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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
CONSTITUCIONAL
Ordem Econômica e Financeira
Livro Eletrônico
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Aragonê Fernandes
Ordem Econômica e Financeira
DIREITO CONSTITUCIONAL
Da ordem Econômica e Financeira ..................................................................................3
1. Introdução ..................................................................................................................3
2. Princípios da Ordem Econômica .................................................................................4
3. Da Intervenção do Estado no Domínio Econômico .................................................... 12
3.1. Intervenção Direta ................................................................................................. 12
3.2. Intervenção Indireta .............................................................................................. 19
3.3. Intervenção como Prestador de Serviço Público ................................................... 19
3.4. Intervenção mediante a Instituição de Regime de Monopólios ............................... 21
4. Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE Combustíveis ................22
5. Do Tratamento Dado às Microempresas e às Empresas de Pequeno Porte ..............22
6. Da Política Urbana ....................................................................................................23
6.1. Da Usucapião Especial Urbana ...............................................................................25
7. Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária ..............................................26
7.1. Da Usucapião Especial Rural ................................................................................. 28
8. Do Sistema Financeiro Nacional .............................................................................. 28
9. Tópico Especial: Súmulas Aplicáveis à Aula ..............................................................29
Questões de Concurso .................................................................................................. 31
Gabarito .......................................................................................................................37
Gabarito Comentado .....................................................................................................38
Questões de Concurso ..................................................................................................52
Gabarito ....................................................................................................................... 61
Gabarito Comentado .....................................................................................................62
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DIREITO CONSTITUCIONAL
DA ORDEM ECONÔMICA E FINANCEIRA
Caro(a) aluno(a),
Cá para nós, o capítulo relativo à Ordem Econômica e Financeira não costuma apare-
cer com frequência nos editais. Contudo, quando ele resolver dar as caras, normalmente é 
cobrado na prova.
Então, nada de deixar de lado esse conteúdo que é denso, mas que no mais das vezes traz 
questões cobrando o texto constitucional. Aqui, não há tanta cobrança da jurisprudência ou 
mesmo da doutrina.
Preste atenção especial no próprio artigo 170 e nos princípios que regem a Ordem 
Econômica, fazendo um paralelo com os Fundamentos da RFB, apresentados no artigo 1º 
da Constituição.
Além disso, importante ficar de olho nas regras da usucapião especial, tanto urbana 
quanto rural.
Sem mais demora, vamos à luta!
1. Introdução
Sabemos que o Brasil adotou o sistema capitalista. Essa escolha fica clara desde o artigo 
1º da Constituição, quando se diz que a valorização do trabalho e da livre iniciativa é um dos 
fundamentos da RFB.
Ao tratar da Ordem Econômica e Financeira, a valorização do trabalho e da livre iniciativa 
é novamente ressaltada – art. 170 da Constituição.
Entendo ser necessário fazer um breve apanhado histórico para facilitar a compreensão 
da matéria.
A partir da Revolução Francesa, o mundo viveu a época do liberalismo, com o afastamento 
da intervenção do Estado na economia.
Esse liberalismo orientou o movimento chamado de Constitucionalismo, servindo de vetor 
na elaboração da Constituição dos Estados Unidos (1787) e da França (1791).
É comum recordarmos as aulas de história, quando nos foi ensinado que um dos lemas da 
burguesia era o laissez faire, laissez passer (em tradução livre, “deixai fazer, deixai passar”).
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A exploração demasiada do Capitalismo, que explorava sobremaneira os trabalhadores, 
conduziu à necessidade de se repensar o liberalismo econômico.
Em razão disso, houve a compreensão de que o Estado deveria garantir direitos sociais 
aos trabalhadores. Surge, a partir daí uma crise no Liberalismo.
Dentro da ordem constitucional, e no período em que o mundo saía da Primeira Grande 
Guerra, foram promulgadas as Constituições do México, da Alemanha e da Rússia. Essa últi-
ma pregava o socialismo, afastando a ideia de livre iniciativa.
Esse movimento de positivação de direitos sociais nas Constituições se espalhou por vá-
rios países, dando ensejo ao chamado Estado do bem-estar social (welfare state).
A Constituição de 1988 traz como princípio-fonte a dignidade da pessoa humana. As-
sim, embora se adote o regime capitalista, o constituinte deixou clara a preocupação com a 
sociedade, ao tratar, por exemplo, da defesa dos consumidores, da atenção à função social 
da propriedade.
2. PrIncíPIos da ordem econômIca
O artigo 170 da Constituição diz que a ordem econômica terá por fim assegurar a todos 
existência digna, salientando os seguintes princípios:
I – soberania nacional;
Além de princípio da ordem econômica, a soberania também é um dos Fundamentos da 
RFB, presente no art. 1º da Constituição.
II – propriedade privada;
Ao se proteger a propriedade privada, o Estado deixa de lado o regime socialista, ainda 
existente em alguns países.
III – função social da propriedade;
De extrema relevância no cenário político-jurídico, o princípio da função social da proprie-
dade está presente no texto constitucional desde 1934.
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Se, de um lado, a Constituição protege a propriedade privada, de outro lado deixa claro que 
a esse bem deve ser dada uma destinação que promova a circulação de riquezas, não poden-
do servir para a mera especulação.
Vemos a influência desse princípio, por exemplo, na possibilidade de usucapião dos bens, 
ou ainda nas políticas urbanas e rurais, estudadas mais à frente.
IV – livre concorrência;
Está aqui um dos pontos altos da matéria. É que a Súmula Vinculante n. 49 diz que:
Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalaçãode esta-
belecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área.
Esse assunto já era tratado por meio de súmula do STF (Súmula n. 646), que depois foi 
transformada em vinculante, para ganhar mais importância. Então, vale ficar de olho.
Ainda sobre a súmula, lembro a você questão sempre cobrada, dizendo respeito à 
inconstitucionalidade de lei que imponha distância mínima entre farmácias, num deter-
minado município.
Aqui no Distrito Federal, inclusive, temos a “Rua das Farmácias”, quadra na qual vários esta-
belecimentos dessa espécie se encontram lado a lado.
Fique de olho, pois o STF entende ser válida a lei que determine distância mínima entre 
postos de gasolina, tendo em vista razões de segurança (STF, RE n. 204.187). Mais: o Tribunal 
confirmou a constitucionalidade de lei distrital que proibia o funcionamento de postos de ga-
solina dentro das áreas de supermercado (STF, n. 597.165).
Para você entender melhor a polêmica, no estado de Goiás – em especial, na capital, Goi-
ânia –, os postos de gasolina que ficam no interior dos supermercados oferecem preços mais 
agressivos, gerando uma ampliação na concorrência. Então, tentou-se fazer a mesma coisa 
no DF, o que foi vedado por lei distrital.
Por falar em liberdade da iniciativa econômica, foi declarada a inconstitucionalidade de lei 
municipal que obrigava supermercados ou similares à prestação de serviços de acondiciona-
mento ou embalagem das compras (STF, RE n. 839.950).
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Avançando, proíbem-se, em nome da livre concorrência, práticas de dumping, que carac-
terizem a formação de cartéis, visando a dominação de mercados, a eliminação de concor-
rência e ao aumento arbitrário de lucros. Nesse contexto, foi editada o Estatuto Brasileiro de 
Defesa da Concorrência (Lei n. 12.529/2011).
