Políticas e Processo orçamentário

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Gestão Financeira 
Pública 
 
Profa. Marcia Maria Graça Costa 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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BLOCO 3. POLÍTICAS E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO 
Olá, aluno! 
Você já pensou de que maneira o governo decide como utilizar os recursos obtidos 
pelas fontes de financiamento? Quem decide se os valores arrecadados serão gastos 
com escolas ou hospitais, estradas ou aeroportos, por exemplo? 
As decisões quanto ao que deve ser feito com os recursos obtidos pelo governo toma 
por base o diagnóstico das necessidades. Além disso, essas necessidades são 
priorizadas para que se possa atender as necessidades mais urgentes. Esse processo 
faz parte do Planejamento Governamental, que inclui o Orçamento Público. 
Dessa forma, os objetivos deste bloco são: conhecer as origens do orçamento público 
no mundo e compreender sua evolução no Brasil, entender a sistemática e os 
princípios de planejamento aplicados à gestão pública no Brasil, bem como verificar o 
ciclo que integra o planejamento e o orçamento brasileiros. 
 
3.1. História e evolução do orçamento público 
3.1.1. Inglaterra 
A primeira versão do orçamento público, que pode ser confirmada, surgiu na 
Inglaterra, em 15 de junho de 1215, com divulgação da Magna Carta pelo Rei John 
Lackland. A carta foi divulgada pelas pressões dos barões feudais, integrantes do 
Conselho Comum, que buscavam limitar o poder de tributar do rei. 
Essa carta é considerada um precursor do orçamento público, mesmo não envolvendo 
a despesa pública, pois seu artigo 12 definiu a primeira forma de controle do 
“Parlamento” sobre a monarquia, ou seja, o princípio tributário do consentimento. 
Conforme Giacomoni (2005, p. 30) 
[...] o art. 12 da famosa Magna Carta, outorgada em 1217 pelo Rei João Sem 
Terra: Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu 
conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu 
primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para 
esse fim serão razoáveis em seu montante. 
 
 
 
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3.1.2. França 
Assim como no caso inglês, na França, o orçamento também surgiu após a adoção do 
princípio do consentimento popular do imposto, consagrado pela Revolução Francesa 
de 1789. 
A partir de 1831, o controle parlamentar sobre o orçamento passou a ser completo, 
com sua participação em todas as etapas de planejamento, aprovação e execução. O 
sistema orçamentário francês ajudou a consolidar algumas regras orçamentárias, que 
hoje são consideradas básicas. São elas: anualidade do orçamento; votação do 
orçamento antes do início do exercício; inclusão de todas as previsões financeiras para 
o exercício (que é o atual princípio da universalidade); e não vinculação da receita a 
algumas despesas específicas (GIACOMONI, 2005). 
 
3.1.3. Estados Unidos 
Nos Estados Unidos, a partir de 1802, a Câmara dos Representantes designou uma 
“Comissão de Meios e Recursos” que passou a assumir forte controle sobre as finanças 
do governo. O Secretário do Tesouro, ao lado da apresentação de seu relatório anual, 
submetia ao Congresso o levantamento preliminar das necessidades de despesas das 
diversas unidades que compunham o governo. A Comissão dos Meios e Recursos fazia 
o papel de órgão de planejamento, consolidava os programas setoriais e possibilitava 
uma visão de conjunto das finanças do Estado. Em 1910, o presidente Taft designou a 
“Comissão de Economia e Eficiência” com o objetivo de realizar estudos e modernizar 
a administração federal. Em 1912, o presidente encaminhou ao Congresso o relatório 
da comissão e recomendou a adoção de um verdadeiro e novo orçamento 
nacional. Em 1919, ele designou uma comissão para estudar o assunto. As conclusões 
foram no sentido da adoção de um orçamento elaborado pelo Poder Executivo e 
aprovado pelo Poder Legislativo, proposta aprovada neste mesmo ano pela Câmara e 
transformada em lei, em 1921, sob a denominação de “Lei de Orçamento e 
Contabilidade” (GIACOMONI, 2005). 
 
