Dilemas do Estado Federal Brasileiro

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Colegao Estado e Constituigao 
Orgallizndores 
Jose Luis Bolzan de Morais 
Lenio Luiz Streck 
COllse/ll0 Editorial 
J ase Luis Bolzan de Morais 
Lenia Luiz Streck 
Rogerio Gesta Leal 
Leonel Severo Rocha 
Ingo Wolfgang Sarlet 
Andre Copetti 
Consell/O ConsultivD 
Andre-Jean Arnaud 
Wanda Maria de Lemos Capeller 
Jorge Miranda 
Michele Carducci 
B486d BercQvici, Gilberta 
Oilemas do estado federal brasileiro / Gilberta Bercovici. 
_ Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2004. 
104 p.; 13 x 21 em. - (Estado e Constituic;ao; 3) 
ISBN 85-7348-331-8 
1. Federalismo. 2. Teoria do Estado. 3. Estado federaL 
I. Titulo. 
CDU - 342.24 
fndices para 0 cataloga sistematico: 
Federalismo 
Teoria do Estado 
Estado federal 
(Bibliotecaria responsavel: Marta Roberto, CRB-l0/6S2) 
Estado e Constitui~ao - 3 
GILBERTO BERCOVICI 
DILEMAS DO ESTADO 
FEDERAL BRASILEIRO 
livrar~ia 
DO AD OGADO 
editora 
Porto Alegre, 2004 
Nestor Castillo Gomes 
OABISC 21 175 
© Gilberto Bercovici, 2004 
(apa, projeto grrifieo e rliagrallla~iio 
Livraria do Advogado Editora 
Revisiio 
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Direitos desta edi~iio reservados por 
Livraria do Advogado Editora Uda. 
Rua Riachuelo, 1338 
90010-273 Porto Alegre RS 
Fone/fax: 0800-51-7522 
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Impresso no Brasil/Printed in Brazil 
Nota da organizayao 
Chegamos, com a presente trabalho, de autoria do 
jovem e reconhecido Gilberta Bercovici, ao terceiro 
numero da nossa cole~ao "Estado e Constitui~ao" e, 
com isso, cremos, it sua consolida~ao como projeto 
aberto it discussao dos temas contemporaneos que en-
volvem as dilemas e perspectivas enfrentadas pel a Esta-
do Constitucional. 
Temos, assim, convic~ao de que vimos contribuin-
do para a duvida permanente ace rca do presente e do 
futuro do Estado e da Constitui~ao, nao como fen6me-
nos estanques, mas como projetos institucionais da mo-
dernidade. 
o texto de Bercovici, com certeza, tranl, como em 
outros de seus trabalhos, contribui~oes expressivas para 
aqueles que somas co-responsaveis pel a montagem de 
uma democracia substancial permanentemente em cons-
tru~ao e intrinsecamente comprometida com a dignida-
de humana, a li cer~ada na incerteza peculiar a todo 
projeto democratico. 
Continua mas, todavia, abertos a novas projetos e 
pro pastas, a novas reflexoes que venham contribuir para 
a trato destes temas e, sobretudo, para dar conta da 
proposta civilizat6ria presente na f6rmula aberta do 
Estado Democratico de Direito. 
Neste momento, contudo, devemos nos enfrenta r 
com as questoes postas pelo Auto r para, assim, conti-
nuarmos nosso processo de conhecimento, agradecendo 
ao mesmo pela acolhida de nossa solicita~ao. 
Prof. Dr. Jose Luis Bolzan de Morais 
Sumario 
Introdu l;ao .. . . 9 
Capitu lo 1- Forma~ao do Federalismo no Brasil 11 
1.1. As Origens Norte·America nas do Federalismo 11 
1.2. 0 Es tado Unitc1 rio Imperial (1822·1889) 23 
1.3. A Repub lica, 0 Coronelismo e 0 Poder dos Es tados (1889·1930) 31 
1.4. Entre 0 Federalismo Coopera ti v~ e a Centrali za,ao (1930·1945) 38 
1.5. Federalismo, Desenvol vimentismo ea Questao Regional (1945-1964) 42 
1.6. Nova Centra li za ~ao (1964-1 985) . 49 
Capitulo 2 - Federa lismo e Descentraliza~ao na 
Constitui~iio d e 1988 . 55 
2.1. 0 Federalismo Coopera ti vQ da Cons tituic;ao de 1988 . 55 
2.2. A Ques tao da Descentra li zac;ao 64 
2.3. A " Descentrali zac;ao por Ausencia" e 0 Ajuste Fisca l . 65 
2.4. A Necessidade de Planejamento e Coordena<;ao na 
Descent ra li za<;ao de Polfticas Sociais . 69 
Capitulo 3 - Representa-;ao Poiftica e Federalis mo: urn debate 
inacabado . 73 
3.1. A Crise d a Representa<;ao Pollt ica e a Cons li tuinte de 1987-88 73 
3.2. A IguaJdade do Vo to 76 
3.3. 0 Bicamerali smo no Brasil 79 
3.4. A Desproporcionalidade na Camara dos Depulados 88 
Considera-;oes Finais . 95 
Bibliografia . 100 
, 
Introdu~ao 
Seguindo a tradi~ao republicana, 0 artigo 10 da 
Constitui~ao de 1988 declara que a forma do Estado 
brasileiro e 0 Estado Federal. Mas, 0 fato de a Constitui-
~ao definir 0 Brasil como urn Estado Federal nao nos 
poupa do trabalho de analisar detidamente que fede ra-
lismo e 0 brasileiro. Afinal, nao existe um "modelo" de 
federalismo ideal, puro e abstrato, que englobe a varie-
dade de organiza~6es existentes nos Estados denomina-
dos federais. 0 que existe e uma serie de sol1l ~6es 
concre tas, historicamente variadas, de organiza~ao do 
Estado, dentro de d eterminadas ca racterfsticas comuns 
entendidas como necessarias a urn regime fed eral.' 
Em nenhuma concep~ao doutrinaria 0 fed eralismo 
e entendido como oposto it lInidade do Estado. ~lo 
.fontrario, 0 objetivo do federalismo e a unidade, respei-
tando e assimilando a pluralidade.2 Nem poderia ser 
110se Juan Gonzalez ENCINAR, EI Es fndo Ullitnrio-Federa{; La Alltollomin como 
PriHcipio ESlructural del Estado, Madrid, Tecnos, 1985, p. 86-89 e Dalmo de 
Abreu DALLARI, 0 Estndo Federal, Sao Paulo, Atka, 1986, p. 50-51 e 77-78. Em 
scntido contnlrio, para tlma lenta liva de justificar uma Teoria Geral do Federa-
lismo, embora reconhe"\a a necessidade de se fa lar em varios Estados federais, 
nao em urn Estado federal ideal, vide Jose Alfredo de Oliveira BARACHO, Teorin 
Gernl do Federalismo, Rio de Janeiro, Forense, 1986, p. 5-10 e 315-324. 
2 Jose Juan Gonzalez ENCINAR, op. ciL, p. 80-81 e Dalmo de Abreu DALLARI, 
o Es/ndo Federal ciL, p. 51-52 . .f!'ra Rui de Britto Alvares Affonso, s6 no Brasil 
£-federalis!!,o e associado it descentralizac;ao, e nao a unidade. Na sua opiniao, 
esta "inversifo conceitual" corresponde, efetivamente, a crise do pacto fede-
rativo brasileiro. Cf. Rui de Britto Alvares AFFONSO," A Federac;ao no Brasil: 
Impasses e Perspectivas" ill Rui de Britto Alvares AFFONSO & Pedro Luiz 
Barros SILVA (orgs.), A Federap'io em Pt!rspectiva: ElIsaios Seleciollndos, Sao 
Paulo, FUNDAP, 1995, p. 57. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 9 
diferente, afinal a unidade esta na essencia da organiza-
~ao estatal. Para garantir a unidade (fim), 0 Estado 
possui determinada forma de organiza~ao (meio), mais 
ou menos centralizada3 Todo Estado, inclusive 0 fede-
ral, neste sentido e unitario, pois t~m como um de seus 
objetivos a busca da unidade. A autonomia nao se op6e 
it unidade, mas it centraliza~ao em determinados orgaos 
ou setores do Estado' Neste. senti do, num Estado fede-
ral a unidade e 0 resuhado de um processo de integra-
~ao, em que a autonomia nao se limita a ser um objeto 
passiv~ (garantia), mas e, essencialmente, sujeito ativo 
na forma~ao desta unidade estatal (participa~ao)S 
Partindo do pressuposto da especificidade do fede-
ralismo brasileiro, 0 objetivo deste livro e, a partir de 
uma perspectiva historica da forma~ao do federalismo 
no Brasil (capitulo 1), buscar compreender as quest6es 
ainda polemicas e nao resolvidas da estrutura federal d a 
Constitui~ao de 1988, especialmente no tocante ao fede-
ralismo cooperativ~ e it descentraliza~ao das politicas 
sociais (capitulo 2) . Encerramos a analise dos dilemas do 
Estado Federal brasileiro com a discussao, ainda inaca-
bada, das complexas rela~6es entre representa~ao politi-
ca e federalismo no Brasil (capitulo 3) . Por uma serie de 
raz6es hi~toricas e politicas, a diferencia~ao entre repre-
.§enta~ao dos Estado~e do povo praticamente nao existe 
!:Io nosso sistema politico-constitucional. No Brasil, 
£omo veremos, tanto 0 Senado como a Camara dos 
Oeputados representam os Estados. 
3 Para Hermann Heller, 0 Estado e uma unidade de decisao e a<;30. Cf. 
Hermann HELLER, Staats/elm!;11 Ges(lmmeite ScI"iftell, 2~ ed, Ttibingen, J.CS. 
Mohr (Paul Siebeck), 1992, vol. 3, p. 339-349. Vide tambem Jose Juan Gonzc11ez 
ENCINAR, op. (i L, p. 60. De acordo com Gonzalez Encinar,a unidade e um 
objetivo, e a autonomia e urn principia estrutural (de organiza<;ao) do Estado. 
Ou seja, a autonomia e urn meio, a unidade e urn lim. Vide Jose Juan Gonzalez 
ENCINAR, op. cit., p. 93-95 e 161. 
4 Jose Juan Gonzalez ENCINAR, op. cit" p. 58-63. 
5 Cr. Rudolf SMEND, Ver/assllIIg lind VerfasslIIIgsrecil1 ;1' Staatsreclltliche Abllml-
dflillgell lind alldere AII/salze, 3' ed, Berlin, Duncker & Humblot, 1994, p. 224-227 
e 268-273; Konrad HESSE, Oer UIIUarisclle BUlldesstaat, Karlsruhe, Verlag c.P. 
MUller, 1962, p. 26-27 e Jose Juan Gonzalez ENCINAR, op. cit., p. 126-130. 
10 
Eslado e COllslitlli,iio 3 
GILBERTO BERCOVICI 
• 
Cap itul o 1 
Forma~ao do Federalismo no Brasil 
1.1, As Origens Norte-Americanas do Federalismo 
o Estado federal foi criado em 1787, com a sua 
ado~ao pelos Estados Unidos, recem-independentes da 
Inglaterra , 0 regime ate entao em vigor era 0 confedera-
tivo. Os termos "Confedera~ao" e "Federa~ao" foram 
utilizados na epoca indistintamente, de forma a poder 
causar alguma confusao, Os proprios Arligos Federalis-
las, de autoria d e Alexander Hamilton, James Madison e 
John Jay,6 costumam usar varias vezes os dois termos 
sem qualquer diferencia~ao. 
