Módulo C - 111914 7 - Planejamento Urbano - D 20222 C

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OLÁ! 
Você está na unidade Teoria e história das cidades. Conheça aqui as origens 
históricas e a evolução cronológica dos processos de transformações urbanas 
dentro de diferentes contextos. Entenda os fatos que determinaram as 
transformações das cidades ao longo do tempo e os principais planos que 
ocuparam lugar de referência nos estudos acadêmicos. Conheça os princípios 
que norteiam o planejamento dos espaços das cidades, as etapas dos 
processos, os instrumentos normativos e as dimensões disciplinares que 
fundamentam a expansão urbana. 
 
 
Bons estudos! 
 
1. Origens do pensar a cidade 
A partir do período histórico descrito como Revolução Industrial, no fim do século 
XIX, uma parcela significativa da população mundial passou a se agrupar em 
grandes aglomerados urbanos. A consequência disso são problemas de 
diversas naturezas que passaram a surgir e a se tornar desafios aos profissionais 
ligados à gestão do espaço urbano. No entanto, a cidade como objeto de estudo 
e intervenção remonta de períodos históricos dos quais foram herdados 
conhecimentos e práticas urbanas utilizadas até hoje. 
 
1.1 O legado das culturas clássicas 
A experiência urbanística das culturas gregas e romanas se estabeleceram 
como uma referência importante para as futuras civilizações, já que muitos 
parâmetros construtivos e de ocupação do solo da época são utilizados até hoje. 
Segundo Benévolo (2012), “Roma até o século III d.C., com uma população de 
700.000 a 1.000.000 de habitantes, seria a maior concentração humana até o 
momento realizada no mundo ocidental”. Assim, os problemas enfrentados e as 
soluções adotadas serviram para consolidar o império e também para torná-lo 
um importante legado urbanístico. 
As redes de infraestrutura criadas pelos romanos são vastamente conhecidas 
pela sua inovação técnica e representatividade histórica. Seu desenvolvimento 
é produto de um modo específico de colonização romana. Segundo Benévolo 
(2012), 
os métodos de colonização usados pelos romanos em todo território do império se 
dividem em três grupos de modificações do território: as infraestruturas, como estradas, 
pontes, aquedutos e linhas fortificadas; a divisão dos terrenos agrícolas em quintas 
cultiváveis; a fundação de novas cidades; a descentralização das funções políticas no 
final do império. 
As infraestruturas de abastecimento de água e esgoto foram responsáveis por 
viabilizar grandes aglomerações humanas. Roma tinha seu suprimento de água 
garantido por 14 diferentes aquedutos que traziam 10 mil metros cúbicos de água 
ao dia. O consumo de água per capita da Roma Antiga era equivalente aos 
grandes centros urbanos atuais. Algumas de suas galerias de esgoto são usadas 
até hoje, o que demonstra sua eficiência e capacidade de vazão de águas 
servidas. A construção de novas estradas provém da necessidade de conquista 
de novos territórios, para a movimentação do exército, para o tráfego de 
mercadorias e para a intercomunicação administrativa das províncias. 
As cidades eram planejadas como novas colônias, carecendo de fortificação e 
um bom sistema de defesa. Algumas possuíam áreas sagradas elevadas - as 
acrópoles. O esquema mais organizado era baseado em dois eixos principais: 
o cardo maximus (norte-sul) e o decumanus maximus (leste-oeste), cuja 
intersecção se encontravam os fóruns, locais onde eram realizadas as principais 
reuniões políticas, legislativas, judiciais, comerciais e religiosas. Algumas 
cidades possuíam dois ou mais fóruns secundários. A organização das cidades 
parte da sua divisão em quadrângulos regulares, baseados nos acampamentos 
militares chamados castrum, cujo centro era denominado fórum. A forma da 
cidade geralmente correspondia a um quadrado, mas poderia ser em um 
polígono desigual.. 
Mas a inovação sobre a forma de pensar as cidades vai muito além disso. O 
traçado ortogonal das vias e das quadras presente nas cidades atuais, a 
definição de gabaritos e afastamentos e outras regras de ocupação do solo são 
herança direta da experiência clássica de construção das cidades. A 
preocupação com o chamado “direito ao sol” também foi assegurada na Roma 
Antiga e difundida em algumas cidades dominadas pelo Império Romano até a 
sua queda, por volta de 476 D.C., quando deixou de ser aplicada na Europa por 
pelo menos mil anos. Este conceito, colocado em prática por meio de uma lei 
denominada Heliocaminus, serviu de base para o estabelecimento de índices 
urbanísticos como gabaritos, afastamentos, dimensionamento de aberturas e 
outros aspectos da legislação urbanística atual. 
A exemplo disso, a criação de novas leis que contemplassem o acesso solar 
voltou a ser discutida novamente apenas no século XIX na Inglaterra e no século 
XX nos Estados Unidos devido ao caos urbano gerado pelo crescimento 
desordenado das cidades. Posteriormente, estas leis serviram de modelo à 
legislação urbanística atual em vários países. 
Ao longo da História, os tratados de arquitetura foram amplamente produzidos e 
divulgados como ferramentas de normatização, definição e aplicação de regras 
compositivas que guardavam os códigos gramaticais construtivos de sua época. 
Estes documentos formam-se como os primeiros registros de regras para a 
arquitetura e para a construção de uma linguagem formal. Tais produções estão 
divididas em três períodos representativos: o tratado de Vitrúvio (no período 
clássico), os tratados Renascentistas (de Albert e Palladio), e os tratados 
Modernos (do século XX). 
O primeiro - Tratado de Marcus Vitrúvio - era uma tentativa de reunir tudo aquilo 
que constitui a arquitetura da época, por meio do estabelecimento de critérios 
balizadores para uma qualificação de edifícios e espaços urbanos. 
 
 
Marcus Vitruvius Pollio em sua obra De architectura (10 volumes, aprox. 27 a 
16 a.C.) foi um dos principais autores dos Tratados Clássicos da Arquitetura, 
sendo redescobertos e reinventados, tanto nas cidades renascentistas 
italianos como nos tratados modernistas início do século XX. 
 
Os princípios organizadores de seus conceitos partem, segundo o autor, do 
ordenamento, disposição, eurritmia, simetria, decoro e economia. Da mesma 
forma, a escolha do partido arquitetônico a ser adotado pelo projeto deveria 
seguir os critérios da Tríade Vitruviana: tudo deve ser construído na observância 
da durabilidade, da conveniência e da beleza, ou como é mais conhecido no 
Latin original, firmitatis, utilitatis e venustatis. 
Muitas regras projetuais como as descritas Vitrúvio, influenciaram a construção 
gramatical de outros movimentos ao longo da História, essencialmente o 
Renascimento e o Movimento Moderno, contribuindo como método, estética e 
práxis nas produções arquitetônicas. 
 
1.2 O renascimento das cidades 
O urbanismo renascentista se caracteriza por ruas retas, ininterruptas linhas 
horizontais de tetos, o arco redondo e a repetição de elementos uniformes, como 
cornijas, janelas e colunas, na fachada, etc. Os traçados e as praças são os 
principais elementos da estrutura urbana e a quadrícula geométrica – o traçado 
ortogonal das ruas, assim como acontecia nos períodos anteriores - é usada a 
fim de distribuir, organizar e dividir a habitação formando uma malha 
quadriculada. Essa quadrícula não é tanto um elemento principal da estrutura 
das cidades, mas permite uma divisão racional do espaço, atendendo às 
necessidades de organização e distribuição dos fluxos, e também sendo 
compatível com a estética renascentista do equilíbrio e da regularidade. 
Antes de que qualquer aspecto urbanístico, a herança renascentista passa pelo 
aspecto metodológico de abordagem sobre o espaço construído proposto por 
Filippo Brunelleschi. Segundo Benévolo (2012), “a tarefa primeira do arquiteto é 
definir de antemão, com desenhos, modelos, etc. a forma exata da obra a 
construir”. 
Neste momento se definem claramente duas etapas: o projeto e a obra e o novo 
método se aplica a todo gênero de objetos, desde os artefatos menores às 
cidades e ao território. Nasce,portanto, as bases do modelo de um planejamento 
urbano integrado utilizado até os dias atuais. 
Na prática, o ressurgimento do Estado como centralização do poder 
administrativo faz com que surjam intervenções sobre o emaranhado orgânico 
das cidades medievais atribuindo a estes edifícios públicos suntuosos que 
simbolizavam o poder reinstaurado nos centros urbanos. Do mesmo modo, o 
comércio da nova classe burguesa exigia modelos de espaços urbanos que 
viabilizassem circulação de pessoas, mercadorias e do próprio poder público. 
De modo geral, a uniformidade, os traçados regulares e as ruas irradiadas de 
uma praça central, em que canhões defendiam estrategicamente as entradas da 
cidade. De modo geral, a busca pelo “modelo ideal” levou à repetição de alguns 
motivos geométricos arquetípicos, principalmente o quadrado e o círculo. Tendo 
a Città Ideale, do tratado de Filarete em 1465, como seu principal arquétipo. As 
formas idealizadas até o início do século XVI se configuram um repertório 
consolidado que, embora não serviram para resolver os conflitos de uma nova 
sociedade Renascentista, se colocam como referência principal do urbanismo 
barroco no empenho em transformar as ruídas medievais em monumentos e 
espaços urbanos modernos nos séculos seguintes. 
Outro elemento importante do período é a praça. Configurada como um espaço 
público e aberto em meio à malha urbana, era ao redor delas que ficavam os 
principais edifícios e monumentos, que, dessa forma, ganhavam o destaque 
desejado. O espaço – embelezado e com grande valor simbólico e artístico - era 
delimitado por edifícios públicos, igrejas, filas de habitações e palácios. A 
morfologia estava muito condicionada pelas fortificações - diferente do que 
acontecia com as muralhas medievais, que ficaram obsoletas a partir da 
evolução das técnicas militares, como a generalização do canhão e a introdução 
da pólvora na artilharia. 
Assim, por meio dos princípios de racionalização projetual e aprimoramento 
estético, Leoni Alberti busca conferir à arquitetura status dentro das grandes 
disciplinas do saber do homem do Renascimento, humanista e universal. 
 
