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AN02FREV001/REV 4.0 1 PROGRAMA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA A DISTÂNCIA Portal Educação CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Aluno: EaD - Educação a Distância Portal Educação AN02FREV001/REV 4.0 2 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL MÓDULO I Atenção: O material deste módulo está disponível apenas como parâmetro de estudos para este Programa de Educação Continuada. É proibida qualquer forma de comercialização ou distribuição do mesmo sem a autorização expressa do Portal Educação. Os créditos do conteúdo aqui contido são dados aos seus respectivos autores descritos nas Referências Bibliográficas. AN02FREV001/REV 4.0 3 SUMÁRIO MÓDULO I 1 TEORIA GERAL DA CONSTITUIÇÃO 1.1 INTRODUÇÃO 1.2 O CONSTITUCIONALISMO 1.3 A CONSTITUIÇÃO 1.3.1 Estrutura 1.3.2 Conceito 1.4 AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS 1.4.1 A Constituição de 1824 1.4.2 A Constituição de 1891 1.4.3 A Constituição de 1934 1.4.4 A Constituição de 1937 1.4.5 A Constituição de 1946 1.4.6 A Constituição de 1967 1.4.7 A Constituição de 1969 1.4.8 A Constituição de 1988 1.5 PREÂMBULO CONSTITUCIONAL 1.6 CLASSIFICAÇÃO DAS CONSTITUIÇÕES 1.6.1 Quanto ao Modo de Elaboração 1.6.2 Quanto ao Conteúdo 1.6.3 Quanto à Forma 1.6.4 Quanto à Estabilidade 1.6.5 Quanto à Origem 1.7 REGRAS CONSTITUCIONAIS 1.8 O PODER CONSTITUINTE 1.8.1 Conceito 1.8.2 Espécies AN02FREV001/REV 4.0 4 1.8.3 Poder Constituinte Transnacional 1.9 EFICÁCIA E APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 1.9.1 Conceito de Eficácia 1.9.2 Classificação das Normas Constitucionais em Relação à sua Eficácia 1.9.3 O Controle de Constitucionalidade das Leis 1.9.4 Formas de Controle 1.9.5 A Inconstitucionalidade 1.9.6 Interpretação Constitucional MÓDULO II 2 TEORIA GERAL DO DIREITO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 2.1 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS 2.2 FORMAS DE ESTADO 2.2.1 Estado Unitário 2.2.2 Estado Federado 2.2.3 Confederação 2.3 AUTONOMIA DOS ESTADOS MEMBROS 2.4 AS FORMAS DE GOVERNO 2.4.1 Monarquia 2.4.2 República 2.5 OS SISTEMAS DE GOVERNO 2.5.1 O Presidencialismo 2.5.2 O Parlamentarismo 2.5.3 Diretorial 2.6 REGIMES POLÍTICOS 2.7 DIREITO CONSTITUCIONAL 2.8 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS PRINCÍPIOS 2.8.1 Administração Pública 2.8.2 Princípios da Administração Pública AN02FREV001/REV 4.0 5 2.8.3 Agentes, Cargos e Funções Públicas 2.8.4 Remuneração do Servidor e Acumulação de Cargos 2.8.5 Estabilidade e Afastamento do Servidor Público MÓDULO III 3 OS TRÊS PODERES E SUAS ATRIBUIÇÕES 3.1 A SEPARAÇÃO DOS PODERES 3.2 PODER LEGISLATIVO 3.2.1 Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e Senado Federal 3.2.2 Comissões Parlamentares 3.2.3 Imunidades Parlamentares 3.3 PROCESSO LEGISLATIVO 3.4 HIERARQUIA DAS LEIS 3.4.1 Emendas à Constituição 3.4.2 Leis Complementares 3.4.3 Leis Ordinárias 3.4.4 Leis Delegadas 3.4.5 Medidas Provisórias 3.4.6 Decretos Legislativos e Resoluções 3.5 PODER EXECUTIVO 3.6 AS ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL 3.7 O PODER JUDICIÁRIO 3.8 FUNÇÕES ESSENCIAIS À JUSTIÇA 3.8.1 Os Magistrados 3.8.2 Garantias e Vedações dos Magistrados 3.8.3 O Conselho Nacional de Justiça 3.8.4 Ministério Público 3.8.5 Defensoria Pública e Advocacia MÓDULO IV AN02FREV001/REV 4.0 6 4 A TRIBUTAÇÃO E O ORÇAMENTO 4.1 INTRODUÇÃO 4.2 PRINCÍPIOS GERAIS 4.2.1 Princípio da Reserva Legal Tributária ou da Legalidade 4.2.2 Princípio da Igualdade Tributária 4.2.3 Princípio da Irretroatividade da Lei Tributária 4.2.4 Princípio da Anterioridade Tributária 4.2.5 Princípio da Anterioridade Mitigada ou Nonagésimal 4.2.6 Princípio da Vedação ao Fisco 4.2.7 Princípio da Ilimitabilidade do Tráfego de Pessoas ou de Bens 4.2.8 Princípio da Capacidade Contributiva 4.2.9 Princípio da Uniformidade e Princípio da Razoabilidade 4.3 TRIBUTOS E SUA CLASSIFICAÇÃO 4.4 ESPÉCIES DE TRIBUTOS 4.4.1 Impostos 4.4.2 Impostos da União 4.4.3 Impostos dos Estados e do Distrito Federal 4.4.4 Impostos dos Municípios 4.4.5 Taxas 4.4.6 Contribuição de Melhoria 4.4.7 Empréstimo Compulsório 4.4.8 Outras Contribuições 4.5 LIMITAÇÕES DO PODER DE TRIBUTAR 4.6 IMUNIDADES TRIBUTÁRIAS 4.6.1 Conceito 4.6.2 Principais Imunidades Tributárias 4.7 O ORÇAMENTO 4.7.1 Leis Orçamentárias 4.7.2 Controle e Fiscalização Orçamentário 4.7.3 Princípios Orçamentários AN02FREV001/REV 4.0 7 MÓDULO V 5 ATIVIDADE ECONÔMICA E FINANCEIRA, A DEFESA E AS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS DO ESTADO 5.1 NORMAS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA 5.2 POLÍTICA URBANA 5.2.1 Objetivos da Política de Desenvolvimento Urbano 5.2.2 Plano Diretor 5.3 SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL 5.4 A DEFESA DO ESTADO 5.4.1 Introdução 5.4.2 O Estado de Defesa 5.4.3 O Estado de Sítio 5.5 AS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS 5.5.1 Forças Armadas 5.5.2 Divisão das Forças Armadas 5.6 SEGURANÇA PÚBLICA 5.6.1 A Polícia 5.6.2 Poder Discricionário de Polícia 5.6.3 Polícia Federal, Civil e Militar 5.6.3.1 Polícia Federal 5.6.3.2 Polícia Estadual 5.6.3.3 Polícia Militar MÓDULO VI 6 A ORDEM SOCIAL 6.1 BASE E OBJETIVO DA ORDEM SOCIAL 6.2 SEGURIDADE SOCIAL 6.2.1 Objetivos da Seguridade Social 6.2.2 Financiamento e Normas sobre o Orçamento da Seguridade Social AN02FREV001/REV 4.0 8 6.3 ELEMENTOS BÁSICOS QUE CONSTITUEM A SEGURIDADE SOCIAL 6.3.1 Saúde 6.3.2 Previdência Social 6.3.3 Assistência Social 6.4 EDUCAÇÃO, CULTURA E DESPORTO 6.4.1 Educação 6.4.2 Cultura 6.4.3 Plano Nacional de Cultura 6.4.4 Sistema Nacional de Cultura 6.4.5 Desportos 6.5 TECNOLOGIA E MEIO AMBIENTE 6.5.1 Tecnologia 6.5.2 Meio Ambiente 6.6 COMUNICAÇÃO SOCIAL 6.7 FAMÍLIA, CRIANÇA, ADOLESCENTE, ÍNDIOS E IDOSOS 6.7.1 Família 6.7.2 A Criança e o Adolescente 6.7.3 Idosos 6.7.4 Índios REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AN02FREV001/REV 4.0 9 MÓDULO I 1 TEORIA GERAL DA CONSTITUIÇÃO 1.1 INTRODUÇÃO Direito Constitucional Geral ou Teoria Constitucional, como já diz o nome, trata das teorias gerais constitucionais, àquelas que podem ser utilizadas como instrumento de análise de qualquer ordenamento jurídico constitucional, que podem ser aplicadas em relação a qualquer Constituição. Sendo assim, é a disciplina que fornece os parâmetros para a interpretação das Constituições, que classifica as normas constitucionais, que diz de quem é a titularidade do poder constituinte originário. O Direito Constitucional pode ser entendido assim, como tronco e ponto de partida do direito. É a dimensão nuclear do ordenamento jurídico. Para iniciarmos o estudo do direito constitucional, é importante, portanto, identificarmos algumas características básicas do desenvolvimento do constitucionalismo e é preciso também ter uma noção básica da teoria da Constituição, assim, se faz necessário entender, analisar a nossa Constituição, como veremos a seguir. 1.2 O CONSTITUCIONALISMO O termo constitucionalismo costuma gerar polêmica em função das diversas acepções assumidas pelo vocábulo ao longo do tempo. Podemos identificar pelo menos quatro sentidos para constitucionalismo. Primeiro, empregando-se a AN02FREV001/REV 4.0 10 referência ao movimento político social com origens históricas bastante remotas que pretende, em especial, limitar o poder arbitrário. Em segundo, é identificado com a imposição de que haja cartas constitucionais escritas. Em terceira acepção, indicar os propósitos mais atuais da função e posição das constituições nas diversas sociedades. Em uma vertente mais restrita, o constitucionalismo é reduzido à evolução histórico-constitucional de um determinado Estado. ParaGomes Canotilho (2009): Não há um único constitucionalismo, mas vários, como o constitucionalismo do modelo inglês, o de matiz norte-americana e o de referência francesa, por exemplo. Prefere, contudo, falar em diversos movimentos constitucionais. Assim, o constitucionalismo antigo, o termo Constituição, derivado da ideia de estabelecer ou ordenar, ou a ordenação ou regulamentação assim estabelecida, surgiu com um significado menos amplo do que o atual. Assim, no Império Romano, essa palavra latina significava os atos legislativos do Imperador. Já a noção de constitucionalismo na Idade Média passou, de maneira mais aparente, a interligar-se com a ideia de limitação do poder estatal e proteção do indivíduo da atuação arbitrária das autoridades públicas. A luta constitucional do século XVII não foi tão simples como apresentada pelos historiadores, pois as disputas entre o despotismo e a liberdade não estavam claramente definidas. No século XVIII, o constitucionalismo surgiu como um movimento motivado pelos ideais iluministas, que propunha o estabelecimento de constituições em todos os Estados com a finalidade de limitar o poder dos governantes. Tratava-se de uma arma de guerra contra o absolutismo, baseada nas ideias liberais. Essas constituições deveriam ser escritas e começariam a delinear a base da democracia. O movimento político e jurídico, chamado constitucionalismo, que visa a estabelecer em toda parte regimes constitucionais, quer dizer, governos moderados, limitados em seus poderes, submetidos a constituições escritas. Segundo Alexandre de Moraes (2003), as características básicas e essenciais do constitucionalismo moderno poderiam ser enumeradas da seguinte forma: AN02FREV001/REV 4.0 11 O texto passa a ser escrito, ou seja, um conjunto de regras codificadas e sistematizadas em um único documento, para fixar-se a organização fundamental. A Constituição