Outra coisa: o STF entendeu pela constitucionalidade de lei federal que concedia gratui-
dade às pessoas com deficiência que sejam carentes, mesmo no transporte interestadual de 
passageiros (STF, ADI n. 2.649).
Tem mais: com base na livre iniciativa, foi declarada a inconstitucionalidade de lei municipal 
que proibia os serviços de transporte por aplicativo – Uber, Cabify, 99 POP (STF, ADPF n. 449).
Um ponto de grande tensão nas relações de trabalho – e que repercute tanto aqui nos 
princípios da ordem econômica quanto na livre iniciativa, compreendida como fundamento de 
nossa República – diz respeito à terceirização nas atividades.
Ao julgar a validade de normas inseridas pela Reforma Trabalhista, o STF firmou a com-
preensão de ser possível a terceirização tanto da atividade-meio quanto da atividade-fim.
Na ocasião, pontuou-se que a terceirização não fragiliza a mobilização sindical dos traba-
lhadores, porquanto o art. 8º, II, da Constituição contempla a existência de apenas uma orga-
nização sindical para cada categoria profissional ou econômica, mesmo quando uma mesma 
sociedade empresarial divide a sua operação por diversas localidades distintas.
Foi destacado ainda que a dicotomia entre “atividade-fim” e “atividade-meio” seria impre-
cisa, artificial e ignoraria a dinâmica da economia moderna, caracterizada pela especialização e 
divisão de tarefas com vistas à maior eficiência possível, de modo que frequentemente o produto 
ou serviço final comercializado por uma entidade comercial é fabricado ou prestado por agente 
distinto, sendo também comum a mutação constante do objeto social das empresas para atender 
a necessidades da sociedade, como revelam as mais valiosas empresas do mundo.
Por fim, o STF indicou que a terceirização apresentaria os seguintes benefícios: (i) aprimo-
ramento de tarefas pelo aprendizado especializado; (ii) economias de escala e de escopo; (iii) 
redução da complexidade organizacional; (iv) redução de problemas de cálculo e atribuição, 
facilitando a provisão de incentivos mais fortes a empregados; (v) precificação mais precisa 
de custos e maior transparência; (vi) estímulo à competição de fornecedores externos; (vii) 
maior facilidade de adaptação a necessidades de modificações estruturais; (viii) eliminação 
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de problemas de possíveis excessos de produção; (ix) maior eficiência pelo fim de subsídios 
cruzados entre departamentos com desempenhos diferentes; (x) redução dos custos iniciais 
de entrada no mercado, facilitando o surgimento de novos concorrentes; (xi) superação de 
eventuais limitações de acesso a tecnologias ou matérias-primas; (xii) menor alavancagem 
operacional, diminuindo a exposição da companhia a riscos e oscilações de balanço, pela 
redução de seus custos fixos; (xiii) maior flexibilidade para adaptação ao mercado; (xiv) não 
comprometimento de recursos que poderiam ser utilizados em setores estratégicos; (xv) di-
minuição da possibilidade de falhas de um setor se comunicarem a outros; e (xvi) melhor 
adaptação a diferentes requerimentos de administração, know-how e estrutura, para setores 
e atividades distintas (STF, RE n. 958.252).
Não acabou: o STF entende que ofende os princípios da livre iniciativa e da livre concor-
rência obrigar empresa contratada para prestação de serviços terceirizados a pagar remune-
ração em padrões idênticos aos da empresa contratante (tomadora dos serviços), por serem 
titulares de possibilidades econômicas distintas (STF, RE n. 635.546).
Agora repare no que aconteceu aqui no DF (mas o raciocínio vale para qualquer estado da 
Federação): por meio de decreto, o governador estabeleceu a possibilidade de consignação 
em folha de pagamento de empregados pertencentes ao quadro de pessoal das empresas 
públicas e sociedades de economia mista do Distrito Federal.
Acontece que ele deu exclusividade na concessão de empréstimo consignado entre deter-
minada instituição financeira – no caso, o BRB – e o ente federado.
Essa norma foi questionada no STF e, ao final, entendeu-se que os contratos de exclu-
sividade pactuados entre instituição financeira e ente federado violam os princípios da livre 
concorrência e da livre escolha do consumidor (STF, ARE n. 884.000).
Agora veja essa discussão: quanto o Estado deve pagar quando um paciente for internado 
em hospital privado não conveniado por força de decisão judicial, ante a falta de leitos na rede 
pública?
Não há dúvidas de que o poder público precisa pagar por tal serviço, até porque só houve 
a colocação do paciente em hospital da rede privada em decorrência da ausência de atendi-
mento adequado nos hospitais públicos.
Julgando o caso, o STF fixou a seguinte tese: 
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o ressarcimento de serviços de saúde prestados por unidade privada em favor de paciente 
do SUS, em cumprimento de ordem judicial, deve utilizar como critério o mesmo que é 
adotadopara o ressarcimento do SUS por serviços prestados a beneficiários de planos 
de saúde.
Ou seja, valeu aquela máxima popular segundo a qual “pau que dá em Chico dá em Fran-
cisco”. Em outras palavras, o SUS precisa pagar aos hospitais privados não valor de mercado, 
mas, sim, as tabelas que os planos de saúde usam para ressarcir o SUS, quando uma pessoa 
que possui plano privado utiliza a rede pública.
Para você entender melhor a confusão, no caso que chegou ao STF, o GDF alegava que 
os valores a serem ressarcidos deveriam ser limitados à Tabela SUS, válida para os hospitais 
conveniados ao sistema. O TJDF havia condenado ao pagamento em valor de mercado (bem 
mais alto).
Na decisão, foi abordado o papel desempenhado por agentes privados de saúde, distin-
guindo-se em complementar e suplementar. Na complementar, a entidade privada presta os 
serviços mediante convênio com o SUS, sujeitando-se às regras do sistema (Tabela SUS). 
Por sua vez, na suplementar inexiste convênio. O hospital ou clínica particular é obrigado a 
atender paciente do SUS por força de decisão judicial. 
Nesse cenário, não se poderia usar a Tabela SUS (muito baixa) nem valores de mercado 
(muito altos), sob pena de violação do direito de propriedade a livre iniciativa. A solução inter-
mediária, mais razoável, seria remunerar usando os mesmos parâmetros pelos quais o SUS é 
indenizado quando atende um paciente ligado a plano de saúde (STF, RE n. 666.094).
Ainda não acabou...
Cuidado com as leis boazinhas nas provas!
O STF declarou a inconstitucionalidade de lei estadual que obrigava os noticiários de TV e 
os jornais do estado a divulgar, diariamente, fotos de crianças desaparecidas. 
Na ocasião, apontou-se usurpação de competência federal para legislar sobre radiodifusão 
e telecomunicações, além de violação à livre iniciativa ao obrigar a veiculação de conteúdo nos 
jornais sediados em Santa Catarina, ultrapassando o papel do Estado como agente normativo 
e regulador da atividade econômica (STF, ADI n. 5.292).
