Direito Administrativo e Internacional - Poderes da Administração Pública

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PROGRAMA DE EDUCAÇÃO CONTINUADA A DISTÂNCIA 
Portal Educação 
 
 
 
 
 
 
CURSO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aluno: 
EaD - Educação a Distância Portal Educação 
 
 
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CURSO DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
 
 
 
MÓDULO III 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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MÓDULO III 
 
 
3 CONCEITO DE PODERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
Enquanto atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para 
a consecução dos interesses coletivos, a administração pública deve sobrepor 
a vontade da lei à vontade particular dos administrados, de maneira a 
privilegiar o interesse público em relação ao interesse individual. Para a 
realização de suas atividades e, consequentemente, a satisfação do bem 
comum, o ordenamento jurídico confere à administração uma gama de poderes 
a fim de instrumentalizar a realização de suas tarefas administrativas. São os 
chamados poderes da administração ou poderes administrativos. 
Os poderes administrativos são inerentes ao exercício da atividade 
administrativa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, em 
observância às suas competências constitucionais e somente podem ser 
exercícios nos limites da lei. O poder administrativo é atribuído à autoridade 
para remover interesses particulares que se opõem ao interesse público. 
Assim, visando atender o interesse público, a Administração é dotada 
de certos poderes, denominados poderes administrativos, proporcionais aos 
encargos que lhes são atribuídos e que se constituem em seus verdadeiros 
instrumentos de trabalho para a realização de suas tarefas, razão porque são 
chamados de poderes instrumentais e se distinguem do poder político, que é 
expresso em lei e imposto pela moral administrativa e pelo interesse da 
coletividade. 
Os poderes administrativos representam instrumentos que, utilizados, 
isolada ou conjuntamente, permitem à Administração cumprir suas finalidades, 
sendo, por isso, entendidos como poderes instrumentais e nisto diferem dos 
poderes políticos (Legislativo, Judiciário e Executivo) que são Poderes 
estruturais hauridos diretamente da Constituição. É o poder normativo, de onde 
emanam as normas, atos com efeitos gerais e abstratos; poder disciplinar: 
 
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apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores; poder hierárquico: o 
direito positivo define as atribuições dos vários órgãos administrativos, cargos e 
funções, estabelecendo uma relação de coordenação e subordinação. 
Quanto à sua natureza, os poderes da administração têm natureza 
instrumental, isto é, surgem como instrumentos conferidos pelo ordenamento 
jurídico à Administração para preservar interesses da coletividade. O uso 
desses poderes é um dever-poder, pois é por meio deles que se irá alcançar a 
preservação dos interesses da coletividade. Sendo assim, o administrador só 
poderá usá-los para preservar os interesses públicos. Se ultrapassar os limites 
haverá abuso de poder e desvio de finalidade, que são espécies de ilegalidade. 
 
 
3.1 ESPÉCIES DE PODERES ADMINISTRATIVOS 
 
 
O poder é um instrumento indispensável para que o Estado atinja as 
suas finalidades. Assim, para que a Administração Pública possa funcionar e 
atingir os seus fins, a lei atribui-lhe poderes adequados, como veremos a 
seguir. 
 
 
3.1.1 Poder Vinculado 
 
 
Poder Vinculado é aquele em que o direito positivo, a lei, confere à 
administração pública. Ou seja, quando o modo de se praticar o ato já vem 
descrito na lei. Assim, o denominado poder vinculado, em contraposição a 
poder discricionário, é aquele de que dispõe a Administração para a prática de 
atos administrativos em que é mínima ou inexistente sua liberdade de atuação, 
ou seja, é o poder de que se utiliza a Administração quando da prática de atos 
vinculados. 
É aquele em que o administrador se encontra inteiramente preso ao 
enunciado da lei que estabelece previamente um único comportamento 
 
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possível a ser adotado em situações concretas, não existindo um espaço para 
juízo de conveniência e oportunidade. Como exemplo, temos o servidor que ao 
completar 70 anos o administrador tem que aposentá-lo, pois a lei prevê. Todos 
os atos administrativos são vinculados quanto aos requisitos competência, 
finalidade e forma. Os atos ditos vinculados também o são quanto aos 
requisitos motivo e objeto, ou seja, não cabe à Administração tecer 
considerações de oportunidade e conveniência quanto a sua prática e nem 
escolher seu conteúdo. 
O Poder Vinculado apenas possibilita à Administração executar o ato 
vinculado nas estritas hipóteses legais e observando o conteúdo rigidamente 
estabelecido na lei. O ato que se desvie dos requisitos minuciosamente 
previstos na lei será nulo e caberá à Administração ou ao Poder Judiciário 
declarar sua nulidade. 
 
 
3.1.2 Poder Discricionário 
 
 
Poder discricionário é o conferido à Administração para a prática de 
atos dessa natureza, ou seja, é aquele em que a Administração dispõe de uma 
razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e conveniência 
da prática do ato discricionário, estabelecendo o motivo e escolhendo, dentro 
dos limites legais, seu conteúdo. Assim, o poder discricionário é aquele em que 
o administrador se encontra preso, não inteiramente ao enunciado da lei que 
não estabelece previamente um único comportamento possível a ser adotado 
em situações concretas, existindo um espaço para juízo de conveniência e 
oportunidade. 
É bom lembrar que o poder discricionário não se confunde com poder 
arbitrário, é o que concede à administração pública para a prática de atos 
administrativos com liberdade na escolha de sua conveniência, oportunidade e 
conteúdo. Ou seja, quando o administrador tem certa liberdade de escolher a 
oportunidade ou a forma de se realizar o ato. 
 
