VEP- CAP 3-3

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Niterói, RJ 20/10/2020
PARCERIAS DE INVESTIMENTO EM
EMPREENDIMENTOS PÚBLICOS: QUAL REFORMA
JURÍDICA PODE FAZER A DIFERENÇA?
Gabriel Itiro, Gabriela Ferreira e Guilherme Chagas 
Universidade Federal Fluminense
Escola de Engenharia
Departamento de Engenharia de Produção TEP00161 - Viabilidade Econômica de Projetos
Professor : Paulo Roberto Pfeil
A
G
E
N
D
A
 
Objetivo
Introdução
Lei Geral das Agências Reguladoras
Programa de parcerias de investimento(PPI)
Desvios burocráticos das fases iniciais
Reformas normativas
Conclusões
Entender se as reformas jurídicas são capazes de contribuir para a ampliação da
infraestrutura no Brasil. Dessa forma, o capítulo entender como enfrentar desvios
que afetam a gestão burocrática das parcerias de investimento e analisar
aprimoramentos normativos que possam propiciar o aumento da qualidade dos
resultados da gestão
1 .0 OBJETIVO
Definição: são empreendimentos cuja implantação cabe juridicamente ao Estado
Exemplos: rodovias, ferrovias, redes de serviço público, entre outros
Implantação pode ocorrer de 2 maneiras:
Direta: por meio de órgãos públicos ou empresas estatais
Indireta: por meio de outorgas feitas a empresas não estatais
Cenário atual: transferir a execução dos empreendimentos públicos a empresas do
setor privado, por atos de outorga de natureza contratual, que chamaremos de
parcerias de investimento
2.0 INTRODUÇÃO
Ponto de atenção: alta dependência dos empreendimentos públicos da atuação
burocrática da administração pública 
Incentivo da participação da iniciativa privada com o objetivo de agilizar e ampliar
o volume de investimentosAportam capital, tecnologia, capacidade gerencial, entre
outros
O estado quem decide realizar os empreendimentos, mas também é ele quem
exerce funções de regulação cria dependência em relação a burocracia
pública
Substituir a implantação direta pela implantação indireta, na qual a iniciativa
privada performa a implantação, não tem sido suficiente para combater a
ineficiência estatal
2.0 INTRODUÇÃO
Foco:
Inicialmente, entender como enfrentar desvios que afetam a gestão burocrática
das parcerias de investimento nas fases de licitação e da execução contratual
Foco em condicionantes jurídicos
Posteriormente, analisar aprimoramentos normativos para enfrentar os desvios,
lidando com o desafio burocrático e propiciando o aumento da qualidade dos
resultados da gestão
Divisão dos capítulos:
Lei Geral de Agências
Reguladoras
Desvios burocráticos das
fases iniciais
Reformas jurídicas para
melhoria da gestão
2.0 INTRODUÇÃO
Início dos anos 2000: Incorporação das agências reguladoras autônomas como
instituições necessárias para lidar com as parcerias de investimento
Exemplo: Criação da ANEEL, ANATEL, ANTT, entre outras
Debate: como as agências foram criadas “uma a uma” no Brasil, elas possuem
diferenças jurídicas entre si
Surge a proposta de uma Lei Geral de Agências, que atuaria na falta de
uniformidade e de qualidade nas bases do regime jurídico das agências
reguladoras
O diagnóstico por trás do movimento em favor da Lei Geral era que:
O estado ficou enfraquecido, perdendo poderes e recursos; 
A estrutura organizacional das agências é insuficiente;
As regras de escolhas de dirigentes também são insuficientes, entre outras.
03. LEI GERAL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Caminhos em confronto para enfrentar o desafio burocrático na gestão das parcerias de investimento
Objetivo desse estudo é se contrapor à visão a favor da Lei Geral das Agências
Reguladoras
Argumentos:
A Lei Geral não seria capaz de fazer a diferença: os aspectos estruturais, por exemplo,
deveriam ser tratado caso a caso nas leis setoriais;
Existe a necessidade de correção ou atualização das leis setoriais, e isso não seria resolvido
por uma lei geral;
Uma Lei Geral teria de se limitar a diretrizes bem abertas quanto a regulação, com pouco
efeito prático;
Boa parte da falta de qualidade na atuação burocrática das agências reguladoras não
acontecem só nelas, mas em toda a administração pública;
A Lei Geral teria de ficar em um plano intermediário, sem enfrentar questões de regulação
setorial nem os defeitos globais do direito público.
03. LEI GERAL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Caminhos em confronto para enfrentar o desafio burocrático na gestão das parcerias de investimento
Há um consenso entre o autor e as pessoas favoráveis a Lei Geral. Ambos os lados
acreditam que as agências reguladoras brasileiras precisam melhorar, e uma Lei
Geral de Agências talvez ajude algo quanto a isso
O grande problema brasileiro com as parcerias não são as ineficiências específicas das
agências, mas sim um fenômeno mais amplo: excesso de estado
Normas legais sobre licitação, formalismos e exigências nas mesmas, autoridade pública,
escassez de contratualidade, entre outros
Grande problema com as parcerias: um direito público de que excessos de
estado brotam sem parar
03. LEI GERAL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Caminhos em confronto para enfrentar o desafio burocrático na gestão das parcerias de investimento
03. LEI GERAL DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
Caminhos em confronto para enfrentar o desafio burocrático na gestão das parcerias de investimento
Visão alternativa: combater as causas desses excessos
Atuação em 3 frentes:
Edição de novas normas básicas de direito, que tratem dos processos e critérios gerais de
criação e de aplicação do direito público;
Criação de uma nova instituição que uniformize regulamentos e interpretações sobre licitações e
contratações;
Criação de uma lei que modernize o regime das parcerias de investimento nos pontos que tem
propiciado excessos
4.0 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO
DOS EMPREENDIMENTOS
 Dispersão e improviso dos processos decisórios estatais para a escolha dos
empreendimentos a serem concedidos;
 Dispersão entre autoridades políticas e reguladoras, das competências para a
estruturação do empreendimento, da licitação e do contrato;
 