 
Os estudos de Leoni B. Alberti em 1456 em Sobre a edificação são compostos 
por dez livros. E, assim como os de Vitrúvio, balizam a produção arquitetônica 
renascentista, baseando-se nos conceitos que propõem uma estética de 
harmonia, proporção e técnicas herdadas dos gregos e romanos. 
 
Assim como Alberti, outro importante nome da época era o de Andrea Palladio 
que, em 1570, publicou a obra Quattro Libri dell’ arquitetura, voltando seu olhar 
para as ruínas da cultura clássica de forma a organizar as suas regras de 
composição estética à arquitetura renascentista. Diferentemente de Albert, que 
centraliza seu discurso na esfera dos edifícios públicos, Palladio discorre sobre 
as habitações e suas necessidades. Ela descreve, por exemplo, o que viria ser 
o ponto mais conhecido de seus trabalhos: as fundações, materiais necessários 
e ordens arquitetônicas. 
Seus estudos, como de outros autores fundamentados na cultura clássica, irão 
compor os pontos de apoio para a construção dos princípios e conceitos da 
Arquitetura Moderna muito mais pelos métodos de análise e de organização da 
forma do que propriamente pelo viés estético. 
1.3 O urbanismo moderno e a cidade industrial 
Os fundamentos da Arquitetura Moderna desenvolvidos ao longo da Revolução 
Industrial tiveram papel fundamental nas elaborações de soluções técnico-
construtivas adotadas por inúmeros profissionais em diversos países. 
A explosão demográfica das principais cidades europeias do século XIX começa 
a aparecer como aspecto principal a ser enfrentado pelo urbanismo da época. 
Aliás, este é um termo remanescente deste período. Segundo Choay (2003) 
“este neologismo corresponde ao surgimento de uma realidade nova, a 
expansão da sociedade industrial dá origem a uma disciplina que se diferencia 
das outras ciências urbanas pelo seu caráter reflexivo e crítico”. 
Os princípios universais de organização das formas, propostos pelo Movimento, 
serviram de parâmetro para o surgimento de manifestações em diferentes 
escalas, nacionais, regionais e locais. No Brasil, a construção da nova capital do 
país a partir de 1955 marcaria a concretização não só de um sonho nacionalista, 
mas também de uma ideia de modernidade vislumbrada por Le Corbusier. Ao 
longo do século XX, o estilo surgia como registro de um novo conceito, de uma 
nova forma de se fazer arquitetura em diversas cidades brasileiras. 
Os princípios de organização da forma urbana no século XX seria composto não 
mais individualmente por autores específicos, como aconteceu no período 
clássico, mas sim, pela reunião de textos, revistas e documentos como os 
produzidos pelos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna ou Congrés 
Internationaux d’Architecture Moderne (CIAMs), realizados a partir de 1928 e 
considerados como o marco inicial do período acadêmico do 
Movimento Moderno. Entre eles, “A Carta de Atenas”, formulada na quarta 
edição do evento, em 1933, se tornaria um dos mais representativos e influentes 
e uma das principais fontes de embasamento conceitual para a Arquitetura 
Moderna Internacional. O documento promoveu diagnósticos urbanísticos de 33 
cidades e propôs a extinção do traçado das cidades baseado em ruas e quadras. 
Em seu lugar, a ideia era implantar a chamada Cidade Funcional, a partir de um 
zoneamento seletivo dividido em áreas que seguia quatro funções: habitar, 
trabalhar, circular e recrear. 
Estes trabalhos continham como ferramentas de expressão de sua linguagem 
arquitetônica não mais apenas gravuras e conceitos teóricos, mas também 
estudos gramaticais amplamente ilustrados com perspectivas e croquis que 
contavam com recursos gráficos mais sofisticados e que reproduziam de forma 
clara os princípios estruturantes do Movimento Arquitetônico. Entre os periódicos 
mais difundidos estão o The Stijl, com sua primeira publicação em 1917, e 
o Le’Espirit Nouveau que, em sua revista de 1926, registra a descrição dos cinco 
pontos da Arquitetura Moderna (planta livre, fachada livre, pilotis, terraço jardim 
e janelas em fita), considerados elementos fundamentais da linguagem formal 
do Movimento Internacional. Segundo Toussaint (2012) “ao longo do século XX 
todos estes tipos de publicações multiplicaram-se, mas pode-se reconhecer que 
os arquitetos, passaram a ter muito maior protagonismo”. Na visão do autor, a 
formação de uma linguagem para o Movimento Moderno foi construída pela 
reunião de ideias que atendiam a uma demanda crescente e que buscavam a 
standartização dos sistemas construtivos.As transformações do ponto de vista 
estrutural das velhas cidades europeias rompem com as formas das cidades 
medievais, com ruas estreitas, dando lugar à cidade barroca. Essas 
transformações eram caracterizadas pela a racionalização dos meios de 
transporte e vias de circulação com a aberturas de grandes avenidas; a 
setorização funcional dos bairros entre moradia, comércio, serviços e indústrias, 
bem como, a periferização de bairros industriais e residenciais. O conceito de 
um modelo de cidade ideal ressurge por meio de pensadores utópicos como 
Robert Owen e Charles Fourier e de urbanistas que propuseram novos desenhos 
em busca deste ideal, como Tony Garnier com a cidade industrial para Lion, 
Camillo Sitte, Ebenezer Haward e o conceito de cidade-jardim, Haussman entre 
outros. 
Descendendo das ideias da Deutscher Werkbund, em 1919, ao final da Primeira 
Guerra Mundial, Walter Groupius funda a Staaliches Bauhaus onde a 
multidisciplinaridade didática e investigativa torna-se o ponto focal da instituição, 
norteia o conceito de renovação do ensino de arquitetura e inaugura um novo 
olhar sobre o tema. Segundo Groupius apud Benévolo (2004), “juntos 
concebemos e criamos o novo edifício do futuro, que reunirá arquitetura, 
escultura e pintura numa única unidade”. 
A valorização das artes visuais e o entendimento de que o domínioda técnica 
seria de fundamental importância dentro do processo criativo em design e 
arquitetura tornam-se conceitos norteadores de seus procedimentos didáticos. 
Neste sentido, o autor descreve os fundamentos das regras de organização 
geométrica para uma linguagem para o Movimento. Segundo Groupius (1988), 
se pudéssemos extrair um denominador comum dos fatos objetivos, livres de 
interpretações individuais, ele poderia valer como chave para todo tipo de projeto e 
design, pois o projeto de um grande edifício e de uma simples cadeira diferenciam-se 
apenas em suas escalas e não em seus princípios. 
De modo geral, este é um período histórico a partir do qual surgiu diversos 
elementos novos dentro do contexto urbano. O surgimento do automóvel, a 
descoberta da eletricidade e a revolução nos meios de comunicação trouxeram 
ferramentas novas aos urbanistas que, frente a uma demanda populacional 
nunca antes vista, lançaram mão de projetos inovadores, alguns utópicos para a 
época, mas que são utilizados como referência até os dias de hoje em processos 
de intervenção urbana. 
 
Como vimos, o pensamento sobre a cidade tem origens remotas e vêm 
acumulando experiências e conhecimentos importantes ao longo da história. As 
referências históricas serviram de base para fundamentação do planejamento 
urbano de forma geral e da definição de diretrizes e instrumentos de 
ordenamento territorial das cidades contemporâneas. 
Em diversos autores, o Estilo Internacional é descrito muito mais por um conjunto 
de princípios projetuais do que efetivamente pelas suas formas e identidade 
estética. Segundo Frampton (2008), “implicava em uma universalidade de 
abordagem que em geral favorecia a técnica leve, os materiais sintéticos 
modernos, as partes modulares e padronizadas, de modo a facilitar a fabricação 
e a construção”. Assim, as ações estavam voltadas para uma arquitetura que 
promovia a produção em série e a replicância de suas obras atendendo a uma 
demanda habitacional eminente na Europa no início do século XX. 
Portanto, parecia clara a necessidade de adequação entre arte e técnica em 
favor de uma produção industrial voltada à construção civil. Tal conclusão deu 
origem a um dos fundamentos cervicais da Arquitetura Moderna Internacional: o 
Racionalismo. Para Groupius (1988) “a racionalização, considerada como um 
princípio cardeal da Nova Arquitetura não é outra coisa que um agente 
purificador”. De fato, a busca por uma clareza construtiva desprovida de artifícios 
decorativos não apenas atendia a uma otimização construtiva, mas também 
demostrava um discurso de aprimoramento técnico. 
Paralelamente à abordagem técnica do racionalismo latente, outro conceito 
parecia primordial para alcançar os objetivos renovadores da Arquitetura 
Moderna: o funcionalismo. A categorização funcional dos espaços e a 
articulação volumétrica dos compartimentos se somam ao aprimoramento 
técnico e artístico, a relação espaço-forma compõe uma tríade presente nas 
bases do Movimento Internacional e são partes integrantes de um mesmo 
racionalismo. Para Schultz (2009) “a nova concepção de espaço concede uma 
importância primordial às aberturas e à continuidade, em contraste com os 
isolados e semi-independentes que constituíam a estrutura espacial dos mundos 
do passado”. De certa forma, os cinco pontos da arquitetura “corbusiana” 
traduzem arquitetonicamente esta preocupação entre espaço e forma descrita 
pelo autor e pareciam satisfazer as necessidades espaciais da vida moderna. 
 
