ADMINISTRAÇÃO-PÚBLICA-DIRETA-E-INDIRETA

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SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 3 
1 ASPECTOS INTRODUTÓRIOS ................................................................. 4 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..................................................................... 6 
3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA .................................................................. 11 
4 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA ...................................... 14 
4.1 Princípio da reserva legal ................................................................... 14 
4.2 Princípio da Especialidade ................................................................. 16 
4.3 Princípio do controle ........................................................................... 16 
5 ENTES PARAESTATAIS ......................................................................... 20 
5.1 Autarquias .......................................................................................... 20 
5.2 Sociedades de economia mista e Empresas públicas ........................ 29 
6 BIBLIOGRAFIA ........................................................................................ 43 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
Prezado aluno! 
 
 
O Grupo Educacional FAVENI, esclarece que o material virtual é semelhante 
ao da sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - um 
aluno se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma 
pergunta, para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. 
 O comum é que esse aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e 
todos ouvirão a resposta. No espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em 
perguntar, as perguntas poderão ser direcionadas ao protocolo de atendimento que 
serão respondidas em tempo hábil. 
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da nossa 
disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à execução das 
avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da semana e a hora 
que lhe convier para isso. 
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser 
seguida e prazos definidos para as atividades. 
 
 
 
 
Bons estudos!
 
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1 ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
De acordo com o que preleciona CARVALHO (2019), federação é a forma de 
Estado em que, juntamente com o poder político central e soberano por meio das 
quais são conferidas competências específicas pela Constituição. 
Surgindo assim a partir do federalismo a noção de soberania, onde o Estado 
detinha em si a soberania, dessa forma a confederação resulta de vários Estados 
soberanos, que se caracteriza pela fragilidade e instabilidade. 
O Estado unitário, por meio do qual o poder político é centralizado e insuscetível 
a formação de membros integrantes dotados de relevância, desse modo a federação 
distingue o poder político central dos poderes atribuídos aos entes integrantes. 
Embora se possam identificar inúmeras características, podem-se apontar três 
como as básicas para o contorno juspolítico da federação: 
 A descentralização política. 
 
 O poder de autoconstituição das entidades integrantes. 
 
 A participação das vontades dos entes integrantes na formação da 
vontade nacional. 
 
De acordo com o art. 18 da CF/88 o sistema federativo decorre do princípio da 
organização político-administrativa do Estado, compreendendo assim a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, ainda assim diante da autonomia dos 
entes integrantes demonstra que são eles dotados de independência, dentro dos 
parâmetros constitucionais e que as competências para eles traçadas na Constituição 
apontam para a inexistência de hierarquia entre eles, além de gozar do que se 
denomina de poder de autodeterminação. 
São indissociáveis as noções de federação e autonomia das pessoas 
federativas nos termos pautados na Constituição Federal, e é a autonomia que atribui 
 
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aos entes da federação os poderes de autoconstituição, autogoverno, autolegislação 
e autoadministração. 
Ainda, em conformidade com a Constituição Federal de 1988 são três os 
poderes políticos instituídos pela Constituição: o Executivo, o Legislativo e o 
Judiciário, todos harmônicos e independentes. 
Assim, a tripartição de Poderes abrange também os Estados-membros, mas 
nos Municípios vigora a bipartição de Poderes, porque em sua estrutura orgânica se 
apresentam apenas o Executivo e o Legislativo. 
À Administração Pública tem função típica próprias, naturais e atípicas que se 
tratam das funções impróprias, expressamente admitidas na Constituição, típicas, 
como sabemos, são as funções legislativa, administrativa e jurisdicional, quando 
atribuídas, respectivamente, aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. 
Dessa forma a função administrativa é dentre outras a mais ampla, através dela 
é que o Estado gera todos os interesses da coletividade, ou seja, residual, a função 
administrativa é desempenhada em todos os Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo todos os órgãos que, gerindo os 
interesses estatais e coletivos, não estejam voltados à legislação ou à jurisdição. 
Conforme se observa a administração pública se trata da própria função 
administrativa, já no sentido subjetivo, a expressão indica que a administração pública 
é também um universo composto por órgãos e pessoas que desempenham a mesma 
função. 
Diante disso a organização administrativa resulta de um conjunto de normas 
jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação jurídica, as 
formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, no exercício da função 
administrativa. 
O Estado atua por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua 
organização se calca em três situações fundamentais: 
 A centralização. 
 
 A descentralização. 
 
6 
 
 A desconcentração. 
Esta última, como vimos, por ser mero fenômeno interno, traduz, na verdade, 
atividade centralizada, e, por tal motivo, o presente capítulo será dedicado à 
centralização e descentralização. 
De forma que a centralização é a situação em que o Estado executa suas 
tarefas de forma direta, ou seja, por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes 
administrativos que compõem sua estrutura funcional, assim, pela descentralização, 
ele o faz indiretamente, isto é, delega a atividade a outras entidades, desse modo na 
desconcentração, desmembra órgãos para propiciar melhoria na sua organização 
estrutural. 
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A Administração Pública é regida por vários princípios jurídicos, alguns de nível 
constitucional e outros se encontram inseridos em diversas leis, leis estas que cuidam 
da organização dos entes federativos, que abrangem a administração direta e indireta. 
CARVALHO (2019) menciona em seu livro a respeito dos princípios que 
norteiam a Administração Federal: 
 O planejamento. 
 
 A coordenação. 
 
 A descentralização. 
 
 A delegação de competência. 
 
 Controle. 
Esses princípios visam à melhor operacionalização dos serviços 
administrativos, os quais possibilitam que os órgãos estejam entrosados a fim de 
 
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evitar superposição de funções, ou seja, que as autoridades transfiram algumas 
funções de sua competência a outros agentes, impedindo o assoberbamento de 
expedientes bem como a morosidade das decisões. 
Fazendo-se necessário que se ramifiquem as competências, tornando os 
órgãos e pessoas fiéis executores das políticas administrativas, assim, se observa que 
são esses princípios, em especial o da descentralização que fundamentam a divisão 
da administração em direta e indireta. 
Dessa forma a Administração Pública se trata do conjunto de órgãos que 
integram as pessoas federativas que possuem competência para o exercício de forma 
centralizada, das atividades administrativas do Estado. 
Assim nas palavras de CARVALHO(2019) a Administração Pública é, ao 
mesmo tempo, a titular e a executora do serviço público. 
Não obstante entende-se o Estado como uma pessoa administrativa, que 
possui órgãos internos, os quais são os verdadeiros instrumentos dessa atuação, ou 
seja, que possui múltiplas funções administrativas atribuídas ao Poder Público em 
geral, de forma que a centralização é, inerente à Administração Direta do Estado e 
dela indissociável, que possui natureza de atividade centralizada, ou seja aquela 
atividade que é exercida diretamente pelo Estado. 
Estado esse distribuído nas diversas pessoas políticas que compõem o sistema 
federativo, são eles: 
 A União. 
 
 Os Estados. 
 
 O Distrito Federal. 
 
 Os Municípios. 
Pessoas, ou seja, institutos que exercem, por elas mesmas, diversas atividades 
internas e externas, as quais para concretizar tal função, se valem de seus inúmeros 
órgãos internos, assim, constituem os compartimentos ou células integrantes 
 
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daquelas pessoas, dotados de competência própria e específica para melhor 
distribuição do trabalho e constituídos por servidores públicos, que representam, como 
vimos, o elemento humano dos órgãos. 
CARVALHO (2019) ainda preleciona em relação a função básica de 
organização interna que a lotação de órgãos bem como de agentes, sua fiscalização 
e supervisão quase sempre são desempenhadas de forma direta, ainda a organização 
de tais pessoas comporta tantos componentes internos, como os Ministérios, as 
Secretarias, as Coordenadorias etc. 
Há certas funções centralizadas que, por sua relevância, merecem referência 
constitucional. O art. 37, XXII, da CF, com a redação da EC nº 42/2003 
(reforma tributária), considerou as administrações tributárias dos entes 
federativos como atividades essenciais ao funcionamento do Estado, 
devendo ser exercidas por servidores de carreiras específicas. A essa função 
serão destinados recursos prioritários, exigindo-se que seja integrada a 
atuação dos entes federativos, com transmissão recíproca de dados 
cadastrais e informações fiscais. (CARVALHO. p. 679. 2019) 
O Executivo, o Legislativo e o Judiciário, são seus órgãos diretivos, incumbidos 
de levar a cabo as funções que permitem conduzir os destinos do país, assim sua 
qualidade de poderes políticos, não exclui o caráter de órgãos, assim são órgãos 
fundamentais e independentes, além de órgãos internos das respectivas pessoas 
federativas. 
Ademais o Executivo se trata do Poder incumbido do exercício da atividade 
administrativa em geral, enquanto o Legislativo e o Judiciário possuem a incumbência 
quando de se organizar para desempenhar atividades de apoio necessárias às 
funções típicas a seu cargo, assim normativa e jurisdicional, atividades de apoio de 
caráter administrativo. 
A Administração Direta do Estado abrange todos os órgãos dos Poderes 
políticos das pessoas federativas cuja competência se encontra relacionada ao 
exercício da atividade administrativa, assim, embora sejam estruturas autônomas, os 
Poderes se incluem nessas pessoas e estão imbuídos da necessidade de atuarem 
centralizadamente por meio de seus órgãos e agentes. 
Na esfera federal, temos que a Administração Direta da União, no Poder 
Executivo, se compõe de órgãos de duas classes distintas: 
 
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A Presidência da República e os Ministérios. A Presidência da República é o órgão 
superior do Executivo e nele se situa o Presidente da República como Chefe da 
Administração, em conformidade com o art. 84, II, da CF/88. 
Nela se agregam ainda vários órgãos tidos como essenciais (v.g. a Casa Civil e a 
Secretaria de Governo), de assessoramento imediato (v.g. a Assessoria Especial e 
o Advogado-Geral da União. 
De consulta (Conselho da República e Conselho de Defesa Nacional). 
 