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V – defesa do consumidor;
A defesa do consumidor, além de princípio da ordem econômica, está listada dentro dos 
direitos e deveres individuais e coletivos – artigo 5º, inciso XXXII, da Constituição.
Visando dar efetividade ao texto constitucional, foi editado, no ano de 1990, o Código de 
Defesa do Consumidor.
Essa norma, segundo jurisprudência do STF e do STJ, é também aplicável às instituições 
financeiras (STF, ADI n. 2.591 e STJ, Súmula 297).
Aproveitando que falei nos bancos, olha a malandragem... Uma norma do CMN (Conselho 
Monetário Nacional) permitia que os bancos cobrassem tarifa pela mera disponibilização do 
cheque especial, ainda que o consumidor não tivesse usado o limite.
Então, o STF declarou a inconstitucionalidade da regra, por entender que ela violava direi-
tos dos consumidores, dada a sua condição de vulnerabilidade diante das instituições finan-
ceiras, além de ferir princípios tributários (STF, ADI n. 6.407).
Por outro lado, foi confirmada a validade da LC 179/2021, que deu autonomia ao Banco 
Central. Havia um questionamento sobre possível vício formal, porque a questão da autono-
mia foi inserida no PLC por meio de iniciativa parlamentar.
Porém, o STF afastou a existência de vício, destacando que não haveria iniciativa reserva-
da nesse caso, até porque o artigo 48, XIII, da CF dá ao CN a competência para dispor sobre 
matéria financeira, cambial e monetária. Além disso, o Presidente da República também havia 
enviado projeto de lei ao Congresso com a mesma finalidade, o que indicava sua concordân-
cia com a autonomia (STF, ADI n. 6.696).
Outro ponto relevante, para as provas e para a vida: o STF entendeu que as normas e os 
tratados internacionais limitadores da responsabilidade das transportadoras aéreas de pas-
sageiros, especialmente as Convenções de Varsóvia e Montreal, têm prevalência em relação 
ao Código de Defesa do Consumidor (STF, RE n. 636.331).
Talvez você não tenha entendido ainda o tamanho da confusão... é o seguinte: a juris-
prudência do STJ e dos Tribunais de 2ª instância era no sentido de que mesmo nos voos in-
ternacionais, se sumisse uma mala, o passageiro deveria ser indenizado, por danos morais e 
materiais, na extensão do dano sofrido.
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Acontece que as Convenções Internacionais (Varsóvia e Montreal) impõem limites no de-
ver de indenizar. Em outras palavras, o limite de ressarcimento agora será menor, seguindo 
uma tabela internacional, o que de certo modo prejudica os consumidores, antes regidos pelo 
CDC tanto nos voos domésticos quanto internacionais.
Mudando de assunto, eu sei que você já viu propagandas na TV, no rádio ou nas mídias im-
pressas sobre automóveis. Lá no finalzinho aparece algo do tipo “se beber, não dirija”, “proteja 
o pedestre” etc.
Pois é, mas a lei que determinou a veiculação de mensagens educativas de trânsito em 
campanhas publicitárias de produtos da indústria automobilística – Lei n. 12.006/2009 – foi 
questionada no STF, sob a alegação de violação da livre iniciativa e da liberdade de expressão.
No entanto, o STF entendeu que a norma é válida, pois mostra uma cooperação entre o 
Estado e a iniciativa privada para o aperfeiçoamento da educação de todos no trânsito. 
Prevalecem no caso os princípios da proteção ao consumidor e da função social da proprie-
dade (STF, ADI n. 4.613).
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto 
ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Foi com base na defesa do meio ambiente que o STF entendeu ser proibida a importa-
ção de pneus usados. Na ocasião, foi dito que essa vedação não violaria o princípio da livre 
iniciativa, o qual deveria se compatibilizar com os outros princípios da ordem econômica 
(STF, STA n. 171).
VII – redução das desigualdades regionais e sociais;
Esse é também um dos objetivos internos da RFB, tema tratado no artigo 3º da Constituição.
Outra coisa: ao tratar sobre o Sistema Tributário Nacional, a Constituição consagra, no ar-
tigo 151, I, o princípio da uniformidade geográfica, admitindo, contudo, a concessão de certos 
incentivos fiscais.
VIII – busca do pleno emprego;
IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras 
e que tenham sua sede e administração no País.
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Foi com base nesse dispositivo que o STF disse ser constitucional o artigo 13, § 3º, da LC 
n. 123/2006. Ele prevê a isenção de recolhimento das contribuições instituídas pela União e 
demais entidades de serviço social autônomo (“Sistema S”) às microempresas e empresas de 
pequeno porte optantes peloRegime do Supersimples (STF, ADI n. 4.033).
Avançando, a Constituição prevê ser assegurado a todos o livre exercício de qualquer ati-
vidade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos 
previstos em lei.
Em importante julgamento, no qual se discutia a possibilidade de o governo se valer do 
protesto das Certidões de Dívida Ativa como instrumento para obrigar o devedor a pagar ao 
Estado, o STF fixou a seguinte tese:
O protesto das Certidões de Dívida Ativa constitui mecanismo constitucional e legítimo, 
por não restringir de forma desproporcional quaisquer direitos fundamentais garantidos 
aos contribuintes e, assim, não constituir sanção política (STF, ADI n. 5.135).
Ou seja, é válido lançar a protesto em Cartório a dívida que o particular possua o ente pú-
blico, materializada em uma Certidão da Dívida Ativa.
De outro lado, o Tribunal reiteradamente destaca ser inconstitucional restrição imposta 
pelo Estado ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quanto aquelas forem 
utilizadas como meio de cobrança indireta de tributos (STF, ARE n. 914.045).
Exemplificando, foi declarada a invalidade de norma estadual que condicionava a concessão 
de regime especial de tributação à apresentação de Certidão Negativa de Débitos – CND – 
exatamente, por se constituir um meio indireto de cobrança de tributo, gerando ofensa ao 
princípio da livre atividade econômica (STF, AI n. 798.210).
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3. da Intervenção do estado no domínIo econômIco
Vamos agora ver as formas pelas quais o Estado intervém no domínio econômico.
3.1. Intervenção dIreta
De acordo com o artigo 173 da Constituição, a intervenção direta é uma forma excepcional 
de atuação estatal.
Assim, ressalvados os casos previstos no texto da Lei Maior, a exploração direta de ativi-
dade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segu-
rança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
A intervenção direta no domínio econômico é viabilizada através de empresas públicas 
(EP) e de sociedades de economia mista (SEM). Essas entidades fazem parte da Administra-
ção Indireta, ao lado das autarquias e das fundações públicas.
Há uma divisão entre empresas públicas e sociedades de economia mista prestadores de 
serviço público e exploradoras de atividade econômica.
De acordo com o § 1º do artigo 173 da Constituição, cabe à lei estabelecer o estatuto jurí-
dico da empresa pública e da sociedade de economia mista, bem assim de suas subsidiárias, 
exploradoras de atividade econômica. Essa lei deverá esclarecer:
a) sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
b) a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
A esse respeito, a Súmula n. 556 do STF diz ser competência da Justiça comum (estadual 
ou federal) julgar as causas em que seja parte sociedade de economia mista.