Aspectos gerais e fundamentos 
A partir das transformações ocorridas no período da Revolução Industrial, uma 
nova realidade determinada por uma demanda maior por infraestrutura nas 
cidades surge em consequência de um maior número de pessoas que, saindo 
do campo, foram para os centros urbanos para trabalhar e passaram a viver de 
forma muito precária e improvisada. Assim, diversas variáveis históricas 
interferiram na formação das cidades a partir de então. Não há como pensar em 
um planejamento de uma cidade sem pensar nas consequências que elas 
sofreram a partir dessas mudanças contextuais - e que ainda sofrerão daqui para 
frente. 
Para entender os princípios de organização das cidades é preciso definir 
claramente conceitos análogos e recorrentemente interpretados de forma 
equivocada, como desenho da cidade, urbanismo e planejamento urbano. É 
preciso identificar os principais instrumentos de gestão, suas etapas, dimensões 
e perceber de que forma estas ferramentas podem ser utilizadas na melhora das 
condições físicas e de funcionamento dos espaços das cidades. 
 
Os fundamentos legais que norteiam o Planejamento Urbano estão 
respaldados na lei federal de n.º 10.257, de 2001, mais comumente chamada 
de Estatuto da Cidade. A norma foi criada para regulamentar os artigos 182 e 
183 da Constituição Federal que tratam da política de desenvolvimento urbano 
e da função social da propriedade. 
2.1 Conceitos sobre o espaço urbano 
Planejamento é como o conjunto de medidas tomadas para atingir os objetivos 
desejados, considerando os recursos disponíveis e os fatores externos que 
podem influenciar nesse processo. 
Segundo Duarte (2007), “o conceito de planejamento sempre esteve relacionado 
a outros termos, como desenho urbano, urbanismo e gestão urbana. Todos 
esses vocábulos, apesar de serem distintos, têm algo em comum: o seu objeto 
de estudo é a cidade”. Neste sentido, é preciso distinguir a abrangência de cada 
campo disciplinar para entender adequadamente o alcance de seus diferentes 
olhares sobre a problemática urbana. 
 
As publicações sobre urbanismo e desenho das cidades abordam aspectos 
relacionados às características físico-territoriais de um lugar, ao traçado viário, a 
relação entre “cheios e vazios”, ou seja, área ocupadas pode edifícios e espaços 
abertos, entre outros relacionados à forma urbana. Por outro lado, a ideia de 
planejamento urbano envolve ações multidisciplinares de gestão municipal onde 
diversos profissionais trabalham de forma colaborativa para a melhoria da 
qualidade do espaço construído. 
Duarte (2007) ainda descreve um fato importante para ilustrar recorrentes 
equívocos entre estes conceitos. O autor diz “a tradução de um clássico 
urbanístico, o livro Maniere de Penser l’Urbanisme, de Le Corbusier, traz uma 
confusão semântica, pois ele foi traduzido para o Português como Planejamento 
Urbano”. E de fato o livro trata especificamente de formas urbanas e não de 
planejamento. Portanto, o planejamento urbano pode ser definido como 
gerenciamento de processos administrativos compostos por etapas de 
implementação e dimensões de abordagem servidos de instrumentos legais que 
respaldem juridicamente suas ações. 
2.2 Etapas do planejamento urbano 
Como vimos, a ideia de planejamento está relacionada à gestão de processo, o 
que nos remete à definição de etapas para sair dos problemas identificados até 
se chegar às metas estabelecidas. Assim, para se ter um olhar amplo sobre o 
assunto podemos dividir as ações de intervenções urbanas em quatro etapas 
fundamentais: o diagnóstico, o prognóstico, propostas e gestão. 
O diagnóstico compreende a análise de uma situação por meio da construção 
de um cenário existente, levantamento de dados e registro de informações 
importantes para o entendimento qualitativo e quantitativo de um determinado 
objeto de estudo. Etapa é uma avaliação preliminar. Nela são identificados os 
primeiros problemas, desejos ou insatisfações com a realidade, que por sua vez 
fornecem a motivação inicial para que o processo de planejamento propriamente 
dito seja desencadeado. A metodologia adota varia de acordo com o resultado 
que se pretende adquirir. No contexto urbano são usados levantamentos físicos, 
inventários, leituras técnicas sobre base cartográfica e o cruzamento com dados 
obtidos de censos municipais como o IBGE como aspectos demográficos, físico-
territoriais, legais, sociais e econômicos. 
 
O prognóstico parte do panorama obtido pelas etapas anteriorese projeta 
cenários futuros em duas direções diferentes. O primeiro mostra que qual o 
futuro dos dados obtidos se nada for feito e o segundo aponta o quão diferente 
o futuro pode ser, caso medidas corretivas forem tomadas. Segundo Duarte 
(2007), “o planejamento traz conceitos, metodologias e instrumentos para fazer 
de um future previsível um futuro possível, desejável”. 
A terceira etapa, então, trata da definição de planos, projetos e ações que 
possam incidir sobre os problemas levantados e redirecionar a evolução dos 
fatos para um futuro desejável. 
Neste momento se inicia a última etapa definida como gestão urbana. De modo 
geral, esta pode acontecer através de políticas públicas preventivas, por meio da 
elaboração de leis de organização do uso e ocupação do espaço urbano ou 
ações corretivas de ajustes de aspectos negativos já existentes na cidade. 
Segundo Duarte (2007), “cabe ao planejamento urbano, nesta etapa das 
propostas, buscar o vetor do possível através das alternativas que possibilitem 
a melhoria da qualidade de vida dos moradores da cidade”. 
2.3 Dimensões 
A divisão do planejamento urbano e municipal em dimensões temáticas não deve 
ser entendida meramente como uma formalidade teórica. Ao contrário, essas 
dimensões estão presentes nas estruturas administrativas municipais e, por 
meio de secretarias, se utilizam destas pastas para organizar seus orçamentos 
e ações públicas. 
A dimensão ambiental trata dos impactos da ocupação do solo sobre os recursos 
naturais e espaço construído das cidades. Este aspecto da gestão municipal vem 
ganhando espaço dentro das pautas gerenciais e afetam a forma como a cidade 
interfere no ambiente e o modo como é conduzido o consumo de recursos 
naturais. 
A dimensão econômica, segundo Duarte (2007), “está ligada às possibilidades 
da cidade gerar recursos financeiros de forma global”, assim produzindo 
melhores oportunidades individuais e um contexto mais favorável ao 
investimento e ao consumo. A dimensão social deve trabalhar ações 
assistenciais nas áreas de saúde, educação, segurança e políticas habitacionais 
e de abastecimentos. A dimensão gerencial corresponde aos setores 
administrativos e de planejamento da estrutura pública, através de secretarias 
estratégicas. 
 
 
A dimensão territorial está relacionada ao uso e ocupação do solo, ao 
zoneamento funcional das áreas urbanas e dos critérios edilícios que 
determinarão as características do espaço construído e áreas abertas. Este 
painel de abordagem da problemática das cidades está relacionada diretamente 
às atribuição, habilidades e competências dos profissionais das áreas de 
engenharia e arquitetura. 
A elaboração de leis urbanísticas, planos municipais (de habitação, transporte, 
sanitários, etc.) além de intervenções diretas sobre o espaço construído, 
determinam o sentido de crescimento das cidades, a tipologias das edificações 
e sistemas estruturais irão atender às demandas apresentadas. A forma que se 
implantam e dimensionam as vias, as áreas públicas e altura de edifícios irá 
determinar a forma e funcionamento urbano. Assim, o gerenciamento da 
dimensão territorial representa a pré-definição destes aspectos que serão 
consolidados no futuro das cidades. Estas definições são importantes pois uma 
vez estabelecidas afetarão diretamente nos processos de expansão da cidade. 
2.4 Instrumentos do planejamento 
urbano 
A partir da Constituição de 1988, a questão urbana passou a tomar uma forma 
legal mais definida. Até então, essas áreas eram pouco sistemáticas e estavam 
envoltas por controvérsias de várias ordens, especialmente quanto à 
competência dos municípios para agir em matérias urbanísticas e ambientais. 
Um dos maiores avanços nessa área, antes de 1988, foi a aprovação da Lei 
Federal nº6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. O Direito 
Urbanístico, disciplina determinada a partir de então passa a ocupar lugar de 
destaque nos ambientes legislativos, embora que só após a aprovação dos 
Estatuto das Cidades em 2001, seus instrumentos de garantia da função social 
da propriedade urbana passam ser estabelecidos. O Estatuto apresenta como 
princípios constitucionais fundamentais norteadores dos Planos Diretores: 
 
 
De modo geral, o planejamento urbano é uma abordagem multidisciplinar e 
transversal a diversas áreas do conhecimento. Os principais instrumentos de 
gestão estão apoiados na legislação urbanística municipal previstos do Estatuto 
da Cidade. O Plano Diretor tem a sua obrigatoriedade, a partir de 2006, às 
cidades com população acima de 20 mil habitantes. Ele estabelece diretrizes 
legais para outras leis de ordenamento territorial das cidades, como a Lei de Uso 
e Ocupação do Solo, considerada uma das mais determinantes para a 
formatação espaço urbano. Segundo Duarte (2007) “articulada com o 
zoneamento urbano, define as atividades que podem ocorrer em cada 
compartimento da cidade, dirigindo seu desenvolvimento socioeconômico e 
embutindo valorização imobiliária diferenciada para cada região”. 
A ocupação do solo diz respeito, especificamente, aos aspectos espaciais de 
desenvolvimento urbano. Entre eles pode-se parâmetros fundamentais como: 
 
 Dimensões do plano horizontal do lote, como áreas e testadas mínimas; 
 Dimensão vertical que estabelece alturas máximas; 
 Coeficiente de aproveitamento do lote que determina o potencial 
construtivo do imóvel juntamente com os afastamentos da construção 
em relação ao limite do terreno. 
A combinação destes valores determinará a densidade de ocupação das áreas 
urbanas e o futuro de suas atividades. Assim, os instrumentos normativos devem 
ser estabelecidos conforme à cidade que deseja construir. 
é isso Aí! 
Nesta unidade, você teve a oportunidade de: 
 conhecer as origens do urbanismo como objeto de estudo e sua evolução ao 
longo da história; 
 estudar o legado da cultura clássica para o urbanismo contemporâneo; 
 conhecer o renascimento da cultura urbana do século XV; 
 conhecer o urbanismo moderno frente a cidade industrial; 
 entender os conceitos de urbanismo e os princípios metodológicos do 
planejamento urbano, suas etapas, dimensões e instrumentos de ordenamento 
territorial, uso e ocupação do solo. 
REFERÊNCIAS 
BENEVOLO, L. História da cidade. São Paulo: Editora Perspectiva, 2012. 
CHOAY, F. O urbanismo. São Paulo: Editora Perspectiva, 2003. 
DUARTE, F. Planejamento urbano. Curitiba: Editora IBPEX, 2007. 
FRAMPTON, K. História crítica da arquitetura moderna. São Paulo: Martins 
Fontes, 1997. 
GROPIUS, W. Bauhaus: novarquitetura. São Paulo: Perspectiva, 1988. 
SCHULZ, C. N. Los principios de la arquitetura moderna. Barcelona: Reverté, 
2005. 
 
