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CONTROLADORIA 
PÚBLICA
Guilherme Corrêa Gonçalves
Natureza e função 
institucional da 
controladoria pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Definir a natureza institucional da controladoria pública.
  Identificar a função institucional da controladoria pública.
  Analisar a importância da controladoria pública no setor público 
contemporâneo.
Introdução
Na administração pública brasileira, o termo “controladoria” costuma 
remeter ao órgão responsável pelo controle interno nessas organizações. 
Esse órgão exerce a vigilância, a orientação e a correção sobre a conduta 
funcional de outros organismos. A Constituição Federal de 1988 divide 
o controle no setor público em dois: o externo e o interno. O último é 
exercido no âmbito do Poder, órgão ou autoridade em que está a sua 
estrutura.
Nesse sentido, é necessário diferenciar os procedimentos de controle 
interno dos órgãos do controle interno na administração pública. Os 
sistemas e procedimentos de controles internos são o conjunto de 
atividades, planos, métodos, indicadores e procedimentos interligados 
e utilizados com vistas a assegurar a conformidade dos atos de gestão. 
O seu propósito é garantir que objetivos e metas estabelecidos sejam 
alcançados. Os órgãos de controle interno, por sua vez, são unidades 
administrativas que têm o dever de fazer a verificação da consistên-
cia e da qualidade dos controles internos, bem como dar suporte às 
atividades de controle externo exercidas pelos órgãos externos — os 
Tribunais de Contas.
Neste capítulo, você vai estudar a natureza institucional e as funções 
que a controladoria pública exerce no âmbito do Poder Público. Além 
disso, vai ler sobre a importância das atividades de controladoria pública 
no contexto contemporâneo de administração pública. 
1 Natureza institucional da controladoria 
pública
De modo geral, as unidades de controle interno recebem a denominação de 
controladoria, tanto na esfera pública quanto na esfera privada. Borinelli 
(2006, documento on-line) defi ne controladoria como “[...] um conjunto de 
conhecimentos que se constituem em bases teóricas e conceituais de ordens 
operacional, econômica, fi nanceira e patrimonial, relativas ao controle do 
processo de gestão organizacional”.
O seu surgimento se deu em decorrência da evolução das organizações, 
com a chegada da Revolução Industrial, no século XX, de modo a processar 
as transações que apoiavam as operações de negócios. À medida que as 
organizações aumentavam em tamanho e em complexidade, e cresciam 
as relações governamentais com as organizações privadas, foi se fazendo 
necessário o aumento dos mecanismos de controle interno também das 
organizações públicas, dando origem às controladorias governamentais 
(SLOMSKI, 2011).
Nesse sentido, pode-se dizer que tanto as controladorias do setor privado 
quanto as controladorias governamentais são uma evolução da contabilidade 
gerencial, pois elas são responsáveis por projetar, elaborar, implementar 
e manter o sistema de informações contábeis, a fim de dar suporte aos 
gestores no processo de tomada de decisão. Atuando dessa forma, o que a 
controladoria busca é atingir a excelência da gestão, seja no setor público 
ou no setor privado (SLOMSKI, 2011).
Natureza e função institucional da controladoria pública2
A controladoria busca na contabilidade as respostas às demandas dos 
administradores. Ela se utiliza de estruturas administrativas eficientes para 
auxiliar no processo decisório, de maneira a se adaptar ao ambiente econômico 
e à alta complexidade em que as organizações estão inseridas. Assim, ela tem 
por objetivo prover informações precisas e oportunas, que possam auxiliar 
nas decisões dos gestores e assegurar a otimização dos resultados traçados 
no planejamento estratégico. Portanto, essa unidade administrativa colabora 
com a eficácia gerencial e organizacional (SLOMSKI, 2011).
Estrutura organizacional da controladoria
No contexto organizacional, a estrutura de uma controladoria pode ser vista 
como uma unidade administrativa com missão e valores delineados pelo 
modelo de gestão adotado pela organização. Desse modo, será a unidade de 
controladoria a responsável pela garantia da sinergia entre as áreas, pela busca 
da otimização de resultados, pela gestão dos sistemas de informações geren-
ciais, pela oferta de avaliações quantitativas e pela elaboração do planejamento 
estratégico (SUZART; MARCELINO; ROCHA, 2011).
