0 Financiamento 
dos Diferentes Nfveis de Governo" i1l Rui de Britto Alvares AFFONSO & 
Pedro Luiz Barros SILVA (orgs.), A FedeTfl(tio em Perspectivn cit., p. 315·316; 
Fernando REZENDE, "El Federalismo Fisca l en Brasil" in Alicia Hernandez 
CHAVEZ (coord .), Hncin 1111 Nuevo Federnlismo?, M~xico, CoMgio de M~xicol 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 57 
I, 
tributarias, gastos da UnHio e das estatais federais, 
incentivos fiscais e emprestimos publicos), sao funda-
mentais nas rela<;oes federativas, especialmente em pai-
ses com enormes disparidades regionais como 0 nosso. 
A estrutura<;ao federal pressupoe transferencia conside-
ravel de recursos publicos entre as regioes, fundamenta-
da no principio da solidariedade.82 
As tensoes do federalismo contemporaneo, situadas 
basicamente entre a exigencia da atua<;ao uniformizada e 
harmonica de todos os entes federados e 0 pluralismo 
federal, sao resolvidas em boa parte por meio da colabora-
<;ao e atua<;ao conjunta das di versas instancias federais. A 
coopera<;ao se faz necessaria para que as crescentes 
necessidades de homogeneiza<;ao nao desemboquem na 
centraliza<;ao. A virtude da cooperac;ao e a de buscar 
resultados unitarios e uniformizadores sem esvaziar os 
poderes e competencias dos entes federados em relac;ao 
it Uniao, mas ressaltando a sua complementaridade.83 
o grande objetivo do federalismo, na atualidade, e 
a busca da cooperac;ao entre Uniao e entes federados, 
equilibrando a descentralizac;ao federa l com os impera-
tivos da integra<;ao economica nacional. Assim, 0 funda-
men to do fed eralismo cooperativo, em termos fi sca is, e a 
coopera<;ao finance ira, que se desenvolve em virtude da 
necessidade de solidariedade federal pOI' meio de politi-
Fideicomisso Historia de Las Americas/Fondo de Cui tur8 Econ6mica, 1996, 
p. 227 e 240 e Celina Maria de SOUZA, "Intermedia<;ao de ln teresses Regio-
nais no Brasil: 0 Irnpacto do Federalismo e da Descentraliza<;ao", Dodos -
Revisln de Ciencias Sociais, vol. 41 , nO 3, Rio de Janeiro, IUPERj, 1998.1 p. 
575·576. 
82 Cf. Rui de Britto Alvares AFFONSO, "A Federa<;ao no Brasil: Impasses e 
Perspectivas" cit ., p. 57-58 e Rui de Britto Alvares AFFONSO, "Descentrali-
za<;ao e Reforma do Estado: a Federa<;ao Brasileira na Encruzilhada", £C0110-
min e Sociednde nO 14, Campinas, Instituto de Economia da UNICAMP, junho 
de 2000, p. 132·133. Vide tambcm Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descen· 
trali za~ao Fiscal: Revendo Jdcias", E1Isa;os FEE, vol. 15, n° 2, Porto Alegre, 
1994, p. 354~355 e Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 374. 
83 Konrad HESSE, op. ciL, p. 19·21 e 31-32; Jean ANASTOPOULOS, Les Aspects 
Financiers dll Fedem!isme, Paris, L.G.D.J. , 1979, p. 409·412 e Enoch Alberti 
ROVIRA, op. cil., p. 24·25 e 562·563. 
58 
Estndo e COlls t i trti~iio 3 
GILBERTO BERCOV1Cl 
cas publicas conjuntas e de compensa<;6es das disparida-
des regionais. 84 
A cooperac;ao financeira tern como caracteristica a 
responsabilidade conjunta da Uniao e entes federados 
pela realiza<;ao de politicas publicas comuns. 0 seu 
objetivo e claro: a execuc;ao uniforme e adequada de 
servic;os publicos equivalentes em toda a Federac;ao, de 
acordo com os principios da solidariedade e da iguala-
<;ao das condi<;oes sociais de vida.85 
Dentre as complexas re l a~oes de interdependencia 
entre a Uniao e os entes federados, no federali smo 
cooperativo, devemos distinguir a coordenac;ao da coo-
pera<;ao propriamente dita. A coordena<;ao e, na realida-
de, urn modo de atribuic;ao e exercicioconjunto de 
competencias no qual os varios integrantes da Federac;ao 
possuem certo grau de participa<;ao. A vontade das 
partes e livre e igual, com a manutenc;ao integral de suas 
competencias: os entes federados sempre podem atuar 
de maneira isolada ou autonoma. A coordenac;ao e urn 
procedimento que busca urn resultado comum e do 
interesse de todos. A decisao comum, tomada em escala 
federal , e adaptada e executada autonomamente pOI' 
cada en te federado, adaptando-a as suas peculiaridades 
e necessidades86 
A materializac;ao da coordenac;ao na reparti<;ao de 
poderes sao as competencias concorrentes. A Uniao e os 
entes federados87 concorrem em uma mesma fun<;ao, 
"Cf. lean ANASTOPOULOS, op. cit., p. 8·9, 11·12 e 330·331. 
85 lean ANASTOPOULOS, op. cit., p. 114·115, 221·222, 314·315 e 331·332. 
86 Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 361-365, 367-369 e 463-477. 
87 No caso brasile iro, h.1 uma divergencia dOlltrinaria sobre a ques tao dos 
Municfpios participarem, ou nao, da reparti~ao das compe tencias concorren-
tes, por nao estarem previs tos expressamente no artigo 24 da Constitui~ao de 
1988 como titulares dos poderes e lencados, ao lado da Un iao e Estados. Na 
op iniao de Fernanda Menezes de A lmeida, apesar de nao constarem expres-
samente no art igo 24, as MlInicfpi os nao foram excl llidos da reparti~ao de 
competencias concorrentes. Para e la, a titlilaridade dos Mllnicfpios esta ga-
rantida pe lo artigo 30, II da Cons tilui~ao, que da competencia aos Municfpios 
para legis larem de mane ira suplementar no que Ihes couber. Vide Fernanda 
Dilemas do Estado Federal BrasiIeiro 59 
I ( 
II 
I! 
mas com ambito e intensidade distintos. Cada parte 
decide, d entro de sua esfera de po de res, de maneira 
separada e independente, com a ressalva d a prevalencia 
do direito federal. Este tipo d e reparti~ao e 0 previsto 
pelo artigo 24 da Constitui~ao de 1988. 
Na coopera~ao, nem a Uniao, nem qualquer ente 
federado pode atuar isoladamente, mas todos devem 
exercer sua competencia conjuntamente com os de-
mais. 88 Na reparti~ao de competencias, a coopera~ao se 
revela nas chamadas competencias comuns, consagra-
das no artigo 23 da Constitui~ao de 1988. Nas competen-
cias comuns, todos os entes da Federa~ao devem 
colaborar para a execu~ao das tarefas determinadas pela 
Constitui~ao. E mais: nao existindo supremacia de ne-
nhuma das esferas na execu~ao destas tarefas, as respon-
sabilidades tambem sao comuns, nao podendo nenhum 
dos entes da Federa~ao se eximir de implementa-Ias, 
pois 0 custo politico recai sobre todas as esferas de 
governo .s9 A coopera~ao parte do pressuposto da estrei-
ta interdependencia que existe em inumeras materias e 
programas de interesse comum, 0 que dificulta (quando 
nao impede) a sua atribui~ao exclusiva ou preponderan-
te a um determinado ente, diferenciando, em termos de 
reparti~ao de competencias, as competencias comuns 
das competencias concorrentes e exclusivas90 
o interesse comum viabiliza a existencia de um 
mecanismo unitario de decisao, no qual participam todos 
os integrantes da Federa~ao. Na realidade, ha dois mo-
mentos de decisao na coopera~ao . 0 primeiro se da em 
Dias Menezes de ALMEIDA, op. cit., p. 80, 125, 139 e 167-171. Esta e a posil;ao 
que cons ideramos mais adequada, dentro do sistema constitucionai de 1988. 
Em sentido contrario, vide especiaimente Tercio Sampaio FERRAZ Jr, "Nor-
mas Gerais e Competencia Concorrente - Uma Exegese do Art. 24 da Cons-
tituic;ao Federal", Revista Trimestral de Direito Niblico nO 7, Sao Paulo, 
Malheiros, 1994, p. 19-20. 
88 Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 369-370 e 487. 
89 Vide especial mente Sueh Gandolfi DALLARI. Os Estados Brnsileiros e 0 
Direito it Smide, Sao Paulo, Hucitec, 1995, p. 38·42 e 79-80. 
90 Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 373-374. 
60 Estado e COllstitll;~iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
nfvel federal, quando se determina, conjuntamente, as 
medidas a serem adotadas, uniformizando-se a a tua~ao 
de todos os poderes estatais competentes ern determina-
da materia. 0 segundo momento ocorre em nfvel estadual 
ou municipal, quando cada ente federado adapta a decisao 
tomada em conjunto as suas caracterfsticas e necessidades. 
Na coopera~ao, ern geral, a decisao e conjunta, mas a 
execu~ao se realiza de maneira separada, em bora possa 
haver, tambem, uma atua~ao conjunta, especia lmente no 
tocante ao financiamento das polfticas publicas,,1 
A fonte da coopera~ao federal e a Constitui~ao. 
Fora dos casos expressamente previstos no texto consti-
tucional (obrigat6rios ou facultativos9'), predomina 0 
principio da separa~ao e independencia no exercicio das 
competencias constitucionais.93 No caso brasileiro, as 
competencias comuns do artigo 23 da Constitui~ao, ap6s 
sua regulamenta~ao pel a lei complementar prevista no 
paragrafo tinico do mesmo artigo, serao obrigat6rias para 
a Uniao e todos os entes federados. A lei complementar 
prevista nao pod era retirar nenhum ente da titularidade 
das competencias comuns, nem restringi-Ias. 
Ha, dentro das correntes que combatem 0 Estado 
Social, alguns autores que consideram a reparti~ao de 
91 Enoch Alberti ROVIRA, op. cit. , p. 374-376. Vide tambem Ana Maria BRA-
SILEIRO, op. cit., p. 125-126 e Jean ANASTOPOULOS, op. cit., p. 114-115 e 
224-227. 
92 A coopera<;:l.o pode ser obrigat6ria ou facultativa. A coopera<;ao obrigat6ria 
e exigida diretamente pela Constitui<;ao: determinada competencia 56 pode 
ser exercida de forma conjunta (casos previslos no artigo 23 da Constitui<;ao 
de 1988). ja na coopera<;ao facultativa, a Constitui<;ao preve uma distribui<;ao 
alternativa de competencias entre a Uniao e os entes federados, permitindo 
ou estimulando que atuem em conjunto. Neste caso, a Constitui<;ao estabelece 
os criterios da coopera<;ao: uma vez que se decide aluar em coopera<;ao. esta 
s6 pode ocorrer nos termos previstos no texto constitucional. Hit ainda a 
coopera<;ao volunti1ria, Oll li vre. baseada em acordo entre as paries, que po-
dem, inclusive, decidir atuar de forma distinta ao disposto na Constitui<;ao. 
Vide Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 487·490. 0 Brasil e urn exemplo de 
Federa<;ao em que a coopera<;ao e obrigat6ria, conforme 0 artigo 23 da Cons-
titui<;ao. jei na Alemanha, a coopera<;ao pode ser obrigat6ria (artigo 91 'a' da 
Lei Fundamental Alema), facultaliva (arliga 91 'b' da Lei Fundamental Ale-
rna), ou liv re. 
93 Enoch Alberti ROVIRA, op. cit., p. 370-371. 
Dilemas do Estado Federal Brasiieiro 61 
I 
I 
I 
competencias prevista na Constitui"ao de 1988, especia l-
mente ados artigos 23 e 24, "irracional". Para eles, a 
reparti"ao deveria ser clara!4 com a elimina"ao das 
competencias concorrentes (nao distinguem as competen-
cias concorrentes das comuns), por alargarem a "margem 
de irracionalidade". As competencias, ainda, deveriam ser 
descentralizadas para Estados e Municfpios95 
Na realidade, a grande crftica que pode ser feita as 
competencias comuns elencadas no artigo 23 da Consti-
tui"ao de 1988 e a nao-inclusao do planejamento entre as 
materias previstas. A enfase da Constitui<;ao de 1988, no 
tocante ao planejamento, foi dada a Uniao (artigo 21, IX 
da Constitui<;ao), ignorando-se 0 papel dos Estados e 
Municfpios na elabora<;ao dos pianos. A preponderancia 
da Uniao, nesta area, nao exclui a necessidade de partici-
pa<;ao de todos os entes federados na elabora<;ao conjun-
ta do planejamento,96 Afinal, a coopera"ao e uma especie 
de planejamento, ao elaborar criterios conjuntos e uni-
formes de atua<;ao da Uniao e entes federados sem violar 
a reparti<;ao de competencias. E um planejamento coor-
denado, com a anuencia de todos os titulares de fun,,6es 
94 Curiosa mente, nos Estados Unidos, eterno exemplo utilizado pelos crfticos 
das co.mpetencias comuns e concorrentes como modelo de "racionalidade", a 
poss ivel ambigilidade daseparar;ao constitucional de competencias nao e 
vista pe los americanos como urn mal ou equivoco a ser superado, tanto que 
eventuais reformas propostas nunca foram aprovadas. Cf. Thomas J. ANTON, 
Lns PoJiticas Pllblicas & eI Federnlismo Nortellmericano: Como Fllllciollll eI Sistemll, 
Buenos Aires, Heliasta, 1994, p. 23·24, 35 e 264-265. 