 
 
 
 
 
 
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3.1.4. Brasil 
a) Império 
Aqui, no Brasil, o orçamento tem origem na Constituição Imperial de 1824, quando 
surgem as primeiras exigências para a elaboração de orçamentos formais por parte das 
instituições imperiais. Por essa constituição, só uma lei votada pelo parlamento 
poderia autorizar o gasto. O orçamento era elaborado pelo Executivo e encaminhado 
para aprovação da Assembleia Geral. As leis sobre impostos eram iniciativa da Câmara 
dos Deputados (GIACOMONI, 2005). 
Em 1827, foi formulada a primeira lei orçamentária brasileira. No entanto, os 
mecanismos de arrecadação nas províncias eram deficientes, além de haver 
dificuldades de comunicação e conflitos com normas legais, o que impediu a aplicação 
da lei. É por isso que o “primeiro orçamento brasileiro teria sido aprovado pelo 
Decreto Legislativo de 15 de dezembro de 1830, que fixava a despesa e orçava a 
receita das antigas províncias para o exercício de 1831” (GIACOMONI, 2005, p. 40). 
 
b) República - Constituição de 1891 
Após a Proclamação da República, foi elaborada a Constituição de 1891, que alterou as 
competências em relação ao orçamento. Ele passou a ser elaborado pelo Congresso 
Nacional, com base nas projeções feitas pelo Poder Executivo. Para auxiliar o 
Congresso no controle de gastos, foi criado um Tribunal de Contas. 
 
A Câmara dos Deputados assumiu a iniciativa, mas como observa Arizio de 
Viana, ela (a iniciativa) “sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda 
que, mediante entendimentos reservados e extraoficiais, orientava a 
comissão parlamentar de finanças na confecção da lei orçamentária” 
(GIACOMONI, 2005, p. 41) 
 
Com a República, as antigas províncias transformaram-se em Estados 
regidos por constituições próprias, o que lhes assegurou grande autonomia. 
Igualmente, a primeira constituição republicana tratou de estender essa 
autonomia aos Municípios. 
O País entrou no século XX e ultrapassou suas duas primeiras décadas sem 
maiores novidades na questão da organização das finanças públicas. O clima 
reformista e questionador que marcou a mesma época nos Estados Unidos 
 
 
 
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não foi sentido aqui. A economia brasileira era caracterizadamente 
agroexportadora e a industrialização e a urbanização eram fenômenos 
tímidos, a ponto de não exigirem grande atuação do setor público. 
Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Código de 
Contabilidade da União. Tal norma e seu regulamento logo baixados 
constituíram importante conquista técnica, pois possibilitou ordenar toda a 
gama imensa de procedimentos orçamentários, financeiros, contábeis, 
patrimoniais etc., que já caracterizavam a gestão em âmbito federal 
(GIACOMONI, 2005, p. 41). 
 
 
c) Estado Novo – Constituições dos anos 1930 
A Revolução de 1930 trouxe a modernização do aparelho do Estado. 
A autonomia dos Estados e o federalismo da Constituição Federal de 1891 
cederam lugar à centralização da maior parte das funções públicas na área 
federal. [...] A competência para elaboração da proposta orçamentária é 
atribuída ao Presidente da República. [...] O Legislativo encarregava-se da 
votação do orçamento e do julgamento das contas do Presidente, com 
auxílio do Tribunal de Contas. (GIACOMONI, 2005, p. 42.) 
 
A Constituição de 1937 foi gerada no regime autoritário do Estado Novo. 
A proposta orçamentária seria elaborada por um Departamento 
Administrativo junto à Presidência da República e votada pela Câmara dos 
Deputados e pelo Conselho Federal (GIACOMONI, 2005, p. 42) 
 
Essa competência seria do DASP ‒ Departamento Administrativo do Serviço Público 
cujo diretor presidia a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda. O orçamento 
era aprovado pelo Presidente. 
Em 1939, foi instituído o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa 
Nacional, cujas despesas eram cobertas por créditos paralelos ao orçamento geral da 
União. Em 1943, esse plano foi transformadoem Plano de Obras e Equipamentos, 
configurando-se, assim, um orçamento paralelo de capital, com a quebra do Princípio 
da Unidade (GIACOMONI, 2005). 
 