escrita, portanto, é o mais alto estatuto jurídico de determinada comunidade, caracterizando-se por ser a lei fundamental de uma sociedade. O poder constituinte originário que estabelece a Constituição de um novo estado, organizando-o e criando os poderes destinados a reger os interesses de uma comunidade. Tanto haverá poder constituinte no surgimento de uma primeira Constituição, quanto na elaboração de qualquer constituição posterior. Supremacia da Constituição e vinculação de todos os poderes do estado, inclusive do parlamento. A responsabilidade do soberano e/ou dos exercentes de funções públicas perante a Constituição. Necessidade, para maior grau de respeitabilidade e efetividade de correspondência entre a Constituição real e a formal. Força normativa do texto constitucional. Supremacia da vontade popular por meio do exercício do poder constituinte originário. Surgimento da ideia de controle de constitucionalidade, inclusive em relação às leis editadas pelo parlamento. Globalização da proteção dos direitos fundamentais. Nas novas tendências do Constitucionalismo, o Direito Constitucional não está mais centrado apenas no âmbito do Estado nacional, na medida em que a soberania vem sendo esvaziada gradativamente. Salvo maior juízo, tudo indica que continuará avançando o esvaziamento da soberania de Estados nacionais, o que fará necessária uma restruturação e ampliação das capacidades de ação política em um plano supranacional que, ainda está em fase incipiente. A supranacionalização e internacionalização do direito com as liberdades globalitárias, liberdade de pessoas, liberdade de mercadorias, liberdade de serviços, liberdades capitais, esvaziam o estado e a sua Constituição (MERCOSUL, NAFTA, ONU, Acordo Uruguai Round, Acordo de Schengen, etc). AN02FREV001/REV 4.0 12 O surgimento gradativo de comunidades regionais permite conjeturar-se a construção de um novo constitucionalismo. Isto é, na medida em que se fala na reivenção do território, os estados já não estão apenas submetidos às suas leis e à Constituição que editam, mas, inclusive, às normas produzidas no âmbito comunitário. O principal exemplo, já em fase adiantada, é a União europeia. Além de haver normas comunitárias que devam ser observadas pelos estados-membros, encontra-se em fase de aprovação um projeto de tratado que estabelece uma Constituição para a Europa. O Brasil aceitou o modelo neoliberal e realizou várias e profundas mudanças na CF, tais como: a reforma tributária, a reforma previdenciária, a reforma econômica, com as quebras de monopólio (gás natural, petróleo, mídia e outros). Essas mudanças, para o bem ou para o mal, revelam as novas tendências do constitucionalismo. Reformar é preciso, mas a Constituição é alterada a qualquer momento e, na maioria das vezes, sem nenhuma razão que justifique. Como exemplo, temos a PEC das domésticas, já transformada em Emenda, que veio efetivar a igualdade de direitos trabalhistas para os empregados domésticos. Justifica! Mas o ambiente familiar, não é uma empresa que vive de lucros, receitas, mas apenas despesas. Desta forma, entendemos que outros direitos, tais como Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), multa rescisória e as alíquotas do INSS, acarretarão verdadeira informalidade ou dispensabilidade de tal profissional. Ocorrerá não porque as famílias discordam dos novos direitos garantidos, mas porque nem todas elas terão como arcar com os encargos adicionais desse novo cenário. Antes de elaborar uma lei, é preciso analisar a realidade da sociedade, pois a realidade das contas domésticas é muito diferente daquela encontrada nas empresas, por isso, pretendem alterar a lei para impedir a penhorabilidade dos bens de família em caso de dívidas com os empregados. 1.3 A CONSTITUIÇÃO AN02FREV001/REV 4.0 13 1.3.1 Estrutura A estrutura de nossa Lei Maior, a Constituição Federal de 1988, é composta por 344 artigos. Tendo 250 destes em sua parte fixa e 94 dispositivos denominados de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Estes dispositivos possuem vida útil curta, pois uma vez desenvolvidos e cumpridos, perdem seu valor enquanto ordem, restando apenas como parte histórica no texto da Constituição. O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias nada mais é do que uma série de instruções que servem para organizar a passagem da ordem constitucional anterior para a atual, ou seja, coordenar o momento de adaptação para a nova Constituição. A Constituição de 1988 possui também, um Preâmbulo, que seria a explicação inicial de lei ou texto. Os 250 artigos referidos encontram-se divididos em nove grandes Títulos, os quais por sua vez dividem-se em Capítulos, Seções e Subseções, conforme o conteúdo. Cada um deles representa um assunto específico. Os artigos contêm INCISOS, que são algarismos romanos e ALÍNEAS, letras minúsculas do nosso alfabeto. É bom lembrar que o inciso de artigo faz parte do caput, ou seja, da cabeça desse artigo, já o parágrafo (§) possui certa autonomia em relação ao caput. Ainda na nossa Constituição, temos as Emendas Constitucionais, que até o momento se encontram na n° 72/2013. Fonte: Disponível em: www.stf.jus.br - Acesso em: 15 abril 2013. 1.3.2 Conceito A Constituição costuma ser referida como Carta Magna, Lei Fundamental, Lei das Leis, Lei Maior, etc. É um conjunto de normas jurídicas elaboradas de maneira especial e solene. É o conjunto de normas organizadas de determinada sociedade política. Sendo assim, a Constituição é norma de ordem superior que http://www.stf.jus.br/ AN02FREV001/REV 4.0 14 dispõe sobre a organização do Estado, sobre direitos e garantias individuais e sobre outros assuntos considerados de especial relevância para uma determinada sociedade, em determinada época. Comonorma de ordem superior, a Constituição orienta todos os ramos do direito, invalidando as leis que com ela não estejam em harmonia. Sendo assim, uma lei fundamental básica, suprema, lei maior de uma sociedade politicamente organizada é a reunião de todos os valores supremos de um Estado, instituída para regular a atuação governamental, as relações jurídicas existentes na sociedade, bem como proteger os indivíduos de abusos do poder público. O conceito de Constituição variará de acordo com o enfoque adotado. Assim, podemos falar em conceito jurídico, político, sociológico, etc. Celso de Mello (2010) por sua vez, entende a constituição como: “um complexo de regras que dispõem sobre a organização do Estado, a origem e o exercício do Poder, a discriminação das competências estatais e a proclamação das liberdades públicas”. Já Alexandre de Moraes (2009) afirma: Deve ser entendida como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de competências, direitos, garantias e deveres dos cidadãos. Do ponto de vista da sociologia, a Constituição seria a reunião dos fatores reais de poder existentes na sociedade. O documento chamado de constituição seria apenas uma constituição de papel. Essa tese foi defendida por Ferdinand Lassalle. Segundo ele, se o povo começasse a entender que a pena de morte deveria ser dada aos crimes hediondos, por exemplo, isso já estaria inserido na Constituição, já que inserido no desejo da sociedade. Uma futura constituição “de papel” que trouxesse essa nova previsão nada mais faria do que se adequar à verdadeira constituição. Pela concepção política, a Constituição poderia ser encarada como o conjunto de opções políticas de um Estado e não um reflexo da sociedade. Nos dizeres de Carl Schmitt, uma decisão política fundamental. Muitos atribuem a ele o título de teórico do nazismo, pois suas ideias teriam possibilitado a criação de um estado de segregação racial, já que separava o Estado de concepções morais. AN02FREV001/REV 4.0 15 Hans Kelsen (1931) define a Constituição como “a norma hipotética fundamental, ou seja, a lei máxima de um Estado, a qual deve ser respeitada por todas as outras normas jurídicas”. Essa hierarquia é visualmente representada por uma pirâmide, na qual a Constituição estaria no topo, enquanto as demais leis estariam em sua base. Para que esse sistema funcionasse, era preciso a estipulação de mecanismos que protegessem o ordenamento jurídico contra normas que ferissem a Constituição. Pode ser conceituada também como sistemas de normas jurídicas, escritas ou costumeiras, que regulam a estrutura do Estado, a forma de seu governo, o modo de aquisição e o exercício do poder, a organização de seus órgãos, os limites de sua atuação, os direitos fundamentais do homem e suas respectivas garantias. Em síntese, a constituição é o conjunto de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado. É o ato de constituir, estabelecer, de firmar, ou ainda, o modo pelo qual se constitui uma coisa, um ser vivo, um grupo de pessoas, organização, formação. 