95 Vide Asp<1sia CAMARGO, "0 Novo Pacta Federativo" , Revista do Servi~o 
Pllblico, vol. 118, n° 1, Brasflia , ENAP, janeiro/julho de 1994, p. 84 e Fernando 
Luiz ABRUClO, op. cit., p. 103-106 e 169. Devemos, ainda, ressaltar que a 
grande tentativa de "racionalizar" a reparti\ao constitucional de competen-
cias nos Estados Unidos QCo rreu na decada de 1980, durante a Presidencia do 
conservador Ronald Reagan. Sua proposta, curiosa mente, semelhante it do 
Governo Fernando Henrique Cardoso, era a de tornar "clara" e "racional" a 
div isao de competencias, descentralizando a responsabilidade por po liticas 
pllblicas para Estados e Municfpios, que assumiriam todas as polfticas soc iais, 
com exce\ao de parte das politicas de saude. Apesar do empenho do Governo 
Federal, a proposta nao foi aprovada. Cf. Thomas J. ANTON, op. cit., p. 26-27 
e 276-282. 
96 Neste sentido, v ide Fernanda Dias Menezes de ALMEIDA, op. ciL, p. 98-99, 
10H04 e 175-176. 
62 Estndo Ii' Co"stitui~iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
estata is, em contraposi<;ao a lim planejamento imposto 
de cima para baixo. 
E a falta de uma polftica nacional coordenada, e nao a 
reparti"ao de competencias concorrentes e comuns, que 
faz com que determinados programas e politicas publicas 
sejam realizados por mais de lima esfera governamental 
e outros por nenhuma 97 Falla de coordena"ao e coopera-
<;ao esta que, emblematicamente, revela-se na a llsencia 
da lei complementar prevista no panigrafo unico do artigo 
23 da Constitui"ao, que deve regulamentar as normas para 
a coopera<;ao entre a Uniao e os entes federados . 
Com a restaura<;ao do federalismo pela Constitui-
<;ao de 1988, as politicas de desenvolvimento regional 
devem ser elaboradas e implementadas dentro dos mar-
cos do sistema federa l, ou seja, com a coordena<;ao e 
coopera<;ao da Uniao e todos os entes federados. Para 
tanto, e essencial que evitemos a concep~ao racionalista 
e artificia l que ve 0 federalismo apenas como um proble-
ma de organiza<;ao, tendo em vista 0 objetivo da otimi-
za<;ao e da eficiencia maxima da a tua<;ao es tatal. 
Concep"ao tecnocratica esta que nao leva em considera-
"ao os process os hist6ricos da evolu<;ao e forma<;ao do 
Estado fede ral concreto. 
No tocante as desigua ldades regionais, a Constittii-
"ao de 1988, em seus artigos 3°, III, que trata dos 
objetivos fundamentais da Republica Federativa do Bra-
sil, e 170, VII, que enumera os princfpios constitucionais 
da ordem economica, considera imprescindfvel a redu-
~ao das desigualdades regionais e sociais. Cabe tambem 
a Uniao articular 0 desenvolvimento e a redu"ao das 
desigualdades regibnais, atraves da cria"ao de regi6es 
adminis trativas, incentivos e da a<;ao de organismos 
regionais (artigo 43).98 
97 Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descentraliza \ao Fiscal: Revendo 
Ideias" cit., p. 362-363. 
98 Apesar de sua institui\ao ser de competencia da Uniao, as regioes admi-
nistrativas nunca safram do pape!. Vide Paulo BONA VI DES, Curso de Direilo 
C01l5titllcio1lnl cit., p. 323-326. Para uma critica da solw;ao adotada no artigo 
Dilemas do Estado Federa l Brasileiro 63 
I, 
2.2. A Questao da DescentraJiza~ao 
o processo de elabora,ao do sistema tributario e 
financeiro durante a Assembleia Constituinte de 
1987/ 1988 teve como caracterfstica a polariza,ao regio-
nali sta, nao ideol6gica, dos debates99 Deste modo, tor-
nou-se luga r-comum afirmar que a Constitui,ao de 1988 
atribui receitas, mas nao encargos, para Estados e Muni-
cfpios. Para solucionar 0 "grave desequilfbrio fiscal" 
gerado pela Constitui,ao, seria necessaria uma total 
reformula,ao, com base na descentraliza,ao e no princf-
pio da subsidiariedade. As receitas a te p odem ser manti -
das no mesmo nfvel, mas as competencias federais 
devem ser descentralizadas para Estados e Municf-
pios. lOO 
Em primeiro lugar, precisamos saber de que d es-
centraliza,ao os crfticos da Constitui,ao es tao falando. 
A concep,ao de descentraliza,ao e vaga, podendo ser 
utilizada em inumeros contex tos diferentes. Na maioria 
das vezes, segundo Celina Maria de Souza, 0 sentido de 
descentraliza,ao utilizado e 0 anglo-saxonico e norte-
america no, ou seja, como um redirecionamento para os 
agentes locais e para 0 mercado, fundamentando as 
visoes neoliberais. Sob este enfoque, a descentra liza,ao e 
apresentada como um fator de eficiencia e controle da 
a tua,ao governamenta l, sugerindo que 0 poder cen tral 
43 da Constitui~ao de 1988, vide Gilberta BERCOVICI, "Constitui~ao e Supe-
ra~ao das DesiguaJdades Regionais" cit., p. 87-88 e Gilberta BERCOVICI, 
Oesigunldades Regiollais, Estado e COl1sfitlliriio cit., p. 233-236. Cum pre ressa ltar 
que hoje estamos revendo es tas criticas, entendendo mais positivamente as 
possibilidades do artigo 43 da Consti tui~ao. 
99 Vide especiaimente Fabrfcio Augusto de OLIVEIRA, Crise, Reforma e DesoT-
dem do Sistema TribuMrio Nacional, Campinas, EdUNICAMP, 1995, p. 65-89. 
Vide tamb~m Rui de Britto Alvares AFFONSQ, "Descentraliza,ao e Reforma 
do Estado: a Federac;ao Brasileira na Enc ruzilhada" cit., p. 133-134. 
100 Aspasia CAMARGO, " La Federaci6n Sometida. Nacionali smo Desarroll is-
la e Inestabilidad Democratica" cit., p. 347-349 e Manoel Gont;alves FERREI-
RA Filho, Constitlli{:iio e Governnbilidade: Ensaio sobre a (In)governnbifidnde 
Brasileira, Sao Paulo, Saraiva, 1995, p. 63-66 e 137. 
64 
Estnrlo e COlIstitlfi{:iio 3 
GILBERTO BERCOVICI 
e/ou estatal e corrupto e ineficiente,'01 em suma, a utili-
za,ao da descentraliza,ao como panaceia de todos os 
problemas relacionados it execu,ao de polfticas pllblicas 
virou, assim, urn fim em si mesmo. 102 
Este tipo de descentra liza,ao e 0 denominado, por 
Pedro Luiz Barros Silva e Vera Costa, "descentraliza~iio 
diferencindora, seletiva e fragmentada", ora predominante 
na America Latina. Os resultados desta modalidade de 
descentraliza,ao sao 0 aumento das d esiguald ades 
regionais e socia is, 0 privilegio aos se tores mais liga-
dos it economia internacion al e a possibilidade de 
fragmenta,ao nacional, com 0 estfmulo it inser,ao e 
articula,ao direta e separada dos entes federados com 0 
exterior, sem levar em conta os interesses do todo 
nacional. '03 
2.3. A "Descentraliza~ao por Ausencia" e 0 
Ajuste Fiscal 
Na rea lidade, 0 grande problema da reparti,ao de 
rendas realizada pela Constitui,ao de 1988 foi ter sido 
realizada a descentraliza,ao de receitas e competencias 
sem nenhum plano ou programa de atua,ao definido 
101 Cf. Celina Maria de SOUZA, COlls/illl/ional Ellgilleerillg ill Brazil: Tile Poli-
tics of Federalism and Decentralizatioll, New York, St. Martin's Press, 1997, p. 
11-14 e Marta ARRETCHE, "Mitos da Descenlral izat;ao: Mais Democracia e 
Eficiencia nas Polfticas Publicas?", Revistn Brasileira de Ciellcins Socia is nO 31, 
Sao Paulo, ANPOCS, junho de 1996, p. 44-45. Vide tambem Rui de Britto 
Alva res AFFONSO, "A Federac;lio no Brasil: Impasses e Perspectivas" cit., p. 
59; Ped ro Luiz Barros SILVA & Vera Lucia Cabral COSTA, "Descentra lizac;ao 
e Crise da Federac;ao" in Rui de Brillo Alvares AFFONSO & Pedro Luiz Barros 
SILVA (ergs.), A Federa{:lio em Perspectivn cit., p. 262-263 e 276-278 e Rui de 
Britto Alvares AFFONSO, "Descentralizat;ao e Reforma do Estado: a Federa-
C;ao Brasileira na Encruzilhada" ciL, p. 128-129. 
102 Jose Rober lo Rodrig\'les AFONSO, "Descentra lizac;ao Fisca l: Revendo 
Ideias" cit., p. 369 e Rui de Brillo Alvares AFFONSO, "A Federat;ao no Brasil: 
Impasses e Perspec ti vas" cit., p. 68-69. 
103 Pedro LuizBarros SILVA & Vera Lucia Cabra l COSTA, op. cit., p. 267 e 
278-279. Vide lambem Rui de Britlo Alva res AFFONSO, "Descenlralizac;ao e 
Reforma do Estado: a Federat;lio Brasileira na Encruzilhada" cit., p. 149. 
Dilemas do Estado Federa l Brasileiro 65 
II 
I; 
entre Uniao e entes federados. 0 interesse do Governo 
Federal foi 0 de alegar a ausencia da descentraliza~ao 
como parte da justificativa das crises fiscal e economica. 
A unica iniciativa mais programada do Poder Executivo 
federal consubstanciou-se na fracassada "Opera~ao Oes-
monte"IO' do Governo Jose Sarney. A partir de entao, 0 
Governo Federal simplesmente reagiu 11 perda de recur-
sos, reduzindo ao maximo as transferencias nao-obriga-
t6rias (subven~6es), 105 desguarnecendo as politicas 
socia is, agora tambem responsab ilidade de Estados e 
Municipios.106 A queda do volume de gastos federais foi 
tao rapida e acentuada que, para Jose Roberto Rodrigues 
Afonso, a crise social s6 nao foi maior gra~as ao aumento 
dos gastos subnacionais com polfticas pllblicas107 
Nem todos os autores reconhecem a existencia de 
um amplo processo de descentraliza~ao de receitas e 
encargos. No en tanto, ap6s a Constitui~ao de 1988, de 
IU~ A "Operac;:ao Desmonte" consistiu no corte de dotac;oes fed era is, para 
programas que a nova Constiluic;ao indicava como pr6prios ou mais adequa-
dos aos entes federados, na proposta on;amentaria de 1989. 0 Congresso 
Nacional, todavia, rejeitoll a "Operac;ao Desmonte", ao vola r 0 orc;amento 
daqucle ano. 
105 Sao transferencias voluntarias de recursos para coheir despesas de deter-
minados 6rgaos ou entidades publicas, devendo estar previstas na lei on;a-
menlaria (artigo 12 da Lei n° 4.320 /1964). Cf. Jose Maurfcio CONTI, 
Federnlismo Fiscal e FlllldoS de Participa~iio, Sao Paulo, Editora Juarez de Olivei-
ra, 2001, p. 73. Estas transferencias nao-obrigat6rias chegam a constituir cerca 
de 60% do total de repasses federais aos cntes federados. Cf. Jose Roberto 
Rodrigues AFONSO, "Descent ra lizac;ao Fisca l: Revendo Ideias" op. cit., p. 356. 
106 Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descentralizac;ao Fisca l: Revendo 
Ideias" op. cit ., p. 360-362; Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "A Questao 
Tributaria e 0 Financiamento dos Diferentes N{veis de Governo" op. ci t., p. 
318-321; Pedro Luiz Barros SILVA & Vera Lucia Cabral COSTA, op. cit ., p. 
267-268 e 270-271 ; Fabrfcio Augusto de OLIVEIRA, Crise, Reforma e Desordem 
do Sistema Triblltnrio Naciollal op. cit., p. 123-125 e Fernando Luiz ABRUCIO, 
op. cit., p. 195-197. 
107 Cf. Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descentra li zac;ao Fiscal: Revendo 
Ideias" op. ciL, p. 364-365. Alem dis to, foi privilegiada a criaC;ao de fontes de 
receitas nao-partilhadas, baseando a arrecadac;aa federal em impostos indire-
tos e contribuic;oes sociais . Vide Fabricio Augusto de OLIVEIRA, Crise, Refor-
ma e Desordem do Sistema Tributtlrio Naeiollnt op. cit., p. 139-140 e 143-144; 
Fernando REZENDE, op. eil., p. 231-232 e Celina Maria de SOUZA, " Interme-
diac;ao de Interesses Regionais no Brasil: 0 Impacto do Federalismo e da 
Descentralizac;ao", op. cit ., p. 578-579. 