 
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A principal distinção que se deve fazer é entre poder discricionário e 
exercício arbitrário do poder. O ato discricionário implica liberdade de atuação 
administrativa, conforme o poder discricionário, sempre dentro dos limites 
previstos na lei. Se uma lei prevê, por exemplo, a suspensão punitiva de uma 
atividade por um mínimo de 30 e um máximo de 90 dias, claro está que uma 
suspensão de 120 dias será puramente arbitrária, não sendo cabível aqui falar-
se em utilização do poder discricionário e sim em desvio desse poder. 
O ato discricionário ilegal poderá, como qualquer ato ilegal, ser anulado 
tanto pela administração quanto pelo Judiciário. O que não pode ser apreciado 
pelo Judiciário (no exercício de sua função jurisdicional) é o mérito 
administrativo, que consiste justamente na atividade valorativa de oportunidade 
e conveniência que levou o administrador a praticar o ato, escolhendo seu 
objeto dentro dos limites legais. 
Da mesma forma, entendendo a Administração inoportuno ou 
inconveniente o ato anteriormente praticado, poderá revogá-lo e, enfatize-se, 
somente pode revogar um ato quem o haja praticado. Por isso, aliás, deve-se 
lembrar que o Poder Judiciário, e só ele, pode revogar os atos administrativos 
que ele próprio tenha praticado, o mesmo valendo para o Poder Legislativo, 
relativamente aos atos de sua autoria. 
 
 
3.1.3 Poder Hierárquico 
 
 
Poder hierárquico é o que dispõeo Executivo para distribuir e 
escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus 
agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu 
quadro de pessoal. Poder hierárquico é o poder conferido à Administração para 
se auto-organizar, isto é, para distribuir as funções dos seus órgãos, 
estabelecer campos de atuação e fiscalizar a atuação dos seus agentes. Por 
exemplo, quando um determinado servidor ingressar na Administração, já 
saberá quem é o seu superior hierárquico, de quem irá cumprir ordens e a qual 
deve obedecer. 
 
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 Sendo assim, poder hierárquico ou princípio da hierarquia é o poder de, 
na forma da lei, distribuir e escalonar suas funções, competência para saber 
como ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, 
dando ordens e fiscalizando o seu cumprimento, delegando e avocando 
atribuições, revendo os atos dos agentes inferiores ou princípio da autotutela. É 
típico da função executiva, ou seja, administrativa, de todos os Poderes como o 
Executivo, Legislativo e Judiciário. Não há hierarquia na função legislativa e 
jurisdicional. 
Hierarquia caracteriza-se pela existência de graus de subordinação 
entre os diversos órgãos e agentes do Executivo. É o poder hierárquico que 
permite à Administração estabelecer tais relações, distribuindo as funções de 
seus órgãos e agentes conforme tal escalonamento hierárquico. Como 
resultado do poder hierárquico a Administração é dotada da prerrogativa de 
ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades de seus órgãos e agentes 
no seu âmbito interno. 
Do exercício do poder hierárquico decorrem as prerrogativas, do 
superior para o subordinado, de dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar. 
Todos os servidores públicos têm o dever de acatar e cumprir as ordens de 
seus superiores hierárquicos, salvo quando manifestamente ilegais, hipóteses 
em que para eles surge o dever de representar contra a ilegalidade, no caso 
dos servidores civis federais, a Lei 8.112/90, art. 116, incisos IV e XII. 
Pelo poder-dever de fiscalização compete ao superior estar 
permanentemente atento aos atos praticados pelos subordinados, a fim de 
corrigi-los sempre que se desviem da legalidade. A revisão hierárquica é a 
prerrogativa conferida ao superior para, de ofício ou mediante provocação do 
interessado, apreciar todos os aspectos de um ato de seu subordinado, no 
intuito de mantê-lo ou reformá-lo. 
A revisão hierárquica somente é possível enquanto o ato não tenha se 
tornado definitivo para a Administração, ou seja, enquanto não ocorrida a 
chamada coisa julgada administrativa ou ainda não tenha gerado direito 
adquirido para o administrado. A delegação significa atribuir ao subordinado 
competência para a prática de atos que originariamente pertencia ao superior 
 
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hierárquico. Somente podem ser delegados atos administrativos, não os atos 
políticos. 
Também não se admite a delegação de atribuições de um Poder a 
outro, salvo nos casos expressamente previstos na Constituição. Deve existir 
uma autorização ao menos genérica para a delegação de competência e o 
subordinado não pode recusar o exercício da atribuição a ele delegada, como 
também não pode subdelegá-la sem autorização. No âmbito da Administração 
federal, a delegação de competência está regulamentada pelo Decreto 
83.937/79 e a definição no art. 2º: 
 
“O ato de delegação, que será expedido a critério da autoridade 
delegante, indicará à autoridade delegada as atribuições objeto da 
delegação e, quando for o caso, o prazo de vigência que, na omissão, 
ter-se-á por indeterminado. 
 