 
 
 
 
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d) Constituição de 1946 
A redemocratização do País veio com a Constituição de 18 de setembro de 
1946. O orçamento voltou a ser do “tipo misto” (na classificação de Arizio de 
Viana): o Executivo elaborava o projeto de lei de orçamento e o 
encaminhava para discussão e votação nas casas legislativas. Com o instituto 
da emenda, os legisladores coparticipavam da elaboração orçamentária. Os 
dispositivos constitucionais sobre o orçamento consagravam certos 
princípios básicos (unidade, universalidade, exclusividade e especialização), 
além de evidenciar, de forma mais clara, o papel do Tribunal de Contas. 
(GIACOMONI, 2005, p. 43) 
 
Entretanto, essa abertura foi exagerada, pois as emendas não exigiam os 
cancelamentos compensatórios de outras despesas. Como consequência, 
em 1959, o número de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcançou quase 
100 mil. (GONTIJO, 2004) 
 
e) Regime Militar – anos 1960 
A Constituição Federal de 1964 refletiu um equilíbrio de poder entre Executivo e 
Legislativo do ponto de vista do orçamento público, mas impôs restrições às emendas 
dos parlamentares ao orçamento elaborado pelo Poder Executivo. Para que fossem 
aprovadas, as emendas não poderiam conceder recursos para obras cujos projetos não 
estivessem aprovados, por exemplo. Outras restrições foram criadas para impedir que 
fossem aprovadas emendas que resultassem em aumento expressivo do gasto público 
(GIACOMONI, 2005). 
A Constituição de 1967 retirou a possibilidade de o Poder Legislativo elaborar leis ou 
emendas que criassem ou aumentassem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei 
do orçamento. O legislativo passou a apenas homologar o projeto de orçamento criado 
pelo executivo (GIACOMONI, 2005). 
 
f) Constituição de 1988 
É a Constituição que devolveu ao Legislativo a prerrogativa de propor emendas sobre a 
despesa no projeto de lei de orçamento e reforçou a concepção que associa 
planejamento e orçamento como elos de um mesmo sistema (GIACOMONI, 2005, p. 
44). 
 
 
 
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As questões como exercício financeiro, prazos, vigência, elaboração, organização dos 
orçamentos, das normas de gestão financeira e patrimonial devem ser definidas em Lei 
Complementar. 
A elaboração de planos plurianuais passou a abranger as despesas de capital e demais 
programas de duração continuada. A elaboração e aprovação da lei de diretrizes 
orçamentárias se tornaram obrigatórias. Isso também trouxe melhor entendimento 
para a composição do orçamento anual que passou a ser integrado pelo orçamento 
fiscal, orçamento da seguridade social e orçamento de investimentos das estatais. Os 
princípios orçamentários da unidade, universalidade e totalidade foram explicitados e 
preservados (GIACOMONI, 2005). 
 
3.2. Planejamento governamental 
O planejamento governamental é o instrumento que orienta a formulação de 
estratégias e ações do governo, a fim de atingir seus objetivos de garantir o bem-estar 
social e promover o desenvolvimento do país. Aqui, no Brasil, esse planejamento 
passou por diversas fases e reformulações, de acordo com os objetivos dos 
governantes (CATAPAN et al., 2013). 
 
3.2.1. Evolução do planejamento governamental no Brasil 
O planejamento no Brasil tem seu marco em 1948, com a elaboração do denominado 
Plano SALTE, no qual foram priorizados os setores de saúde, alimentação, transporte e 
energia. 
Outra etapa importante do planejamento no país foi o Plano de Metas dos anos 1950, 
que privilegiava os setores de energia, o desenvolvimento dos sistemas de transportes 
e o fortalecimento da indústria nacional (CATAPAN et al., 2013). 
Em 1963, surge o Plano Trienal, com o objetivo de corrigir desníveis regionais, 
intensificar ações para desenvolvimento de tecnologias, reduzir a dívida externa e 
combater a inflação. 
Na década de 1970, o Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND) deu início a uma 
fase de planejamento governamental baseado na formulação de planos destinados a 
 
 
 
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obter resultados de médio e longo prazos. Diversos planos foram desenvolvidos ao 
longo do tempo até chegarmos à situação atual (CATAPAN et al., 2013). 
Os instrumentos utilizados atualmente são orientados a partir da Constituição Federal 
de 1988. Ela trouxe uma reforma geral no processo de finanças públicas e estabeleceu 
um conjunto de determinações e orientações para fornecer ao poder público o roteiro 
para atuar de maneira consistente (CATAPAN et al., 2013; MARQUES, 2015). 
 