66 Estado e CO/lstitlli~fio 3 GILBERTO BERCOVICI 
modo lento, inconstante e descoordenado, os Estados e 
Municfpios vem substituindo a Uniao em varias areas de 
atua~ao (especialmente nas areas da saLlde, I08 educa~ao, 
hab ita~ao e saneamento), I09 ao mesmo tempo em que 
outras esferas estao sem qualquer atua~ao governamen-
tal gra~as ao abandono promovido pelo Governo Fede-
ral. Politica esta, de abandono de politicas socia is por parte 
do Governo Federal, denominada, par Maria Herminia 
Tavares de Almeida e Marta Arretche, de " descentra/iza-
~iio pOl' ausi!ncia ". IIO Esta transferencia nao planejada e 
descoordenada de encargos contradiz 0 lugar-comum 
de que os entes federados receberam apenas verbas, e 
nao encargos com a nova ordem constitucional. As 
politicas sociais nao sofreram mudan~as qualitativas ou 
se deterioraram nao pel a sua concentra~ao na esfera 
federal, mas pela total falta de planejamento, coordena~ao 
e coopera~ao no processo de descentraliza~aonl 
108 Para Jose Roberto Rodrigues Afonso, 0 tmica programa seta ria I de descen-
tralizac;ao que reJa ti vamente erosperou foi 0 da sallde. Mas isto s6 ocarreu 
porque a criac;ao do Sistema Unica de Satlde (SUS) era uma antiga reivind i-
cac;:aa do se tor e fai expressamente prevista no texto canstitucional (artigo 
198). Cf. Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descentrali zac;:ao Fiscal: Revendo 
Ideias", op. cit ., p. 360-362. Vide tambem Pedro Luiz Barros SILVA & Ve ra 
L(lcia Cabral COSTA, op. ciL, p. 276. Sobre a implantac;ao da SUS, vide a inda 
Marta ARRETCHE, Es tndo Fedemtivo e Pof{ticas Sociais: Detcrmillnl/tes da Dcs-
eelltrnliznrifo, Rio de Janeiro/Sao Paulo, Revan/FAPESP, 2000, p. 197-239. 
109 Sabre 0 aumento do poder decis6rio e dos gas tos com pal(t icas socia is, 
cam excec;iio da previdencia socia l, de Estados e Municipios, a partir da 
decada de 1980, vide Andr~ Cezar MEDICI, "Polilicas Sociais c Federalismo", 
ill Rui de Britto Alvares AFFONSO & Pedro Lu iz Barros SILV A (orgs.), A 
Fcdernrifo em Perspectiva, op. cit. , p. 287-290. 
110 Maria Herminia Tavares de ALMEIDA, "Federalismo e Politicas Socia is", 
Revis tn Brnsileirn de Cii!lIcias Sociais n° 28, Sao Paulo, ANPOCS, junho de 1995, 
p. 104-105 e Marta ARRETCHE, "Mitos da Descentra lizac;ao: Mais Democra-
cia e Eficiencia nas Polfticas Ptlblicas?", op. cit., p. 64, nota 17. 
III Cf. Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descentralizac;:ao Fiscal: Revendo 
Ideias" op. cit., p. 356-359; Rui de Britto Alvares AFFONSO, "A Federac;ao no 
Brasil: Impasses e Perspec tivas", op. cit., p. 62-67; Celina Maria de SOUZA, 
Const itut ional Engineering ill Brazil, op. cit., p. 106-107; Celina Maria de SOU-
ZA, "Intermed iac;:ao de Interesses Regionais no Brasil: 0 hnpac to do Fedcra-
!ismo e da Descentralizac;:ao", op. cit., p. 576-577 e 584-585 e Rui de Britto 
Alvares AFFONSO, "Descenlralizac;ao e Reforma da Estado: a Federac;:ao Bra-
sileira na Encruzilhada", op. cit., p. 133-134 e 137. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 67 
II 
II 
Quando 0 Governo Federal reconhece 0 aumento 
das despesas estaduais e municipais com politicas so-
ciais, identifica este aumento como ma gestao e deficit 
nas contas pttblicas. ll2 Dentre as raras medidas tomadas 
pelas autoridades federais esta 0 controle e redw,ao do 
endividamento publico estadual e municipal para con-
trolar 0 deficit publico e combater a infla~ao113 a resul-
tado destas concep~5es e a tentativa de tutela politica e 
financeira por parte da Uniao de certas polfticas 50-
ciais,114 0 desmonte de programas sociais e seus meca-
nismos de atua<;ao ou leis draconianas, como a Lei de 
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nO 101, de 4 
de maio de 2000). Sobre a Lei de Responsabilidade 
Fiscal, devemos ressaltar que ela limita a atua<;ao de 
todas as esferas de governo do pais it busca do equilibrio 
nas contas publicas. Este equilibrio fiscal, imposto, nao 
negociado, nem sempre esta de acordo com os princf-
pios do Estado Federal previsto na Constitui<;ao de 1988. 
Na opiniao de Rui de Britto Alvares Affonso: "Em tese 0 
disciplinamento da execu~ao fiscal de forma negociada 
entre os diferentes niveis de governo constituiria um 
imperativo do ordenamento federativo do pais. Contu-
do, e importante lembrar que uma federa,ao nao visa, 
necessaria mente, it auto-sustenta~ao financeira absoluta 
112 C f. Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descen traliza~ao Fiscal: Revendo 
Ideias", op. cit., p. 359. Vide tambem Celina Maria de SOUZA, "Intermedia~ao 
de Interesses Regionais no Brasil: 0 Impacto do Federalismo e da Descentra-
Ii zac;ao", op. cit., p. 585. 
113 Jose Roberto Rodrig ues AFONSO, "Descentralizac;ao Fisca l: Revendo 
Ide ias", op. cit., p. 365-369. 
114 0 exemplo not6rio e 0 do FUNDEF,insti tu tdo pela Emenda Constitucionai 
nO 14, de 12 de se tembro de 1996, que busca rclomar 0 contro le federa l da 
descentralizac;ao de politicas publicas, no caso, da educac;ao, por meio da 
vi ncl1lac;ao de verbas estadl1ais e municipa is, conjl1gada com a diminl1h;ao 
dos gastos e responsabilidades lederais com 0 ensino fundamen tal. Vide 
Pedro L~liz Barros SILVA & Vera Lucia Cabral COSTA, op. cit., p. 270·271 e 
Gilberto BERCOVICI, "0 Federalismo e 0 Financiamento de Polfticas Socia is 
no Brasil - Uma Analise do FUNDEF", Revista Trimestral de Oireito Pliblico nO 
29, Sao Paulo, Malheiros, 2000, p. 147·161. 0 mesmo esta ocorrendo com os 
serv ic;os publicos de saude, de acordo com a Emenda Constitucional n° 29, de 
13 de se tembro de 2000. 
68 Estndo e COlIstitlli(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
de todos os seus entes federados; as transferencias e trocas 
das mais diversas naturezas sao a essencia do Estado 
federal. a que se deve procurar minorar sao, decerto, as 
heterogeneidades socioecon6micas atraves de um pro-
cesso de desenvolvimento econ6mico e social" 115 
2.4. A Necessidade de Planejamento e Coordena~ao 
na Descentraliza~ao de Politicas Sociais 
A tese usual da descentraliza,ao de receitas, mas 
nao de encargos, nao se sustenta. a problema foi a falta 
de coordena<;ao e coopera<;ao entre a Uniao e os entes 
federados, que gerou 0 caos hoje reinante. a debate nao 
deve ser entre descentraliza~ao e centraliza~ao, mas qual 
descentraliza<;ao e para que (e para quem) descentrali-
zar. A descentraliza<;ao das politicas publicas deve ser 
realizada de forma gradual, apoiada em programas de 
assistencia tecnica e financeira, com 0 objetivo de evitar 
rupturas e prejuizos para a popula<;ao. au seja, a descen-
traliza<;ao deve ser realizada de maneira articulada, nao 
conflitiva, como vem ocorrendo. a desequilibrio gerado 
na descentraliza~ao e solucionado com uma politica 
planejada de coopera<;ao e coordena<;ao entre Uniao e 
entes federados, com os objetivos do desenvolvimento e 
da promo<;ao da iguala<;ao das condi<;5es sociais de vida, 
nao com 0 desmonte puro e simples ou 0 retrocesso da 
recentraliza<;ao de receitas na esfera fede ral." 6 
Um processo ordenado de descentraliza~ao de poli-
ticas sociais ex ige, portanto, polfticas definidas nacional-
115 Rui de Britto Alvares AFFONSO, "Descentralizac;ao e Reforma do Estado: 
a Federac;i'io Brasileira na Encfllzilhada", op. cit., p. 148, destaql1es do autor. 
116 Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descentra li zac;ao Fiscal: Revendo 
Ideias",op. cit., p. 370 e 374; Rui de Britto Alvares AFFONSO, "A Federac;ao 
no Brasil: Impasses e Perspectivas", op. cit., p. 67-70; Pedro Luiz Barros SILVA 
& Vera Lucia Cabral COSTA, op. cit., p. 274-275 e 279-281; Jose Roberto 
Rodrigues AFONSO, "A Questao Tributaria e 0 Financiamento dos Diferentes 
Nfveis de Governo", op. cit., p. 321-322 e 324-325; Maria Herminia Tavares de 
ALMEIDA, op. cit., p. 94 e Fernando REZENDE, op. cif., p. 241. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 69 
mente, com a coopera<;ao de todas as esferas governa-
mentais. Este e, para Marta Arretche, 0 aparente parado-
xo no processo de descentraliza<;ao de politicas socia is 
no Brasil: 0 sucesso da descentrali za<;ao esta ligado ao 
fortalecimento das capacidades institucionais e adminis-
trati vas do Governo Federal, que e 0 nivel de governo 
que dirige e coordena a implementa<;ao das politicas 
descen tral izadas pelos entes federados .117 
A elabora<;ao de politicas deliberadas de descentra-
li za<;ao, em nivel nacional, e essencial no Brasil, onde a 
transferencia das politicas sociais nao e urn processo 
espontaneo. 0 Bras il, sob a Constitui<;ao de 1988, e lima 
Federa<;ao. Portanto, os entes federados sao dotados de 
autonom ia, nao sendo obrigados a aderir a nenhuma 
politica federa l de descentraliza<;ao de politicas sociais, 
sa lvo determina<;ao constitucional. 11S A descen traliza<;ao 
de politicas soc iais, desta maneira, 56 consegue a adesao 
dos entes federados por meio de politicas nacionais 
deliberadas, com auxilio tecnico, admin istra tivo e fin an-
ceiro por parte da Uniao, que motivem a decisao do ente 
federado em assumir aquela politica que se quer descen-
trali za r. Na opiniao de Marta Ar retche, a pouca capaci-
dade administrativa e os problemas fiscais e financeiros 
dos entes federados sao levados em conta no processo 
da decisao de assumir uma politica social, mas n~o sao 
fatores determinantes da decisao, pOis pod em ser com pen-
sados pela Uniao (Oll Estado, dependendo do caso)1I9 
Deste modo, 0 fator determinante da descentraliza<;ao 
bem-sucedida d e politicas sociais e a decisao politica de 
elaborar lima politica nacional deliberada, que deve ser 
implementada de modo coordenado e com a adesao dos 
117 Marta ARRETCHE, "Mitos da Descentra li z<ll)5.o: Mais Democracia e Eli-
ciencia nas Polfticas Pt'lblicas?", op. cit., p. 51 e 56-57. Vide tambem Maria 
Herminia Tavares de ALMEIDA, op. cit., p. 92-93 e 104-105. 
118 Marta ARRETCHE, Estado Federntivo e Polfticns Sociais, op. cit., p. 13-14, 17, 
33-34,47-48,241-242 e 248. 
119 Marta ARRETCHE, Estndo Federntivo e Po/{ticns 50C;(I;5 , op. cit., p. 52-57, 
68-74 e 242-245. 
70 
Estndo e COllstitllifno 3 
GILBERTO BERCQVICI 
entes federados.1 20 Infelizmente, a politica deliberada do 
Governo Federal vern sendo a inclusao de dispositivos 
na Constitui<;ao para obriga r os entes federados a assu-
mir certas politicas sociais, sem qualquer contrapartida 
fed eral e vinculando receitas, como nos casas do ensino 
fundamental (Emend a Constitucional nO 14, de 12 de 
se tembro de 1996) e dos se rvi<;os publicos de saude 
(Emenda Constitucional nO 29, de 13 de setembro de 2000). 
No Brasil, a decisao de descentra lizar esta, irreme-
diavelmente, ligada it questao hist6ri ca das desigualdades 
regionais, que nunca foram encaradas como prioridade 
nacional maxima. Desta forma, sem uma real preocupa-
<;ao com as desigualdades regionais, os efeitos da pr6-
pria descentraliza<;ao se tornam limitados. E na questao 
das disparidades regionais, 0 papel da Uniao e funda-
mental: os entes federados nao podem suprir 0 planeja-
mento e decis6es que exigem vis6es supra-regionais, 
nem tern como obter, isoladamente, grandes recursos. 
Os efeitos da reparti<;ao de rendas e encargos foram 
diferentes nas va rias regi6es, dado totalmente ignorado 
pelo Governo Federal, que nao pode ser subsidiario 
(como querem alguns), patrocinando 0 desmonte de 
politicas pllblicas. E a problematica das desigualdades 
regionais que deve determinar os limites da descentra li -
za<;ao no Brasil, questao esta que, no processo descoor-
denado de descentraliza<;ao que vern ocorrendo no 
Brasil, foi d eixada de lado. 121 
120 Idem, p. 74 e 246-248. 
121 Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Desccntra ii za,ao Fiscal: Revendo 
Ide ias", op. cit., p. 364·365; Maria Herminia Ta vares de ALMEIDA, op. cit ., p. 