Tem mais:
As sociedades de economia mista prestadoras de serviço público de atuação própria do 
Estado e de natureza não concorrencial submetem-se ao regime de precatório (STF, RE 
n. 852.302).
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Todavia, esse benefício não se estende àquelas entidades que exploram atividade eco-
nômica, em regime de concorrência ou que tenham como objetivo distribuir lucros aos seus 
acionistas. Afastou, com base nessa premissa, a aplicação do regime de precatórios à Eletro-
norte (STF, RE n. 599.628).
Avançando, pense aí: uma empresa pública, entidade que atuava prestando serviço públi-
co em regime não concorrencial, teve valores bloqueados e penhora de recursos para paga-
mento de dívida de natureza trabalhista.
Daí, foi ao Judiciário, alegando violação à regra dos precatórios, já que a decisão judicial 
restringindo os valores estava “furando a fila” do precatório.
Ao julgar o caso, o STF entendeu que os recursos públicos vinculados ao orçamento de 
estatais prestadoras de serviço público essencial, em regime não concorrencial e sem intuito 
lucrativo primário, não podem ser bloqueados ou sequestrados por decisão judicialnão podem ser bloqueados ou sequestrados por decisão judicial para pa-
gamento de indenizações trabalhistas, sob pena de violação aos artigos 100 (regra do preca-
tório), 2º e 60 (separação de Poderes), 37 (princípio da eficiência) e 167, que trata do princípio 
da legalidade orçamentária. O caso julgado envolvia a Companhia de Habitação do Estado da 
Paraíba (STF, ADPF n. 588).
Agora preste atenção na seguinte tese fixada pelo STF:
Não ofende o art. 173, § 1º, II, da Constituição Federal, a escolha legislativa de reputar não 
equivalentes a situação das empresas privadas com relação a das sociedades de econo-
mia mista, das empresas públicas e respectivas subsidiárias que exploram atividade eco-
nômica, para fins de submissão ao regime tributário das contribuições para o PIS e para 
o PASEP, à luz dos princípios da igualdade tributária e da seletividade no financiamento 
da Seguridade Social (STF, RE n. 577.494).
Dito de outra forma, não há violação ao princípio da igualdade tributária a cobrança da 
contribuição para o PASEP das sociedades de economia mista e das empresas públicas que 
exploram atividade econômica, ao passo que as empresas privadas recolhem ao PIS, tributo 
patrimonialmente menos gravoso ao contribuinte, tendo em conta as medidas de compara-
ção e finalidades constitucionais legítimas da distinção.
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Está bem, mas quero abordar outro assunto com você: é que a ECT é uma empresa pública 
pode dispensar seus empregados, contratados via CLT.
No entanto, para que haja a dispensa, a ECT tem o dever jurídico de motivar, em ato formal, 
a demissão de seus empregados. Não se pode exigir a instauração de PAD ou a abertura de 
prévio contraditório. Basta a exposição, por escrito, dos motivos ensejadores da dispensa sem 
justa causa (STF, RE n. 589.998).
c) licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
administração pública;
Como vimos no capítulo referente à Administração Pública, a regra da Constituição é que 
as obras, serviços, compras e alienações, quando envolverem o poder público em geral, devem 
ser precedidas de processo de licitação pública.
Essa necessidade de licitação engloba todos os Poderes – Executivo, Legislativo e Ju-
diciário –, em todas as esferas (federal, distrital, estadual e municipal), da Administração 
Direta e Indireta.
Ficam de fora, no entanto, entidades privadas que atuam em colaboração com a admi-
nistração pública, a exemplo daquelas que compõem o “Sistema S”. Elas não precisariam se 
submeterao regime licitatório nem tampouco à exigência de realização de concursos públicos 
para a contratação de pessoal (STF, RE n. 789.874).
Um ponto importante de observar é a diferença de regramentos quando se compara a 
exigência de licitação para a Administração Direta e para a Indireta, mais especificamente, 
para aquelas entidades que exploram atividade econômica. Para você entender melhor, vou 
transcrever alguns dispositivos:
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administra-
ções públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, 
obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, 
nos termos do art. 173, § 1º, III;
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade eco-
nômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou 
a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
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§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e 
de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens 
ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
(...)
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
administração pública;
Fazendo a leitura dos dois artigos, fica claro que a Administração Direta, as Autarquias e 
as Fundações Públicas deveriam ser tratadas por meio da mesma lei em relação às licitações.
Foi, então, que exercendo sua competência privativa, a União editou a Lei n. 8.666/1993, 
com a qual você já deve estar habituado. 
Mais recentemente, foi editada a Lei n. 14.133/2021, que veio para revogar as Leis n. 
8.666/1993, 10.520/2002 e 12.462/2011. Porém, a revogação só acontecerá dois anos após 
a publicação da norma – 1º de abril de 2021 (e não é mentira).
Assim, durante dois anos a Administração poderá optar por licitar ou contratar diretamen-
te de acordo com a nova lei ou com as leis por ela revogadas, não podendo ser feita a aplica-
ção combinada das normas.
Seguindo, como a Constituição ressalvou no artigo 22 e no artigo 173, as Empresas Públi-
cas (EP) e as Sociedades de Economia Mista (SEM) deveriam possuir um regime legal próprio, 
com regras menos rigorosas, especialmente para as Entidades exploradoras de atividades 
econômicas, tudo no intuito de que o ‘peso da burocracia’ não inviabilizasse a concorrência 
dessas entidades com as empresas do setor privado.
Mas havia uma pedra no meio do caminho...
O grande problema é que não tinha sido editada a lei própria dessas Entidades (EP e SEM). 
Então, até a edição da Lei n. 13.303/2016, ocorria o seguinte:
As EP e SEM prestadoras de serviços públicos se submetiam à Lei n. 8.666/1993. Já as 
EP e SEM exploradoras de atividade econômica seguiam essa lei tão-somente dentro da cha-
mada atividade-meio.
Em outras palavras, quanto à atividade-fim, a Lei n. 8.666/1993 deixava de ser utilizada, 
como forma de evitar que a burocracia inviabilizasse a competição com as empresas privadas 
que atuassem naquele segmento.
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É aí que entra a confusão envolvendo a Petrobras... Isso porque ela, que é uma SEM, tinha 
um estatuto próprio de licitações. O art. 67, da Lei n. 9.478/1997 estabeleceu que os contratos 
celebrados pela Petrobras para a aquisição de bens e serviços deveriam ser precedidos de 
procedimento licitatório simplificado, a ser definido em decreto do presidente da República.
Veio, então, o Decreto n. 2.745/1998, que aprovou o regulamento do Procedimento Licita-
tório Simplificado, previsto em lei.
O problema é que o TCU não aceitava essas normas utilizadas pela Petrobras, por enten-
der que violavam a Constituição.
A questão chegou ao STF, tendo sido deferida uma liminar que garantia à Petrobras se-
guir usando o seu regramento. Anos depois, o Tribunal confirmou o entendimento de inapli-
cabilidade da Lei 8.666/1993 à estatal, validando a norma que era utilizada por ela. (STF, RE 
441.280).
Deixando de lado a Petrobras, o certo é que foi editada a Lei n. 13.303/2016, que trata do 
Estatuto Jurídico das Empresas Estatais.
