Unidade 2 - Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública

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A República Federativa do Brasil, conforme definido no art. 1° da 
Constituição Federal de 1988. 
Unidade 2 
Fundamentos constitucionais do 
Estado e da Administração Pública 
“A sociedade tem direito de pedir conta, a todo 
agente público, quanto à sua administração." 
(Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, 1789) 
2.1 INTRODUÇÃO 
A Administração Pública, na ótica constitucional, é a atividade concreta e imediata 
que o Estado realiza a fim de alcançar os interesses coletivos. A Constituição da República 
Federativa do Brasil cuida dos princípios que norteiarn a Administração Pública, com o propósito 
de explicitar normas essenciais ao agente público, devendo respeitá-las, mesmo quando se 
trate de atos discricionários, conhecidos por sua flexibilidade na forma de conveniência e 
oportunidade. 
Assim, a Constituição Federal norteia a Administração Pública de maneira que ela seja legal, 
moral, impessoal, pública, eficaz e atinja a finalidade com vistas ao interesse público. Essas 
recomendações estão delineadas, em especial, nos arts. 1°, 3° e 37 da Constituição 
Federal: 
2.2 A REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL 
"é fonnada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e o Distrito Federal, constitui-
se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: 
 
 
 
I— a soberania; 
II—cidadania; 
III — dignidade da pessoa humana; 
IV — os valores do trabalho e da livre iniciativa; 
V— o pluralismo político". 
Em seguida, no seu art. 3
°
, estabelece que são objetivos fundamentais da República 
construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar 
a pobreza e a marginalização, reduzir desigualdades sociais e regionais; e promover o bem 
de todos. 
A Constituição Federal de 1988, em relação à Administração Pública, no art. 37 define 
que "A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência." Fica evidenciado, assim, que a 
função da Administração Pública é atender, sem discriminação, as pessoas que habitam 
um país ou quaisquer de suas subdivisões. 
É necessário observar que a União, Estados, Municípios e o Distrito Federal são 
Entidades Estatais de Direito Público, com poderes políticos e administrativos. Deve-se 
entender "Entidade" como a pessoa jurídica ou privada; Entidades Estatais, pessoas jurídicas 
de Direito Público; Entidades Autárquicas, pessoas jurídicas de Direito Público e Natureza 
Administrativa, criadas por lei especifica para a realização de atividades, obras ou serviços 
descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam nos termos de suas próprias leis 
e regulamento próprio, podendo desenvolver atividades econômicas, educacionais e 
previdenciárias. 
2.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
O termo administração é definido como "(i) o ato, processo ou efeito de administrar; (ii) o 
ato de reger, governar ou gerir negócios públicos" (HOUA1SS, 2001, p. 86). O adjetivo público 
indica algo “(i) relativo ou pertencente a um povo, a uma coletividade; (ii) relativo ou 
pertencente ao governo de um país, estado, cidade etc.; (iii) que pertence a todos, comum; (iv) 
que é aberto a quaisquer pessoas; (v) sem caráter secreto; manifesto transparente" (HOUAISS 
2001, p.233). Enquanto o adjetivo público tem origem no século XIII, o substantivo 
administração surge no século XIV. 
 Administração Pública é a soma de todo o aparelho de Estado, estruturada para realizar os 
serviços públicos, visando à satisfação das necessidades da população, ou seja, o bem comum. 
Assim, administrar é gerir, por meio da prestação e execução, os serviços públicos. A 
Administração Pública, dessa forma, deve atuar corno um eixo de transmissão entre o governo 
e a sociedade com o objetivo de concretizar o bem comum. 
O aparelho de Estado, em sentido amplo, no contexto da Administração Pública, deve ser 
entendido como a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes: Executivo, 
Legislativo e Judiciário; e três níveis: União, Estados e Municípios. O aparelho do Estado é 
constituído pelo governo, ou seja, por uma cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de 
funcionários e pela força militar. Deve-se ressaltar que as atribuições dadas pela Constituição 
Federal de 1988 ao Ministério Público tornaram aquela instituição praticamente um "quarto 
poder". 
Para Matias Pereira (2010a, p. 10),
1
 a expressão Administração Pública, num sentido amplo, é todo o 
sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras 
formas de conduta humana, que determinam: (a) como se distribui e se exerce a autoridade política; 
(b) como se atendem aos interesses públicos. Assim, a Administração Pública pode ser entendida 
como a estrutura do Poder Executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas 
públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades diretamente destinadas à execução concreta 
das tarefas consideradas de "interesse público" ou comum numa coletividade ou numa organização 
estatal. 
Administração Direta: (i) estrutura administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios; (ii) conjunto de unidades organizacionais que integram a estrutura administrativa de 
cada um dos poderes da União, dos Estados e dos Municípios, abrangendo não só as unidades 