Para evitar maiores dllvidas, tra~aremos um esbo~o 
de como funcionava a Confedera~ao norte-americana 
para a compararmos com 0 novo tipo de Estado que a 
sucedeu, A Confedera~ao possuia um orgao politico 
central, 0 Congresso, de carater predominantemente 
diplomatico, que carecia de autoridade propria, respei-
tando a absoluta independencia dos Estados associ ados, 
Os representantes dos Estados se reuniam no Congresso 
para del iberar assuntos de interesse comum (na sua 
maioria, os ligados as re la~6es e comercio internacio-
nais), 0 Congresso era subordinado ao poder dos Esta-
6 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, Tile Fedemlist Papers, 
London / New York, Penguin Books, 1987. Devemos dar destaque aos artigos 
9 e 10 (sobre as vantagens do novo tipo de governo); 30 a 36 (sobre tributac;ao, 
em especial 0 n° 32) e 41 a 46 (sob re a repartic;ao de competencias entre a 
Uniao e os Estados, particularmente 0 artigo 45). 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 11 
dos, sujei tando-se ao seu poder de veto. Dessa maneira, 
as decis6es so poderiam ser tomadas pel a unanimidade 
dos treze Estados. As delibera~6es da Confedera~ao 
tinham mais 0 carater de recomenda~6es do que pro-
priamente 0 de leis, pois a sua execu~ao era deixada a 
cargo dos Estados, que so respeitavam essas delibera,6es 
se as consideravam adequadas aos seus interesses parti-
cu lares.~ Confedera,ao, em sum a, nao passava de uma 
soma dos componentes politicos das antigas colonias 
inglesas, gerando um governo extrem~mente instavel 
devido aos constantes impasses politicos 
Essa instabilidade fez com que se procurasse dotar 
o novo pais de um governo efetivamente nacional. 
Representantes de praticamente todos os Estados se 
reuniram na Filadelfia, em 178(, para deliberar sobre a 
reforma dos Artlgos da Confedera,ao (a primeira Cons-
titui,ao americana). _O resu ltado foi uma outra Consti-
~i,ao, que instituia um novo modelo de Estado, 0 
_modelo federa l, visto como capaz de ga rantir a unidade 
porte-americana. 0 federalismo reconheceu a iden tida-
de e a autonomia das treze ex-colonias e ofereceu um 
esquema de so lu,ao de eventuais conflitos ou con trover-
sias. Escreveu Hamilton sobre a nova organiza,ao criada 
em 1787: "The proposed Constitution, so far f rom implying 
an abolition of the State governments, makes them consti-
tuent parts of the national sovereignty, by allowing them a 
direct representation in the Senate, mId leaves in their posses-
sion certain exclusive and very important portions of sove-
reign power. This fully corresponds, in every rational import 
of the terms, with the idea of a federal governmen t".' 
A desconcentra,ao do poder politico deu-se com a 
existencia de d uas esferas de poder politico: a federal e a 
estadual (os Municfpios foram esquecidos nessa divisao 
de poderes, sendo deixados no ambito da competencia 
estadual). Uma esfera nao e superior a outra. 0 que 
7 Alexander HAM ILTON, James MADISON & John JAY, op. cit. , Artigo n° 9. 
12 Estndo e COlls tit llifiio 3 GILBERTO BERCOVICI 
prevalece sobre am bas e a Constitui,ao. Entretanto, a 
inexistencia de hierarquia entre os entes federados nao e 
absoluta . Em determinadas circunstancias, 0 poder fede-
ral prevalece. f. interpr~ta,ao hoje dominante e a de que 
!la~ hipoteses de competencia concorrente ou em que 
@ ha eleme_ntos sufi cientes para uma afirma,ao indu-
bitavel de competencia, a que prevalece e a da Uniao. 
Alguns teoricos, como Alexis de Tocqueville, de-
senvolveram a teoria de que 0 Estado federal era dotado 
de dupla soberania: a federal e ados Estados-membros. 
Tocqueville dizia que os Estados Unidos eram compos-
tos por dois governos separados e quase independen tes. 
Um, habitual e indefinido, cuidava das necessidades do 
cotidiano. 0 outro, excepcional e circunscrito, cu idava 
de certos interesses gerais: " 0 governo federal nao 
passa, a lias, como acabo de dizer, de uma exce,ao: e 0 
governo dos Estados a regra comum". 
Cad a Estado, para ele, era uma pequena na,ao 
soberana. Inclusive, por possuirem soberania propria, 
Tocqueville achava que os Estados tinham 0 direito a 
secessao, contrariando, assim, um dos pilares do sistema 
federal (a defesa da uniao indissoluvel dos Estados 
levaria, en tre outros motivos, os Estados Unidos it guer-
ra civ il entre 0 Norte e 0 Sui em 1861).8 Os proprios 
autores dos Artigos Federalistas constantemente usam a 
expressao "soberania dos Estados", mas, cumpre ressal-
tar que essa utiliza,ao da-se no sentido atual de au tono-
mia, nao de soberania . Na realidade, 0 unico en te titular 
da soberania e a Uniao. 0 Estado-Membro e dotado 
apenas de autonomia, compreendida como governo pro-
R!io dentro do cfrculo de competencias tra,adas pela 
Constitui,ao Federal. 
,- Na Federac;ao norte-americana, como em tod as as 
demais, prevaleceu 0 criterio juridico-formal no estabe-
8 Alexis de TOCQUEVILLE, A Delllocrncin /1(1 America, 3~ ed. Belo Horizon-
Ie / Sao Paulo, ltatiaia / EDU5P, 1987, p. 52-53, 92-94, 111, 115, 119-121,128-130 
e 278-284. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 13 
lecimento da estrutura federal, delimitando-se as esferas 
de atua~ao dos Estados-Membros e da Uniao. Essa 
delimita~ao, chamada de lreparti~ao de competencias, e 
9 ponto centra l do fecleraiTsmo, f'ressuposto da autono-
mia dos entes federados. As unidades federadas rece-
bem diretamente da Constitui~ao Federal as suas 
competencias, is to e, 0 reconhecimento de seus poderes 
conjugado com a atribui~ao de encargos. Nao se trata de 
mera descentraliza~ao administrativa, mas da existencia 
conjunta de multiplos centros de decisao polftica, cada 
qual com a exc1usividade em rela~ao a determinados 
assuntos. A Uniao trata dos interesses gerais, os Estados 
dos seus pr6prios interesses regionais ou locais ou 
daqueles que sao melhor tratados se delegados ao poder 
local. 
Desta forma, nos Estados Unidos de 1787, foram 
definidas com cuidado as atribui~oes da Uniao e deixou -
se 0 res to (a competencia residual) para os Estados. Os 
principais objetivos a serem defendidos pela Uniao se-
riam a defesa comum dos membros, a preserva~ao da 
paz publica (contra convulsoes internas ou ataques ex-
ternos), a regula~ao do comercio com outras na~oes e a 
manuten~ao de rela~oes polfticas e comerciais com os 
pafses estrangeiros. Aos Estados caberia tudo aquilo de 
que nao fossem explicitamente destitufdos pela Consti-
tui ~ao. As duvidas seriam dirimidas pela Suprema Cor-
te. A decorrencia direta da reparti~ao de competencias e 
a distribui~ao das fontes de recursos financeiros para 
equilibrar os encargos e as rend as das unidades federa-
das.A forma norte-americana de reparti~ao de compe-
tencias, depois imitada pela maioria dos Estados 
federais surgidos posteriormente, foi assim resumida 
por James Madison, co-autor dos Artigos Federalistas, no 
artigo 45: "The powers delegated by the proposed Constitu-
tion to the federal government are few and defined. Those 
which are to remain in the State governments are numerous 
and indefinite. The former will be exercised principally on 
14 c:.srnaQ e L.oIIstitlfifiio 3 GILBERTO BERCOVICI 
external objects, as war, peace, negotiation, and foreign 
commerce; with which last the power of taxation will, for the 
most part, be connected. The powers reserved to the several 
States will extend to all the objects which, in the ordinary 
course of affairs, concern the lives, liberties, and properties of 
the people, and the internal order, improvement, and prospe-
rity of the State. The operations of the federal government will 
be most extensive and importan t in times of war and danger; 
those of the State governments, in time of peace and security. 
As the former periods will probably bear a small proportion to 
the latter, the State governments will here enjoy another 
advantage over the federal government. The more adequate, 
indeed, the federal powers may be rendered to the national 
defence, the less frequent will be those scenes of danger which 
might favour their ascendancy over the governments of the 
particular States"9 
Esta separa~ao absoluta de competencias do federa-
lismo c1assico (denominado federalismo dualista) e jus-
tificada no contexte de um Estado liberal, em que a 
atua~ao estata l era relativamente reduzida. A separa~ao 
total e, assim, possfvel por causa da pouca extensao e 
relativa simplicidade da interven~ao do Estado. Para 
~parte da doutrina norte-americana, 0 federalismo 
~ua lista era um complemento necessario ao Es tado libe-
ral e ao laissez-faire economico, evitando uma maior 
regula~ao e interven~ao estatal (especia lmente da parte 
da Uniao) na economia. 'O 
- A questao da "separa~ao dos Poderes" foi a motiva-
~ao de uma das mais severas crfticas feitas 11 Constitui-
~ao norte-americana no perfodo de sua elabora~ao e 
ratifica~ao. 0 tema e tratado nos artigos de numeros 47 a 
9 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 45. 
10 Edward S. CORWIN, Americlln Constitutional History, New York, Harper 
Torchbooks, 1964, p. 163-164; Bernard SCHWARTZ, Direito COllstiludollnl 
Americallo, Rio de Janeiro, Forense, 1966, p. 63-65, 68-70 e 206-207; Bernard 
SCHWARTZ, £1 Federalismo NortellmericfII/O Actulll, Madrid, Civitas, 1993, p. 
39-44 e Enoch Alberti ROVIRA, Federnlismo y Cooperncioll ell In Republica Federal 
Alemnlln, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986, p. 353-355. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 15 
51, todos de autoria de James Madison. Os crfticos da 
Constitui~ao de 1787 alegavam que esta nao havia con-
sagrado a "separa~ao de Poderes", estando 0 poder 
distribufdo d e maneira desproporcional entre os diver-
sos 6rgaos estatais, 0 que favoreceria 0 acumulo do 
poder em uma s6 mao, ou seja, 0 estabelecimento de 
uma tirania. 1I 
Para Madison, esta crftica s6 poderia ser provenien-
te da ma-interpreta~ao da obra de Montesquieu. Afina l, 
o pensador frances nunca disse que os poderes nao 
deveriam possuir nenhuma ingerencia parcia l ou ne-
nhum controle uns sobre os outros. Alem disso, a pr6-
pria Constitui~ao da Inglaterra, exemplo utilizado por 
Montesquieu, nao consagrava a separa~ao total e absolu-
ta dos Poderes.'2 0 que Montesquieu afirmou reiterada-
mente e a sua opos i~ao it concentra~ao de todo 0 poder 
nas maos de uma s6 pessoa, que caracterizaria a tirania. 