Assim os Ministérios são os outros órgãos administrativos, todos de grande 
porte, onde cada um deles se encontra destinado a determinada área de atuação 
administrativa, como: 
 Saúde. 
 
 Justiça. 
 
 Comunicações. 
 
 Educação. 
 
 Fazenda. 
 
 Planejamento etc. 
Assim, em sua estrutura interna, existem centenas de outros órgãos, como as 
secretarias, os conselhos, as inspetorias, os departamentos e as coordenadorias, 
entre outros. 
Em conformidade com o art. 84, II, da Constituição Federal de 1988, Decreto-
lei nº 200/67, que contém algumas disposições ainda vigentes, é a Lei nº 13.502, de 
1º.11.2017, cabe aos Ministros auxiliar o Presidente da República na direção da 
 
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administração, a Presidência da República e dos Ministérios, bem como de seus 
órgãos integrantes, definindo inclusive as respectivas competências. 
Tem o Legislativo o poder constitucional de dispor sobre sua organização e 
funcionamento, além de poder para elaborar seu regimento interno, enquanto o 
Judiciário, tem capacidade autoorganizatória em relação a cada um de seus Tribunais, 
sendo que seus atos de organização se encontram nas leis estaduais de divisão e 
organização judiciárias e em seus regimentos internos. 
Quanto à esfera estadual, temos organização semelhante a federal: 
 
Governadoria do Estado. 
Órgãos de assessoria ao Governador e as Secretarias Estaduais. 
 Vários órgãos que compõem, correspondentes aos Ministérios na área federal. 
 
A Administração Direta na esfera municipal é composta por: 
 
Prefeitura, de eventuais órgãos de assessoria ao Prefeito. 
Secretarias Municipais, com seus órgãos internos. 
 
Observa-se que o Município não tem judiciário próprio, mas tem Legislativo, a 
exemplo da Câmara Municipal, que também poderá dispor sobre sua organização, a 
símile do que ocorre nas demais esferas. 
Já o Distrito Federal é assemelhado aos Estados e possui as competências 
legislativas reservadas a Estados e Municípios, em conformidade com o art. 32, § 1º, 
da CF/88. 
Sua administração compõe-se de Governadoria, órgãos de assessoria direta e 
de Secretarias Distritais. 
De acordo com o art. 37, em seu § 8º a autonomia gerencial orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser 
ampliada mediante contrato firmado entre seus administradores e o Poder Público, 
onde um de seus objetivos é a fixação de metas de desempenho para o órgão ou 
entidade, o qual se trata de gerenciamento cujo o objeto do ajuste do exercício de 
 
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funções diretivas poderá ensejar uma administração mais eficiente e menos 
dispendiosa dos órgãos e pessoas da Administração. 
Para CARVALHO (2019) essa norma não se classifica como de eficácia plena, 
uma vez que prevê a criação de uma lei que discipline esse regime, em especial sobre 
prazo de duração de contrato, assim, os controles e critérios de avaliação de 
desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes e a remuneração 
do pessoal. 
Os contratos previstos no art. 37, § 8º, da CF/88 parecem indicar a contratação 
de administradores específicos para gerenciar as atividades administrativas, não 
indicando, como naquela hipótese, a formalização de regime de parceria na prestação 
de serviços públicos. 
A Lei nº 9.649, de 27.5.1998, previu a hipótese de contratos de gestão a serem 
celebrados entre autarquias qualificadas como agências executivas e o respectivo 
Ministério supervisor conforme o art. 51, II. 
3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
A Administração Indireta dos Estados se trata de um conjunto de pessoas 
administrativas que se encontra vinculada à respectiva administração direta, cujo 
objetivo é desempenhar as atividades de forma descentralizada. 
Existem alguns aspectos relevantes a indicação da administração pública 
indireta à qual é formada por pessoas jurídicas, também denominadas entidades em 
conformidade com o Decreto-lei nº 200/1967, § 4º, inciso II. 
O objetivo fundamental da Administração Indireta é a execução de algumas 
tarefas bem como de seu interesse por outras pessoas jurídicas, dessa forma o Poder 
Público transfere a sua titularidade ou amera execução a outras entidades que 
surgem como um fenômeno da delegação. 
De acordo com CARVALHO (2019) a delegação se realiza por meio de contrato 
ou ato administrativo, onde aparecem como delegatários os concessionários e os 
permissionários de serviços públicos, de modo que quando a lei cria as entidades faz 
surgir a Administração Indireta. 
 
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Entende-se então por Administração Indireta o próprio Estado executando 
algumas de suas funções de forma descentralizada, pelo fato de outras entidades 
conseguirem executar essas atividades com maior celeridade, eficiência e flexibilidade 
em seu desempenho. 
Dessa forma a instituição de pessoas da Administração Indireta em relação ao 
desempenho das funções é descentralizada, de ordem administrativa, como 
resultado, o Estado é o exclusivo juiz da conveniência e da oportunidade em que deve 
ser descentralizada esta ou aquela atividade e, em consequência, criada (ou extinta) 
a entidade vinculada, dessa forma não há dúvida de que, criada essa entidade, a 
atividade a ser por ela exercida será descentralizada. 
O autor mencionado anteriormente ainda comenta que por força da autonomia 
conferida pela Constituição, todas as entidades federativas podem ter a sua 
Administração Indireta. 
Entende-se que desde que seja sua a competência para a atividade e que haja 
interesse administrativo na descentralização, a pessoa política pode criar as entidades 
de sua Administração descentralizada. 
Além da administração federal, temos a Administração Indireta de cada Estado, 
bem como do Distrito Federal e, quando os recursos o permitirem, dos Municípios. 
Conforme o art. 37 da Constituição Federal de 1988, à administração direta, 
indireta e fundacional de qualquer dos Poderes da União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios, admitem a existência de entidades de administração indireta vinculadas 
também às estruturas dos Poderes Legislativo e Judiciário. 
O Poder Executivo encarregado da administração do Estado, em nada impede 
que a lei institua entidades de administração indireta vinculadas a outros órgãos 
superiores do Estado, como o Ministério Público, a Defensoria Pública, a Advocacia 
Pública (Advocacia-Geral da União e Procuradorias estaduais e municipais), quando 
necessárias ao desempenho de funções de apoio técnico e administrativo 
descentralizado. 
A Administração Direta é composta de órgãos internos do Estado, já a 
Administração Indireta se compõe de pessoas jurídicas, também denominadas de 
entidades. 
 
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De acordo com o art. 4º, II, do Decreto-lei nº 200/1967, a Administração Indireta 
compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas, como faz questão de 
consignar a lei, de personalidade jurídica própria: 
 As autarquias. 
 
 As empresas públicas. 
 
 As sociedades de economia mista. 
 
 As fundações públicas. 
 