1.4 AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS 1.4.1 A Constituição de 1824 Foi a primeira Constituição do Brasil, promulgada pouco depois da declaração de independência, em 25 de março de 1824. Foi reformada pelo Ato Adicional de 12 de agosto de 1834 e vigorou até a proclamação da República. A Constituição de 1824 previa a existência do Poder Legislativo bicameral, em nível nacional, denominado Assembleia Geral, dividida em Câmara dos Deputados e Senado. Nas Províncias e nas cidades existiam, respectivamente, os Conselhos Gerais de Províncias e Conselhos de Distritos. É interessante observar a existência de Câmaras de Vereadores nas cidades e vilas, cujo papel, contudo, era mais o de administrar o governo local do que propriamente exercer o Poder Legislativo. AN02FREV001/REV 4.0 16 1.4.2 A Constituição de 1891 Promulgada em 24 de fevereiro de 1891, foi chamada de Constituição Republicana. Revista em 1926 vigorou até 24 de outubro de 1930. A primeira Constituição republicana, de 1891, instituiu o Congresso Nacional, também dividido em Câmara dos Deputados e Senado Federal e previu a existência das Assembleias dos Estados. Eram amplas as prerrogativas do Poder Legislativo. A duração da legislatura era de três anos, coincidente com o mandato dos deputados, eleitos em número proporcional à população, com limite mínimo e máximo por Estado. Já os senadores, três por unidade da Federação, tinham mandato de nove anos, devendo, a cada legislatura, renovar-se em um terço. A autonomia municipal foi tratada em apenas uma linha. 1.4.3 A Constituição de 1934 Promulgada em 16 de julho de 1934, foi resultante da Revolução Constitucionalista. Em 1934, a segunda Constituição da República inovou no que diz respeito ao Poder Legislativo. Em primeiro lugar, dispôs que este Poder seria exercido pela Câmara dos Deputados, com a colaboração do Senado Federal. A esta última Casa reservou a função de coordenação dos Poderes da República. Na composição da Câmara, introduziu a presença de deputados representantes de organizações profissionais, além daqueles eleitos em número proporcional à população de cada Estado. Esta Carta Constitucional fez menção explícita às Câmaras Municipais. 1.4.4 A Constituição de 1937 AN02FREV001/REV 4.0 17 No período chamado de Estado Novo, Getúlio Vargas fechou o Congresso Nacional e promulgou uma nova constituição. Em 1937, correspondendo à implantação de um regime politicamente autoritário, centrado no Poder Executivo, o Poder Legislativo foi substancialmente atingido em sua configuração e suas atribuições. A nova Constituição previu a existência de um Parlamento Nacional, composto de uma Câmara de Deputados e de um Conselho Federal. A eleição dos parlamentares seria indireta. Os deputados deveriam ser eleitos pelos Vereadores, em número proporcional à população, e por dez cidadãos eleitos, em cada Município, especificamente para esse fim. Já o Conselho Federal seria composto por um representante de cada Estado, eleito pela respectiva Assembleia Legislativa, que poderia ser vetado pelo Governador; tal veto, por sua vez, poderia ser derrubado pela Assembleia e por dez indicados pelo Presidente da República. A legislatura passou a ter a duração de quatro anos. Criou-se o instituto do decreto-lei. Na realidade, o Poder Legislativo, com tal configuração, jamais chegou a se reunir. 1.4.5 A Constituição de 1946 Após a queda de Getúlio Vargas, foi promulgada, em 18 de setembro de 1946, uma nova constituição. O retorno ao regime democrático representativo, em 1946, restabeleceu o Congresso Nacional com suas duas Casas, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. O Poder Legislativo voltou a exercer suas atribuições com relação a todas as matérias. A legislatura permaneceu com duração de quatro anos e o mandato de Senador, de oito anos. Restabeleceram-se também as prerrogativas das Assembleias Legislativas dos Estados e das Câmaras Municipais. Entre 1961 e 1963 deve ser destacada a vigência do regime parlamentarista no País. AN02FREV001/REV 4.0 18 1.4.6 A Constituição de 1967 Promulgada em um período de grande instabilidade política, após o golpe militar de 1964. A partir de 1964, com a instalação dos governos militares, a edição de sucessivos atos institucionais e atos complementares, dispondo inclusive sobre matéria constitucional, como os mandatos parlamentares, inaugurou um período de progressiva restrição ao exercício do Poder Legislativo, iniciado com a promulgação da Constituição de 1967. 1.4.7 A Constituição de 1969 A EmendaConstitucional n° 1 deu nova redação a todo o texto constitucional de 1967, sendo considerada uma nova constituição. As limitações tornaram-se ainda mais fortes, com a edição do Ato Institucional nº 5, em 1968, e com a promulgação da Emenda nº 1, de 1969, praticamente uma nova Constituição. Retornou o instituto do decreto-lei, para assuntos de segurança nacional e finanças públicas, e criou-se o instituto do decurso de prazo, isto é, findos determinados prazos estabelecidos, as proposições encaminhadas pelo Poder Executivo e não apreciadas pelo Congresso Nacional, seriam consideradas aprovadas. Na apreciação da lei orçamentária anual, a Carta Magna vedava, na prática, a iniciativa parlamentar de emendas que aumentassem a despesa global ou por órgão, programa, projeto ou mesmo que lhes modificassem o montante, a natureza ou o objetivo. 1.4.8 A Constituição de 1988 AN02FREV001/REV 4.0 19 A atual Constituição foi Promulgada em 5 de outubro de 1988, após a reabertura democrática. Vinda como resultado de um longo processo de redemocratização. É a Constituição cidadã, como disse Ulysses Guimarães, pela ênfase à cidadania. Com a Constituição de 1988, retornou-se a plena restauração das prerrogativas do Poder Legislativo, a reinstalação da vigência, de direito e de fato, do regime democrático representativo. O Poder Legislativo voltou a ser dotado de um amplo elenco de atribuições sobre todas as matérias, tendo inclusive papel determinante na elaboração e na aprovação nas leis de natureza orçamentária. No caso dos Municípios, ora reconhecidos como Unidades da Federação, afirmou-se a sua maior autonomia e, consequentemente, o significado e a relevância da atuação das respectivas Câmaras de Vereadores. 1.5 PREÂMBULO CONSTITUCIONAL O preâmbulo de uma Constituição pode ser definido como o documento de intenções do diploma, e consiste em uma certidão de origem e legitimidade do novo texto e uma proclamação de princípios, demonstrando a ruptura com o ordenamento constitucional anterior e o surgimento jurídico de um novo Estado. A Constituição Federal esclarece em seu preâmbulo que foi elaborada por representantes do povo brasileiro que são eleitos para compor uma Assembleia Nacional Constituinte, com a finalidade de instituir um Estado Democrático de Direito, destinado a tornar efetivos, como valores supremos, mais importantes de uma sociedade fraterna de irmãos, com a colaboração de todos na consecução de objetivos comuns. Pluralista, com livre formação de correntes políticas e ideológicas e sem preconceitos. Ou seja, sua finalidade é traçar linhas políticas, filosóficas e ideológicas. Alguns autores, como Hans Kelsen, acreditam que ele faria parte da Constituição. Para outros, como Alexandre de Moraes, serviria simplesmente como AN02FREV001/REV 4.0 20 elemento a auxiliar a interpretação da Constituição. Existem também aqueles, como Canotilho, Ives Gandra, que acreditam que ele não tem aplicação prática. A relevância jurídica do preâmbulo da Constituição consiste no fato de ele ser visto como elemento de interpretação e integração dos artigos da Constituição. 1.6 CLASSIFICAÇÃO DAS CONSTITUIÇÕES As Constituições são classificadas de várias maneiras. Por exemplo, as Constituições escritas são as que constam de um documento. As costumeiras baseiam-se na tradição. As rígidas só podem ser alteradas mediante procedimentos legislativos especiais mais severos. As flexíveis podem ser alteradas como qualquer lei ordinária. Há as parcialmente rígidas, que têm dispositivos rígidos e também flexíveis. Veremos a seguir: 1.6.1 Quanto ao Modo de Elaboração Dogmáticas: são elaboradas por um órgão constituinte e sistematizam os dogmas ou ideias fundamentais da teoria política e do direito, dominantes no momento de sua elaboração. Históricas: são resultantes da lenta formação histórica, do lento evoluir das tradições, dos fatos sociopolíticos e culturais, enfim, da história dos países. 1.6.2 Quanto ao Conteúdo AN02FREV001/REV 4.0 21 Material: o conjunto de regras materialmente constitucionais, pertencentes ou não à constituição escrita. São aquelas cujas normas somente regulam a estrutura do Estado, a organização de seus órgãos e os direitos fundamentais. Formal: é a constituição escrita estabelecida pelo poder constituinte e somente modificável por processos e formalidades especiais. É o caso da Constituição do Brasil. 1.6.3 Quanto à Forma Escrita: Uma constituição é escrita quando seus preceitos vêm documentados em forma de um texto único. Quando codificada e sistematizada num texto único, elaborado por um órgão constituinte, encerrando todas as normas tidas como fundamentais. Não Escrita: aquela cujas normas não constam de um documento único e solene, baseando-se nos costumes, na jurisprudência e em convenções. Classifica-se como não escrita aquela cujas regras não estão previstas em um texto único, mas sim em usos, costumes, leis, etc. Um exemplo de constituição não escrita é a da Inglaterra. 