PRINCIPAIS DESVIOS JURÍDICO-BUROCRÁTICOS 
NA FASE DE ESTRUTURAÇÃO
4.0 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO
DOS EMPREENDIMENTOS
Dificuldade na contratação, pela administração publica de consultorias
especializadas independentes adequadas para assessoria na estruturação;
Utilização de empresas com interesses diretos no empreendimento como
verdadeiras assessoras da administração publica.
 
PRINCIPAIS DESVIOS JURÍDICO-BUROCRÁTICOS 
NA FASE DE ESTRUTURAÇÃO
4.0 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO
DOS EMPREENDIMENTOS
Órgãos, entidades e autoridades estatais
precisam liberar ;
Salvo casos especiais não necessariamente
esses atos devem preceder a licitação; 
COMPLEXA CADEIA DE PROVIDÊNCIAS
DE LIBERAÇÃO DO EMPREENDIMENTO
4.0 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO
DOS EMPREENDIMENTOS
Insegurança jurídica quanto aos critérios e exigências das autoridades;
Dispersão entre as autoridades sobre as competências administrativas para a
liberação;
Demora ou oneração excessiva na liberação; 
Risco de judicialização, por longo prazo, dos processos ou decisões;
 
PRINCIPAIS DESVIOS JURÍDICO-BUROCRÁTICOS
NA FASE DE LIBERAÇÃO
4.0 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO
DOS EMPREENDIMENTOS
Dificuldade na contratação, pela administração publica de consultorias
especializadas independentes adequadas para assessoria na estruturação;
Utilização de empresas com interesses diretos no empreendimento como
verdadeiras assessoras da administração publica.
 
