Capítulo 6 - Serviço Público

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UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO I 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
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SERVIÇO PÚBLICO 
 
 
Sumário: 1) Serviço público. 1.1) Sentidos da terminologia “serviço público”. 1.2) Serviço público como um 
conceito jurídico. 1.3) Distinção entre serviços públicos e atividades econômicas estatais. 1.4) O "Código de 
Defesa do Usuário do Serviço Público" (Lei 13.460/2017): o Quadro Geral dos Serviços Públicos Prestados; 
os princípios e diretrizes do serviço público; atualidade e continuidade dos serviços públicos; os direitos 
básicos e deveres do usuário; a Carta de Serviços ao Usuário; as manifestações dos usuários de serviços 
públicos e as ouvidorias; os Conselhos de Usuários; a avaliação continuada dos serviços públicos. 1.5) 
Classificação dos serviços públicos: 1.5.1) Quanto à entidade a quem foram atribuídos; 1.5.2) Quanto ao 
objeto; 1.5.3) Quanto à essencialidade; 1.5.4) Quanto aos usuários; 1.5.5) Quanto à obrigatoriedade da 
utilização; 1.5.6) Quanto à forma de execução. 1.6) Princípios e diretrizes dos serviços públicos. 1.7) 
Titularidade e prestação dos serviços públicos. 1.8) Formas associadas de gestão de serviços e de 
governança interfederativa. 1.9) Formas de delegação de serviços públicos. 1.9.1) Concessão de serviço 
público. 1.9.2) Parcerias público-privadas: Concessão especial. 1.9.3) Permissão de serviço público. 1.9.4) 
Autorização de serviço público. 1.10) Distinção entre delegação de serviço público e terceirização 
administrativa. 1.11) Divergências sobre outras espécies de delegação de serviços públicos. 1.12) Aplicação 
do CDC aos usuários de serviços públicos. 1.13) Fomento Público e os "serviços públicos impróprios". 
1.13.1) Distinção entre serviços públicos e serviços privados de interesse público; 1.13.2) Serviços Sociais 
Autônomos; 1.13.3) Fundações de apoio; 1.13.4) Organizações Sociais (OS); 1.13.5) Organizações da 
Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP); 1.13.6) Organizações da Sociedade Civil (Lei 13.019/2014). 
 
 
 
1.1) Sentidos da terminologia “serviço público” 
 
Inicialmente, cumpre examinar os sentidos que costumam ser atribuídos à expressão 
“serviço público”. O substantivo serviço indica uma prestação, um ato ou o efeito de servir. 
O adjetivo público, por sua vez, leva a entender que se trate de uma prestação dirigida a 
toda a comunidade. 
 
Na França, desde a gênese do Direito Administrativo e ao longo do século XIX, prevaleceu 
como fundamento da atuação da Administração Pública a ideia do poder soberano 
(puissance publique). Contudo, levando em conta que no Estado de Direito esse poder 
somente encontra justificativa na satisfação do interesse público, no final do século XIX 
uma corrente doutrinária passou a defender que o verdadeiro fundamento do Direito 
Administrativo haveria de estar não propriamente no poder, mas, sim, no serviço público 
prestado pelo Estado (service publique). Clássicos foram os debates travados em torno 
dos pensamentos de Hauriou e Duguit, o primeiro centrado na noção de poder público e o 
segundo na de serviço público. 
 
Adveio daí a escola francesa clássica, também chamada Escola do Serviço Público ou 
Escola de Bordeaux, na qual a noção de serviço público foi tomada num sentido amplo, 
“para abranger toda e qualquer atividade realizada pela Administração pública”
1, época em que 
“não haveria como distinguir os serviços públicos das atividades legislativas e judiciárias, nem, 
tampouco, das demais atividades administrativas, como as de polícia, de ordenamento econômico, 
de ordenamento social e de fomento público”.2 
 
 
1
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. São Paulo: RT. 
2
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 
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2 
Para Gaston Jéze, a prestação de serviço público era a única atividade do Estado, ao 
passo que Léon Duguit dizia tratar-se da atividade primordial do Estado. “Outros, com o 
mesmo entendimento, passaram a dizer que a presença do Estado não se justificaria senão para 
prestá-los. Assim, o oferecimento de serviços públicos seria a única razão a justificar a existência do 
Estado”.
3 
 
Por outro lado, este sentido amplo não mais se adequa à atual realidade, eis que, como diz 
Odete Medauar, “se esta fosse a concepção adequada, todo o direito administrativo conteria um 
único capítulo, denominado „serviço público‟, pois todas as atividades da Administração aí se 
incluiriam”
4. Hodiernamente, portanto, é preciso apontar de forma precisa um sentido 
estrito, “que discrimine satisfatoriamente as atividades prestadoras de serviços públicos de todas as 
atividades jurídicas, que cumpre ao Estado desempenhar, na expressão do poder, que lhe é imanente, 
de instituir, preservar e aprimorar sua ordem jurídica, bem como das atividades sociais”
5
. Vale 
dizer, serviço público é uma espécie dentro do gênero atividade administrativa. 
 
Na busca desse sentido estrito, para que se pudesse enquadrar determinados serviços 
como sendo serviços públicos, passou-se inicialmente a apontar três elementos ou critérios 
de identificação: o critério orgânico, o critério material e o critério formal. 
 
Tais critérios serviam para qualificar o serviço público no primeiro momento do Estado 
liberal, em que “o serviço público abrangia as atividades de interesse geral, prestadas pelo Estado 
sob regime publicístico”.
6 
 
Pelo elemento orgânico (também chamado de subjetivo), era considerado serviço 
público todo aquele prestado diretamente pelo Estado. Este critério mostrou-se falho ao 
longo do tempo, porquanto nem todo serviço hoje prestado pelo Estado é serviço público, 
como ocorre quando o Estado explora atividades econômicas em concorrência com os 
particulares ou sob regime de monopólio, atividades estas que, apesar de serem serviços 
governamentais, sujeitam-se predominantemente a regras do Direito Privado. De outra 
parte, há serviços que, mesmo não sendo prestados diretamente pelo Estado, são 
considerados serviços públicos e, como tal, sujeitos ao regime jurídico administrativo, como 
ocorre, por exemplo, com as empresas concessionárias e permissionárias que prestam 
serviços públicos por delegação do Estado. 
 
Pelo elemento material (também chamado de objetivo), levava-se em conta o 
beneficiário do serviço, quando prestado em prol da coletividade e de acordo com o 
interesse geral dos administrados. Aqui igualmente surgiu uma imprecisão, pois há 
atualmente serviços que, mesmo sendo de alcance coletivo, não são propriamente 
serviços públicos. Assim, v. g., quando o Estado exerce uma atividade econômica, ainda 
que a considere de “relevante interesse coletivo” (CF, art.173), não estará desempenhando 
tecnicamente um serviço público. Ademais, há inúmeros serviços de interesse geral que 
são autorizados à iniciativa privada sem que sejam qualificados como serviços públicos, tal 
como ocorre nas áreas de saúde e educação. 
 
 
3
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
4
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. São Paulo: RT. 
5
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. São Paulo: RT. 
6
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
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3 
Em suma, serviço público não depende apenas do que é prestado (elemento objetivo) ou 
de quem presta (elemento subjetivo). Objetivamente, nem tudo que os órgãos ou as 
entidades da Administração Pública desempenham é serviço público. E, subjetivamente, 
até entidades privadas podem vir a prestar serviços públicos. 
 
Por fim, pelo elemento formal, a atividade administrativa se qualificaria como serviço 
público quando prestada sob regime jurídico de Direito Público. Ocorre que nem todas as 
atividades administrativas sujeitas a este regime são serviços públicos. Ademais,há 
serviços públicos prestados sob os mais diversos regimes publicistas, isto é, não existe 
formalmente um único regime de Direito Público aplicável a todos eles, mas, sim, regimes 
em que pode variar o grau de incidência de normas de Direito Público e de Direito Privado, 
a depender do tipo de serviço. 
 
Como dito, o regime predominantemente público não é exclusivo apenas dos serviços 
públicos, alcançando outras espécies de atividades administrativas, v.g., quando o Estado 
constrói uma obra pública ou exercita o seu poder de polícia. Os regimes de todas estas 
atividades administrativas são marcados pela presença das normas de Direito Público, mas 
elas tem peculiaridades que as distinguem dos serviços públicos. 
 