1.6.4 Quanto à Estabilidade As constituições podem ser de quatro tipos, quais sejam: as imutáveis, as rígidas, as flexíveis e as semirrígidas. a) Imutáveis AN02FREV001/REV 4.0 22 São aquelas que em hipótese alguma podem ser alteradas, o que é inconcebível diante das constantes mudanças que atingem nossa sociedade e que trazem, quase sempre, mudanças também nas formas de atuação do Estado. b) Rígida Só pode ser modificada mediante processos especiais, diferentes e mais difíceis que os da formação da lei comum (constituições escritas). As constituições rígidas já trazem em si a possibilidade de alterações, mas que para tanto, preveem, no dizer de Michel Temer, um processo especial e qualificado, de modo a dificultar a constância de modificações em seu conteúdo. Elas exigem um procedimento especial de alteração dos preceitos constitucionais mais rigorosos que os das demais normas infraconstitucionais. Por exemplo: CF 88 (uma emenda constitucional para ser aprovada precisa de maioria de três quintos, enquanto uma lei ordinária é aprovada por maioria simples). Só pode ser modificada mediante processos especiais. Assim, não podem ser alteradas pelo processo comum de elaboração das leis ordinárias, pois requerem debates mais amplos, prazos dilatados e quóruns qualificados. São adotadas pela maioria dos países contemporâneos. Esta diferença no processo de reforma visa a proteger a Constituição dos golpes de força das maiorias partidárias, de tendências oportunistas de grupos políticos predominantes e da exaltação dos ânimos em momentos de crise nacional. Exemplos: a dos EUA e todas as brasileiras, exceto a Imperial. c) Flexível Pode ser modificada pelo processo legislativo ordinário (escritas, às vezes, não escritas sempre). As constituições flexíveis (geralmente são as não escritas), que são as que não demandam nenhum procedimento especial para serem AN02FREV001/REV 4.0 23 alteradas, bastando a atividade comum do poder legislativo, ou seja, são alteráveis como qualquer lei. Assim, sofrem alterações da mesma maneira pela qual se elabora ou modifica qualquer espécie normativa, isto é, não exigem nenhum requisito especial de reforma. Certo é que só servem para nações democráticas evoluídas e de alto nível cultural. Exemplo: a Constituição da Inglaterra, onde o Parlamento tem função de Poder Constituinte Originário permanente. d) Semirrígida Aquela cujas regras, em parte, são flexíveis e em parte são rígidas (escritas). As semirrígidas, em parte são rígidas, isto é, exigem um procedimento especial, mais elaborado, para que sejam modificadas, enquanto outras partes não exigem um procedimento especial, bastando o procedimentocomum, ordinário, de elaboração de leis, para que se mude a Constituição. Todas as Constituições podem sofrer alterações, o que varia é o grau de dificuldade ou de facilidade para tanto. Assim, nas semirrígidas, parte do texto é modificada assim como nas leis ordinárias, e parte requer para sua mutação os procedimentos rigorosos e difíceis próprios das Constituições rígidas. Exemplo: a Constituição Imperial brasileira (de 1824) que, pela regra do artigo 178 criou uma terceira categoria de Constituições, integrando parte de dispositivos rígidos, parte flexíveis, isto é, vindo a ser semirrígida. 1.6.5 Quanto à Origem Democrática ou popular: originada de um órgão constituinte composto de representantes do povo. AN02FREV001/REV 4.0 24 Outorgada: elaborada e estabelecida sem a participação povo, ou seja, são impostas pelos governantes. No Brasil, tivemos tanto constituições outorgadas, em 1824, 1937 e 1967, quanto promulgadas, em 1891, 1934, 1946 e a atual de 1988. 1.7 REGRAS CONSTITUCIONAIS As Regras Materialmente Constitucionais são aquelas referentes à matéria da Constituição, são em suma as que por seu conteúdo referem-se diretamente à forma do Estado, à forma do governo, ao modo de aquisição e exercício do poder, ao estabelecimento de seus órgãos, aos limites de sua ação. Já as Regras Formalmente Constitucionais, são as regras que existem na Constituição escrita que podem ter ou não conteúdo constitucional. 1.8 O PODER CONSTITUINTE 1.8.1 Conceito Poder constituinte é a manifestação soberana da suprema vontade política de um povo, social e juridicamente organizado. É o poder de criar ou alterar a Constituição. O poder constituinte é considerado autônomo pelos adeptos do jusnaturalismo, para sublinhar que, não limitado pelo direito positivo, o poder constituinte deve sujeitar-se ao direito natural. Para os positivistas ele é soberano, uma vez que não se condiciona a nenhuma regra anterior. AN02FREV001/REV 4.0 25 O poder de editar uma nova constituição que substitui a anterior ou de editar a primeira Constituição de um novo Estado é denominado poder constituinte originário, uma vez que dá origem à organização fundamental do Estado. Já o poder de reformar a Constituição, de modificá-la, de emendá-la, é denominado de poder constituinte derivado. A principal manifestação do poder constituinte derivado é o poder de emendar a Constituição, poder esse estabelecido no art. 60 da Constituição brasileira. Enfim, a ideia da existência de um poder constituinte, é o suporte lógico da existência de uma Constituição superior ao restante do ordenamento jurídico e que, em regra, não poderá ser modificada pelos poderes constituídos. Pois se trata da denominada Constituição dogmática, que se apresenta como produto escrito e sistematizado por um órgão constituinte, com base em princípios e ideias fundamentais da teoria política e do direito dominante, diferentemente da Constituição histórica, que é fruto da lenta e contínua síntese da história e tradições de determinado povo, exemplo da Constituição Inglesa. 1.8.2 Espécies O Poder constituinte pode ser originário ou derivado. Originário: é o poder de criar uma nova constituição. É um poder inicial, pois não se baseia em nenhum outro poder e é autônomo (para os jusnaturalistas) ou soberano (para os positivistas). Derivado: é o poder de alterar a constituição em vigor. É derivado porque é instituído pelo poder constituinte originário e é também subordinado, pois possui limites de atuação. O poder constituinte derivado divide-se em reformador e decorrente. AN02FREV001/REV 4.0 26 Reformador é o poder inerente à Constituição rígida que se destina a modificá-la e atualizá-la, trata-se de um poder que, previsto na própria Constituição, é encarregado de fazer alterações que ela necessita. É um poder de Direito, tem, portanto, natureza jurídica, estando submetido às regras estabelecidas na Constituição. E o decorrente é aquele que cria parâmetros para a elaboração das constituições estaduais. Refere-se à auto-organização dos estados-membros. 1.8.3 Poder Constituinte Transnacional Há um núcleo de poder capaz de produzir normas jurídicas que, não raro, se sobrepõem às normas da Constituição do Estado-nação. Em razão do nascimento de blocos regionais, cujo exemplo principal é a União Europeia, normas jurídicas são produzidas no âmbito da comunidade regional, sobrepondo-se às normas das Constituições dos estados-membros daquela comunidade. Em outras palavras, as normas jurídicas produzidas por organismos que transcendem os limites territoriais de um estado acabam se impondo sobre as normas constitucionais elaboradas pelo constituinte nacional. Poder-se-ia, então, falar na existência de um poder constituinte transnacional ou supranacional. 1.9 EFICÁCIA E APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 1.9.1 Conceito de Eficácia Eficácia é aptidão potencial que a norma jurídica possui para produzir efeitos. Todas as normas constitucionais são revestidas de eficácia jurídica. Eficácia da norma trata-se do grau de cumprimento da norma dentro da prática social. Uma norma é considerada eficaz quando é respeitada por seus destinatários ou quando a sua violação é efetivamente punida pelo Estado. Podemos afirmar, ainda, que a lei é eficaz quando adequada às realidades sociais e ajustada às necessidades do grupo. AN02FREV001/REV 4.0 27 Se a norma não possui qualquer eficácia, então se fala em “letra morta“ ou “direito no papel”. Exemplo: Se todos os motoristas que ultrapassem o limite de velocidade nas estradas brasileiras forem efetivamente punidos, então é possível afirmar que as normas em questão são plenamente eficazes. O mesmo aconteceria se todos os motoristas respeitassem o limite de velocidade nas estradas brasileiras. Não ultrapassando o limite de velocidade, eficácia do preceito: 70%; eficácia da sanção: 30%. A eficácia que resulta do respeito espontâneo da norma é denominada eficácia do preceito ou primária. A eficácia que resulta da intervenção repressiva do Estado pode ser qualificada como eficácia da sanção ou secundária. 1.9.2 Classificação das Normas Constitucionais em Relação à sua Eficácia José Afonso da Silva (1999) propôs uma classificação das normas constitucionais em relação à sua eficácia distinguindo-as em três categorias: São elas: Normas de Eficácia Plena: Aquelas que desde a promulgação possui todos os elementos necessários para sua pronta e integral aplicação. Não há necessidade de legislação infraconstitucional. Normas de Eficácia Limitada: Normas que não produzem efeitos imediatos, dependendo de regulamentação infraconstitucional. Divide-se em: a) Normas de princípio organizativo: aquelas que fazem a previsão da existência de uma instituição jurídica ou um órgão, dependendo de uma lei posterior para constituir-se. AN02FREV001/REV 4.0 28 b) Normas de princípios programáticos: aquelas que preveem um fim a ser executado pelo Estado ou determinando que o Estado cumpra um programa, como exemplo, temos os artigos 196 e 205, CF, o legislador não é obrigado a legislar, ante a norma programática, mas, se o fizer, não poderá contrariá-la. c) Normas de Eficácia Contida (ou Redutível): são as normas que, embora tendo aplicabilidade direta e imediata, podem ser restringidas por norma infraconstitucional. Enquanto o legislador não elaborar a lei de caráter restritivo, sua eficácia será plena. 