105; Marta ARRETC H E, "Mitos da Descentrali za<;ao: Mai s Democracia e Efi · 
ciencia nas PoHticas Pt'l blicas?", op. cil., p. 54 e 56·57; Celina Maria de SOUZA, 
COl/stitul/Ollal Ellgilleeri1/g ill Brazil, op. cil. , p. 103-104 e 176 e Celina Maria de 
SOUZA, "Intermedia<;ao de Interesses Regionais no Brasil: 0 Impacto do 
Federali smo e da Descentraliza<;ao" , op. cii., p. 569·570 e 586-587. Vide tam· 
bem Marcelo NEVES, Grem:ell da demokrntisclle1/ Rechlsslautlichkeit II/Id des 
FiidernJismus ill Brnsiliell, Basel/Fribourg, Helbing & Lich tenhahn / lnstitut du 
Federa lis me, 2000, p. 42-45. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 71 
if" 
II 
E a fal ta de uma politica nacional coordenada, e nao 
a reparti~ao de compeh~ncias concorrentes e comuns, 
que faz com que determinados programas e politicas 
publicas sejam realizados por mais de uma esfera gover-
namental e outros por nenhuma.122 Falta de coordena<;ao 
e coopera~ao estaque, emblematicamente, revela-se na 
ausencia da lei complementar previs ta no pan\grafo 
(mico do artigo 23 da Constitui~ao, que deve regulamen-
tar as normas para a coopera<;ao entre a Uniao e os entes 
federados . 
A guerra fiscal, a questao do endividamento dos 
Estados, a "descentraliza<;ao por ausencia" de polfticas 
socia is e a reconcentra<;ao das receitas tribut<\rias na 
esfera federal demonstram a existencia de uma crise do 
pacto federativo brasileiro. 0 discurso oficial de que a 
Constitui<;ao de 1988 descentralizou receitas, mas nao 
encargos ou deveres e falso, como pudemos avaliar. A 
crise fiscal e, hoje, vista como 0 elemento central dos 
problemas do federalismo no pais . Realmente, 0 proble-
ma fiscal e de fundamental importancia, mas ele nao 
explica nem resolve, por si so, os impasses do federali s-
mo brasileiro.J23 0 real problema da descentra liza<;ao 
ocorrida pos-1988 e a fa lta de p lanejamento, coordena-
~ao e coopera<;ao entre os entes federados e a Uniao,'24 
ou seja, a falta de efetividade da propria Constitui<;ao e 
do federa lismo cooperativo nela previsto. 
122 Jose Roberto Rodrigues AFONSO, "Descentralizac;ao Fiscal: Revendo 
Ideias",op. cit., p. 362·363. 
123 Vide especialmente Rui de Britto Alvares AFFONSO, "A Federa,ao no 
Brasil: Im passes e Perspectivas", op. cit., p. 69-72 e Francisco Luiz C. LOPREA-
TO, op. cit., p. 107-111. Vide tambem Marcelo NEVES, op. cit., p. 72-73. 
IN Francisco Luiz C. LOPREATO, op. cit., p. 111-113; Rui de Britto A lvares 
AFFONSQ, "Descentraliza,ao e Reforma do Estado: a Federa,ao Brasileira na 
Encruzilhada", op. cit ., p. 149 e Marcelo NEVES, op. cit., p. 6-7 e 47. 
72 Estndo e COl1stituifiio 3 GILBERTO BERCOVIC[ 
Capi t u l o 3 
Representa(fao Politica e Federalisrno: 
urn debate inacabado 
3.1. A Crise da Representa~ao Polftica e a 
Constituinte de 1987-88 
No Brasil, desde a implanta<;ao da Republica, con-
funde-se representa<;ao popular e federaIismo . Em uma 
Federa~ao, compreende-se a fixa~ao de urn numero de 
representantes por Estado no Senado. Admitindo-se, no 
entanto, a igualdade de representa<;ao no Senado, nada 
justificaria que considera~6es pecuIiares ao sistema fe-
dera l (como 0 numero de representantes por Estado) 
fossem incluidas na problematica da representa~ao po-
pular, influindo na composi~ao da Camara dos Deputa-
dos. 12S En tretanto, is so vern ocorrendo no decorrer da 
historia brasi leira com acentuada frequencia e constitu i 
urn dos problemas polftico-constitucionais do pais na 
atua Iidade. 
As distor<;6es na representa<;ao politica foram man-
tidas pelo constituin te de 1988. A distribui<;ao das cadei-
ras na Camara dos Deputados que vigora atualmente e a 
mais distorcida de toda a historia da Republ ica. Ela e 
uma heran~a do processo de distensao e lenta abertura 
politica do final da ditadura miIitar. No tocante a des-
125 Miguel REALE, "0 Sistema de Representa,ao Proporcional e 0 Regime 
Presidencial Brasileiro", Revista Brasifeira de Estlldos Po/fticos, n° 7, Belo Hori-
lOnte, Universidade Federal de Minas Gerais, novembro de 1959, p. 26. 
Oilemas do Estado Federal Brasileiro 73 
propor~ao da representa~ao politica, 0 agravamento das 
distor~oes foi inaugurado com a "Pacote de Abril", de 
1977, que a General Ernesto Geisel outorgou ao pais com 
base nos poderes excepcionais do Ato Institucional n° 5, 
de 1968. 
Uma das piores modifica~oes introduzidas pelo 
"Pacote de Abril", de 1977, de natureza totalmente 
casuistica, foi justamente a aumento na despropor~ao da 
representa~ao na Camara. A nova reda~ao dada ao caplll 
do artigo 39 da Carta de 1969 era a seguinte: "A Camara 
dos Deputados compoe-se de ale q1lalroce/llos e vi/l ie 
represenlanles do povo, eleitos, dentre cidadaos maiores 
de vinte e um anos e no exercfcio dos direitos politicos, 
par voto direto e secreta, em cad a Estado e Territ6rio" . 
Pela primeira vez impunha-se um numero maximo do 
total de deputados que deveria haver na Camara . 0 
artigo 39 teve ainda modificado a seu § 2°: "Obedecido 0 
limite maximo previsto neste artigo, a nltmero de depu-
tados, par Estado, sera estabelecido pela Justi~a Eleitoral, 
para cada legislatura, proporcionalmente it popula~ao, 
com 0 reajuste necessa rio para que nenhum Eslado lenha 
mais de ci /lqiienla e cinco au menos de seis depu tados" . Foi 
fixado, a lem do nltmero minima, a numero maximo de 
deputados par Estado, tambem pela primeira vez deter-
minado em uma Constitui~ao . Aiem disso, cada Territ6-
rio, com exce~ao de Fernando de Noronha, teria direito a 
dais deputados, nao mais apenas um (artigo 39, § 3°). 
Essa mudan~a na proporcionalid ade deveu-se simples-
mente ao fato de 0 MOB ser mais forte no Centro-SuI, e a 
ARENA, no Norte-Nordeste. Ainda em 1982, dentro das 
manobras casu isticas para conseguir fazer com que 0 
PDS (herdeiro e substituto da ARENA) obtivesse a 
maioria no Legislativo, a govern a conseguiu modificar 
novamente a propor~ao do numero de deputados par 
Estado na Camara. A Emenda Constitucional n° 22, d e 5 
de julho de 1982, entre outras mudan~as, alterou a artigo 
39, capuI, e seus §§ 2° e 3°. A nova reda~ao do capul 
74 
Estado e COllstitlli(iio 3 
GILBERTO BERCOVICI 
aumentava a nltmero total de membros da Camara de 
420 para 479 deputados. A mudan~a no artigo 39, § 2°, 
era a seguinte: "Obedecido a limite maximo previsto 
neste artigo, a nltmero de deputados, par Estado, sera 
estabelecido pela Justi~a Eleitorai, para cada iegisiatura, 
proporcionalmente it popula~ao, com a reajuste necessa-
ria para que nenhum Estado tenha mais de sessen ta all 
menos de oilo deputados". Os Territ6rios passaram a ter 
direito ao nltmero minima de 4 deputados, com exce~ao 
de Fernando de Noronha (artigo 39, § 3°). A Emenda 
Constitucional n° 25, de 16 de maio de 1985 tentou 
remover a chamado "entulho autoritario" . Entre avan-
~os e concessoes, modificou-se nova mente a artigo 39 da 
Carta de 1969, com a aumento do numero maximo de 
deputados para 487. Entretanto, manteve-se a nltmero 
maximo de 60 e minima de 8 deputados par Estado. 
Com essa emenda, a Distrito Federal passou a poder 
eleger 8 deputados e 3 sen adores. A super-representa~ao 
dos Estados do Norte e Centro-Oeste favoreceu uma 
politica de cria~ao ind isc ri minada de Estados, que se 
tornou um instrumento importante do controie politico 
do Legislativo pelo regime militar, prosseguindo pel a 
regime democratico adentro . Dependentes de verbas 
federai s, grande parcela desses Estados enviou um re-
for~o da re presenta~ao governista para a Congresso 
Nacionai, neutralizando parte do avan~o da oposi~ao . 
Os Estados criados foram Mato Grosso do SuI (1977), 
Rondonia (1983), Amapa, Roraima e Tocantins, as tres 
liltimos peia Constitui ~ao de 19881 26 
126 Vide Thomas SKIDMORE, Brasil: De Castelo a TnJlcredo (1964·1985), 4~ ed, 
Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1991, p. 335-339 e 370-374; Maria 0 ' Alva Gil 
KINZO, Oposi{:iio e All toritarismo - Gellese e Trnjef6rin do MDB (1966-1979), Sao 
Paulo, Vertice/RT, 1988, p. 134-135, 162-163 e 171-183 e Aspasia CAMARGO, 
"La Federaci6n Some tida. Naciona lismo Desarroll ista e Inestab ilidad Demo-
crMica", op. cit., p. 315 e 349-352. Sabre a comprova,ao empirica do predomi'-
nio do MOB no Centro-Su i e da ARENA no Norte-Nordeste, vide Maria 
D'Alva Gil KINZO, Oposi~iio e Alltoriiar islIIo, op. cit., p. 71-80. 
Dilemas do Estado Federal Brasi leiro 75 
A maior parte dos deputados constituintes, eleitos 
de acordo com as regras estipuladas na Carta Outorgada 
de 1967/ 69, modificadas pelo tristemente celebre "Paco-
te de Abril", de 1977, e pelasJmendas ~2, de 1982, e n~ 
_2S,_ d_eJ980_ nao modificaria os dispositivos que os 
favoreceram. Para muitos deles, 0 minima de 8 deputa-
dos deveria ser considerado como "direito adquirido" 
dos pequenos Estados e a determina<;ao do numero 
maximode deputados por Estado como a garantia do 
afastamento definitivo da predominancia numerica dos 
Estados rna is populosos e desenvolvidos do Centro-Sui. 
Pelo dispositivo aprovado na Constituinte, 0 nume-
ro total de deputados deve ser estabelecido por lei 
complementar, proporcionalmente it popula<;ao, desde 
que nenhuma unidade tenha menos de 8 ou mais de 70 
deputados. Esta determina<;ao do artigo 45, § 1°, acabou 
por destruir a propor<;ao. A timidez (proposital ou nao) 
dos constituintes em erradicar essa heran<;a do perfodo 
ditatorial (embora a despropor<;ao venha desde, pelo 
menos,o final da Republica Velha) acabou gerando uma 
crise representa tiva de graves propor<;6es.127 
Analisaremos neste artigo, em primeiro lugar, 0 
principio da igualdade do voto e a sua compatibilidade 
(ou nao) com a despropor<;ao na representa<;ao popular. 
Oepois nos deteremos sobre as vicissitudes do bicamera-
lismo no Brasil e a dicotomia representa<;ao dos Esta-
dos / representa<;ao do povo. 
3.2. A Igualdade do Voto 
A Constitui<;ao de 1988, em seu artigo 14, consoli-
dou 0 sufragio universal , 0 voto direto e secreto, com 
127 Jose Afonso da SILVA, Curso de Direito COllstitllciollal Positivo, 9a ed, Sao 
Paulo, Malheiros, 1993, p. 446-447 e Aspasia CAMARGO, "La Federaci6n 
Sometida. Nacionalismo Desarrollista e Inestabil idad DemocnHica", op. cit. , 
p.349-352. 