A referida lei tratou do regime licitatório das empresas estatais, tema que mereceu bas-
tante atenção. A norma fala, em seu artigo 28, sobre as hipóteses de realização de licitação, 
ressalvando nos artigos 29 e 30 as hipóteses de licitação dispensável e da contratação direta.
Concluindo, para as EP e para as SEM, é necessária a realização da licitação para as ativi-
dades-meio, de acordo com o procedimento próprio da Lei n. 13.303/2016. 
Para ficar claro, a nova Lei de Licitações – Lei n. 14.133/2021 – não terá aplicação para as 
EP e SEM, as quais continuarão a ser regidas por regramento próprio.
Mas, assim como ocorre com a Administração Direta, com as Autarquias e com as Fun-
dações Públicas, mesmo nas atividades-meio há hipóteses de licitação dispensável (juízo de 
oportunidade e conveniência) ou de contratação direta (inviabilidade de competição).
De outro lado, há previsão específica da desnecessidade de licitação quanto à atividade-fim 
da empresa, que é definida no seu estatuto social.
Estabelecendo verdadeira regra de transição, a Lei n. 13.303/2016, previu um prazo de 24 
meses para que as estatais constituídas anteriormente à sua vigência (Petrobras, inclusive) se 
adaptassem à nova legislação.
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d) a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de 
acionistas minoritários;
e) os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
A fim de evitar favorecimentos ilegais, diz a Constituição que as EP e as SEM não poderão 
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. Está aí mais um ponto que vive 
sendo explorado pelos examinadores...
Em matéria de responsabilidade civil, embora o artigo 37, § 6º, da Constituição diga que 
o Estado responde objetivamente pelos prejuízos causados por seus agentes, no tocante às 
EP e SEM exploradoras de atividade econômica, a regra será a de responsabilidade subjetiva, 
mesmo regramento ao qual se submetem as empresas privadas.
Outra coisa: a ECT (Correios) está protegida pela imunidade recíproca, de modo que seus 
automóveis e seus imóveis não precisam pagar IPVA e IPTU, respectivamente, tributos esta-
duais e municipais (STF, ACO n. 765). Ah, a imunidade se estende inclusive para as atividades 
nas quais a empresa não age em regime de monopólio.
Trocando em miúdos, a ECT não pagará IPVA nem das motocicletasutilizadas para en-
trega de correspondências normais, nem para a entrega de encomendas expressas – SEDEX.
O questionamento que havia era o seguinte: várias empresas atuam na entrega de enco-
menda expressa – entre outras, TAM Cargo, Jad Log, FEDEX. Elas precisam pagar o IPVA dos 
veículos utilizados.
Esse aparente desequilíbrio provocado pela concessão de benefício tributário apenas aos 
Correios foi justificado pela necessidade de equilibrar as contas da empresa, pois em sua 
atividade de monopólio (entrega de correspondências), muitas vezes a ECT sofre prejuízos 
severos (STF, RE n. 601.392).
Avançando, o inciso XX do art. 37 da CF/1988 dispõe que depende de autorização legisla-
tiva a criação de subsidiárias das entidades listadas, assim como a participação de qualquer 
delas em empresa privada.
Interpretando o dispositivo constitucional, o STF entende ser dispensável autorização le-
gislativa para a criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na 
própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz (STF, ADI n. 1.649).
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Por fim, em respeito ao princípio do paralelismo das formas (ou simetria), a extinção des-
sas entidades deve respeitar a mesma exigência feita para a criação.
Ex.: lei específica cria – e extingue – autarquia.
Agora, fique atento(a) a um ponto: o Plenário do STF, em decisão cautelar na ADI n. 5.624, 
entendeu que a Lei n. 13.303/2016 (Lei das Estatais) deveria ser interpretada no sentido de 
que a alienação do controle acionário de empresas públicas e sociedades de economia mista 
exige autorização legislativa e licitação.
Por sua vez, a exigência de autorização legislativa, como se viu na ADI n. 1.649, citada 
anteriormente, não se aplicaria à alienação do controle de suas subsidiárias e controladas. 
Para elas, pode ser realizada a alienação sem a necessidade de licitação, desde que siga pro-
cedimentos que observem os princípios da administração pública inscritos no art. 37 da CF.
Em outro julgado, envolvendo a venda da CEB (Companhia Energética de Brasília), firmou-
-se a compreensão de que não há como impedir, por suposta falta de autorização legislativa, 
a alienação de ações da empresa subsidiária, ainda que tal medida envolva a perda do contro-
le acionário do Estado (STF, ADPF n. 779).
Só um último detalhe: em regra, é desnecessária lei específica para inclusão de sociedade 
de economia mista ou de empresa pública em programa de desestatização, sendo suficiente 
a autorização genérica prevista em lei que veicule programa de desestatização. 
Isso porque a autorização legislativa genérica não corresponde à delegação discricionária 
e arbitrária ao chefe do Poder Executivo. A atuação do chefe do Poder Executivo vincula-se 
aos limites e condicionantes legais previstos.
Assim, a retirada do poder público do controle acionário de uma empresa estatal, ou a 
extinção dessa empresa pelo fim da sua personalidade jurídica, é consequência de política 
pública autorizada pelo Congresso Nacional.
Porém, para as estatais cuja lei instituidora tenha previsto, expressamente, a necessidade 
de lei específica para sua extinção ou privatização, é necessário que o administrador público 
observe a norma legal. 
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Para você ter uma ideia do alcance da lei em questão (Lei n. 9.491/1997), entraram no Pla-
no Nacional de Desestatização empresas como a Casa da Moeda e a Dataprev, que podem ser 
privatizadas (STF, ADI n. 6.241).
3.2. Intervenção IndIreta
A intervenção indireta está prevista no artigo 174 da Constituição e caracteriza-se como 
regra no modelo de Estado intervencionista brasileiro.
De acordo com o dispositivo, como agente normativo e regulador da atividade econômica, 
o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo 
este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
Dentro do mesmo dispositivo, encontramos a regra de que a lei deverá apoiar e estimular o 
cooperativismo e outras formas de associativismo.
Pois é, mas embora o § 1º do artigo 174 da Constituição fale que a lei deve apoiar a estimu-
lar o cooperativismo, uma lei estadual que fazia isso foi questionada perante o STF.
Na ocasião, o Tribunal confirmou a constitucionalidade da instituição de política coope-
rativista no âmbito estadual, a ser estimulada pelo poder público, por conferir eficácia ao art. 
174 da Constituição. Nessa norma se previa, inclusive, a participação de cooperativas em lici-
tações, porém sem lhes dar posição privilegiada na competição (STF, ADI n. 2.811).
Avançando, preocupada com a realidade social, a norma constitucional salienta que o Es-
tado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a 
proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.
Essas cooperativas de garimpeiros terão prioridade na autorização ou concessão para 
pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam 
atuando.
3.3. Intervenção como Prestador de servIço PúblIco
De acordo com o artigo 175 da Constituição, cabe ao poder público, na forma da lei, dire-
tamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre por meio de licitação, a prestação 
de serviços públicos.