Celso Antônio assim aponta a diferença entre essas categorias do Direito Administrativo: 
 
“Em linguagem leiga, costuma-se designar como „serviço‟ tudo aquilo que o Estado faz ou, pelo 
menos, toda atividade administrativa por ele desempenhada. Assim, por exemplo, a construção de 
uma estrada, de uma ponte, de um túnel, de um viaduto, de uma escola, de um hospital, ou a 
pavimentação de uma rua podem aparecer, na linguagem corrente, como sendo um „serviço‟ que o 
Estado desempenhou. Juridicamente, entretanto, são obras públicas. Assim também, eventualmente, 
serão designadas como „serviços‟, ou mesmo, „serviços públicos‟, atividades típicas de „polícia 
administrativa‟. Do mesmo modo, o rótulo „serviço público‟, ainda que acrescido do qualificativo 
„industrial‟, ou „comercial‟ ou „econômico‟, algumas vezes é adotado para referir atividades estatais 
regidas fundamentalmente pelo Direito Privado, isto é, as concernentes à exploração estatal de 
atividade econômica. Para o Direito, entretanto, estes vários tipos de atividades são perfeitamente 
distintos entre si, pois cada qual está sujeito a um regime diverso. (...) De fato, serviço público e obra 
pública distinguem-se com grande nitidez, como se vê da seguinte comparação: a) a obra é, em si 
mesma, um produto estático; o serviço é uma atividade, algo dinâmico; b) a obra é uma coisa: o 
produto cristalizado de uma operação humana; o serviço é a própria operação ensejadora do desfrute; 
c) a fruição da obra, uma vez realizada, independe de uma prestação, é captada diretamente, salvo 
quando é apenas o suporte material para a prestação de um serviço; a fruição do serviço é a fruição 
da própria prestação; assim, depende sempre integralmente dela; d) a obra, para ser executada, não 
presume a prévia existência de um serviço; o serviço público, normalmente, para ser prestado, 
pressupõe uma obra que lhe constitui o suporte material.(...) Enquanto o serviço público visa a 
ofertar ao administrado uma utilidade, ampliando, assim, o seu desfrute de comodidades, mediante 
prestações feitas em prol de cada qual, o poder de polícia, inversamente (conquanto para a proteção 
do interesse de todos), visa a restringir, limitar, condicionar, as possibilidades de sua atuação livre, 
exatamente para que seja possível um bom convívio social. Então, a polícia administrativa constitui-
se em uma atividade orientada para a contenção dos comportamentos dos administrados, ao passo 
que o serviço público, muito ao contrário, orienta-se para a atribuição aos administrados de 
comodidades e utilidades materiais”.
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 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
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4 
 
Não se podendo mais recorrer isoladamente aos critérios orgânico (quem presta), material 
(o que presta) ou formal (sob que regime presta) na categorização do serviço público, 
chega-se a conclusão de que o conceito não pode ser construído com base apenas nas 
características intrínsecas ou extrínsecas do serviço, senão levando em conta o que dispõe 
a Constituição acerca da sua titularidade. Vale dizer, serviço público é um conceito 
estritamente jurídico. 
 
1.2) Serviço público como um conceito jurídico 
 
Do que foi dito no tópico anterior, tem-se que, como assevera Maria Sylvia Di Pietro, “os 
três elementos normalmente considerados pela doutrina para conceituar o serviço público não são 
essenciais, porque às vezes falta um dos elementos ou até mesmo dois”, daí a sua definição de 
serviço público como sendo “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para a exerça 
diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às 
necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público”.
8 
 
Deveras, serviço público é um conceito jurídico porque é o ordenamento constitucional 
que indica quais atividades devem ser assim qualificadas, atribuindo a sua titularidade ao 
Estado e, com isso, excluindo-as total ou parcialmente do regime de mercado típico da 
iniciativa privada. Como dispõe o art. 175, caput, da Carta Magna de 1988: “Incumbe ao 
Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre 
através de licitação, a prestação de serviços públicos”. 
 
Ao dizer "incumbe ao Poder Público", a Constituição deixa claro que o conceito jurídico de 
serviço público pressupõe tão somente que a lei atribua a titularidade do serviço ao 
Estado, que o assume como próprio, ainda que a sua prestação possa eventualmente ser 
delegada a terceiros. 
 
“É o Estado, por meio da lei, que escolhe quais as atividades que, em determinado momento, 
são consideradas serviços públicos; no direito brasileiro, a própria Constituição faz essa indicação 
nos artigos 21, incisos X, XI, XII, XV e XXIII, e 25, §2º, alterados, respectivamente, pelas Emendas 
Constitucionais 8 e 5, de 1995; isto exclui a possibilidade de distinguir, mediante critérios objetivos, 
o serviço público da atividade privada; esta permanecerá como tal enquanto o Estado não a assumir 
como própria”; “daí outra conclusão: o serviço público varia não só no tempo, como também no 
espaço, pois depende da legislação de cada país a maior ou menor abrangência das atividades 
definidas como serviços públicos”.
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Há sempre uma decisão política do legislador constitucional ao eleger quais atividades 
devem ser tratadas como serviços públicos, atribuindo a elas um regime exorbitante do 
regime comum das relações privadas. 
 
Nas palavras de Celso Antônio, isso acontece “quando, em dado tempo e lugar, o Estado reputa 
que não convém relegá-las simplesmente à livre iniciativa; ou seja, que não é socialmente desejável 
fiquem tão só assujeitadas à fiscalização e controles que exerce sobre a generalidade das atividades 
privadas (fiscalização e controles estes que se constituem no chamado „poder de polícia‟”.
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8
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
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 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
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 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
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5 
 
“Justamente pelo relevo que lhes atribui, o Estado considera de seu dever assumi-las como 
pertinentes a si próprio (mesmo que sem exclusividade) e, em consequência, exatamente por isto as 
coloca sob uma disciplina peculiar instaurada para resguardo dos interesses nelas encartados: aquela 
disciplina que naturalmente corresponde ao próprio Estado, isto é, uma disciplina de Direito Público. 
(...) Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada 
à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado 
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um 
regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições 
especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicosno sistema normativo”.
11
 
 
Dito aspecto político na escolha dos serviços públicos é ressaltado por Odete Medauar, 
apontando, inclusive, a existência de um núcleo pacífico dos serviços públicos: 
 
“Então como se pode caracterizar o serviço público? Saber quando e por que uma atividade é 
considerada serviço público remete ao plano da concepção política dominante, ao plano da 
concepção sobre o Estado e seu papel. É o plano da escolha política, que pode estar fixada na 
Constituição do país, na lei e na tradição. A Constituição pátria considera como serviços públicos, 
por exemplo: o transporte coletivo, no art.30, V; serviços telefônicos, telegráficos, no art.21, XI; 
energia elétrica, no art.21, XII, a. Por sua vez, a Lei federal 9074, de 07.07.1995, indica os serviços 
federais de barragens, contenção, eclusas, diques e irrigações como serviços públicos. 
Tradicionalmente existe o chamado „núcleo pacífico dos serviços públicos‟: água, luz, iluminação 
pública, coleta de lixo, limpeza de ruas, correio. Finalidades diversas levam a considerar certa 
atividade como serviço público, dentre as quais: retirar da especulação privada setores delicados; 
propiciar o benefício do serviço aos menos favorecidos; suprir carência da iniciativa privada; 
favorecer o progresso técnico”.
12 
 
Neste mesmo sentido a lição de Toshio Mukai: 
 
“O conceito de serviço público é variável e flutua ao sabor das necessidades e contingências 
políticas, econômicas, sociais e culturais de cada comunidade, em cada momento histórico, como 
acentuam os modernos publicistas”. “Pode-se dizer que o serviço público decorre de uma 
necessidade pública, que é por sua natureza essencial, indispensável e, em decorrência, erigida pelo 
legislador como tal. O serviço público, no sentido jurídico da expressão, só aparece quando o 
legislador o eleva a tal condição; até então, o que há é tão somente um serviço público potencial. 
Portanto, todas as atividades – as tradicionalmente reservadas ao Estado e as de natureza industrial 
ou comercial – de interesse geral e que visem suprir necessidades essenciais da coletividade, 
assumidas legalmente pela Administração devem ser consideradas serviços públicos (serviços 
públicos administrativos ou serviços públicos industriais ou comerciais)”.
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Conclui-se que o serviço público “só existirá se o regime de sua prestação for o regime 
administrativo, ou seja, se a prestação em causa configurar atividade administrativa pública, em uma 
palavra, atividade prestada sob o regime de Direito Público”.
14
 Assim, o legislador, com vistas a 
um serviço potencialmente público, isto é, que por sua natureza seja de interesse geral da 
coletividade, resolve regulá-lo sob um regime jurídico próprio, exorbitante do regime 
 
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 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
12
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. São Paulo: RT. 
13
 MUKAI, Toshio. Concessões, permissões e privatizações de serviços públicos. São Paulo: Saraiva. 
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 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
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6 
privado, observados os ditames constitucionais. Com isso, podemos dizer que quanto 
maior for o número de serviços considerados pelo legislador como serviços públicos, maior 
será a abrangência do Direito Administrativo e menor será o alcance do Direito Privado. 
 