destituídas de autonomia, mas também os órgãos autônomos e os fundos. Essa expressão é 
utilizada também para designar a forma de execução em que as ações são realizadas diretamente 
pelos órgãos públicos. Assim, diz-se que uma obra ou serviço é executado por administração 
direta quando as atividades que produzem o resultado final são desempenhadas, no todo ou em 
grande parte, por entidades públicas. Embora a administração direta seja integrada também pelas 
unidades das estruturas dos poderes Legislativo e Judiciário, no seu emprego mais usual, a ex-
pressão designa apenas o conjunto de unidades que são subordinadas à Chefia do Poder 
Executivo (SANCHES, 1997). 
Administração Indireta: Conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica 
própria, compreendendo: autarquias; empresas públicas; sociedades de economia mista; e 
fundações públicas. 
2.4 CONCEITOS JURÍDICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
Os conceitos jurídicos de Administração Pública são: o formal ou estrutural, e o material ou 
funcional. No sentido formal, Administração Pública compreende órgãos, pessoas jurídicas e 
agentes que tenham sido incumbidos de exercer uma das funções do poder político, que é a 
função executiva (administrativa). No sentido material, ela designa a natureza da atividade 
exercida pelos referidos, que é a função administrativa. 
A Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal, dos Municípios, Entidades, órgãos e Agentes, obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, com flexibilidade nos processos, 
sem ferir os trâmites legais e ações administrativas. Esses princípios visam permitir às instituições 
e pessoas alcançarem seus objetivos, atendendo a todos com igualdade e respeitando a 
Constituição Federal. 
2.5 ASPECTOS RELEVANTES DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA 
Dos princípios constitucionais elencados na Constituição Federal, merece destaque o 
principio da "eficiência.". A esse respeito assinala Bahena (2004, p. 93-94): 
“O principío da eficiência veio a lume como cânone constitucional da administração 
pública mediante a Emenda Constitucional 19/98, em resposta às mudanças 
encampadas no texto constitucional a partir da Emenda Constitucional 5/95, 
especialmente, com referência à ordem econômica e político-administrativa. […] As 
transformações sucediam para uma chamada reforma gerencial do estado, 
pretendendo extinguir a chamada administração burocrática e incentivar adescentralização, por intermédio de parcerias com a iniciativa privada, valorizando a 
competência e a eficiência na prestação do serviço público." 
Para Di Pietro (2013, p, 82), o princípio da eficiência apresenta, na realidade, dois 
aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se 
espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr os melhores resultados; e 
em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o 
mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação dos serviços públicos. 
Ressalte-se que, entre os parâmetros para avaliação da eficiência da Administração Pública 
estão: os resultados, a gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos püblicos, bem como 
aplicação dos recursos públicos. 
2.6 PROBIDADE ADMINISTRATIVA 
Existe uma conexão entre a probidade administrativa e o objetivo final na 
Administração Pública, na qual não pode prevalecer o desejo nem vontade pessoal. Na 
Administração Pública, a liberdade é regida por lei, que restringe os atos do gestor à satisfação 
e atendimento do interesse da coletividade indistintamente, obedecendo aos princípios da 
legalidade e impessoalidade. A condição do ato administrativo tem como principal referência 
a competência, o aparelho de Estado deve ter o objetivo e finalidade de satisfazer a vontade e o 
interesse público. 
A definição da expressão improbidade administrativa foi criada para especificar aquela 
conduta antiética que fere ou se distancia dos padrões morais admitidos por um código de conduta. 
Assim, conduta ímproba e conduta antiética são sinónimos. A expressão improbidade 
administrativa, em geral, é empregada para definir toda e qualquer violação ética no trato da 
"coisa pública". 
A doutrina se divide em duas correntes que conferem amplitude diversa à expressão: (i) 
define aquela conduta que se desvia do dever de condução da "coisa pública" de acordo com os 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; ou (ii) define 
apenas aquela conduta desonesta que lesa o patrimônio público. 
Para um número significativo dos teóricos que cuidam da prática jurídica do controle ético 
da Administração Pública, o seu desvio, independentemente do dano causado, mas apenas por se 
tratar de ato desonesto ou administração de má qualidade, significa que houve um ato de 
improbidade administrativa. No entanto, há uma parcela dos teóricos que entende ser 
improbidade somente a imoralidade que gere prejuízo ao erário. 
Registre-se que, a palavra moral deriva do latim moralis (relativo aos costumes) e, de 
acordo com a parte da filosofia que estuda os costumes, visa assinalar o que é honesto e 
virtuoso. Equivale, em regra, ao conceito emprestado à ética. Seu uso expressivo decorre de 
um dever geral determinado na Constituição Federal a todos os agentes públicos em todos os 
seus atos (veja o art. 37, em particular o § 4º da Constituição Federal). 
 