Parágrafo único: A delegação de competência não envolve a perda, 
pelo delegante, dos correspondentes poderes, sendo-lhe facultado, 
quando entender conveniente, exercê-los mediante avocação do 
caso, sem prejuízo da validade da delegação.” (Art. 2º do Decreto 
83.937/79). 
 
Por último, avocação consiste no poder que possui o superior de 
chamar para si a execução de atribuições cometidas a seus subordinados. A 
avocação de um ato ou de uma atribuição pode referir-se a uma função que 
pertencesse à competência originária do subordinado ou a funções que tenham 
sido a ele delegadas e que o superior entenda conveniente, em determinado 
caso concreto, exercê-la ele mesmo. 
 A avocação é faculdade em princípio sempre possível, salvo quando a 
lei a proíba para determinados atos sob certas circunstâncias, especialmente 
quando houver risco de lesão à moralidade administrativa. De qualquer forma, 
doutrina é unânime em afirmar que ela deve ser evitada, pois é causa de 
desorganização do normal funcionamento do serviço além de representar um 
incontestável desprestígio para o servidor subordinado. 
 A avocação desonera o subordinado de qualquer responsabilidade 
relativa ao ato praticado sob sua égide pelo superior hierárquico. Finalizando, o 
poder hierárquico consiste no instrumento para garantia da atuação 
coordenada da administração, havendo necessidade da existência de 
 
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hierarquia nas relações entre órgãos e nas relações funcionais entre os 
diversos servidores. 
 
 
3.1.4 Poder Disciplinar 
 
 
Poder disciplinar é o poder atribuído à Administração Pública para 
aplicar sanções administrativas aos seus agentes pela prática de infrações de 
caráter funcional. A expressão “agentes públicos” abrange todos que se 
encontram na Administração Pública, funcionários, empregados ou contratados 
em caráter temporário. Assim, o poder disciplinar é a faculdade de punir 
internamente as infrações funcionais dos servidores e demais pessoas sujeitas 
à disciplina dos órgãos e serviços da administração, 
Ou seja, é o poder de, na forma da lei, apurar infrações e aplicar 
penalidades aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina 
administrativa, que é o caso das que com ela contratam, como as 
concessionárias de serviço público. Corresponde ao poder-dever de punição 
administrativa ante o cometimento de faltas funcionais ou violação de deveres 
funcionais por agentes públicos. 
Não se confunde com o poder da mesma de punir a conduta de 
particulares, como exemplo, temos a multa de trânsito, nem com o poder 
punitivo do Estado em caso de crime, realizado por meio da Justiça Penal. O 
poder disciplinar está intimamente relacionado com o poder hierárquico e 
traduz-se na faculdade, seria mais correto falar-se em poder-dever, que possui 
a Administração de punir internamente as infrações funcionais de seus 
servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina dos órgãos e serviços da 
administração, por exemplo, a punição do particular contratado por execução 
inadequada de contratos administrativos. 
O poder disciplinar abrange somente as sanções administrativas, como 
por exemplo, a advertência, a multa, a suspensão e a demissão. Entretanto, 
não podemos esquecer que existem sanções penais e civis que podem ser 
aplicadas ao caso concreto, embora não façam parte do poder disciplinar. 
 
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Portanto, não se deve confundir o poder disciplinar da administração com o 
poder punitivo do Estado. Este não é um poder de expressão interna, pelo 
contrário, é realizado pelo Poder Judiciário e diz respeito à repressão de crimes 
e contravenções tipificados nas leis penais. 
A doutrina, até hoje, aponta o poder disciplinar como de exercício 
caracteristicamente discricionário. Não podemos deixar de reconhecer certa 
discricionariedade no exercício deste poder, como atesta, na esfera federal, o 
art. 128 da Lei 8.112/90: 
 
“Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a 
gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o 
serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os 
antecedentes funcionais”.(Art. 128 da Lei 8.112/90). 
 
Por outro lado, a própria Lei 8.112/90 reduz drasticamente esse 
discricionarismo, especialmente no seu art. 132, ao afirmar que a penalidade 
de demissão será aplicada nos casos que ali arrola: 
 
“A demissão será aplicada nos seguintes casos: 
I - crime contra a administração pública; 
II - abandono de cargo; 
III - inassiduidade habitual; 
IV - improbidade administrativa; 
V - incontinência pública e conduta escandalosa, na repartição; 
VI - insubordinação grave em serviço; 
VII - ofensa física, em serviço, a servidor ou a particular, salvo em 
legítima defesa própria ou de outrem; 
VIII - aplicação irregular de dinheiros públicos; 
IX - revelação de segredo do qual se apropriou em razão do cargo; 
X - lesão aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional; 
XI - corrupção; 
II - acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas; 
XIII - transgressão dos incisos IX a XVI do art. 117”. (Art. 132 da Lei 
8.112/90). 
 
Da mesma forma, ao definir as penalidades disciplinares, a Lei não 
está estabelecendo um rol exemplificativo, em que pudesse caber à 
Administração, conforme critério de oportunidade e conveniência, aplicar outras 
penalidades que não as ali enumeradas. É este o teor do art. 127: 
 
 
 
 
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“São penalidades disciplinares: 
 
I - advertência; 
II - suspensão; 
III - demissão; 
IV - cassação de aposentadoria ou disponibilidade; 
V - destituição de cargo em comissão; 
VI - destituição de função comissionada”. (Art. 127 da Lei 8.112/90). 
 