Existem serviços que, por opção do legislador constituinte, já foram qualificados como 
serviços públicos, não havendo como o Estado se esquivar de assegurar a sua adequada 
prestação, seja por ele próprio (diretamente), seja por um outro ente ao qual ele delegue a 
execução (indiretamente). Nesse caso, a própria Constituição já cria parâmetros 
publicísticos para a tais serviços, não podendo o legislador dispor de modo diverso. Vale 
dizer, qualquer lei infraconstitucional que trate destes serviços deve prever um regime 
predominante público. 
 
Acerca disso, Celso Antônio fala em serviços públicos por determinação 
constitucional: 
 
“A Carta Magna do País já indica, expressamente, alguns serviços antecipadamente propostos como 
da alçada do Poder Público federal. Serão, pois, obrigatoriamente serviços públicos (obviamente 
quando volvidos à satisfação da coletividade em geral) os arrolados como de competência das 
entidades públicas. No que concerne à esfera federal, é o que se passa com o serviço postal e o 
Correio Aéreo Nacional (art.21, X, da Constituição), com os serviços de telecomunicações, serviços 
de radiodifusão sonora – isto é, rádio – e de sons e imagens – ou seja, televisão, serviços e 
instalações de energia elétrica e aproveitamento energético dos cursos d‟água, navegação aérea, 
aeroespacial, infraestrutura aeroportuária, transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros 
e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de mais de um Estado ou Território, transporte 
rodoviário interestadual e internacional de passageiros, exploração de portos marítimos, fluviais e 
lacustres (art.21, XII, letras „a‟ a „f‟), seguridade social (art.194), serviços de saúde (art.196), 
assistência social (art.203) e educação (arts. 205 e 208). A enumeração dos serviços que o Texto 
Constitucional considera públicos não é exaustiva. Ademais, muitos serviços públicos serão da 
alçada exclusiva de Estados, Distrito Federal ou dos Municípios, assim como outros serão comuns à 
União e estas diversas pessoas”.
15
 
 
Além dos serviços públicos já definidos antecipadamente na Constituição, poderá o 
legislador ainda criar outros que repute convenientes na sua respectiva esfera de 
atuação política (federal, estadual ou municipal). Por exemplo, lei municipal poderá 
qualificar juridicamente como serviço público o serviço funerário numa determinada cidade, 
afastando tal atividade do regime privado e submetendo a sua prestação 
predominantemente a normas de Direito Público. Assim ocorre na cidade de São Paulo. 
 
Tradicionalmente, por razões religiosas, os serviços funerários eram considerados de 
atribuição da Administração Pública e, portanto, tratados como serviços públicos 
municipais. A atual Carta Magna remete aos municípios deliberarem a respeito, dentre os 
assuntos de interesse local, de modo que a depender do tratamento dado pela lei 
municipal, o serviço funerário será público ou privado. 
 
O STF já se posicionou sobre o tema, como se infere do seguinte aresto: 
 
 
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 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO I 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
7 
"Os serviços funerários constituem, na verdade, serviços municipais, tendo em vista o disposto no 
art. 30, V, da Constituição: aos municípios compete 'organizar e prestar, diretamente ou sob o 
regime de concessão ou permissão, os serviços de interesse local, incluído o de transporte coletivo, 
que tem caráter essencial'. Interesse local diz respeito a interesse que diz de perto com as 
necessidades imediatas do município. Leciona Hely Lopes Meirelles que 'o serviço funerário é da 
competência municipal, por dizer respeito a atividades de precípuo interesse local, quais sejam, a 
confecção de caixões, a organização de velório, o transporte de cadáveres e a administração de 
cemitérios' (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 10ª edição, 1998, atualizada por 
Izabel Camargo Lopes Monteiro e Célia Marisa Prendes, Malheiros Editores, pág. 339). Esse 
entendimento é tradicional no Supremo Tribunal Federal, conforme se vê do decidido no RE 
49.988/SP, Relator o Ministro Hermes Lima, cujo acórdão está assim ementado: 'EMENTA: 
Organização de serviços públicos municipais. Entre estes estão os serviços funerários. Os 
municípios podem, por conveniência coletiva e por lei própria,retirar a atividade dos 
serviços funerários do comércio comum.' (RTJ 30/155)"
16
. 
 
Por outro lado, é importante destacar que o legislador não estará livre para qualificar 
qualquer atividade como serviço público. Como adverte, há limites constitucionais para 
a caracterização de um serviço como público: “é realmente o Estado, por meio do Poder 
Legislativo, que erige ou não em serviço público tal ou qual atividade, desde que respeito os limites 
constitucionais. Afora os serviços públicos mencionados na Carta Constitucional, outros podem ser 
assim qualificados, contanto que não sejam ultrapassadas as fronteiras constituídas pelas normas 
relativas à ordem econômica, as quais são garantidoras da livre iniciativa”.
17
 
 
Lúcia Valle Figueiredo também salienta haver “serviços que não podem ser públicos por 
expressa proibição constitucional. É o que se verifica do art. 173 da Constituição Federal. São 
reservados à iniciativa privada, a quem compete a atividade econômica”.
18
 
 
1.3) Distinção entre serviços públicos e atividades econômicas estatais 
 
Em tópico posterior, quando será abordada a classificação dos serviços públicos, veremos 
que, ao lado dos serviços públicos administrativos e sociais, existem também alguns 
serviços públicos comerciais ou industriais assumidos pelo Estado. 
 
Estes, contudo, não devem ser confundidos com outros serviços similares eventualmente 
desempenhados pelo Estado a título de intervenção no domínio econômico. 
 
Tem-se aí, em sentido amplo, duas categorias de atividades econômicas atribuídas ao 
Estado, mas com distintos fundamentos na Constituição: a) serviços públicos comerciais e 
industriais (CF, art. 175); b) atividades econômicas estatais em sentido estrito (CF, artigos 
173 e 177). Apesar de ambas se situarem no terreno das relações econômicas, são 
distintas as razões que levam o Estado a atuar em cada uma dessas áreas. 
 
Nos serviços públicos industriais e comerciais, assim qualificados pelo legislador 
constitucional, o Estado tomou para si a responsabilidade de sua efetivação (titularidade), 
tendo em mira o destinatário do serviço, buscando com isso assegurar a sua prestação 
adequada e eficiente em prol da sociedade. 
 
16
 STF, ADI 1221, rel. Min. Carlos Velloso, julg. em 09/10/2003. 
17
 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
18
 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO I 
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8 
 
Já quanto às atividades econômicas industriais e comerciais, o Estado apenas busca 
intervir no domínio econômico por razão de imperativos da segurança nacional ou 
relevante interesse coletivo (CF, art. 173), ou, ainda, porque a Constituição institui alguma 
espécie de monopólio por razões análogas (CF, art. 177). Não são “serviços públicos” no 
sentido jurídico do termo, de modo que a sua prestação submete-se predominantemente a 
normas do Direito Privado, ainda que sob influxo de algumas normas publicísticas. 
 
A respeito desta distinção, Maria Sylvia Di Pietro salienta que os serviços comerciais e 
industriais “podem ser prestados pelo Estado sob dois títulos: como serviços públicos que lhe são 
atribuídos por lei e que ele pode desempenhar diretamente ou por meio de concessão ou permissão, 
com base no art. 175 da Constituição; como atividade econômica própria da iniciativa privada e 
que o Estado ou assume em caráter de monopólio, com base no art. 177, ou exerce em caráter de 
competição com a iniciativa privada, quando necessário aos imperativos de segurança nacional ou a 
relevante interesse coletivo definido em lei, conforme previsto no art. 173 da Constituição”.
19 
 
Bazilli aponta que “o serviço industrial ou comercial apresenta um interesse público objetivo, na 
medida em que a atividade prestada pelo Estado contém em si mesma, pelas suas próprias 
características, claro interesse público, ou seja, é de necessidade coletiva. Já atividade econômica 
desenvolvida pelo Estado também apresenta interesse público, só que subjetivo, na medida em que 
depende da valorização da Administração; não traz em si mesma o interesse público; mas se lhe 
atribui um interesse público”.
20 
 
Pertinente também a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem “a distinção entre 
uma coisa e outra é óbvia. Se está em pauta atividade que o Texto Constitucional atribuiu aos 
particulares e não atribuiu ao Poder Público, admitindo, apenas, que este, excepcionalmente, possa 
empresá-la quando movido por „imperativos da segurança nacional‟ ou acicatado por „relevante 
interesse coletivo‟, como tais „definidos em lei‟ (tudo consoante dispõe o art.173 da Lei Magna), 
casos em que operará, basicamente, na conformidade do regime de Direito Privado, é evidente que 
em hipóteses quejandas não se estará perante atividade pública, e, portanto, não se estará perante 
serviços públicos”.
21 
 
Por derradeiro, cumpre assinalar que existem ainda determinados serviços de natureza 
privada, cuja prestação não cabe ao Estado, direta ou indiretamente, mas para os quais a 
lei prevê autorização pelo Poder Público, como disposto no art. 170, parágrafo único, da 
Constituição Federal: “É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, 
independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei”. 
 
