1 Planejamentos no Brasil

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Planejamentos 
no Brasil
 
SST
Mello, Mauricio E.
Planejamentos no Brasil / Mauricio E. Mello 
Ano: 2020
nº de p.:
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Planejamentos no Brasil
Apresentação
Os anos de 1930 foram fundamentais na mudança de modelo que era vigente 
no Brasil. Marcado por uma economia totalmente voltada para a agricultura, 
predominantemente o café e o leite, e com o poder político polarizado entre São 
Paulo e Minas Gerais, a quebra da bolsa de valores de Nova York e a crise que se 
instalou no mundo contribuíram para uma mudança no Brasil. 
Com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, o Estado passou a interferir mais 
na economia no que ficou chamado da época “nacional-desenvolvimentista.” 
A implantação de diversos modelos burocráticos e a criação de uma série de 
empresas, departamentos, ministérios, etc, levaram o Estado brasileiro a preocupar-
se mais com o planejamento de suas ações. É disso que tratamos neste conteúdo. 
O início do planejamento no brasil
Fonte: Deduca, 2020.
Baptista (2007) afirma que várias questões levam à necessidade de realizar um 
planejamento, como a demanda de uso de recursos escassos para a resolução 
de grandes problemas; a necessidade de aplicação de excedente de recursos; a 
oferta de recursos por meio de agências de fomentos; a alternância de poder entre 
lideranças; e a necessidade de fundamentação para novos programas. 
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O autor destaca que, ainda que o processo do planejamento seja contínuo e 
dinâmico e resulte das necessidades citadas anteriormente, existe uma tendência 
natural à elaboração de planos, programas e projetos com prazo determinado.
Na sua opinião, todo governo planeja e executa suas próprias 
políticas públicas? 
Reflita
Melo (2011, p. 242) destaca que:
A lição, portanto, é que boa parte do que se faz ou se promove em um 
período governamental advém de estudos e propostas que o antecedem, 
porque não é fácil criar e construir; propostas e projetos não surgem 
subitamente da mera aplicação de técnicas e fórmulas. A lição se aplica, 
em particular, à construção de uma política ou plano de desenvolvimento, 
que, a rigor, deve mirar décadas em direção ao futuro de um país.
Portanto, conforme afirma o autor, a continuidade de políticas públicas ou das 
ações das entidades governamentais acontece devido a orientações de políticas 
de desenvolvimento em longo prazo ou de um plano de desenvolvimento, como 
aconteceu com os Planos Nacionais de Desenvolvimento. 
Segundo Melo (2011) e Almeida (2006), o início das atividades de planejamento 
do Brasil, com enfoque no longo prazo, deu-se entre as décadas de 1940 e 1970. 
A partir daí, o país tornou-se refém da instabilidade econômica, pensando cada 
vez mais a curto prazo, sem estabelecer planos de longo prazo. Após o controle 
da inflação com o advento do Plano Real, em 1994, passou-se a ter ações de 
planejamento que iam além do dia a dia, com os Planos Plurianuais (PPA) focados 
em investimento. 
As primeiras atividades notáveis na área de planejamento iniciaram-se em 1939, 
com o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. Em 
1943, tivemos o Plano de Obras e Equipamentos e, em maio de 1950, foi instituído 
o Plano SALTE, na gestão do General Eurico Gaspar Dutra, que teve como objetivo
desenvolver as áreas de saúde, alimentação, transporte e energia no Brasil.
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O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social 
surgiu na década de 1950 e teve um importante papel no desenvolvimento do 
país. Acesse para saber mais sobre a história do BNDES.
www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_
Empresa/historia.html
Segundo Almeida (2006), estas são as primeiras experiências com planejamento 
público no Brasil, mas não se tratavam de planos globais; atendiam a questões 
específicas, como as elencadas por Baptista (2007). Para Almeida (2006), o plano 
SALTE, por exemplo, não se tratava de um plano de desenvolvimento completo, pois 
apenas organizava os gastos públicos e não conseguiu ser implementado, dadas as 
dificuldades de recursos que o país enfrentava na época. 
Nesse mesmo período, em um contexto de escassez do petróleo e dependência 
externa, estabeleceu-se a criação da Petrobras (1953), com o monopólio da 
extração do petróleo em terras brasileiras. Na época, o Brasil cooperava com 
os Estados Unidos com o intuito de reaparelhar a infraestrutura nacional e, em 
decorrência desse relacionamento, surgiu o Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico (BNDE), com o intuito de financiar projetos decorrentes dessa 
cooperação. 
Plano de metas de Juscelino Kubitschek
Segundo Almeida (2006), o Programa de Metas, ou Plano de Metas, representou 
um avanço na coordenação racional das ações do Estado, sobretudo no estímulo a 
diversos setores econômicos, principalmente o industrial, mas focado nos gargalos 
de infraestrutura. O país possuía limitações de importação e estas estavam 
presentes entre as preocupações da equipe de planejadores, que incluía o BNDE e o 
Conselho de Desenvolvimento da Presidência da República. 