76 Estndo e COllstituiriio 3 GILBERTO BERCOVICI 
valor igual para todos, sem quaisquer condi<;6es ou restri-
<;5es derivadas de cond i<;5es de nascimento, fortuna ou 
capacidades especiais. Para ser eleitor no Brasil se esta 
sujeito apenas a urn condicionamento de fundo (requisi-
tos de nacionalidade, idade e capacidade) e de forma (e 
necessario se alistar como eleitor) . Sao condi<;5es tecni-
cas, nao discriminat6rias. Os analfabetos tiveram seu 
direito ao voto garantido, mantendo-se 0 prescrito com a 
Emenda nO 25, de 1985, it Constitui<;ao anterior. 0 artigo 
45 man tern 0 sistema proporcional, consagrado desde 0 
C6digo Eleitoral de 1932 e mantido pelo atual C6digo 
Eleitoral (Lei nO 4.737/65)128 
Alem da igualdade perante a lei, a Constitui<;ao 
veda distin<;5es de qualquer natureza. A Constitui<;ao e 
veemente e abrangente na condena<;ao das desequipara-
<;5es entre as pessoas. A lei nao deve ser fonte de 
privilegios ou persegui<;5es, mas instrumento regulador 
da vida social que necessita tratar com equidade a todos 
os cidadaos. Urn dos aspectos fundamentais da garantia 
de igualdade e'o da igualdade polftica. Alem da proibi<;ao 
de discrimina<;ao por convic<;5es filos6ficas ou polfticas, 
esse principio e consubstanciado no reconhecimento e 
na exigencia da igualdade do voto (artigo 14: "A sobera-
nia popular sera exercida pelo sufnlgio universal e pelo 
voto direto e secreto, com valor igual para todOS").129 
o sufnlgio, para Carlos Fayt, e "In base de la orgnni-
zaci6n del poder en el Estado". E urn direito publico 
subjetivo de natureza polftica que tern 0 cidadao de 
eleger, ser eleito e de participar da organiza<;ao e da 
atividade do poder es tatai. E urn direito que decorre 
diretamente do principio de que todo poder emana do 
povo (artigo 1°, paragrafo unico: "Todo 0 poder emana 
do povo, que 0 exerce por meio de representantes eleitos 
ou diretamente, nos termos desta Constitui<;ao"). No 
128 Jose Afonso da SILVA, CJlrsQ, op. cit., p. 309-311 e 327-331. 
129 Idem, p. 203-204 e 206-207. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 77 
Ii 
sufragio consubstancia-se 0 consentimento popular, que 
legitima 0 exercicio do poder. Enquanto expressao do 
poder eleitoral, 0 sufragio tem por fun , ao a sele,ao das 
pessoas que exercerao 0 poder no Estado. 0 sufragio 
contem um poder de assentimento (eleitoral) e um 
poder de decisao (participa,ao). 0 direito de sufragio, 
em sua fun,ao eleitoral, e exercido atraves do voto. 0 
sufragio e 0 direito politico fundamental nas democra-
cias politicas. 0 voto emana desse direito, sendo sua 
manifesta,ao no plano pratico130 
A universalidade do direito de sufn'igio e principio 
essencial da democracia politica, que se ap6ia na legiti-
midade dos governantes pelos governados. Essa legiti-
midade sera maior quanta mais for ampliado 0 direito 
de sufragio aos habitantes de um pais. 0 sufragio uni-
versal e acolhido no artigo 14 da Constitui,ao. A coinci-
dencia entre eleitor e nacional do pais nao e, entretanto, 
absolu ta . Para alguem ser eleitor no Brasil e necessario 
que haja um duplo condicionamento, sem que isso afete 
a universalidade do sufragio. 0 condicionamento de 
fundo (requisitos de nacionalidade, idade e capacidade) 
eo de forma (alistamento eleitoral, conforme 0 artigo 14, 
§ 1°). Assim, segundo Jose Afonso da Silva, "considera-
se, pois, universa l 0 sufragio quando se outorga 0 direito 
de votar a todos os nacionais de um pais, sem restri,6es 
derivadas de condi,6es de nascimento, de fortuna ou de 
capacidade especial" .131 
Numa democracia, 0 sufragio deve ser igual. Nao 
basta que se reconhe,a a todos 0 direito de votar. Faz-se 
necessario tambem que cada eleitor seja igual ao ou tro 
no ato de votar. E a aplica,ao, no campo do direito 
politico, do principio de igualdade de todos perante a 
130 Carlos S. FAYT, SlIfmgio y Represelltacioll Pofificn (Sistemas ElectornJes), 
Buenos Aires, Bibliografica Omeba, 1963, p. 7-20 e Jose Afonso da SILVA, 
Cursa cit. , p. 309 e 314-321-
131 Carlos S. FA Yr, op. cit., p. 30-31 e Jose Afonso da SILVA, Cllr50, op. cit ., p. 
310·311. 
78 Esfado e Coltstilll i,iio 3 GILBERTO BERCO V ICI 
lei. A igualdade do direi to de votar se manifesta, em seu 
sentido mais rigoroso, no reconhecer a cada eleitor um 
unico vo to, demonstrando que cada cidadao tem 0 
mesmo peso politico e a mesma influencia, qualquer que 
seja a sua localidade ou condi,ao social. No sufragio 
desigual, tambem denominado sufragio refor,ado, nao 
se trata "de restringir 0 de privar a determinados ciuda-
danos del ejercicio del derecho de sufragio, sino de 
reconocerlo a todos, reforzando el que tienen determina-
dos ciudadanos, con el fin de asegurarles por este 
medio, su influencia sobre el poder politico"132 0 sufra-
gio igual parte do principio de que um homem vale um 
voto, isto e, que todos os elei tores se en con tram nas 
mesmas cond i,6es. A democracia se sustenta no sufn'i-
gio universal e igual. 0 voto desigual se nutre em 
principios oligarquicos. 133 
A regra constante do artigo 45, § 1°, da Constitui,ao 
e Fonte das graves distor,6es do sistema representativo 
brasileiro. Com a fixa,ao do numero minima e maximo 
de deputados por Estado, nao se encontra nenhum meio 
em que a propon;ao atenda ao principio do voto com 
va lor igual para todos, expresso no artigo 14, que e 
particular ao principio democratico fundamental da 
igualdade em direitos de todos perante a lei. 
3.3. 0 Bicameralismo no Brasil 
Analisada a questao da igualdade do voto, deve-
mos passar ao estudo da estrutura bicameral do Poder 
Legislativo no Brasil, cuja caracteristica primordial e a 
do predominio da representa,ao dos Estados em detri-
mento da representa,ao popular. A origem da ideia 
bicameral e seu fundamento nos f9ram dados por Mon-
tesquieu: "II y a toujours dans un Etat des gens distingzllis 
132 Carlos S. FA YT, op. cit ., p. 31. 
133 Idem, p. 31-33 e 40-41 e Jose Afonso da SILVA, Cll rso, op. cit. , p. 31 2. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 79 
par la naissance, les richesses au les honneurs; mais s'ils 
etaient confondus parmi Ie peuple, et s'i/s n'y avaient qu 'une 
voix comme les autres, la tiberte commune serait leur esclava-
ge, et ils n'a uraient aucun interet 11 la defendre, parce que la 
plupart des resolutions semient contre eux. La part qu'ils ant 
11 la legislation doit donc €Ire proportionnee aux autres 
avantages qu'i/s ant dans I'Etat; ce qui arrivera s'ils forment 
un corps quiait droit d'arreter les enterprises du peuple, 
comme Ie peuple a droit d'arreter les leurs. Ainsi, la puissance 
legislative sera confiee, et au corps des nobles, et au corps qui 
sera choisi pour representer Ie peuple, qui auront chacun leurs 
assemblees et leurs deliberations 11 part, et des vues et des 
i nterets separes" 1 3. 
E uma origem, portanto, oligarquica, como pode-
mos perceber no exemplo originario ingles, de House of 
Lords e House of Commons. Desde a ado,ao da Consti tui-
,ao dos Estados Unidos, em 1787,0 bicameralismo e um 
elemento tipico e tradicionalmente considerado como 
essencial nos Estados federais, apesar de nao ser exc1usi-
vo destes (possuem legislativos bicamerais sem serem 
federa,5es, por exemplo, a Fran,a e 0 Reino Unido e foi 
bicameral 0 unitario Imperio do Brasil). Pode-se questio-
nar 0 carater essencial da presen,a de uma segunda Casa 
legislativa no federalismo, no entanto, todos os Estados 
federais con tam com essa estrutura legislativa na atuali-
dade. A grande questao nao e a existencia ou nao dessa 
segunda Camara, mas 0 principio de os Estados-mem-
bros poderem exercer sua influencia nos assuntos fede-
rais e participarem da forma,ao da vontade federal. 
Historicamente isso se deu atraves da cria,ao de uma 
segunda Camara, onde sao representados os Estados-
Membros, comumente conhecida por Camara Alta ou 
Senado'35 
134 MONTESQUIEU, De L'Esprit des Lois, Paris, Editions Garnier Preres, 1956, 
Livro XI, Cap. VI. 
135 Rosah RUSSOMANO, 0 Princfpio do Fedemlismo 1//J COllstitlti(iio Brosiieim, 
Rio de Janeiro, Livraria Freitas Bastcs, 1965, p. 114 e Jose Afonso da SILVA, 
Cllrso, op. cit. , p. 445-446. 
80 Estado e COllstitui(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
Durante a Conven,ao Constitucional da Filadelfia, 
em 1787, ja estava decidido que aquela seria uma con-
ven,ao nacional. 0 Congresso estabelecido pelos Artigos 
da Confedera,ao (a primeira Constitui,ao norte-ameri-
cana) nao contentava aos americanos1 36 Nesse contexto, 
foram comparadas as experiencias legislativas da Ingla-
terra e das Treze ex-CoI5nias. Os britanicos utilizavam 0 
bicameralismo desde 0 "Model Parliament" de 1295, onde 
os nobres (lordes) se encontravam separadamente em 
uma Camara, e os plebeus (comuns), em outra. Nas 
col5nias britanicas na America, 0 bicameralismo havia 
sido utilizado pela Pensilvania e pel a Georgia. Apesar 
disso, 0 Primeiro e 0 Segundo Congresso Continental 
foram unicamerais, assim como 0 Congresso estabeleci-
do pelos Artigos da Confedera,ao. Durante a Conven-
,ao da Filadelfia, foram apresentadas, como "Plano da 
Virginia", varias resolu,5es elaboradas para corrig ir e 
ampliar os Artigos da Confedera,ao. Esse plano pedia 
um governo nacional com um Legislativo bicameral, 
compos to por delega,5es estaduais em cada Casa que 
variavam de tamanho segundo a popula,ao de cada 
Estado. A resposta dos Estados pequenos veio com 0 
"Plano de New Jersey", que defendia um Legislativo 
unicameral com cada Estado tendo direito a um unico 
voto. A concilia,ao foi obtida com a implanta,ao do 
sistema bicameral, atraves do Connecticut Compromise, 
que estabeleceu a representa,ao proporcional na Cama-
ra dos Representantes e a representa,ao igual por Esta-
do no Senado: "The House of Representatives will derive its 
powers from the people of America; and the people will be 
represented in the same proportiol1, and on the same principle, 
as they are in the legislature of a partiClilar State. So far the 
government is national, not federal. The Senate, on other 
hand, will derive its powers from the States, as political and 
136 Sobre as crfticas feilas a ConfederaC;30, particula rmente no tocante it for-
mac;ao e execUI;ao das leis, vide Alexander HAMILTON, James MADISON & 
Jo hn JAY, op. cit., Artigos n° 14 a 16 e 21 e 22. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 81 
] . _. 
coequal societies; and these will be represen ted on the princi-
ple of equality in the Senate, as they now are in the existing 
Congress. So far the government is federal, not national ".137 
Nessa liltima Casa leg islativa, a heterogeneidade dos 
Estados nao importa, mantendo-se invariavelmente 0 
numero igual de representantes por Estado. 10 0 chama-
do federalismo autentico, ou de equilibrio. 13B 
A Camara dos Representantes norte-americana e a 
de maior numero de integrantes, proporcionais a popu-
la<;ao de seus Estados,139 eleitos diretamente para um 
mandato de 2 anos. 0 mandato de 2 anos se justifi ca 
para, com as elei<;oes freqiientes, manter 0 governo na 
dependencia do povo e em harmonia com ele. 14o 0 
aumento da representa<;ao ocorre ap6s a realiza<;ao de 
um censo populacional a cada 10 anos . 0 reajuste deve 
respeitar a propor<;ao estipulada e cad a Estado deve 
sempre possuir pelo menos 1 representante141 
Ja 0 Senado representa os Estados (cada um tem 
direito a 2 senadores), e seus membros eram escolhidos 
para mandatos de 6 anos pelos Legislativos de seus 
respectivos Estados. 0 mandato maior para os senado-
res foi justificado para dar uma continuidade as politicas 
Pllblicas, fornecendo maior estabilidade para 0 governo. 
A segunda Camara seria, ainda, um controlador a mais 
da polftica governamenta l142 
o papel fundam ental do Senado, entretanto, seria 0 
d e modera r as delibera<;oes da Camara dos Repre-
sentantes, como podemos observar dos seguintes tre-
chos dos Artigos Federalistas nO, 62 e 63 (ambos escritos 
137 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit ., Artigo nO 39. 
138 Rosah RUSSOMANO, op. cit ., p. 114-116 e John H. FERGUSON & Dean E. 
MCHENRY, TIle Americall Federal Government, 12a ed, New York, McGraw-
Hill Book Company, 1973, p. 312-313. 
139 Idem, Art igo nO 54. 
140 Idem, Artigos nO 52 e 53. 
HI Idem, Art igos nO 56 a 58. 
142 Sobre composic;ao e ntribuic;Oes do Senado, vide Alexander HAMILTON, 
James MADISON & John JAY, op. cit. , Artigos n° 62 a 66. 