Nesses casos, as regras do Direito Administrativo somente atuam no que concerne à 
licença ou autorização e à eventual fiscalização pelo Poder Público, no exercício do seu 
poder de polícia. No mais, o desempenho da atividade pelo particular segue as regras do 
Direito Privado. É o que ocorre, por exemplo, com os serviços das autoescolas para fins de 
habilitação de motoristas, bem como os serviços prestados pelas empresas de vigilância. 
Trata-se de atividades privadas cujo exercício, todavia, depende de consentimento do 
Estado por razões de segurança. Não são serviços públicos no sentido próprio da palavra. 
 
 
19
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parceiras na administração pública. São Paulo: Atlas. 
20
 BAZILLI, Roberto Ribeiro. Serviços públicos e atividades econômicas na Constituição de 1988. RDA, 197:15-6. 
21
 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO I 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
9 
Em suma, com amparo na doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello22, para se saber se 
determinada atividade de alcance coletivo é ou não um “serviço público” (no sentido 
jurídico do termo), deve-se ter em mente as seguintes situações sujeitas a regimes 
jurídicos distintos: 
 
 
 
 
SÃO SERVIÇOS PÚBLICOS: 
 
1) Serviços públicos por determinação constitucional – previstos nos arts. 21, 26, 30, 194, 196, 203, 205, 
dentre outros, da Constituição Federal de 1988. 
 
1.1) de titularidade exclusiva do Estado, mas cuja prestação pode ser delegada à iniciativa privada na forma do 
art.175 da Carta Magna (concessões ou permissões), porque a própria CF assim o prevê. Exemplos: 
telecomunicações e energia elétrica (art.21, XI e XII). 
 
1.2) de titularidade exclusiva do Estado e cuja prestação não pode ser delegada à iniciativa privada (só pode 
ser prestado por ente estatal), porque a CF silenciou a respeito. Exemplos: serviço postal e correio aéreo 
nacional (art.21, X). 
 
1.3) de titularidade não exclusiva do Estado, isto é, a Carta Magna admite a existência de serviços privados da 
mesma natureza, podendo os particulares prestá-los independentemente de concessão. São os chamados 
serviços sociais. Exemplos: serviços de saúde, educação, previdência e assistência social (CF/88, arts. 196 a 
213). 
 
2) Serviços públicos previstos em leis ordinárias, federais, estaduais ou municipais (desde que de acordo 
com a Constituição). São de titularidade exclusivado Estado e podem eventualmente ter a prestação delegada 
à iniciativa privada, com ou sem fins lucrativos. 
 
 
NÃO SÃO SERVIÇOS PÚBLICOS: 
 
3) Serviços prestados por entes estatais na área econômica, por imperativo de segurança nacional ou 
relevante interesse coletivo (CF/88, art. 173), ou em razão de monopólio estatal (CF/88, art. 177). 
 
4) Serviços prestados pela iniciativa privada na área econômica, apenas sujeitos ao poder de polícia do 
Estado (licenças e autorizações) – CF/88, art. 170. 
 
5) Serviços privados prestados por entidades paraestatais e particulares em colaboração, de caráter 
assistencial e sem fins lucrativos, mediante simples incentivos dados pelo Estado (fomento público). São os 
chamados entes de colaboração ou entes do “terceiro setor”. Advirta-se, contudo, haver casos específicos em 
que tais entes atuam como delegatários de serviços públicos, assumindo atividades administrativas que lhes 
são transferidas pelo Poder Público. 
 
 
 
 
 
 
 
22
 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
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Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
10 
1.4) O "Código de Defesa do Usuário do Serviço Público" (Lei 13.460/2017) 
 
A Lei 8.987/95 há muito já dispõe sobre parâmetros a serem observados na prestação de 
serviços públicos. Mais recentemente, isso foi reforçado e ampliado pelo Código de 
Defesa do Usuário do Serviço Público, editado por meio da Lei 13.460/2017, que trata 
da participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos. 
 
Essa nova legislação, que veio em cumprimento ao disposto no art. 37, §3º, da CF/88 (com 
a redação dada pela EC 19/98), estabelece um microssistema normativo similar ao Código 
de Defesa do Consumidor, porém, especificamente voltado para a seara dos serviços 
públicos. 
 
Dentre outros pontos, a Lei 13.460/2017 cuidou de indicar os princípios jurídicos e as 
diretrizes dos serviços públicos, os direitos básicos e os deveres dos usuários de serviços 
públicos, instituindo novas figuras tais como o quadro geral de serviços prestados, a carta 
de serviços ao usuário, os conselhos de usuários e a avaliação continuada dos serviços 
públicos. 
 
Ficou estabelecido que, com periodicidade mínima anual, cada Poder e esfera de Governo 
publicará quadro geral dos serviços públicos prestados, que especificará os órgãos ou 
entidades responsáveis por sua realização e a autoridade administrativa a quem estão 
subordinados ou vinculados (art. 3o). 
 
Os serviços públicos e o atendimento do usuário serão realizados de forma adequada, 
observados os princípios da regularidade, continuidade, efetividade, segurança, 
atualidade, generalidade, transparência e cortesia (art. 4o). 
 
Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, 
segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. 
 
A atualidade do serviço público compreende a modernidade das técnicas, do equipamento 
e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. 
 
A continuidade do serviço público impede que a atividade administrativa cesse por 
completo. 
 
Contudo, conforme já disposto desde a Lei 8.987/95, não se caracteriza como 
descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após 
prévio aviso, quando: 
 
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; 
 
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. Nesse caso, 
porém, a interrupção do serviço não poderá iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no 
domingo, nem em feriado ou no dia anterior a feriado (alteração dada pela Lei 
14.015/2020) 
 
 
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11 
Ainda conforme o novo Código, devem os agentes públicos e prestadores de serviços 
públicos observar as seguintes diretrizes previstas no art. 5o: I - urbanidade, respeito, 
acessibilidade e cortesia no atendimento aos usuários; II - presunção de boa-fé do 
usuário; III - atendimento por ordem de chegada, ressalvados casos de urgência e aqueles 
em que houver possibilidade de agendamento, asseguradas as prioridades legais às 
pessoas com deficiência, aos idosos, às gestantes, às lactantes e às pessoas 
acompanhadas por crianças de colo; IV - adequação entre meios e fins, vedada a 
imposição de exigências, obrigações, restrições e sanções não previstas na legislação; V - 
igualdade no tratamento aos usuários, vedado qualquer tipo de discriminação; VI - 
cumprimento de prazos e normas procedimentais; VII - definição, publicidade e 
observância de horários e normas compatíveis com o bom atendimento ao usuário; VIII - 
adoção de medidas visando a proteção à saúde e a segurança dos usuários; IX - 
autenticação de documentos pelo próprio agente público, à vista dos originais 
apresentados pelo usuário, vedada a exigência de reconhecimento de firma, salvo em caso 
de dúvida de autenticidade; X - manutenção de instalações salubres, seguras, sinalizadas, 
acessíveis e adequadas ao serviço e ao atendimento; XI - eliminação de formalidades e de 
exigências cujo custo econômico ou social seja superior ao risco envolvido; XII - 
observância dos códigos de ética ou de conduta aplicáveis às várias categorias de agentes 
públicos; XIII - aplicação de soluções tecnológicas que visem a simplificar processos e 
procedimentos de atendimento ao usuário e a propiciar melhores condições para o 
compartilhamento das informações; XIV - utilização de linguagem simples e compreensível, 
evitando o uso de siglas, jargões e estrangeirismos; e XV - vedação da exigência de nova 
prova sobre fato já comprovado em documentação válida apresentada. 
 