Dispõe as normas gerais de contratação de consórcios públicos, que estes se 
personifiquem, constituindo associação pública ou pessoa jurídica de direito privado. 
O art. 6º, § 1º, da Lei nº 11.107, de 6.4.2005, que se enquadram como 
autarquias as associações públicas que passam a integrar a Administração indireta 
das pessoas federativas que participam do consórcio público. 
Ao que se observa: 
Antes da Constituição de 1988, a expressão administração fundacional não 
era empregada nem na doutrina nem no direito positivo. A divisão clássica da 
Administração consistia apenas na administração direta e indireta. A 
Constituição, no entanto, dispondo sobre os princípios administrativos, 
resolveu mencioná-la no art. 37, aludindo primitivamente à administração 
direta, indireta ou fundacional. 
A referência constitucional à expressão provocou logo algumas divergências 
entre os estudiosos. Alguns autores entenderam ter sido criado um novo 
segmento na Administração. 
Outros entenderam que na expressão administração fundacional não 
estariam as fundações privadas instituídas pelo Estado. 
Outros sequer fizeram comentários sobre a nova expressão. (CARVALHO, p. 
686. 2019) 
Ainda de acordo com o autor mencionado anteriormente, a Emenda 
Constitucional nº 19/1998, que, dando nova redação ao caput do art. 37 da CF/88, 
 
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consignou apenas as expressões “administração direta e indireta”, alteração que 
conduz à conclusão de que as fundações públicas nada mais são do que outra das 
categorias integrantes da Administração Indireta estatal. 
4 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
Observa CARVALHO (2019) que os princípios administrativos de caráter 
genérico incidem sobre a administração indireta, que sem dúvida, hão de aplicar-se 
os princípios fundamentais da legalidade, da moralidade, da impessoalidade e da 
publicidade, que em conformidade com o texto do art. 37, caput, da Constituição 
Federal, de 1988, faz expressa referência àquela modalidade de administração. 
Diante disso, existem três postulados que merecem destaque e se encontram 
relacionados à administração indireta. 
4.1 Princípio da reserva legal 
O princípio da reserva legal tem por objetivo a indicação de que todas as 
pessoas integrantes da Administração Indireta de qualquer dos Poderes, em qualquer 
das esferas federativas a que estejam vinculadas, só podem ser instituídas por lei. 
O disposto no art. 37, XIX, da CF, com a redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 19/1998: Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de 
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação. (BRASIL, 1988) 
Estabeleceu a norma que caberá à lei complementar definir as áreas de 
atuação, sem esclarecer se esta expressão se refere à instituição de empresa pública, 
sociedade de economia mista e fundação, ou se está aludindo apenas à categoria das 
fundações. 
O art. 173, § 1º, da CF/88, também alterado pela referida Emenda, indica que 
empresas públicas e sociedades de economia mista terão como objeto explorar 
 
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atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de 
serviços. 
Diante disso entende-se que de acordo com a norma constitucional as 
entidades só podem ingressar no mundo jurídico caso haja a manifestação dos 
Poderes Legislativo e Executivo no processo de formação da lei instituidora, assim 
cabe a este último o poder de iniciativa da lei, por se tratar de matéria de caráter 
estritamente organizacional da Administração Pública. 
Por fim, o princípio da reserva legal se aplica também à hipótese de instituição 
de pessoas subsidiárias das empresas públicas e sociedades de economia mista, 
onde, a exigência cujo objetivo é evitar que depois de criadas as entidades primárias, 
elas possam de forma abusiva, instituir, por critério próprio esse tipo de pessoas de 
natureza derivada, o qual com o risco de ficarem sem qualquer tipo de controle e de 
provocarem prejuízo ao erário. 
CARVALHO (2019) prevê ainda que a Constituição não permite essa 
interpretação tão restrita, para o autor não há impedimento quanto ao fato de que a 
lei instituidora da entidade primária, já preveja a instituição de futuras subsidiárias. 
Desse modo o Supremo Tribunal Federal decidiu que, uma vez instituída 
sociedade de economia mista, conforme prevê o art. 37, XIX, CF/88, e ainda delegada 
à lei que que criou permissão para a constituição de subsidiárias, que podem de forma 
majoritária ou minoritariamente se associar a outras empresas. (BRASIL, 1988) 
Ainda existe o requisito de que a autorização legislativa que se encontra 
elencada no art. 37, XX, da CF/88, se cumpra não necessariamente a edição de lei 
especial para cada caso. 
Observa ainda o autor supracitado que não é qualquer atividade cometida pelos 
órgãos da Administração Direta que se torna objeto do processo de descentralização, 
de forma que cabe ao Estado avaliar o que deve continuar a ser executado 
centralizadamente, bem como oque deve ser transferido a outra pessoa. 
 
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4.2 Princípio da Especialidade 
O princípio da especialidade aponta para a absoluta necessidade de ser 
expressamente consignada na lei a atividade a ser exercida, descentralizadamente, 
pela entidade da Administração Indireta, ou seja, nenhuma dessas entidades pode ser 
instituída com finalidades genéricas, em outras palavras, sem que seja definido pela 
lei o objeto preciso de sua atuação. 
Desse modo somente as pessoas políticas têm a seu cargo funções genéricas 
das mais diversas naturezas, como definido no sistema de partilha constitucional de 
competências. Tal não pode ocorrer com as pessoas da Administração Indireta, pois 
estas só podem atuar, ou despender seus recursos nos estritos limites determinados 
pelos fins específicos para os quais foram criadas. 
4.3 Princípio do controle 
Controle é o conjunto de meios através dos quais pode ser exercida função de 
natureza fiscalizatória sobre determinado órgão ou pessoa administrativa. Dizer-se 
que órgão ou entidade estão sujeitos a controle significa constatar que só podem eles 
atuar dentro de determinados parâmetros, ou seja, nunca podem agir com liberdade 
integral. 
Diante disso, pode se afirmar que toda pessoa integrante da Administração 
Indireta é submetida a controle pela Administração Direta da pessoa política a que é 
vinculada, onde, a pessoa política que busca a criação daquelas entidades, venha a 
ter que se reservar o poder de controlá-las. 
Motivo pelo qual tais entidades figuram como se fossem satélites das pessoas 
da federação, de forma que o princípio do controle, também denominado de tutela 
administrativa, se distribui sobre quatro aspectos: 
 Controle político, pelo qual são os dirigentes das entidades da 
Administração Indireta escolhidos e nomeados pela autoridade 
 
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competente da Administração Direta, razão por que exercem eles função 
de confiança (relação intuitu personae). 
 
 Controle institucional, que obriga a entidade a caminhar sempre no 
sentido dos fins para os quais foi criada. 
 
 Controle administrativo, que permite a fiscalização dos agentes e das 
rotinas administrativas da entidade; e 
 
 Controle financeiro, pelo qual são fiscalizados os setores financeiro e 
contábil da entidade. 
A forma pela qual os órgãos governamentais exercem o controle pode variar 
conforme a lei de organização administrativa federal, estadual, distrital ou municipal, 
via de regra, tem-se adotado o sistema de controle através de Ministérios ou de 
Secretarias, o que é bastante razoável, dessa forma cada um desses órgãos, dotados 
de competência específica em certas áreas, fica encarregado de fiscalizar. 
A União Federal adotou essa sistemática, denominando-a de supervisão 
ministerial, por meio do que dispõe o Decreto-lei nº 200/1967 que todos os órgãos da 
administração federal, direta ou indireta, se encontram sujeitos à supervisão do 
Ministro de Estado competente, excetuando-se apenas aqueles órgãos e não pessoas 
que prestem assessoria direta ao Presidente da República. 
Desse modo, elucida CARVALHO (2019) que apesar da expressão “supervisão 
ministerial”, pode a entidade descentralizada ser vinculada a órgãos equiparados a 
Ministérios, como Gabinetes e Secretarias ligadas à Presidência da República. 
A vinculação das entidades a Ministérios e Secretarias, bem como aos órgãos 
do Poder Executivo, via de regra, em nada impede que, embora excepcionalmente, 
possam ser vinculadas à direção administrativa dos Poderes Legislativo e Judiciário, 
desde que sua instituição obedeça aos requisitos estabelecidos na Constituição. 
Sendo à Administração do Ministério Público admissível a vinculação das 
referidas entidades, cujo controle se funda no fato normalmente conhecido como 
 
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relação de vinculação, por meio do qual toda pessoa da administração indireta é 
vinculada a determinado órgão da respectiva administração direta, sendo todas 
entidades vinculadas, cuja observação é feita com o objetivo de distinguir se a relação 
de vinculação, fixada entre pessoas, bem como a relação de subordinação, apropriada 
para o controle entre órgãos internos das pessoas administrativas. 
Enquanto a Administração Direta se constitui de órgãos, a Administração 
Indireta se compõe de entidades dotadas de personalidade jurídica própria, sendo que 
essas entidades se encontram agrupadas em quatro categorias, onde cada uma delas 
apresenta pessoas jurídicas com algumas particularidades específicas que as tornam 
distintas das demais, as quais são: 
 As autarquias. 
 
 As empresas públicas. 
 
 As sociedades de economia mista. 
 
 As fundações públicas. 
Um dos aspectos mais marcantes em relação ao objeto da entidade, que deve 
ser compatível com sua natureza jurídica, conforme o art. 26 da EC nº 19/1998, dispôs 
que no prazo de dois anos da promulgação desta Emenda, as entidades da 
administração indireta terão seus estatutos revistos quanto à respectiva natureza 
jurídica, tendo em conta a finalidade e as competências efetivamente executadas. 
(BRASIL, 1998) 
Nesse prazo, deveria o Poder Público adequar a natureza jurídica de suas 
entidades descentralizadas ao objeto que com elas seja compatível, objetivando o 
melhor exame dessas categorias. 
No mesmo sentido de Carvalho preleciona MELLO (2015) em relação ao 
Decreto-Lei nº 200 que versa em relação a natureza da atividade que engloba em 
relação as características do Poder Público em relação aos serviços bem como do art. 
175 da Constituição Federal de 1988 que versa: Incumbe ao Poder Público, na forma 
 
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da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as 
condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. (BRASIL, 1988) 
De acordo com MELLO (2015) a descentralização na prática ocorre por meio 
de três planos principais: 
 Dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo--se 
claramente o nível de direção do de execução. 
 