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Prosseguindo, o STF entende que o serviço de táxis é de utilidade pública, prestado no 
interesse exclusivo do seu titular, mediante autorização do poder público. Em outras palavras, 
o serviço de táxis não se inclui na categoria de serviço público (STF, RE n. 1.002.310).
Por falar em táxi, o STF declarou a inconstitucionalidade de alguns pontos da Lei de Mo-
bilidade Urbana, que permitiam a livre comercialização de autorizações de serviço de táxi e 
a sua transferência aos sucessores legítimos do taxista, em caso de falecimento, pelo tempo 
remanescente do prazo de outorga. Prevaleceu a ideia de que seriam feridos princípios da 
administração pública, como impessoalidade e moralidade (STF, ADI n. 5.337).
Já no parágrafo único do artigo 175, está previsto que a lei disporá, sob o regime das 
empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu 
contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e resci-
são da concessão ou permissão.
Com base nesse dispositivo, foi julgado um recurso encaminhado ao STF pela CEMIG, em-
presa fornecedora de energia elétrica. Na discussão, a CEMIG pedia a prorrogação do contrato 
de concessão, alegando possuir direito líquido e certo.
No entanto, o Tribunal reforçou a orientação de que o contrato administrativo se encer-
ra no prazo nele definido, salvo a realização de ajuste,ao final do termo, pela prorrogação 
contratual, se atendidas as exigências legais para tanto e se presente o interesse público na 
permanência do contrato. Além disso, a discricionariedade da prorrogação é uma das marcas 
mais acentuadas do contrato administrativo e assim está, inclusive, prevista nas sucessivas 
legislações relativas às concessões de energia elétrica (STF, RMS n. 34.203).
Quando tratamos dos bens da União – artigo 20, XI, da Constituição –, vimos pertencerem 
a esse ente os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
Nesse contexto, o artigo 176 disciplina que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos 
minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, 
para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessio-
nário a propriedade do produto da lavra.
A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais referidos aí 
em cima somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no 
interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha 
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sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas 
quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas.
Além disso, é assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na 
forma e no valor que dispuser a lei.
A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e con-
cessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmen-
te, sem prévia anuência do poder concedente.
Por fim, não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de 
energia renovável de capacidade reduzida.
3.4. Intervenção medIante a InstItuIção de regIme de monoPólIos
Segundo o artigo 177 da CF, constituem monopólio da União:
a) a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
b) a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
c) a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previs-
tas nos incisos anteriores;
d) o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo 
produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus deriva-
dos e gás natural de qualquer origem;
e) a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de 
minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, co-
mercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas 
b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.
Fique de olho, pois a EC n. 49/2006 teve por finalidade:
permitir a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais, afas-
tando indesejável monopólio da União, que poderia acarretar prejuízos no desenvolvimento cientí-
fico e tecnológico relacionado aos radioisótopos.1
1 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 23ª edição, São Paulo: Atlas, 2008, pág. 799.
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4. contrIbuIção de Intervenção no domínIo econômIco – cIde combustíveIs
Conforme a redação dada pela EC n. 33/2001 ao art. 177, § 4º, da Constituição, a contribui-
ção de intervenção no domínio econômico – CIDE – relativa às atividades de importação ou 
comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados e álcool combustí-
vel – chamada de CIDE combustíveis – deverá atender aos seguintes requisitos:
I – a alíquota da contribuição poderá ser:
a) diferenciada por produto ou uso;
b) reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o disposto no art. 150, III, b;
II – os recursos arrecadados serão destinados:
a) ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e seus 
derivados e derivados de petróleo;
b) ao financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás;
c) ao financiamento de programas de infraestrutura de transportes.
5. do tratamento dado às mIcroemPresas e às emPresas de Pequeno Porte
Diz o artigo 179 da Constituição que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios 
dispensarão às microempresas e às empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tra-
tamento jurídico diferenciado, visando a incentivá-las pela simplificação de suas obrigações 
administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas 
por meio de lei.
Micro e pequenas empresas recebem tratamento diferenciado, com vistas a preservar a 
sua competitividade no mercado.
Exemplificando, em relação à matéria tributária, foram criadas leis simplificando o recolhi-
mento tributário, bem como dispensando que essas pessoas jurídicas deixem de pagar certos 
tributos. É o caso da LC n. 123/2006, que criou o chamado Supersimples.
Veja-se, por exemplo, que o artigo 44 dessa lei complementar prevê que haverá preferência 
de contratação para microempresas e empresas de pequeno porte, sendo essa característica 
considerada critério de desempate nas licitações.
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Aplicando na prática a regra constitucional, o STF decidiu que:
O fomento da micro e da pequena empresa foi elevado à condição de princípio consti-
tucional, de modo a orientar todos os entes federados a conferir tratamento favorecido 
aos empreendedores que contam com menos recursos para fazer frente à concorrência 
(STF, ADI n. 4.033).
6. da PolítIca urbana
Atenta à necessidade do crescimento organizado e sustentável das cidades, a Constitui-
ção prevê que a política de desenvolvimento urbano será feita pelos municípios, conforme 
diretrizes fixadas em lei federal.
Essa norma federal se limitará a tratar de regras gerais, até mesmo porque compete à 
União elaborar normas gerais em direito urbanístico (artigo 24, I, Constituição). Aos estados-
-membros é atribuída a competência legislativa suplementar.
Para atender ao mandamento constitucional, foi editada, no ano de 2001, a Lei n. 
10.257/2001, chamada de Estatuto das Cidades.
Os municípios devem elaborar um Plano Diretor – no caso do DF, é o chamado Plano Di-
retor de Ordenamento Territorial (PDOT) –, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para 
cidades com mais de vinte mil habitantes. Esse documento é o instrumento básico da política 
de desenvolvimento e de expansão urbana.
Você viu anteriormente que o Estatuto das Cidades é uma lei federal, certo?
Pois é, mas o STF entendeu que a Constituição conferiu protagonismo aos municípios 
para tratar sobre o ordenamentoterritorial e para atuar na concepção e execução dessas 
políticas públicas.
Em razão disso, foi declarada a inconstitucionalidade de dispositivo presente em Consti-
tuição Estadual, segundo o qual ficava dispensada a exigência de alvará ou de qualquer outro 
tipo de licenciamento para o funcionamento de templo religioso e proibida limitação de cará-
ter geográfico a sua instalação (STF, ADI n. 5.696).
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Também foi declarada a inconstitucionalidade de outra Constituição Estadual no ponto em 
que proibia aos municípios a possibilidade de alterarem a destinação, os fins e os objetivos 
originários de loteamentos definidos como áreas verdes ou institucionais. Afinal, cabe a eles 
(municípios) legislar sobre assuntos de interesse local, promover o adequado ordenamento 
territorial e executar a política de desenvolvimento urbano. Assim, a delimitação de competên-
cia municipal por meio de dispositivo de constituição estadual ofende o princípio da autono-
mia municipal (STF, ADI n. 6.602).