Nos termos do art. 6o da Lei 13.460/2017, são direitos básicos do usuário: I - 
participação no acompanhamento da prestação e na avaliação dos serviços; II - obtenção 
e utilização dos serviços com liberdade de escolha entre os meios oferecidos e sem 
discriminação; III - acesso e obtenção de informações relativas à sua pessoa constantes de 
registros ou bancos de dados, observado o disposto no art. 5º, X, da CF/88 e na Lei 
12.527/2011; IV - proteção de suas informações pessoais, nos termos da Lei 
12.527/2011; V - atuação integrada e sistêmica na expedição de atestados, certidões e 
documentos comprobatórios de regularidade; e VI - obtenção de informações precisas e de 
fácil acesso nos locais de prestação do serviço, assim como sua disponibilização na 
internet, especialmente sobre: a) horário de funcionamento das unidades 
administrativas; b) serviços prestados pelo órgão ou entidade, sua localização exata e a 
indicação do setor responsável pelo atendimento ao público; c) acesso ao agente público 
ou ao órgão encarregado de receber manifestações; d) situação da tramitação dos 
processos administrativos em que figure como interessado; e e) valor das taxas e tarifas 
cobradas pela prestação dos serviços, contendo informações para a compreensão exata 
da extensão do serviço prestado. 
 
Ao lado dos direitos, a Lei 13.460/2017 estabeleceu também os deveres do usuário (art. 
8o): I - utilizar adequadamente os serviços, procedendo com urbanidade e boa-fé; II - 
prestar as informações pertinentes ao serviço prestado quando solicitadas; III - colaborar 
para a adequada prestação do serviço; e IV - preservar as condições dos bens públicos 
por meio dos quais lhe são prestados os serviços de que trata esta Lei. 
 
O art. 7o cuidou de dispor que os órgãos e entidades abrangidos pela Lei 13.460/2017 
divulgarão Carta de Serviços ao Usuário. Este documento tem por objetivo informar o 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art5x
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htmhttp://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm
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12 
usuário sobre os serviços prestados pelo órgão ou entidade, as formas de acesso a esses 
serviços e seus compromissos e padrões de qualidade de atendimento ao público. Deverá 
trazer informações claras e precisas em relação a cada um dos serviços prestados, 
apresentando, no mínimo, informações relacionadas a: I - serviços oferecidos; II - 
requisitos, documentos, formas e informações necessárias para acessar o serviço; III - 
principais etapas para processamento do serviço; IV - previsão do prazo máximo para a 
prestação do serviço; V - forma de prestação do serviço; e VI - locais e formas para o 
usuário apresentar eventual manifestação sobre a prestação do serviço. 
 
Esta Carta de Serviços ao Usuário deverá detalhar os compromissos e padrões de 
qualidade do atendimento relativos, no mínimo, aos seguintes aspectos: I - prioridades de 
atendimento; II - previsão de tempo de espera para atendimento; III - mecanismos de 
comunicação com os usuários; IV - procedimentos para receber e responder as 
manifestações dos usuários; e V - mecanismos de consulta, por parte dos usuários, acerca 
do andamento do serviço solicitado e de eventual manifestação. 
 
Ainda nos termos do art. 7o, a Carta de Serviços ao Usuário será objeto de atualização 
periódica e de permanente divulgação mediante publicação em sítio eletrônico do órgão ou 
entidade na internet, sendo que regulamento específico de cada Poder e esfera de 
Governo disporá sobre a sua operacionalização. 
 
Outrossim, a Lei 13.460/2017 cuidou de estabelecer normas sobre as manifestações dos 
usuários de serviços públicos (artigos 9o a 12) e sobre as ouvidorias (artigos 13 a 17). 
 
No que tange à participação dos usuários no acompanhamento da prestação e na 
avaliação dos serviços públicos, o art. 18 previu a instituição de Conselhos de Usuários, 
como órgãos consultivos dotados das seguintes atribuições: I - acompanhar a prestação 
dos serviços; II - participar na avaliação dos serviços; III - propor melhorias na prestação 
dos serviços; IV - contribuir na definição de diretrizes para o adequado atendimento ao 
usuário; e V - acompanhar e avaliar a atuação do ouvidor. 
 
A organização e funcionamento dos conselhos de usuários dependerá do que for disposto 
em regulamento específico de cada Poder e esfera de Governo (art. 22). A composição 
dos conselhos deve observar os critérios de representatividade e pluralidade das partes 
interessadas, com vistas ao equilíbrio em sua representação, sendo que a escolha dos 
representantes será feita em processo aberto ao público e diferenciado por tipo de usuário 
a ser representado (art.19). A participação do usuário no conselho será considerada 
serviço relevante e sem remuneração (art. 21). O conselho de usuários poderá ser 
consultado quanto à indicação do ouvidor (art. 20). 
 
Outra inovação trazida pela Lei 13.460/2017 foi a avaliação continuada dos serviços 
públicos, a ser implementada pelos órgãos e entidades públicos quanto aos seguintes 
aspectos (art. 23): I - satisfação do usuário com o serviço prestado; II - qualidade do 
atendimento prestado ao usuário; III - cumprimento dos compromissos e prazos definidos 
para a prestação dos serviços; IV - quantidade de manifestações de usuários; e V - 
medidas adotadas pela administração pública para melhoria e aperfeiçoamento da 
prestação do serviço. 
 
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13 
A avaliação será realizada por pesquisa de satisfação feita, no mínimo, a cada um ano, ou 
por qualquer outro meio que garanta significância estatística aos resultados. O resultado 
da avaliação deverá ser integralmente publicado no sítio do órgão ou entidade, incluindo 
o ranking das entidades com maior incidência de reclamação dos usuários, servindo de 
subsídio para reorientar e ajustar os serviços prestados, em especial quanto ao 
cumprimento dos compromissos e dos padrões de qualidade de atendimento divulgados 
na Carta de Serviços ao Usuário. 
 
Regulamento específico de cada Poder e esfera de Governo disporá sobre a avaliação da 
efetividade e dos níveis de satisfação dos usuários (art. 24). 
 
Por fim, saliente-se que a vigência da Lei 13.460/2017 não foi imediata a contar da 
publicação em 26 de junho de 2017. Conforme previsto em seu art. 25, a sua entrada em 
vigor ficou prevista para: I) trezentos e sessenta dias para a União, os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios com mais de quinhentos mil habitantes (portanto, com vigência a 
partir de 21/06/2018); II) quinhentos e quarenta dias para os Municípios entre cem mil e 
quinhentos mil habitantes (portanto, com vigência a partir de 21/12/2018); e III) setecentos 
e vinte dias para os Municípios com menos de cem mil habitantes (portanto, com vigência 
a partir de 21/06/2019). 
 
1.5) Classificação dos serviços públicos 
 
Reportando-nos às lições de Diógenes Gasparini, os serviços públicos podem ser 
classificados sob os seguintes critérios: a entidade a quem foram atribuídos, a 
essencialidade, os usuários, a obrigatoriedade da utilização e a execução.23 
 
1.5.1) Quanto à entidade a quem foram atribuídos 
 
Sob esse critério, típico do nosso pacto federalista, tem-se os serviços a) federais; b) 
estaduais; c) distritais; d) municipais. 
 
Alguns deles são privativos; outros são comuns. 
 
“A competência para a prestação de serviços públicos decorre da repartição de competências prevista 
na Constituição Federal. Além dos serviços públicos de competência exclusiva, há serviços 
concorrentes (por exemplo: assistência médica) e serviços passíveis de delegação”.
24
 
 
Os serviços públicos federais são aqueles de competência da União, conforme a 
Constituição Federal, como, por exemplo, o serviço postal (art. 21, X); os serviços de 
telecomunicações (art. 21, XI); radiodifusão sonora e de sons e imagens (art. 21, XII, a); 
serviços e instalações de energia elétrica e aproveitamento energético de cursos de água 
(art. 21, XII, b); a navegação aérea, aerospacial e infraestrutura portuária (art. 21, XII, c); os 
serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras 
nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território (art. 21, XII, d); os 
serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, 
e); os portos marítimos, fluviais e lacustres (art. 21, XII, f); os serviços nucleares de 
qualquer natureza (art. 21, XXIII). 
 
23
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
24
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. São Paulo: RT. 
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14 
 
Os serviços públicos estaduais decorrem da competência remanescente dos Estados para 
instituir modalidades de serviços que não lhes sejam, explicita ou implicitamente, vedados 
(CF, art. 25, §1º). Além disso, cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante 
concessão, os serviços locais de gás canalizado (art. 25, §2º), bem como, mediante lei 
complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, 
constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o 
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (CF, art. 25, §3º). 
 
Os serviços públicos municipais são genericamente considerados aqueles de interesse 
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial (CF, art. 30, V). 
 