 Da Administração Federal para a das unidades federadas, quando 
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio. 
 
 Da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou 
concessões. 
 
Ainda o referido autor menciona que a desconcentração se trata da distribuição 
de poderes dentro da mesma pessoa jurídica, a descentralização por concessão se 
dá por meio da prestação da atividade material, por delegação e se trata de prestação 
de atividade jurídica a exemplo da fiscalização de pesos e medidas em prol do Estado 
da Federação. 
Antes de estudarmos os entes da Administração indireta faremos uma análise 
dos entes que prestam ao Estado um serviço, são as chamadas entidades 
paraestatais. 
 
20 
 
5 ENTES PARAESTATAIS 
A expressão entes paraestatais surge na Itália, a partir de um decreto-lei real 
de 1924, o Brasil, antes da Lei 70, de 20 de março de 1995, que ressuscitou o tema, 
conquanto deliberadamente não outorgasse uma formulação teórica de entidade 
paraestatal., importou a expressão, obviamente com toda a carga de imprecisão que 
possuía na Itália. 
Entretanto menciona o autor MELLO (2015) que alguns autores brasileiros 
mencionam em relação as estatais: 
(...) por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello e Hely Lopes Meirelles. O ponto 
de vista que recebeu maior difusão foi o expendido por Hely Lopes Meirelles, 
o qual, embora haja acertadamente ressaltado a natureza privada destes 
sujeitos e enfatizado que a expressão paraestatal sugere tratar-se de criatura 
que atua paralelamente ao Estado, ao lado dele, sustenta posição 
insuscetívelde ser aceita no Direito brasileiro. Isto porque inclui em seu 
âmbito, além de pessoas como o SESI, SESC, SENAI, SENAC, conhecidas 
como serviços sociais autônomos, as sociedades de economia mista e 
empresas públicas. 
Assim, sob a mesma rotulação englobou entidades jurídicas sujeitas a 
regimes jurídicos inegavelmente diversos, pois estas últimas, como se sabe, 
fazem parte da Administração indireta do Estado por expressa determinação 
legal, encontrando-se, pois, submissas a um plexo de normas específico, 
distinto do aplicável aos serviços sociais autônomos. (MELLO, p. 159. 2020) 
 
Não existe uma lei que caracterize de forma inequívoca uma paraestatal, de 
forma que no meio jurídico, diz-se, que não há um objeto à procura de um nome, 
porém um nome à procura de um objeto. 
Assim o Decreto-Lei 200 menciona conforme mencionado anteriormente os 
entes que fazem parte da Administração indireta. 
5.1 Autarquias 
De acordo com CARVALHO (2019) a palavra autarquia possui o significado de 
autogoverno ou governo próprio, que possui o sentido de pessoa jurídica 
 
21 
 
administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, o qual 
embora sob controle do Estado, de onde se originou. 
A autarquia se trata de uma modalidade de pessoa administrativa, instituída 
pelo Estado para o desempenho de uma atividade predeterminada, dotada, de 
algumas características especiais que as distinguem de suas congêneres, cujo 
sentido é o administrativo. 
De acordo com CARVALHO (2019) o Estado cria autarquias objetivando 
atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada, 
as autarquias não podem criar regras jurídicas de auto-organização, nem ter 
capacidade política, sua função é meramente administrativa, por este motivo é que se 
pode afirmar que, enquanto a autonomia é o próprio Estado, a autarquia é apenas 
uma pessoa administrativa criada pelo Estado. 
Ainda de acordo com a doutrina existem as denominadas autarquias 
institucionais, e autarquias territoriais: 
 
AUTARQUIAS TERRITORIAIS AUTARQUIAS INSTITUCIONAIS 
Correspondem a desmembramentos 
geográficos em certos países, 
normalmente com regime unitário (ou de 
centralização política), aos quais o poder 
central outorga algumas prerrogativas de 
ordem política e administrativa, 
permitindo-lhes uma relativa liberdade 
de ação. Não chegam a ser verdadeiras 
autonomias, mas têm a seu cargo 
algumas funções privativas conferidas 
pelo Estado. Esse, aliás, foi o sentido 
inicial do termo autarquia. 
Costuma-se considerar como 
integrantes dessa categoria os nossos 
Nascem como pessoas jurídicas criadas 
pelo Estado para se desincumbirem de 
tarefas para as quais a lei as destinou. 
Contrariamente àquelas outras, não 
correspondem a áreas geográficas. 
Trata-se de meras pessoas 
administrativas sem delegação política 
estatal, limitando-se, por isso, a 
perseguir os objetivos que lhes foram 
impostos. 
Essa é a razão por que apenas as 
autarquias institucionais integram a 
Administração Indireta do Estado, e este, 
através delas e das demais pessoas 
 
22 
 
Territórios, entes despidos de 
autonomia, que executam, por 
delegação, algumas funções próprias de 
Estado (art. 33, CF) 
vinculadas, buscará alcançar os 
objetivos e as diretrizes administrativas 
previamente traçados. 
 
Assim o autor mencionado anteriormente conceitua autarquia como uma 
pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei 
com o objetivo de desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam 
próprias e típicas do Estado. 
No quadro abaixo encontram-se alguns exemplos das autarquias mais 
conhecidas do mundo: 
 
O INSS – Instituto Nacional do Seguro Social. 
O INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária. 
A Comissão Nacional de Energia Nuclear. 
O Banco Central do Brasil. 
A Comissão de Valores Mobiliários. 
O IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis. 
O DNOCS – Departamento Nacional de Obras contra as Secas e outras tantas. 
 
Destaque-se ainda que os Estados e Municípios possuem suas próprias 
autarquias. 
O Decreto-lei nº 200/1967 caracterizou autarquia como: o serviço autônomo, 
criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar 
atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. (BRASIL, 1967) 
A Constituição Federal de 1988, estabeleceu para a criação das pessoas da 
Administração Indireta o princípio da reserva legal: todas elas, inclusive as autarquias, 
devem ser criadas por lei. 
 
23 
 
Diante disso a lei de criação da autarquia deve ser da iniciativa privativa do 
Chefe do Executivo, assim em conformidade com regra constitucional do art. 61, § 1º, 
II, “e”, da CF/88, cabendo ao Presidente da República a iniciativa das leis que 
disponham sobre criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da 
Administração Pública, sendo essa regra aplicável também a Estados e Municípios. 
Ainda em conformidade com a Constituição Federal de 1988, para que se 
extinga uma autarquia faz-se necessário buscar-se por lei, observando assim o 
princípio da legalidade. 
Diante disso a organização das autarquias ocorre através de ato administrativo, 
por meio de um decreto do Chefe do Executivo, assim no momento a da organização 
são fixadas as regras atinentes ao funcionamento da autarquia, aos órgãos 
componentes e à sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros 
aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade autárquica. 
Ainda o Decreto-lei nº 200/1967 ao fixar os contornos jurídicos das autarquias 
cuja função é de executar atividades típicas da administração pública, expressão que, 
é fácil notar, suscita dúvidas a respeito de seu sentido. 
Em nosso entender, porém, o legislador teve o escopo de atribuir às 
autarquias a execução de serviços públicos de natureza social e de atividades 
administrativas, com a exclusão dos serviços e atividades de cunho 
econômico e mercantil, estes adequados a outras pessoas administrativas, 
como as sociedades de economia mista e as empresas públicas. 
Um serviço de assistência a regiões inóspitas do país ou um serviço médico 
podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o mesmo não se 
passa, por exemplo, com a prestação de serviços bancários ou de fabricação 
de produtos industriais, atividades próprias de pessoas administrativas 
privadas. 
Aliás, houve na Administração algumas correções de rumo, adequando-se a 
categoria da entidade a seus fins institucionais. (CARVALHO, p. 699, 700. 
2019) 
Existem três fatores que de fato demarcam as diferenças entre as autarquias. 
São eles: 
 O nível federativo. 
 
 
24 
 
 O objeto. 
 
 A natureza (regime jurídico). 
 
As autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme 
instituídas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, assim, 
na forma do art. 18, da CF/88, cada uma das pessoas federativas tem competência 
para instituir suas próprias autarquias, que ficarão vinculadas à respectiva 
Administração Direta. 
Diante disso dentro das atividades típicas do Estado, as autarquias podem ter 
diferentes objetivos, classificando-se em: 
 
 
 
 
 
AUTARQUIAS ASSISTENCIAIS: 
Aquelas que visam a dispensar auxílio a 
regiões menos desenvolvidas ou a 
categorias sociais específicas, para o fim 
de minorar as desigualdades regionais e 
sociais, preceito, aliás, inscrito no art. 3º, 
III, da CF. Exemplo: INCRA – Instituto 
Nacional de Colonização e 
Reforma Agrária. 
 
AUTARQUIAS PREVIDENCIÁRIAS: 
Voltadas para a atividade de previdência 
social oficial. Exemplo: o INSS (Instituto 
Nacional do Seguro Social). 
 
AUTARQUIAS CULTURAIS: 
Dirigidas à educação e ao ensino. 
Exemplo: a UFRJ(Universidade Federal 
do Rio de Janeiro). 
 
AUTARQUIAS PROFISSIONAIS (OU 
CORPORATIVAS): 
Incumbidas da inscrição de certos 
profissionais e de fiscalizar sua 
atividade. Exemplo: OAB (Ordem dos 
Advogados do Brasil); CRM (Conselho 
 
25 
 
Regional de Medicina); CREA (Conselho 
Regional de Engenharia e Arquitetura), e 
outras do gênero. 
 
 
 
 
 
 
AUTARQUIAS ADMINISTRATIVAS: 
Que formam a categoria residual, ou 
seja, daquelas entidades que se 
destinam às várias atividades 
administrativas, inclusive de fiscalização, 
quando essa atribuição for da pessoa 
federativa a que estejam vinculadas. É o 
caso do INMETRO (Instituto Nacional de 
Metrologia, Normalização e Qualidade. 
Industrial); BACEN (Banco Central do 
Brasil); IBAMA (Instituto Brasileiro do 
Meio Ambiente e dos Recursos Naturais 
Renováveis). 
 
 
 
 
 
 
 
 
AUTARQUIAS DE CONTROLE: 
Enquadram-se nesta categoria as 
recém-criadas agências reguladoras, 
inseridas no conceito genérico de 
agências autárquicas, cuja função 
primordial consiste em exercer controle 
sobre as entidades que prestam serviços 
públicos ou atuam na área econômica 
por força de concessões e permissões 
de serviços públicos (descentralização 
por delegação negocial), como é o caso 
da ANEEL (Agência Nacional de Energia 
Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional 
de Telecomunicações) e da ANP 
(Agência Nacional do Petróleo). Sobre 
tais entidades, remetemos aos 
 
26 
 
comentários feitos adiante, no nº 15 
deste tópico. 
 
 
 
 
AUTARQUIAS ASSOCIATIVAS: 
São as denominadas “associações 
públicas”, ou seja, aquelas que resultam 
da associação com fins de mútua 
cooperação entre entidades públicas, 
formalizada pela instituição de 
consórcios públicos, sendo estes 
regulados, como já vimos anteriormente 
no capítulo relativo aos contratos 
administrativos, pela Lei nº 11.107/2005. 
 
Quanto ao regime jurídico da OAB – Ordem dos Advogados do Brasil, vale 
ressaltar que tal autarquia não integra a Administração Indireta da União, 
configurando-se como entidade independente, não estando vinculada a qualquer 
órgão administrativo, nem se sujeita ao respectivo controle ministerial. 
A OAB não pode ser comparada às demais autarquias profissionais, pois seu 
objetivo básico se trata da representação da categoria dos advogados, que tem ainda 
função institucional de natureza constitucional, sendo, seu pessoal regido pela CLT, 
portanto ela não se submete ao art. 37, II, da CF/88, que exige prévia aprovação em 
concurso público para a contratação dos servidores. 
Tratamento diverso, porém, tem sido dispensado às demais autarquias 
profissionais (Conselhos), das quais se exige o regime estatutário previsto na Lei nº 
8.112/1990. 
O STF considera que se trata de tributos sob a forma de contribuições 
parafiscais da espécie “contribuições de interesse das categorias profissionais”, 
embasadas no art. 149 da CF/88. 
Podendo ainda ser fixadas por lei ordinária, sendo legítimo que se estabeleçam 
valores teto para os contribuintes, que atendam ao princípio da capacidade 
contributiva. 
 
27 
 
CARVALHO (2019) ainda menciona que apesar disso, já se decidiu que o título 
executivo previsto no art. 46, § único, da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da OAB), sujeita-
se à execução comum, prevista no art. 784 do CPC, não sendo aplicável, pois, a Lei 
nº 6.830/1980, que rege o processo de execução fiscal. 
Por outro lado, adotou-se, ainda, o entendimento de que a entidade não se 
submete às normas financeiras da Lei nº 4.320/1964, nem ao controle exercido pelo 
Tribunal de Contas da União, a despeito do disposto no art. 71, II, da CF, que 
trata do julgamento de contas quando envolvidos dinheiros públicos. 
Quanto ao foro processual, em que pesem divergências, predomina a que fixa 
como competente a justiça federal, com lastro no art. 109, I, da CF. 
A matéria sobre o regime dessas entidades, como se pode ver, ainda está longe 
de uma definição mais precisa. Há, inclusive, surpreendente decisão que só considera 
autarquias os Conselhos profissionais, mas exclui a OAB dessa categoria, deixando 
o intérprete sem saber onde a entidade se enquadra. 
No que tange ao regime tributário, já se reconheceu à OAB a garantia da 
imunidade recíproca prevista no art. 150, VI, “a”, da CF, com supedâneo no fato de 
que executa atividade própria do Estado e defende a ordem jurídica, além de sua 
função de selecionar e controlar disciplinarmente os advogados. Entretanto, a 
imunidade alcança tão somente as finalidades essenciais, o que não impede a 
autoridade fiscal de examinar a atuação da entidade. 
A mesma garantia de imunidade recíproca foi estendida à Caixa de Assistência 
dos Advogados, e isso porque: 
 Presta serviço público delegado. 
 
 A atividade é executada em virtude lei. 
 
 O serviço é prestado por ente público sem finalidade econômica. 
CARVALHO (2019) Sem dúvida, trata-se de regime especial, diverso do 
adotado para as autarquias em geral. Não é idêntico, com certeza, ao adotado para 
as agências reguladoras, a exemplo das autarquias de regime especial, mas é 
 
28 
 
inegável que ostenta caráter de excepcionalidade em relação ao sistema autárquico 
comum. 
A despeito de não abonarmos esta classificação, como adiante explicaremos, 
permitimo-nos apresentá-la não somente em virtude da referência feita por algumas 
leis, como também em homenagem a alguns especialistas que a têm acolhido quando 
aludem ao regime das autarquias. 
É sob esse aspecto que se admite a classificação de dois grupos de autarquias 
quando se leva em conta o seu regime jurídico: 
 Autarquias comuns (ou de regime comum). 
 
 Autarquias especiais (ou de regime especial). 
Segundo a própria terminologia, é fácil distingui-las: as primeiras estariam 
sujeitas a uma disciplina jurídica sem qualquer especificidade, ao passo que as 
últimas seriam regidas por disciplina específica, cuja característica seria a de atribuir 
prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias. 
Foi a Lei nº 5.540/1968, que, ao dispor sobre a organização do ensino superior 
(art. 4º e parágrafo único, já revogados), estabeleceu que as universidades e 
estabelecimentos de ensino, quando oficiais, se constituiriam em autarquias de regime 
especial ou em fundações de direito público. 
Contudo, não definiu o que seria esse regime especial, limitando-se 
exclusivamente a consignar que esse regime obedeceria às “peculiaridades” 
indicadas na disciplina legal. Acolhendo essa qualificação, alguns doutrinadores 
adotaram o entendimento de que o regime especial se caracterizaria pelas regalias 
que a lei conferisse à autarquia, houvesse ou não referência em dispositivo legal. 
Note-se, entretanto, que nem sempre se aceitou inteiramente essa categoria, e 
isso ficou claro quando se tentou extrair em seu favor situações jurídicas sem amparo 
na Constituição. À guisa de exemplo, os servidores do Banco Central, que tinham 
regime diferenciado, passaram a ser estatutários, como os integrantes das demais 
autarquias. 
 