Na área de educação, também houve alguns avanços, principalmente na 
instituição e no desenvolvimento de cursos técnicos voltados à operação das 
indústrias básicas e outros setores de infraestrutura. Nesse período, houve 
também a construção de Brasília, a qual não constava no plano de metas, mas 
que se encaixava na prevista expansão da rede rodoviária para interiorizar o 
desenvolvimento nacional.
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_Empresa/historia.html
http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_Empresa/historia.html
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Congresso Nacional de Brasília
Fonte: Domínio Público (2020)
O plano de metas ainda não se constituía em um plano de ação global, mas sim em 
uma seleção de projetos prioritários; porém, com uma visão mais audaciosa do que 
os planos elaborados até o momento, impulsionando uma cooperação mais estreita 
entre os setores público e privado. 
“A sua ênfase recaía, fundamentalmente, no desenvolvimento da infraestrutura e da 
indústria de base; não estava, no entanto, caracterizando um planejamento global” 
(ALMEIDA, 2006, p. 200). O autor destaca que um dos problemas do plano era a falta 
de um adequado e racional sistema de financiamento, o que acabou provocando um 
surto inflacionário que se postergou por décadas.
Plano trienal de Celso Furtado 
Fonte: Deduca, 2020.
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Para Almeida (2006), o plano de metas de JK teve um sucesso visível. Já o Plano 
Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado por Celso Furtado, que 
presidiu a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)) na Gestão 
JK, não teve o mesmo desfecho. 
O plano trienal fora desenvolvido para subsidiar a ação econômica do governo João 
Goulart entre 1963 e 1965 e sofreu com a turbulenta conjuntura que o Brasil viveu 
na época, tanto econômica quanto politicamente. No campo econômico, o plano 
sofreu com o processo inflacionário, não conseguindo retomar o crescimento do 
plano anterior, por volta de 7% ao ano. O plano previa algumas reformas de base 
nas áreas administrativa, bancária, fiscal e agrária e um reescalonamento da dívida 
externa.
Almeida (2006) destaca que o Plano não teve êxito em eliminar a inflação e 
promover o desenvolvimento. Contudo, no plano institucional, foi criada a 
Associação Nacional de Programação Econômica e Social (Anpes), que tinha 
por finalidade a realização de estudos para a elaboração de planos para novos 
governos, abrindo caminho para um desenvolvimento racional das estruturas de 
planejamento governamental no Brasil. 
O Estado estava se preparando para guiar e promover o crescimento 
econômico no Brasil, o que seria efetivado plenamente no contexto do 
regime militar, que encerrou a breve experiência democrática da República 
de 1946 e deu início a uma série de ambiciosos planos nacionais de 
desenvolvimento (ALMEIDA, 2006, p. 205).Constitucionalmente, foram dadas condições para que o planejamento e a gestão 
do governo pudessem ser rapidamente efetivados com o Ato Institucional de 1964, 
que estabeleceu prazos rígidos para a tramitação de projetos no âmbito do Poder 
Legislativo, e também com o Ato Institucional número 2, em 1965, que permitiu a 
expedição de decretos-leis em material de segurança nacional, que incluía, também, 
ações de intervenção do estado na economia. 
PAEG do governo militar 
Segundo Almeida (2006), o Regime Militar, inaugurado em abril de 1964, sob 
o comando do General Castelo Branco (1964-1967), trouxe o Plano de Ação 
Econômica do Governo, o chamado PAEG, que atuou basicamente no nível da 
política econômica e de seus instrumentos básicos, como a política monetária. 
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Segundo o autor, o PAEG proporcionou também iniciativas na distribuição de renda, 
prevendo investimentos prioritários nas regiões Norte e Nordeste. O investimento 
estrangeiro e as exportações também foram alvo de ações específicas no referido 
plano. 
Na área tributária, houve a criação dos Impostos sobre Produtos Industrializados 
(IPI) e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). O PAEG, segundo o 
autor, não atingiu plenamente seus objetivos de estabilização econômica, mas 
proporcionou as bases para o crescimento nos períodos seguintes com as reformas 
de Estado implementadas. 
No campo institucional, conforme Almeida (2006), destacam-se a criação do 
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) no ano de 1964, na época 
denominado Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada. Em 1967, houve a criação 
do Decreto-Lei nº 200, de 1967, o qual trouxe as primeiras noções de administração 
pública gerencial e permitiu uma maior descentralização na prestação dos serviços 
públicos (MELO; SECCHI, 2012). 