3.2.2. Princípios do planejamento 
As premissas que devem ser observadas para elaboração do planejamento são os 
princípios aplicados à gestão pública. Esses princípios são: 
Racionalidade É a essência do planejamento. Ela consiste na análise das opções de 
ações para aproveitamento máximo dos recursos. 
Previsão É a base para o dimensionamento dos programas ao longo do tempo, 
estabelecendo o período no qual os objetivos serão alcançados 
(curto, médio, longo prazos). 
Universalidade Define a abrangência de todas as etapas do processo econômico, 
social e administrativo, mantendo alinhamento do planejamento às 
oscilações da vida econômica. 
Unidade Define a formação do planejamento como um todo, evitando 
duplicidade de esforços e desperdícios de recursos. 
Inerência Estabelece a adequação das diretrizes às mudanças do ambiente 
social para obtenção de eficiência. 
Continuidade Garante um planejamento permanente, com duração ilimitada. 
Fonte: elaborada pela autora com base em Catapan et al. (2013); Crepaldi e Crepaldi (2013). 
 
3.2.3. Níveis do planejamento 
Outro aspecto relevante quanto ao planejamento, na administração pública, é o fato 
de existir uma certa hierarquia em sua elaboração, pois ele é realizado em níveis 
(CATAPAN et al., 2013). 
 
 
 
 
 
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a) Planejamento global 
O planejamento global, de acordo com Catapan et al. (2013), trata das políticas de 
bem-estar econômico, a partir do Produto Interno Bruto – o PIB, sobre o qual já 
falamos. Nesse planejamento, são avaliados o PIB total – ou seja, toda a produção de 
riqueza do Brasil; e o PIB per capita, que mostra a divisão do PIB total entre todos os 
habitantes do país. 
O objetivo desse planejamento é melhorar a distribuição de riquezas, atuando na 
redução dos níveis de pobreza, desemprego e desigualdade; além da melhoria das 
condições de saúde, educação, moradia e transportes. 
 
b) Planejamento regional 
O objetivo do planejamento regional, para Catapan et al. (2013), é a solução de 
problemas de determinadas regiões do país, buscando o equilíbrio entre áreas 
regionais. São políticas que têm conseguido reduzir a concentração de riquezas nas 
regiões Sul e Sudeste, transferindo-as para as demais regiões do país. Por exemplo, 
com a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, a Sudene. 
O planejamento regional também busca o equilíbrio entre as regiões metropolitanas e 
o interior dos Estados, por exemplo, com políticas de apoio à agricultura e incentivo à 
manutenção das famílias nas zonas rurais. 
 
c) Planejamento setorial 
O planejamento setorial é voltado para segmentos específicos, tais como saúde, 
habitação, educação e segurança pública. Dependendo do diagnóstico obtido na fase 
de Preparação, o planejamento pode priorizar alguns segmentos em detrimento de 
outros. Por exemplo, concentração de recursos em assistência social com o programa 
Bolsa Família, reduzindo os recursos para cultura ou transportes (CATAPAN et al., 
2013). 
 
3.2.4. Planejamento e plano 
O Planejamento propriamente dito possibilita a percepção da realidade, a previsão de 
futuro, as estratégias e alternativas de decisão, a organização e estruturação de 
 
 
 
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providências para a prevenção ou correção de um problema, ou a construção de algo 
novo, com os recursosdisponíveis (CATAPAN et al., 2013; MARQUES, 2015). 
O Plano o conjunto das proposiç es resultantes do planejamento, onde estão 
definidas as ações a serem executadas dentro de uma programação. Ele considera 
variáveis como tempo, recursos financeiros, humanos, materiais, tecnológicos, entre 
outros. O que torna possível essa articulação entre Planejamento e Plano é a 
elaboração em etapas do planejamento (CATAPAN et al., 2013; MARQUES, 2015). 
 