 
2.7 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A Administração Pública é confirmada por vários princípios gerais, destinados à orientação 
da ação do administrador na realização dos atos administrativos; à assegurar a boa administração, 
que se consolida no manejo dos recursos públicos e na correta gestão dos negócios públicos; e no 
interesse coletivo, com o qual se espera dos administrados práticasadministrativas honestas e 
honradas. 
Assim os Princípios básicos da Administração constituem os fundamentos da ação 
administrativa, ou seja, os sustentáculos da atividade pública; desrespeitalos é corromper a gestão 
dos negócios públicos e esquecer o que há de mais elementar para a boa guarda e atenção dos 
interesses sociais. 
Os princípios encontrados em nossa Constituição Federal são: Legalidade, Impessoalidade, 
Moralidade, Publicidade e Eficiência. Esses apresentados, são referentes à administração pública. 
Todos eles estão presentes no artigo 37 da Constituição Federal. 
Tais princípios, pertencem ao chamado 1º grupo, da administração pública. 
 
Legalidade 
A Legalidade está no alicerce do Estado de Direito, no princípio da autonomia da vontade. 
Baseia-se no pressuposto de que tudo o que não é proibido, é permitido por lei. Mas o 
administrador público deve fazer as coisas sob a regência da lei imposta. Portanto, só pode fazer o 
que a lei lhe autoriza. 
 
Impessoalidade 
A imagem de Administrador público não deve ser identificada quando a Administração 
Pública estiver atuando. Outro fator é que o administrador não pode fazer sua própria promoção, 
tendo em vista seu cargo, pois esse atua em nome do interesse público. E mais, ao representante 
público é proibido o privilégio de pessoas específicas. E deve tratar todos igualmente. 
 
Moralidade 
Esse princípio tem a junção de Legalidade com Finalidade, resultando em Moralidade. Ou 
seja, o administrador deve trabalhar com bases éticas na administração, lembrando que não pode 
ser limitada na distinção de bem ou mal. Não se deve visar apenas esses dois aspectos, 
adicionando a ideia de que o fim é sempre será o bem comum. A legalidade e finalidade devem 
andar juntas na conduta de qualquer servidor público, para o alcance da moralidade. 
 