 
 
PLANEJAMENTO URBANO 
PRODUÇÃO DO ESPAÇO, 
PLANEJAMENTO E POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
Lucianne Casasanta Garcia 
OLÁ! 
Você está na unidade Produção do espaço, planejamento e políticas públicas. 
Conheça aqui as abordagens de planejamento urbano, seus aspectos teóricos e 
conceituais e os principais instrumentos de políticas públicas. 
Aprenda conceitos-chaves importantes sobre o assunto, como Estado e 
planejamento, produção do espaço, planejamento, políticas públicas. Conheça 
também os respectivos planos, programas, projetos e ações governamentais 
que ordenaram o planejamento urbano. 
 
Bons estudos! 
 
1 Estado e planejamento 
O panorama político brasileiro, na década de 1980, foi marcado por um processo 
de democratização que gerou profundas mudanças na sociedade. A recessão 
econômica e a piora da qualidade de vida de grande parte da população 
culminou na reorganização da dinâmica social urbana e no processo acelerado 
de urbanização. Neste contexto, o planejamento surge como resposta aos 
problemas enfrentados pela população, tendo como premissa o ordenamento do 
espaço, sob os mesmos objetivos e normas. 
É quando surge, também, o Estado como principal ator das políticas públicas 
envolvendo o planejamento. A relação entre o papel de ambos - Estado e o 
planejamento urbano - podeser compreendida por meio da ideia de movimento 
pendular de Ianni (2002): assim como um pêndulo, as ações do Estado oscilam 
conforme seu tipo de governo. Portanto, compreender as mudanças históricas 
do papel do Estado é essencial para distinguir os fatores que corroboraram o 
surgimento da política urbana como uma nova área de atuação do Estado. 
Este tópico disserta sobre os conceitos e definições de Estado e planejamento, 
abordados em suas definições e relações ao longo da história, refletindo sobre 
o papel do Estado como um protagonista na produção e definição da cidade. 
1.1 Estado e planejamento: conceitos e definições 
Ao longo da história, as sociedades vivenciaram transformações formais, 
funcionais, ambientais e sociais, tanto no âmbito estrutural quanto na forma de 
ação do governo. Como um processo racional na tomada de decisões, 
o planejamento surge com o intuito de responder às adversidades econômicas, 
técnicas e culturais. Em um sentido mais abrangente, Ferrari (1979, p.3) 
conceitua planejamento como “um método de aplicação, contínuo e permanente, 
destinado a resolver, racionalmente, os problemas que afetam uma sociedade 
situada em determinado espaço, em determinada época, através de uma 
previsão ordenada”. 
As sociedades estão em contínua mudança e, neste contexto, o planejamento 
compreende políticas públicas para responder às demandas da sociedade. 
Segundo estabelece Villaça (1999, p.181, apud Batistela, 2007, p. 34), “a 
expressão planejamento urbano se designou em uma forma específica de ação 
– ou de discurso – do Estado sobre o espaço urbano, caracterizada por uma 
suposta visão geral ou de conjunto”. Sendo assim, uma análise sobre o 
planejamento nas cidades também deve considerar o papel do Estado na sua 
relação com a sociedade. 
O termo Estado refere-se ao conjunto de instituições administrativas e políticas 
que organizam o território de um povo ou nação. Estas instituições exercem um 
papel determinante na relação entre o território e as forças sociais, intervindo e 
modificando o espaço, e se apresentando como uma força ativa de 
transformação territorial e social. Tipos de governo, épocas e acontecimentos 
históricos influenciaram diretamente a atuação do Estado no planejamento. O 
crescimento demográfico e a crescente urbanização fizeram com que o Estado 
tivesse um papel mais significativo por meio da implementação de infraestruturas 
urbanas, políticas públicas de uso do solo, programas habitacionais etc. Por 
outro lado, com o surgimento de movimentos sociais urbanos, as questões 
sociais ganharam ênfase e mudaram a forma com que o planejamento estava 
sendo feito. 
 
1.2 Relação entre o papel do Estado e o 
planejamento urbano 
O planejamento urbano, desde as suas origens no século XIX até o seu 
desenvolvimento no século XX, enfrentou muitos desafios provocados por 
contextos históricos e socioculturais. Surgiu como uma política higienista, para 
combater a disseminação de doenças e o desordenamento territorial, e depois 
passou a enfrentar as transformações sociais, políticas e econômicas 
provenientes da sociedade industrial. Neste contexto, o planejamento urbano 
apresentou-se como uma política intervencionista necessária ao ordenamento 
das cidades. Em termos administrativos, criaram-se órgãos de planejamento 
gerenciados por autoridades técnicas para a otimização do uso de recursos, tais 
como o solo urbano. Isso porque o planejamento exige uma complexidade maior 
à gestão das cidades, pelo desafio de conciliar interesses de variados grupos. A 
crise relacionada à inflação, ao desajuste fiscal e à estagnação econômica, que 
advieram a partir da década de 1970, por exemplo, fez com que 
o Estado começasse a enfrentar uma crise de legitimidade e passasse a 
questionar a eficácia do planejamento urbano como instrumento de política 
pública. 
 
 
 
#PraCegoVer: Na imagem, há uma vista aérea de ruas, edificações, e áreas 
verdes. 
Para sair da crise da época, Pierot e Lima (2014, p. 3) apontam que o capital 
corporativo começou a “investir em estratégias que levaram à 
desregulamentação dos mercados financeiros (financeirização) e globalização 
do capital”. Formaram-se, portanto, grandes mercados financeiros que passaram 
a deter o poder de decisão sobre os principais investimentos mundiais, 
resignificando as fronteiras rígidas entre o capital industrial e financeiro. Neste 
cenário, um novo ordenamento descentralizador foi estabelecido e se traduziu 
em novas práticas em relação ao planejamento urbano. 
Com o Estado perdendo sua capacidade de controle dos fluxos de capital 
multinacional, os governos locais criaram novas estruturas urbanas de mercado 
e produção em um contexto competitivo marcado pela ascensão de valores 
neoliberais. Este modelo implicou mudanças no papel do Estado e em sua 
articulação. Nesta conjuntura, uma nova ordem econômica, mais 
internacionalizada, se estabeleceu, e novos atores surgiram. Dentre eles, a 
Organização das Nações Unidas (ONU) para difundir modelos de política, o 
Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e o Banco 
Interamericano de Desenvolvimento (BID) para financiar políticas, e o Ministério 
das Cidades para a gestão e o planejamento urbano. 
Como vimos, quando o Estado foi um protagonista do modelo de 
desenvolvimento das cidades, o planejamento urbano vivenciou seu ápice como 
instrumento de políticas urbanas. No século XXI, o Estado recuperou destaque 
como facilitador, promotor e guia da ação coletiva da sociedade. A transformação 
de nossas sociedades por meio dos processos de globalização caracterizou os 
novos processos de acumulação de capital, organização da produção, 
integração de mercados. Neste processo, os governos democráticos precisaram 
reconstruir as capacidades do Estado para enfrentar os desafios da época, 
desenvolvendo políticas de reforma e modernização das instituições públicas. 
Esses complexos desafios exigem a escolha de instrumentos e ferramentas 
de políticas públicas que se baseiem na observação crítica de experiências, 
adapte-se a situações contingentes e se estabeleça na busca de alternativas 
inovadoras. 
1.3 Problema público e políticas públicas 
Para entendermos os instrumentos de políticas públicas, faz-se necessário 
definir dois conceitos-chave: o problema público e a política pública. O 
problema público é algum excesso ou alguma carência que existe na sociedade 
de qualquer área de intervenção, do meio ambiente, da economia, da gestão 
pública etc. Por exemplo, o congestionamento de muitos veículos em uma 
determinada via da cidade é um problema público. Já a política pública é uma 
tentativa de intervenção estatal para a redução desse problema público. Seria o 
caso promover o alargamento da via, ou a construção de um viaduto, por 
exemplo. 
Logo, uma política pública é uma diretriz pública voltada para a resolução de um 
problema público. Em relação às políticas públicas, há duas abordagens 
diferentes. Uma abordagem estatocêntrica, que entende que somente os atores 
do Estado (o Poder Executivo, o Poder Legislativo, as empresas estatais etc.) 
devem realizar políticas públicas. Outra abordagem é a multicêntrica, que 
entende que todos os atores que estabelecem diretrizes para um problema 
público podem formular ou implementar políticas públicas, não somente os 
atores do Estado. 
Tomando como premissa central o fato de que formular e implementar políticas 
públicas é a essência da atividade do Estado, tais ações requerem um conjunto 
de instrumentos para atender às demandas da sociedade. Sendo assim, 
podemos assumir que os instrumentos de política, e a maneira como eles são 
configurados, são uma peça-chave que determina a capacidade de intervenção 
do Estado diante da diversidade de problemas que afetam a sociedade. 
Existem muitas formas para se operacionalizar uma política pública. Ou seja: 
dispomos de uma série de instrumentos pública para fazer uma intervenção 
governamental. Isuani (2012) categoriza-os em três tipos: Políticas públicas de ordenamento territorial. 
 Políticas públicas de comando e controle. 
 Políticas públicas de tomada de decisão. 
 