Avançando, a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências 
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
Em relação às desapropriações de imóveis urbanos, diz o artigo 182, § 3º, que elas serão 
feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano 
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado 
ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
a) parcelamento ou edificação compulsórios;
b) IPTU progressivo no tempo;
Fique de olho, pois a Súmula n. 668/STF diz ser:
inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da EC n. 29/2000, alíquo-
tas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função 
social da propriedade urbana.
c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente 
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Essa é a chamada desapropriação-sanção. Ela ocorre quando não está sendo respeitada a 
função social da propriedade urbana. Note-se que neste caso não se fala em indenização em 
dinheiro, mas, sim, mediante títulos da dívida pública.
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6.1. da usucaPIão esPecIal urbana
A usucapião é uma forma de aquisição da propriedade – móvel ou imóvel – desde que pre-
enchido certo lapso temporal, além de outros requisitos porventura preenchidos na lei.
O Constituinte de 1988 criou duas espécies de usucapião: a especial urbana e a especial 
rural – será estudada logo mais à frente.
Vamos aos requisitos exigidos pelo artigo 183 da Constituição: a pessoa precisa possuir 
como sua área urbana de até 250 m², por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, uti-
lizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja 
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
Ah, a usucapião urbana também se aplica a apartamentos em condomínios residenciais, 
e não apenas a lotes urbanos (STF, RE n. 305.416).
Quando se fala em “aquisição de domínio”, a Constituição deixando claro que haverá a 
aquisição da propriedade.
Ah, segundo o STF, se forem preenchidos os requisitos do art. 183 da Constituição, o reco-
nhecimento do direito à usucapião especial urbana não pode ser impedido por legislação in-
fraconstitucional que estabeleça módulos urbanos na respectiva área em que situado o imó-
vel (dimensão do lote). No caso julgado, a lei municipal definia a área mínima de 360 m² como 
módulo urbano, e acabou sendo reconhecida a usucapião de 225 m² (STF, RE n. 422.349).
Avançando, não há dúvidas de que a usucapião especial guarda estreita relação com o 
princípio da função social da propriedade. Isso porque o dono anterior perderá seu imóvel por 
não ter lhe dado destinação adequada, tendo, no mais das vezes, abandonado o local.
Tem mais: a Constituição assegura que o título de domínio (propriedade) e a concessão de 
uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
Para evitar que a pessoa se torne um “invasor profissional”, o dispositivo da Constituição 
faz uma observação, no sentido de que o direito de usucapião especial não será reconhecido 
ao mesmo possuidor mais de uma vez.
Outra coisa muito importante: os imóveis públicos não podem ser adquiridos por usucapião.
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7. da PolítIca agrícola e FundIárIa e da reForma agrárIa
Primeira coisa que os Examinadores gostam de explorar: é competência da União desa-
propriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cum-
prindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, 
com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do 
segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
Assim, os Estados-membros e os municípios não dispõem do poder de desapropriar imó-
veis rurais, por interesse social, para efeito de reforma agrária, inclusive para fins de imple-
mentação de projetos de assentamento rural ou de estabelecimento de colônias agrícolas 
(STF, RE n. 496.861).
Você viu agora que a desapropriação-sanção quando envolvesse imóveis urbanos seria 
feita mediante títulos da dívida pública. Aqui, o pagamento é por meio de títulos dívida agrária. 
Outra importante diferença é que nos imóveis rurais o prazo é bem maior, de até vinte anos, 
sendo que nos imóveis urbanos era de até 10 anos.
Certamente, a preocupação do legislador foi a de buscar o desenvolvimento nacional, ao 
penalizar quem não esteja atendendo a função social do imóvel, seja urbano ou rural. É quase 
como se dissesse: “não quer produzir ou edificar, então venda para quem quer!”
Avançando, a norma constitucional diz que as benfeitorias úteis e necessárias serão in-
denizadas em dinheiro.
Aí você me pergunta:
O que são benfeitorias?
Elas são acréscimos feitos pelo proprietário, possuidor ou detentor de um bem. As neces-
sárias se prestam à conservação da coisa, enquanto as úteis são aquelas que aumentam ou 
facilitam o seu uso.
Reparem que não se fala em indenização de benfeitorias voluptuárias, que são aquelas 
que servem para mero deleite, como piscinas, cascatas, fontes etc.
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Outra coisa: são isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de 
transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Fique de olho para o artigo 185 da Constituição, pois ele proíbe a desapropriação para fins 
de reforma agrária nas seguintes hipóteses:
a) a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não pos-
sua outra;
b) a propriedade produtiva.
Ou seja, é autorizada a desapropriação dos grandes latifúndios improdutivos...
Ainda sobre o tema, há previsão no artigo 5º da Constituição de que a pequena proprie-
dade rural, desde que trabalhada pela família, não será objeto de penhora para pagamento de 
débitos decorrentes de sua atividade produtiva.
Ocorre que não há norma expressa definindo o que seria considerado pequena proprieda-
de rural, para os fins da impenhorabilidade. 
Assim, o STF determinou a aplicação do conceito previsto no artigo 4º da Lei n. 8.629/1993, 
segundo a qual seria considerada pequena a propriedade rural com área compreendida entre 
um e quatro módulos fiscais.
Em consequência, o Tribunal considera impenhorável a propriedade, mesmo que constitu-
ída em mais de um terreno, desde que contínuos e com área inferior a quatro módulos fiscais 
do município de localização (STF, ARE n. 1.038.507).
Avançando, o artigo 188 da Constituição diz que a destinação de terras públicas e devolu-
tas será compatibilizada com a política agrícola e com o Plano Nacional de Reforma Agrária.
Outro ponto de destaque: a alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas 
com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por 
interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.
A regra supracitada, contudo, não se aplica às alienações ou às concessões de terras pú-
blicas para fins de reforma agrária.
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7.1. da usucaPIão esPecIal rural
A gente viu há pouco que o Constituinte criou a usucapião especial urbana, com critérios 
voltados a concretizar a função social da propriedade.
Pois é, instituto semelhante existe em relação às áreas rurais.
Os requisitos para a usucapião especial rural são os seguintes: posse por cinco anos 
ininterruptos, sem oposição; área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares; 
torná-la produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia. Satisfeitas tais 
exigências, haverá a aquisição do imóvel rural.
Aqui também vale a regra segundo a qual os imóveis públicos não serão adquiridos por 
usucapião.
8. do sIstema FInanceIro nacIonal
O Sistema Financeiro Nacional é tratado no artigo 192 da Constituição. Esse dispositivo, ao 
longo dos anos, sofreu duas modificações (EC n. 13/1996 e EC n. 40/2003), as quais reduziram 
significativamente o seu texto.
Na redação anterior, constava que as taxas de juros reais, nelas incluídas comissões e 
quaisquer outras remunerações direta ou indiretamente referidas à concessão de crédito, não 
poderiam ser superiores a 12% ao ano.
No entanto, a EC n. 40/2003 revogou o § 3º do artigo 192, retirando a previsão que limitava 
os juros.
Surge, então, uma discussão: até a promulgação da EC n. 40/2003, ou seja, entre 1998-
2003 essa taxa foi aplicada?
Não, pois era uma norma de eficácia limitada, sem o necessário complemento. É o que 
consta na Súmula Vinculante n. 7, segundo a qual a norma do § 3º do artigo 192 da Consti-
tuição, revogada pela Emenda Constitucional n. 40/2003, que limitava a taxa de juros reais a 
12% ao ano, tinha sua aplicação condicionada à edição de lei complementar.