3.2.5. Etapas do planejamento 
As etapas do planejamento, como orientam Catapan et al. (2013) e Marques (2015), 
representam a metodologia a ser seguida para que se alcance o máximo de coerência, 
definição e detalhamento dos objetivos que o governo pretende alcançar em suas 
ideias e propósitos. Elas funcionam em um formato de ciclo, uma vez que o 
planejamento é uma atividade que deve respeitar o Princípio da Continuidade. 
Conheça-as agora. 
 
a) Diagnóstico 
Permite conhecer o problema, identificar suas causas e reunir informações para a 
formulação dos objetivos e das estratégias. Por meio do diagnóstico, são identificadas 
todas as realidades que envolvem o campo de ação do planejamento, com base em 
análises retrospectivas e prospectivas da real situação social, econômica, tecnológica, 
política e organizacional do cenário (MARQUES, 2015, p. 94). 
 
b) Definição de objetivos 
É essencial para a eficácia do processo de planejamento e para o alcance do que se 
quer planejar, como informar Marques (2015), que também apresenta os tipos de 
objetivos. 
O Objetivo global deve ser definido de maneira clara e objetiva para que haja amplo 
conhecimento da administração, e para evitar conflitos no processo decisório. Um 
exemplo de objetivo global é a Erradicação da Malária no país. 
 
 
 
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Os Objetivos específicos são os desdobramentos do Objetivo Global, são as operações 
necessárias para alcance do Objetivo Global. Por exemplo, para alcançar o Objetivo 
Global de Erradicação da Malária, podem ser objetivos específicos: a construção de 
postos de vacinação em localidades estratégicas, a criação de um calendário nacional 
de vacinação, a preparação de agentes de saúde para visitação e conscientização de 
moradores em locais mais atingidos pela doença, entre outros. 
 
c) Elaboração dos planos 
Com base no diagnóstico e nos objetivos, os planos são elaboradores. 
O Plano global 
 o documento que consolida o planejamento de governo como um todo, 
reunindo as diretrizes gerais que nortearão a conduta administrativa, os 
objetivos globais e específicos, os meios e as metas que deverão ser 
alcançadas a curto, médio e a longo prazos (MARQUES, 2015, p. 94). 
 
Os Planos operacionais “são as parcelas de execução periódica, normalmente anual, 
dos planos globais” (MARQUES, 2015, p. 94). Esses planos permitem definir quais 
metas são priorizadas e que deverão ser executadas no curto prazo, em função da 
limitação de recursos humanos e materiais. 
 
d) Definição de estratégias 
A nalidade das estrat gias a exploração de todas as potencialidades disponíveis e a 
eliminação das vulnerabilidades e ameaças que podem comprometer o alcance dos 
objetivos. São as ações definidas com base na projeção de cenários futuros e que 
permitem a execução racional dos planos, mesmo que as condições no futuro não 
sejam favoráveis (MARQUES, 2015). 
 
e) Acompanhamento da programação 
O acompan amento da programação um processo que consiste na verificação e 
comparação de todas as ações e atividades executadas. Dessa forma, é possível 
verificar se os meios utilizados para a execução estão adequados e se a utilização dos 
recursos está evoluindo conforme programado. É o acompanhamento que permite 
 
 
 
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adotar medidas corretivas, sempre que necessário, para garantir o alcance das metas 
pretendidas (MARQUES, 2015). 
 
f) Avaliação de resultados 
É a última etapa do planejamento. Ela permite verificar se os objetivos programados 
estão sendo alcançados. Considerando a continuidade necessária do planejamento, 
essa etapa é essencial para que o nível de alcance dos resultados seja a base para um 
novo diagnóstico (MARQUES, 2015). 
 
3.3. Ciclo integrado de planejamento e orçamento 
O sistema de planejamento da administração pública tem o apoio de três 
instrumentos: do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da 
Lei Orçamentária Anual (LOA). Assim, o processo estabelece uma relação harmônica e 
interdependente dos instrumentos legais que compõem o processo de planejamento 
do setor público (CAPATAN, 2013; MARQUES, 2015). 
 
3.3.1. Plano Plurianual (PPA) 
O PPA é realizado há cada 4 anos e tem como objetivo principal estabelecer metas de 
continuidade dos programas e projetos de longo prazo. Ele é realizado nas três esferas 
de governo: federal, estadual e municipal (CAPATAN, 2013; MARQUES, 2015). 
 
Saiba Mais 
Neste vídeo, você conhecerá um pouco mais sobre o PPA, seus objetivos e principais 
características. Nele também é destacado o papel do PPA como instrumento de 
articulação entre o planejamento estratégico do governo e o orçamento público. 
 
Vídeo: O que é o PPA 
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=hG1Vd_SsgCc 
 
 
 
 
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Vigência: o PPA começa no segundo ano de um mandato e termina no primeiro ano do 
mandato seguinte, ou seja, sua vigência não é igual à dos mandatos do Poder 
Executivo (presidente, governador ou prefeito). 
 