Destacamos, assim, 0 seguinte trecho do Artigo nO 47, de 
autoria de Madison: "From these facts, by which Montes-
quieu lUas guided, it may clearly be inferred that in saying 
'There can be no liberty where the legislative and exeClltive 
powers are united in the same person, or body of magistrates', 
or, 'if the power of judging be not separated from the 
legislative and executive powers', he did not mean that these 
departments ought to have no partial agency in, or no control 
over, the acts of each other. His meaning as his own words 
import, and still more concillsively as illustrated by the 
example in his eye, can amount to no more than this, that 
where the whole power of one department is exercised by the 
same hands which possess the whole power of another depart-
ment, the fundamental principles of a free constitution are 
subverted" .13 
II Neste sentido, vide Pedro Carl os .Bacelar de VASCONCELOS, A Sepnrn(no 
dos Poderes nil COllstifuipi0 Americllna: Do Veto Legislativo aD Execlltivo U"ittirio 
- A Crise Reglllnt6rin, Coimbra, Coimbra Ed., 1994, p. 24-25. 
12 Alexander HAM ILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 47. 
13 Ibidem. 
16 Estndo e COllstiilli(no 3 GILBERTO BERCQVICI 
Para os autores dos Artigos Federalistas, a Constitui-
~ao norte-americana conseguiu evitar a concentra~ao do 
poder em uma s6 mao, sem separar de forma total e 
absoluta os Poderes do Estado. Nao poderia ser diferen-
te, pois nao ha, para eles, nenhum caso de algum Estado 
que tenha conseguido manter os varios Poderes absolu-
tamente distintosl4 
A chamada "separa~ao dos poderes" nao exigiria, 
assim, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judici;irio 
fossem inteiramente desvinculad os uns dos outros. Na 
realidade, 0 essencial era, inclusive, a sua vincula~ao e 
interpenetra~ao, realizadas de maneira que cada urn dos 
Poderes obtivesse 0 controle constitucional sobre os 
demais. A mera declara<;ao escrita dos limites dos varios 
Poderes nao era suficientelS 0 mecanismo encontrado 
na Constitui~ao norte-americana foi, ao inves da separa-
<;ao total e absoluta dos Poderes, a introdu~ao do sistema 
defreios e contrapesos (checks and balances). 16 Nas palavras 
de Madison: "The only answer that can be given is that as all 
these exterior provisions are found to be inadequate the defect 
must be supplied, by so contriving the interior structure of 
the government as that its several constituent parts may, by 
their mutual relations, be the means of keeping each other in 
their proper places".17 
Os autores dos Artigos Federnlistas, particuiarmente 
Madison, defendiam uma forma de governo que evitas-
se que as fac<;6es ls se tornassem maioria apta a controlar 
14 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo nO 
47. Vide tambem Bernard SCHWARTZ, Direito Conslill/ciollal AmericllIlo cit., 
p. 28-29. 
15 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 48. 
16 Sobre 0 sistema de freios e contrapesos, vide especialmente Pedro Car los 
Bacelar de VASCONCELOS. op. cit., p. 29-33. 
17 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit ., Artigo nO 51. 
18 "By nfnctioll, Jllllderstnlld n IIlImber of citizens, wltether nmolillting to n majority 
or millority of tlte whole, who are Illlited and nctllnted by some commoll impllise of 
pnssioll, or of illterest, adverse to tile rights of other citizells, or to the perlllammt 
alld nggregate ill terests of lite commllllity". Alexander HAMILTON, James MA. 
DISON & John JA Y, op. cit., Artigo n° 10. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 17 
...------'1 -
o Estado. 0 objetivo do born governo seria 0 de garantir 
os bens pl.blicos e os direitos privados contra as fac~6es, 
assegurando ao mesmo tempo 0 espirito e forma do 
governo popular. Este governo 56 poderia ser 0 governo 
republicano: "The two great points of difference between a 
democracy and a republic are: first, the delegation of the 
govemment, in the latter, to a small number of citizens 
elected by the rest; secondly, the grea ter number of citizens, 
and greater sphere of country, over which the latter may be 
extended" .'9 
o grande desafio do governo republicanoseria 0 de 
evi tar que a natural supremacia do Poder Legislativo, 
enquanto poder mais pr6ximo do povo, se transformas-
se em uma tirania da maioria ou de uma fac~ao domi-
nante.'o Este pensamento foi muito bern explicitado por 
Thomas Jefferson: "AI the powers of government, legislati-
ve, executive, and judiciary, result to the legislative body. The 
concentrating these in the same hands a precisely the defini-
tion of despot ic govemment. It will be no alleviation that 
these powers will be exercised by a plurality of hands, and not 
by a single one. One hundred and seven ty-three despots 
would surely be as oppresive as one. Let those who doubt it 
tum their eyes on the republic of Venice. As little will it avail 
us tha t they are chosen by ourselves. An elective despotism 
was not the governmen t we fought for, but one which should 
not only be founded on free principles, but in which the 
powers of government should be so divided and balanced 
among several bodies of magistracy, as that no one could 
transcend their legal limits, without being effectually checked 
and restrained by the others. For this reason that convention 
which passed the ordinance of govemment, laid its foundation 
on this basis, that the legislative, executive and judiciary 
19 Alexander H AMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Arligo nO 10. 
20-r:h,omas JEFFERSON, "Notes on the State of Virginia" ill TIle Life tIlld Selected 
Wntlllgs of Thomas Jeffersoll, New York, Modern Library, 1993, p. 221-223 e 
Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Arligos nO 48 
e 51. 
18 Estado e C0l15til/li~iio 3 GILBERTO I3ERCOV[CI 
departments should be separate and distinct, so that no person 
should exercise the powers of more than one of them at the 
same time".'! 
A democracia pura (para os autores da ep oca, a 
democracia direta da Atenas chl.ssica) se caracteriza ria 
por urn pequeno numero de cidadaos que se uniriam e 
administrariam pessoalmente 0 governo, nao resolven-
do os maleficios advindos do surgimento das fa c~6es. Ja 
a republica teria a opiniao do povo, portanto tambem a 
das fac~6es, filtrada pelas assembleias. Alem disso, a 
grande extensao da republica dividiria a esfera de inte-
resses: os interesses amp los e gerais seri am tratados na 
assembleia naciona!, e os interesses loca is e particu lares, 
nas assembleias estaduais." 
Este e 0 ponto central da estrutura do Es tado 
norte-america no e da sua democracia: a jun~ao do meca-
nismo d e freios e contrapesos (ou seja, repud io it divisao 
total e estanque dos Poderes) com 0 federalismo. Em 
outras palavras, a separa~ao horizontal de Poderes con-
jugada com a separac;ao vertical, nenhuma de forma 
absoluta, mas de uma maneira equilibrada onde um 
Poder controla 0 outro, tanto os Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciario como a Uniao e os Estados. E 
Madison sintetizou esta f6rmula no Artigo nO 51: "In a 
single republic, all the power surrendered by the people is 
submitted to the administration of a single govemment; and 
the usurpations are guarded against by a division of the 
government into distinct and separate departments. In the 
compound republic of America, the power surrendered by the 
people is firs t divided between two distinct governments, and 
then the portion allotted to each subdivided among distinct 
and separa te departments . Hence a double security arises to 
21 Thomas JEFFERSON, op. cit., p. 221-222. 
22 Alexander HAMILTON, James MADISON & John JAY, op. cif., Artigos nO 
10 e 14. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 19 
If""" 
the rights of the people. The different governments will con-
trol each other, at the same time that each will be controlled 
by itself'B 
Desde 0 modelo original norte-america no, as defi-
ni~6es e caracteristicas dos varios tipos de federalismo, 
todavia, nunca podem ser consideradas como absolutas. 
Afinal, 0 federalismo norte-americano caracteriza-se 
pela dec isiva atua~ao da Suprema Corte na sua configu-
ra~ao no decorrer da evolu~ao hist6rica. Assim, nos 
prim6rdios da Republica Americana, a Suprema Corte, 
liderada por Marshall, buscou consolidar a Uniao, refor-
~ando seus poderes frente as ex-Colonias, agora Esta-
dos-Membros: era 0 national federalism.24 Ap6s a Guerra 
Civ il (1861-1865), a interpreta~ao da Suprema Corte 
buscou ressa ltar os poderes estaduais frente a Uniao, 
enfatizando a separa~ao rigid a de compeb~ncias (dual 
federalism) . A tendencia a uma maior coopera~ao entre as 
duas esferas e a preponderancia federal vern desde 0 
final do seculo XIX, mas a ruptura definitiva com 0 
federalismo dualista 56 ocorre com 0 New Deal de Frank-
lin Delano Roosevelt (1932-1945).25 
Foi a necessidade de interven~ao do Estado para 
solucionar os problemas gerados com a depressao da 
decada de 1930 que levou ao abandono do federa lismo 
23 Alexander HAM ILTON, James MADISON & John JAY, op. cit., Artigo n° 51. 
24 Urn exemplo desta cons tru~ao jurisprudencia\ e a e laborac;ao da "Doutrina 
dos Poderes Irnplfci tos", em que se assegurava a UniAo nao apenas as poderes 
enumerados expressamente no texto consti tucionaL mas tambem as poderes 
necess~ ri os e apropriados ao exercfcio efetivo destes poderes expressos. Vide 
especialmente Edward S. CORWIN, op. cit., p. 148-152; !!ernard SC HWARTZ, 
Dirdto C01lstitllciollnl Americano cil., p. 51 -55 e Bernard SCHWARTZ, Ef Fede-
ralisti/o NorteallleriCflllO Actllal ciL, p. 21-24. 
25 At~ 1937, a Suprema Corte decidia de modo favon1vel ao laissez-faire eco-
nomico. 0 caso rna is famoso, sobre direitos trabalhi stas, fo i 0 LociJller v. New 
York, de 1905, que simbolizou 0 periodo de 1905 a 1937, conhecido como 
"Loch"er period". Cf. Cass R. SUNSTEIN, Ti,e Partial COllstilllt ioll, reimpr., 
Cambridge (Mass.)/London, Harvard University Press, 1997, p. 42-51 e 62-66. 
Vide tambem Edward S. CORWIN, op. ciL, p. 102-103 e Enoeh Albe rti ROVI-
RA, op. cit., p. 347-349. 
20 Estado e Coltstitlli(iio 3 GILBERTO I3ERCQVICI 
dua lista nos Estados Unidos 2 6 0 que ocorreu com 0 
federalismo norte-americano, a partir do New Denl, foi a 
transforma~ao das re la~6es Uniao-Es tados, dando ori-
gem as tendencias fundamentai s das polfticas publ icas 
desenvolvidas posteriormente. Comparativamente a 
Uniao, os Estados perderam grand e parte de sua autori-
dade e nao a recuperaram mais. 0 que tambem nao 
gerou nenhuma "ditadura federal ", nem se deve excl u-
sivamente a polftica naciona lista de Roosevelt. Na reali-
dade, os Estados perderam a capacidade de solucionar, 
isoladamente, os principais problemas economico-so-
ciais de suas popula~6es, ao mesmo tempo em que a 
Uniao construiu e consolidou urn vasto e poderoso apa-
relho ad ministrativo fed eral.27 
Com 0 New Deal, inicialmente, houve, de fato, uma 
tendencia fortemente centralizadora. No en tanto, a cen-
trali za~ao excessiva foi posta de lado quando 0 Govemo 
Federal se deu conta da necessidade da co l abora~ao dos 
poderes subnacionais para a rea liza~ao do ambicioso 
programa proposto por Roosevelt: passou-se, en tao, a 
enfa ti za r nao rna is a competi~ao, mas a coordena~ao e 
coopera~ao entre Uniao e Estados, com 0 desenvolvi-
mento do fooperative federalism, 28 tomando 0 federalismo 
26 Edward S. CORWIN, op. cit ., p. 145-146; Bernard SCHWA RTZ, Direito 
COllstilllciollal Americfl/IO cit., p. 207-209 e 229-232; Bernard SCHWARTZ, El 
Federalislllo Nortealllt:ricallo Actllal cit., p. 44-48, 68-69 e 112-119 e Dalmo de 
Abreu DALLARI, 0 Estado Federal cit., p. 43-48. De acordo com James Patter-
son, durante a deeada de 20, a esfera estadual era mais importante e inova-
dora do que a esfera fede ral, especial mente no toeante as politicas sociais. No 
entanto, boa parte destas inova<;oes estaduais acabaram fracassando, rerua-
nescendo apenas alguns poucos avanc;os pontuais em determinados Estados 
norte-americanos. Cf. James T. PAITERSON,Tile New Deaf alld tile States: 
Federalism ill Trnllsitioll, Princeton, Princeton University Press, 1969, p. 3-1 6. 