 
Desse ponto de vista, elaboramos uma síntese na tabela “Agrupamento dos 
instrumentos de políticas públicas” com alguns dos diferentes instrumentos de 
políticas públicas agrupados nas categorias definidas por Isuani (2012, p.58). 
 
 
 
Entendendo que existem inúmeros instrumentos de políticas públicas, nesta 
unidade nos centramos em abordar aqueles de maior relevância ao estudo da 
produção do espaço e do planejamento urbano. Nos próximos tópicos, iremos 
estudar cada um deles. 
2 Instrumentos de políticas públicas de 
ordenamento territorial 
As relações sociais e políticas decorrentes do processo de configuração das 
cidades planteiam conflitos sobre o território, fazendo necessária a regulação 
do processo de uso e ocupação do solo. Neste contexto, as políticas de 
ordenamento territorial visam estabelecer critérios e diretrizes gerais para o uso 
racional da terra e de seus recursos, a proteção do meio ambiente e a 
distribuição e organização das atividades da comunidade. 
Surge, então, a ideia de política territorial, conjunto de estratégias a médio e 
longo prazo e suas diretrizes de atuação para o território. 
O ordenamento territorial, segundo Moraes (2005, p. 46) “é um instrumento de 
articulação transetorial e interinstitucional que tem por objetivo um planejamento 
integrado e especializado da ação do poder público”, cujo objetivo é evitar 
conflitos de uso e utilização dos recursos. De acordo com Cabeza (2002, p. 24), 
“a gestão territorial envolve um conjunto de atividades realizadas por atores 
públicos e privados orientados para ordenar e / ou desenvolver o território”. 
Essas ações se relacionam ao estabelecimento de regulamentos legais e à 
implementação de planos territoriais ou setoriais com impacto no espaço urbano. 
Portanto, um ordenamento do território deve ser orientado por normas e 
regulamentos legais. 
As discussões sobre a necessidade da União em aplicar ações relacionadas ao 
ordenamento do território nacional remetem ao fim da década de 1980. O termo 
“ordenação do território” está fixado legalmente na Constituição Federal de 1988 
(Brasil, 1990, art. 21), segundo o qual: “Compete à União elaborar e executar 
planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento 
econômico e social”. Neste contexto, os programas nacionais e regionais de 
ordenamento do território definem estratégias de desenvolvimento territorial e se 
apresentam como referência para a elaboração dos programas e dos planos 
municipais. 
Os instrumentos de ordenamento territorial são integrados a um conjunto de 
instâncias organizacionais estaduais, ou não estatais, e apresentam um relato 
do modo ou estilo de ação com o qual os atores intervêm na sociedade. A partir 
da regulamentação do Estatuto da Cidade, em 2001, os municípios passaram 
a ter diretrizes definidas em relação às políticas urbanas, e o Plano Diretor e as 
leis municipais de zoneamento transformaram-se em importantes instrumentos 
no planejamento urbano. O Estatuto da Cidade (2001, Art. 4) dispõe sobre 
diversos instrumentos para gestão e planejamento das cidades. Conforme 
aborda Oliveira (2001, p. 7), 
a Lei no 10.257 de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade – vem regulamentar os 
artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que conformam o capítulo relativo à 
Política Urbana. O artigo 182 estabeleceu que a política de desenvolvimento urbano, 
executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem 
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir 
o bem-estar de seus habitantes, definindo que o instrumento básico desta política é o 
Plano Diretor. 
O Estatuto da Cidade engloba normativas para nortear as ações do poder 
público, visando o interesse público, o bem-estar dos cidadãos e o equilíbrio 
ambiental. Ele apresenta alguns instrumentos necessários para que as políticas 
urbanas sejam implementadas na cidade. Estes instrumentos são classificados 
como: urbanísticos, jurídicos de regularização fundiária e 
de democratização da gestão urbana. 
Os instrumentos urbanísticos se relacionam diretamente ao princípio da função 
social da propriedade. Os instrumentos jurídicos de regularização fundiária 
compreendem as zonas especiais de interesse social (ZEIS), usucapião especial 
de imóvel urbano, concessão de uso especial para fins de moradia e concessão 
de direito real de uso. Os instrumentos de democratização da gestão urbana 
compreendem o estudo de impacto de vizinhança, conselhos, sistemas de 
gestão democrática da política urbana, audiências e consultas públicas, 
conferências sobre assuntos de interesse urbano e iniciativa popular de leis. 
O fato de o Estado ser responsável por elaborar e implementar planos nacionais 
e regionais de ordenamento do território, é imperativo que existam normativas 
em vigor para regular o processo de uso e ocupação da terra e de seus recursos. 
Para tanto foi instituído uma Política Nacional de Ordenamento do Território, pelo 
Ministério da Integração Nacional, visando estabelecer diretrizes para os 
processos de planejamento urbano. Os instrumentos de políticas públicas de 
ordenamento territorial aqui considerados são: o Plano Diretor, 
o parcelamento e uso e ocupação do solo e o zoneamento. 
2.1 Plano Diretor 
Quando falamos de planejamento urbano, um dos instrumentos de maior 
destaque é o Plano Diretor. 
O crescimento desordenado dos espaços urbanos criou diversos problemas na 
conjuntura política, econômica, social e ambiental das cidades. Neste contexto, 
o Plano Diretor apresenta-se como um instrumento-chave no planejamento das 
cidades. O Estatuto da Cidade (2001, art. 39 e 40) define que 
a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o 
atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social 
e ao desenvolvimento das atividades econômicas. O Plano Diretor, aprovado por lei 
municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. 
O Plano Diretor tem a função de regular o planejamento e o desenvolvimento 
urbano, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à 
qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades 
econômicas. Mais especificamente em relação ao ordenamento do próprio 
território do município, organizando a ocupação e o uso do solo, de maneira a 
orientar a gestão do espaço urbano. 
Por meio do estabelecimento de princípios, diretrizes e normas, ele deve 
fornecer orientações para qualquer ação que venha a influenciar o 
desenvolvimento urbano, como é o caso, por exemplo, da construção de novas 
residências ou prédios, da abertura de uma nova via pública ou da implantação 
de novas estações de tratamento de água ou esgoto. O Estatuto das Cidades 
exige que os Planos Diretores das cidades sejam revisados a cada dez anos, 
visando atender à sociedade que está em constante transformação com as 
demandas e diretrizes da cidade. 
 
 
A propriedade urbana, mesmo privada, tem uma função social. Portanto, 
mesmo que você tenha um terreno e deseja construir nele um centro comercial, 
se as políticas públicas da cidade estabelecerem que, naquela região, sejam 
construídas apenas edificações residenciais, sua propriedade estará submetida 
a esta função social por lei e você precisará obedecer tais critérios. 
 