 
29 
 
5.2 Sociedades de economia mista e Empresas públicas 
De acordo com CARVALHO (2019) as Sociedades de Economia Mista bem 
como as Empresas Públicas devem ser estudadas em conjunto, pois são parecidas, 
ambas são dotadas de personalidade jurídica de direito privado e é por meio delas 
que o Estado busca possibilitar a execução de atividades das pessoas de direito 
público. 
As sociedades de economia mista, pelo próprio nome, demonstram a sua 
natureza. São sociedades anônimas, mais apropriadas à exploração de 
atividade econômica, cujo capital é distribuído entre o Governo e particulares, 
estes usualmente investidores, com o evidente objetivo de reforçar o 
empreendimento a que se propõem. Sendo também pessoas privadas, 
conduzem-se no setor econômico com maior versatilidade, a exemplo do que 
ocorre com as empresas públicas. 
Sociedades de economiamista e empresas públicas andam de mãos dadas, 
assemelham-se em seu perfil e irmanam-se nos objetivos colimados pelo 
Estado. 
Portanto, não será difícil verificar, ao longo deste estudo, que não haverá 
praticamente nenhum dado tão marcante que possa levar o Governo a optar 
por uma ou por outra. A ideia básica que traduzem continua sendo a do 
Estado-empresário, que intenta aliar uma atividade econômica à prestação 
de um serviço de interesse coletivo. (CARVALHO, p. 722,723. 2019) 
O art. 173 da CF/88, faz expressa referência a sociedades de economia mista 
e empresas públicas, ao tratar dos princípios que informam a atividade econômica, 
assim o artigo mencionado anteriormente em seu parágrafo 1º prevê: o texto faz 
menção ao fato de que, quando exploram atividade econômica, devem sujeitar-se ao 
regime próprio das empresas privadas, incluindo-se aí as obrigações trabalhistas e 
tributárias. (BRASIL, 1988) 
Logo a seguir, no § 2º, as iguala às empresas privadas no que tange a 
privilégios fiscais, dispondo que “as empresas públicas e as sociedades de economia 
mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado. 
(BRASIL, 1988) 
 
30 
 
O art. 173, § 1º, da CF prevê, desde a alteração introduzida pela EC nº 19/1998, 
a edição de lei, formalizando o estatuto jurídico das empresas públicas, sociedades 
de economia mista e suas subsidiárias, no qual fossem fixados: 
 Seu regime jurídico. 
 
 A função social. 
 
 A disciplina de licitação e contrato. 
 
 A composição orgânica. 
 
 Regime e responsabilidade dos administradores (incisos I a V) 
 
A Lei nº 13.303/2016 – Estatuto das Empresas Públicas e Sociedade de 
Economia Mista, assim, de acordo com o que prevê o Estatuto: empresa pública “é a 
entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada 
por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, 
pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. (BRASIL, 2016) 
O art. 4º da mesma lei que sociedade de economia mista é a entidade dotada 
de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a 
forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua 
maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da 
administração indireta. (BRASIL, 2016) 
Ainda de acordo com CARVALHO (2012) o Estatuto não fez menção aos 
requisitos para a extinção das entidades, entretanto, se a autorização para serem 
instituídas pressupõe a edição de lei, conforme determina a Constituição, a forma de 
autorização será necessária para que sejam extintas, dessa forma aplica-se aqui a 
teoria da simetria, em que atos constitutivos e extintivos devem ostentar a mesma 
fisionomia. 
 
31 
 
Uma vez que é vedado ao Poder Executivo proceder sozinho à extinção da 
entidade; se pretender fazê-lo, deve enviar projeto de lei à Casa legislativa para a 
edição da lei respectiva, de caráter extintivo. 
Entretanto, o projeto extintivo é da competência privativa do Chefe do 
Executivo, sendo vedada a iniciativa parlamentar, é o que prevê o art. 61, § 1º, II, “e”, 
da CF/88. 
De acordo com a Constituição Federal de 1988 em seu regime constitucional, 
as entidades são elencadas no art. 173, § 1º, da CF/88, onde houve a previsão da 
criação de estatuto jurídico para sua disciplina, onde afirma que tais pessoas não 
poderão gozar de privilégios fiscais, privilégios estes não extensivos aos privilégios do 
setor privado, sob o fundamento a necessidade de não ofender o princípio da livre 
concorrência conforme prevê o art. 173, § 2º, da CF/88. 
Ainda, a Constituição Federal de 1988 prevê lei que regulamente as relações 
da empresa pública com o Estado e a sociedade é o que diz o art. 173, § 3º, da CF/88: 
devem ser disciplinadas pelo estatuto previsto, não havendo necessidade de outra lei 
para isso. 
O art. 37, XIX, da CF/88 prevê que outras normas do regime constitucional 
dizem respeito à lei autorizadora a exemplo: 
 Para instituição ao controle pelo Tribunal de Contas (art. 71). 
 
 O controle e fiscalização do Congresso Nacional (art. 49, X). 
 
 Exigência de concurso público para seus empregados (art. 37, II). 
 
 Previsão de rubrica orçamentária (art. 165, § 5º), dentre outras. 
Ainda com base no que diz o art. 173, § 1º, da CF, foi editada a Lei nº 13.303, 
de 30.6.2016, lei que formalizou o estatuto jurídico das empresas públicas, das 
sociedades de economia mista e de suas subsidiárias, ou simplesmente Estatuto. 
Segundo o art. 1º, a lei ela abrange toda e qualquer das entidades da União, 
dos Estados, do DF e dos Municípios “que explore atividade econômica de produção 
 
32 
 
ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade 
econômica esteja sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de 
serviços públicos. 
CARVALHO (2019) traz em relação ao art. 1º do Estatuto, já mencionado 
anteriormente, que este se aplica às entidades que explorem atividade econômica, 
ainda que sob monopólio da União, bem como àquelas destinadas à prestação de 
serviços públicos. 
Assim entendidas como simplifica, pela unificação, a regência das entidades, 
bem como a distinção entre as categorias tem causado mais dúvidas do que 
elucidações. 
Diante disso o autor mencionado entende que o Estatuto foi claro, e que a sua 
aplicabilidade é extensiva e alcança todo e qualquer tipo de empresa pública ou 
sociedade de economia mista. 
Dessa forma a incidência extensiva alcança, ainda: 
 Empresas públicas dependentes, destinadas a atividades econômicas, 
ainda que monopolizadas pelo governo federal, e prestadoras de 
serviços públicos (art. 2º, III, da Lei Complementar nº 101/2000). 
 
 As entidades que participem de consórcio, conforme o art. 279 da Lei nº 
6.404/1976, na condição de operadora. 
 
 A sociedade de propósito específico, controlada por empresa pública ou 
sociedade de economia mista (art. 1º, §§ 2º, 5º e 6º, do Estatuto). 
Quanto ao regime, a sociedade de economia mista é regida pela Lei nº 
6.404/1976 (Lei das Sociedades Anônimas) (art. 5º do Estatuto), ainda se observa que 
o ente que a controla se submete aos deveres e responsabilidades do acionista 
controlador, em conformidade com a lei em seu art. 4º, § 1º. 
Não obstante a entidade é registrada na Comissão de Valores Mobiliários, e se 
sujeita às normas da Lei nº 6.385/1976 (Lei do Mercado de Valores Mobiliários) (art. 
4º, § 2º). 
 
33 
 
Conforme prevê o art. 7º a empresa pública, sociedade de economia mista de 
capital fechado e suas subsidiárias, aplicam-se as disposições da referida Lei nº 
6.404/1976 e as da Comissão de Valores Mobiliários sobre escrituração e 
demonstrações financeiras e, ainda, auditoria independente por auditor do mesmo 
órgão. 
Em relação a aplicabilidade, institui o Estatuto que qualquer das entidades 
criadas antes de sua vigência terá o prazo de 24 (vinte e quatro) meses para a 
adequação ao regime nele instituído é o que versa o art. 91. 
Apesar disso, a Lei nº 13.303/2016, em seu art. 97, se trata de uma 
contradictio in terminis, porque, para as referidas entidades, a lei não iniciou 
sua real vigência, dado o prazo que lhes foi concedido. Com muita 
dificuldade, pode entender-se que para as novas entidades houve vigência 
imediata, ao passo que para as anteriores a lei admitiu vigência diferida. 
(CARVALHO, p. 731. 2012) 
Desse modo são aplicáveis às entidades e suas subsidiárias as punições 
previstas na Lei nº 12.846, de 1.8.2013 (Lei Anticorrupção), a qual dispõe sobre a 
responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas por atos contra a 
Administração Pública (art. 94 do Estatuto). 
Contudo as entidades ficaram isentas das seguintes sanções: 
 Suspensão ou interdição parcial de atividades. 
 
 Dissolução compulsória. 
 