27 James T. PATIERSON, op. cit., p. 198 e 202-207. Para a v isao crftica dos /lew 
dealers sobre 0 federalismo norte-america no em seus moldes tradicionais, vide 
Cass R. SUNSTEIN, "Cons titutionalism after the New Deal", Harvard Law 
Review nO 101, dezembro de 1987, p. 425, 442-443 e 504-508. 
28 A Suprema Corte 56 come<;ou a abandonar a coneep<;ao dualista do fede~ 
ra li smo nor te-americano a partir de 1937, quando passou a reinterpretar a loa 
Emenda a Const itui<;ao de 1787, que determinava que os poderes remanes-
cen tes, ou seja, os nao explicitados no tex to eons titueional, perteneiam aos 
Dilemas do Estado Federa l Brasileiro 21 
, 
A centraliza~ao fomentada pelo Imperador fez com 
que ~ refor~asse 0 senti men to autonomista que vigorava 
em varias Provincias, particularmente em Pernambuco: 
Em 2 de julho de 1824, foi proclamada a Confedera~ao 
do E'll.'ador,. baseada no exemplo norte-americano. Uni-
ram-se para formar uma republica federativa as Provin-
cias de Pernambuco, Para ilia, Rio Grande do Norte e 
Ceara. Foi feito um apelo as Provincias de Piau!, Mara-
nhao e Para pa ra que aderissem, alem das demais 
Provincias que quisessem ser reg idas pel a fonna de 
go verno a ser estabelecida pela futura Assembleia Cons-
tituinte. As for~as imperiais, no en tanto, rapidamente 
Q.errotaram a Confedera~ao do Eguador. Os_seus Ifderes 
morreram em combate, fug iram do P-ill£...Oll foram pre-
sos, s~ndo alguns condenados, como Frei Caneca, a 
..I)1orte 32 
As fo[(; as centrifugas, entretanto, iriam se manifes-
tar ate 0 inicio do Segundo Reinado. Curiosa mente, ao 
contra rio do que possa parecer, a di visao da republi cana 
America espanhola em va rios paises acabou por se 
tornar em forte estimulo a unidade, sendo sempre invo-
cada como modelo a ser evitado pelo Brasil a qualquer 
pre,o.33 Mas 0 mesmo consenso nao ocorria em rela,ao a 
D. Pedro I d esde a cruel repressao it Confedera<;ao do 
Equador. Tido como desp6tico e absolutista, 0 Impera-
dor era tratado de forma cada vez mais hostil pelos 
liberais brasileiros. As sucessivas crises entre a Camara 
dos Deputados e D. Pedro I acaba ram por indispor 0 
monarca com a opiniao publica. _0 fra casso dessa pri-
32 Amaro QUINTAS, "A Agita~ao Republi cana no Nordeste" ill Sergio BlIar-
que de HOLANDA (coord .), Historin Geml da Civilizflfiio Bnisileirn, tama II, 
vol. 3, 6" ed, Sao Pau lo, Difel, 1985, p. 227-233 e Jose Murilo de CARVALHO, 
"Federalismo e Central iza<;ao no Imperio Brasileiro: Hist6ria e Argumento" 
ill POll los e Bordndos: Escritos de Hist6rin e Potrticn, reimpr., Bela Horizonte, 
EdUFMG, 1999, p. 163-164. 
33 Sergio Buarque de HOLANDA, "A Heran<;a Colonial - Sua Desagrega<;ao" 
;11 Sergio Buarque de HOLANDA (coord. ), Hisf6rin Gera' rill C;vilizflfiio Brasi-
leirn, toma II, vol. 3, 6a ed, Sao Paulo, Dife!, 1985, p. 15 e Jose Murilo de 
CARVALHO.op. , ;/. , p. 161-163. 
24 Estado e COllstit1ti~ifo 3 GILBERTO BERCOVICI 
meira tentativa de centraliza,ao consubstanciou-se com 
.a 7 de abril de 1831, quando D. Pedro I foi for<;ado a 
abdicar. 
Como D. Pedro II era ainda uma crian~a , instalou-
se uma Regencia ate a sua maioridade. Tentou-se criar 
uma especie de "monarquia federativa" jil em outubro 
de 1831, quando fo i apresentado it Assembleia Geral 0 
"Projeto Substitutivo Miranda Ribeiro", que acabava 
com a vitaliciedade do Senado (tornando-o renovavel na 
sua ter,a parte a cada legislatura); transformava os 
Conselhos Gerais em Assemblt~ias Provincia is com d uas 
casas; di vidia os poderes tributarios entre as Assem-
bleias Geral e Provincial, alem de discriminar as rendas 
publicas; instituia a autonomia municipal (0 Governo 
Geral continuaria a nom ear 0 Presidente da Provincia, e 
as Assembleias Provincia is nomeariam os intendentes 
de cada Municipio); entre outras modifica,6es. Aprova-
do pela Camara, nao foi sequer discutido no Senad034 
As iniciativas da Camara dos Deputados opunha-se 
quase sempre 0 Senado vitalicio e, na sua grande maio-
ria , conservador. 0 impasse s6 foi superado com a Lei de 
12 d e outubro de 1832, determinando que os eleitores 
concederiam poderes especiais aos deputados para alte-
rar os artigos e paragrafos da Constitui~ao expressamen-
te declarados como reformaveis: seria aprovado 0 Ato 
Adicional (Lei nO 16, de 12 de agosto de 1834) . 
Com 0 Ato Adicional, ocorreu uma certa descentra-
li za~ao. Embora sem autonomia, as Provincias foram 
dotadas de Poder Legislativo pr6prio e tutela sobre os 
Municipios. Foram criadas, em sub'stitu i<;ao aos Conse-
Ihos Gerais, as Assembleias Legislativas Provinciais, 
com prerrogativas de elabora<;ao d e projetos e leis am-
pliadas (artigos 10 e 11 do Ato Adicional). 0 Presidente 
.H Paulo Pereira de CASTRO, "A 'Experiencia Republicana', 1831-1840" ill 
Serg iO Buarque de HOLANDA (coord .), Hist6ria Geral da Civilizafiio Brasileira, 
lomo II, vol. 4, Sa ed, Sao Pau lo, Dife!, 1985, p. 29-31 e Jose Murilo de CAR-
VALHO, op. ,;/., p. 164-165. 
Dilemas do Estado Federal Brasilciro 25 
I 
I , 
da Provincia continuou, entretanto, um delegado da 
Corte, a ser nomeado pelo Poder Central. Nem todas as 
resolu<;6es das Assembleias Provincia is precisariam 
mais ser aprovadas pel a Assembleia Geral. As que eram 
especificadas no Ato Adicional poderiam ser enviadas 
diretamente ao Presidente da Provincia, que as sancio-
naria ou nao. 
o paradoxo do alargamento das franquias prov in-
ciais foi 0 fato de ter sido feito as custas dos Municfpios. 
A defesa da ideia de separar do Poder Central tudo 
aquilo que poderia ser resolvido em ambito provincial 
nao teve a sua contrapartida no tocante aos Municfpios. 
As Assembleias Provinciais passaram a poder legislar 
sobre impostos, despesas e empregados municipais, 
alem de criar ou revogar posturas municipais sem preci-
sar esperar ou depender da iniciativa das Camaras 
Municipais (artigos 10, IV a VII e XI, e 11, III, do Ato 
Adicional). De 6rgaos politicos, juridicos e administrati-
vos durante a Colonia,3s as Camaras, segundo 0 artigo 24 
da Lei de 1 ° de outubro de 1828 (Regimen to das Ciimaras 
Municipais do Imperio), passaram a meras "corpora~6es 
administrativas". Segundo Victor Nunes Leal, a tutela 
das Camaras pelas Assembleias Provinciais era justifica-
da na epoca por dois motivos: 0 de cada Provincia 
estabelecer 0 regime municipal que the Fosse mais con-
veniente e 0 do fortalecimento das Provincias em rela~ao 
ao Governo Central atraves da unifica~ao de sua politica 
interna. Ja historiadores como Sergio Buarque de Holan-
da analisam essa decadencia das institui~6es municipais 
como consequencia do quadro mais largo da liquida~ao 
da heran~a coloniaL'6 
35 Sabre 0 import ante papeJ politico desempenhado peJas Camaras Munici-
pais durante 0 perfodo colonial, vide especial mente Caio PRADO Jr, Evol ll(iio 
Palilica do Brasil· ColOnia e Imperio, 19~ ed, Sao Paulo, Brasiliense, 1991, p. 29-32 
e 38-44 e Victor Nunes LEAL, Corollelisl1Io, EIlxnrin e Voto: 0 Mllnicipio e 0 Regime 
RepresentativD liD Brasil, 6~ ed, Sao Paulo, Alfa-Omega, 1993, p. 60-73. 
36 Serg io Buarque de HO LANOA, "A Heran~a Colonial - Sua Oesagrega<;ao" 
cit., p. 23-26 e Victor Nunes LEAL, op. cil ., p. 76-78. 
26 Estado e Co"stit lli~iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
A Eegencia nao conseguiu montar llm esquema de 
estabilidade com um nucleo hegem6nico de Provincias, 
como ocorreria durante a Primeira Republica. As abun-
dantes revoltas do periodo buscavam nao a de sagrega-
~ao, mas uma mefFlOr participa~ao no ' poder. Elas 
traduzem 0 anseio de conquistar uma maior integra ~ao 
no comando politico para a conquista de mais poder de 
decisao e beneficiar a economia local. 0 grupo de Pro-
vincias que deu a principal base para a Independencia, 
Sao Paulo, Rio deJaneiro e Minas Gerais, nao se revol-
tou, pois possuia vantagens politicas superiores ao seu 
poder economico, numa epoca em que 0 centro dinami-
co da economia concentrava-se em Bahia, Pernambuco e 
Maranhao (locais de maior arrecada~ao tributaria do 
periodo). As revoltas eclodiram nas areas que se sentiam 
espoliadas com a p~rtilha do poder entao vigente (Rio 
Grande do Sui e Bahia) ou COiTi' 0 arastamento das 
Ifderan~as locais na politica regionaqPanl), al~m das 
,9isputas pelo poder provincia1 (~ranhao). A separa~ao 
era reclamada ou imposta como tatica de luta, sob a 
promessa de retorno it unidade assim que a causa pela 
qual os revoltosos lutavam Fosse vitoriosa (exemplos 
patentes foram 0 da fSabinada baianal e 0 da_Revolu<;ao 
Farroupilha gallcha).37 
o inicio de descentraliza~ao promovido pelo Ato 
Adicional teve vida curta. As condi~oes politicas gera-
das pela constante instabilidade do periodo regencial 
fizeram com que maioria conservadora instalada no 
Legislativo, autodenominada "Regresso", aprovasse a 
Lei de Interpreta~ao do Ato Adicional (Lei n° 105, de 12 
de maio de 1840). Esta lei de interpreta~ao refor~ou 0 
centralismo, retirando varias prerrogativas dadas as 
Provincias, concentrando mais 0 poder na Corte e nas 
37 Caio PRADO Jr, op. cit., p. 71-81 e 86-89; Raymundo FAORO, Os 0 0 11 05 do 
Poder: Formn~jjo do Pa/ ronalo Pofft ico Brasileiro, 8" ed, Sao Paulo, Globo, 1989, 
p. 315-31 6 e 320-321 ; Paulo Pereira de CASTRO, op. cit. , p. 50-53 e Jose Murilo 
de CARVALHO, op. cit., p. 165-1 67. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 27 
3 1 
maos do Imperador: ampliaram-se as prerrogativas dos 
Presidentes de Provincia as custas das Assembleias Pro-
vinciais. 