1.9.3 O Controle de Constitucionalidade das Leis A ideia de controle de constitucionalidade está relacionada à supremacia da Constituição sobre todo o ordenamento jurídico e, também, à rigidez constitucional e proteção dos direitos fundamentais. A supremaciaconstitucional adquiriu tanta importância nos Estados Democráticos de Direito que Cappelletti (2001) afirmou que “o nascimento e expansão dos sistemas de justiça constitucional, após a Segunda Guerra Mundial, foi um dos fenômenos de maior relevância na evolução de inúmeros países europeus”. Em defesa basicamente dos direitos fundamentais do homem e dos direitos das minorias, após a Segunda Guerra Mundial houve necessidade do surgimento de tribunais que velassem pela compatibilidade dos atos do poder público com as normas constitucionais, pois a força dos tribunais tem sido, em todos os tempos, a maior garantia que se pode oferecer às liberdades individuais. O controle de constitucionalidade tem como ponto fundamental a defesa dos valores constitucionais básicos e dos direitos fundamentais. Assim, o controle de constitucionalidade das leis tem por finalidade verificar se as leis editadas no país são materialmente compatíveis com as regras constitucionais. AN02FREV001/REV 4.0 29 Porém, para que haja uma rigidez constitucional, diferenciando o poder constituinte originário do derivado, é necessária a existência de um controle de constitucionalidade, pois controlar a constitucionalidade significa impedir a subsistência de inconstitucionalidades de forma a assegurar a supremacia da Constituição. É a verificação da adequação de um ato jurídico, particularmente a lei, à Constituição. 1.9.4 Formas de Controle O controle pode ser judiciário ou político. O controle político, aquele onde a verificação da constitucionalidade é confiada a órgão não pertencente ao Poder Judiciário e sim ao poder Executivo e Legislativo. Já o controle judiciário é feito pelos órgãos do Poder Judiciário. O controle pelo Poder Judiciário abrange dois métodos, concentrado ou difuso. O controle concentrado é observado quando é atribuído a um único órgão específico. No Brasil, o controle concentrado é realizado pelo Supremo Tribunal Federal. O STF é órgão integrante do Poder Judiciário, sendo a instância máxima desse Poder. Em muitos países, o controle da constitucionalidade cabe a um órgão autônomo e distinto do Poder Judiciário, chamado Corte ou Tribunal Constitucional. Dessa forma, ao controlar a constitucionalidade, o STF realizará a verificação de adequação ou compatibilidade de uma lei ou de um ato normativo com a constituição, verificando seus requisitos formais e materiais. O controle difuso funciona quando a qualquer juiz é dado apreciar alegação de inconstitucionalidade. É a chamada via de exceção ou defesa. Então, o controle de constitucionalidade pelo Poder Judiciário será feito de forma difusa ou de forma concentrada. Será de forma difusa quando qualquer juiz ou AN02FREV001/REV 4.0 30 tribunal declara a inconstitucionalidade de alguma lei, portanto não se aplicando, o que nela está disposto, para a situação específica discutida no processo. No Brasil, salvo na Constituição do Império, sempre houve a adoção do controle difuso de constitucionalidade repressivo jurídico ou judiciário, em que é o próprio poder judiciário quem realiza o controle da lei ou do ato normativo, já editado, perante a Constituição Federal, para retirá-los do ordenamento jurídico, desde que contrários à Carta Magna. Na atual Constituição foram adotados os dois sistemas de controle do judiciário de constitucionalidade repressiva. O primeiro, denominado controle difuso, por via de exceção, é aquele em que todos os juízes e tribunais poderão realizar o controle de constitucionalidade. O segundo será exercido por via de ação direta, denominando-se concentrado. Existe, ainda, o controle preventivo ou repressivo: O controle preventivo opera antes que a lei se aperfeiçoe. O repressivo, depois de promulgada a lei. Na Constituição atual há tanto o controle preventivo como o repressivo. O primeiro é atribuído ao Presidente da República, que o exerce por intermédio do veto, ou ao Legislativo, no processo legislativo. O controle repressivo é confiado ao Judiciário. 1.9.5 A Inconstitucionalidade Incosntitucionalidade é a desconformidade entre uma norma da Constituição e outra infraconstitucional. Gomes Canotilho (2005) sob a ótica do parâmetro constitucional, lembra o conceito clássico, aliás, repetido por todos: “inconstitucional é toda lei que viola os preceitos constitucionais”. José Afonso da Silva (2000), a respeito da inconstitucionalidade, fala-nos sobre a “conformidade com os ditames constitucionais”, a qual “não se satisfaz apenas com a atuação positiva de acordo AN02FREV001/REV 4.0 31 com a Constituição”, mas ainda com o não “omitir a aplicação de normas constitucionais quando a Constituição assim o determina”. Para Lúcio Bittencourt (2003), “a inconstitucionalidade é um estado – estado de conflito entre uma lei e a Constituição”. Lei ou ato normativo inconstitucional, por não se adequar ao preceito constitucional, ocorre quando a lei não observa os requisitos constitucionais em relação à sua forma, havendo um vício no processo de produção normativa, por exemplo, havendo uma lei de iniciativa de um deputado que modifique os efetivos das Forças Armadas, esta lei será inconstitucional por vício de iniciativa, que, no caso, é privativa do Presidente da República. Também ocorre quando a lei trata de uma matéria incompatível com a Constituição, por exemplo, lei penal que estabelece a pena de morte para quem cometer determinado crime. É bom saber que a emenda constitucional também pode ser objeto da ação direta de inconstitucionalidade, pois se trata de fruto de elaboração do poder constituinte reformador. Se violar uma cláusula pétrea, este ato normativo também poderá ser considerado inconstitucional. Têm legitimidade para propor a ação direta de inconstitucionalidade: Presidente da República; Mesa do Senado Federal; Mesa da Câmara dos Deputados; a Mesa de Assembleia Legislativa ou a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal; Governador de Estado ou do Distrito Federal; Procurador-Geral da República; Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; Partido Político com representação no Congresso Nacional; Confederação Sindical ou Entidade de Classe de Âmbito Nacional. Já a competência para processar e julgar a ação direta de inconstitucionalidade é exclusivamente do Supremo Tribunal Federal, previsto no art. 102, inciso I, alínea “a” da Constituição Federal. A Lei que trata do procedimento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade é a nº 9.868/99. Após a inconstitucionalidade ser declarada pelo STF, deve a decisão ser comunicada ao Senado Federal. Este deverá suspender a execução da lei declarada inconstitucional (art. 52, X, da Constituição Federal). AN02FREV001/REV 4.0 32 A Inconstitucionalidade pode ser por ação e por omissão. A Inconstitucionalidade por ação é de fácil compreensão. O agente produz um ato normativo que, de algum modo, contraria a Constituição. Já na Inconstitucionalidade por omissão ocore quando a Constituição é contrariada pela inércia de quem tinha o dever constitucional de agir. Assim, na ação de inconstitucionalidade por omissão, introduzida pela CF de 1988, cujo seu objeto é suprir a omissão dos poderes constituídos, que deixaram de elaborar a norma regulamentadora que possibilita o exercício de um direito previsto na Constituição, veio a ser disciplinado pela Lei 12.063/2009. Têm legitimidade ativa para propor a ação de inconstitucionalidade por omissão, as mesmas pessoas e órgãos que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. Proposta a ação, não se admitirá desistência. Declarada a inconstitucionalidade por omissão, será dada ciência ao poder competente para adoção das medidas necessárias. Essa ação assemelha-se ao mandado de injunção. Ambosos instrumentos se aplicam no caso de uma regulamentação faltante, porém apresentam algumas diferenças. Pode ela ser movida por certas pessoas. O Mandado de Injunção, como veremos mais tarde, pode ser impetrado por qualquer interessado. Existe também a ação direita de inconstitucionalidade para fins interventivos, que foi introduzida pela Emenda Constitucional n° 3, que visa a obter a declaração de inconstitucionalidade em virtude da ofensa a princípio constitucional sensível, viabilizando a deflagração do processo de intervenção federal. Princípios chamados sensíveis não podem ser violados pelos Estados- membros ou pelo Distrito Federal no exercício de suas competências legislativas, tais como a forma republicana, sistema representativo, regime democrático, dentre outros. Já a Ação Declaratória de Constitucionalidade tem como objetivo a obtenção do Judiciário de declaração da constitucionalidade de determinada norma em abstrato com fins de solucionar previamente futuros conflitos. Com esta ação, o STF ratifica a presunção de validade que todas as leis possuem. Foi introduzida pela Emenda Constitucional n° 3 e atualmente é prevista pela Constituição Federal em seu art. 102, I, “a” e pela Lei 9.868 que estabelece o procedimento. AN02FREV001/REV 4.0 33 Têm legitimidade para propor a ação declaratória de constitucionalidade: Presidente da República; Mesa do Senado Federal; Mesa da Câmara dos Deputados; Procurador Geral da República. A competência para processar e julgar a ação declaratória de constitucionalidade é exclusivamente do Supremo Tribunal Federal. A declaração de constitucionalidade tem poder vinculante, sujeitando os demais órgãos judiciários em causas idênticas, que não mais podem ser decididas de forma diversa. Esse poder vinculante ou força vinculante foi inserido no direito positivo por meio da Emenda Constitucional nº 45/2004, a qual introduziu o art. 103- A à Constituição Federal de 1988. A instituição da súmula vinculante, pela EC 45/04, surgiu a partir da necessidade de reforço à ideia de uma única interpretação jurídica para o mesmo texto constitucional ou legal, de maneira a garantir a segurança jurídica e o princípio da igualdade, pois os órgãos do poder judiciário não devem aplicar as leis e os atos normativos aos casos concretos de forma a criar ou aumentar desigualdades arbitrárias, devendo utilizar-se de todos os mecanismos constitucionais no sentido de conceder às normas jurídicas uma interpretação única e igualitária. Assim, a súmula com o efeito vinculante é a modalidade que não possui apenas o caráter de orientação, pois obriga os demais órgãos do Judiciário a seguirem determinada interpretação emitida pelo Supremo Tribunal Federal. Porém, é importante lembrar que essa ideia já fora adotada no Império, quando em 1876 o Supremo Tribunal de Justiça passou a ter a possibilidade de editar assentos com força de lei, em relação à inteligência das leis civis, comerciais e criminais, quando na execução delas ocorrem dúvidas manifestadas no julgamento divergentes do mesmo tribunal, das relações e dos juízes, porém sem que tivesse sido utilizado até a proclamação da República. 