“O „interesse local‟ deve ser considerado como o predominante e não exclusivo, para efeito de 
caracterização da competência em cada caso, máxime ao se contar com as constantes alterações 
tecnológicas, sempre incidentes na evolução dos serviços públicos, que podem alterar escalas 
econômicas e transformar, em pouco tempo, um serviço tipicamente local num serviço quesó poderá 
vir a ser prestado eficientemente com extensão regional ou, mesmo, nacional”.
25
 
 
Deve-se observar, contudo, que a partilha constitucional dos serviços públicos não se deu 
de uma única forma, porquanto, além das hipóteses acima referidas em que o serviço é 
atribuído a uma só esfera da Federação (serviços privativos), a Constituição prevê uma 
gama de serviços públicos que podem ser executados por mais de uma entidade federada 
(serviços comuns). 
 
Acerca disso, escreve Carvalho Filho: 
 
"A vigente Constituição adotou, dessa feita, o sistema de apontar expressamente alguns serviços 
como sendo comuns a todas as pessoas federativas, continuando, porém, a haver algumas atividades 
situadas na competência privativa de algumas esferas. Desse modo, parece-nos pertinente registrar 
que, quanto a esse aspecto, podemos defrontar-nos com serviços comuns e serviços privativos. 
Serviços privativos são aqueles atribuídos a apenas uma das esferas da federação. Como exemplo, 
temos a emissão de moeda, serviço postal e polícia marítima e aérea, privativos da União (art. 21, 
VII, X e XXII, CF); o serviço de distribuição de gás canalizado, privativo dos Estados (art. 25, §2º, 
CF); a arrecadação de tributos municipais e o transporte coletivo intramunicipal, conferidos aos 
Municípios (art. 30, III e V, CF). (...) Serviços comuns, ao contrário, são os que podem ser prestados 
por pessoas de mais de uma esfera federativa. A Constituição enumerou vários serviços comuns no 
art. 23, referindo expressamente a competência da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. 
Entre eles estão os serviços de saúde pública (inciso II); promoção de programas de construção de 
moradias (inciso IX); proteção do meio ambiente e preservação das florestas, fauna e flora (inciso VI 
e VII), entre outros. Em relação a tais serviços, dificilmente haverá, em nosso entender, absoluta 
coincidência quanto aos aspectos da prestação, dadas as peculiaridades de cada pessoa federativa e os 
interesses que protege. Apesar disso, há entendimento em sentido contrário: no caso de coincidência, 
prevalecerá a competência da esfera superior por ser excludente"
26
. 
 
Ressalte-se, ainda, que o art. 241 da Constituição prevê a possibilidade de os entes 
federados promoverem a gestão associada de seus serviços públicos, utilizando-se para 
tanto de diversos instrumentos. 
 
25
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 
26
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
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Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
15 
 
Existe, ainda, previsão constitucional de que, por lei complementar estadual, sejam 
instituídas regiões metropolitanas (CF, art. 25, §3º). A matéria veio a ser regulamentada 
pela Lei 13.089/2015, que instituiu o chamado Estatuto da Metrópole, tratando da 
governança interfederativa. Retornaremos a esse tema em tópico específico. 
 
1.5.2) Quanto ao objeto 
 
A depender do objeto, os serviços públicos poderão ser: a) administrativos; b) 
comerciais e industriais; c) sociais. 
 
“Serviços administrativos „são os que a Administração Pública executa para atender às suas 
necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público, tais como os da 
imprensa oficial, das estações experimentais e outros dessa natureza‟ (...) Serviço público comercial 
ou industrial é aquele que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para atender a 
necessidades coletivas de ordem econômica. (...) não se confundem com a atividade econômica que 
só pode ser prestada pelo Estado em caráter suplementar da iniciativa privada. (...) Serviço público 
social é o que atende a necessidades coletivas em que a atuação do Estado é essencial, mas que 
convivem com a iniciativa privada, tal como ocorre com os serviços de saúde, educação, previdência 
social, cultura, meio ambiente; são tratados na Constituição no capítulo da ordem social e objetivam 
atender aos direitos sociais do homem, considerados direitos fundamentais pelo artigo 6º da 
Constituição”.
27
 
 
1.5.3) Quanto à essencialidade 
 
Diz-se que os serviços públicos podem ser a) essenciais e b) não essenciais. 
 
A distinção entre uma e outra categoria não é tão nítida, haja vista a própria natureza dos 
serviços. Afinal de contas, a princípio a essencialidade parece ser a marca característica 
de todo e qualquer serviço público, razão pela qual, inclusive, o Estado tomou para si a sua 
titularidade. Vale dizer, se é serviço público, deve-se ao fato de o legislador já o haver 
considerado essencial para o bem estar da coletividade. 
 
Não obstante, as distinções apontadas pela doutrina levam em conta o grau de 
essencialidade, que, de fato, é bem alto em determinados serviços públicos e não tanto em 
outros. Quanto a estes últimos se diz serem não essenciais. 
 
Uma das utilidades desta classificação diz respeito aos parâmetros do direito de greve no 
serviço público, tendo em mira o atendimento de necessidades inadiáveis da população, 
consoante destaca Diógenes Gasparini: 
 
“São essenciais os assim considerados por lei ou os que pela própria natureza são tidos como de 
necessidade pública, e, em princípio, de execução privativa da Administração Pública. São exemplos 
os serviços de segurança nacional, de segurança pública e os judiciários. Os Municípios, cremos, não 
têm serviços que, pela própria natureza, possam ser considerados de necessidade pública e, como tal, 
em tese, de execução exclusiva da Administração municipal, mas têm o serviço de transporte 
coletivo, que, nos termos do art. 30, V, da Constituição da República, é de caráter essencial. São não 
 
27
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
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16 
essenciais os assim considerados por lei ou os que, pela própria natureza, são havidos de utilidade 
pública, cuja execução é facultada aos particulares. Se preferir, são os que não são de execução 
privativa da Administração Pública, por exemplo, os serviços funerários. Os essenciais, em princípio, 
não podem ser executados por terceiros. O mesmo não ocorre com os não essenciais, cuja execução 
não só pode como, em alguns casos, é até permitida e desejada. Essenciais, por fim, diga-se, são os 
serviços que não podem faltar. A natureza do serviço os indica e a lei os considera como 
indispensáveis à vida e à convivência dos administrados na sociedade, como são os serviços de 
segurança externa, de segurança pública e os judiciários. Para fins do exercício do direito de greve, 
outros serviços e atividades são considerados essenciais, consoante estabelece o art.10 da Lei federal 
n. 7783, de 28 de junho de 1989, que dispõe sobre o exercício do direito de greve, define as 
atividades essenciais e regula o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade”.
28
 
 
1.5.4) Quanto aos usuários 
 
Tem-se aqui uma das mais importantes classificações. Levando em conta o número de 
usuários, os serviços públicos são classificados em a) gerais e b) individuais. 
 
Os serviços públicos gerais, também chamados de uti universi, são indivisíveis, na 
medida em que atendem a toda a população de forma indeterminada (ex.: segurança 
pública, coleta de lixo, limpeza de ruas, iluminação pública). 
 
"Os serviços uti universi são prestados à coletividade, mas usufruídos apenas indiretamente pelos 
indivíduos. É o caso dos serviços de defesa do país contra o inimigo externo, dos serviços 
diplomáticos, dos serviços administrativos prestados internamente pela Administração, dos trabalhos 
de pesquisa científica, de iluminação pública, de saneamento”.
29
 
 
Os serviços públicos individuais, também chamados de uti singuli, são divisíveis, pois 
satisfazem usuários determinadosque os fruem individualmente (ex.: telefonia, serviço 
postal, água, gás canalizado). 
 
“Serviços uti singuli são aqueles que têm por finalidade a satisfação individual e direta das 
necessidades dos cidadãos. Pelo conceito restrito de serviço público adotado por Celso Antônio 
Bandeira de Mello, só esta categoria constitui serviço público: prestação de utilidade ou comodidade 
fruível diretamente pela comunidade. Entram nessa categoria determinados serviços comerciais e 
industriais do Estado (energia elétrica, luz, gás, transportes) e de serviços sociais (ensino, assistência 
e previdência social)"
30
. 
 
1.5.5) Quanto à obrigatoriedade da utilização 
 
Sob este critério, classifica-se os serviços públicos em a) compulsórios e b) facultativos. 
 
Tem sido uma classificação muita analisada na seara do Direito Tributário, haja vista as 
distintas receitas tributárias (impostos, taxas e contribuições) e não tributárias (tarifas ou 
preços públicos) arrecadadas para custear tais serviços, a depender da situação. 
 
 
28
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
29
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
30
 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
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17 
Os serviços públicos compulsórios são aqueles impostos por lei e cuja disponibilidade aos 
administrados não depende da sua vontade em usufruir ou não do serviço (ex.: coleta de 
lixo, saneamento urbano, segurança pública etc.). Já os facultativos são colocados à 
disposição dos usuários, que podem ou não optar por utilizar o serviço (ex.: transporte 
coletivo, telefonia, energia, serviço postal etc.). 
 