Os liberais reagiram a onda conservadora, estimu-
lando 0 chamado "Golpe da Maioridade". Vitoriosos, 
foram convocados pelo novo Imperador, D. Pedro II, 
entao com apenas 14 anos de idade, para organizar 0 
primeiro gabinete do Segundo Reinado. Logo apeados 
do poder, os liberais tentaram mudar a situa~ao, provo-
cando mais duas revo ltas provincia is, a de 1842 (conhe-
cida por Revo lta Liberal, baseada em Sao Paulo e Minas 
Gerais) e a de 1848 (nova mente em Pernambuco, conhe-
cida como "Revolu~ao Praieira"). Em ambas, 0 Governo 
Central tomou logo controle da situa~ao. Com a derrota 
da Revolu~ao Praieira, terminou 0 ciclo de revoltas do 
periodo imperial. A pr6xima crise interna do regime, 
entre 1870 e 1889, seria tambem a ultima. 
Durante 0 Segundo Reinado, os Presidentes das 
Provincias ficavam no cargo, na maioria das vezes, 
apenas durante 0 tempo necessario para garantir 0 
predominio de seu partido (que era 0 do gabinete) na 
Provincia. Para obter sucesso nas elei~5es, 0 Presidente 
da Provincia escolhia chefes politicos para decidir a 
sorte das elei~5es nos colegios eleitorais, manobrava 
postos da Guarda Nacional, perseguia e afastava ele-
mentos oposicionistas ou suspeitos II situa~ao, removia 
ou nomeava autoridades policiais, etc. Assim que con-
cluisse sua tarefa, deixava 0 cargo para seu substituto 
legal. Quando 0 Presidente da Provincia tambem era 
deputado II Assembleia Geral, exercia 0 cargo, normal-
mente, apenas durante 0 recesso parlamentar ou quando 
nao tivesse nada de mais importante para fazer na Corte. 
Frequentemente, 0 mesmo homem ocupava durante a 
sua carreira a presidencia de va rias Provincias. A alta 
rotatividade de Presidentes era tambem ex trema mente 
prejudicial as Provincias, pois atrapalhava toda a sua 
administra~ao. Para resolver este problema, foram pro-
28 
r_, J _ "'_ 
L;.;!IW ' IV t: ..... ulIstillli(ifo 3 
GILBERTO BERCQVIC! 
postos varios projetos que modificavam a nomea~ao do 
Presidente da Provincia, alguns prevendo, inclusive, a 
elei~ao direta. Em 1860, foi proposta a Reforma Almeida 
Pereira, que criava no servi~o publico uma carreira de 
"Presidente de Provincia". De acordo com esta proposta, 
os gabinetes escolheriam pessoas de sua confian~a em 
um quadro de servidores publicos apartidarios e dota-
dos de conhecimentos especializados38 Nenhuma das 
reformas apresentadas foi aprovada, perdurando a 
questao dos Presidentes das Provincias, particularmente 
a da sua eletividade, ate a Republica . 
A primeira contesta~ao republicana ao regime mo-
narquico desde 0 fim das revoltas provincia is foi 0 
~esto Republicano de 1870, que exigi a, en tre ou tros 
temas, a implanta~ao da Federa~ao, nos moldes norte-
american os. A solu~ao para as novas aspira~5es e confli-
tos surgidos com as transforma~5es economicas e socia is 
da segunda metade do seculo XIX parecia estar no 
federalismo. A centraliza~ao passou a ser vista como um 
entrave ao desenvolvimento do pais. 
I) unitarismo durou enquanto houve id entifica~ao 
do poder economico com 2.....I2 0der politico, alem da 
~sencia de grandes conflitos entre as elites dirigentes . 
'\(Com 0 deslocamento do centro dinamico da economia 
~6s 1850, 0 desequilibrio criado entre 0 poder economi-
So e 0 poder politico deu novo vigor II aspira~ao federa-
listf,r As regi5es fornecedoras da maior parte dos 
estadistas do Imperio, 0 Norte a~ucareiro e os nucleos 
cafeicultores do Rio de Janeiro, estavam em crise. 0 
..!l0vO centro economico era 0 oeste paulista . _Al~ado II 
condi~ao de motor do desenvolvimento do pais, Sao 
f.aulo se sentia prejudicado e discriminado pel a centrali-
za~ao . Dessa forma, de todas as Provincias, Sao Paulo 
38 Raymundo FAORO, op. ciL, p. 377-379; Joao Camilo de Oliveira T6RRES, 
A Form(l~iio do Federalismo 110 Brasil, Sao Paulo, Cia. Ed. Nacional, 1961, p. 
112-114 e Simon SCHWARTZMAN, Sao Pallio e 0 Estndo Naciollal, S~o Paulo, 
O;[el, 1975, p. 106·1 09. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 29 
era aquela em que os republicanos estavam em maior 
nLtmero e melhor organizados. No casoEaulista, a defe-
~o~ublicanis_mo com federalismo tinha como _moti-
y'o 0 desejo de aumentaLs.ellSJec~Q?: .Q?El'ublicanos 
defendiam uma redistribuic;ao das rend as para que Sao 
~ulo puaesse financiar os custos de sua economia em 
~ansao, base;!.da no cafe. A primeira vit6ria eleitoral 
republicana no pais, inclusive, foi a eleic;ao de tres 
deputados republicanos para a Assembleia Provincial 
de Sao Paulo, ja em 1877 e, em 1881, foram eleitos seis 
deputados republicanos para a mesma Assembleia . Os 
EIiIDeiLos, e unicos, deputados republicanos eleitos para 
a Assembleia Geral foram Prudente de Moraes eManuel 
Ferraz de Caml20s Sal,es, de Sao Paulo (futuros Presiden-
1.~s da Rel'ublica), e Alvaro Andrade Botelho, de. Minas 
Gerais, em 1884.39 
- Ao contrario do crescimento do sentimento republi-
cano no SuI, reinava a indiferenc;a no Norte. Na Bahia, os 
republicanos eram ignorados. Nunca a Bahia conseguiu 
formar um partido republicano forte. tQ.s dois principais 
politicos baianos da Primeira Republica, Rui Barbosa e 
Jose Joaquim Seabra, eram ambos origimirios dos velhos 
partidos monarquico]) Pernambuco, por sua tradic;ao 
revolucionaria, reunia maiores condic;6es para a propa-
gac;ao dos republicanos. Entretanto, 0 partido republica-
no era fraco, e, talvez para compensar essa fraqueza , 
muito radical, dissociando-se da grande maioria repu-
blicana do resto do pais. Os republicanos hist6ricos de 
Pernambuco, devido aos varios choques entre as diver-
sas facc;6es politicas, nao teriam forc;a para assumir 0 
go verno com a Proclamac;ao. Ap6s um periodo turbulen-
39 Raymundo FAORO, op. cit., p. 452-466; Simon SCHWARTZMAN, op. cit., 
p. 79·80 e 112-114; Sergio Buarque de HOLANDA, "0 Manifesto de 1870" ill 
Sergio Buarque de HOLANDA (coord .), Hist6ria Gem! da Civiliza~iio Brasileira, 
toma II, vol. 7, 4a ed, Sao Paulo, Difel, 1985, p. 265·267; Renata LESSA, A 
II/vel/{:na RepllbJicalla: Campos Sales, as Bases e n Decndellcia da Primeira Repllblica 
Brasileira, Sao Paulo/Rio de Janeiro, Vertice/RT / IUPERJ, 1988, p. 41-42 e Jose 
Murilo deCARVALHO, op. cil., p. 170-172. 
30 Eslado e COllstitlli{:no 3 GILBERTO BERCOVICI 
to, este iria para um antigo membro do Partido Conser-
vad~r, Francisco de Assis Rosa e Silva.~ razao dessa 
suposta lealdade do Norte it monarquia pode ser tirada 
das pessimas condic;6es economicas vigentes, com 0 
prec;o dos principais produtos caindo no mercado inter-
nacional. Ao inves de se revoltarem contra 0 regime, 
aquelas Provincias viam no auxilio do Poder Central a 
sua Lmica esperanc;a~ 
1.3. A Republica, 0 Coronelismo e 0 
Poder dos Estados 0889-1930) 
ProcIamada a RepLlblica, 0 federalismo foi institui-
do pelo Decreto nO 1, de 15 de novembro de 1889. As 
antigas Provincias foram transformadas em Estados._O 
federalismo da Constituic;ao de 1891, moldado no fede-
~smo dualista classico:1 praticamente ignorou a coo-
Eac;ao entre Uniao e entes federados. 0 artigo 5° desta 
Constituic;a042 restringia 0 auxilio federal aos Estados 
exclusivamente aos casos de calamidade publica. Em 
1897, 0 Governo Federal regulamentaria 0 artigo 5° de 
forma minuciosa, especificando os casas em que os 
Estados poderiam receber auxilio da Uniao, alem de 
determinar que, junto com a solicitac;ao formal do pedi-
do, a ajuda federal dependeria de comprovac;ao docu-
mentada de que os recursos disponiveis do Estado 
solicitante foram totalmente exauridos sem exito para 
40 Sergio Buarque de HOLANDA, "0 Manifesto de 1870" cii., p. 267·268. 
Sabre as rela~oes entre as Provincias do Norte e 0 Governo Imperia l, vide, 
especiaimente, a obra de Evaldo Cabral de MELLO, 0 Norte Agrnrio e 0 
Imperio, 1871-1889,2" ed, Rio de Janeiro, Topbooks, 1999. 
41 Cf. Dalmo de Abreu DALLARI, "Os Estados na Federa~ao Brasilei r3, de 
1891 a 1937", Revista de Direito COllst;tllcio1lal e Ciellcia Po/{/ica n° 3, Rio de 
Janeiro, Forense, julho de 1984, p. 103-105. 