 Proibição de receber incentivos, subsídiose outras benesses de órgãos 
públicos pelo prazo entre 1 e 5 anos. 
Observa-se que dependendo da gravidade do ilícito, devem sofrer intervenção 
direta do ente controlador para a correção de rumos e o restabelecimento de seu 
objetivo institucional. 
Diante disso, na escala hierárquica normativa, o Estatuto alude ao estatuto da 
companhia (art.13), o qual deve observar as diretrizes e restrições fixadas na lei 
autorizadora, de forma a regular o Conselho de Administração, bem como os 
 
34 
 
requisitos para a função de diretor, a avaliação de desempenho dos dirigentes e, 
enfim, o funcionamento dos órgãos componentes. 
A lei ainda autorizou o Poder Executivo dos entes públicos a editar os atos 
estatutários, com as devidas regras de governança, e sempre observadas as diretrizes 
do Estatuto (art. 1º, § 3º). 
Assina o prazo de 180 dias a partir da publicação da lei para a edição dos 
referidos atos; não o fazendo, passam a submeter-se às normas de governança 
previstas na lei. 
Dois aspectos devem ser consignados. Primeiro, os atos estatutários têm 
caráter administrativo interno e regulam a estrutura e o funcionamento da entidade, 
sendo, na verdade, o estatuto da empresa. Depois, tais atos sujeitam-se a controle de 
legalidade, resultante do confronto entre suas normas e o Estatuto básico. 
Em relação ao regime tributário, no que diz respeito as empresas públicas e 
sociedades de economia mista prevê a Constituição Federal de 1988 no art. 173, § 1º 
mencionado anteriormente que segundo o estatuto: devem sujeitar-se ao regime 
jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações 
civis, comerciais, trabalhistas e tributários. (BRASIL, 1988) 
Já o § 2º do supracitado artigo, que diz: As empresas públicas e as sociedades 
de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor 
privado. (BRASIL, 1988) 
Em conformidade com o art. 173, § 1º, I, da CF/88, o estatuto jurídico deveria 
contemplar a função social das empresas públicas e sociedades de economia mista, 
assim, o Estatuto traçou as regras gerais para desenhar o tipo de função, cujo núcleo 
explicativo da função social consiste nos objetivos de interesse coletivo ou de 
segurança nacional expressos na lei. 
Desse modo o interesse coletivo deve se direcionar para o bem-estar 
econômico bem como para o emprego eficiente dos recursos ficando a cargo das 
entidades, de forma a propiciar o acesso de consumidores e o desenvolvimento ou 
emprego de tecnologia brasileira bem como a adoção de práticas de sustentabilidade 
ambiental e ainda de responsabilidade social corporativa conforme prevê o art. 27, 
caput e §§ 1º e 2º, do Estatuto. 
 
35 
 
Observa-se então que dentro da função social, o Estatuto admite, que as 
entidades celebrem convênios ou contratos de patrocínio com o objetivo de promover 
atividades culturais, sociais, esportivas, educacionais e de inovação tecnológica, com 
o fim de fortalecer sua marca, tudo em conformidade com as normas estatutárias de 
contratos e licitações previstas no art. 27, § 3º. 
No contrato de patrocínio, a entidade patrocinadora destina recursos e 
contribuições à pessoa física ou jurídica patrocinada, com o objetivo de cobrir gastos 
com eventos, competições, shows, gincanas, pesquisas etc. 
O capital no caso das sociedades de economia mista, é formado da conjugação 
de recursos provenientes dos entes públicos ou de outras pessoas administrativas, de 
um lado, e de recursos da iniciativa privada, de outro, dessa forma as ações são 
distribuídas entre a entidade governamental e particulares acionistas. 
A autorização legal e o domínio da maioria do capital votante retratam 
pressupostos indispensáveis à caracterização da sociedade de economia mista, 
assim se o capital que pertence ao ente público é minoritário, teremos, como visto, 
uma sociedade de mera participação do Estado, e não uma sociedade de economia 
mista, figurando o Poder Público como mero investidor no setor privado. 
A composição do capital das empresas públicas é diversa, sendo o capital, em 
princípio, integralmente detido pelas pessoas federativas, desse modo a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios. 
As entidades ou pessoas físicas não participam exclusivamente do setor 
privado, de acordo com o que prevê o art. 3º do Estatuto. 
O § único do art. 3º do Estatuto prevê ainda que desde que a maioria do capital 
seja titularizado pelos entes federativos, se admite a participação de outras pessoas 
de direito público interno bem como de entidades da administração indireta das 
pessoas federativas. 
Por exemplo, é possível instituir empresa pública com maioria do capital detido 
por um Estado e o capital minoritário distribuído entre autarquias, sociedades de 
economia mista e até mesmo outra empresa pública. 
 
36 
 
A sociedade de economia mista adota a forma de sociedade anônima, de 
acordo com o conceito da entidade prevista no art. 4º do Estatuto e já anotava o antigo 
Decreto-lei 200/1967 (art. 5º, III). 
CARVALHO (2012) elucida que em virtude da forma específica, estas 
entidades são regidas pela Lei nº 6.404/1976 - Lei das Sociedades por Ações, que 
possui um capítulo específico para esse fim (arts. 235 a 240), sendo ainda aplicável 
naquilo que não contrariar o Estatuto - Lei nº 13.303/2016, atualmente a lei básica 
regente. 
Em relação à empresa pública, o Decreto-lei 200/1967, ao definir essa 
categoria, permitiu que se revestisse de “qualquer das formas admitidas em direito” 
(art. 5º, II). 
Já o Estatuto, ao conceituar a entidade, foi silente sobre esse aspecto (art. 3º), 
assim de acordo com o autor supracitado, tal omissão confirma a previsão anterior 
relativo à pluralidade de forma jurídica, de forma a conceder ao ente público ampla 
margem de escolha em relação ao projeto de instituição da empresa pública. 
A entidade, então, pode ser unipessoal, quando o capital pertence 
exclusivamente a um só titular, no caso a pessoa instituidora, ou pluripessoal, quando, 
além do capital dominante do ente instituidor, se associam recursos de outras pessoas 
administrativas. 
A Constituição Federal de 1988 incluiu ainda as empresas públicas federais 
entre os entes cujos litígios tramitam na justiça federal, quando estas na qualidade de 
autoras, rés, assistentes ou oponentes, conforme o art. 109, I, da CF/88. 
As empresas públicas estaduais, distritais e municipais litigam na justiça 
estadual, assim a norma não é de aplicação irrestrita, de forma que se o ente federal, 
em execução que tramita na justiça estadual, oferece protesto pela preferência de 
crédito, não há deslocamento da competência para a justiça federal. 
Por outro lado, as sociedades de economia mista, têm suas ações processadas 
e julgadas na justiça estadual, já que a Constituição é silente sobre elas no art. 109, I, 
mencionado anteriormente, o STF, já consagrou entendimento nesse sentido. 
 
37 
 
De forma que a competência somente se desloca para a justiça federal quando 
a União intervém como assistente ou opoente, assim o deslocamento ocorre também 
quando a União figura como sucessora da sociedade de economia mista. 
Para CARVALHO (2019), nada justifica essa diferença de tratamento, além do 
fato de inexistir qualquer razão consistente para que as empresas públicas federais 
litiguem na justiça federal. 
Assim as entidades de direito privado bem como as sociedades de economia 
mista, deveriam, juntamente com estas, e por coerência, ter seus processos 
apreciados na justiça estadual. 
A diferença abrange apenas as empresas públicas federais, as demais litigam 
na justiça estadual, na forma do que dispõe a lei de organização judiciária do 
respectivo Estado. 
Em relação aos bens integrantes ao patrimônio das empresas públicas e das 
sociedades de economia mista provêm geralmente da pessoa federativa instituidora, 
cujos bens, enquanto pertenciam a esta última,tinham a qualificação de bens 
públicos, após serem transferidos ao patrimônio das entidades, passam a 
caracterizar-se como bens privados, sujeitos à sua própria administração. 
Assim sendo bens privados, não são atribuídas a eles as prerrogativas próprias 
dos bens públicos, como a imprescritibilidade, a impenhorabilidade, a alienabilidade 
condicionada etc. 
Em relação a impenhorabilidade dos bens dessas entidades adotou-se 
entendimento oposto ao que a Constituição Federal de 1988 teria recepcionado 
dispositivos de lei anterior que continha o privilégio. 
Assim de acordo com CARVALHO (2019) O sistema de precatório é aplicável 
apenas à Fazenda Pública (art. 100, CF/88), sendo que no sentido desta não se 
incluem pessoas administrativas de direito privado, a exemplo das empresas públicas 
e sociedades de economia mista, cuja extensão da aplicabilidade do sistema, tais 
entidades provoca irreversível prejuízo aos seus credores, uma vez que se trata de 
mecanismo injusto e anacrônico, ao mesmo tempo em que beneficia devedores 
paraestatais recalcitrantes. 
 