PRINCIPAIS DESVIOS JURÍDICO-BUROCRÁTICOS
NA FASE DE LIBERAÇÃO
4.0 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO
DOS EMPREENDIMENTOS
 
Desde 1990, os problemas das fases de estruturação e liberacao dos
empreendimentos vem se repetindo e mesmo se agravando.Michel Temer em 2016 cria o PPI - Programa de Parcerias de Investimentos;
Destinado à ampliação e fortalecimento da interação entre o Estado e a iniciativa
privada por meio da celebração de contratos de parceria para a execução de
empreendimentos públicos de infraestrutura e de outras medidas de
desestatização.
4.1 PPI- OBJETIVOS
I - ampliar as oportunidades de investimento e emprego e estimular o
desenvolvimento tecnológico e industrial, em harmonia com as metas de
desenvolvimento social e econômico do País;
II - garantir a expansão com qualidade da infraestrutura pública, com tarifas
adequadas;
III - promover ampla e justa competição na celebração das parcerias e na
prestação dos serviços;
 
4.1 PPI- OBJETIVOS
IV - assegurar a estabilidade e a segurança jurídica, com a garantia da mínima
intervenção nos negócios e investimentos; 
 (Redação dada pela Lei nº 13.901, de 2019)
V - fortalecer o papel regulador do Estado e a autonomia das entidades estatais
de regulação; 
 (Redação dada pela Lei nº 13.901, de 2019)
VI - fortalecer políticas nacionais de integração dos diferentes modais de
transporte de pessoas e bens, em conformidade com as políticas de
desenvolvimento nacional, regional e urbano, de defesa nacional, de meio
ambiente e de segurança das populações, formuladas pelas diversas esferas de
governo.
4.1 PPI- PRINCÍPIOS
 
I - estabilidade das políticas públicas de infraestrutura;
II - legalidade, qualidade, eficiência e transparência da atuação estatal; 
III - garantia de segurança jurídica aos agentes públicos, às entidades estatais e
aos particulares envolvidos.
 
4.2 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO DOS
EMPREENDIMENTOS 
 
 03 problemas imediatos:
1) Ausência de políticas estáveis e de planejamento de longo prazo para os
setores de infraestrutura, gerando confusão e insegurança;
2)Desorganização estatal, impedindo que os diferentes órgãos unam esforços e
agilizem tanto a estruturação e a licitação de parcerias como a posterior liberação
dos empreendimentos;
3)Má qualidade das estruturações: parcerias licitadas com projetos incompletos.
estudos econômicos duvidosos, contratos improvisados;
4.2 O PROGRAMA DE PARCERIAS DE INVESTIMENTO -
PPI E AS FASES DE ESTRUTURAÇÃO E LIBERAÇÃO DOS
EMPREENDIMENTOS 
Formalização das politicas e planos setoriais de longo prazo;
 Instaurou um comando central do governo federal para o programa de
parcerias;
Novo órgão: secretaria executiva do PPI;
 BNDES poderá ser contratado para, com consultores privados, prestar serviços
técnicos de estruturação;
CADE atuando na função de advocacia da concorrência.
 
MARCOS:
O que é uma Licitação?
05. REFORMAS NORMATIVAS
Reformas Normativas Relevantes no Combate aos Excessos de Estado nas Fases de Licitação e Regulação da Execução das
Parcerias de Investimento
05. REFORMAS NORMATIVAS
Reformas Normativas Relevantes no Combate aos Excessos de Estado nas Fases de Licitação e Regulação da Execução das
Parcerias de Investimento
Principais desvios na etapa de Licitação:
Previsão de exigências que reduzem a disputa pela concessão;
Falta de incentivo para autoridades reagirem contra práticas anticompetitivas entre licitantes;
Excesso de formalidades;
Amplo poder de bloqueio da licitação por órgão de controle externo.
05. REFORMAS NORMATIVAS
Reformas Normativas Relevantes no Combate aos Excessos de Estado nas Fases de Licitação e Regulação da Execução das
Parcerias de Investimento
Com o contratado escolhido, segue-se para a fase de Regulação da Execução Contratual
Principais desvios:
Incentivos para mudanças significativas na execução, sem prévia do contrato;Incentivos para
autoridades públicas interferirem na execução do contrato;
Demora/resistência das autoridades administrativas de regulação nas decisões;
Risco de judicialização contra o exercício de direitos do contratado;
Riscos de responsabilização do contratado por passivos anteriores à concessão ou por uso de
empresas terceirizadas.
05. REFORMAS NORMATIVAS
Reformas Normativas Relevantes no Combate aos Excessos de Estado nas Fases de Licitação e Regulação da Execução das
Parcerias de Investimento
Como combater esses desvios?
Propostas:
 Modernizar a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro;
 Criar o Conselho Nacional de Estado
 Editar a Lei de Modernização das Parcerias de Investimento
05.1 . MODERNIZAR A LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS
DO DIREITO BRASILEIRO 
Propõe homogeneizar e atualizar as normas básicas sobre criação e aplicação do
direito público brasileiro, enfrentando os principais fatores jurídicos que causam
insegurança e ineficiência na atuação burocrática em geral.
O objetivo seria neutralizar importantes fatores de distorção da atividade jurídico-
decisória pública, tais como:
Alto grau de indeterminação de normas públicas;
Os riscos atrelados às incertezas;
Superficialidade na formação dos juízos quanto à complexidade de questões
jurídico-públicas;
Dificuldade de poder público obter cumprimento de normas por terceiros.
 