 
Assim, poderíamos afirmar que existe, sim, um grau bastante limitado 
de discricionariedade no exercício do poder disciplinar, quando, por exemplo, a 
autoridade gradua o número de dias na aplicação da penalidade de suspensão 
ou em algumas outras poucas hipóteses. De qualquer forma, entendemos que 
deve ser considerada verdadeira a questão de concurso público que 
genericamente afirme ser o poder disciplinar discricionário. 
Por último, importante registrar que, conforme a própria Lei consigna, o 
ato de aplicação da penalidade deverá sempre ser motivado. Transcrevemos o 
parágrafo único do art. 128, que dispensa outros comentários: “Parágrafo 
único. O ato de imposição da penalidade mencionará sempre o fundamento 
legal e a causa da sanção disciplinar”. (Parágrafo acrescentado pelo art. 1° da 
Lei no 9.527, de 10.12.97). 
Há limites ao exercício do poder disciplinar, por exemplo: necessidade 
de abertura de sindicância ou processo administrativo disciplinar, ou seja, 
instrumentos para apurar irregularidades da área administrativa; necessidade 
de oferecimento ao servidor de contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV da CF). 
Há presunção de inocência (art. 5º, LVII da CF). Se forem violados, será 
inconstitucional; necessidade de motivação da decisão, portanto, a 
administração está obrigada a motivar todos os atos que edita, pois quando 
atua representa interesses da coletividade. 
Até mesmo quando deixar de aplicar uma penalidade deverá motivar o 
ato, pois se era caso de aplicar e não o fez, recairá em condescendência 
criminal é o que diz o art. 320 do CP. Finalizando, o poder disciplinar é o que 
cabe à administração pública para apurar infrações e aplicar penalidades aos 
servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa, é o 
caso das que com ela contratam. O poder disciplinar é atribuído a autoridades 
 
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administrativas com o objetivo de apurar e punir faltas funcionais, ou seja, 
condutas contrárias à realização de norma das atividades do órgão e 
irregularidades de diversos tipos. 
Odete Medauar ressalta que: 
 
“Incide principalmente sobre servidores, mas poderá abranger a 
conduta de outras pessoas, como por exemplo, a de alunos de 
escolas públicas, que, num determinado período, vinculam-se 
estreitamente às atividades de um órgão”. (MEDAUAR, 2007, página 
769). 
 
No uso do poder disciplinar, a Administração controla o desempenho 
das funções executivas e a conduta interna de seus servidores, 
responsabilizando-os pelas faltas cometidas. 
 
 
3.1.5 Poder Regulamentar 
 
 
O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os chefes do 
executivo de explicitar a lei, como exemplo, temos a medida provisória. Assim, 
o poder regulamentar, estritamente considerado, costuma ser definido como a 
faculdade de que dispõem os Chefes de Poder Executivo de expedir atos 
administrativos exclusivos e privativos, gerais e abstratos, de efeitos externos, 
de editar normas, regulamentos ou decretos - atos normativos, que explicitem o 
disposto nas leis a fim de garantir sua fiel execução. 
Poder regulamentar ou poder normativo, poder de, na forma da lei, 
editar atos normativos, como regulamentos, decretos, portarias, instruções, 
circulares, ordens de serviço e resoluções, editais, etc. complementares à lei, 
para sua correta execução ou de expedir decretos autônomos sobre matéria de 
sua competência não disciplinada na lei. A Constituição de 1988, em seu art. 
84, IV, assim trata o poder regulamentar do Executivo Federal: 
 
“Compete privativamente ao Presidente da República: 
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir 
decretos e regulamentos para sua fiel execução. Tal poder também é 
estendido aos demais chefes do Executivo pelo princípio da simetria.” 
(CF, 84, IV). 
 
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Regulamento de execução seria aquele que, estritamente limitado às 
disposições legais expressas e implícitas, serviria para explicitar comandos 
nela contidos, aclarar pontos demasiadamente genéricos, enfim, sem 
desbordar de seus lindes e muito menos ir contra suas disposições, garantisse 
sua fiel execução. 
O exercício do poder regulamentar do executivo situa-se na 
principiologia constitucional da Separação de Poderes previsto nos artigos 2°, 
60, § 4°, III da CF, pois salvo em situações de relevância e urgência (medidas 
provisórias), o Presidente da República não pode estabelecer normas gerais 
criadoras de direitos ou obrigações, por ser função do Poder legislativo. Assim, 
o regulamento não poderá alterar disposição legal e nem tão pouco criar 
obrigações diversas das previstas em disposição legislativa. 
Por último, o poder regulamentar somente será exercido quando alguns 
aspectos da aplicabilidade da lei são conferidos ao Poder Executivo, que 
deverá evidenciar e explicitar todas as previsões legais, decidindo a melhor 
forma de executá-la e eventualmente, suprindo suas lacunas de ordem prática 
ou técnica. Assim, são normas expedidas privativamente pelo Chefe do 
Executivo, cuja finalidade é facilitar a execução das leis, removendo eventuais 
obstáculos práticos que podem surgir em sua aplicação e se exteriorizam por 
meio de decreto, sendo importante fonte do direito administrativo. 
 