.J2 Artigo 5° da Cons titlli~ao de 1891: "lncumbe a cada Estado prover, a 
expensas proprias, as necessidades de sell governo e administra~ao; a Uniao, 
porem, prestani SOCCOTTOS ao Estado que, em caso de calamidade publica, os 
solicitar". 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 31 
1T 
debelar a calamidade que 0 atingiu. Para evi tar os 
pedidos de auxflio dos Estados, 0 Ministro da Justi<;a de 
Prudente de Moraes, Amaro Cavalcanti, declarou, em 
Circular aos Governos Estaduais, de 22 de mar<;o de 
1897, que 56 seriam atendidos os pedidos de auxflio 
financeiro para a tender a situa<;5es de calamidade publi-
ca quando 0 Governo Federal julgasse cabivel 43 Parado-
xalmente, foram as ca lamidades publicas, mais 
especificamente as secas no Nordeste, que justificaram 
as primeiras medidas de rela<;5es intergovernamentais 
tomadas sob 0 federalismo dualista do regime de 1891, 
especialmente com as obras contra as secas levadas a 
cabo durante 0 Governo de Epitacio Pes so a (1919-1922). 
JLr..esultado desse~istema foi a manuten<;ao de 
desigualdades gritantes entre os va rios membros da 
F_ede@s~~ Os tn~~ Estados economicamente mais fortes 
(Sao Paulo, Minas Gerais e, em menor grau, Rio Grande 
ao SuI) dominavam a Republica. Nao e coincidencia 
terem sido esses Estados os unicos que nao sofreram 
interven<;ao federal,44 sob qualquer pretexto, ate 1930. 
' Podemos considerar como perifericos, mas sem poder 
efetivo, os Estados de Rio de Janeiro, Bahia e Pernambu-
co. Todos os demais d ependiam diretamente da Uniao, 
que, por sua vez, era dominada pelos jogos de alian<;as 
dos tres grandes Estados. 
43 A reprodusao do texto da Circular de 1897 encontra-se em SERVI<;O DE 
INFORMA<;AO LEGISLATIVA (SENADO FEDERAL), "0 Auxilid da Uniao 
aos Estados nos Casas de Calamidade Publica", Revis/a de /lljormflrao Legis/a-
liva nO 7, Brasflia, Senado Federal, setembro de 1965, p. 252-253. Vide tambem 
Raul Machado HORTA, "Problemas do Federalismo" ill Raul Machado HOR· 
TA (arg.), Perspect ivas do Federalismo Brnsileiro, Bela Horizonte, Ed. Revista 
Brasileira de Estudos Polfticos, 1958, p. 25-27 e A All/onomia do Estado-Membro 
110 Direito COllstitllcional Brasileiro, mimeo, Bela Horizonte, Tese de Titularida-
de (F.wldade de Direito do UFMG), 1964, p. 285-287; SERVI<;O DE INFOR-
MA<;AO LEGISLATIVA (SENADO FEDERAL), "0 Auxilio da Uniilo aos 
Estados nos Casos de Calamidade Publica" cit., p. 252-258 e Dalmo de Abreu 
DA LLARI, "Os Estados na Federa<;ao Brasileira, de 1891 a 1937" cit ., p. 119-121. 
44 Sobre 0 regime da interven<;ao federal previsto na Constitui<;ao de 1891 (ate 
a Reforma de 1926), vide Enrique Ricardo LEWANDOWSKI, Pressttpostos 
Materiais e Formais da llltervell(iio Federal 110 Brasil, Sao Paulo, RT, 1994, p. 
59-69. 
32 Estado e COllstitlli(iio 3 GILBERTO BERCOVlCi 
No sistema politico implantado com a Republica, 0 
Poder Executivo sobrepunha-se aos demais. A "Politica 
dos Governadores" era a subordina~ao do Congresso 
Nacional aos interesses das oligarguias es taduais alia-
das ao Presidente da Republica . A sucessao presidencial 
era 0 grande momento do regime, constituindo a origem 
de, praticamente, todas as crises que ocorreram durante 
a vigencia da Constitui<;ao de 1891.)Como a escolha do 
Presidente era decisiva, a grande va'nfagem ficava com 
os tres grandes Estados, de maior popula<;ao e melhor 
sistema educacional, pois os analfabetos nao vo tava.~ 
..Minas Gerajs, Sao Paulo e Rio Grande do SuI sobrepuja-
yam os demais Estados em eleitorado, representando 
cerca de 50%_ dos votos nas elei<;5es presidenciais. Mas, 
mesmo nestes Estados, a frau de eleitoral corria solta. A 
estab ilidade da sucessao era garantida pela alian<;a entre 
o PRP (Partido Republicano Paulista) e 0 PRM (Partido 
Republicano Mineiro), a famosa alian<;a do "Cafe-com-
Leite", que impunha 0 seu candida to ao resto do pais . As 
disputas 56 ocorriam quando as duas maquinas partida-
rias es taduais divergiam, abrindo espa<;o para os dois 
elementos aut6nomos das decis5es politicas nacionais: 0 
PRR (Partido Republicano Riograndense) e 0 Exercito. 0 
sistema politico da Republica Velha nao mobilizava 0 
eleitorado, gra<;as ao controle politico dos coroneis, no 
ambito municipal, e das maquinas partidarias, no ambi-
to estadual. Quando ocorreu a mobiliza<;ao do eleitora-
do (em 1910, 1922 e 1930), 0 sistema chegou ao limiar da 
ruptura . 
52 Presidente da Republica d is tribufa as verbas 
federais entre os seus aliados nos Estados, podendo 
'ugfizar 0 Exercito para depor qualquer governo es ta-
<lual que se opusesse a sua politica. As exce<;5es nova-
mente eram Minas, Sao Paulo e Rio Grande do SuI, cujas 
for<;as militares estad uais numerosas e bem-armadas 
garantiam a autonomia do Estado, juntamente com a 
coesao politica em torno de um partido politico estad ual 
Dilemas do Estado Federa l Brasileiro 33 
r-
f"' ,: 
~,' (" ,. 
fo r te, que englobava praticamente todos os grupos poli-
ticos do Estado (com a exce<;ao gaucha, onde dois parti -
dos se d iglad iavam com armas na mao, apesa r do 
predomfnio indiscutivel do PRR ,45 
o fe nomeno do coronel ismo e tfpico do perfodo 
repub licano que se imCia em 1889, embora va rios dos 
seus elemen tos, dados pela classica defini<;ao de Victor 
N unes Lea146 foss em determinaveis durante 0 Imperio e 
a Colonia. Isto decorre, basicamente, d a aboli<;ao da 
escrava tura, do aumento do contingente eleitoral e da 
ado<;ao do federalismo. 0 voto d os trabalhadores rurais, 
ap6s a ex tin<;ao da escravidao e a extensao do di reito d e 
45 A causa das disputas polfticas no Rio Grande do Sui, que chegaram efeti-
vamente a guerra civil em 1893 e 1923, era a sua Constituh;ao Estadual, 
inspirada no positivismo de Augusto Comte, elaborada por JUlio de Castilhos, 
a partir do projeto apresentado (e rejeitado) por Teixeira Mendes e Miguel de 
Lemos ao Mareehal Deodoro. A Constitui~ao gallCha contrariavl!...Jntlmeros 
disEositivos da Constitui~ao Federal de 1891: 0 presidente (gOvernador) doEstado poderia ser reeleito, desde que obtivesse maioria de 2/3; 0 vice-pre-
sidente era escolhido pelo presidente, a nao ser que a maioria das dlmaras 
municipais votasse contra a indica<;ao e a assembh~ia legisla ti va possuia com-
petencia apenas em materia on;amentaria e tributaria, a lE~m de reconhecer a 
elei<;ao do presidente e de processa-lo nos casos de crime de responsabilidade. 
o Poder Legislativo estava !las maos do presidente, que deveria dar ampla 
divulga<;ao aos seus projetos de lei. Os projetos poderiam receber sugestoes 
durante 0 prazo de 3 meses, cabendo ao presidente aceita-las ou nao, promul-
gando a lei como quisesse . A lei s6 nolo entraria em vigor se a maior ia de 2/3 
dos municipios a recusasse. 
46 "Como indica<;ao introdut6ria, devemos notar, desde logo, que concebemos 
o 'coronelismo' como resultado da superposi<;ao de formas desenvolvidas do 
,.. reg ime representativo a uma estrutura economica e social inadequada. Nao 
e, pois, mera sobrevivencia do poder privado, cuja hipertrofia constitu i {eno-
menD tlDico de nossa hist6ria colonial. E antes uma forma peculiar de mani· 
privado, ou ~eja, uma adapta<;ao em virtud~da qual os 
anhgo e exor15itante poder privado tern ~guido~oexjs · 
~ffirodeextensabase representativa. Por isso mesmo, 
o 'coronelismo' e so15retudo urn cornpromisso, uma troca de proveitos en tre 
o poder publico, progressivamente forta lecido, e a decadente influencia social 
dos chefes locais, notadamente dos senhores de terras . Nao e possivel, pois, 
compreender 0 fenomeno sem referencia a nossa estrutura agniria, que {or-
nece a base de sustenta<;ao das manifesta<;oes de poder privado ainda tao 
visfveis no interior do Brasil. Paradoxalmente, entretanto, esses remanescen-
tes de privatismo sao alimentados pelo poder publico, e isto se explica justa-
mente em fun<;ao do regime representativo, com sufragio amplo, pois 0 
governo nao pode prescindir do eleitorado rural, cuja situa<;ao de dependen-
cia ainda e incontestavel." ill Victor Nunes LEAL, op. cit., p. 20. 
34 Estndo e C01/stitui(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
sufragio, passou a ter importancia fundamental na Pri-
meira Republica. A influencia politica dos donas d e 
terras (os "coroneis" ) aumentou gra,as a dependencia 
~grande parcela d~eitorado causad!, pela esfi'liti:l-' 
' ~I-aria e fundiari<! ,~ ado<;ao de urn regime repre-
,I sentativo mais amplo que 0 do Imperio, juntamen te com 
II a existencia desta estrutura social e economica arca ica, 
I acabou por vinc.!!,lar os detentores do poder politico aos 
! donas de terr~ Qs_ dirigente.s politicos interioranos 
deveriam garantir .QS_ votos d~us_dep,endentes ao 
~erno nasereT~5es estaduais e federa's consolidando 
~m troca, sua omina~ao poljtica loc'a Com 0 federalis-
mo e a existencia, entao, do governo estadual eletivo 
(nao mais nomeado pelo Poder Central, como no Impe-
rio), tornou-se necessaria a implanta<;ao de maquinas 
eleitorais nos Estados, baseadas no poder dos coroneis. 
Essa maquina, alem de garantir 0 compromisso corone-
lista, acabou por determinar"ij. institui<;ao da chamada 
"Politica dos Governadores"c1 
Os Municipios nao dispunham de grandes recursos 
para poder implementar as p oliticas necessarias ao bem-
estar de sua popula<;ao e ao seu desenvolvimento. Pra ti-
camente todos dependiam financeiramente do Governo 
Estadual. Desta forma, os Estados 56 liberavam verbas 
para os Municipios onde os aliados do Governador 
estivessem administrando, Se 0 governo municipal nao 
apoiasse 0 estadual, nao receberia 0 v ital auxflio finan-
ceiro e, conseqiientemente, perderia 0 apoio de sua base 
eleitoral. 4,ssim explica-se 0 "govemismo" de l'rati~a­
mente tod~as situa<;5e§JllunicipJ!is durante a Primeira 
~epublica . Apesar da falta de grande autonomia legal, 
os chefes municipais, que custeavam tod as as d espesas 
do alistamento e das elei<;5es, poderiam ter ampla auto-
nomia "extralegal", isto e, sua opiniao prevaleceria no 
Governo em tudo 0 que dissesse respeito ao seu Munici-
47 Vic tor Nunes LE AL, op. cit ., p. 253-254. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 35 
pio, mesmo no tocante a assuntos de competencia exclu-
siva da Uniao ou dos Estados, como a nomea~ao de 
certos funcionarios considerados "estrategicos" para a 
manuten~ao do poder local (delegados, juizes, promo to-
res, professores, etc.) . Alem disto, as autoridades esta-
duais e federais costumavam fechar os olhos para 
quaisquer arbitrariedades e violencias cometidas por 
seus aliados nos Municipios4 8 
A manipula~ao do voto pelos coroneis e a depen-
dencia econ6mica dos Municipios em rela~ao aos Esta-
dos resultou no dominio dos votos pelo Governador, 
que decidia a composi~ao da sua bancada estadual no 
Congresso Nacional equal candidato a Presidencia da 
Republica seria eleito no seu Estado. 0 compromisso 
firmado entre 0 Governo Federal e os Governos Esta-
duais deu origem a famosa "Politica dos Governado-
res". Esta politica foi institucionalizada pelo Presidente 
Campos Sales (1898-1902), evitando uma serie de inter-
ven~6es federais nos Estados . .tJo Imperio, se houvesse 
~onflito entre 0 Presidente da Provincia e 0 Governo 
Central ou 0 Imperador, aquele era simplesmente remo-
.!' ido. Jii na Republica, com Governadores eleitos, resol-
via-s~ .Q.. cO!:,flito jltraveLd.a interven~ao federal ou da 
revolu~ao. 