Publicidade 
Na Publicidade, o gerenciamento deve ser feito de forma legal, não oculta. A publicação dos 
assuntos é importante para a fiscalização, o que contribui para ambos os lados, tanto para o 
administrador quanto para o público. Porém, a publicidade não pode ser usada de forma errada, 
para a propaganda pessoal, e, sim, para haver um verdadeiro controle social. 
 
 
 
Eficiência 
O administrador tem o dever de fazer uma boa gestão, é o que esse princípio afirma. O 
representante deve trazer as melhores saídas, sob a legalidade da lei, bem como mais efetiva. Com 
esse princípio, o administrador obtém a resposta do interesse público e o Estado possui maior 
eficácia na elaboração de suas ações. 
Dados tais princípios, pertencentes ao chamado 1º grupo, da administração pública. Agora 
vem o 2º grupo, que são os explícitos ou implícitos no texto constitucional, além dos que estão no 
art. 37. 
 
Interesse Público 
O princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o interesse privado é intimamente 
unido em toda e qualquer sociedade organizada. Segundo a própria CF, “todo o poder emana do 
povo”, por isso, o interesse público irá trazer o benefício e bem-estar à população. 
 
Princípio da Finalidade 
É dever do administrador público buscar os resultados mais práticos e eficazes. Esses 
resultados devem estar ligados as necessidades e aspirações do interesse do público. 
 
Princípio da Igualdade 
No art. 5º da CF, prevê-se que todos temos direitos iguais sem qualquer distinção. Para o 
administrador não é diferente. Ele não pode distinguir as situações. Sendo obrigado, por lei, a agir 
de maneira igual em situações iguais e desigual em situações desiguais. 
 
Boa-fé 
A boa fé incorpora o valor ético da confiança. Confiança na forma de atuação que cabe 
esperar das pessoas com que nos relacionamos. É no âmbito das relações jurídico-administrativas 
que esse modo de atuar é esperado pela Administração Pública, em respeito ao administrado, e do 
administrado em relação à Administração Pública. 
 
De fato, a confiança visa evitar que as pessoas sejam surpreendidas por modificações no 
direito positivo ou na conduta do Poder Público, que possam ferir direitos devidamente 
constituídos oriundos até mesmo de atos administrativos manifestamente ilegais, ou frustrar-lhes 
expectativas alimentadas pelo próprio Poder Público. 
 
Motivação 
Para todas as ações dos servidores públicos, deve existir uma explicação, um fundamento de 
base e direito. O princípio da Motivação é o que vai fundamentar todas as decisões que serão 
tomadas pelo agente público. 
 
Razoabilidade e da Proporcionalidade 
As competências da administração pública devem ser feitas proporcionalmente, sendo 
ponderadas,segundo as normas exigidas para cumprimento da finalidade do interesse público. 
 
2.8 OUTRAS FONTES RELEVANTES 
 
Além dos princípios constitucionais, é possível destacar outras três fontes consideradas 
especialmente relevantes na definição dos fundamentos da função administrativa, a Lei de 
Processo Administrativo, a Lei de Licitações e a Lei de Improbidade Administrativa. 
 
A Lei Federal nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da 
administração pública federal (Lei de Processo Administrativo), estabelece em seu artigo 2º os 
seguintes princípios que devem ser obedecidos: “legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e 
eficiência.” 
 
Já a Lei Federal nº 14.133/2021, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei 
de Licitações), estabelece em seu artigo 5º que a administração pública deve obedecer os 
princípios “da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do 
interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, 
da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento 
objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da 
celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável”. 
 
Por fim, a Lei Federal nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), ratifica os 
princípios trazidos pela Constituição Federal, traz novas concepções em sua redação e estabelece 
a configuração de improbidade em caso de não observância dos fundamentos da administração 
pública: “Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da 
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, 
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”. 
 
Para além dos princípios previstos no ordenamento legal, a literatura jurídica que se debruça 
sobre o direito administrativo também é propositiva ao estabelecer outros pilares que devem ser 
observados no desempenho da função administrativa.