A NBR 12267 (Associação Brasileira de Normas Técnicas,1992, p. 2) define o 
Plano Diretor como sendo “o instrumento básico de processo de planejamento 
municipal para a implantação da política de desenvolvimento urbano, norteando 
a ação dos agentes públicos e privados”. 
De acordo com Villaça (1999, p.238), o Plano Diretor deve apresentar um 
conjunto de propostas para “o futuro desenvolvimento socioeconômicoe futura 
organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infraestrutura e de 
elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o município”. 
Para a realização destas propostas, é feito um diagnóstico da realidade política, 
social, econômica, física e administrativa da cidade, definindo medidas de curto, 
médio e longo prazo. 
Há uma série de normas, definidas na NBR 1350 (Associação Brasileira de 
Normas Técnicas,1992, p. 2), para a elaboração do Plano Diretor. Uma das 
principais considerações é que o Plano Diretor deve abranger todo o território do 
município e sua realização é obrigatória para os municípios brasileiros com mais 
de 20 mil habitantes, ou quase um terço dos municípios brasileiros. Além disso, 
aqueles municípios que não atinjam essa quantidade de moradores prevista em 
lei, mas que integram regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, que 
estão em áreas de interesse turístico, que sofrem a influência de obras ou de 
atividades que causam significativa degradação ambiental, ou, ainda, que 
queiram utilizar os instrumentos de edificação ou parcelamento compulsórios, 
IPTU progressivo ou a desapropriação, também devem possuir Plano Diretor. 
Conforme apresentado na NBR 12267 (Associação Brasileira de Normas 
Técnicas,1992), a estrutura do Plano Diretor deve conter ao menos três partes: 
a fundamentação, as diretrizes e a instrumentação. 
Para fundamentar um Plano Diretor, é preciso ter claro quais são os objetivos 
pretendidos para o território urbano, analisar quais são os recursos que o 
município dispõe, realizar diagnósticos dessas demandas e propor alternativas 
de intervenção para a melhoria do espaço urbano. Neste sentido, a 
fundamentação deve apresentar alguns critérios: os objetivos, a caracterização, 
os diagnósticos e os prognósticos, as alternativas e os critérios de avaliação. 
Os objetivos são relativos às funções sociais da cidade e da propriedade 
urbana e às políticas de desenvolvimento urbano. A caracterização abrange a 
situação do município com relação aos recursos disponíveis, limitações, 
restrições, legislação, meio físico que condiciona o uso e a ocupação do solo, 
aspectos socioeconômicos, dinâmica do uso e ocupação do solo (urbano e rural), 
adensamento e expansão urbana, infraestrutura, equipamentos sociais e 
serviços urbanos existentes. Os diagnósticos e prognósticos baseiam-se na 
comparação das análises da caracterização com os objetivos estabelecidos, 
avaliando os principais recursos disponíveis para superar os obstáculos ao 
desenvolvimento do município. As alternativas contemplam o conjunto de 
diretrizes para alcançar dos objetivos do Plano Diretor. 
Já as diretrizes abrangem os aspectos relativos ao tipo e intensidade do uso do 
solo, ao sistema viário, à infraestrutura, aos equipamentos sociais e serviços 
urbanos. Elas devem expor de forma clara os critérios para cada uma de suas 
propostas. Devem ser apresentadas diretrizes para urbanização, 
parcelamento, uso e ocupação do solo e para a utilização e preservação 
ambiental e de recursos naturais. As intensidades do uso do solo denotam a 
ocupação e ao aproveitamento dos lotes. O sistema viário abrange a 
hierarquização e padrões das vias interurbanas e sua expansão. A infraestrutura 
urbana faz referência à expansão das diversas instalações e sua interferência 
na ordenação do espaço, abrangendo os sistemas de saneamento básico e 
drenagem, energia, iluminação pública, comunicações e sistema viário. Os 
equipamentos sociais e serviços urbanos conformam-se às diretrizes gerais de 
uso e ocupação do solo. Os serviços urbanos incluem limpeza pública, transporte 
coletivo, defesa civil e segurança pública, prevenção e combate a incêndios e 
assistência social. 
Por fim, a instrumentação apresenta os documentos legais, técnicos, 
orçamentários e administrativos, visando a integração de programas, 
orçamentos e investimentos do município. Como instrumentos legais temos a Lei 
do Plano Diretor, a Lei de Uso, Ocupação e Parcelamento do Solo e o Código 
de Obras e Edificações. Como instrumentos técnicos, os programas, planos 
setoriais, projetos e planos de ação correspondentes para implementação das 
diretrizes do Plano Diretor. Como instrumentos orçamentários, o plano 
plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. Por último, como 
instrumentação administrativa, temos os recursos necessários aos agentes 
administrativos para a aplicação das diretrizes do Plano Diretor e desempenho 
das funções administrativas da prefeitura. 
Para se apresentar o Plano Diretor, é recomendada uma documentação mínima 
que traduza adequadamente as partes descritas anteriormente. Esses 
elementos mínimos também são descritos pela NBR 12267 (Associação 
Brasileira de Normas Técnicas,1992, p. 4): 
objetivos claramente explicados; caracterização da região, do município e da cidade 
abarcando as características geológico-geotécnicas, ambientais, topográficas e 
cadastrais de interesse para o uso e ocupação do solo; principais condicionantes físicos, 
ambientais, socioeconômicos e demográficos, sistema viário e infraestrutura urbana, 
bem como equipamentos sociais e serviços urbanos; diagnóstico e prognósticos 
elaborados quanto aos aspectos anteriormente mencionados; conjuntos de proposições 
de diretrizes alternativas para a consecução do desenvolvimento do município; critérios 
adotados para avaliação das proposições alternativas apresentadas. 
Há, entretanto, uma dificuldade por parte dos municípios “de compreender o 
caráter urbanístico e autoaplicável do Plano Diretor” (Grevetti, 2011, p. 4). 
Segundo o autor, existem no Brasil dois modelos de legislação urbanística, em 
que cada qual chama de plano diretor um documento substancialmente distinto. 
Grevetti (2011, p. 4) afirma que 
um primeiro modelo corresponderia ao conceito constitucional, posto que introduz no 
próprio plano diretor os índices urbanísticos de parcelamento, uso e ocupação do solo. 
O outro atribui a fixação desses índices a outra lei, denominada “de zoneamento”, “de 
uso e ocupação do solo” ou “de uso do solo”, a ser elaborada com base no plano diretor. 
Para vermos na prática esses dois modelos, tomemos como exemplo os estados 
do Rio Grande do Sul e Minas Gerais. Alguns municípios do Rio Grande do Sul 
utilizam o plano diretor autoaplicável, isso quer dizer que o próprio plano já 
apresenta tabelas e mapas em que são definidos os índices urbanísticos de 
parcelamento, uso e ocupação do solo. Por outro lado, alguns municípios de 
Minas Gerais consideram que o plano diretor não tem uma aplicabilidade 
imediata, ou seja, ele deve ser regulamentado posteriormente. E como isso é 
feito nesses municípios? Nesses casos, “o estabelecimento de índices 
urbanísticos é feito em outra lei, que pode ser denominada de ‘lei de 
zoneamento’, ‘lei de uso do solo’ ou de ‘lei de parcelamento, uso e ocupação do 
solo’” (. Sendo assim, além do plano diretor como instrumento de ordenamento 
territorial, também vamos tratar nessa unidade sobre as leis de parcelamento, 
uso e ocupação do solo e o zoneamento. 
2.2 Lei de parcelamento e uso e ocupação do 
solo 
Com base nas diretrizes do Plano Diretor, cabe a cada município ordenar o uso 
do espaço urbano por meio de uma regulamentação específica: a Lei de 
parcelamento e uso e ocupação do solo. 
O parcelamento do solo delimita áreas e as organiza de acordo com 
determinadas funções do espaço urbano. Ao se definir o uso e a ocupação do 
solo, o legislador determina a disposição da cidade em função das demandas da 
sociedade. É um instrumento de suma importância pois delimita áreas de 
preservação ambiental, áreas industriais, de comércio, de lazer etc. A lei 
estabelece como o município poderá parcelar o solo, especificando como o 
espaço urbano será dividido. 
2.3 Lei de zoneamento 
O zoneamento é um instrumento para executar parte do Plano Diretor, no que 
diz respeito à regularização do uso do solo. É ele que delimita espaços 
territoriais, fixando dimensõesmínimas dos lotes, dos coeficientes de edificação 
admitidos em cada área, das taxas de ocupação e dos recuos fronteiros, e 
caracteriza seus usos. 
É um instrumento tradicional do planejamento urbano e muito importante no 
Plano Diretor. 
 
Um plano de zoneamento não é considerado um Plano Diretor, embora todo 
Plano Diretor – no discurso convencional – deva incluir um plano de 
zoneamento (o que na verdade quase nunca ocorreu) e embora não seja raro 
chamar um plano de zoneamento de Plano Diretor (Villaça, 1999). 
Mukai (2010, p. 329) conceitua o zoneamento como “disciplina condicionadora 
do uso da propriedade imobiliária mediante delimitação de áreas, categorizadas 
em vista das utilizações urbanas nelas admitidas”. 
À vista da Lei de Zoneamento, as áreas urbanas geralmente são separadas 
em zonas residenciais, comerciais, industriais e mistas. As zonas 
residenciais, por serem destinadas à habitação, devem apresentar condições de 
salubridade, tranquilidade e segurança. As zonas comerciais devem ser mais 
recuadas dos bairros residenciais por caracterizarem uma atividade que 
ocasiona ruídos. As zonas industriais, destinadas às fábricas e atividades afins, 
localizam-se distante dos bairros residenciais por questões relativas ao ruído e 
à poluição. As ocupações mistas são todas aquelas que não possuem indicativo 
de utilização específica. 
Os municípios também determinam as zonas urbanas, que geralmente 
abrangem as seguintes divisões: Zona Central (ZC), Zona de Comércio e 
Serviços (ZCS), Zona de Serviços e Indústria (ZSI), Zona Industrial (ZI), Setor 
Aeroviário (SA), Zona de Uso Misto (ZUM), Zona do Parque do Aeroporto (ZPA), 
Zona de Proteção de Área Verde (ZPAV), Zona de Preservação Permanente 
(ZPP), Setor de Parque (SPQ), Zona de Restrição à Ocupação (ZRO) e Zona 
Especial de Interesse Social (ZEIS), Dependendo do município, mais ou menos 
zonas podem ser criadas. As Zonas de Proteção de Áreas Verdes são áreas em 
que se permite o uso, desde que sejam preservados o relevo e a vegetação 
existente. As Zonas de Preservação Permanente são destinadas à preservação 
ou reconstituição de matas ciliares, encostas, topos de morros e as áreas 
alagáveis. 
A legislação também dispõe de parâmetros de ocupação para as zonas, que 
consideram os seguintes critérios: 
 
Taxa de ocupação 
máxima 
Relação percentual do quanto a edificação ocupa da área do terreno. 
Coeficiente de 
aproveitamento 
máxima 
Indica a quantidade máxima de metros quadrados que podem ser construídos em um lote, somando-se as áreas de todos os 
pavimentos. 
Altura máxima, área 
mínima e testada 
mínima 
Indica a metragem mínima da frente do terreno. 
Recuo frontal Espaço que deverá ser respeitado entre a calçada e o início da parede de uma edificação. 
Afastamento Distância que a edificação deve ter das divisas do lote. 
Taxa de 
permeabilidade 
Porcentagem da área do terreno que deve permanecer permeável. 
 