 
3.1.6 Poder de Polícia 
 
 
É a faculdade concedida à Administração Pública para restringir e 
condicionar o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em 
benefício da coletividade ou do próprio Estado, em busca da preservação da 
ordem pública e do estabelecimento de regras de conduta necessárias e 
suficientes para evitar conflitos e compatibilizar direitos. Portanto, trata-se de 
uma figura, dentre os poderes administrativos, em que o poder é exercido 
sobre todas as atividades e bens de pessoas da sociedade que, de uma forma 
ou outra possam afetar a coletividade, no todo ou em parte. 
 
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É assim, a faculdade de que dispõe a Administração Pública para na 
forma da lei, interferir no patrimônio jurídico de particulares, condicionando e 
restringindo o uso e gozo de bens, atividades, serviços e direitos individuais, 
impondo obrigações não fazer, não construir acima de determinado gabarito, 
como não fabricar fogos de artifícios perto deresidências, obrigações de fazer, 
cumprir a função social da propriedade, reconstruir a calçada em frente ao 
prédio, colocar equipamentos contra incêndio no estabelecimento comercial, 
etc. e de deixar fazer, permitir, tolerar na requisição administrativa, em caso de 
emergência, calamidade pública, deixar usar equipamentos, na servidão 
administrativa, deixar passar cabos elétricos em propriedade particular, tudo 
em benefício do interesse público, polícia administrativa. 
O poder de polícia pode se apresentar por intermédio de atos gerais ou 
específicos, por exemplo, Portaria proibindo venda de bebidas alcoólicas a 
menores; Decreto que estabelece cor padronizada aos táxis; Embargo de uma 
obra por estar sendo construía de forma irregular; Embargo por não haver 
recuo mínimo de calçada; Interdição de restaurante por falta de higiene, e 
outros. 
O poder de polícia da administração pública incide nas áreas 
administrativa e judiciária. A Polícia administrativa age quando ocorre um ilícito 
administrativo, de forma preventiva ou repressiva, incidindo sobre bens, direitos 
ou atividades e abrangendo vários órgãos de fiscalização. Já a polícia judiciária 
atua na ocorrência de ilícitos penais, sempre repressivamente, incidindo sobre 
pessoas e abrangendo corporações especializadas. 
O poder de polícia tem competência de policiar a entidade que dispõe 
do poder de regular a matéria. Deve ser exercido com cautela, para que não 
sejam feridos direitos individuais assegurados pela Constituição Federal. O 
poder de polícia encontra fundamento na supremacia do interesse público 
sobre o particular. Assim, o condicionamento de direitos só será possível com 
base na supremacia do interesse público. 
O poder de polícia tem como atributos: 
 a discricionariedade - é livre escolha pela administração quanto à 
oportunidade e à conveniência da deflagração do poder de polícia, 
desde que sustentado por lei; 
 
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 a coercibilidade - significa que a administração tem o poder de impor o 
ato de polícia sobre os administrados; 
 
 a autoexecutoriedade - é o fato de a administração pode executar suas 
decisões por seus próprios meios, sem a necessidade de recorrer 
previamente ao poder judiciário. 
 
 Por fim, o poder de polícia tem por finalidade promover o bem-estar 
geral, regulando, para a obtenção desse fim, o exercício dos direitos individuais 
reconhecidos, manifestando-se por meio de normas gerais, abstratas, 
impessoais e objetivas. A atuação da Administração Pública no exercício do 
poder de polícia deve ser pronta e imediata, porém, ficará restrita aos atos 
indispensáveis à eficácia da fiscalização, voltada aos interesses da sociedade 
e respeitando-se as liberdades públicas. 
 Em suma, o poder de polícia é o conjunto de atribuições concedidas à 
Administração para disciplinar e restringir, em favor dos interesses adequados, 
direitos e liberdades individuais. Como vimos, o poder de polícia sofre as 
limitações constitucionais, decorrentes dos direitos e garantias individuais, pois 
como toda a ação da administração, está submetido ao princípio da legalidade 
e ao controle jurisdicional. O Poder de polícia só deve ser adotado para evitar 
ameaças reais ou prováveis que perturbem o interesse público. 
 
 
3.2 O ADMINISTRADOR PÚBLICO 
 
 
Todo administrador precisa ter o dever de eficiência, o dever de prestar 
contas e o poder-dever de agir, pois o administrador público não pode deixar 
de agir no exercício de suas funções. 
 
 
 
 
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3.3 OS PODERES E DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO 
 
 
São os expressos em lei, os impostos pela moral administrativa e os 
exigidos pelo interesse da coletividade. O poder administrativo é atribuído à 
autoridade para remover interesses particulares que se opõem ao interesse 
público. 
 
 
3.3.1 Poder-Dever de Agir 
 
 
O poder tem para o agente público o significado de dever para com a 
comunidade e para com os indivíduos, no sentido de que quem o detém está 
sempre na obrigação de exercitá-lo; esse poder é insuscetível de renúncia pelo 
seu titular. Pode-se dizer que para o particular o poder de agir é uma 
faculdade, mas para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde 
que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade. Daí 
porque a omissão da autoridade ou o silêncio da Administração, quando deva 
agir ou manifestar-se, gera responsabilidade para o agente omisso e autoriza a 
obtenção do ato omitido por via judicial, notadamente por mandado de 
segurança, se lesivo de direito líquido e certo do interessado. 
 