Fonte: a autora (2018). 
 
Como mostra a figura, com essa vigência entre o início do segundo ano de um 
mandato e o final do primeiro ano do mandato seguinte, a duração do plano não 
coincide com o período de mandato. O próximo chefe do Executivo herda sempre o 
último ano de vigência do PPA do mandato anterior. O PPA apresenta dois elementos 
importantes, conforme Catapan et al. (2013) e Marques (2015): 
Objetivos: traduzem os problemas, identificados no diagnóstico, que o governo se 
propõe a solucionar e incluem as demandas da sociedade que se pretende atender. 
Eles expressam as escolhas e definições de cada governante, que serão implementadas 
para determinada política pública. 
Metas: são desdobramentos dos objetivos e estão relacionadas aos resultados 
esperados pela execução dos programas. São indicadores que quantificam, qualificam 
e definem os parâmetros para avaliar se os resultados verificáveis estão alinhados com 
os objetivos estabelecidos. 
 
3.3.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
É a lei que estabelece as diretrizes para elaboração da Lei do Orçamento Anual (LOA) e 
fornece instruções e regras a serem cumpridas na execução do orçamento (CATAPAN 
et al., 2013, MARQUES, 2015). 
 
Saiba Mais 
O vídeo destaca de que maneira a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a partir do Plano 
Plurianual (PPA), estabelece as bases para elaboração dos orçamentos anuais dos 
governos (LOA). 
 
 
 
14 
 
De forma simples e didática, você perceberá a importância da LDO na definição das 
prioridades de curto prazo, tomando por base o planejamento de longo prazo. 
 
Vídeo: O que é a LDO 
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=Q66ZSkBLKr0 
a) Prazos e processos 
O projeto de LDO deve ser encaminhado ao Poder Legislativo, de acordo com a esfera 
de governo, para aprovação e posterior sanção. No caso da União, o projeto de LDO 
deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. Nos 
demais níveis de governo, o processo tem normas próprias, desde que a aprovação da 
LDO ocorra com tempo suficiente para orientar a elaboração do projeto de lei 
orçamentária (CATAPAN et al., 2013, MARQUES, 2015). 
 
b) Conteúdo 
Deve conter as metas e as prioridades para o exercício financeiro seguinte. Inclui 
alterações na legislação tributária e o estabelecimento da política de aplicação das 
agências financeiras de fomento. Fixa os parâmetros para remuneração do Poder 
Legislativo e os limites do Poder Judiciário e do MinistérioPúblico (CATAPAN et al., 
2013, MARQUES, 2015). 
 
c) Anexo de Metas Fiscais 
Documento que apresenta como a política fiscal será conduzida pelo governo nos 
próximos exercícios. Deve conter as metas para o desempenho da Receita e da 
Despesa, os Resultados Primário e Nominal, bem como o Montante da Dívida Pública 
para o exercício a que se refere à LDO, além de sinalizar as metas fiscais para os dois 
exercícios seguintes (CATAPAN et al., 2013; MARQUES, 2015). 
 
d) Anexo de Riscos Fiscais 
Documento que contém a avaliação dos passivos contingentes e de outros riscos que 
possam afetar as contas públicas. Também serão determinadas, previamente, as 
 
 
 
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providências que poderão ser tomadas, caso os riscos previstos venham a acontecer 
(CATAPAN et al., 2013; MARQUES, 2015). 
 
3.3.3. Lei Orçamentária Anual (LOA) 
É uma proposta de orçamento anual que apresenta o valor das despesas e receitas 
públicas que o governo pretende realizar num determinado exercício financeiro. Ela é 
elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo (CATAPAN et al., 
2013; GIACOMONI, 2005). 
 
Saiba Mais 
Mais um vídeo da série Orçamento Fácil, que auxilia na compreensão do que é a Lei 
Orçamentária Anual (LOA) e sua importância para a execução dos programas e 
projetos do governo. Ele também retoma, de maneira sintética, a classificação dos 
tributos, principal fonte de receitas para o orçamento público. 
 