Conforme Slomski (2011), a estrutura da controladoria deve estar ligada 
aos sistemas de informação necessários à gestão organizacional, a fim de 
apoiar questões rotineiras, gerenciais e estratégicas. A base de estrutura tem 
dois segmentos: 
  Contábil e fiscal – responsável pelas funções e atividades contábeis 
mais tradicionais, como a escrituração contábil e fiscal, que é capaz de 
gerar informações e relatórios para fins societários, fiscais, auditoria, 
entre outros, além das atividades de controle patrimonial, de conciliação 
contábil, de apuração e controle de custos, etc.
  Planejamento e controle – atividades referentes à gestão de negócios e 
a questões orçamentárias, projeções, simulações, aspectos estratégicos, 
etc. 
3Natureza e função institucional da controladoria pública
Com base nesses dois seguimentos, Oliveira et al. (2015) apresenta uma 
proposta de estrutura de controladoria, conforme você pode ver na Figura 1.
Figura 1. Estrutura de controladoria.
Fonte: Adaptada de Oliveira et al. (2015)
Especificamente no setor público, a controladoria tem três objetivos prin-
cipais (OLIVEIRA et al., 2015):
Natureza e função institucional da controladoria pública4
  promover o controle administrativo da organização, por meio da fiscali-
zação dos gastos públicos, utilizando-se de ferramentas e conhecimentos 
da contabilidade, da administração e de outras ciências;
  apoiar e orientar os gestores de recursos quanto ao uso dos recursos 
públicos; 
  fornecer informações estratégicas quanto à aplicação desses recursos.
A estrutura das controladorias é delineada conforme a missão organiza-
cional a que estão vinculadas. Para cumprir a missão a que se propõe, essa 
estrutura executa funções específicas de controle, como você verá a seguir.
2 Função institucional da controladoria pública
O exercício do controle interno por um órgão específi co, na administração 
pública, geralmente é denominado de controladoria. A responsabilidade 
dessa atividade é fornecer informações operacionais, econômicas, fi nancei-
ras e patrimoniais, a fi m de assessorar as demais unidades organizacionais 
durante todo o processo de gestão — planejamento, execução e controle. 
Outras funções da controladoria estão relacionadas à sua busca por integrar 
esforços para obter um resultado organizacional sinérgico e otimizado, além 
de apresentar aos agentes externos que se relacionam com a organização 
elementos que também possam auxiliar nas suas tomadas de decisões (BO-
RINELLI, 2006).
Nesse sentido, cada organização terá a sua estrutura de controladoria, 
dependendo da sua missão e do seu contexto organizacional. Como ilustração, 
Borinelli (2006) elaborou o Quadro 1, que sintetiza as definições de estrutura 
e de funções de controladoria, como você pode ver a seguir.
5Natureza e função institucional da controladoria pública
 Fonte: Borinelli (2006, p. 197). 
O que é
 
É um órgão administrativo (área, unidade, departamento, etc.)
É uma função
É uma função informativa e analítica
É um serviço de informação econômica
É um sistema de controle gerencial
É um órgão de coordenação e controle da cúpula administrativa
É um órgão aglutinador e direcionador dos esforços dos demais gestores
O que faz 
Registra todos os fatos pertinentes ao negócio
Processa informação
Acumula, analisa e informa dados financeiros e estatísticos
Fornece dados, planeja, pesquisa
Projeta, desenvolve, implementa e monitora o sistema integrado de 
informações
Motiva,avalia e comunica os resultados do desempenho
Toma decisões sobre eventos, transações e atividades
Coordena e dissemina a tecnologia sobre gestão econômica
Coordena/responsabiliza-se pela gestão econômica do sistema empresa
Estabelece planos, estratégias, procedimentos de controles administrativos 
e contábeis
Para que 
serve
Prover suporte ao processo de gestão
Informar sobre pontos de estrangulamento presentes e futuros
Direcionar as atividades empresariais na consecução dos seus objetivos
Conduzir a otimização do resultado organizacional global
Levar a empresa à maior eficácia
 Quadro 1. Síntese das definições de controladoria enquanto unidade organizacional 
Natureza e função institucional da controladoria pública6
Ao buscar entender o que é, o que faz e para que serve a controladoria, 
você terá uma base conceitual para entender a sua missão institucional. O 
conceito de missão de uma organização relaciona-se à sua razão de ser, ou 
seja, o motivo da sua existência. Nesse sentido, Borinelli (2006, documento 
on-line) apresenta a seguinte missão da controladoria:
Zelar pela sobrevivência e continuidade da organização, através de um processo 
permanente de promoção, coordenação e integração dos esforços de cada 
uma das partes que formam o todo organizacional, de maneira a assegurar a 
eficácia e a otimização do resultado econômico da entidade.