“Compulsórios são os impingidos aos administrados, nas condições estabelecidas em lei, a exemplo 
dos serviços de coleta de lixo, de esgoto, de vacinação obrigatória, de internação de doentes 
portadores de doenças de caráter infectocontagioso. Facultativos são os colocados à disposição dos 
usuários sem lhes impor a utilização, a exemplo do serviço de transporte coletivo. Os compulsórios, 
quando remunerados, o são por taxa, enquanto os facultativos o são por tarifa ou preço. O 
fornecimento dos compulsórios não pode ser interrompido, mesmo que não ocorra o oportuno 
pagamento, enquanto o fornecimento dos serviços facultativos, ante a falta do pagamento 
correspondente, pode ser interrompido”.
31
 
 
Regra geral, diz-se que haverá compulsoriedade nos serviços públicos gerais 
(remunerados por tributos) e facultatividade nos serviços públicos singulares (remunerados 
por tarifas ou preços públicos). Por isso, classicamente muitos tributaristas fincaram o 
entendimento de que “o que caracteriza a remuneração de um serviço público como taxa ou preço 
público é a compulsoriedade, para a taxa, e a facultatividade, para o preço”
32. Contudo, já se 
apontam exceções a essa regra, sobressaindo divergência doutrinária e jurisprudencial 
quanto ao critério distintivo com base no tipo de receita no custeio do serviço, notadamente 
porque já se observa o emprego de tarifas mesmo em situações de serviços públicos tidos 
como compulsórios, como é o caso do saneamento urbano e da limpeza pública33. 
 
1.5.6) Quanto à forma de execução 
 
Trata-se de classificação que leva em conta um critério utilizado pela Lei de Licitações e 
Contratos Administrativos (Lei 8.666/93), cujo art. 6o faz alusão a serviços de: a) execução 
direta e de b) execução indireta. 
 
Os serviços públicos são de execução direta quando prestados pelos órgãos e entidades 
do Estado, empregando seus próprios meios. 
 
São de execução indireta os serviços públicos prestados por terceiros contratados pelo 
Estado, como acontece, por exemplo, com os concessionários. 
 
“São de execução direta os oferecidos pela Administração Pública por seus órgãos e agentes; são de 
execução indireta os prestados por terceiros. Assim, se prestados pelo Poder Público, são de 
execução direta; se oferecidos por estranhos (concessionários, permissionários) aos administrados, 
são de execução indireta. Qualquer serviço, salvo, em tese, os essenciais, pode ser objeto de 
execução indireta. Sobre os essenciais ou indisponíveis, assegurou José Cretella Júnior que: „A 
declaração do direito, a manutenção da ordem interna, a defesa do Estado contra inimigo externo e a 
distribuição de justiça são serviços públicos que a nenhum particular podem ser outorgados‟”.
34
 
 
 
31
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
32
 MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. São Paulo: Malheiros. 
33
 O tema está sendo apreciado pelo STF no RE 847429 RG/SC (rel. Min. Dias Toffoli), com repercussão geral já reconhecida. 
34
 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva. 
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Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
18 
1.6) Princípios e diretrizes dos serviços públicos 
 
Os serviços públicos devem ser prestados aos usuários com a observância dos princípios 
da regularidade (padrões de quantidade e qualidade), da continuidade (sucessivo e 
habitual, sem interrupções), da eficiência (bom resultado prático e satisfação do usuário), 
da segurança (sem riscos para os usuários), da atualidade (equipamentos modernos e 
conservados, adaptados aos avanços tecnológicos da modernidade), da generalidade 
(serviço igual para todos), da cortesia (bom tratamento) e da modicidade (baixo custo, 
compatível com o serviço). 
 
Estes requisitos estão enumerados no art. 6º, §1º, da Lei 8.987/95, que trata das 
concessões e permissões comuns de serviços públicos. Ao lado disso, como já vimos em 
tópico anterior, os princípios do serviço público também foram objeto da recente Lei 
13.460/2017 (Código de Defesa do Usuário do Serviço Público), cujo art. 4o enumera os 
princípios da regularidade, continuidade, efetividade, segurança, atualidade, 
generalidade, transparência e cortesia, além das diretrizes fixadas no seu art. 5o. 
 
Na doutrina, convém transcrever a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello acerca dos 
princípios do serviço público, que se constituem no aspecto formal do conceito e compõe o 
seu regime jurídico: 
 
“1) dever inescusável do Estado de promover-lhe a prestação, seja diretamente, nos casos em que é 
prevista a prestação direta, seja indiretamente mediante autorização, concessão ou permissão, nos 
casos em que permitida tal modalidade, que, de resto, é a regra geral. Segue-se que, se o Estado 
omitir-se, cabe, dependendo da hipótese, ação judicial, para compeli-lo agir ou responsabilidade por 
danos que tal omissão haja causado. 2) princípio da supremacia do interesse público, em razão do 
que, tanto no concernente à sua organização quanto no relativo ao seu funcionamento, o norte 
obrigatório de quaisquer decisões atinentes ao serviço serão as conveniências da coletividade, jamais 
os interesses secundários do Estado ou os dos que hajam sido investidos no direito de prestá-los, daí 
advindo, consequentemente, o 3) princípio da adaptabilidade, ou seja sua atualização e 
modernização, conquanto, como é lógico, dentro das possibilidades econômicas do Poder Público; 4) 
princípio da universalidade, por força do qual o serviço é indistintamente aberto à generalidade do 
público; 5) princípio da impessoalidade, do que decorre a inadmissibilidade de discriminações entre 
os usuários; 6) princípio da continuidade, significando isto a impossibilidade de sua interrupção e o 
pleno direito dos administrados a que não seja suspenso ou interrompido; 7) princípio da 
transparência, impositivo da liberação a mais ampla possível ao público em geral do conhecimento 
de tudo o que concerne ao serviço e à sua prestação, aí estando implicado o 8) princípio da 
motivação, isto é, o dever de fundamentar com largueza todas as decisões atinentes ao serviço;9) 
princípio da modicidade das tarifas; deveras, se o Estado atribui tão assinalado relevo à atividade a 
que conferiu tal qualificação, por considerá-lo importante para o conjunto de membros do corpo 
social, seria rematado dislate que os integrantes desta coletividade a que se destinam devessem, para 
desfrutá-lo, pagar importâncias que os onerassem excessivamente e, pior que isto, que os 
marginalizassem (...) 10) princípio do controle (interno e externo) sobre as condições de sua 
prestação”.
35
 
 
Observe-se que a gratuidade não é considerada um princípio do serviço público. Significa 
dizer que, salvo os casos em que a própria Constituição ou a lei disponha em sentido 
 
35
 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. São Paulo: Malheiros. 
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Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
19 
contrário, o serviço público divisível poderá ser oneroso para o usuário, mediante a 
cobrança de taxas ou tarifas. 
 
"Às vezes o ordenamento determina a gratuidade; por exemplo, a Constituição Federal de 1988 
assegurou a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais (art. 206, IV); fixou, como 
dever do Estado, a garantia de ensino fundamental obrigatório e gratuito (art. 208, I) e determinou a 
gratuidade dos transportes coletivos urbanos a maiores de 65 anos (art. 230, §2º)”.
36
 
 
Contudo, o fato de um serviço público ser oneroso não justifica que por razões 
exclusivamente econômicas se dificulte o acesso ao usuário. Por isso, o seu preço deve 
ser compatível com a capacidade contributiva dos usuários em geral, daí o requisito da 
modicidade das tarifas. 
 
“A essencialidade dos serviços e seu vínculo imediato com direitos fundamentais não acarretam sua 
gratuidade. Isso não significa afirmar que a fruição do serviço público dependa de condições 
econômicas, mas consiste em reconhecer um princípio geral da capacidade contributiva. Todo 
usuário deve contribuir para os serviços, na medida de suas possibilidades, tomando em vista a 
intensidade dos benefícios auferidos e da própria riqueza individual. Por isso, os indivíduos carentes 
terão acesso aos serviços públicos, mas o custeio das prestações realizadas em proveito deles deverá 
ser arcado por outrem. Isso significa a existência de subsídios (provenientes dos cofres públicos ou 
da remuneração exigida dos demais usuários). (...) A modicidade tarifária significa a menor tarifa 
possível, em vista dos custos necessários à oferta do serviço. A modicidade tarifária pode afetar a 
própria decisão quanto à concepção do serviço público. Não terá cabimento conceber um serviço tão 
sofisticado que o custo torne inviável aos usuários fruir dos benefícios”.
37
 
 
1.7) Titularidade e prestação dos serviços públicos 
 
Fixados os parâmetros de identificação dos serviços públicos, cumpre agora examinar 
como a Administração Pública se organiza para prestá-los, seja direta ou indiretamente. 
 