Neste subtópico, vimos que o zoneamento é um instrumento indispensável nas 
políticas urbanas, na medida visa garantir a qualidade de vida e bem-estar social, 
denotando uma correta utilização dos recursos ambientais e urbanos. 
3 Instrumento de políticas públicas de 
comando e controle 
Os instrumentos de políticas públicas de comando e controle direcionam o 
comportamento por meio de permissões ou proibições previamente 
estabelecidas, baseadas em normatizações, regulamentações ou restrições 
legais, por meio do qual as autoridades políticas usam de recursos de 
fiscalização para gerar condutas sociais desejáveis, garantindo o 
comportamento por lei. Eles fixam normas, regras, procedimentos e padrões 
determinados para as atividades econômicas a fim de assegurar o cumprimento 
dos objetivos da política em questão e o não cumprimento acarreta sanções de 
cunho penal e administrativo (LUSTOSA e YOUNG, 2002). 
No entanto, os instrumentos de comando e controle são, em geral, pouco 
flexíveis e exigem um alto grau de fiscalização que muitas vezes não é 
alcançado. Para se lograr uma maior eficiência dos instrumentos de comando e 
controle, faz-se necessário a atuação do Estado por meio de seus órgãos e 
autoridades competentes. A cidade não é configurada por um único documento, 
mas pela articulação de diferentes órgãos reguladores. O principal desafio está 
articulação de uma política urbana consistente que permeia os interesses de 
vários atores e que garanta um equilíbrio adequado entre benefícios privados e 
interesses públicos e uma administração democrática e transparente. 
 
Como vimos, os diferentes atores têm uma influência decisiva nos dispositivos 
normativos. No entanto, é comum notar que a disputa entre valores, interesses 
e agendas entre esses atores se torna uma condição poderosa que dificulta ou 
frustra a implementação de uma política pública (Isuani, 2012). 
Pode-se enumerar quatro principais instrumentos de comando e controle: 
os padrões e licenciamentos, descritas detalhadamente a seguir. 
3.1 Padrões 
Na gestão ambiental, os padrões são os instrumentos mais frequentemente 
utilizados. Eles consistem em “regulações que limitam os níveis de emissões e 
poluentes ou especificações obrigatórias para equipamentos ou processos 
produtivos, buscando estimular um comportamento considerado socialmente 
adequado” (Gomes, 2018, p. 15). É o caso, por exemplo, das normas de controle 
de poluição atmosférica e da água. 
Margulis (1996, p. 6, apud Martorelli, 2015, p. 15) elenca cinco principais tipos 
de padrões adotados: 
 
padrões de qualidade ambiental: limites máximos de concentração de 
poluentes no meio ambiente; padrões de emissão: limites máximos para as 
concentrações ou quantidades totais a serem despejados no ambiente por uma 
fonte de poluição; padrões tecnológicos: padrões que determinam o uso de 
tecnologias específicas; padrões de desempenho: padrões que especificam, 
por exemplo, a percentagem de remoção ou eficiência de um determinado 
processo; padrões de produto e processo: estabelecendo limites para descarga 
de efluentes por unidade de produção ou processo 
Nos padrões são estipulados níveis. No padrão de qualidade da água em 
determinado rio ou na qualidade do ar em determinada cidade, por exemplo, são 
estabelecidos níveis de um determinado poluente para um padrão de qualidade 
ambiental. Podemos também utilizar os tipos de padrões combinados entre si. 
Field e Field (2014, p. 208, apud Martorelli, 2015, p. 16), aponta três padrões na 
política nacional de controle da poluição da água nos Estados Unidos: “padrões 
de qualidade ambiental para garantir o mínimo de pureza na água, padrões de 
emissões para reduzir as cargas de poluição lançadas nela e padrões 
tecnológicos no que diz respeito a melhores práticas de gestão aplicáveis”. 
3.2 Licenciamento 
As licenças permitem a instalação de projetos e atividades potencialmente 
impactantes ao meio ambiente e são aplicadas por órgãos de controle ambiental. 
Martorelli (2015, p. 16) define “autorizações concedidas pela autoridade 
competente para exploração econômica de áreas de interesse ambiental em 
propriedades privadas”. 
Além da permissão de instalação de projetos em áreas de interesse ambiental, 
o licenciamento também estabelece medidas de uso e exploração de recursos 
naturais, como também diretrizes de reabilitação das áreas em questão. No caso 
das grandes centrais hidrelétricas, o prévio estudo de impacto ambiental é 
indispensável para que os órgãos de controle ambiental concedam a licença. 
4 Instrumento de políticas públicas de 
tomada de decisão 
Os instrumentos de políticas públicas de tomada de decisão fazem referência 
aos instrumentos de geração e uso da informação para aprendizagem individual 
e social, e formação de valores e comportamentos, utilizados nos diversos níveis 
de tomada de decisão. Os instrumentos de políticas públicas de tomada de 
decisão aqui considerados são: 
 
Monitoramento ambiental 
Sistema de Informações 
Estudo de Impacto de Vizinhança 
Estudo de Impacto Ambiental4.1 Monitoramento ambiental 
Os ambientes costumam ser monitorados com o intuído de entender as 
alterações das forças externas que influenciam o seu funcionamento e obter 
respostas rápidas e precisas. Por meio do monitoramento ambiental, as 
condições do meio ambiente são medidas de forma contínua e periódica. 
Segundo Choo e Auster (1993, p. 1), a atividade de monitoramento 
ambiental é entendida como a “aquisição e o uso da informação sobre eventos, 
tendências e relacionamentos que acontecem no ambiente externo da 
organização”. 
 
 
#PraCegoVer: Na imagem, está a cidade de Paris, com duas ruas arborizadas 
e prédios antigos. 
É o caso, por exemplo, do monitoramento da qualidade do ar, da qualidade e 
quantidade de água, do uso e ocupação do solo ou a evolução da cobertura de 
vegetação natural. Sem isso, a falta de informações aumenta a imprecisão nas 
ações de controle e planejamento. Braga (2006, p. 115) considera esta tarefa 
um “elemento estratégico na tomada de decisão, particularmente no 
planejamento – de novas intervenções em determinada área ou região, na 
atividade de licenciamento ambiental e como suporte à atividade de 
fiscalização”. Ele também afirma que 
só́ existem informações confiáveis se existirem redes de monitoramento apropriadas. 
Por isso, os objetivos da implantação de um sistema de monitoramento devem 
possibilitar conhecer a qualidade do ambiente por meio dos parâmetros medidos, avaliar 
alterações do ecossistema, orientar as ações necessárias para a manutenção ou 
melhoria da qualidade ambiental e até avaliar a efetividade dessas ações (BRAGA, 
2006, p. 166). 
O monitoramento ambiental é feito, no Brasil, por instituições como a Agência 
Nacional de Águas (ANA) e os Órgãos Estaduais de Meio Ambiente (OEMAs), 
que se encarregam de monitorar a qualidade das águas. Cada um desses órgãos 
possui uma rede estruturada de monitoramento ambiental composta por pontos 
amostrais e metodologias de análise para atender a demandas específicas. 
No Brasil, é possível identificar diversos níveis de monitoramento ambiental. Há 
inúmeras redes de monitoramento operando de maneira elaborada, com a 
utilização de georreferenciamento e tecnologias cada vez mais desenvolvidas. 
Em outros casos, as redes de monitoramento ainda estão sendo 
desenvolvidas. É o caso, por exemplo, do Programa de Monitoramento da 
Qualidade da Água, criado pelo Ministério do Meio Ambiente, que busca 
aprimorar a qualidade da água por meio do monitoramento dos principais 
problemas apontados nos Estudos de Impactos Ambientais com o intuito de 
implementar possíveis ações corretivas; do Sistema de Monitoramento da 
Qualidade da Água (SISAGUA), do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos 
Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), que monitora, armazena e as concede 
as informações obtidas. 
As vantagens de fazer o monitoramento ambiental são imensas, especialmente 
por ser uma ferramenta de análise que ajuda a avaliar os pontos que necessitam 
de melhorias. Com essas informações em mãos, o gestor possui uma base 
sólida para pautar decisões e criar novas estratégias. 
4.2 Sistema de informações 
Vivemos em meio a uma avalanche de informações e, cada vez mais, o direito à 
informação é considerado um postulado básico em uma sociedade democrática 
e fundamental para a participação dos cidadãos nas discussões e tomadas de 
decisões. 
A tomada de decisão é o objetivo do sistema de informações. Tais decisões 
devem ser moldadas pelo pleno conhecimento das informações técnicas 
existentes e pela avaliação política dos segmentos governamentais e não 
governamentais envolvidos (Braga, 2006, p. 121). 
Um sistema que auxilie nas decisões por parlamentares, executivos, juízes ou 
membros de conselhos e comitês deve ser capaz de gerar, armazenar e 
disponibilizar dados, em quantidade, qualidade e no tempo adequado às 
necessidades. Este tem como importante base o Sistema de Informação 
Geográfica (SIG), que trabalha fundamentalmente com o banco de dados e 
modelos preditivos, com a representação dos resultados em mapas. 
4.3 Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) 
O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) existe para poder deliberar, ou não, 
uma licença ou uma autorização para construir, para instalar ou para funcionar 
as obras e atividades que estão a cargo do poder público municipal. Os 
empreendimentos e as atividades que precisam, obrigatoriamente, apresentar o 
EIV são definidos por lei municipal. É o município, portanto, que estabelece esse 
rol. 
É o que costuma acontecer, em geral, com os shoppings centers. No EIV, a 
prefeitura consegue avaliar os pontos positivos e negativos desse 
empreendimento para a população que está nas imediações: como vai ficar o 
tráfego de veículos automotores, como vai se dar o uso e ocupação do solo 
naquele local, como será o adensamento populacional, quais equipamentos 
públicos ou comunitários serão necessários e quais serão os impactos para a 
valorização imobiliária. Todas essas informações e a documentação referente 
ao EIV devem ficar disponíveis à população, porque ela que será afetada pelo 
empreendimento. 
4.4 Estudo de Impacto Ambiental (EIA) 
Os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) servem para satisfazer as normas de 
proteção do meio ambiente e avaliar as principais consequências ambientais de 
um projeto. Ele é exigido quando há obras ou atividades que podem vir a causar 
significativa degradação ambiental, vindo a complementar o Estudo de Impacto 
de Vizinhança. É o caso, por exemplo, de grandes centrais hidrelétricas. 
O EIA tem previsão constitucional e está previsto no art. 225 da Constituição 
Federal de 1988. 
5 Produção do espaço, planejamento e 
políticas públicas 
Os três tipos de instrumentos de política pública já mencionados - instrumentos 
de ordenamento territorial, de comando e controle e de tomada de decisão - dão 
ao Estado a capacidade potencial de intervir no cenário econômico, social e 
ambiental. No entanto, tais instrumentos não surgem espontaneamente. São 
resultado de um processo de produção de espaço que acaba por moldá-los e 
lhes conferir certa coerência e eficácia. 
As cidades, desde uma perspectiva histórica, configuravam-se como um dos 
instrumentos de poder mais efetivos para dominar grandes territórios. Tendo em 
vista “suas funções defensivas, comerciais, industriais, administrativas e até 
religiosas, as cidades desempenharam um papel decisivo na configuração das 
principais civilizações de nosso planeta” (GÜELL, 2000, p.13). Sendo assim, as 
políticas urbanas constituem a dimensão espacial do Estado de bem-estar social 
e a regulação pública da divisão econômica e social do espaço. Elas têm o 
desafio de projetar e implementar novos e poderosos instrumentos de regulação 
pública da cidade, para que esse não seja o resultado estrito da lógica do 
mercado. 
O escopo substantivo da política urbana inclui os seguintes setores de ação 
pública e gestão do território urbano: a localização e reestruturação econômica 
do território, a regulamentação dos usos por meio do planejamento urbano, 
habitação em todos os seus aspectos, transporte coletivo e os equipamentos e 
infraestrutura conectados à oferta de serviços públicos. 
5.1 Produção do espaço e planejamento 
Para compreender a organização das cidades é importante conhecer a relação 
entre gestão e planejamento urbano. A partir disso, é possível analisar os 
processos relativos à produção do espaço urbano e entender como são ou foram 
orientadas as políticas para estes espaços. O planejamento urbano “assume 
papel ímpar no processo de ordenamento e gestão do território, tornando-se 
verdadeiro instrumento disciplinador do governo no exercício da gestão urbana” 
(SILVA, 2008, p. 88). Para além do simples ordenamento do território, o 
planejamento urbano deve ser um instrumento para responder às demandas 
sociais, como estabelece o Estatuto da Cidade (2001), que trata da política de 
desenvolvimento urbano e da função social da propriedade. 
Conforme aponta Santos (2002),o espaço geográfico é formado por um 
“conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de objetos 
e sistemas de ações, não considerados isoladamente, mas como o quadro único 
no qual a história se dá”. Considerando o espaço urbano como um produto 
social, reconhece-se que ele é fruto da diversidade das relações econômicas e 
sociais. 
 