Vídeo: O que é LOA 
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo 
a) Orçamento Fiscal 
É o principal dos três orçamentos e refere-se aos três poderes: Executivo, Legislativo e 
Judiciário; contemplando toda a administração direta e indireta. Na administração 
indireta, as empresas públicas (Caixa Econômica Federal, por exemplo) e as sociedades 
de economia mista (Petrobras e Banco do Brasil, por exemplo) só entram no 
orçamento quando não conseguem produzir recursos para sua operação (CATAPAN et 
al., 2013; GIACOMONI, 2005). 
 
b) Orçamento da seguridade social 
Abrange as entidades e os órgãos vinculados à seguridade social – saúde, previdência 
social e assistência social –, tanto da administração direta quanto da indireta, bem 
como os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Refere-se ao 
orçamento de áreas funcionais, cobrindo todas as despesas classificáveis como 
seguridade social (pagamento de inativos, assistência à saúde de servidores etc.) e não 
 
 
 
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apenas entidades e órgãos da seguridade social (CATAPAN et al., 2013; GIACOMONI, 
2005). 
 
c) Orçamento de investimentos das empresas 
São os investimentos realizados pelas empresas em que o Poder Público, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. As receitas e as 
despesas operacionais são separadas do orçamento, contemplando-se somente os 
investimentos das estatais, cujas fontes de recursos têm natureza de receita pública. 
Tendo em vista a utilização de receitas públicas, o orçamento permite maior 
acompanhamento e controle desses investimentos (CATAPAN et al., 2013; 
GIACOMONI, 2005). 
 
3.3.4. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
É uma importante conquista na evolução das finanças públicas do Brasil, que passaram 
a ser disciplinadas pelo controle do crescimento da despesa de acordo com as receitas 
de cada ente federativo (CATAPAN et al., 2013; MARQUES, 2015). 
 
Saiba Mais 
Para conhecer a maneira como a Lei de Responsabilidade Fiscal vem sendo aplicada, 
assista ao vídeo com uma entrevista com Júlio Marcelo, procurador do Ministério 
Público junto ao Tribunal de Contas da União (TCU). Na entrevista, o procurador 
aborda os desafios e problemas encontrados na aplicação da lei e o papel dos órgãos 
reguladores, além de uma breve análise dos gastos públicos. 
 
Vídeo: Entrevista - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) 
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=qLNph0X4EOI. 
 
Para Catapan et al. (2013), a LRF apresenta diretrizes que devem orientar a ação dos 
gestores públicos para obtenção do equilíbrio por meio da responsabilidade na gestão 
fiscal. 
 
 
 
 
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Planejamento É aperfeiçoado com o estabelecimento de metas, limites e 
condições para a renúncia de receita e para a agregação de 
despesas. 
Transparência É obtida com a emissão e divulgação de relatórios periódicos de 
gestão fiscal e de execução orçamentária, garantindo acesso 
público e ampla divulgação. 
Controle É viabilizado pela ampliação dos níveis de transparência e da 
qualidade das informações prestadas ao público. 
Responsabilização É aplicada quando as regras não são cumpridas. Os responsáveis 
são punidos de acordo com a legislação. 
Fonte: elaborada pela autora com base em Catapan et al. (2013). 
 
3.3.5. Discussão, votação e aprovação da LOA 
O Poder Legislativo, de acordo com a esfera de governo (municipal, estadual ou 
federal), avalia, discute e realiza ajustes para aprovação da Lei Orçamentária Anual 
(GIACOMONI, 2005; MARQUES, 2015). Os detalhes de como esse processo é conduzido 
estão no Bloco 4. 
 
Saiba Mais 
Este vídeo irá ajudá-lo a compreender a sistemática utilizada pelo Poder Executivo 
para elaboração do projeto da Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como o processo de 
envio desse projeto para aprovação do Poder Legislativo. 
Ele também apresenta, de maneira sintética, os trâmites do projeto no Congresso 
Nacional, e as alterações que são realizadas no orçamento. 
 
Vídeo: Elaboração da LOA 
Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=hdbAbKafuTU 
3.3.6. Execução orçamentária e financeira 
Após aprovação da LOA, tem início a execução do orçamento, com a aplicação dos 
recursos previstos para alcançar os objetivos e metas definidos. A execução 
orçamentária acontece com a utilização dos créditos definidos ou autorizados no 
 
 
 
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orçamento, mediante os recursos financeiros disponíveis para a realização dos 
programas, projetos e atividades a cargo de cada órgão de governo (GIACOMONI, 
2005; MARQUES, 2015). Essa etapa é detalhada no Bloco 5. 
 