O tema já foi abordado no capítulo da organização da Administração Pública. Mas vale à 
pena aqui reforçá-lo. O emprego do termo titularidade no presente contexto serve para 
identificar qual o ente político (entidade federada) constitucionalmente encarregado de 
deliberar sobre a forma de execução do serviço público, de modo que, com tal significação, 
somente tem a titularidade de serviços públicos a União, os Estados, o DF e os Municípios. 
 
De fato, “deve-se distinguir, ao tratar da execução de serviços públicos, a titularidade da prestação. 
A titularidade é exclusiva do ente político ao qual a Constituição haja cometido, explícita ou 
implicitamente, a competência específica. Quanto à prestação, tanto poderá ela caber ao titular, 
dizendo-se direta, como pode ser por ele delegada a terceiros, denominando-se indireta”.
38 
 
Registre-se que alguns autores entendem que a titularidade poderia ser transferida para 
entes meramente administrativos, criados por lei pelo ente político, como é o caso das 
autarquias. Pensamos ser equivocada está assertiva, pois entendemos que a titularidade é 
reservada à pessoa política que tomou para si a responsabilidade constitucional ou legal 
 
36
 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. São Paulo: RT. 
37
 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva. 
38
 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense. 
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Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
20 
pela efetivação do serviço público, conservando sempre este liame, tanto assim que pode 
a qualquer momento extinguir a autarquia e retomar a execução direta da atividade. 
 
Uma vez definido o ente federado ao qual se atribui a titularidade do serviço público, cabe 
a este definir a forma mais adequada para a sua prestação. Com isso, os serviços públicos 
podem ser prestados ou executados de duas formas: execução centralizada e execução 
descentralizada. 
 
Na execução centralizada, como já vimos ao tratar da organização administrativa, o ente 
político que detém a titularidade do serviço público responsabiliza-se diretamente pela sua 
prestação, por meio de seu próprio aparato de órgãos e agentes. 
 
Já na execução descentralizada, o ente federado titular do serviço transfere a sua 
prestação para uma entidade administrativa, seja uma entidade criada pelo próprio Estado 
e integrante da Administração Pública Indireta (descentralização administrativa funcional), 
seja uma entidade da iniciativa privada à qual se delega o serviço público 
(descentralização administrativa por colaboração). 
 
1.8) Formas associadas de gestão de serviços públicos e de governança 
interfederativa 
 
O tema tem relação com a chamada gestão associada entre entes federativos 
(“cooperação federativa” ou “federalismo de cooperação”), tal como prevista no art. 241 
da Constituição Federal de 1988, com a redação dada pela Emenda Constitucional 
n.19/98. 
 
“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de leis os 
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão 
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, 
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. 
 
José dos Santos Carvalho Filho assim discorre sobre a gestão associada: 
 
“Como o regime adotado em nossa Constituição é o federativo, que se caracteriza pelos círculos 
especiais de competência outorgados às entidades federativas, faz-se necessário estabelecer 
mecanismos de vinculação entre elas, de modo a que os serviços públicos, sejam eles privativos, 
sejam concorrentes, possam ser executados com maior celeridade e eficiência em prol da 
coletividade, em coerência com o princípio reitor de colaboração recíproca, que deve nortear o 
moderno federalismo de cooperação. A Constituição, para deixar claro esse intento, previu, ao 
instituir a reforma administrativa do Estado (EC 19/98), a gestão associada na prestação de serviços 
públicos a ser implementada, através de lei, por convênios de cooperação e consórcios públicos 
celebrados entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Trata-se, como já tivemos a 
oportunidade de examinar, de instrumentos de cooperação de atividades visando a alcançar objetivos 
de interesses comuns dos pactuantes. Tanto os convênios de cooperação como os consórcios públicos 
tradicionais são espécies do gênero convênios administrativos e retratam idêntico conteúdo 
negocial, qual seja, o de associação entre pessoas para interesses de todos, nunca perdendo de vista, é 
claro, o interesse público”.
39
 
 
39
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
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Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
21 
 
Tradicionalmente,os principais instrumentos de gestão associada de serviços públicos 
eram os convênios e consórcios administrativos firmados há décadas entre órgãos e 
entidades estatais em todos os níveis da federação. A Lei 11.107/2005 criou uma nova 
figura, que denominou de consórcio público. Essa figura já foi mencionada no capítulo da 
organização administrativa e será ainda estudada com mais detalhes no capítulo dos 
acordos de vontade da Administração Pública. 
 
Ao lado da gestão associada de serviços público por decisão voluntária dos entes 
federados, o art. 25, §3º da Constituição Federal de 1988 prevê ainda a possibilidade de os 
Estados-membros instituírem, mediante lei complementar estadual, regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por 
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum. Nesse caso, os municípios envolvidos 
serão obrigados a submeter-se às regras de interesse regional no tocante a prestação de 
alguns serviços públicos. 
 
Com base neste dispositivo constitucional, foi editada a Lei 13.089/2015, que instituiu o 
chamado Estatuto da Metrópole. Esta legislação cuidou de estabelecer diretrizes gerais 
para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em 
regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados. 
 
A nova lei trata, dentre outros aspectos, da governança interfederativa, como sendo o 
compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de 
organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum (art. 2o, 
IV). Dispõe ainda sobre o apoio da União ao desenvolvimento urbano integrado, 
estabelecendo que a União apoiará as iniciativas dos Estados e dos Municípios voltadas à 
governança interfederativa, observados as diretrizes e os objetivos do plano plurianual, as 
metas e as prioridades fixadas pelas leis de diretrizes orçamentárias e o limite das 
disponibilidades propiciadas pelas leis orçamentárias anuais (art.13). 
 
No art. 9o, enumerou-se instrumentos que podem vir a ser utilizados no desenvolvimento 
urbano integrado de regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas, dentre eles: I) 
plano de desenvolvimento urbano integrado; II) planos setoriais interfederativos; III) fundos 
públicos; IV) operações urbanas consorciadas interfederativas; V) zonas para aplicação 
compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto das Cidades; VI) 
consórcios públicos - Lei 11.107/2005; VII) convênios de cooperação; VIII) contratos de 
gestão; IX) compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo 
Município à unidade territorial urbana; X) parcerias público-privadas interfederativas. 
 
Analisaremos posteriormente os instrumentos de gestão associada de serviços públicos e 
de governança interfederativa, no capítulo dos acordos de vontade da Administração. 
 
Ressalte-se que, antes mesmo do advento da citada Lei 13.089/2015, o tema da 
governança interfederativa já vinha sendo debatido, questionando-se a suposta violação à 
autonomia dos municípios que se viam obrigados, por lei complementar estadual, a 
submeter-se a restrições de interesse regional. 
 
Acerca desse assunto, escreve Carvalho Filho: 
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Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
22 
 
"Na verdade, os Estados podem estabelecer restrições relativas ao interesse regional ou prestar 
serviços que ultrapassem os limites de um Município. Veda-se-lhes, todavia, que interfiram nos 
serviços de interesse local, de que é exemplo o serviço de saneamento básico - serviço da 
competência privativa do município. Lei complementar estadual, que institua região metropolitana, 
será inconstitucional se conferir ao Estado monopólio na coordenação e organização dos serviços de 
interesse local, de evidente interesse dos Municípios. Reclama-se, ao contrário, a presença de 
representantes municipais no órgão gestor da região metropolitana"
40
. 
 
O STF enfrentou a questão, especificamente no que tange a normas de saneamento 
básico impostas por lei estadual, entendendo não haver violação à autonomia municipal, 
desde quando evidenciado tratar-se de assunto que extrapola o interesse local de cada 
municipalidade. Vejamos o teor de trechos do julgado: 
 
"(...) 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à 
autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da 
CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da 
autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade 
decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, 
que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. (...) O 
interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com 
a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios 
envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da 
participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido 
pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. 
Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam 
a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum 
modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços 
supramunicipais. (...) O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, 
aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada 
obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o 
alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, 
tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de 
esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de 
interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico 
frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso 
de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do 
art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a 
integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por 
meio de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante 
o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como 
compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as 
aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou 
microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e 
planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de 
higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos 
 
40
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas. 
UFBA - DIREITO ADMINISTRATIVO I 
Prof. Durval Carneiro Neto 
 
 
 
23 
favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a 
autonomia municipal"
41
. 
 
1.9) Formas de delegação de serviços públicos 
 
O tema em epígrafe tem relação com a já aludida descentralização administrativa por 
colaboração, que é implementada quando o ente federado titular do serviço público toma a