5.2 Políticas públicas: conceitos e definições 
O estado democrático liberal moderno que se forma após a Segunda Guerra 
Mundial define sua legitimidade em termos de políticas públicas. Através delas, 
a intervenção do estado na sociedade e na economia se materializa. Políticas 
públicas são conjuntos de objetivos, decisões e ações realizadas por um governo 
para resolver os problemas que os cidadãos e o próprio governo consideram 
uma prioridade em um determinado momento. Por exemplo, desemprego, 
insegurança cidadã, falta de moradia, imigração, meio ambiente etc. 
O conceito de políticas públicas abrange o conjunto de planos, programas, ações 
e atividades desenvolvidas pelo Estado visando implementar decisões a nível 
social, cultural, ambiental, ético, político ou econômico. Uma variedade de 
atores, governamentais e não governamentais, está envolvida em seu 
desenvolvimento. A elaboração de políticas públicas é conduzida por 
intencionalidades por aqueles que detêm o controle político-administrativo em 
uma determinada gestão. Os atores governamentais podem pertencer a um ou 
vários níveis de governo e administração: local, regional, estadual, federal ou 
internacional. Atores não-governamentais (como sindicatos, igrejas, 
associações, organizações não-governamentais etc.) também podem operar em 
diferentes áreas. 
Em geral, nos referimos às políticas públicas identificando os setores da 
sociedade em que a intervenção pública está centrada. Sendo assim, falamos 
sobre política educacional, política de saúde, política energética, política fiscal, 
política externa, política de igualdade etc. Para operar em cada um desses 
setores, o poder público possui uma ampla variedade de instrumentos. Todos os 
níveis de governo desenvolvem políticas públicas que podem ser classificadas 
de acordo com diversos critérios. As classificações mais conhecidas estão 
incluídas abaixo: 
 
Políticas substantivas e processuais: políticas substanciais referem-se ao 
que o governo fará, por exemplo, construir estradas, pagar seguro-desemprego 
ou proibir a venda de álcool a menores. Essas são políticas que fornecem 
diretamente às pessoas vantagens e desvantagens em relação a algo. As 
políticas processuais têm a ver com a maneira como algo será feito ou com quem 
tomará medidas. Entre eles, temos aqueles que se referem aos assuntos 
organizacionais das administrações públicas ou aqueles que especificam os 
processos ou procedimentos para a realização de determinadas atividades. 
 
Políticas distributivas, regulatórias, autorreguladoras e redistributivas: as 
políticas podem ser classificadas de acordo com seus efeitos na sociedade e as 
relações entre os atores envolvidos em sua formação. As políticas distributivas 
consistem em fornecer bens ou serviços a um determinado segmento da 
população (indivíduos, grupos, empresas etc.). As políticas reguladoras impõem 
restrições ou limitações ao comportamento de indivíduos e grupos, como o 
código de trânsito. Os requisitos necessários para a abertura de um 
estabelecimento de farmácia estabelecem uma política de autorregulação. As 
políticas redistributivas são um esforço deliberado do governo para alterar a 
alocação de riqueza, renda, propriedade ou direitos entre grandes grupos ou 
classes sociais. São as políticas mais características do Estado de bem-estar 
social. Nesse sentido, um dos exemplos mais conhecidos é dado pelos sistemas 
de seguridade social. 
 
Políticas materiais e simbólicas: também podemos classificar as políticas 
públicas de acordo com o tipo de benefício que elas implicam para seus 
beneficiários. Políticas materiais fornecem vantagens ou desvantagens 
tangíveis. Um programa de bolsas de estudos para estudantes universitários 
estabelece uma política material. Políticas simbólicas, por outro lado, dificilmente 
têm influência material real nas pessoas, elas atribuem vantagens e 
desvantagens não tangíveis. Campanhas para combater o racismo e a xenofobia 
constituem uma política simbólica. 
 
As políticas de autorregulação são semelhantes às regulatórias, porque 
consistem em limitar ou controlar algum setor ou grupo, mas diferem delas por 
serem defendidas e apoiadas pelo grupo como forma de proteger ou promover 
os interesses de seus membros. 
 
As políticas públicas, em seu desenvolvimento, passam por várias etapas que 
compõem um ciclo. O processo de elaboração de políticas públicas também é 
conhecido como ciclo de políticas públicas. Segundo Secchi (2010, p.33), “o 
ciclo de políticas públicas é um esquema de visualização e interpretação que 
organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais e 
interdependentes”. Sendo as fases do ciclo interdependentes, repensar qualquer 
uma delas afeta o seguinte. Este modelo de visualização é definido em 7 fases 
principais: identificação do problema, formação da agenda, formulação de 
alternativas, tomada de decisão, implementação, avaliação e extinção. Cada 
uma destas fases será detalhada a seguir. 
 
 Identificação do problema 
Governo alerta para a existência de problemas ou oportunidades na sociedade 
e pergunta se deve agir ou não. Essa fase inclui, em primeiro lugar, atividades 
para a detecção e seleção de problemas e, em segundo lugar, atividades para a 
definição de problemas. 
 
 Formação da agenda 
As sociedades ocidentais, geralmente surge um grande número de questões 
provenientes de diferentes setores da sociedade, que buscam a atenção dos 
governos. No entanto, nem todas as questões que preocupam a sociedade 
acabam gerando a formação de uma política pública para resolvê-las. Para 
estudar esses processos, é utilizado o conceito de agenda. 
 
 Formulação de alternativas 
Uma vez que o governo conhece a existência de um problema, ele inicia a fase 
de formulação de políticas (alternativas, propostas, opções) aceitáveis e 
relevantes para lidar com problemas públicos. 
 
 Tomada de decisão 
Essa fase está exclusivamente nas mãos de um ou mais tomadores de decisão 
públicos. Para que uma política seja considerada pública, deve ter sido gerada 
por meios governamentais e emanar de uma autoridade pública. 
 
 Implementação de políticas públicas 
Nessa fase, as unidades administrativas correspondentes mobilizam recursos 
econômicos e humanos para implementar a política adotada. 
 
 Avaliação de políticas 
As unidades de avaliação da administração pública determinam até que ponto 
os objetivos da política pública em questão foram alcançados. A avaliação 
encerra o ciclo de políticas e pode alimentar o processo em qualquer uma de 
suas fases. 
 Extinção 
As políticas públicas não terminam com a avaliação de seus resultados, mas 
podem levar a uma nova definição do problema que iniciou o ciclo. 
Sob essa visão, as políticas públicas poderiam ser assumidas como estruturas 
de estratégias e instrumentos articulados em níveis hierárquicos para o 
desenvolvimento dessas atividades específicas. Portanto, elas são ferramentas 
de controle espacial, econômico e social, fundamentais na regulação do 
processo de produção do espaço. Sendo assim, salienta-se que as políticas 
públicas e o planejamento embasam as inter-relações entre política, 
economia, sociedade e Estado, visando melhorias nas condições de vida da 
população através de programas e implementações que buscam produzir 
mudanças e resultados. No próximo tópico, abordaremos estes planos, 
programas, projetos e ações governamentais. 
 
6 Planos, programas, projetos e ações 
governamentais 
 
Como vimos anteriormente, as políticas públicas fundamentam as inter-relações 
entre diversos âmbitos da sociedade. Em geral, elas são constituídas por