38 
 
O Código Civil de 2002, dispôs que são públicos os bens pertencentes a 
pessoas jurídicas de direito público e particulares todos os demais, seja qual for a 
pessoa a que pertencerem é o que prevê o art. 98, CC/2002 
As entidades têm personalidade jurídica de direito privado, de forma que seu 
patrimônio se caracteriza como privado, fazendo com que os bens de sociedade de 
economia mista estejam sujeitos a usucapião, conforme prevê o Estatuto - Lei nº 
10.303/2016. 
Não obstante se admite a penhora de bens, de tais empresas em conformidade 
com o que já previa o art. 242 da Lei nº 6.404/ 1976, e que reafirma que se tratam de 
bens privados. 
Diante disso tanto a administração dos bens, como a conservação, proteção, 
os casos de alienação e oneração, são disciplinados pelos estatutos da entidade, 
entretanto, nada impede, que em determinados casos a lei autorizadora trace regras 
específicas para os bens, regras estas que limitam o poder de ação dos 
administradores da empresa. 
Sendo a lei silente, valerá aquilo que estiver estipulado no estatuto da empresa 
bem como as resoluções emanadas de sua diretoria, assim, caso haja necessidade 
de extinguir a entidade, a regra é que, liquidadas as obrigações por ela assumidas em 
face de terceiros, seja o patrimônio incorporado à pessoa controladora, qualificando-
se então como públicos esses bens após a incorporação. 
CARVALHO (2019) menciona que os funcionários que fazem parte das 
empresas públicas bem como das sociedades de economia mista se submetem ao 
regime trabalhista comum, cujos princípios e normas se encontram na Consolidação 
das Leis do Trabalho. 
Por esse motivo, o vínculo jurídico que se firma entre os empregados e aquelas 
pessoas administrativas possuem natureza contratual, já que atrelados por contrato 
de trabalho típico, dessa forma esse regime jurídico já vem previsto na Constituição, 
quando ficou definido que se aplicariam àquelas entidades o mesmo regime jurídico 
aplicável às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações tributárias e 
trabalhistas, conforme prevê o art. 173, § 1º. 
 
39 
 
De modo geral, os cargos de presidente ou de direção das entidades de 
sociedade de economia mista ou de empresas públicas correspondem a funções de 
confiança de forma que são preenchidos a critério da autoridade competente do ente 
público a que estão vinculadas. 
Ainda assim, os escolhidos integrarão o quadro da empresa e, mesmo que 
temporário o exercício das funções, serão eles também regidos pelo regime 
trabalhista, observa-se ainda que a lei não pode fixar condições e critérios para 
aquelas tais empresas, que se trata de decisão reservada ao Executivo, usualmente 
por sua Chefia. 
Assim, seu regime é contratual, os litígios entre os empregados e as entidades, 
decorrentes das relações de trabalho, serão processados e julgados na Justiça do 
Trabalho, como estabelece o art. 114 da Constituição Federal de 1988. 
O ingresso desses empregados deve ser precedido de aprovação em concurso 
público, tal como previsto no art. 37, II, da Carta da República, sendo defendido por 
alguns autores que é dispensável o concurso se a entidade apenas explora atividade 
econômica, ou que a exigência constitucional deve ao menos ser atenuada. 
Para CARVALHO (2019) o entendimento supracitado é visto como uma 
exigência constitucional que não criou qualquer diferença entre esta ou aquela 
entidade da Administração Indireta e, se não há restrição, não cabe ao intérprete criá-
la em descompasso com o mandamento legal. 
Para esses empregados não incidem as regras protetivas especiais dos 
servidores públicos, como, por exemplo, a estabilidade estatutária. Mesmo tendo sido 
aprovados por concurso, incidem as regras da CLT que disciplinam a formação e a 
rescisão do contrato de trabalho. 
Assim o regime da estabilidade funcional, assegurado aos empregados 
concursados dessas entidades possuem o direito de exigir motivação em eventuais 
atos de demissão, requisito não exigido nas rescisões contratuais em geral. 
Outras regras se aplicam aos empregados de empresas públicas e sociedades 
de economia mista: 
 
 
40 
 
Não podem acumular seus empregos com cargos ou funções públicas (art. 37, XVII, 
CF). 
São equiparados a funcionários públicos para fins penais (art. 327, § 1º, CP); 
registre-se, contudo, que a referência do dispositivo a servidores de “entidades 
paraestatais” – expressão, como vimos, plurissignificativa – tem provocado alguma 
dúvida na jurisprudência sobre a equiparação de empregados de empresas públicas 
e sociedades de economia mista, mas domina o entendimento de que são mesmo 
equiparados a servidores públicos, o que é absolutamente correto, eis que, com a 
redação da Lei nº 9.983/2000, o art. 327, § 1º , equiparou também a servidores 
públicos os empregados de empresa prestadora de serviço contratada ou 
conveniada para a execução de atividade típica da Administração; ora, se tais 
empregados são equiparados, com maior suporte o serão os empregados daquelas 
pessoas administrativas (aliás, já se julgou que empregado dos Correios e de 
sociedade de economia mista respondem por crime de peculato). 
São considerados agentes públicos para os fins de incidência das diversas sanções 
na hipótese de improbidade administrativa (Lei nº 8.429/1992). 
 
O regime de falências foi revogado nos casos das sociedades de economia 
mista, mesmo antes da revogação, muitos estudiosos defendiam que a norma não 
fora recepcionada pela Constituição, invocando-se o art. 173, § 1º, que submetia as 
entidades ao mesmo regime das empresas privadas quanto às obrigações civis, 
comerciais, trabalhistas e tributárias. 
Desse modo, deveriam sujeitar-se à falência como as empresas do setor 
privado em geral, o regime falimentar para as sociedades de economia mista, devendo 
excluir da falência as entidades prestadoras de serviços públicos. 
Dessa forma as duas, sustentavam que as entidades com esse objetivo 
estariam fora da incidência do art. 173, § 1º, da CF/88, destinado àquelas que 
tivessem como alvo a exploração de atividade econômica. 
Em relação às empresas públicas, a Lei nº 6.404/1976 sempre foi omissa 
quanto ao seu regime, levando os especialistas a posições diferentes relativas à 
questão da falência. 
 
41 
 
Onde, para alguns, cabia a decretação, exceto se a entidade fosse prestadora 
de serviços públicos, com os mesmos fundamentos já apontados da destinação da 
entidade. 
O autor supracitado comenta que com o advento da Lei nº 11.101, de 9.2.2005, 
que regula a falência, a recuperação judicial, é uma matéria, ao menos em termos de 
direito positivo, definida, desse modo dispõe o art. 2º, I, que a lei não se aplica a 
empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Ficando silente a referida lei que não distinguiu os objetivos das entidades, 
levando o intérpretea deduzir que a inaplicabilidade atinge tanto as que exploram 
atividades econômicas, quanto as que prestam serviços públicos. 
O art. 173, § 1º, da CF/88 equiparou as entidades àquelas do setor privado 
quanto às obrigações civis e comerciais, pelo menos no desempenho de atividade 
empresarial, parece contraditório admitir a falência para as últimas e não o admitir 
para as primeiras. 
Diante disso as entidades administrativas econômicas ficaram em evidente 
posição de vantagem em relação às empresas do setor privado, e, com certeza, não 
foi essa discriminação que o Constituinte pretendeu. 
Assim o regime de execução e penhora permanece aplicável a empresas 
públicas e sociedades de economia mista, independentemente da atividade que 
desempenhem. 
Assim de acordo com CARVALHO (2019) a revogação do art. 242 da Lei nº 
6.404/1976, que dispunha de forma expressa sobre a aplicabilidade, o que em nada 
afetou a incidência do regime sobre as entidades. 
Dessa forma, munido de título executivo judicial ou extrajudicial, o credor pode 
ajuizar normalmente a ação de execução, não pagando o débito no prazo legal, deve 
o juiz ordenar a penhora dos bens necessários bem como à garantia do juízo e do 
credor. 
Considera-se, que os bens pertencentes a essas pessoas paraestatais se 
caracterizam como bens privados, como deixou claro o art. 98 do Código Civil, já que 
ambas são dotadas de personalidade jurídica de direito privado. 
 
42 
 
Não existe nenhuma razão para que não estejam sujeitas ao processo de 
execução e ao regime de penhora previstos no Código de Processo Civil. 
Têm surgido, decisões que põem em evidente risco o direito dos credores de 
tais entidades administrativas. 
A empresa pública teve seus bens considerados impenhoráveis, conforme 
mencionado anteriormente, assim apenas porque lei (editada antes da Constituição) 
assim dispunha, sendo-lhe garantido o pagamento por meio do sistema de 
precatórios. 
Entendeu-se que a empresa pública teria direito a imunidade tributária, como 
se fosse pessoa de direito público, decisão que suspendeu a penhora de recursos 
financeiros de sociedade de economia mista pelo fato de: 
 Prestar serviço público essencial: metroviário. 
 
 A penhora recair sobre receitas vinculadas ao custeio do serviço. 
 
 Ter-se que observar o princípio da continuidade do serviço público. 
O STF decidiu, de modo transparente, relativamente a empresa pública com 
capital integral de Estado, que empresas públicas e sociedades de economia mista 
não têm direito à prerrogativa de execução via precatório, fundando-se a decisão no 
art. 173, § 1º, inciso II, da CF/88, cujo teor sequer deveria dar margem às hesitações 
anteriores. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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