Diante dessa definição de missão, Borinelli (2006) apresenta os objetivos 
da controladoria, relacionando-os à sua missão. Na Figura 2, observe esses 
conceitos e a sua inter-relação.
Figura 2. Associação dos objetivos da controladoria com a sua missão.
Fonte: Borinelli (2006, documento on-line).
7Natureza e função institucional da controladoria pública
Logo, os objetivos da unidade organizacional denominada controladoria — os 
seus propósitos para cumprir a sua missão — são os seguintes (BORINELLI, 2006):
  subsidiar o processo de gestão em todas as suas fases;
  garantir informações adequadas ao processo decisório;
  monitorar os efeitos das decisões tomadas pelos gestores;
  colaborar com os gestores nos seus esforços de busca da eficácia da 
sua área;
  administrar as sinergias existentes entre as áreas;
  zelar pelo bom desempenho da organização;
  viabilizar a gestão econômica;
  criar condições para exercer o controle;
  contribuir para o aperfeiçoamento contínuo de processos internos;
  desenvolver relações com os stakeholders que interagem com a em-
presa, a fim de identificar e atender às demandas impostas por eles à 
organização.
Controladoria na legislação
Na legislação brasileira, a primeira norma a incluir o termo “controle interno” 
— e, portanto, tratar da função da controladoria no ordenamento jurídico 
brasileiro — foi a Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, a qual permanece em 
vigor e rege as normas gerais de direito fi nanceiro. Essa lei disciplinou o direito 
fi nanceiro e a atividade fi nanceira do Estado, ao defi ni-los como o conjunto de 
ações que o Estado desempenha de forma a obter recursos para o seu sustento 
e executar as suas despesas para cumprir a sua fi nalidade (MUNIZ, 2017). 
É importante destacar que a Lei nº 4.320/1964 deu à controladoria uma função de caráter 
orçamentário, como pode ser observado no Capítulo II dessa Lei, que foi intitulado 
‘do controle interno’ e inserido no título ‘do controle da execução orçamentária’, art. 
75 ao 80 (BRASIL, 1964, documento on-line):
Natureza e função institucional da controladoria pública8
O mecanismo de controle descrito no inciso I do Art. 75 da Lei nº 4.320/1964 
trata da verificação de legalidade do ato. Já o inciso II do mesmo artigo faz 
referência ao dever funcional de diligência habitual que o gestor de recursos 
públicos deve ter. Por fim, o inciso III estabelece a obrigatoriedade da execução 
de um programa de trabalho, ou seja, direciona os mecanismos de controle da 
execução orçamentária e financeira à verificação da execução do objeto nas 
despesas públicas, e não apenas os aspectos formais e legais (GARCIA, 2011).
A consolidação do principal órgão de controladoria no Brasil — a Con-
troladoria-Geral da União (CGU) — ocorreu com a publicação da Medida 
Provisória nº 103, de 1º de janeiro de 2003. Em seu Art. 17, esse documento 
define: 
À Controladoria Geral da União compete assistir direta e imediatamente 
ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, quanto aos 
assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes 
à defesa do patrimônio público, ao controle interno e à auditoria pública e às 
atividades de ouvidoria geral (BRASIL, 2003, documento on-line).
Além dessas atribuições, a CGU, que serve de modelo para as demais 
controladorias governamentais, passou a ser responsável pelas funções de 
transparência e combate à corrupção. Dessa forma, as controladorias cumprem 
um papel primordial na defesa do conjunto dos serviços públicos e buscam dar 
garantias de que a sociedade será atendida nas suas necessidades e anseios. 
A seguir, você se aprofundará mais no estudo que demonstra a importância 
dessa estrutura no contexto da administração pública.
Art. 75. O contrôle da execução orçamentária compreenderá: 
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita 
ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e 
obrigações; 
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis 
por bens e valores públicos; 
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em têrmos 
monetários e em têrmos de realização de obras e prestação de serviços.