- Para ~vitar que a situa~ao politica chegasse a um 
limiar de ruptura, Campos Sales selou um acordo com 
os Governadores dos Estados detentores das maiores 
bancadas no Congresso. Modificou-se 0 regimento da 
Camara na parte referente a verifica~ao de poderes: seria 
a "depura~ao" ou "degola" dos oposicionistas. Ate en-
tao, no inicio da instala~ao da nova Camara, 0 parlamen-
tar mais idoso, entre os supostamente eleitos, ocupava a 
Presidencia da Camara dos Deputados e nomeava cinco 
outros deputados para formar a Comissao de Veri fica-
48 Victor Nunes LEAL, op. cit ., p. 35·36, 45, 51-52 e 177-180, e Raymundo 
FAORO, op. cit. , p. 620·622, 629-639 e 646·654. 
36 Estado t! CO IIstitlli(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
~ao de Poderes. Feito 0 reconhecimento dos demais, 
eram sorteados os encarregados de julgar as reclama~6es 
dos nao-eleitos . Com a mudan~a do regimen to, 0 mesmo 
Presidente da Camara da legislatura anterior continua-
ria na Presidencia para nomear a Comissao de Verifica-
<;ao de Poderes. Garantia-se, assim, a continuidade na 
dire~ao politica da Camara dos Deputados. 0 diploma 
eleitoral passava a ser a ata geral de apura~ao da elei~ao, 
assinada pela maioria da Camara Municipal do Munici-
pio-sede do distrito eleitora l. Desse modo, as elei<;6es ja 
vinham decididas desde a expedi<;ao dos diplomas pelas 
juntas apuradoras, controladas pelas situa~6es dos Esta-
dos. A Comissao de Verifica<;ao de Poderes passou a servir 
como mais uma garantia para impedir 0 acesso de adver-
sari os e oposicionistas ao Congresso. 
o Congresso Nacional tornou-se, assim, a expres-
sao da dire<;ao politica dos Governos Estaduais. Os 
diplomas dos amigos, afilhados, aliados e apaniguados 
das situa<;6es estaduais seriam reconhecidos pel a situa-
<;ao federal. Em troca, os Governadores exigiriam a 
fidelidade dos deputados e senadores de seu Estado a 
politica do Presidente da Republica. A rotina da Repu-
Qgca VelI:!..a resumia-se aos acordos firmados pelo Presi-
.£iente com os Governadores e a atua~ao do Poder 
Legislativo conforme 0 decidido naquelas alian<;as. Nas 
negocia<;6es para a sucessao presidencial, 0 sucessor era 
legitimado por consultas do Presidente aos chefes esta-
duais, particularmente do PRP e do PRM. Essa estabili-
dade foi arranhada em 1910 e 1922 e quebrada em 1930, 
quando ocorreram as unicas elei~6es competitivas da 
Primeira Republica. 
..£§ta~m as bases do regime politico implantado 
-"p6s a Pros:lama~ao da Republica: coronelismo e "Politi-
_ca dos Governadores". As elei<;6estinham como princi-
pal caracteristica as mesas eleitorais com fun~ao de junta 
apuradora. Desta forma, ocorria a chamada fraude do 
"bico-de-pena": nomes eram inventados, mortos ressus-
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 37 
citados, ausentes votavam. Os mesarios faziam verda-
deiros milagres durante a elabora<;ao das a tas eleitorais. 
Caso nao se conseguisse evitar a elei<;ao do adversario 
atraves das atas falsas, restava a "degola". 0 Poder 
Legislativo cassaria 0 mandato daqueles que nao inte-
ressavam a oligarquia dominante.'9 
1.4. Entre 0 Federalismo Cooperativo e a 
Centraliza~i'i.o (1930-1945) 
Os choques entre as oligarquias estaduaisso e a cisao 
nas For<;as Armadas,s1 aliadas a forte crise economica 
49 Victor N unes LEAL, op. cit., p. 229·230 e 244-248; Raymundo FAORO, op. 
cit. , p. 563-569 e Renato LESSA, op. cit., p. 105-110 e 138. 
50 Minas Gerais foi preterida por Sao Paulo oa sucessao do Presidente Washing-
ton Lufs, tambem paulista, que rompeu com 0 pacta do "Cafe com Leite". Os 
mineiros se aliaram a Paralba e ao Rio Grande do SuI e ian<;aram a candidatura 
do Governador gaucho Getulio Vargas a Presidencia da Republica, em oposi<;ao 
ao Govemador paulista Jlilio Prestes, apoiado pelos Qutros Estados e pe\o Pre-
sidente da Republica. Vide Boris FAUSTO, A Revolll{:iio de 1930: Historiogrnfin c 
Hist6ria, 14" ed, Sao Paulo, Brasiliense, 1994, p. 92-99 e 102·104. 
51 Im:lmeros setores das Forc;as Armadas (intitulados "tenentes") revoltaram-
se contra 0 Governo Federal em 1922 (Rio de Janeiro) e 1924 (Sao Paulo e Rio 
Grande do Sui). Nesta ultima revolta, as tenentes, liderados por Luis Carlos 
Prestes, forma ram uma col una revolucionaria (a "Coluna Prestes"), que per-
correu 0 interior do Bras il ate 1927, quando se intern au na Bolfvia, sem nunca 
ter s ido derrotada pelas forc;as govern istas. 0 tenentismo, enquanto movi· 
mento, foi politica e ideo logicamente difuso. As primeiras revoltas tern a 
caracterfstica de uma tentativa insurrecional independente de setores civis, 
vistos com desconfianc;a. Apesar da indefinic;ao ideol6gica, 0 tenentis mo pos-
suia varios pontos de concordancia entre seus membros. Eles, as "tenentes", 
seriam as responsave is unicos pela regenerac;ao nadonal e pela pureza das 
institui c;Oes republicanas. A verda de da representac;ao deveria ser assegurada 
atraves de eleic;Oes hones tas, com voto secreto, regularizac;ao do alistamento 
eleitoral e reconhecimento dos resultados pelo Poder Judiciario. A revoluc; i'l.o 
deveria ser feita de forma autOnoma ao povo, que na~ soube romper com sua 
passividade para de rrubar as oligarquias, e 0 Exercito seria a protec;ao da 
nac;ao contra a eventual indisciplina popular. A grande prevenc;ao dos "te-
nentes", entretanto, se dava com os politicos (e vice-versa). Essa prevenc;ao 
na~ impediria a alianc;a do tenentismo com setores oligarquicos dissidentes 
para prom over a Revollll;aO de 1930, embora fosse a causa dora de uma serie 
de problemas no perfodo p6s-revoluciomirio. A proposta que congregava 
todo 0 movimento era a de centrali zac;ao. A crHica ao liberalismo passava pela 
excessiva autonomia dos Estados, transformados em "20 feudos", sob a he-
gemonia paulista. Cf. Boris FAUSTO, op. cit., p. 57-58, 61-69 e 75. 
38 Estndo e Co"slitlli~ifo 3 GILBERTO BERCQVICI 
que se InlClOU com a quebra da Bolsa de Nova Iorque, 
em 1929, causaram, atraves da Revo lu<;ao de 3 de outu-
bro de 1930, a queda do regime da Constitui~ao de 1891. 
o desmonte da maquina polftica da Primeira Republica 
teve infcio com 0 Decreto n° 19.398, de 11 de novembro 
de 1930, que instituia e regulamentava as fun<;6es do 
Governo Provis6rio formado pel os revoluciomlrios vito-
riosos. Em todos os Estados have ria Interventores no-
mead os por Getulio Vargas, Chefe do Governo 
Provis6rio, e estes nomeariam Prefeitos para todos os 
Municipios, sempre assistidos por um conselho consul-
tivo. Este sistema era extrema mente hierarquizado, da-
das as suas condi<;6es de governo de exce<;ao transit6rio. 
o Governo Provis6rio propos, ainda, a centraliza<;ao da 
arrecada<;ao tributaria por parte da Uniao e a proibi<;ao 
dos Estados contrairem emprestimos externos sem sua 
autoriza<;ao. Como contra partida, todas as dividas esta-
duais passariam a Uniao. 
A Assembleia Constituinte foi instalada em 15 de 
novembro de 1933.52 Havia na Constituinte um consenso 
em torno da manuten~ao (ao menos nominal) do federa-
lismo. Nao foi apresentada nenhuma proposta aberta-
mente unitarista. 0 que se procurou foi uma defini~ao 
mais precis a de federalismo, que podemos denominar 
cooperativo,S3 de acordo com seu artigo 9°: "E facultado 
a Uniao e aos Estados ce lebrar acordos para a melhor 
52 Mesmo com as eJeic;oes para a Consti tuinte marcadas, a o ligarquia de Sao 
Paulo, sob 0 pretexto de ex igir a imedia ta reconstitucionalizac;ao do pars, se 
levantou em armas na auto-denominada "Revoluc;ao Const itucionalista", em 
9 de julho de 1932. Aderiram ao movimento a Forc;a Pttblica, alguns batalhoes 
do Exercito sediados em Sao Paulo e poucos militares sediados em Mato 
Grosso, sob 0 comando do General Bertoldo Klinger, alem dos voluntarios 
civis . 0 Governo Provis6rio mobilizou todos os outros Estados e combateu 
os revoltosos pelo su i e pela divisa mineira. Ap6s 3 meses de iutas, os rebel des 
foram derrotados, rendendo-se em 1° de outubro de 1932. Foi a ultima vez 
que urn Estado se levantou em armas contra a Uniao. 
53 Raul Machado HORTA, "Problemas do Federal ismo" cit ., p. 21-22 e A 
Alltonomia do Estado-Membro 110 Direito COllstitllciollal Brasileiro cit., p. 175-183 
e 291-292 e Dalmo de Abreu DALLARI, "as Estados na Federac;ao Brasileira, 
de 1891 a 1937" cit., p. 108-110. 