82 Estndo e COllst itllip10 3 GILBERTO BERCOVICI 
por James Madison): "The necessity of a senate is not less 
indicated by the propensity of all single and numerous 
assemblies to yeld to the impulse of sudden and violent 
passions, and to be seduced by factious leaders into intempe-
rate and pernicious resolutions." e "(. . .) I shaw not scruple to 
add tha t such an institution may be sometimes necessary as a 
defence to the people against their own temporary errors and 
delusions. As the cool and deliberate sense of the community 
ought, in all governments, and actually will, in all free 
governments, ultimately prevail over the views of its rulers; 
so there are partiCltlar moments in public affairs when the 
people, stimulated by some irregular passion, or some ilicit 
advantage, or misled by the artful misrepresentation s of 
interested men, may call for measures which they themselves 
will afterwards be the most ready to lament and cO l7demn . [n 
these critical moments, how salutary will be the intelference 
of some temperate and respectable body of citizens in order to 
check the misguided career, and to sllspend the blow medita-
ted by the people against themselves, until reason, justice, and 
truth can rega in their authority over the public mind?". 
Ao contrabalan<;ar grande e pequeno corpo legisla-
tivo, mandato curto e longo e elei<;oes diretas e indiretas, 
os constituintes americanos pensaram em criar um siste-
ma de decisoes legislativas equilibrado. A lmica mudan-
<;a fundamental nesse sistema ocorreu em 1913, com a 
17" Emenda, que substituiu a escolha dos senadores 
pelos Legis lativos es taduais pela elei<;ao atraves do vo to 
popularH 3 
No tocante ao nllmero de representantes po r Estado 
no Senado, a igualdade prevalece. Entretanto, alguns 
Estados federais nao adotaram a igualdade na repre-
senta<;a o p or Estado-Membro na Camara Alta. Este e 0 
chamado fed eralismo hegemonico, onde a proporciona-
lidade (ao menosrelativa) da representa<;ao no Senado e 
uma das principais caracterfsticas. A Constitui~ao alema 
143 John H. FERGUSON & Dean E. MCHENRY, op. cit., p. 319. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 83 
" 
de Weimar, de 1919, previa em seu artigo 61 que, no 
Senado, cada representante corresponderia a 700 mil 
habitantes, com a garantia de que haveria pelo menos 
urn representante por Estado e que nenhum Estado 
poderia ter rna is do que 2/5 da representa,ao total do 
Senado. A Lei Fundamental de Bonn, de 1949, manteve 
esse principio. Cad a Lal1d possui, no minimo, 3 repre-
sentantes no Blll1desrnt (Senado alemao), podendo esse 
numero ser aumentado para 4 ou 5, de acordo com a 
popula,ao. A Austria, atraves da Constitui,ao de 1920, 
determinou a representa,ao proporcional it popula,ao 
dos Lander no Senado, garantindo-se, no entanto, 0 
numero minima de 3 representantes por LandI44 
Atualmente, nos Estados Unidos, existem inumeros 
argumentos contn\rios ao fato de os Estados possuirem 
representa,ao igual no Senado. A Calif6rnia, Estado 
hoje mais populoso dos EUA, tern uma popula,ao pelo 
menos 8 vezes superior a do Alasca, 0 Estado menos 
populoso. Cerca de 10 dos Estados mais populosos 
concentram meta de do eleitorado norte-americano. No 
entanto, eles detem menos de 20% do Senado. Os gran-
des Estados se veem particularmente prejudicados nas 
decis6es que exigem 2/3 dos votos da Casa, como a 
aprova,ao de tratados e as propostas de emendas consti-
tucionais. Apesar da rea,ao dos grandes Estados contra-
ria it manuten,ao do Senado com essa estrutura de 
representa,ao igual, a Constitui,ao norte-americana de-
term ina que nenhum Estado sera desprovido sem 0 seu 
consentimento da igualdade de representa,ao no Senado, 
mesmo que esta se de atraves de emenda constitucional.145 
Esta, alias, e uma das un icas disposi,6es consideradas 
nao passiveis de modifica,ao por emenda constitucional 
da Constitui,ao norte-americana de 1787.146 
144 Rosah RUSSOMANO, op. cit., p. 116-118. 
145 Artigo 5° da Constitlli~ao de 1787, que prescreve, entre outras disposi«;oes, 
que: "tllnt 110 State, witl/ollt its consel/t, slwll be deprived of its eqllol slIffrage itl 
Ihe Sellnte", 
1<. John H. FERGUSON & Dean E. MCHENRY, op. cit., p. 321-322. 
84 Estndo e COllStitlliriio 3 GILBERTO BERCOVICI 
o cerne da discussao sobre a conveniencia ou nao 
da existencia de urn Senado ou Camara Alta nos Estados 
federais passa pelo grau real de influencia dos Estados-
Membros no ambito federal, isto e, como estao repre-
sentados os interesses dos Estados no Senado equal 0 
peso especifico desta Casa legislativa na forma,ao da 
vontade federal, particularmente suas rela,6es com a 
Camara Baixa (dos Deputados ou dos Representantes). 
o bicameralismo e uma tradi,ao constitucional bra-
si leira. 0 periodo em que se esteve mais pr6ximo do 
unicameralismo foi durante a vigencia da Constitui,ao 
de 1934, quando tentou-se dar ao Senado urn aspecto de 
6rgao de equillbrio do regime federativo, de coordena-
,ao dos poderes. 147 Para Jose Afonso da Silva, 0 bicame-
ralismo reflete "um eiemel1to al1ti-democrtitico" no Estado 
brasileiro atual. tfd bicameralismo passou a ser visto 
como institui,ao destinada a refrear os anseios popula-
res, de conten,ao das iniciativas da Camara baixa. A 
d upla discussao defendida pelos adeptos do bicamera-
lismo contribui, na verdade, apenas para a morosidade 
do processo legislativo, pois nao ha dupla discussao, 
mas quatro discuss6es sobre a mesma materia (duas em 
cada Casa legislativa~ 
No tocante it estrutura federal, 0 Senado nao repre-
sen ta idealmente os Estados-Membros, pois os senado-
res sao eleitos atraves de partidos politicos (ao contn\rio 
da Alemanha, onde sao indicados pelos pr6prios Esta-
dos). No Brasil, 0 bicameralismo nao difere do bicamera-
lismo adotado em paises unitarios, como a Fran,a~ 
s:.om12e tencias e atribu~.Q.es do S~p..o.d.em lhe 
conferir a fun,ao de uma Camara re resentativa dos 
Estados. Ul1Ica iferen,a entre 0 Senado e a Camara e 
que 0 Estado se torna urn distrito com direito de eleger 
tres representantes no sistema majoritario, enquanto 
147 Jose Afonso da SILVA, Prille/pios do ProcessD de Forma(iio dns Leis 110 Direito 
COllstitllciollaf, Sao Paulo, RT, 1964, p. 61. 
148 Idem, p. 68-70. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 85 
u _ 
para a Camara sao eleitos rna is representantes por Esta-
do, atraves do sistema proporcional..h diferen,a te6rica e 
a de que os deputados, apesar de eleitos em urn Estado~ 
:representam 0 povo de toda a na,ao, e os senadores 
representam apenas 0 povo dos seus Estados. Na prati-
ca, a ex istencia ou nao do Senado em nada afetaria 11 
Federa,ao brasileira. Particularmente, no tocante 11 repre-
senta,ao, 05 deputados federais tambem sao, pela ma-
neira como sao eleitos no Brasil, representantes dos 
Estados, embora sejam, teoricamente, representantes de 
toda a na,ao. 0 Senado foi criado no Brasil como 6rgao de 
modera,ao, 0 que ficou bern claro durante 0 Imperio,149 
nao cumprindo com 0 seu papel originario de "Camara 
dos Estados" para garantir 0 equilibrio da Federa,ao. 
No Brasil, as atribui,6es do Senado nao sao fun,6es 
verdadeiras de ingerencia e equilibrio federa tivos,IS0..Jl.. 
pao ser pelas comJ2etencias de autotizar-epera·,6es-e·x-tel:::...-
nas de natureza financeira, de interesse da Uniao, dos. 
Estados, do Distrito Federal, dos Territ6rios e dos Muni-
ppiGs (artigo 52, V, da Constitui,ao de 1988); fixar, por 
proposta do Presidente da Repllblica, limites globais 
para 0 montante da dfvida consolidada da Uniao, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municipios (artigo 52, 
VI); dispor sobre Ii mites globais e condi,6es para as 
opera,6es de credito externo e interno da Uniao, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municipios, de suas 
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder 
Pllblico federal (artigo 52, VII); dispor sobre limites e 
condi,6es para a concessao de garantia da Uniao em 
opera,6es de credito externo e interno (artigo 52, VIII) e 
estabelecer limites globais e condi,6es para 0 montante 
da divida mobiliaria dos Estados, do Distrito Federal e 
dos Municipios. Todas as suas demais atribui,6es sao 
149 Jose Afonso da SILVA, Prillc{pios, op. cit., p. 70·76. 
150 Sobre 0 Senado e suas a lribui~oes, vide Jose Afonso da SILVA, Curso, op. 
eit., p. 447 e 456·457. Sabre a Camara dos Oeplltados e suas atribll ic;oes, v ide 
p. 455-456. Vide tamb~m Rosah RUSSOMANO, op. cit. , p. 121. 
86 Estndo e COllstitlli(flO 3 GILBERTO BERCOVICI 
comuns 11 Camara dos Deputados ou podem perfeita-
mente passar para a competencia desta (com exce,ao da 
competencia de processar e julgar 0 Presidente e outras 
autoridades nos crimes de responsabilidade, segundo 0 
artigo 52, I e II). 15t A decreta,ao da interven,ao federal 
nos Estados, por exemplo, deve ser submetida 11 aprecia-
,ao do Congresso Nacional (artigos 36 e 49, IV),1 52 bern 
como a delibera,ao sobre a incorpora,ao, subdivisao ou 
desmembramento de areas de Territ6rios ou de Estados 
(artigos 18, § 3°, e 48, VI), atribui,6es que deveriam 
pertencer exclusivamente ao Senado por versa rem sobre 
o equilibrio federativo. 0 Senado brasileiro cumpre 
apenas parcial mente a fun,ao de zelar pelos interesses 
da preserva,ao e equilibrio da Federa,ao. 
Jose Afonso da Silva, considerando as duas Casas 
legislativas como possuidoras da mesma origem e da 
mesma autoridade, defende 0 fim do bicameralismo. Em 
seu lugar surgiria uma Camara Federal, dividida em 
Plem\rio, que teria a competencia para decidir 05 proble-
mas de ordem politica, fiscalizadora e de controle dos 
outros poderes e quatro Comiss6es (Economia e Finan-
,as, Justi,a e Legisla,ao Social, Servi,o e Obras Pllblicas 
e Neg6cios Exteriores), que se encarregariam essencial-
mente da fun,ao legislativa. 05 problemas referentes aFedera,ao seriam deliberados pelo Congresso da Fede-
ra,ao, composto de representantes das Assembleias Le-
gislativas e das Camaras Municipais. Esse Congresso se 
reuniria uma vez por mes no Distrito Federal, e sua 
sessao ordinaria teria a dura,ao de urn meso Nao possui-
ria fun,ao legislativa, mas poder de iniciativa mediante 
a apresenta,ao de projetos de leis regulando materias de 
interesse exclusivo da Federa,aol53 
151 Vide Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit ., Arti· 
gas n° 65 e 66. 
152 Vide Enrique Ricardo LEWANDOWSKI, op. cit. , p. 84·86 e 127·134. 
153 Jos~ Afonso da SILVA, Prillc{pios, op. cit. , p. 291·295. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 87 
Na nossa opiniao, a solu~ao para resolver alguns 
dos impasses do bicameralismo no Brasil e reduzir as 
a tribui~6es do Senado para delibera~6es apenas sobre 
assuntos relativos ao equ ilibrio da Federa~ao, transferin-
do-se suas outras a tribui~6es exclusivas (com a exce~ao 
feita ao disposto no artigo 52, incisos I e II) para a 
Camara d os Deputados. Com essa modifica~ao nas atri-
bui~6es das duas Casas legislativas, teriamos urn Senado 
efetivamente cumpridor de seu papel de "Casa dos 
Estados", nao sendo mais necessario que alguns autores, 
como Jose Afonso da Silva, preguem a sua extin~ao 
devido 11 sua absoluta ineficiencia na preserva~ao do 
equilibrio federativo. Caso isso nao ocorra, 0 Senado 
brasileiro continuara sendo urn 6rgao de origem e fun~ao 
oligarquicas, cuja inutilidade enquan to ramo autonomo 
do Poder Legislativo torna-se cada vez rna is patente. 