1.9.6 Interpretação Constitucional Interpretar é o meio pelo qual o intérprete compreende o sentido do texto, para que seja possível a solução do problema apresentado. Interpretar é descobrir o AN02FREV001/REV 4.0 34 sentido e o alcance da norma jurídica. Consiste em explicar ou esclarecer dúvidas ocasionadas por ambiguidades do texto, má redação ou imperfeições no emprego da terminologia técnica. O intérprete, para a realização de sua tarefa, deve analisar os diferentes significados possíveis da norma e indagar-se qual deles é o mais exato. Portanto, interpretar um texto legal significa, em última análise, decidir por uma entre muitas possibilidades interpretativas que se apresenta como a mais pertinente, razoável e justa. A interpretação jurídica constitui a atividade prática de descobrimento do conteúdo, do significado e do alcance de determinada norma, dentro do contexto para decidir um caso concreto. A interpretação constitucional compõe um ponto especial dentro da interpretação jurídica, em face da supremacia constitucional e do singular papel jurídico e político do texto magno no ordenamento jurídico. As finalidades a serem perseguidas pela interpretação constitucional são de grande importância, porque visam à garantia da efetividade da Carta Magna e aplicabilidade de seus preceitos. A primeira finalidade básica da interpretação constitucional é garantir o máximo de efetividade do texto magno, consagrando sua força normativa e garantindo a interpretação de todo o ordenamento jurídico em conformidade com suas normas. Existem alguns princípios que devem ser sempre lembrados quando tivermos de interpretar a Constituição: Princípio da unidade: a interpretação deve evitar a existência de contradições entre as normas. Princípio do efeito integrador: na resolução dos conflitos devem-se priorizar os critérios que favoreçam a integração política e social do Brasil. Princípio da máxima efetividade ou da eficiência: deve-se buscar a interpretação que conceda mais eficácia à norma constitucional. Princípio da conformidade funcional: os órgãos que interpretam a Constituição não podem chegar a uma conclusão que subverta, altere ou perturbe o esquema organizatório-funcional constitucionalmente estabelecido pelo constituinte originário. AN02FREV001/REV 4.0 35 Princípio da harmonização: a interpretação deve evitar o sacrifício total de um dos bens jurídicos em conflito. Princípio da força normativa da constituição: deve ser adotada a interpretação, dentre várias possíveis, que garanta maior eficácia, aplicabilidade e permanência das normas constitucionais. Assim, a interpretação constitucional deve partir das linhas mestras que sustentam a teoria geral da interpretação, por se tratar o texto constitucional de um conjunto de normas jurídicas. Juridicamente, a Constituição deve ser interpretada, entendida, como a lei fundamental e suprema de um Estado, que contém normas referentes à estruturação do Estado, à formação dos poderes públicos, forma de governo e aquisição do poder de governar, distribuição de competências, direitos, garantias e deveres dos cidadãos. Além disso, é a Constituição individualiza os órgãos competentes para a edição de normas jurídicas, legislativas ou administrativas. Como vimos, há a supremacia, outra qualidade de nossa constituição que determina que ela está acima hierarquicamente de qualquer autoridade, ou qualquer outra lei que tente ferir seus mandamentos. A Constituição está no topo da hierarquia de nossas normas, qualquer coisa que contrarie os princípios estabelecidos, como a livre expressão, ou ainda a igualdade entre cidadãos, é considerada inconstitucional e, portanto, nula de pleno direito, ou seja, será desconsiderada pela sociedade. Sendo assim, a Constituição é a carta de nascimento de uma nova sociedade, em termos jurídicos, se a sociedade fosse um carro, a Constituição seria uma espécie de manual do usuário. A esta lei fica reservada toda a organização de uma sociedade, suas características fundamentais, os direitos que estão reconhecidos e protegidos pelo estado além de outras definições de extrema importância. A constituição é soberana. Soberano é aquele que manda acima de todos; um rei absoluto é soberano. Segundo consta, todo o poder de nossa sociedade vem do povo, o poder que as autoridades exercem é do povo, dos juízes, dos delgados, da polícia, enfim, qualquer um que venha a se declarar uma autoridade qualquer deverá exercer esta em nome do povo, e apenas em nome dele. AN02FREV001/REV 4.0 36 Na época da ditadura, o poder não vinha do povo, e sim das forças armadas, que exerciamsua autoridade em desinteresse do povo, é por isso que hoje vivemos sob uma Democracia, que significa regime ou poder guiado pelo povo. Muitas vezes, questionamos o porquê da existência de uma constituição se, apesar de tudo, continua a haver inúmeras injustiças, cometidas, inclusive, pelas entidades governamentais. Será que, por isso, podemos dizer que a Constituição “não funciona”? Acho que não. O que precisamos é ajustá-la a nossa realidade social, pois há dispositivos que não passaram da folha de papel, como exemplo, temos o art. 208, I, III, IV (é dever do Estado assegurar a educação) e 227 § 1° ( é dever do estado promover programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente), não são aplicados efetivamente. Então, cabe a cada um de nós lutar para que ela seja observada em todos os atos da vida civil. Como diz Alexandre de Moraes (2005): “não basta somente conhecer a Constituição, mais do que isso, impõe-se respeitá-la”. FIM DO MÓDULO I AN02FREV001/REV 4.0 37 PROGRAMA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA A DISTÂNCIA Portal Educação CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Aluno: EaD - Educação a Distância Portal Educação AN02FREV001/REV 4.0 38 CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL MÓDULO II Atenção: O material deste módulo está disponível apenas como parâmetro de estudos para este Programa de Educação Continuada. É proibida qualquer forma de comercialização ou distribuição do mesmo sem a autorização expressa do Portal Educação. Os créditos do conteúdo aqui contido são dados aos seus respectivos autores descritos nas Referências Bibliográficas. AN02FREV001/REV 4.0 39 MÓDULO II 2 TEORIA GERAL DO DIREITO E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Analisando a nossa Constituição no módulo anterior, percebemos que o objeto do Direito Constitucional é o estudo da Constituição e essa, por sua vez, deve determinar fundamentalmente o modo de ser do Estado, a sua organização fundamental. Assim sendo, para iniciarmos o estudo do Direito Constitucional, é preciso ter em mente uma noção básica de Teoria Geral do Direito do Estado. 2.1 ORGANIZAÇÃO DOS ESTADOS A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil divide-se em União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em que todos são autônomos, conforme o disposto no art. 18 da CF. Assim, o Brasil é uma República Federativa formada pela ligação indissolúvel dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal e da União. O demais ente público detém autonomia local. Estado é uma sociedade política dotada de algumas características próprias, ou dos elementos essenciais como povo, território e soberania. Estado é uma sociedade política, organizada juridicamente, com o objetivo de alcançar o bem comum, nunca um fim em si mesmo. É uma sociedade política dotada de algumas características próprias. Assim, o Estado pode satisfazer os interesses públicos que lhe são atribuídos de duas maneiras segundo Michel Temer (2005): AN02FREV001/REV 4.0 40 • Diretamente, prestando serviços sem qualquer deslocamento do desempenho de funções para outro centro. Nesse caso, tem-se uma centralização administrativa, na qual há um único titular das prerrogativas, competências deveres públicos. • Repartindo suas funções com outros centros. Trata-se da descentralização administrativa, caracterizada pela existência de vários núcleos titulares de certas atribuições. A simples descentralização administrativa não é suficiente para caracterizar um estado como federativo. É bom lembrar que todos os entes da Federação brasileira possuem autonomia política e administrativa, sendo que cabe à União exercer as atribuições decorrentes da soberania do Estado brasileiro. A União é pessoa jurídica de direito público interno, com sede no Distrito Federal. Manifesta-se