 
3.3.2 Dever de Eficiência 
 
 
É o que se impõe a todo agente público de realizar com suas 
atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. A eficiência 
funcional é considerada, em sentido amplo, abrangendo não só a produtividade 
como também a perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins 
visados pela Administração; a partir disto que se avaliam os resultados, 
 
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confrontando-se os desempenhos e aperfeiçoamento do pessoal por meio de 
seleção e treinamento. Diz-se, então, que a verificação de eficiência atinge os 
aspectos quantitativos e qualitativos do serviço. 
 
 
3.3.3 Dever de Probidade 
 
 
Significa que a atuação do agente público deve ser leal, proba, justa e 
honesta, sempre buscando o melhor para a administração. Está 
constitucionalmente integrado na conduta do administrador público como 
elemento necessário à legitimidade de seus atos; assim, o ato administrativo 
praticado com lesão aos bens e interesses públicos também fica sujeito à 
invalidação pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, por vício de 
improbidade, que é uma ilegitimidade como as demais que nulificam a conduta 
do administrador público. 
Improbidade administrativa, segundo a Lei 8.429/92, são: 
 
“Atos desonestos, imorais e ilegais, que importam enriquecimento 
ilícito (art. 9º), que causem prejuízo ao erário (art. 10) e atentem 
contra os princípios da Administração Pública (art. 11).” (LEI 
8.429/92). 
 
 
3.3.4 Dever de Prestar Contas 
 
 
É decorrência natural da administração, como encargo de gestão de 
bens e interesses alheios; no caso do administrador público, a gestão se refere 
aos bens e interesses da coletividade e assume o caráter de múnus público, 
isto é, de um encargo para com a comunidade. Daí o dever indeclinável de 
todo administrador público de prestar contas de sua gestão administrativa, e 
nesse sentido é a orientação de nossos tribunais (STF, RF, 99/969; TJSP, RT, 
237/253). 
 
 
 
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3.3.5 O Uso e Abuso de Poder 
 
 
A expressão “abuso de poder” significa a exorbitância das atribuições 
que foram conferidas a determinados agentes públicos do Executivo, do 
Legislativo, do Judiciário, quer excedendo os limites do mandato que lhes 
foram conferidos, quer ultrapassando os limites legais na prática de atos 
administrativos, quer extrapolando o ordenamento jurídico na entrega das 
prestações jurisdicionais. 
O vocábulo poder, como verbo, no ambiente jurídico, revela sentido de 
ser autorizado, ser permitido, dar autoridade, facultar, ter autoridade. O abuso 
de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, 
ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades 
administrativas. 
O uso do poder é a prerrogativa da autoridade, mas o poder há que ser 
usado normalmente, sem abuso; usar normalmente do poder é empregá-lo 
segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as 
exigências do interesse público; o poder é confiado ao administrador público 
para ser usado em benefício da coletividade administrada, mas usado nos 
justos limites que o bem-estar social exigir. 
O abuso dopoder pode levar ao excesso de poder, incompetência, 
quando a autoridade, por culpa ou dolo, atua fora dos limites da sua 
competência, fora do que a lei lhe permite. Por exemplo, o Secretário de 
Educação faz ato normativo sobre assunto privativo da Secretaria de Fazenda, 
ou ao desvio de poder, desvio de finalidade, quando a autoridade, embora 
competente e atuando nos limites da sua competência, pratica o ato por 
motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse 
público. Assim como, desapropriando terreno para fazer escola pública, quando 
na verdade é para se vingar de inimigo político, dono do terreno. 
O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente 
para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das 
finalidades administrativas; o abuso de poder é sempre uma ilegalidade que 
 
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invalida o ato que contém; o abuso de poder pode tanto revestir a forma 
comissiva como a omissiva, porque ambas são capazes de afrontar a lei e 
causar lesão a direito individual do administrado. Assim, o uso e abuso do 
poder é prerrogativa da autoridade, mas há que ser usado normalmente, sem 
abuso. O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente 
para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das 
finalidades administrativas. 
 
 
3.3.6 Excesso de Poder 
 
 
É a ação do agente público fora dos limites de sua competência, 
invadindo a competência de outros agentes ou praticando atividades que a lei 
não lhe conferiu. Ou seja, ocorre quando a autoridade, embora competente 
para praticar o ato, vai além do permitido e exorbita no uso de suas faculdades 
administrativas, o excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo. 
Essa conduta abusiva, tanto se caracteriza pelo descumprimento 
frontal da lei, quando a autoridade age claramente além de sua competência, 
como, também, quando ela contorna dissimuladamente as limitações da lei, 
para arrogar-se poderes que não lhe são atribuídos legalmente. 
A autoridade, no uso dos seus poderes, deve seguir os princípios 
administrativos, que são divididos em expressos (explícitos, constitucionais) do 
Direito Administrativo previstos na Constituição Federal em seu art. 37, caput, 
 
“A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência.” (CF, art. 37, caput). 
 