3.4. A DesproporcionaJidade na Camara dos 
Deputados 
o Poder Legislativo brasi leiro e considerado sem-
pre como inteiramente dependente do Poder Executivo 
e, consequentemente, submisso aos seus desmandos. A 
debilidade economica da maior parte dos Estados pe-
rante a Uniao faz com que se deduza a submissao do 
Congresso Nacional (formado por bancadas estaduais) 11 
Presidencia da Republica. Para Wanderley Gui lherme 
dos Santos, ao contrario de boa parte dos ana ii stas, e na 
medida em que os Es tados se veem indefesos diante do 
poder economico da Uniao que ganham maior relevan-
cia e efetividade os controies do Legislativo em rela ~ao 
ao Executivo. Com limitada autonomia e com capacida-
de tributaria reduzida, os Estados 56 teriam em su a 
defesa a representa~ao polftica no Congresso Nacional, 
utilizada como barganha para obter seus pleitos junto 11 
Presidencia da Reptlblica. Dessa maneira, os con troles 
88 C.5U/{/O e LOlIstitlli(:iio 3 GILBERTO IJERCOVICi 
que 0 Poder Legislativo exerce sobre 0 Executivo servem 
como forma de manter 0 equi librio dos Estados perante 
a Uniao. A vulnerabilidade economica dos Estados (com 
exce~ao de alguns Estados do Centro-SuI) fez com que as 
bancadas estaduais na Camara dos Deputados obtives-
sem grande importancia para a libera~ao de recursos e 
participa~ao efetiva destes Estados na forma~ao da von-
tade nacional. Assim, nao e de se estranhar que os 
deputados tenham se tornado porta-vozes de interesses 
locais ou regionais, esquecendo-se de seu papel origina-
rio de representantes da na~aol54 
Nao e por outro motivo que a Camara dos Deputa-
dos, destinada a representar 0 povo, acabou por se 
tornar tambem uma "Camara de Estados". A defesa da 
Camara dos Deputados como "Camara dos Estados" 
(fun~ao que deveria ser exclusivamente do Senado) foi 
feita, ainda na Republica Velha, por Epitacio Pessoa, 
sendo retomada atualmente por Paulo Bonavides como 
argumento contra rio a mod i fica~ao do artigo 45, § 1°, da 
Constitui~ao.155 Paulo Bonavides defende a intangibi li-
dade do artigo 45, § 1°, considerando-o como garantia 
do principio federativo, estando, conseqiientemente, 
resguardado pelo artigo 60, § 4° ("Niio sera objeto de 
delibera,iio a proposta de emenda tende11te a abolir: I - a forma 
federativa de Estado").'S6 
Wanderley Guilherme dos Santos defende para os 
sistemas representativos a "regra de ouro" de Jose de 
15-4 Wanderley Guilherme dos SANTOS, Crise e CasHgo . Pnrtidos e Generais /In 
PoWien Brasi/drn, $."10 Paulo/Rio de Janeiro, Vertice/Ed. RT /IUPER], 1987, p. 31-35. 
155 Paulo BONAVIDES, "0 Art. 45 da Constitlli~ao Federal e as Inconstitucio-
nalidades de Normas Constitucionais" ill A COIIstitlli(iio Abertn, op. eiL, p. 
235-239. Apesar de concordarmos com 0 iiustre Professor Paulo Bonavides 
sabre a impossihilidade de existencia de normas constitucionais incons titucio-
nais, discordando, assim, da forma utilizada pelo entao Governador Alceu Col-
lares, do Rio Grande do Sui (a<;50 direta de inconstitucionalidade) para contestar 
a despropor<;ao estabeJecida no artigo 45, § 1° dOl Constituir;ao, nao temos a 
mesma opiniao, com a devida venia do Professor Bonavides, sobre a impossibi-
lidade daqueJe dispositivo ser modificado atraves de emenda constitucional. 
156 Paulo BONAVIDES, "0 Art. 45 da Constitui<;ao Federal e as Inconstitucio-
nalidades de Normas Constitucionais", op. cit., p. 231-233 e 239·242. 
Dilemas do Estado Federa l Brasileiro 89 
I ! 
Alencar. Segundo sua interpreta<;ao, a "regra de ouro" 
de Jose de Alencar consistiria no fato de as minorias 
representadas no Parlamento nao serem esmagadas pela 
maioria, nem, por outro lado, terem condi<;oes de impe-
dir a maioria de governar. A regra e a do equilibrio entre 
o direito da minoria a representa<;ao e 0 direito da 
maioria ao go verno nao-desp6tico de uma minoria. Os 
problemas advindos do respeito a essa regra sao nota-
dos com muito mais intensidade em um Estado federal 
representativo como 0 Brasil, onde as disparidades re-
gionais sao a regra. Acaba sendo no Congresso Nacional 
que os Estados minoritarios, economica, populacional e 
eleitoralmente, procuram defender seus interesses e 
compensar inferioridades. 157 
Assim, autores como Wanderley Guilherme dos 
Santos e Paulo Bonavides defend em a manuten<;ao dos 
privilegios na representa<;ao para os Estados menores, 
em detrimento dos grandes Estados, pOis veem nessa 
distor<;ao a garantia do equi librio federativo. 0 funcio-
namento do Parlamento depende de coalizoes partida-
rias, respeito as minorias de opiniao e negocia<;oes entre 
bancadas estaduais, 0 que significa, para eles, justi<;a 
federativa 1 58 A desproporcionalidade (particularmente 
na imposi<;ao do numero minima de 8 deputados por 
Estado) seria uma maneira de garantir 0 direito das 
minorias que, de outra forma, nunca tomariam parte das 
decisoes nacionais, pOis seriam dominadas pela maioria 
esmagadora das bancadas dos grandes Estados. Ja a 
fixa<;ao do limite maximo de deputados por Estado seria 
a maneira correta de conter a "asfixiante expansiio repre-
sentativa" dos grandes Estados, impedindo 0 surgimento 
de um "federalismo imperial"l 59 
Foi exatamente para evitar essa hegemonia que criou-
se 0 Senado, onde todas as bancadas estaduais tem 0 
157 Wanderley CtJilherme dos SANTOS, op. cit., p. 77-78. 
158 Idem, p. 82. 
159 Paulo BONAVIDES, "0 Art. 45 da Conslilu i ~ao Federal e as inconstiitlc io-
nalidades de Normas Constitucionais", op. riL, p. 241-242. 
90 ESlado e Co"stitlli~iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
mesmo nllmero de representantes, sem quaisquer distin-
<;oes de tamanho ou popula<;ao. 0 Senado representa os 
Estados; a Camara dos Oeputados representa (ou deve-
ria representar, ao men os) 0 povo. 0 equilibrio federati-
vo e alcan<;ado atraves da representa<;ao dos Estados no 
Senado, nao atraves da representa<;ao do povo na Camara. 
Se 0 Sen ado nao cum pre suas fun<;oes federativas, como 
vimos anteriormente, entao e total mente desnecessario. 
A evidencia da injus ti<;a federativa com a maior 
parte da popula<;ao brasileira, concentrada nos grandes 
Estados, esta, ao contra rio do que dizem Wanderley Gui-
lherme dos Santos e Paulo Bonavides, no fato de que os 
Estados com popula<;oes minoritarias no conjunto nacio-nal (que sao coincidentemente os mais atrasados economi-
camente) possuem uma representa<;ao desproporcional 
comparativamente aos Estados mais populosos. 0 vo to de 
um eleitor em Sao Paulo, por exemplo, acaba tendo valor 
muito menor do que 0 voto de um eleitor de Roraima. 
Os defensores da desproporcionalidade, por sua 
vez, consideram nao haver nada de criticavel nesta 
situa<;ao, pois a representa<;ao dos Estados minoritarios 
seria compensada com a densidade da representa<;ao 
(decorrente da magnitude eleitora l, como veremos 
adiante). A rela<;ao entre quociente eleitoral e eleitorado 
e bem mais adversa nos Estados menos populosos do 
que nos mais populosos. Quanto maiores 0 eleitorado e 
a popula<;ao, menor a dificuldade de obten<;ao de uma 
cadeira parlamentar, isto e, menor a densidade da repre-
senta<;ao. Portanto, 0 "custo" da representa<;ao seria bem 
mais elevado nos Estados menores do que nos maiores, 
exigindo um acumulo de votos e, portanto, de densida-
de bastante superior a cad a unidade da representa<;ao 
dos Estados maiores, fazendo com que a desproporcio-
nalidade populacional da representa<;ao seja compensa-
da por desproporcionalidade inversa na densidade 
eleitoral dos mandatos. l60 
160 Wanderley Guilherme dos SANTOS, op. ciL, p. 86-87 e 93. 
Djlemas do Estado Federal Brasileiro 91 
A vari<\vel causadora dessa desproporcionalidade 
"benefica" para 0 equilibrio do sistema representativo 
brasileiro e a magnitude do distrito eleitoral. Distrito 
eleitoral e "a circunscri~ao onde os votos e cadeiras sao 
concentrados para determinar quais candidatos obtive-
ram cadeiras parlamentares".1 61 No Brasil, 0 distrito 
eleitoral para as elei~6es federais e estaduais correspon-
de as unidades da Federa~ao . Assim, no interior de cada 
Estado, os votos dados nas diversas zonas elei torais sao 
concentrados para a distribui~ao de cadeiras. Portanto, a 
Camara dos Deputados e composta por parlamentares 
eleitos em 27 distritos elei torais. A magnitude do distri-
to e 0 numero de cadeiras de cada distrito eleitoral. 162 A 
importancia da magnitude do distrito eleitoral para a des-
proporcionalidade advem do fato de quanta maior for a 
magnitude, mais proporcional tendera a ser a rela~ao entre 
o numero de votos e 0 numero de cadeiras disputadas.163 
Isso se depreende da observa~ao do patamar mini-
mo do percentual de votos necessario para que urn 
partido consiga eleger urn parlamentar em urn distrito 
eleitora l. Esse numero e obtido dividindo-se a vota~ao 
(100%) pela magnitude de cada distrito. No Brasil, essa 
porcentagem varia enormemente de Estado para Estado. 
Nos Estados com menos representantes, os partidos corn 
menores vota~6es tern os seus votos desperdi~ados, pois 
dificilmente alcan~arao 0 minimo necessario para a ob-
ten~ao de uma cadeira parlamentar164 Essa varia~ao 
interna muito grande na magnitude do distrito eleitora l 
atribui custos diferenciados de Estado a Estado para os 
161 Douglas W. RAE, Tltl! Political COl/sequences of Electoml Lmus, New Ha· 
yen/London, Yale University Press, 1971 , p. 19 e Jairo Cesar Marconi NICO-
LAU, "0 Sistema Eleitoral Brasileiro: A QuesUio da Proporcionalidade da 
Representa~ao Pol(tica e seus Determinantes" i/1 Olava Bras il de LIMA Jr. 
(org.), Sistema Eleitornl Brnsileiro: Teorin e Prnticn, Rio de Janeiro, Rio Fun-
do/lUPERj, 1991, p. 119-120. 
162 Douglas W. RAE, op. cit., p. 19. 
163 Douglas W. RAE, op. cit., p. 114-115 e Jairo Cesar Marconi NICOLAU, op. 
cit., p. 120. 
164 Jairo Cesar Marconi NICOLAU, op. cit., p. 124-126. 
92 Estndo e COIIstitlli(iio 3 GILBERTO BERCOV[CI 
partidos politicos. Em pequenos Estados, partidos com 
razoaveis vota~6es podem ser facilmente exduidos da 
representa~ao politica devido a pequena magnitude des-
ses distritos eleitorais165 
A origem da atua l desproporcionalidade (despro-
porcionalidades sempre existiram, mas nunca antes fo-
ram tao exacerbadas), como vimos foi uma a~ao 
de liberada da ditadura mili tar visando a subrepresenta-
~ao dos Estados mais populosos e sobre-representa~ao 
dos menos populosos.166 Atualmente, a distribui~ao das 
cadeiras entre os Estados e a rna is desproporcional da 
nossa hist6ria republicana. Isso se deve a cria~ao dos 
Estados de Roraima, Amapa e Tocantins, cada urn com 
uma bancada de 8 deputados. Alem disso, outros Esta-
dos de diminuta popula~ao mantiveram 8 d~putados 
(particularmente Acre, Rondonia e Sergipe, onde as 
desproporcionalidades sao maiores). A bancada do Esta-
do de Goias, de 17 representantes, nao foi diminuida, 
apesar da cria~ao do Estado de Tocantins na metade 
norte de seu territ6rio . Foi imposto, a lem disso, 0 teto 
maximo de 70 deputados por Estado, 0 que atinge 
primordialmente Sao Paulo. 167 
Como afirmamos no tocante ao Senado, uma solu-
~ao para os problemas representativos brasileiros no 
tocante ao seu aspecto federal ocorreria com a modi fica-
~ao das atribui~6es e competencias da Camara dos 
Deputados. Todas as materias referentes aos Estados e 
Municipios e ao equilibrio federativo devem ser de com-
petencia do Senado. Os peqllenos Estados devem damar 
pel a eq(iidade federativa no Senado, nao distorcendo a 
representa~ao popular na Camara dos Deplltados. 
165 Douglas W. RAE, op. cit., p. 118·120 e 123·125 e lairo Cesar Marconi 
NICOLAU, op. cit., p. 130. 
166 A legisla~ao a partir de 1964 tratou de prejudicar especiaimente Sao Paulo 
e, em menor grau, Minas Gerais, d. Maria Df Alva Gil KlNZO, Rcprcselltn(iio 
Polfticn e Sistemn Eleifornl 110 Brnsil, Sao Paulo, Sfmbolo, 1980, p. 106·107 e la iro 
Cesar Marconi N ICOLAU, op. cit., p. 126-129. 
167 lairo Cesar Marconi NICOLAU, op. cit., p. 126·129. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 93 
Na realidade, a desproporcionalidade da repre-
senta<;ao popular na Camara e reflexo tambem dos desequi-
librios regionais. A dependencia dos Estados em rela<;ao 
a Uniao se manifesta nas reparti<;6es de receita e transfe-
rencias de renda, que contribuem muitas vezes (como 
acontecia durante a ditadura militar) para que os Esta-
dos se tornem submissos a vontade do governo federal. 
Embora concorde com 0 que acabamos de expor, 
para Wanderley Guilherme dos Santos, a adequada 
representa<;ao dos Estados nao se trata "de fazer corres-
ponder na Camara 0 peso especffico de cada Estado. 