3.3.7. Controle e avaliação da execução 
O controle e a avaliação do orçamento são realizados com uma perspectiva gerencial, 
envolvendo procedimentos, legalidade e mensuração de resultados. Com esse foco, o 
controle se tornou uma fase do processo da administração pública na qual é avaliado o 
desempenho do setor público, ao mesmo tempo que se avalia o atendimento às leis e 
regulamentos, e a confiabilidade das informações (GIACOMONI, 2005; MARQUES, 
2015). Essa etapa é detalhada no Bloco 6. 
 
Conclusão 
A origem do orçamento público pode ser situada na Inglaterra, nos anos 1200, com a 
Magna Carta do Rei John Lackland. Nos anos 1830, o sistema orçamentário francês 
consolidou regras orçamentárias utilizadas até hoje: anualidade, universalidade, não 
vinculação de receitas. Nos Estados Unidos, as ações relacionadas ao orçamento 
público tiveram início em 1802, com a criação da “Comissão de Meios e Recursos” que 
assumiu controle sobre as finanças do governo. 
Aqui, no Brasil, o orçamento público tem início com a Constituição Imperial, que 
definiu os papéis dos Poderes Legislativo e Executivo. A partir da Proclamação da 
República, os Estados e municípios passam a ter constituição própria e liberdade 
orçamentária, e também foi criado o Tribunal de Contas. A evolução dos regimes 
políticos resulta em alterações quanto à autonomia dos Poderes Legislativo e 
Executivo na elaboração e aprovação do orçamento público. A Constituição Federal de 
1988 fixa os parâmetros centrais para a elaboração, aprovação, alterações e execuções 
dos orçamentos públicos, nas três esferas de governo. É o modelo vigente, com poucas 
alterações realizadas ao longo do tempo. 
O planejamento governamental utiliza instrumentos para orientar as ações do 
governo. Atualmente, os instrumentos utilizados foram estabelecidos na Constituição 
Federal de 1988. Os princípios doplanejamento são: Racionalidade, Previsão, 
Universalidade, Unidade, Inerência e Continuidade. 
 
 
 
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O planejamento é elaborado nos níveis global, regional e setorial, de acordo com os 
objetivos que se pretende alcançar. As etapas do planejamento começam com o 
diagnóstico da situação atual, a partir do qual são estabelecidos os objetivos. Os planos 
globais e operacionais permitem organizar as ações necessárias para atingir os 
objetivos. As estratégias são definidas para ajustar o planejamento às variáveis de 
cenários futuros. A execução dos planos é acompanhada para conferir se as ações 
desenvolvidas e os recursos utilizados estão de acordo com o planejado, e, por fim, os 
resultados são avaliados. 
O sistema de planejamento da administração pública tem apoio em três instrumentos: 
Plano Plurianual (PPA), que é o plano estratégico de longo prazo do governo; Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO), que orienta a elaboração do orçamento anual; e a Lei 
Orçamentária Anual (LOA), lei do orçamento que fixa receitas e despesas do governo. 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) apresenta diretrizes que devem orientar a ação 
dos gestores públicos para obtenção do equilíbrio por meio da responsabilidade na 
gestão fiscal. 
Após aprovação da LOA, o orçamento é executado mediante os recursos financeiros 
disponíveis para a realização dos programas, projetos e atividades a cargo de cada 
órgão de governo. O controle e a avaliação do orçamento são realizados com uma 
perspectiva gerencial, envolvendo procedimentos, legalidade e mensuração de 
resultados. 
 
Referências 
CATAPAN, A. et al. Planejamento e orçamento na administração pública. 2. ed. 
Curitiba: Intersaberes, 2013. Série Gestão Pública. 
CREPALDI, S. A.; CREPALDI, G. S. Orçamento Público: planejamento, elaboração e 
controle. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 17-9. 
GONTIJO, V. Evolução histórica no Brasil. Brasília, set. 2004. Disponível em: < 
http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-
uniao/cidadao/entenda/cursopo/HistoricoBrasil>. Acesso em: 7 nov. 2018. 
MARQUES, E. Finanças públicas. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 94 e 144-6. 
MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2017. 
GIACOMONI, J. Orçamento público. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2005.