E princípios reconhecidos (implícitos) do Direito Administrativo como: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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 Da finalidade pública; 
 Da supremacia (preponderância) do interesse público sobre o interesse 
privado; 
 Da indisponibilidade do interesse público; 
 Da autotutela; 
 Da continuidade do serviço público; 
 Da razoabilidade e da proporcionalidade; 
 Da motivação; 
 Princípio da reserva legal; 
 Da especialidade; 
 Controle finalístico ou tutela administrativa; 
 Da segurança jurídica; 
 Da motivação; 
 Da boa-fé; 
 Do devido processo legal; 
 Da ampla defesa; 
 Do contraditório; 
 Da inafastabilidade do Poder Judiciário e outros. 
 
 
3.3.7 Desvio de Finalidade 
 
 
Verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua 
competência, pratica o ato por motivos ou fins diversos dos objetivados pela lei 
ou exigidos pelo interesse público; é assim a violação ideológica da lei, ou por 
outras palavras, a violação moral da lei, colimando ao administrador público, 
fins não queridos pelo legislador, ou utilizando motivos e meios imorais para a 
pratica de um ato administrativo aparentemente legal. 
Assim, o desvio de finalidade é a ação do agente público, embora 
dentro de sua competência, afastada do interesse público, praticando atos por 
motivos ou com fins diversos daqueles estabelecidos na lei. 
 
 
3.3.8 Omissão da Administração 
 
 
Pode representar aprovação ou rejeição da pretensão do administrado, 
tudo dependendo do que dispuser a norma pertinente; o silêncio não é ato 
 
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administrativo; é conduta omissiva da Administração que, quando ofende 
direito individual ou coletivo dos administrados ou de seus servidores, se 
sujeita à correção judicial e à reparação decorrente de sua inércia, então a 
inércia da Administração, retardando ato ou fato que deva praticar, é abuso de 
poder, que enseja correção judicial e indenização ao prejudicado. 
 
 
3.4 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO 
 
 
A responsabilidade civil, ou seja, o dever de indenizar um dano moral 
ou material, também pode ser atribuída ao Estado quando houver dano 
causado por algum de seus agentes. Assim, a Responsabilidade do Estado é a 
obrigação atribuída ao Poder Público para ressarcir os danos causados a 
terceiros pelos seus agentes, quando no exercício de suas atribuições, como 
exemplo, o policial que não estava em serviço, mas atira para impedir um 
assalto e acaba atingindo um terceiro, agiu na qualidade de agente público. 
 
 “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito 
de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. (CF, 
art. 37, § 6º). 
 
A responsabilidade civil do Estado, ou seja, das pessoas jurídicas de 
direito público e das de direito privado prestadoras de serviços públicos, é do 
tipo objetiva, conforme interpretação do art. 37, § 6° da CF. Assim, a 
responsabilidade civil baseia-se no risco administrativo, sendo objetiva. Essa 
responsabilidade objetiva exige a ocorrência dos seguintes requisitos: 
 Ocorrência do dano 
 Ação ou omissão administrativa 
 Existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão 
administrativa 
 Ausência de causa excludente da responsabilidade estatal 
 
 
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A Teoria do Risco Administrativo fez surgir a responsabilidade objetiva 
do Estado, segundo o qual o dano sofrido pelo indivíduo deve ser visualizado 
como consequência do funcionamento do serviço público, não importando se 
esse funcionamento foi bom ou ruim. Para essa teoria importa a relação de 
causalidade entre o dano e o ato do agente. 
 
A adoção constitucional da Teoria do Risco Administrativo veda 
qualquer possibilidade de previsão normativa de outras teorias, inclusive da 
Teoria do Risco Integral, pois a Teoria do Risco Integral não admite qualquer 
forma de exclusão, sempre que verificado prejuízo causado a terceiros por atos 
ou fatos administrativos. Não há aceitação dessa teoria no direito brasileiro, 
prevalecendo a tese de que seria inaplicável, porquanto sempre será 
admissível a exclusão da responsabilidade civil. 
Há quem sustente a incidência dessa teoria em matéria ambiental, 
porém a regra seria aplicável a todo e qualquer causador do dano ambiental e 
não apenas ao Estado. Exclusão da responsabilidade se dá por: 
 
 Danos causados por terceiros, por exemplo, furto de veículo estacionado 
em via pública, mesmo em área reservada, desde que não concorra 
ação ou omissão do Estado; 
 Danos causados pela natureza, por exemplo, chuva em proporções 
imprevisíveis, mas desde que não concorra ação ou omissão do Estado; 
 Danos causados pela atividade exercida por pessoas jurídicas de direito 
privado que explorem atividade econômica, respondendo as próprias 
entidades e na forma da legislação civil. 
 