Dilemas do Estado Federal Brilsileiro 39 
coordena~ao e desenvolvimento dos respectivos servi~os, 
e, especialmente, para a uniformiza~ao de leis, regras ou 
praticas, arrecada~ao de impostos, preven~ao e rep res-
sao da criminalidade e permuta de informa~6es" . 
o artigo 10 da Constitui~ao de 1934 fixou, pela 
primeira vez na hist6ria constitucional brasileira, a re-
parti~ao das competencias concorrentes, dando enfase a 
solidariedade entre a Uniao e os entes federados . Ia a 
coopera~ao propriamente dita foi inaugurada com os 
artigos 140 e 177 da Constitui~ao de 1934, que tratavam 
do combate as endemias e as secas no Nordeste.54 Curio-
samente, a principal influencia dos constituintes de 
1933-34 foi a Constitui~ao alema de 1919, a celebre 
Constitui~ao de Weimar, 0 que demonstra, a nosso ver, 
urn desenvolvimento em direc;ao ao federalismo coope-
rativo praticamente simultaneo dos federalismos norte-
americano e brasileiro. 
o debate e as disputas politicas se desenrolaram 
nos anos 30 entre os liberais, "tenentes" e adeptos do 
autoritarismo. 0 idea rio liberal de defesa da autonomia 
estadual e de independencia dos agrupamentos politi-
cos de "notaveis" foi utilizado como prote~ao contra a 
centraliza~ao e devido ao temor da crescente participa-
~ao popular. A timidez cada vez maior do liberalismo da 
decada de 1930 fez com que cedesse espac;o ao pensa-
mento autoritario. 1sso ocorrja em urn contexto de passa-
gem da politica de notaveis a de massas, dos partidos 
representativos das oligarquias estaduais ou parcelas 
das classes dominantes para partidos fundados em inte-
resses socioeconomicos. 0 momenta era de perplexida-
de dos liberais diante da radicaliza~ao ideol6gica e do 
ingresso das camadas populares urbanas no sistema 
politico. Com a inexistencia de urn partido nacional, 
54 Ana Maria BRASILEIRO, "0 Federalismo Cooperativo", Revis/a Brasileirn 
de Estlldos Po/{ticos n° 39, Bela Horizonte, UFMG, julho de 1974, p. 95-97 e 
Dalmo de Abreu DALLARI, "Os Estados na Federac;ao Brasileira, de 1891 a 
1937" cit., p. 121-122. 
40 Estndo e COllStitlli(iio 3 GILBERTO BERCOVICI 
com exce~ao da fascista A~ao 1ntegralistaBrasileira e do 
Partido Comunista do Brasil (na clandestinidade, repre-
sentado pela Alian~a Nacional Libertadora), as for~as 
revolucionarias se desestruturaram ap6s a Assembleia 
Constituinte. Os conflitos ocorridos entre 1934 e 1937 
foram causados pela tentativa de institucionalizar urn 
poder p6s-revolucionario sobre a estrutura politica ba-
seada novamente na politica dos Estados. 0 cerne das 
discuss6es continuou a ser centraliza~ao contra autono-
mia estadual. A radicalizac;ao da luta entre os integralis-
tas e os comunistas acabou por facilitar a reuniao das 
camadas dominantes e dos setores revolucionarios, que 
se aliariam no apoio a ditadura do Estado Novo. 
Com a instaura~ao do Estado Novo, em 10 de 
novembro de 1937, foi decretada a interven~ao federal 
em todos os Estados. Cabia aos interventores nomear os 
Prefeitos de todos os Municfpios (artigo 27 da nova 
Constituic;ao, outorgada em 10 de novembro de 1937). 
Os interventores serviriam como interligac;ao entre os 
Estados, Ministerios e 0 Presidente da Republica. Para 
evitar 0 surgimento de maquinas politicas autonomas 
em Estados fortes, como Sao Paulo e Rio Grande do SuI, 
foi realizado urn verdadeiro "rodizio" de interventores. 
o interventor s6 se mantinha caso dispusesse da con-
fian~a total do Presidente Getulio Vargas. 
o novo sistema politico do Estado Novo conjugava 
as interventorias e sua assessoria, realizada por 6rgaos 
burocraticos subordinados ao DASP (Departamento Ad-
ministrativo do Servi~o Publico), ambos sujeitos ao Pre-
sidente. A centralizac;ao tambem se manifestava com 
6rgaos tecnico-administrativos que estudavam materias 
especfficas ou setores da atividade economica, como os 
inurn eros institutos e autarquias criados nessa epoca. 
Alem do controle da economia atraves da intervenc;ao 
estatal, havia tambem 0 controle militar, efetivado pelo 
crescimento e reestrutura~ao das For~as Armadas. 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 41 
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o DASP, criado em 1938, controlava todo 0 sistema 
administrativo do pais, sendo 0 responsavel pela elabo-
ra~ao anual do or~amento e pelo controle de sua execu-
~ao . Nos aspectos tecnicos, os ministerios deveriam se 
sujeitar ao DASP, mas mantinham a hierarquia tradicio-
nal nos demais assuntos. Nos departamentos estaduais 
do DASP, 0 seu chefe deveria aprovar previamente os 
decretos-leis dos inter vento res e Prefeitos. Em casos de 
divergencia, a decisao seria do Presidente da Republica . 
o interventor rea lizaria a coordena~ao poiftica dos Esta-
dos, 0 Departamento Administrativo cuidaria dos as-
suntos tecnicos, como se Fosse uma especie de 
"legislativo". A rela~ao entre os interventores e os De-
partamentos Administrativos variava em cada Estado, 
havendo aqueles interventores que controlavam tudo 0 
que Fosse referente a seu Estado (como Benedicto Valla-
dares, em Minas Gerais) e os que nao tinham jurisdi,ao 
sobre 0 Departamento Administrativo (como Adhemar 
de Barros, em Sao Paulo). Durante todo 0 Estado Novo, 
nao sobrou nenhuma esfera legisla tiva para que os 
Estados atuassem sem a permissao do Poder Centra!.55 
1.5. Federalismo, Desenvolvimentismo e a 
Questao Regional (1945-1964) 
A Constitui,ao de 1946 consolidou a estrutura coo-
perativa no federalismo brasileiro, prevista ja em 1934, 
com grande enfase na redu~ao dos desequilfbrios regio-
nais, favorecendo, apesar do refor,o do poder federal, a 
coopera~ao e a integra,ao naciona!. Foi sob a vigencia 
desta Constitui,ao, na decada de 1950, que a Questao 
Regional ganhou importancia no debate poiftico nacio-
nal, com a concep,ao de que a atua,ao estatal e 0 
55 Victor Nunes LEAL, op. cit. , p. 92-94 e Maria do Carma CampeJlo de 
SOUZA, Es/ado e Partidos Po/{ticos 110 Brasil (1 930-1964), 3- ed, Sao Paulo, 
Alfa-Omega, 1990. p. 86-98. 
42 Estndo e C01lstilui(fio 3 GILBERTO BERCOVICI 
planejamento eram elementos essenciais para 0 desen-
volvimento, de acordo com as diretrizes elaboradas pela 
recem-criada CEPAL (Comissao Economica para Ameri-
ca Latina) . Qesde en tao, todas as constitui,oes brasilei-
ras tern a preocupa,ao de tentar consagrar instrumentos 
para a supera,ao das desigualdades regionais. 
A poiftica estatal desenvolvida em "regioes-proble-
rna", como 0 Nordeste e a Amazonia, voltou-se no 
sentido de reduzir os desniveis existentes entre as varias 
partes do pais, evitando a acentua,ao dos desequilfbrios 
regionais. Buscava-se a harmoniza,ao interna do desen-
volvimento naciona!. Os varios 6rgaos criados (como a 
Superintendencia do Desenvolvimento do Nordeste -
SUDENE) tinham por fun,ao dinamizar as for,as produ-
tivas das suas areas de atua,ao e integra-las ao sistema 
naciona!. Nos Estados, muitos Governadores criaram 
seus pr6prios 6rgaos de planejamento (0 melhor exem-
plo e 0 do Plano de A,ao 1959-1963 do Governador 
Carvalho Pinto, de Sao Paulo, criado pela Lei n° 5.444, de 
novembro de 1959), visando 0 estfmulo a expansao 
industrial, agropecuaria e extrativista nos seus territ6-
rios, tentando obter uma rearticula,ao rna is inde-
pendente em face do Centro-Sui ou do exterior. Em 
termos de consolida,ao da unidade economica, neste 
periodo, particularmente durante a Presidencia de Jus-
celino Kubitschek, acelerou-se a industria liza,ao do Su-
deste, criaram-se grandes incentivos para investimentos 
no Nordeste (com a SUDENE - Superintendencia do 
Desenvolvimento do Nordeste), integrou-se mais efeti-
vamente a Amazonia ao sistema nacional (atraves da 
Belem-Brasflia) e incorporou-se 0 Centro-Oeste ao cen-
tro dinamico com a instala,ao da capital em Brasflia . 
Criada por meio da Lei nO 3.692, de 15 de dezembro 
de 1959, a SUDENE tentou unir i' a,ao tecnica com 0 
comando poiftico. Partindo do pressuposto de que nao 
existe plano de desenvolvimento gem poiftica de desen-
volvimento, a SUDENE buscou apoio do poder polftico 
Dilemas do Estado Federal Brasileiro 43 
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regional, mediante 0 Conselho Deliberativo, vinculando 
o problema do desenvolvimento ao debate politico. Ao 
unir os Estados da regiao, a SUDENE passava a ter mais 
influencia nos centros nacionais de decisao. 56 
Na estrutura administrativa da SUDENE, foi manti-
da a participa~ao dos governos estaduais no seu Conse-
Iho Deliberativo, adotando-se, assim, um criterio que 
proporcionava a influencia das unidades federadas nas 
decis6es do 6rgao federal de planejamento regional. A 
proposta original da SUDENE, com pIanos diretores 
elaborados na regiao, discutidos por governadores elei-
tos no Conselho Deliberativo e enviados para discussao 
e aprova~ao no Congresso Nacional quebrava a pr<itica 
centralizada do planejamento nacional, alem de ter rele-
vancia na tentativa de reestrutura~ao do federalismo 
brasileiro, envolvendo, efetivamente, os governos fed e-
ral e estaduais, com a sua participa~ao conjunta em 
programas e projetos comuns. 57 
o Conselho Deliberativo da SUDENE, segundo 0 
artigo 5° da Lei nO 3.692/1959, era composto, originaria-
mente, por vinte e dois membros, sendo nove indicados 
pelos Governadores de Estado do Nordeste,58 tres mem-
S6 Celsa FURTADO, A Pre-Revolll{:iio Brasileirn, Rio de Janeiro, Punda de Cul -
tura, 1962, p. 61-63 e Celsa FURTADO, A Falltasia Desjeita, 33 ed, Rio de 
Janeiro, Paz e Terra, 1989, p. 50-5l. 
57 Raul Machado HORTA, A Alitollomia do Es tado-Membro 110 Oireito COlls t if ll -
ciollnl Brasileiro cit., p. 308-315, 325 e 335; Celsa FURTADO, 0 Bmsil Pos-"Mi-
/agre", 7~ ed, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1982, p. 144-145; Washington Peluso 
Albino de SOUZA, "0 Planejamento Reg ional no Federa lismo Brasileiro" ill 
Estudos de Direito £C01l6I11ico, Belo Horizonle, Movimento Editorial Faculdade 
de Direito da UFMG, 1996, vol. 2, p. 171 -172; Tan ia Bacelar de ARAUJO, 
"Planejamento Regional e Relac;oes Intergovernamentais" i1/ Rui de Brit to 
Alvares AFFONSO & Pedro Luiz Barros S]LVA (orgs .).