05.1 . MODERNIZAR A LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS
DO DIREITO BRASILEIRO 
No projeto de lei, há a inclusão de 10 artigos na Lei de Introdução às Normas do Direito
Brasileiro (artigos 20 a 29)
Esses artigos seriam uma ampliação/adaptação do que ocorre no campo do Direito
Privado para o Direito Público.
 
05.2. CRIAR O CONSELHO NACIONAL DE ESTADO 
Propõe, por emenda constitucional, criar o Conselho Nacional de Estado, cuja função
exclusiva seria aprovar normatização administrativa nacional sobre gestão pública,
inclusive licitações e regimes de contratos estatais.
Hoje a atividade está muito centralizada no Congresso Nacional, que é político demais
e lento demais.
05.2. CRIAR O CONSELHO NACIONAL DE ESTADO 
Segundo o Art 47-A, o Conselho Nacional de Estado atuaria exclusivamente nas
seguintes matérias: 
Prevenção da corrupção;
Transparência e publicidade;
Desburocratização;
Política fiscal;
Concurso público e outros processos de admissão de empregados e servidores;
Licitação e outros processos de contratação;
Regime de contratos estatais;
05.3. EDITAR LEI DE MODERNIZAÇÃO DAS PARCERIAS
DE INVESTIMENTO 
Propõe editar uma Lei de Modernização das Parcerias de Investimento com normas
pontuais sobre licitação, contratos, estabilização contratual e limites de
responsabilidade.
Qual o objetivo disso? 
Fortalecer a competição e transparência, além de diminuir os elevados riscos hoje
existentes, tanto para parceiros privados como públicos.
Corrigir os desvios burocráticos mencionados anteriormente.
05.3. EDITAR LEI DE MODERNIZAÇÃO DAS PARCERIAS
DE INVESTIMENTO 
Proposta da edição: 
Ampliar os prazos de publicidades e atenuar as exigências burocrático-formais
para seleção dos contratados, com garantias financeiras e de execução de
contrato;
Abertura para investidores estrangeiros;
Interação com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) caso haja
indícios de condutas anticoncorrenciais;
Limitações e restrições à celebração de aditivos;
Preservar e reorientar a ação do controle público;
Instituição de um órgão nacional que edite normas administrativas uniformizadoras.
06. CONCLUSÕES
No Brasil, além de ineficiente, a parceria de investimento entre o setor público e o
privado é muito burocrática. Há uma dependência alta da administração pública e o
Estado é capaz de intervir de maneira excessiva. 
O autor acredita que seja necessário modernizar a Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, criar um Conselho Nacional do Estado e editar a Lei da Modernização
das Parcerias de Investimento com o intuito de: atenuar o excesso de Estado,
neutralizar os desvios nas fases de Licitação e Execução Contratual, agilizar e
desburocratizar os processos da Administração Pública.
DÚVIDAS?
OBRIGADO