9Natureza e função institucional da controladoria pública
3 Importância da controladoria para 
a sociedade
A importância da controladoria para o conjunto da sociedade pode ser ob-
servada pela natureza do seu trabalho e pela função que ela exerce, por meio 
desse trabalho, na gestão pública. Vale lembrar que esse órgão, de modo geral, 
busca atingir o resultado ótimo. Seja no setor público ou no setor privado, para 
ser considerado ótimo, esse resultado deve alcançar a superação dos objetivos 
propostos. Assim, ao tratar da controladoria pública, devemos levar em conta 
as exigências legais impostas aos gestores públicos e a crescente demanda 
da população pela oferta de serviços de qualidade, bem como a cobrança por 
transparência e ética nas ações governamentais (CASTELO, 2013).
As preocupações relativas às exigências legais dizem respeito à legalidade, 
que significa que o administrador público deve se sujeitar aos mandamentos da 
lei e às exigências do bem comum. Ele não deve se afastar ou se desviar deles, 
sob pena de praticar ato inválido, cuja responsabilidade disciplinar, civil e/ou 
criminal poderá ser cobrada dele, conforme o caso. Portanto, a controladoria 
deve assumir a responsabilidade de zelar pela otimização e continuidade do 
uso dos recursos públicos, focando na prestação dos serviços e no impacto 
das políticas públicas no conjunto da sociedade (CASTELO, 2013). 
Outro aspecto que denota a importância da controladoria governamental é 
o fato de que ela é um aliado à gestão estatal, pelos seguintes motivos:
  apoia o gestor no seu processo decisório;
  efetua o controle fiscal;
  avalia a conduta administrativa e analisa a eficiência, a eficácia, a 
economicidade e a transparência dos atos desse gestor. 
Nesse sentido, a participação da controladoria na gestão pública é impres-
cindível, visto que ela é um expediente de avaliação para o gestor (CASTELO, 
2013). Para entender melhor a importância da controladoria governamental e 
da sua forma de atuação, é necessário aprofundar os conceitos de economici-
dade, eficiência e eficácia. Esses três conceitos contribuem diretamente para 
o atendimento do Art. 70 da Constituição Federal de 1988, que determina 
que a fiscalização das ações públicas observe a economicidade, a qual está 
estreitamente ligada a informações adequadas de custos, sem as quais não há 
como saber quais insumos são necessários para que se atinjamos resultados 
esperados (BRASIL, 1988). 
Natureza e função institucional da controladoria pública10
Para Souza et al. (2016), eficiência é a capacidade de se obter o máximo 
de produto a partir de dado conjunto de insumos. A eficiência mede o quanto 
se produz a partir dos insumos utilizados, ou seja, a capacidade de usar o 
mínimo necessário de insumos para produzir certa quantidade de produtos. 
Como exemplo, o autor traz um médico que cumpre metas de atendimento 
estabelecidas no seu planejamento a um custo inferior ao custo padrão, obser-
vando as especificações de qualidade e tempestividade para a sua execução.
Bliacheriene, Ribeiro e Funari (2017) complementam que a eficiência tem 
estreita relação com a produtividade, isto é, com a capacidade de produzir 
com os meios disponíveis. Assim, diante de um padrão ou uma referência, 
“[...] a eficiência de um processo será tanto maior quanto mais produtos forem 
entregues com a mesma quantidade de insumos, ou os mesmos produtos e/ou 
serviços sejam obtidos com menor quantidade de recursos” (BLIACHERIENE; 
RIBEIRO; FUNARI, 2017, documento on-line).
A eficácia é a obtenção de um resultado desejado dentro dos objetivos 
propostos, ou seja, uma vez estabelecida a referência ou as metas a serem 
alcançadas, verifica-se o resultado para avaliar se elas foram atingidas ou 
superadas (BLIACHERIENE; RIBEIRO; FUNARI, 2017). Retomando o 
exemplo do médico, ele será eficaz no seu atendimento ao paciente se atender 
à necessidade pública de curá-lo da sua enfermidade. Isso significa que, nos 
atendimentos que realiza, deve atingir, no mínimo, o resultado fixado como 
objetivo no planejamento prévio (SOUZA et al., 2016).