A partir da criação do IPEA, no Regime Militar, as instituições responsáveis pelo 
planejamento ganharam cada vez mais força no âmbito do governo. 
O IPEA
 é um importante órgão de pesquisa econômica que atua fornecendo 
subsídios para políticas públicas governamentais até os dias atuais. Entenda 
um pouco mais sobre a história e a atuação do órgão nos dias de hoje 
acessando o site da instituição.
www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_
content&view=article&id=1226&Itemid=68
Plano Decenal e o PED 
De acordo com Almeida (2006), no período de 1967 a 1969, durante o governo 
do Marechal Costa e Silva, foi implantado o Plano Decenal de Desenvolvimento 
Econômico e Social. Este foi elaborado no final do governo Castelo Branco pelo IPEA 
a fim de orientar o desenvolvimento no período em questão. 
https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=1226&Itemid=68
https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=1226&Itemid=68
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Contudo, tal plano não foi executado e outro plano decenal foi encomendado pelo 
Ministro Roberto Campos ao IPEA, com duas partes distintas: um documento 
de análise global, que consistia em modelo macroeconômico para orientar 
o desenvolvimento nacional para os próximos dez anos; e um apanhado de 
diagnósticos setoriais, os quais seriam a base para ações do governo nos próximos 
cinco anos.
O Plano Decenal tratava-se de um plano de perspectiva que possuía metas e 
indicava uma estratégia de desenvolvimento para dez anos, com um programa de 
investimento para cinco anos que se desdobrava em três níveis: 
[...] orçamentos regulares, cobrindo a administração central do governo 
federal, agências autônomas e sociedades de economia mista, com 
previsões de todos os investimentos dessas entidades; orçamentos 
específicos para os governos estaduais e municipais dentro dos 
setores especialmente examinados no plano, os quais representavam 
entre 80% e 90% da formação de capital dos estados e municípios; 
projeções estimadas dos investimentos de empresas privadas nos 
setores especificamente mencionados no plano (habitação, aço, metais 
não ferrosos, indústria mecânica e elétrica, produtos químicos de base, 
infra-estrutura, construção, comunicações, energia elétrica e mineração) 
(ALMEIDA, 2006, p. 209-210).
Como o Plano Decenal tratava de perspectivas e diretrizes, era necessária a 
adoção de um plano programático de trabalho, que foi encomendado pelo então 
novo ministro do Planejamento, Hélio Beltrão, e que foi denominado Programa 
Estratégico de Desenvolvimento (PED). Teve a vigência determinada para o período 
1968-1970 com base nas metas setoriais definidas no Plano Decenal. O PED 
demonstrou ser um plano nacional de desenvolvimento de forma explícita, com 
ações para controlar o processo inflacionário e diretrizes econômicas e setoriais, 
além de vetores de desenvolvimento regional. 
Plano nacional de desenvolvimento I 
e II 
Durante o governo do general Emílio Médici, que teve vigência entre 1970 e 1974, 
o planejamento governamental sofreu uma baixa, tendo sido desacreditado. O 
planejamento estatal foi tido como uma futurologia, devendo o mercado funcionar 
em livre concorrência, sem influência do governo. 
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Ainda assim, em outubro de 1970, o governo divulgou o denominado Programa de 
Metas e Bases para Ação do Governo, que compreendia o período de 1970 a 1973. 
As declarações do governo eram de que o plano ora divulgado não se tratava de 
um plano global, mas sim um apanhado de diretrizes do governo. Tal programa 
seria complementado com um novo orçamento plurianual (1971-1973) e um plano 
nacional de desenvolvimento, com previsão de execução entre os anos de 1972 e 
1974. 
Fonte: Deduca, 2020.
De acordo com Almeida (2006), esse primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento 
(1972-1974) foi voltado para vultosos projetos de integração nacional, como 
transportes e telecomunicações. Já o Segundo PND, que ocorreu sob a tutela 
do Presidente Ernesto Geisel (1974-1979), teve como foco o investimento em 
indústrias de base, principalmente da siderurgia e da petroquímica. 
O contexto do primeiro PND dava-se em meio de uma crise energética, motivo pelo 
qual teve várias ações nesse campo – programa nuclear, pesquisa do petróleo, 
programa do álcool – e construção de hidrelétricas – a Itaipu, por exemplo.
O primeiro plano, segundo Roberto Campos, oficializou ambiciosamente 
o conceito de “modelo brasileiro”, definindo-o como o modo brasileiro 
de organizar o Estado e moldar as instituições para, no espaço de uma 
geração, transformar o Brasil em nação desenvolvida. Esse modelo 
nacional deveria, por um lado, criar uma economia moderna, competitiva 
e dinâmica, e por outro lado, realizar democracia econômica, social, racial 
e política (ALMEIDA, 2006, p. 213). 