Essa proporcionalidade s6 e requerida em rela<;ao a 
distribui<;ao de preferencias do eleitorado e, exatamente 
por isso, a representa<;ao proporcional e mais recomen-
davel do que a representa<;ao majoritaria. Em rela<;ao aos 
Estados trata -se justamente de compensar desequilibrios 
de poder economico ou populacional via redistribui<;ao 
de poder parlamentar. 0 criterio fundamenta l aqui e que 
nao se criem as condi<;6es para a viola<;ao da regra de 
ouro alencariana: nao tirania da maioria, nao poder de 
veto da minoria"1 68 
o desequilibrio federativo brasileiro nao deve ser 
compensado com distor<;6es na representa<;ao polftica. 
As disparidades regionais devem ser diminufdas, mas 
atraves de polfticas publicas levadas a cabo especial-
mente para esse fim, como foi a atua<;ao da SUDENE 
antes do regime militar. Somente com a efetiva implan-
ta<;ao do Federalismo Cooperativo poderemos criar me-
canismos de coordena<;ao entre a Uniao, Estados e 
Municfpios para concretizar 0 disposto no artigo 3° da 
Constitui<;ao de 1988, que declara constitufrem objetivos 
fundamentais da Repliblica Federativa do Brasil, entre 
outros, a erradica<;ao da pobreza e da marginaliza<;ao e a 
redu<;ao das desigualdades sociais e regionais para a 
constru<;ao de uma sociedade livre, justa e solidaria. 
168 Wanderley Guilherme dos SANTOS, op. cit., p. 186-190. 
94 Estndo e COll5titlli~iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
Considera~6es Finais 
Apesar de sua origem e fundamento oliga rquicos, 
como vimos, com a Constitui<;ao de 1988, existe a possi-
bilidade de renova<;aodas estruturas federais no Brasil, 
com sua enfase na coopera<;ao federativa e na supera<;ao 
das desigualdades regionais . A restaura<;ao da Federa-
<;ao foi v ista por alguns autores, no entanto, como urn 
ressurgimento do "federalismo estadualista", sem, no 
en tanto, a forma<;ao de urn nucleo hegemonico de Esta 
dos como na Primeira Republica. Este "federalismo 
estadualista" se caracterizaria pelo controle das banca-
das de deputados federais pelos Governadores e pela 
competi<;ao predat6ria entre os Estados por mais recur-
sos, por meio da guerra fiscal. 169 Discordamos desta 
avalia<;ao, que acaba venda na restaura<;ao de urn siste-
ma federa l em que os Estados e Municfpios tern poder 
politico efetivo (nao apenas nominal) urn ressurgimento 
da "Polftica dos Governadores". Ha inllmeras falhas no 
modelo federal implantado com a Constitui<;ao de 1988, 
mas denominar 0 seu sistema federativo de "federalis 
mo estadualista" e, certamente, urn exagero. 
No entanto, a pratica do federalismo sob a Consti-
tui<;ao de 1988 tern sido bern diversa do previsto no texto 
constitucional. Urn exemplo, conseqliencia direta da 
169 Cf. Fernando Luiz ABRUCIO, op. cit., p. 22-24, 106-108, 170-188 e 226-227. 
Ha: Qutros autares, no entanto, que defendem a tese diametralmente oposta, 
afirmando que nao houve revigora~ao do federalismo com a Constituic;ao de 
1988, mas continuidade da concentrac;ao da maior parte das competencias na 
esfera da Uni50. Cf. Manoel Gonc;alves FERREIRA Filho, op. di., p. 61-63. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 95 
falta de uma politica nacional de desenvolvimento, e a 
"guerra fiscal", travada entre os Estados para a atra~ao 
de novas industrias. a Lmico resultado da "guerra fis-
cal" e 0 comprometimento ainda maior das ja combali-
das finan~as estaduais. Com a desculpa da gera~ao de 
empregos, os Governos Estaduais fazem uma serie de 
concessoes, reduzindo ainda mais as receitas antes desti-
nadas 11 realiza~ao de politicas publicas. Ao inves de 
investirem na sua popula~ao, os Estados passaram a 
subsidiar empresas (a maioria multinacionais), sob 0 
beneplacito, quando nao a cumplicidade (como no caso 
da transferencia de uma fabrica da Ford do Rio Grande 
do Sui para a Bahia) do Governo Federal1 70 
A crise do endividamento dos Estados, culminada 
com a decreta~ao;em 1999, da "moratoria" do Estado de 
Minas Gerais, apenas tornou publica a propria crise da 
Federa~ao no Brasil. De nada adiantam as politicas 
agressivas de obten~ao de mais recursos ou indLIstrias 
para as areas menos desenvolvidas (a "guerra fiscal"), 
sem que haja uma poiftica de desenvolvimento e reo-
rienta~ao do gas to pLlb lico em todos os niveis, voltada 
para a melhoria das condi~oes de vida da popula~ao. A 
so lu~ao dos problemas do federalismo brasileiro e poli-
tica, nao meramente tecnica.l7J As constantemente pro-
paladas reformas fiscal e tributaria nao resolvem 0 
170 Vide, especiaimente, Andres RODRIGUEZ-POSE & Glauco ARBIX, " Es-
trategias do Desperdfcio: A Guerra Fi scal c as Incertezil s do Desenvolvimen-
to", Novas Estlfrios n° 54, Sao Paulo, CEBRAP, julho de 1999, p. 55-71 e Gilberto 
BERCOVICI, Dcsigllaldndes I~egiollllis, Estndo e CO llst itllirflo cit., p. 183-189. 
171 Urna das proposlas mais inovadoras de soitl(;ao institucionai dos proble-
mas do federalismo brasileiro, notadamente a quesUio das desiguaJdades 
regionais, e a defendida por Paulo Bonavides: a transformac;ao da Regiao em 
cnte federa tivo, consubstanciando lima quarta esfera de governo e de com-
petencias. Com a implanta,ao do Federalismo Regional, os Estados e Muni-
dpios poderiam se articular de forma a nao se manterem tao dependentes da 
Uniao, interrompendo as tendencias centralizadoras dos ultimos anos. Vide, 
especialmente, os artigos rellnidos em Paulo BONA VI DES, A COlIstitllifiio 
Aber/n, op. cit., p. 337-506. Vide tambem Gilberto BERCOVICI, "Constitlli<;ao 
e Sllpera<;ao das Desigllaldades Regionais" cit., p. 89-93 e Gilberto BERCOVI-
CI, Desigllnldndes Regiollnis, Estndo e COl/stitllifiiO, op. cit., p. 244-251. 
96 Eslnrio e COllstilllif/10 3 G1U3ERTO BERCOVICI 
problema fundamental : 0 modelo de desenvolvimento 
desejado, sob pena de corrermos 0 risco real de fragmen-
ta~ao nacional. 172 A Federa~ao atllalmente existente no 
Brasil esta, na realidade, amea~ada, assim como a pro-
pria Constitui~ao de 1988. a desafio que se nos apresen-
ta e 0 de coordenar a coopera~ao entre a Uniao e os entes 
federados, como maneira de combater a centraliza~ao 
excessiva e 0 desmonte do Estado, requisitos essenciais 
para a manuten~ao do federalismo e da ordem constitu-
cional democratica entre nos. 
a modelo de desenvolvimento implantado no Bra-
sil a partir da Revolll~ao de 1930, centrado na interven-
~ao do Estado e no mercado interno como centro 
dinamico da economia, vern sendo desmontado nos 
ultimos tempos com base no discurso neoliberal de 
n desreglliamenta~ao", "desconsti tucionaliza~ao", "Esta-
do-minimo" e " livre mercado". Nao nos cabe nesse 
esbo~o rebater de forma suficientemente esclarecedora 
esses argumentos que parecem reger a nglobaliza~ao" . A 
nossa inten~ao foi a de mostrar, sob a perspectiva his to-
rica, 0 sucesso desse modelo na llnifica~ao economica do 
pais, ainda nao completada, conjuntamente com a pers-
pectiva de implanta~ao definitiva do Federalismo Coo-
perativo, garantidor das alltonomias regionais e locais 
frente ao maior poder da Uniao, tornando todas as 
llnidades federadas interdependentes. A sllpera~ao des-
se modelo deve ser feita tomando-se por base 0 que ja se 
conseguiu. a que esta se promovendo e 0 desmonte 
puro e simples, sem qualquer alternativa de forma~ao de 
172 Tania Bacelar de ARAUJO, "Planejamen to Regional e Reia,oes Intergover-
namentais", op. cit., p. 479-480, 482, 487-488 e 490-491); Wilson CANO, Dese-
qllilibrios Regiollnis e COllcel/1mfiio II/rillstrinl 110 Bmsil, 1930-1995, 2" ed, 
Campinas, UNICAMP- IE (Instituto de Economia), 1998, p. 41-42, 300-301 e 
309-310; Celso FURTADO, Bmsil: A COlIst rll fiio Illterrompida, 2~ ed, Rio de 
Janeiro, Paz e Terra, 1992, p. 12-13 e Gilberto BERCOVICI, Desigllnldades 
Regiollais, Estndo e COlIslitllifiio, op. cit., p. 258-267. A necessidade de uma 
articula,ao entre as va rias esferas de governo e, ainda, destacada par Rlli 
Britto Alvares AFFONSO, "A Federa<;ao no Brasil: Impasses e Perspectivas", 
op. cit., p. 67-69. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 97 
urn sistema economico nacional. J73 A diminui~ao do 
controle da polftica economica, assim como a diminui-
~ao das interdependencias regionais (que vo ltam a se 
direcionar ao mercado extern 0) causados pelo recente 
processo de "globaliza~ao" servem apenas aqueles que 
cumprem a papel de liquidatiirios do nosso desenvolvi-
mento, quando nao da nos sa unidade. A grande questao 
equal caminho escolher diante desta encruzilhada hist6-
rica. E, enquanto perdurar a descaso com a elabora~ao e 
implementa~ao de uma polftica nacional de desenvolvi-
menta regional, inserida dentro de urn projeto nacional 
de desenvolvimento, nada mais nos restarii a fazer 
senao, nas palavras de Francisco de Oliveira, em pales-
tra proferida em seminiirio de homenagem a Celso 
Furtado e aos 40 anos de cria~ao da SUDENE, "celebrar 
a derrota" : "Este seminiirio e de choro, falsamente enga-
lanado com as numeros dos projetos aprovados, das 
iniciativas tomadas, dos investimentos implantados. 
Mas e da nosta lg ia benjaminiana que se trata: 0 das 
oportunidades perdidas, do que poderia ter sid a e que 
nao foi, a da chance da hist6ria que passou e que nao 
volta mais. E como se a Anjo da Hist6ria contemplasse 
esses 40 anos e s6 visse as destro~os acu mulados das 
possibilidades perdidas metamorfoseados nos proje tos 
aprovados, nos investimentos aplicados. Porque esses 
projetos aprovados e esses investimentos aplicados es-
tao no lugar doque deveria ter sido: da reforma agriiria 
que nao se fez, dos trabalhadores que perderam a 
emprego, dos talentos que feneceram, da liberdade que 
nao se conseguiu. ( ... ) Juntam-se as novas gera~c5es, que 
jii cansaram de ver as rostos amargurados da antiga 
gera~a o, no lugar onde s6 h ii choro e ranger de dentes. 
Pedem-lhe, doutor Celso Furtado, que as lidere nova-
173 "Urn sistema economico nadonal nao l! Dutra coisa senao a prevalencia de 
criterios politicos que permitem superar a rigidez da 16gica econ6mica na 
busca do bem-eslar coletivo" ill Celse FURTADO, Brasil: A COIlstTH(:tiO III fer-
rompida, op. cit. , p. 30. 
98 Estado e COIIstitll ic:ifo 3 GILBERTO BERCOV ICI 
• 
mente, qual urn novo Dam Sebastiao. E the dizem que 
nunca houve a batalha fatal, que foi apenas urn pesade-
la, que a hist6ria e fei ta de derrotas e que a derrota das 
derrotas e essa celebra~ao. Porque a celebra~ao dos 
derrotados e a derrota dos vencedores. Porque a celebra-
~ao dos derrotados vergasta a vit6ria dos vencedores 
com a amargor d a incompletude, da falsi fi ca~ao, da 
desola~ao" .'74 
174 Francisco de OLIVEIRA, "Celebra<;ao da Derrota e Saudade do Futuro" ill 
Marcos FORMICA & Ignacy SACHS (coords.), Cdso Furtado, a SUDENE e 0 
Fllturo do Nordeste, Recife, SUDENE, 2000, p. 110-111 . 
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104 ESlndo e COllSlilu i{iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
Gilberto Bercovici e advogado e 
Professor Associado da Faculdade de 
Direito da Universidade de Sao Paulo, 
onde leciona nos cursos de gradua~ao e 
p6s-gradua9ao. Doutor em Direito do 
Estado e Livre Docente em Direito 
Econ6mico pela Faculdade de Direilo 
da Universidade de Sao Paulo. 
Publicou v:irios artigos em peri6dicos 
cientificos e obras coletivas, no Brasil e 
no exterior. E co-autor do livro Teoria 
da ConstituiryGo: ESludos sobre 0 Lugar 
da Po/itica no Direito Conslitucional 
(2003) e aulor do livro Desigua/dades 
Regionais, Estado e Conslitu;ryGo 
(2003). 
ESTAdo E CONSTiTUi<SAO - ~