Já a economicidade mede os gastos envolvidos na obtenção dos insumos, 
sejam eles materiais, humanos ou financeiros, que são necessários para pro-
duzir os resultados que foram planejados. O seu foco é na minimização dos 
custos sem comprometer os padrões de qualidade estabelecidos. Para tanto, 
requer um sistema que estabeleça referenciais de comparação e negociação 
(BLIACHERIENE; RIBEIRO; FUNARI, 2017). Com relação ao atendimento 
médico, para atender ao princípio da economicidade, o seu custo deve ser 
inferior ao menor preço de mercado à vista para a contratação terceirizada 
desse serviço (SOUZA et al., 2016). Nesse sentido, conforme destacam Cardin 
et al. (2015, documento on-line):
A ideia de economicidade envolve atos e comportamentos expressos como 
eficientes, produtivos, eficazes, rentáveis e outros, assim, o objetivo será 
realizar o máximo de rendimento dos recursos disponíveis, com a utilização 
de um método de apropriação de dados que leva em conta os interesses da 
coletividade e os fatores sociais do mercado, num determinado tempo e espaço.
11Natureza e função institucional da controladoria pública
Dessa forma, o exercício do controle interno pelas controladorias serve 
de apoio ao controle dos gastos públicos, que se dá pelo acompanhamento, 
pela avaliação, auditoria e análise de processos, de forma a constatar, além 
da transparência, a sua economicidade, eficiência e eficácia. Assim, a con-
troladoria tem a função de acompanhar a execução orçamentária das receitas 
e das despesas, fornecendo, sempre que possível, subsídios aos gestores. 
Por meio de relatórios, ela deve apontar as eventuais distorções, a possível 
utilização despropositada dos recursos e qualquer eventualidade de dano ao 
erário público (CARDIN, et al. 2015).
Necessidade de existência das controladorias 
governamentais
Conforme as defi nições, os conceitos e as funções das controladorias que você 
viu até aqui, já pôde perceber a importância desse organismo, em função do 
seu papel nas instituições, exercendo total apoio na tomada de decisões e no 
controle gerencial. Isso demonstra a real necessidade da existência das con-
troladorias no âmbito da administração pública. Também é possível denotar 
as principais necessidades que justifi cam a existência desses organismos na 
atividade estatal, ao exercerem ações de assessoramento, controle operacional 
e econômico, e otimização de recursos (CASTELO, 2013). 
Dessa forma, o papel da controladoria pública é trabalhar no sentido de 
dar uma ação de resposta para viabilizar a mudança da política, da gestão e, 
consequentemente, da estrutura de funcionamento das organizações. Isso 
decorre da sua atuação no acompanhamento e na coordenação de ações de 
controle, com um foco gerencial, utilizando informações claras e objetivas, 
que buscam apoiar as organizações a atingirem os seus objetivos. Dessa forma, 
a controladoria proporciona benefícios à máquina administrativa como um 
todo, pois agrega às instituições públicas um maior controle gerencial. 
Além disso, há ainda motivos primários e secundários pelos quais as 
controladorias devem ser criadas. Os motivos primários para a adoção da 
controladoria na administração pública são (MACHADO, 2008) os seguintes: 
  necessidade de controle gerencial; 
  sistema de informações voltado para o gestor; 
  apuração e controle de custos; 
  eficácia da organização. 
Natureza e função institucional da controladoria pública12
Já os motivos secundários são (MACHADO, 2008) estes:
  desqualificação dos servidores em geral; 
  insegurança na tomada de decisão; 
  desperdícios causados pelo mau uso do recurso público; 
  ocorrência de erros, desvios e fraudes; 
  gestão ineficiente e ineficaz; 
  estrutura física e capacidade financeira. 
Portanto, entes governamentais que criam os seus órgãos de controlado-
ria buscam, por meio deles, os instrumentos capazes de dar o suporte para 
que todo o processo de controle interno forneça informações suficientes e 
relevantes. Dessa forma, o gestor terá melhores condições de tomar decisões 
mais acertadas e, assim, serão implementados, na prática, os conceitos de 
eficiência, eficácia e economicidade. Nesse sentido, fica demonstrado que a 
existência da controladoria no setor público fornece instrumentos importantes 
para a administração pública, sendo de extrema importância e necessidade.
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Natureza e função institucional da controladoria pública14
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15Natureza e função institucional da controladoria pública