ela tanto em nome próprio como em nome da federação. Cabem-lhe funções privativas enumeradas, como declarar guerra ou emitir moeda, prevista no art. 21 da CF, ou legislar com exclusividade sobre quase todos os principais ramos do Direito, como o Direito Civil e o Direito Penal previsto no art. 22 da CF. Assim, a soberania pertence à República Federativa do Brasil, sendo exercida pela União. O art. 1º da Constituição Federal estabelece que “a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado democrático de direito”. O parágrafo único desse artigo dispõe que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. Prevê esse artigo que os constituintes brasileiros, inspirando- se na moderna doutrina jurídica e democrática, comungam do princípio de que a atuação do Estado deve se pautar pela estrita observância das normas legais e não pelo capricho ou a vontade circunstancial de seus dirigentes. No Estado Democrático de Direito é fundamental que a lei seja a expressão da vontade popular, exercida por meio de seus representantes. Duas noções importantes estão vinculadas ao conceito de Estado Republicano, a democracia e a representação política. Assim, no Estado moderno a democracia é representativa, isto é, os cidadãos escolhem, por intermédio do voto, os representantes que irão decidir os assuntos públicos no âmbito do Poder Executivo. Democracia é uma palavra de origem grega que significa “poder do povo”. AN02FREV001/REV 4.0 41 O papel dos representantes eleitos é votar de acordo com a vontade dos homens e mulheres de quem receberam essa delegação. Por isso, eles precisam estar em permanente contato com a população, para saber quais são suas aspirações, desejos, reivindicações, reclamações. 2.2 FORMAS DE ESTADO O Estado organiza-se por meio de formas básicas, entre as quais se apresentam como Federação, Confederação e Estado Unitário. Assim, para a existência de um Estado (no sentido de país) é necessária a existência de três caracteres: povo; território; poder e soberania. • Povo é o elemento humano do Estado, o conjunto de pessoas que mantêm um vínculo jurídico-político com o Estado pelo qual se tornam partes integrantes deste. Povo é o conjunto de todos os nacionais de um país, no nosso caso, todos os brasileiros (natos ou naturalizados). População é o conjunto de todas as pessoas que habitam em um determinado país (um jamaicano que venha a morar no Maranhão, por exemplo). Cidadão é todo sujeito que pertença ao povo brasileiro e tenha capacidade eleitoral ativa (poder de voto) ou capacidade eleitoral passiva (poder de ser votado). Devemos sempre ter em mente que é possível ter a capacidade ativa sem ter a capacidade passiva (um cidadão de 17 anos, por exemplo), mas não é possível ter a capacidade passiva sem ter a ativa, já que a Constituição diz que são inelegíveis os inalistáveis (§ 4º do art. 14 da CF/88). • Território é o elemento material do Estado, o espaço dentro do qual este exerce a sua supremacia sobre pessoas e bens. Ou seja, território é o espaço dentro do qual o Estado exerce seu poder de forma exclusiva. Em sua concepção jurídica, ele é algo bem mais amplo do que o conceito geográfico que imaginamos. Para o Direito Constitucional Brasileiro, o território engloba o mar territorial, a plataforma AN02FREV001/REV 4.0 42 continental, o espaço aéreo, os navios e as aeronaves militares onde quer que estejam, por exemplo. • Poder é a possibilidade de o Estado impor suas determinações, dentro de seu respectivo território, utilizando a força, se necessário. • Soberania é o elemento formal do Estado. Supremacia na ordem interna e independência na ordem externa. Soberania é a capacidade de fixar suas próprias competências, bem como a de tomar decisões em última instância.Soberania e autonomia. Soberania expressa a unidade de uma ordem no plano internacional, caracterizando um Estado perante os demais. A autonomia interessa somente à ordem interna, sendo uma peculiaridade dos estados cuja ordem jurídica é dividida em domínios parcelares. Se esta é apta para inovar a ordem jurídica em determinada matéria, trata-se de autonomia política. Se, no entanto, é capaz apenas para executar o estabelecido por um núcleo central, tem-se a autonomia administrativa. 2.2.1 Estado Unitário Estado unitário é formado por um único Estado, existindo uma unidade do poder político interno, cujo exercício ocorre de forma centralizada; qualquer grau de descentralização depende da concordância do poder central. Por exemplo, Brasil- Império, Itália, França e Portugal. O Estado denominado unitário apresenta-se como uma forma de Estado na qual o poder encontra-se enraizado em um único ente intraestatal. Ou seja, é o Estado centralizado cujas partes que os integram estão a ele vinculadas, não tendo, assim, qualquer autonomia. No Brasil, tivemos essa forma de Estado à época da Constituição Imperial de 1824. Estado Simples ou Unitário: aqui não há a divisão em unidades autônomas. Só há um governo central, como no caso da Inglaterra, que não é dividido AN02FREV001/REV 4.0 43 politicamente. Existem alguns países que possuem certo grau de descentralização, como no caso da Itália e da França, que são divididas em distritos que, no entanto, não são autônomos. Essa forma de estado é caracterizada por uma centralização político-administrativa. É admissível que o Estado unitário promova divisões internas, para fins de administração. Assim, é possível a divisão administrativa, agora, não a política, cuja presença não descaracteriza o Estado unitário. Deve estar presente, contudo, a subordinação ao poder central de qualquer entidade, órgão ou departamento criado para exercer parcela de atribuições. O vínculo de subordinação decorre da técnica pela qual se promove a divisão de atribuições, ou seja, a delegação. O poder central tanto pode promover a desconcentração como regredir para a posição inicial de concentração absoluta, inclusive, com eliminação da entidade subordinada até então existente. 2.2.2 Estado Federado O Brasil é uma República Federativa formada pela ligação dos Estados, Municípios, União e Distrito Federal. Autônomos, com a possibilidade de se autogovernarem; ou seja, Estado escolhe os ocupantes dos três poderes sem interferência da União. Isso indica que todos podem editar normas. Federação é a união de dois ou mais Estados para a formação de um novo em que as unidades conservam autonomia política, enquanto a soberania é transferida para o Estado Federal. A primeira federação conhecida, a americana, surgiu quando se tratou de resolver, na época, o problema resultante da convivência entre si das treze colônias inglesas que se tornaram Estados independentes e desejosos de adotarem uma forma de poder político unificado e de outra parte, não queriam perder a independência, a individualidade, a liberdade e a soberania que tinham acabado de conquistar. Com tais pressupostos, surgiu a federação como uma associação de Estados pactuada por meio da Constituição. AN02FREV001/REV 4.0 44 Apresenta uma constituição rígida que não permite a alteração da repartição de competências por intermédio de legislação ordinária, pois se assim fosse possível, estaríamos num Estado unitário, politicamente descentralizado. Existência de um órgão que dite a vontade dos membros da Federação; no caso brasileiro temos o Senado, no qual se reúnem os representantes dos Estados-Membros. O Estado federado é dividido em parcelas menores, dotadas de autonomia e de receitas próprias, que são os Estados da Federação. Os cidadãos dos diversos Estados-membros aderentes à Federação devem possuir: • A nacionalidade única desta; • Repartição constitucional de competências entre a União, Estados-membros, Distrito Federal e Município; • Necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera de competência tributária que lhe garanta renda própria; • Poder de auto-organização dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, atribuindo-lhes autonomia constitucional; • Possibilidade constitucional excepcional e taxativa de intervenção federal, para a manutenção do equilíbrio federativo; • Participação dos Estados no poder legislativo federal, de forma a permitir-se a ingerência de sua vontade na formação da legislação federal; • Possibilidade de criação de novo Estado ou modificação territorial de Estado existente, dependendo da aquiescência da população do estado afetado; • Existência de um órgão de cúpula do poder judiciário para interpretação e proteção da Constituição Federal. O caput do art. 1º da CF/88 trouxe o princípio da indissolubilidade do vínculo federativo, que proíbe qualquer movimento separatista em nosso país. Isso não impede que os Estados e Municípios criem subdivisões, fusões ou incorporações. O que se proíbe é a invocação de direito de secessão para a criação de um novo Estado soberano. Caso isso ocorra, será possível a decretação de intervenção federal (CF, art. 34, I) com a finalidade de manutenção da integridade nacional. Caso houvesse um movimento armado separatista, poder-se-ia cogitar, em tese, a ocorrência do crime de ação de grupos armados contra a ordem AN02FREV001/REV 4.0 45 constitucional e o Estado Democrático, que, segundo o art. 5º, XLIV, da CF/88, é inafiançável e imprescritível. Os estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos estados, desde que o povo assim decida em plebiscito, do qual participe a população diretamente interessada e, além disso, haja a edição de uma lei complementar pelo Congresso Nacional. 2.2.3 Confederação É a união permanente e contratual de Estados que se ligam para fins de defesa externa, paz interna. Também de outras finalidades que possam ser ajustadas. Os Estados confederados conservam a soberania, guardando inclusive a possibilidade de se desligarem da União. 2.3 AUTONOMIA DOS ESTADOS MEMBROS Autonomia é uma margem de discrição que uma pessoa possui para decidir sobre os seus negócios, mas sempre com delimitação dessa margem pelo próprio direito. Daí porque falar que os Estados Membros ou municípios são autônomos: ambos atuam dentro de uma moldura jurídica definida pela Constituição Federal (área de competência circunscrita pelo direito). A autonomia não possui graduação, ou seja, ela não se apresenta maior ou menor, a autonomia é uma só. Já a competência pode sofrer variações de quantidade de acordo com a Constituição. Assim, a Constituição de 88 concedeu uma maior autonomia aos estados, conferindo-lhes capacidade de auto- organização, autolegislação, autogoverno e autoadministração. Segundo Alexandre de Moraes (2003), “os estados federados são entes políticos, dotados de autonomia, caracterizada, por três elementos: Auto- organização, autogoverno, autoadministração”. AN02FREV001/REV 4.0 46 Auto-organização: é a previsão de que os estados estabelecerão suas próprias constituições (poder constituinte derivado) e suas próprias leis, seguindo sempre os preceitos maiores previstos na Constituição. O poder constituinte derivado (possibilidade de os estados estabelecerem suas próprias constituições) é limitado materialmente de forma positiva (cláusulas de reprodução obrigatória, ou seja, elementos da Constituição Federal que devem estar presentes na Constituição estadual) e de forma negativa (cláusulas que não podem ser estabelecidas, sob pena de ferirem o parâmetro constitucional federal) pela Constituição Federal. Autogoverno: é a capacidade de escolher seus próprios governantes(que serão os próprios deputados estaduais, governador e vice). Os cargos do Executivo (governador e vice) seguirão as seguintes regras: • As eleições serão realizadas no primeiro domingo de outubro e no último domingo, se houver segundo turno, sempre no ano anterior à posse. • O mandato será de quatro anos, permitida a reeleição apenas por uma única vez. • A posse será em 1º de janeiro do ano subsequente ao da eleição. • O governador não pode assumir outro cargo ou função pública, salvo em virtude de concurso público, sob pena de perda do mandato. • Os subsídios (remuneração) do governador, vice e secretários serão definidos por lei estadual. Autoadministração: a capacidade de autoadministração dos estados é evidente diante da grande função estadual de administrar recursos e serviços públicos. Diante disso, verifica-se a capacidade constitucionalmente instituída, por exemplo, de instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, visando a um melhor planejamento. 2.4 AS FORMAS DE GOVERNO AN02FREV001/REV 4.0 47 2.4.1 Monarquia A monarquia é o governo de um só comando, no qual um monarca governa de maneira absoluta e irresponsável, além da transferência do poder ser por força de laços hereditários. O Estado monárquico pode ser conceituado pelo trinômio: vitaliciedade, hereditariedade, irresponsabilidade. A escolha era feita dentro da linha de sucessão dinástica, e o rei não tinha responsabilidade política. Assim, todo o poder estava concentrado nas mãos de uma só pessoa, que o exercia de forma ilimitada, sem qualquer controle, possuindo poderes ilimitados tanto para fazer as leis como para aplicá-las. A célebre frase do Rei Luís XIV, “O Estado sou eu”, reflete bem a ideia de monarquia, que é o governo no qual a figura do governante se confunde com a própria figura do Estado. Por conta disso, o governante só saía do governo quando morria; o cargo era passado para os parentes mais próximos e o rei não era responsabilizado por eventuais erros que cometesse em sua gestão (o rei não erra). Hoje já existem as chamadas monarquias constitucionais, nas quais vigora um poder monárquico que não é absoluto, havendo formas de limitação e de atuação do povo no processo decisório. 2.4.2 República A República caracteriza-se pela eletividade, temporariedade e responsabilidade do Chefe de Estado. São feitas eleições periódicas para a escolha deste, que deve prestar contas de seus atos para o povo que o elegeu ou para um órgão de representação popular. A República surgiu para se constituir em um regime alternativo à monarquia, criando uma oposição a esta, uma vez que retirava o poder das mãos do rei passando-o à nação (coisa pública). Nessa forma de governo, o Estado não AN02FREV001/REV 4.0 48 pertence a nenhum rei, imperador ou deus, mas sim ao povo. Seu nome vem do latim res (coisa) + publica, ou seja, é um Estado que pertence a todos. Dessa maneira, os representantes serão eleitos para mandatos temporários. 2.5 OS SISTEMAS DE GOVERNO 2.5.1 O Presidencialismo O sistema presidencialista adotado no Brasil é a criação racional e consciente de uma assembleia constituinte. Ao contrário do parlamentarismo, que é fruto de longa evolução histórica, desenvolvido na Inglaterra. O presidencialismo, instituído pela primeira vez nos Estados Unidos, é uma versão republicana da monarquia limitada ou constitucional. Juridicamente, o presidencialismo caracteriza-se por ser um regime de separação de poderes, e conferir a chefia do Estado e do Governo a um órgão unipessoal, a Presidência da República. A independência do Executivo e do Legislativo é rigorosamente assegurada. Sob as características políticas, a principal delas no presidencialismo é a predominância do Presidente. Nos países que adotam esse sistema, há um governante que acumula as funções de chefe de governo, chefia do poder executivo e de chefe de Estado, representante diplomático. O Executivo e o Legislativo são independentes, apresentando as características básicas a seguir enunciadas: • Chefia de Estado e Chefia de Governo são atribuídas a uma mesma pessoa (Presidente da República); • Presidente da República eleito pelo povo, de forma direta ou indireta; mandato certo para o exercício da chefia do poder, não podendo o Presidente da República ser destituído por motivos puramente políticos; participação do Executivo no processo legislativo; • Separação entre o Executivo e o Legislativo; AN02FREV001/REV 4.0 49 • O Presidente da República não depende de maioria no Congresso Nacional para permanecer no poder e não pode ser destituído do cargo pelo Legislativo, a menos se cometa crime de responsabilidade que autorize o processo de impeachment. Trata-se de uma “ditadura por prazo certo”, pois não há possibilidade política de destituição de um mau governo antes de seu término, já que o Presidente da República somente poderá ser destituído do cargo que exerce se cometer crime de responsabilidade; • Por duas vezes o povo brasileiro já foi convocado a manifestar-se sobre o sistema de governo a ser adotado no Estado brasileiro, em 1963 e 1993, tendo optado, nas duas oportunidades, por ampla maioria, pelo presidencialismo. 2.5.2 O Parlamentarismo O parlamento é um órgão político colegiado composto por uma ou várias assembleias, que representa a coletividade nacional e ao qual é confiado o exercício da função legislativa, bem como, em escala variável segundo os sistemas constitucionais, o poder de dirigir e controlar a atividade do órgão executivo. O regime parlamentar é um sistema de organização dos poderes públicos no qual coexistem e colaboram dois órgãos iguais em prestígio e em influência (o governo ou gabinete, e o parlamento), que exercem um sobre o outro uma ação destinada a limitá-los reciprocamente. Em um regime presidencial, ao contrário, o presidente exerce a função governamental durante toda a extensão de seu mandato, sem que a sua responsabilidade política possa ser posta em questão pelo parlamento. O parlamentarismo é um regime extremamente sensível às condições sociais e políticas que lhe são subjacentes. Particularmente sensível é ele aos sistemas de partidos. O parlamentarismo só dá bons frutos quando se apoia no sistema bipartidário rígido (no qual somente dois partidos verdadeiramente pesam, de modo que um deles tem sempre a maioria absoluta no parlamento, sendo essa maioria disciplinada). Aí, o gabinete é estável e AN02FREV001/REV 4.0 50 capaz de governar, sendo a cúpula do partido majoritário e assim orientando a própria legislação. Esse sistema separa as funções de chefe de governo e de chefe de Estado em duas autoridades diferentes. Um dos melhores exemplos é o caso da Inglaterra, em que o chefe de governo tem responsabilidade política, mas não tem mandato, podendo ser deposto pelo parlamento, que, por sua vez, pode ser dissolvido pelo chefe de estado, no caso, a rainha. Nesse caso, a rainha “reina, mas não governa”. Assim, podemos classificar o Parlamentarismo como um regime de divisão de poderes, na medida em que adota a distinção clássica das funções do Estado e sua atribuição a órgãos diversos. Os poderes legislativos e executivos são interdependentes. O Executivo parlamentarista possui estrutura dualista: o rei, ou o Presidente da República, é o chefe de Estado, com funções de representação, de cerimonial e de conselho, enquanto o governo é exercido por um órgão coletivo e conselho de ministros ou gabinete (ultimamente, porém, à frente desse conselho estão às constituições pondo um chefe, o primeiro ministro, presidente do conselho ou chanceler, verdadeiro chefe do governo). 2.5.3 Diretorial Este sistema só pode funcionar em certas circunstâncias e em países especiais, como
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