As características básicas do preceito constitucional válido da 
responsabilidade civil objetiva do poder público são: 
 
 As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado odireito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa; 
 
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 A obrigação de reparar danos patrimoniais decorre da responsabilidade 
civil objetiva. Se o Estado, por suas pessoas jurídicas de direito público 
ou pelas de direito privado prestadoras de serviços públicos, causar 
danos ou prejuízos aos indivíduos, deve reparar esses danos, 
indenizando-os, independentemente de ter agido com dolo ou culpa; 
 
 Os requisitos configuradores da responsabilidade civil do Estado são: 
ocorrência do dano; nexo causal, a ação ou omissão do agente público 
ou do prestador de serviço público; a oficialidade da conduta lesiva; 
inexistência de causa excludente da responsabilidade civil do Estado; 
 
 No direito brasileiro, a responsabilidade civil do Estado é objetiva, com 
base no risco administrativo, que, ao contrário do risco integral, admite 
abrandamentos. Assim, a responsabilidade do Estado pode ser afastada 
no caso de força maior, caso fortuito, ou ainda, se comprovada a culpa 
exclusiva da vítima; 
 
 Havendo culpa exclusiva da vítima, ficará excluída a responsabilidade 
do Estado. Mas se a culpa for concorrente, a responsabilidade civil do 
Estado deverá ser mitigada; 
 
 A responsabilidade civil do Estado não se confunde com a 
responsabilidade criminal e administrativa dos agentes públicos, por 
tratar-se de instâncias independentes. Assim, a absolvição do servidor 
no juízo criminal não afastará a responsabilidade civil do Estado, se não 
ficar comprovada culpa exclusiva da vítima; 
 
 A indenização do dano deve abranger o que a vítima efetivamente 
perdeu, o que despendeu, o que deixou de ganhar em consequência 
direta e imediata do ato lesivo do poder público, ou seja, deverá ser 
indenizada nos danos emergentes e nos lucros cessantes, bem como 
honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver 
 
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atraso de pagamento. Além disso, nos termos do art. 5°, V, da CF, será 
possível a indenização por danos morais, desde que haja violação aos 
bens imateriais da pessoa, como dignidade, honra, imagem; 
 
 A CF prevê ação regressiva contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
 
Podemos concluir, em relação à responsabilidade civil do Estado, que 
quando um particular causa um dano ele só será obrigado a indenizar se for 
comprovada a culpa em sentido amplo, com dolo ou culpa, e em sentido estrito, 
com imprudência, negligência ou imperícia. Essa é a responsabilidade 
subjetiva. Agora, quando o dano é causado por um agente público no exercício 
de sua função pública, o dever de indenizar do Estado nasce mesmo que o 
agente não tenha agido com culpa, ou seja, independentemente de 
imprudência, negligência ou imperícia ou culpa em sentido estrito ou dolo. 
Mas se o agente tem agido com culpa, caberá ao Estado ingressar com 
uma ação judicial denominada ação regressiva ou de regresso, na qual o 
Estado pode cobrar do agente público gerador do dano o que efetivamente 
pagou para a vítima, se provar a culpa deste. Havendo o dano e o nexo causal 
entre a ação e o resultado, o Estado deve pagar. Se houver culpa exclusiva da 
vítima, o Estado não será obrigado a indenizar o dano. Isso ocorre porque em 
nosso País adota-se a teoria do risco administrativo. 
A teoria que prepondera atualmente é a do risco administrativo, que 
também é conhecida como teoria da responsabilidade patrimonial objetiva do 
Estado ou teoria objetiva, onde é necessária a ocorrência de quatro elementos 
para que nasça o direito de indenizar pelo Estado, como vimos anteriormente, 
existência do dano; ação ou omissão do Estado; nexo causal e ausência de 
excludente da responsabilidade. 
Essas causas excludentes da responsabilidade do Estado significam 
fatos que podem retirar a responsabilidade civil, como, por exemplo, o caso 
fortuito, a força maior e a culpa exclusiva da vítima. Podemos citar como 
exemplo o caso de um motorista do Ministério da Fazenda dirige bêbado e bate 
no carro de uma empresa que estava estacionado, o Estado deverá indenizar 
 
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essa pessoa jurídica, mesmo que ela não prove que o motorista foi negligente. 
Se, porém, o motorista bateu no carro da empresa porque este vinha na 
contramão, não haverá obrigação de indenizar, pois houve imprudência por 
parte do particular. 
 
 O Estado também pode ser responsabilizado por uma omissão, por ter 
deixado de cumprir com seu papel, pois de acordo com a jurisprudência 
dominante do STF (RE 369.820/RS), trata-se de responsabilidade subjetiva, 
que exige a demonstração da culpa ou do dolo e não mais objetiva. É 
importante lembrar, que no caso de responsabilidade por omissão do Estado, 
não é necessário individualizar o agente que está sendo omisso, ou seja, não 
precisa o lesado especificar a pessoa que, devendo agir, se omitiu, já que a 
omissão pode ser atribuída de forma genérica ao serviço público, pela falta de 
serviço. 
 Apesar de não ter de demonstrar quem deixou de agir, aquele que foi 
lesado deverá comprovar a causalidade, a existência de um nexo causal, ou 
seja, a relação de causa e efeito entre a omissão do estado e o prejuízo, a 
lesão a seu direito. Sendo assim, o Estado não tem o dever de indenizar, como 
por exemplo, vítima de crime cometido por pessoa fugitiva do sistema 
penitenciário, sob o fundamento de que não haveria o delito se o Estado 
tivesse sido diligente em evitar a fuga, já que falta o requisito do nexo causal 
entre a conduta do Estado e da conduta do criminoso. (STF - RE 172.025/RJ). 
Como vimos, o agente público ficará sujeito, além da responsabilização civil, 
também à responsabilidade criminal e administrativa. 
 
 
 
 
 
 
 
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