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Almeida (2006) destaca que um dos pontos essenciais do primeiro PND foi a 
crescente influência do governo na economia através de investimentos e do uso 
da regulação, uma prática de economias desenvolvidas. Apesar da descrença 
inicial no planejamento, esse período foi tido como ponto alto do planejamento 
governamental no país. 
Segundo o autor, o segundo PND teve vida mais longa do que o primeiro (1974-
1979) e extrapolava o plano decenal, que tinha previsão para encerrar em 1976. 
Tinha uma visão ainda mais audaciosa, projetando o país como uma grande 
potência emergente, com renda per capita acima de US$ 1.000,00 em 1979, que era 
o dobro da renda média da década anterior. Previa o Brasil como o oitavo mercado 
mundial, apenas para citar alguns números. 
O país não dispunha de fontes de financiamento para tantos empreendimentos 
vultosos que já vinham ocorrendo desde o primeiro PND e grande parte do 
financiamento viria de fontes externas, o que fez aumentar ainda mais a dívida 
externa. Um dos focos consistia em diminuir a dependência de produtos 
importados, apostando na produção nacional, e essa estratégia foi liderada pelas 
empresas estatais Eletrobras, Petrobras, Siderbras, Embratel e outras. 
O volume de investimento dessas empresas era muito grande e sustentava o 
segundo PND. O Brasil despontava com taxas de crescimento do PIB de 14% 
em 1973 e 10% em1976, mas à custa de um crescimento da dívida externa, que 
triplicou no período entre 1974 e 1979.
O segundo PND alterou os rumos do processo de industrialização do país, que 
mantinha o foco, até então, na indústria de bens de consumo durável, e que passou 
a investir com força nas seguintes áreas:
[...] insumos básicos: metais não ferrosos, exploração de minérios, 
petroquímica, fertilizantes e defensivos agrícolas, papel e celulose; 
infra-estrutura e energia: ampliação da prospecção e produção de 
petróleo, energia nuclear, ampliação da capacidade hidrelétrica (Itaipu) e 
substituição dos derivados de petróleo por energia elétrica e pelo álcool 
(Proálcool), expansão das ferrovias e a utilização de carvão; bens de 
capital: mediante garantias de demanda, incentivos fiscais e creditícios, 
reservas de mercado (lei de informática) e política de preços (ALMEIDA, 
2006, p. 216). 
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Antes que se pudesse sentir os efeitos positivos do segundo PND (principalmente 
no setor de bens intermediários), que ocorreram somente a partir de meados da 
década de 1980, o plano começou a sofrer dificuldades operacionais. Isso se 
somou ao segundo choque do petróleo, em 1979, que corroeu o alto desempenho 
econômico conquistado até então, tirando os méritos do planejamento realizado 
e levando o país a uma crise, com baixo crescimento e inflação elevada até o 
advento do Plano Real, em 1994. Nos anos seguintes, a partir de 1994, os planos de 
desenvolvimento nacional de longo prazo deram lugar a ações de curto prazo com 
vistas à estabilização econômica. 
Fechamento
O modelo “nacional-desenvolvimentista” iniciado nos anos 1930 deu início a uma 
série e mudanças no Estado brasileiro que foram sendo desenvolvidas durante 40 
anos. Nos anos 1970 o modelo passou a mostrar sinais de desgaste entrando em 
crise o modelo de planejamento utilizado. Como visto, vários planos foram tentados 
e chegaram a apresentar bons resultados.
Nos anos 1980 o planejamento ainda demonstrava sinais de desgaste. Durante 
esse período, o Estado brasileiro adotou modelos voltados ao desenvolvimento e em 
outros momentos de estabilização econômica. Pode-se dizer que o planejamento 
desenvolvido no Brasil ainda foi melhor do que um modelo sem planejamento, mas 
planejar mal também não resolve os problemas. 
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Referências
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Síntese Histórica. In: James Giacomoni; José Luiz Pagnussat (Orgs.). 
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1, p. 193-228. Disponível em: <http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_
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BAPTISTA, M. V. Planejamento Social intencionalidade e instrumentalidade. São 
Paulo: Veras, 2007.
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MELO, M. E.; SECCHI, L. Parcerias Público-Privadas como Instrumento de Reforma 
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MELO, V. Planos Nacionais de Desenvolvimento: Experiência Brasileira e Lições 
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http://www.spm.gov.br/arquivos-diversos/opm/encontro/programa-de-elaboracao-e-implementacao-dos-ppas
http://www.spm.gov.br/arquivos-diversos/opm/encontro/programa-de-elaboracao-e-implementacao-dos-ppas
http://www.anpad.org.br/admin/pdf/2012_APB2354.pdf
http://www.anpad.org.br/admin/pdf/2012_APB2354.pdf
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http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/livro_dialogosdesenvol04.pdf