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Atualmente, o artigo 192 se limita a dizer que o sistema financeiro nacional, estruturado de 
forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletivi-
dade, em todas as partes que o compõem, abrangendo as cooperativas de crédito, será regula-
do por leis complementares que disporão, inclusive, sobre a participação do capital estrangeiro 
nas instituições que o integram.
Agora fique de olho numa decisão frequentemente destacada nas provas: o STF entende 
ser inconstitucional lei estadual que imponha às agências bancárias o uso de equipamento 
que, embora seja indicado pelo Banco Central, ateste a autenticidade de cédulas de dinheiro 
nas transações bancárias (STF, ADI n. 3.515).
Aproveitando que falei no Banco Central, o STF entendeu pela validade da LC 179/2021, 
que deu autonomia à entidade. Havia um questionamento sobre possível vício formal, porque 
a questão da autonomia foi inserida no PLC por meio de iniciativa parlamentar.
Porém, o STF afastou a existência de vício, destacando que não haveria iniciativa reserva-
da nesse caso, até porque o artigo 48, XIII, da CF dá ao CN a competência para dispor sobre 
matéria financeira, cambial e monetária. Além disso, o Presidente da República também havia 
enviado projeto de lei ao Congresso com a mesma finalidade, o que indicava sua concordân-
cia com a autonomia (STF, ADI n. 6.696).
9. tóPIco esPecIal: súmulas aPlIcáveIs à aula
Súmulas Vinculantes – STF
Súmula Vinculante n. 7
A norma do § 3º do art. 192 da Constituição, revogada pela EC n. 40/2003, que limitava a taxa 
de juros reais a 12% ao ano, tinha sua aplicação condicionada à edição de lei complementar.
Súmula Vinculante n. 49
Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal que impede a instalação de estabe-
lecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada área.
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Súmulas STF – não Vinculantes
Súmula n. 668
É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da EC n. 29/2000, alíquotas 
progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da 
propriedade urbana.
Súmula n. 556
É competente a Justiça comum para julgar as causas em que é parte sociedade de econo-
mia mista.
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http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=679.NUME. NAO S.FLSV.&base=baseSumulas
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=682.NUME. NAO S.FLSV.&base=baseSumulas
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QUESTÕES DE CONCURSO
Lista I – VUNESP
Política Urbana e Agrária
questão 1 (CÂMARA DE SERTÃOZINHO/PROCURADOR/2019) Conforme a Constituição 
Federal, os títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, 
com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados 
o valor real da indenização e os juros legais, destinam-se ao pagamento
a) das desapropriações por interesse social, para fins de reforma agrária.
b) das desapropriações de imóveis urbanos em geral.
c) das desapropriações de imóvel urbano que não esteja cumprindo sua função social.
d) das benfeitorias úteis e necessárias na desapropriação urbana.
e) das desapropriações por utilidade pública das pequenas e médias propriedades rurais.
questão 2 (CÂMARA DE ITAQUAQUECETUBA/PROCURADOR JURÍDICO/2018) A política de 
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais 
fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cida-
de e garantir o bem-estar de seus habitantes. Nessa consonância, é certo afirmar a respeito 
da política urbana que:
a) o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de 
quinze mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão 
urbana.
b) a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamen-
tais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
c) as desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em 
títulos da dívida pública.
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d) aquele que possuir como sua área urbana de até trezentos e cinquenta metros quadrados, 
por três anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua fa-
mília, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
e) aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos metros quadrados, por cinco 
anos, de forma ininterrupta, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o 
domínio.
questão 3 (TJ-SP/CARTÓRIOS/2018) A respeito da Ordem Econômica e Financeira estabe-
lecida na Constituição da República, assinale a resposta correta.
a) Aquele que possuir como sua área de terra, em zona rural, não superior a quarenta hectares, 
por dez anos, ininterruptamente e sem oposição, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de 
sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á o seu domínio, desde que não seja proprie-
tário de outro imóvel rural ou urbano.
b) As empresas públicas e as sociedades de economia mista poderão gozar de privilégios fis-
cais não extensivos às do setor privado, na forma da lei.
c) O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte 
mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
d) Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, 
por dez anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a como sua moradia ou de sua fa-
mília, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
questão 4 (PREFEITURA DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS/PROCURADOR/2017) Tendo em 
vista as normas constitucionais relativas às políticas urbana, agrícola e fundiária e à reforma 
agrária, assinale a alternativa correta.
a) A Constituição Federal veda a utilização do IPTU progressivo como pena ao proprietário de 
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado.
b) A desapropriação para fins de reforma agrária deve ser paga mediante justa e prévia indeni-
zação em dinheiro, exceto as benfeitorias que serão pagas por meio de títulos da dívida agrária.
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c) Os imóveis públicos urbanos não podem ser adquiridos por usucapião, exceto aqueles até 250 
m2 possuídos, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizados para moradia, desde 
que o possuidor não seja proprietário de outro imóvel.
d) Não podem ser desapropriadas para fins de reforma agrária as pequenas e médias proprie-
dades rurais, mesmo que seu proprietário possua outra, bem como as grandes propriedades 
produtivas.
e) A desapropriação de imóveis urbanos, dependendo da situação do bem, pode ser efetivada 
por meio de pagamento em dinheiro ou em títulos da dívida pública.
questão 5 (CÂMARA DE SUMARÉ/PROCURADOR JURÍDICO/2017) Ao tratar acerca da 
política urbana, a Constituição estabelece que
a) o plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório para cidades com mais de 
15.000 habitantes.
b) a função social da propriedade urbana será cumprida quando atender às exigências de or-
denação da cidade expressas na lei orgânica municipal.
c) para que se configure a usucapião especial urbana, exige-se posse ininterrupta e sem opo-
sição, por 3 anos, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirindo-lhe o domínio, 
desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
d) é facultado ao poder público impor a penalidade de imposto progressivo ao proprietário do 
solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que não promova o seu adequado 
aproveitamento.
e) a lei orgânica municipal é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expan-
são urbana.
questão 6 (CÂMARA DE MOGI DAS CRUZES/PROCURADOR JURÍDICO/2017) Sobre a po-
lítica urbana, a Constituição Federal estabelece que
a) a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais 
de ordenação da cidade expressas na lei orgânica municipal.
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b) o plano diretor é aprovado pelo Poder Executivo, assegurada a participação da sociedade no 
processo decisório.
c) o estatuto da cidade é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão 
urbana.
d) na usucapião especial urbana, a área do imóvel usucapiendo não poderá ultrapassar cin-
quenta metros quadrados.
e) o título de domínio e a concessão de uso, na usucapião especial urbana, serão conferidos ao 
homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
questão 7 (CÂMARA DE MARÍLIA/PROCURADOR JURÍDICO/2016) Assinale a alternativa 
que corretamente discorre sobre aspectos da política urbana prevista na Constituição Federal.
a) Imóveis existentes em áreas consideradas pelo Plano Diretor como objeto de desenvolvi-
mento estratégico da cidade poderão ser objeto de desapropriação com pagamento mediante 
títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
b) A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder