Organização e gestão de serviços públicos municipais

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FACULDADE CAPIXABA DA SERRA/EAD
Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017
ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS 
SUMÁRIO
ORGANIZAÇÃO E GESTÃO 
DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
MUNICIPAIS 
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ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS MUNICIPAIS 
FACULDADE CAPIXABA DA SERRA/EAD
Credenciada pela portaria MEC nº 767, de 22/06/2017, Publicada no D.O.U em 23/06/2017SUMÁRIO
A Faculdade Multivix está presente de norte a sul 
do Estado do Espírito Santo, com unidades em 
Cachoeiro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova 
Venécia, São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. 
Desde 1999 atua no mercado capixaba, des-
tacando-se pela oferta de cursos de gradua-
ção, técnico, pós-graduação e extensão, com 
qualidade nas quatro áreas do conhecimen-
to: Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, sem-
pre primando pela qualidade de seu ensino 
e pela formação de profissionais com cons-
ciência cidadã para o mercado de trabalho.
Atualmente, a Multivix está entre o seleto 
grupo de Instituições de Ensino Superior que 
possuem conceito de excelência junto ao 
Ministério da Educação (MEC). Das 2109 institui-
ções avaliadas no Brasil, apenas 15% conquistaram 
notas 4 e 5, que são consideradas conceitos 
de excelência em ensino.
Estes resultados acadêmicos colocam 
todas as unidades da Multivix entre as 
melhores do Estado do Espírito Santo e 
entre as 50 melhores do país.
 
MISSÃO
Formar profissionais com consciência cida-
dã para o mercado de trabalho, com ele-
vado padrão de qualidade, sempre mantendo a 
credibilidade, segurança e modernidade, visando 
à satisfação dos clientes e colaboradores.
 
VISÃO
Ser uma Instituição de Ensino Superior reconheci-
da nacionalmente como referência em qualidade 
educacional.
GRUPO
MULTIVIX
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BIBLIOTECA MULTIVIX (Dados de publicação na fonte)
As imagens e ilustrações utilizadas nesta apostila foram obtidas no site: http://br.freepik.com
Brígido, Cláudia.
Organização e Gestão de Serviços Públicos Municipais / Cláudia Brígido. – Serra: Multivix, 2019.
FACULDADE CAPIXABA DA SERRA • MULTIVIX
EDITORIAL
Catalogação: Biblioteca Central Anisio Teixeira – Multivix Serra
2019 • Proibida a reprodução total ou parcial. Os infratores serão processados na forma da lei.
Diretor Executivo 
Tadeu Antônio de Oliveira Penina
Diretora Acadêmica
Eliene Maria Gava Ferrão Penina
Diretor Administrativo Financeiro
Fernando Bom Costalonga
Diretor Geral
Helber Barcellos da Costa
Diretor da Educação a Distância
Flávio Janones
Coordenadora Acadêmica da EaD
Carina Sabadim Veloso
Conselho Editorial 
Eliene Maria Gava Ferrão Penina (presidente 
do Conselho Editorial)
Kessya Penitente Fabiano Costalonga
Carina Sabadim Veloso
Patrícia de Oliveira Penina
Roberta Caldas Simões
Revisão de Língua Portuguesa
Leandro Siqueira Lima 
Revisão Técnica
Alexandra Oliveira
Alessandro Ventorin
Graziela Vieira Carneiro
Design Editorial e Controle de Produção de Conteúdo
Carina Sabadim Veloso
Maico Pagani Roncatto
Ednilson José Roncatto
Aline Ximenes Fragoso
Genivaldo Félix Soares
Multivix Educação a Distância
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Pedagógico
Gestão Acadêmica - Coord. Didático Semipresencial
Gestão de Materiais Pedagógicos e Metodologia
Direção EaD
Coordenação Acadêmica EaD
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Aluno (a) Multivix,
Estamos muito felizes por você agora fazer parte 
do maior grupo educacional de Ensino Superior do 
Espírito Santo e principalmente por ter escolhido a 
Multivix para fazer parte da sua trajetória profissional.
A Faculdade Multivix possui unidades em Cachoei-
ro de Itapemirim, Cariacica, Castelo, Nova Venécia, 
São Mateus, Serra, Vila Velha e Vitória. Desde 1999, 
no mercado capixaba, destaca-se pela oferta de 
cursos de graduação, pós-graduação e extensão 
de qualidade nas quatro áreas do conhecimento: 
Agrárias, Exatas, Humanas e Saúde, tanto na mo-
dalidade presencial quanto a distância.
Além da qualidade de ensino já comprova-
da pelo MEC, que coloca todas as unidades do 
Grupo Multivix como parte do seleto grupo das 
Instituições de Ensino Superior de excelência no 
Brasil, contando com sete unidades do Grupo en-
tre as 100 melhores do País, a Multivix preocupa-
-se bastante com o contexto da realidade local e 
com o desenvolvimento do país. E para isso, pro-
cura fazer a sua parte, investindo em projetos so-
ciais, ambientais e na promoção de oportunida-
des para os que sonham em fazer uma faculdade 
de qualidade mas que precisam superar alguns 
obstáculos. 
Buscamos a cada dia cumprir nossa missão que é: 
“Formar profissionais com consciência cidadã para o 
mercado de trabalho, com elevado padrão de quali-
dade, sempre mantendo a credibilidade, segurança 
e modernidade, visando à satisfação dos clientes e 
colaboradores.”
Entendemos que a educação de qualidade sempre 
foi a melhor resposta para um país crescer. Para a 
Multivix, educar é mais que ensinar. É transformar o 
mundo à sua volta.
Seja bem-vindo!
APRESENTAÇÃO 
DA DIREÇÃO 
EXECUTIVA
Prof. Tadeu Antônio de Oliveira Penina 
Diretor Executivo do Grupo Multivix
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SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS
 > FIGURA 1 - Ciclo de políticas públicas 39
 > FIGURA 2 - Planejamento urbanístico 98
 > FIGURA 3 - Plano Diretor da Cidade 99
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SUMÁRIO
1 CONTEXTO HISTÓRICO DO FEDERALISMO BRASILEIRO E 
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS 15
INTRODUÇÃO 15
1.1 CONTEXTO HISTÓRICO DO FEDERALISMO BRASILEIRO E 
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS 16
1.1.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A DESCENTRALIZAÇÃO 
DA GESTÃO PÚBLICA 20
1.1.2 NOVAS AGENDAS MUNICIPAIS 24
CONCLUSÃO 28
2 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL: 
UMA PERSPECTIVA TEÓRICA 30
INTRODUÇÃO 30
2.1 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL: 
UMA PERSPECTIVA TEÓRICA 31
2.1.1 O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 38
CONCLUSÃO 41
UNIDADE 1
UNIDADE 2
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SUMÁRIO
SUMÁRIO
3 REFLEXÕES CRÍTICAS SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL 
NA GARANTIA DE DIREITOS NO ESTADO MODERNO 44
INTRODUÇÃO 45
3.1 REFLEXÕES CRÍTICAS SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL 
NA GARANTIA DE DIREITOS NO ESTADO MODERNO 45
3.1.1 PROCESSO DE CONSTRUÇÃO DA CIDADANIA NO BRASIL 47
3.2 O MUNICÍPIO E A PROVISÃO DE SERVIÇOS DE INTERESSE PÚBLICO 54
CONCLUSÃO 55
4 ARCABOUÇO NORMATIVO PARA GARANTIA DE SERVIÇOS 
ESSENCIAIS – PARTE I 58
INTRODUÇÃO DA UNIDADE 58
4.1 SERVIÇOS ESSENCIAIS E EMPODERAMENTO MUNICIPAL 60
4.2 GESTÃO DE TRANSPORTE URBANO 64
4.3 GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS 68
4.4 GESTÃO DO ABASTECIMENTO DE ÁGUA, ESGOTO E DRENAGEM 71
4.5 GESTÃO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA 72
4.6 GESTÃO DOS SERVIÇOS FUNERÁRIOS 73
CONCLUSÃO 74
UNIDADE 3
UNIDADE 4
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SUMÁRIO
5 ARCABOUÇO NORMATIVO PARA GARANTIA DE SERVIÇOS 
ESSENCIAIS - PARTE II 77
INTRODUÇÃO 78
5.1 ESTATUTO DA CIDADE E PLANO DIRETOR 79
5.2 GESTÃO DO COMÉRCIO AMBULANTE 82
5.3 GESTÃO DE MERCADOS, FEIRAS E ARTESANATO 84
5.4 GESTÃO DA EDUCAÇÃO MUNICIPAL 85
5.5 GESTÃO MUNICIPAL EM SEGURANÇA PÚBLICA86
CONCLUSÃO 89
6 CONSIDERAÇÕES SOBRE OS DESAFIOS E PERSPECTIVAS 
MUNICIPAIS NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 91
INTRODUÇÃO DA UNIDADE 92
6.1 CONTEXTUALIZANDO AS DEMANDAS POR PROTEÇÃO SOCIAL 92
CONCLUSÃO 101
REFERÊNCIAS 102
ICONOGRAFIA
UNIDADE 5
UNIDADE 6
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SUMÁRIO
ICONOGRAFIA
ATENÇÃO 
PARA SABER
SAIBA MAIS
ONDE PESQUISAR
DICAS
LEITURA COMPLEMENTAR
GLOSSÁRIO
ATIVIDADES DE
APRENDIZAGEM
CURIOSIDADES
QUESTÕES
ÁUDIOSMÍDIAS
INTEGRADAS
ANOTAÇÕES
EXEMPLOS
CITAÇÕES
DOWNLOADS
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BIODATA DA AUTORA
Cláudia Aparecida Pereira Brígido
Graduada em Ciências Sociais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais 
(PUC-Minas). 
Pós-graduada em Estudos da Criminalidade e Segurança Pública pelo Centro de 
Estudos da Criminalidade e Segurança Pública da Universidade Federal de Minas 
Gerais (CRISP/UFMG).
Mestre em Ciências Sociais pela PUC-Minas.
Doutora em Ciências Sociais pela PUC-Minas.
Pesquisadora do Centro de Estudos em Segurança Pública da PUC-Minas e da visão 
mundial para diagnóstico nacional das medidas socioeducativas em meio aberto.
Professora orientadora da pós-graduação a distância da Universidade Federal de 
Itajubá (UNIFEI).
Consultora do Instituto Polos de Pesquisa.
JUSTIFICATIVA 
O desafio desta disciplina é discutir as diversas atribuições constitucionais da União, 
dos estados e dos municípios para, ao final, apontar desafios e constrangimentos 
na provisão de serviços públicos municipais. Nesse sentido, ao conhecer as distin-
tas fases do ciclo de políticas, os quais se dividem em elaboração, implementação e 
avaliação, você terá melhores condições de contribuir com intervenções assertivas no 
seu posicionamento como cliente dos serviços públicos e como agente de mudanças 
no seu campo de atuação profissional.
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SUMÁRIO
ENGAJAMENTO 
Antes de iniciar a disciplina, reflita e, se preferir, tome nota das suas ideias:
• Em que medida a diversidade de informações e de estímulos, característica 
das sociedades contemporâneas, pode provocar mudanças na prestação dos 
serviços públicos?
• De que maneira a participação social em espaços públicos e em assuntos de 
interesse público pode se transformar em prestação de serviços públicos? 
• Como a Constituição Federal estabelece os papéis dos entes federados na 
organização e prestação de serviços públicos que garantem o desenvolvimen-
to de funções sociais nas cidades?
• Quais são os limites e os desafios da gestão das cidades a partir de uma políti-
ca urbana voltada à moradia, saneamento, infraestrutura urbana, transporte e 
tantos outros direitos que garantem a dignidade da pessoa no contexto urbano?
• São essas e muitas outras questões que nortearão o seu estudo, suas inquie-
tações. A compreensão da estrutura legal, das competências administrativas, 
das regras normativas, o arcabouço legal, as distribuições de poderes e tantos 
outros temas é que elucidarão as relações entre interesses públicos e serviços 
públicos. 
APRESENTAÇÃO DA 
DISCIPLINA
Bem-vindo à disciplina Organização e Gestão de Serviços Públicos Municipais.
O objetivo desta disciplina é fomentar discussões qualificadas acerca da gestão e da 
organização dos serviços públicos, dando enfoque à divisão de atribuições e poderes 
entre os entes federados no processo de elaboração e implementação de políticas 
públicas. 
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É de suma importância compreender os desafios enfrentados na gestão governa-
mental, considerando as limitações constitucionais e as diversas atribuições dos 
municípios na provisão de serviços públicos. Assim, ao se aprofundar nesses aspectos 
fundamentais, tão caros à gestão de serviços públicos, se ampliará a visão sistêmica 
sobre políticas públicas e sobre os fatores determinantes do processo de descentrali-
zação preconizado pela Constituição Federal de 1988.
A disciplina contribuirá para desvendar aspectos preponderantes da distribuição de 
recursos e de poderes no nosso modelo de federação tripartida, demonstrando os 
limites e perspectivas de cada ente federado, proporcionado uma análise crítica e 
multidisciplinar do processo de prestação de serviços municipais.
Assim, inicialmente será apresentada a contextualização histórica da conformação 
do desenho federativo brasileiro, considerando o processo de divisão de poderes e 
atribuições do Estado brasileiro, dando enfoque à Carta Magna de 1988 e ao proces-
so de descentralização dos serviços públicos municipais. Posteriormente, serão apre-
sentados os principais modelos de análise de políticas públicas e das fases do seu 
ciclo. Na sequência serão discutidos os movimentos sociais e sua importância no 
processo de garantia de direitos, culminando na razão principal da Administração 
Pública, que é o serviço público. Após apresentados todos esses elementos, tão caros 
à gestão pública, serão discutidas as especificidades na provisão de serviços muni-
cipais, e, por fim, serão apresentados os desafios e as perspectivas da Administração 
Pública para organização e gestão de serviços públicos municipais. 
Fica aqui um convite a você. Aproprie-se de todo o material disponibilizado, partici-
pe dos fóruns e exponha suas ideias e percepções de maneira a enriquecer cada vez 
mais o universo social e profissional de todos, num processo de construção mútua de 
conhecimentos.
Que, ao final desta disciplina, você alcance os objetivos propostos, os quais se tradu-
zem na troca de conhecimento e experiências tão fundamentais ao processo de 
aprendizado.
Boa leitura! 
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SUMÁRIO
OBJETIVOS DA DISCIPLINA
Ao final desta disciplina, esperamos que você seja capaz de:
• Identificar os principais arcabouços teóricos que sustentam o campo das polí-
ticas públicas.
• Analisar a gestão governamental no sistema federativo brasileiro e os fatores 
intervenientes na provisão de serviços públicos municipais.
• Analisar como os cenários político e social contribuem na conformação dos 
serviços públicos municipais.
• Articular as perspectivas normativas e pragmáticas na gestão de serviços 
públicos essenciais, como: transporte urbano; resíduos sólidos; abastecimento 
de água, esgoto e drenagem; iluminação pública; serviços funerários; comércio 
ambulante; mercados, feiras e artesanato; educação e segurança pública.
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OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
UNIDADE 1
> Identificar as 
similaridades e 
diferenças dos modelos 
federativos.
> Debater sobre 
o processo de 
descentralização de 
atribuições para os 
entes federados.
> Analisar o papel dos 
municípios no contexto 
da prestação de 
serviços públicos.
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SUMÁRIO
1 CONTEXTO HISTÓRICO 
DO FEDERALISMO 
BRASILEIRO E RELAÇÕES 
INTERGOVERNAMENTAIS
Nesta unidade você estudará as características da forma de governo federalista,fazendo um resgate histórico do modelo adotado pelos Estados Unidos, admitindo 
ser essa a principal fonte de influência do federalismo brasileiro. 
O contrato federativo só se sustenta através de um pacto constitucional, com dire-
trizes e normas garantidas por uma Constituição Federal, e através de uma estrutu-
ra composta por um governo central e entes subnacionais soberanos e autônomos 
com definição geográfica e uma série de competências e direitos garantidos por leis. 
Assim, a base para a prestação de serviços públicos depende do complexo processo 
de descentralização de poder e de atribuições dos entes federados e, mais especifica-
mente, dos novos arranjos institucionais propostos pela Constituição Federal de 1988 
com a criação de novas agendas municipais. 
Não podemos perder de vista nosso compromisso maior, que é compreender a orga-
nização e gestão de serviços públicos municipais. É essencial conhecer os arranjos 
que sustentam o processo de descentralização de poderes e de atribuições desde a 
União até os municípios, como veremos nesta unidade.
INTRODUÇÃO
A questão federativa exerce influência direta nas decisões governamentais no plano 
horizontal através do exercício dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e no 
plano vertical através dos três níveis de governo, mas, também, na prática da vida 
cotidiana enquanto clientes dos serviços prestados pelo Estado. Para entender como 
o Estado age e através de quais instituições ele atua é de fundamental importân-
cia compreender a distribuição de poderes, os arranjos institucionais que limitam as 
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vontades dos governantes e garanta o equilíbrio de forças entre os entes envolvidos, a 
alternância de poder enquanto pressuposto de regimes democráticos, a participação 
social nas esferas públicas e outros aspectos. 
Entender como se dá a aplicação desse modelo federalista adotado no Brasil, tendo 
como desafio as especificidades de um país de dimensões continentais, com 5.570 
municípios distribuídos pelo território nacional, é o pressuposto básico para analisar 
a provisão de serviços para todos os cidadãos, indistintamente. Como você verá, o 
caso brasileiro guarda algumas peculiaridades que merecem atenção, desde a sua 
distribuição trina de poderes até os mecanismos de freios e contrapesos criados para 
garantir equilíbrio entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
1.1 CONTEXTO HISTÓRICO DO 
FEDERALISMO BRASILEIRO E RELAÇÕES 
INTERGOVERNAMENTAIS
A ideia do federalismo vem da expressão em latim foedus-eris, que significa alian-
ça. O principal aspecto defendido é a aliança indissolúvel entre nações independen-
tes. Estudos publicados na obra “O federalista” dos americanos, Alexandre Hamilton, 
James Madison e John Jay, os quais foram apresentados em reuniões na Filadélfia 
em 1787, com a finalidade de elaborar uma nova Constituição americana, serviram 
de influência para o modelo adotado no Brasil desde 1889.
No caso norte-americano, a nova constituição viria a substituir os artigos da confede-
ração, modelo vigente desde 1781. No modelo de confederação americano os Esta-
dos não deviam obediência ao congresso, de modo que esse não tinha como cobrar 
o cumprimento das leis. Aliás, não existiam leis, o que regulava juridicamente a confe-
deração era um Tratado, que podia ou não ser cumprido. Uma das diferenças cruciais, 
quando comparado com o modelo de federação. 
Uma das deficiências da confederação é que nela a União legisla para os Estados e 
não para os cidadãos. Outra deficiência é a inexistência de um tribunal supremo do 
Poder Judiciário capaz de interpretar e aplicar as leis em última instância e superar 
decisões conflitantes das judicaturas dos Estados. 
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SUMÁRIO
Em linhas gerais, a confederação possui um Tratado, um arcabouço jurídico que 
pode ser rompido a qualquer momento, já a federação possui uma Constituição, um 
arcabouço jurídico com fundamentos de relações recíprocas, um contrato de aliança 
indissolúvel.
No caso norte-americano, as 13 colônias independentes do Reino Unido se dispu-
nham a abrir mão de sua soberania em prol de um modelo de federação. Cada Esta-
do independente abriria mão de sua soberania em prol de um estado-nação forte 
para defender os interesses de cada estado membro. Assim, a Constituição de 1788 
carregava o desafio de implantar um sistema representado por um governo central 
autônomo e ao mesmo tempo independente. 
Para Limongi (1988), a questão da obediência dos Estados era central para os federa-
listas, caso contrário, as resoluções ou ordens que pretendiam ter força de lei seriam 
apenas conselhos ou recomendações. Esta era a base para a criação de um sistema 
político que preservasse a independência dos Estados membros, ao mesmo tempo 
em que promovia a sua ligação com um governo central, através de um pacto firma-
do por meio da Constituição. 
Para Madison, um dos autores da obra “O federalista”, a instalação de uma repúbli-
ca, na qual os governados escolheriam um pequeno número de governantes, seria a 
solução. Assim, como forma de garantir a autonomia constitucional, houve uma divi-
são dos poderes em executivo, legislativo e judiciário, como forma de controle. De 
modo geral, a obra registra a necessidade de se criar instituições capazes de controlar 
as vontades do homem, ou seja, freios e contrapesos entre diversas esferas de poder. 
A argumentação acerca desse controle se dá pela afirmação de que os homens são 
ambiciosos e, uma vez que são homens que governam homens, necessitam de um 
controle para evitar abusos de poder. Dessa maneira, seriam necessárias instituições 
que controlassem o poder evitando a tirania.
O modelo federal, desde as origens, contrapõe-se à forma absolutista e férrea do Esta-
do unitário, monárquico, centralizador e despótico. No modelo proposto pelos fede-
ralistas, o Poder Judiciário foi pensado como instituição de controle, porém, desti-
tuído de poder de iniciativa, o que poderia torná-lo mais fraco perante as demais 
instituições de decisão, como o senado e câmara dos deputados, em que a ação de 
um pode moderar a ação do outro. Como forma de regular esta fragilidade foi cria-
da a corte suprema. Em específico, a criação de um senado seria fundamental para 
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corrigir os erros que a própria legislação cometesse, evitando, assim, a aprovação de 
leis e emendas que possam prejudicar ao povo. Enfim, o senado deverá defender os 
interesses do povo americano.
Como visto, em linhas gerais, o modelo federalista americano tinha como pano de 
fundo a proteção mútua frente aos interesses particulares, no qual a transferência da 
soberania para um poder central seria a solução. Para os autores de “O federalista”, o 
grande desafio e o que se desejava naquelas convenções na Filadélfia, em 1787, era 
a criação de um governo nacional suficientemente forte para exercer certos poderes 
gerais, mas não tão poderoso ao ponto de ameaçar as liberdades individuais.
Já no caso brasileiro, a formação do Estado federativo se deu de cima para baixo, 
pois já havia um governo central, estabelecido pelo Imperador D. Pedro II, contudo, 
era preciso autonomia frente às províncias e às instituições que eram fracas admi-
nistrativamente. No Brasil as províncias não tinham autonomia política, o que provo-
cou reações que culminaram, em novembro de 1889, na deposição de Pedro II e na 
instauração da república federativa brasileira.
É possívelconcluir que, na concepção original do federalismo americano, as forças 
convergiram para o centro, configurando um movimento centrípeto – um movimen-
to de concentração de forças em um governo central, unindo as 13 colônias indepen-
dentes para a criação de uma federação. O caso brasileiro se configura pelo deslo-
camento do poder central em direção à periferia, um movimento centrífugo – um 
movimento no sentido de manter a união dos estados existentes, dando autonomia 
para os entes federados. Apesar de a característica do federalismo brasileiro ser centrí-
fugo, na prática ele tem um viés centrípeto com concentração no aparato central de 
poder. Enquanto novidade, o que a Constituição Federal de 1988 traz é uma gama 
de competências para estados e, principalmente, para os municípios, mas sem muito 
equilíbrio entre União, estados, Distrito Federal e municípios.
O objetivo do federalismo, seja ele centrípeto ou centrífugo, está na aliança, na união 
conveniente para todas as partes envolvidas, seja por motivos de proteção e segu-
rança ou por interesses de ordem econômica. De fato, o caminho entre a criação das 
duas federações é bastante diverso e pode indicar que o federalismo se apresenta 
como uma forma de governo baseada na heterogeneidade dos Estados e no qual 
se divide territorialmente o poder devido à extensão territorial, descentralizando as 
arenas de decisão, repartindo as competências e preservando a autonomia política 
das unidades federadas. 
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SUMÁRIO
Especificamente no caso do Brasil, a implementação de um modelo federalista em 
um Estado-nação tão extenso e complexo depende da manutenção de direitos 
sociais, o que somente será alcançado com a descentralização do poder federal e 
com autonomia dos estados e municípios. 
É evidente que, apesar dos diversos arranjos institucionais adotados pelas federações, 
a adesão ao pacto federativo pressupõe a garantia dos direitos constitucionais. A falta 
de cumprimento dessas garantias enfraqueceria as democracias, o que, consequen-
temente, seria uma ameaça ao pacto. Assim, os mecanismos constitucionais que 
garantem a função de constrangimento do poder central se materializam na Cons-
tituição, na autonomia fiscal e administrativa das esferas de governo, na presença de 
um poder judiciário capaz de dirimir conflitos intergovernamentais, na distribuição e 
n descentralização de poder para legislar e para executar políticas sociais, a exemplo 
da saúde, da educação e do meio ambiente.
O artigo intitulado “Imitação ou coerção? Constituições estaduais e centraliza-
ção federativa no Brasil”, de Cláudio Gonçalves Couto, traz contribuições muito 
importantes para entendimento da distribuição de poderes federativos através 
das Constituições. O texto está disponível no site da Revista de Administração 
Pública.
A Constituição brasileira regula e garante a existência e a autoridade de vários centros 
de poderes, com características de um sistema federal vertical. Significa dizer que 
cada estado membro tem sua própria constituição, o que garante a sua autonomia. 
Os entes subnacionais possuem fontes de receita próprias, em cada esfera, com parti-
cipação na distribuição equilibrada de rendas e receitas tributárias. A repartição de 
competência, prevista na Carta Magna, é que vai determinar o grau de constrangi-
mento do governo central, se mais centralizado ou descentralizado.
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Do ponto de vista da caracterização do modelo federativo brasileiro, historicamen-
te, no período da República o federalismo era caracterizado como dual, com um 
poder central sem muitas interferências nos assuntos estaduais. A constituição de 
1934 estabelece um federalismo muito característico pela cooperação, uma forma 
de colaboração entre os próprios estados, principalmente os mais pobres, mas com 
concentração de poder no governo central. As demais constituições trataram de 
expandir o poder federal criando dependência cada vez maior das autoridades esta-
duais com relação ao poder central, reforçando a necessidade de cooperação para 
prestação de serviços.
O processo de centralização do poder foi mais evidenciado no sistema constitucional 
de 1967/69, o qual se diz ter estrangulado a federação. A União mutilou a autono-
mia dos estados, condicionou, planejou e coibiu a capacidade dos entes federados, 
obrigando-os a adaptar suas constituições a determinados princípios da Constituição 
Federal, além de partilhar com os municípios a arrecadação de impostos. 
O grande desafio da Constituição Cidadã de 1988 foi alterar o poder político e finan-
ceiro do governo central, dando mais condições de governabilidade e autonomia aos 
estados e municípios. 
1.1.1 A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E A 
DESCENTRALIZAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA
A Constituição Federal de 1988 reafirma a forma de governo federalista ao afirmar 
que a República Federativa do Brasil é formada pela aliança indissolúvel entre União, 
estados e municípios. Mais especificamente, o artigo 21 deixa claro que compete à 
União manter relação com estados estrangeiros e que a pessoa jurídica de direito 
público internacional é a República Federativa do Brasil, limitando os poderes da 
União enquanto pessoa jurídica de direito público interno.
O texto registra que os conflitos de competências devem ser dirimidos por Lei Nacio-
nal, que abrange todos os entes, e todos devem cumpri-la por ser de âmbito nacional. 
Ou seja, é uma competência legislativa exclusiva da União, uma vez que os demais 
entes federados não possuem competência legislativa. No que tange à Lei Federal, 
essa se aplica apenas à União, excluindo os demais entes federados, os quais devem 
ter leis próprias para tratar do assunto.
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SUMÁRIO
Lei Nacional - Código Penal, Código Tributário, Código Civil, Código de Trânsito, 
Lei 8666/90 que trata de licitações, Consolidação das Leis do Trabalho etc. 
Lei Federal - Lei 8112/90, Estatuto dos Servidores Públicos Federais. As demais 
esferas de governo possuem leis específicas para seus servidores públicos.
A questão da centralização no governo central é caracterizada pelo processo de 
transferência de poder, através de recursos, de autoridade e de responsabilidade do 
governo federal para os governos locais. Um aspecto fundamental de mensuração da 
distribuição de poder é a participação e influência dos cidadãos nas decisões e no 
controle sobre os governos locais como forma de controlar o clientelismo e a corrup-
ção.
Clientelismo: prática eleitoreira em privilegiar um grupo de pessoas em troca 
de votos. Troca de favores entre os poderosos e os eleitores.
Um dos grandes legados da CF/88 foi a ampliação dos direitos sociais e a munici-
palização das políticas. Mas, o grande desafio repousa na cooperação entre os entes 
federados, considerando a competição e a concorrência política imposta pelo multi-
partidarismo eleitoral, característico no Brasil. Assim, com o objetivo de minimizar o 
problema, algumas estratégias de cooperação vão sendo criadas em algumas áreas 
específicas, surgindo diversas formas de desfragmentação, como agências metropo-
litanas, consórcios, autarquias e outros.
É um processo de descentralização da execução das políticas com limitações dos 
entes subnacionais para legislar sobre elas. A autoridade para legislar sobre os temas 
que mais impactam a vida social ainda é de competência privativa da união. Assim 
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sendo, a União legisla sobre os principais temas que os estados e os municípios deve-
rão executar, caracterizando um processo de centralização de poder decisório do 
governo federal. Significa que ou a União centraliza o poder decisório no sentido de 
que todas as disposições relevantes, nas mais variadas áreas de políticas públicas, ou 
são atribuições exclusivas da União, ou a União pode legislar sobre elas.
No direito eleitoral só a União pode legislar sobre o processo das eleições, logo, 
toda decisão é jogada para o centro do poder decisório. 
Para algumas políticas, o processo de descentralização está relacionado à estadualiza-
ção, e outros à municipalização. Isso envolve um processo de reformas, com impactos 
consideráveis, em um país com desigualdades sociais, econômicas e administrativas, 
o que requer arranjos institucionais para manutenção das relações intergovernamen-
tais.
Relações intergovernamentais: relações existentes entre os governos federal, 
estadual e municipal.
A redução das desigualdades, por exemplo, requer uma mobilização horizontal dos 
poderes e uma mobilização vertical dos níveis de governo, para que, dentro dos 
limites de suas competências, essas relações intergovernamentais garantam a elabo-
ração e a implementação de políticas adequadas.
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SUMÁRIO
As transferências de recursos e atribuições entre governos ocorreram mais efeti-
vamente na década de 1990, com ampliação do acesso a serviços nas áreas da 
previdência, da saúde e da educação. Arranjos governamentais proporcionaram 
a inclusão de estados e municípios em políticas universais a partir de decisões 
tomadas na Assembleia Constituinte, com decisões que romperam com anti-
gos paradigmas de inclusão social com acesso a direitos previdenciários, por 
exemplo, apenas para cidadãos inseridos no mercado de trabalho. 
Saiba mais sobre a inclusão dos outsiders com a leitura do artigo Democracia e 
redução da desigualdade econômica no Brasil: a inclusão dos outsiders, escri-
to por Marta Arretche, disponível na internet.
Para Arretche (2018), o período de transição para a democracia contemporânea 
marcou a tomada das principais decisões de inclusão de cidadãos na esfera política, 
tanto pela universalização do sufrágio quanto através das políticas de inclusão em 
sistemas universais de saúde e educação, com participação dos três níveis de gover-
no. A democratização do acesso a políticas sociais, com inclusão de beneficiários à 
previdência e à saúde sem vinculação ao mercado formal de trabalho, revela a neces-
sidade de cooperação federativa.
Com efeito, estados e municípios passaram a se responsabilizar e se organizar, através 
de consórcios, associações e outros arranjos, para a provisão de serviços públicos. O 
que não resulta, segundo a autora, na eliminação de fatores que produzem as desi-
gualdades de oportunidades educacionais nos níveis médio e superior de ensino, na 
eliminação de desigualdades raciais e gênero e cor no mercado de trabalho, entre 
tantos outros fatores.
Fato é que o Estado – qualquer Estado – é produtor de igualdades e de desi-
gualdades simultaneamente, porque suas políticas atingem categorias dife-
rentes de beneficiários e, principalmente, dimensões diferentes da vida de um 
mesmo indivíduo. (ARRETCHE, Marta, 2018, p. 17). 
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Por fim, se a Constituição Cidadã, de 1988, tratou de incluir cidadãos até então excluí-
dos da sua cartela de clientes de serviços púbicos, o efeito não poderia ser outro 
senão a responsabilização do Estado na descentralização desses serviços, o que 
implica relações intergovernamentais cooperativas com responsabilização de esta-
dos e municípios.
O caso do meio ambiente é um bom referencial para compreender o processo de 
descentralização e de participação através de um Comitê Interministerial, Comitê 
Orientador e outros fóruns, com objetivo de elaborar e implementar ações integra-
das entre os estados, Distrito Federal, municípios e iniciativa privada, com vistas ao 
gerenciamento dos resíduos sólidos. Ainda que a Política Nacional do Meio Ambien-
te tenha sido criada em 1981, foi em 2010 que a Política Nacional de Resíduos Sóli-
dos foi instituída por Lei (12.305/2010) e regulamentada por Decreto (7.404/ 2010).
Saiba mais sobre Resíduos sólidos com a leitura do livro Resíduos sólidos: impac-
tos, manejo e gestão ambiental, de Rildo Pereira Barbosa e Francini Imene Dias 
Ibrahin.
1.1.2 NOVAS AGENDAS MUNICIPAIS
A efetiva participação dos municípios na provisão de serviços inaugura uma nova 
agenda governamental e novos arranjos institucionais que garantam a capacidade 
de operacionalização. Isso implica uma série de constrangimentos, principalmente 
constitucionais, com relação à prestação de serviços. De fato não há nenhuma compe-
tência privativa dos municípios prevista na CF/88, mas o que temos são responsabili-
dades municipais na execução de ações de zeladoria, proteção e cuidado do interes-
se coletivo em cooperação com demais entes federados.
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SUMÁRIO
A CF/88 prevê, em seu artigo 22, competências privativas da União, as quais 
não são delegáveis, para legislar sobre direito civil, comercial, penal, processual, 
eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho, águas, energia, 
emprego, seguridade social, diretrizes da educação nacional, normas de licita-
ção e contato. 
O artigo 23 trata de competências comuns a todos os níveis de governo, as quais 
tratam de ações próprias do estado social com a cooperação dos entes federa-
dos na sua execução, incluindo o município. 
O artigo 24 trata de competências concorrentes, na qual a União edita normas 
gerais de determinada matéria, e estados e Distrito Federal podem legislar sobre 
assuntos específicos. O que temos é a União legislando e iniciando matéria em 
qualquer área de políticas públicas.
O município acaba por ser um executor de políticas federais, com pouca autonomia 
na elaboração dessas. E mais, com outro fator relevante, que é a dependência de 
receita. A União tem papel redistributivo das receitas, com repasses de recursos aos 
entes federados. Os estados e o Distrito Federal podem arrecadar recursos com a 
instituição de impostos e contribuições em diversas áreas, tais como:
• transmissão causa mortis, 
• circulação de mercadorias, 
• transporte interestadual e intermunicipal, 
• comunicação e 
• propriedade de veículo automotor. 
Já os municípios podem arrecadar recursos dos impostos:
• sobre propriedade predial e terrenos urbanos, 
• transmissão inter vivos e 
• serviços de qualquer natureza. 
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A participação municipal é parte de um processo cercado de constrangimentos 
que envolvem a assunção de novas atribuições na prestação de serviços públicos e a 
dependência normativa, administrativa e orçamentária da União.
Correntes teóricas neoinstitucionalistas buscam explicações para processos de 
dependência institucional no campo das políticas públicas. Para alguns teóri-
cos, a dificuldade de as instituições romperem com as regras e decisões toma-
das ao longo do tempo reforçam a replicação de políticas pouco efetivas. Assim, 
uma sequência de intervenções públicasao longo do tempo pode influenciar 
decisões futuras, e as instituições optam pela manutenção das ações antigas, 
tornando a mudança difícil.
Há, então, um legado do passado, uma trajetória das normas e das instituições exer-
cendo influência sobre as escolhas futuras. O processo de concentração de poder 
no governo central ainda é um traço visível da governança. Ainda que a Constituição 
reconheça e tente empoderar os municípios como entes federativos, as antigas esco-
lhas governamentais ainda limitam e constrangem a sua atuação na prática. 
As cidades brasileiras padecem de um dilema, que é autonomia regulada. Os recur-
sos são concentrados na União, que é quem reparte com estados e municípios a 
receita arrecadada com o Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industria-
lizados. Esse modelo de repartição é desigual. Para Arretche (2018), as cidades da 
região metropolitana ficariam prejudicadas, porque a maioria delas tem característi-
cas de cidades dormitórios e seus moradores trabalham, consomem e produzem nas 
capitais, as quais concentram atividades econômicas e, consequentemente, possuem 
maior arrecadação via ICMS e ISS. 
Assim, as cidades têm que contar com os recursos limitados, aqueles provenientes 
de fontes já existentes sem muita liberdade de ação. Para Arretche (2018), muitos 
municípios usam estratégias que garantam sua existência, por exemplo, aumentan-
do o valor venal dos imóveis para aumentar o IPTU, ou se declarando como município 
urbano para cobrar IPTU, porque é a única fonte de receita. 
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SUMÁRIO
Outro fator que afeta as agendas municipais é a execução de políticas sociais. Nesses 
casos, o município não tem autonomia sobre os valores aplicados, uma vez que o 
governo federal regula o patamar de gastos e a forma de execução. A Lei de respon-
sabilidade social limita as finanças municipais, deixando pouca margem para inves-
timentos em serviços. O município não pode gastar mais do que 60% com pessoal, 
18% com previdência e não pode se endividar mais que uma vez e meia a sua arre-
cadação líquida. 
Os municípios podem ser entendidos como executores de políticas federais no cuida-
do com serviços de saúde, educação, transporte, vias públicas e iluminação públi-
ca, reforçando a ideia de que o Estado brasileiro adota um modelo de gestão que 
concentra muita capacidade de iniciativa regulatória no governo federal. 
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CONCLUSÃO 
O conteúdo desta unidade tem fundamental importância para o entendimento da 
forma de governo federativa e as peculiaridades do modelo brasileiro, seus impactos 
na gestão administrativa em todos os níveis de governos e as limitações e constran-
gimentos impostos pela Constituição Federal ao município para provisão de serviços 
públicos. 
A centralidade das mudanças difundidas pela Constituição Federal de 1988 é um 
marco para a efetiva aplicação do ideal federativo, com distribuição de poderes e 
manutenção da soberania dos entes federados. Contudo, como pode-se perceber, 
ainda há muitas limitações a serem vencidas, ainda é preciso romper com antigos 
paradigmas e velhas políticas que ainda não desconcentraram poder nem garanti-
ram autonomia. 
A partir do conhecimento adquirido é possível problematizar como as disputas 
governamentais de poderes e de recursos públicos afetam diretamente a vida dos 
cidadãos enquanto clientes e portadores de direitos. Assim, compreendendo as limi-
tações e os avanços alcançados, podemos problematizar o papel dos poderes execu-
tivo, legislativo e judiciário, assim como o papel da União, dos estados e municípios, 
garantindo a efetiva manutenção de direitos.
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SUMÁRIO
OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Identificar os principais 
arcabouços teóricos 
que sustentam o 
campo das políticas 
públicas.
> Discutir sobre o 
processo de elaboração 
e execução de políticas 
públicas.
> Demonstrar as 
principais limitações de 
cada fase do ciclo de 
políticas públicas.
UNIDADE 2
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2 ANÁLISE DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS E GESTÃO 
GOVERNAMENTAL: UMA 
PERSPECTIVA TEÓRICA 
Nesta unidade, você conhecerá os principais suportes teóricos que embasaram a 
análise de políticas públicas, com apresentação de alguns modelos teóricos desen-
volvidos para compreender as ações políticas empreendidas pelo Estado. A partir 
desse arcabouço teórico, se avançará na análise do ciclo de políticas públicas, as quais 
são formuladas e executadas a partir de demandas sociais e institucionais.
Analiticamente, entender que nem todo problema social se converte em problema 
público é o primeiro e um dos mais importantes passos no processo de produção 
das políticas públicas. Com efeito, existem fatores incidindo sobre decisões governa-
mentais, e conhecer a maneira como as instituições têm se organizado para a provi-
são de serviços nas sociedades contemporâneas, caracterizadas pela diferenciação 
social, pela diversidade de ideias e interesses, contribui para desvendar as mudanças 
conceituais e as novas formas de cooperação intergovernamental. 
Significa, com isso, reconhecer as diferentes respostas governamentais aos proble-
mas públicos enfrentados. E mais, significa que há limitações normativas e pragmá-
ticas incidindo sobre os serviços públicos de interesse local.
INTRODUÇÃO
O campo de estudos dedicado à análise de políticas públicas surgiu na Administra-
ção Pública, com estudos muito voltados para a contribuição na proposição de ações 
e estratégias para melhoria do desempenho do Estado. Outras correntes teóricas 
trataram de compreender as mudanças sociais, as quais impulsionaram transforma-
ções significativas na maneira como o Estado trata e soluciona problemas públicos.
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SUMÁRIO
Fazer análise de políticas pública significa, conforme Secchi (2016), gerar informações, 
argumentos e consensos que forneçam uma base mais sólida à tomada de decisão 
pública. Com efeito, essas decisões governamentais podem ser tomadas consideran-
do aspectos interdisciplinares, valores, ideias e aspirações nas mais diversas esferas de 
negociações, considerando uma enormidade de aspectos que se traduzem em boas 
e más decisões.
O desafio desta unidade é compreender as contribuições teóricas, a partir de um 
resgate histórico, e os resultados práticos das políticas públicas. Desde a análise de um 
problema até a implementação de políticas públicas, serão explorados um universo 
de fatores dependentes e independentes exercendo influências tanto nos resultados 
como nos processos. 
2.1 ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO 
GOVERNAMENTAL: UMA PERSPECTIVA TEÓRICA
“Enfim, instituições e desenvolvimento são mutuamente endógenos, e o máxi-
mo que podemos pretender é identificar seus recíprocos impactos” (Przeworski).
Analisar políticas públicas é compreender como e por que o Estado age nas suas 
esferas de governança. Conceitualmente, grosso modo, as políticas públicas podem 
ser entendidas como as decisões governamentais, as ações que serão implementa-
das pelos atores da Administração Pública com a finalidade de resolver os problemas 
identificados pela sociedade e pelacomunidade política. Logo, elas são os resulta-
dos das negociações, das barganhas, das diversidades de ideias e interesses, às vezes 
dentro de uma mesma instituição ou de um grupo social. 
Conforme Secchi (2016), sem usar métodos analíticos, uma decisão pública pode ser 
pautada pela repetição, imitação, preconceito ou autointeresse. Mas como alguns 
temas ou questões são contemplados e outros não? 
Com efeito, é preciso entender como as ideias surgem, como surgem novos assuntos 
políticos, por que alguns se tornam relevantes para os governantes, quais atores parti-
cipam na construção dos problemas, entre outras questões pertinentes. 
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Historicamente, é nos EUA que a política pública surgiu como área de conhecimen-
to e disciplina acadêmica, conforme Souza (2006), sem estabelecer relações com as 
bases teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos 
sobre a ação dos governos. Para a autora, a introdução da política pública como ferra-
menta das decisões do governo é produto da Guerra Fria e da valorização da tecno-
cracia como forma de enfrentar suas consequências. 
Os estudos iniciais centraram esforços predominantemente na área da Adminis-
tração Pública, com atenção nas questões operacionais como campo de análise. O 
objetivo principal era a proposição de ações e estratégias que pudessem melhorar o 
funcionamento do Estado e das políticas. 
Recentemente, têm ganhado visibilidade e credibilidade estudos que se interessam 
por todo tipo de questão e consideram as partes que se interconectam com objetivo 
de compreender as regras que regem o sistema como um todo. O grande desafio dos 
analistas é entender não só os resultados, mas também o emaranhado de relações 
entre instituições políticas e seus atores. Significa reconhecer as demandas e apoios 
que se apresentam, (inputs) que, por sua vez, produzem as decisões e ações (outputs). 
Os primeiros trabalhos e as primeiras menções com relação à necessidade de uma 
análise científica sobre as políticas públicas são creditadas a Harold Lasswell, no ano 
de 1936. De acordo com Souza (2006), o autor introduz a expressão policy analysis 
(análise de política pública) como forma de conciliar conhecimento científico com 
a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálo-
go entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo. Identificado como um 
teórico eminentemente elitista, seus primeiros trabalhos se dedicavam a entender o 
comportamento das massas e como elas seguiam suas lideranças.
Lasswell deu uma grande contribuição metodológica para a análise de políticas públi-
cas. De acordo com Secchi (2016), o governo americano passou a utilizar seu modelo 
nas decisões sobre investimentos em infraestrutura e programas sociais, culminando 
na formação de profissionais para análise e planejamento administrativo nas áreas de 
segurança nacional, gestão orçamentária, gestão econômica e saúde pública.
Para os estudiosos das correntes elitistas, o foco de análise está centrado nas desi-
gualdades sociais. Assim, os resultados das políticas públicas são previamente defi-
nidos pelos interesses das elites, pois são elas que detêm recursos organizacionais 
da sociedade e das classes dominantes. Tal modelo defende que toda sociedade 
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SUMÁRIO
é desigual e que nelas há, sempre, uma classe minoritária detentora de poder em 
contraposição a outra classe destituída de poder. Em suma, o que os teóricos elitistas 
defendiam é que as massas seguiam as elites e as lideranças pelo poder de influên-
cia que essas detinham, seja a partir das dimensões sociais, da produção cultural ou 
econômica.
Ainda sobre as principais contribuições teóricas na análise de políticas públicas, 
Herbert Simon, na década de 1940, foi o autor que introduziu o conceito de raciona-
lidade limitada dos decisores públicos, reconhecendo que o “ciclo das políticas” seria 
composto por inteligência, desenho e escolha. Conforme Souza (2006), o autor reco-
nhecia uma série de limitações, como informação incompleta ou imperfeita, tempo 
para a tomada de decisão, autointeresse dos decisores, etc., mas que poderiam ser 
solucionadas com a criação de regras e incentivos que tornassem previsíveis as ações 
dos atores. Assim, a criação de estruturas eficientes moldaria o comportamento dos 
atores na direção de resultados desejados.
Novos estudos, na mesma época, lançam luz sobre os demais centros de poder da 
sociedade, para além do poder das elites. Denominada de corrente pluralista, os estu-
diosos identificam o poder nas questões mais específicas, questões que provocam 
coalizões entre grupos de interesses que lutam por seus objetivos. Esses novos estu-
dos reconhecem o poder e valorizam a disposição dos atores nas disputas políticas, 
reconhecendo as chances de alcançarem resultados favoráveis aos seus interesses.
Para David Easton, um dos principais teóricos da corrente pluralista, a produção de 
políticas públicas depende dos ciclos de produção e da interação dentro do sistema 
político, como um sistema de comportamento aberto. Para o autor, existem influên-
cias de outros sistemas operando sobre as políticas públicas, logo não é possível 
desconsiderar os sistemas internos e os subsistemas, como os partidos, a mídia e os 
grupos de interesse, os quais provocam reflexos nos outputs e influenciam resulta-
dos e efeitos. Ou seja, a política pública é um sistema, uma relação entre formulação, 
resultados e o ambiente (SOUZA, 2006).
Nas décadas de 1960 e 1970, as correntes de pensamento pluralistas defendiam o 
pensamento predominante de que são as demandas e os apoios dos grupos de pres-
são que vão estabelecer as políticas públicas, numa vertente marcada pela teoria 
marxista do Estado. O modelo de classes, marxista, propõe um aparato teórico de 
pouca abrangência para a análise de políticas públicas, pois parte das relações entre 
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economia, classes sociais e Estado, considerando que as relações de classes são 
essencialmente relações de poder.
As primeiras críticas às correntes pluralistas foram elaboradas por Charles Lindblom, 
que propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas 
públicas. Para o autor, as eleições, as burocracias, os partidos e os grupos de inte-
resse exercem influência significativa nas relações de poder (SOUZA, 2006). Assim, 
Lindblom sugeriu que os meios e os fins fossem escolhidos de forma simultânea, 
num processo incremental de pequenas decisões subsequentes, resolvendo, assim, o 
problema de interdependência em políticas públicas.
O incrementalismo, preconizado por Lindblom, recebe novas adesões e críticas. As 
principais críticas focalizaram no comportamento e no formato das instituições, 
dando início a estudos neoinstitucionalistas, principalmente a partir dos modelos 
desenvolvidos por Theodore Lowi. O autor sugeriu uma classificação das políticas 
públicas a partir de uma associação entre o formato das políticas públicas e os tipos 
de conflitos existentes. As políticas foram divididas em constitutivas, regulatórias, 
distributivas e redistributivas, conforme seu caráter mais ou menos conflitivo.
As políticas constitutivas são associadas à criação e transformação das próprias 
regras do jogo, são políticas que definem procedimentos na arena dos atores gover-
namentais.
Lei que obriga partidos políticos a escolherem seus candidatos em proces-
sos internos de seleçãoe, posteriormente, apresentarem listas fechadas aos 
eleitores (SECCHI, 2012).
As políticas regulatórias são, conforme Marques e Faria (2013), aquelas em que o 
Estado estabelece regras para o funcionamento de atividades produzidas externa-
mente a ele, estabelecendo padrões de comportamento, serviços ou produtos.
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SUMÁRIO
Lei que obriga os motociclistas a usar capacetes e roupa adequada, com 
objetivo de resolver os problemas de acidentes com motocicletas (SECCHI, 
2012).
As políticas distributivas envolvem recursos ilimitados, os quais podem privilegiar 
determinados grupos de interesses.
Programa de crédito a baixo custo, oferecido a pequenos empreendedores 
que queiram montar o próprio negócio (SECCHI, 2012).
Por fim, as políticas redistributivas, aquelas que envolvem a distribuição de recursos 
finitos e atingem um número maior de pessoas, muitas vezes beneficiárias de polí-
ticas sociais e políticas sociais universais, sistema tributário, sistema previdenciário, 
entre outros.
A instituição de um novo imposto sobre grandes fortunas, que transfira renda 
de classes abastadas para um programa de distribuição de renda para famí-
lias carentes (SECCHI, 2012).
Nos Estados Unidos, a década de 1970 foi marcada pelo surgimento de progra-
mas de pós-graduação em políticas públicas em universidades, com grandes 
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contribuições conceituais e metodológicas para a análise de políticas públicas. De 
acordo com Secchi (2016), o caráter tecnocrático predominava com forte ênfase na 
eficiência econômica. Na década de 1980, proliferaram as publicações de manuais 
metodológicos para a análise racionalista de política pública com ênfase na aprova-
ção de projetos governamentais em que os ganhos sociais superassem a expectativa 
de gastos públicos (SECCHI, 2006).
Por fim, o modelo analítico neoinstitucionalista dos anos de 1980 é apontado como 
a grande referência teórica para os estudos de políticas públicas. Na visão neoinsti-
tucionalista, o papel da liderança é estimular e adequar visões do mundo em muta-
ção, redefinindo significados e compromissos. Significa que a arquitetura institucio-
nal exerce forte influência nos resultados políticos, considerando que existem formas 
de premiar ou coagir os indivíduos, as quais estimulariam ou limitariam as suas ações. 
No neoinstitucionalismo, as instituições ganham status de atores políticos e deixam 
de ser consideradas apenas como o reflexo de forças sociais. As preferências e signi-
ficados desenvolvem-se por meio de uma combinação de educação, doutrinamento 
e experiência, sendo assim as lideranças passam a ocupar lugar de destaque nesse 
processo por serem fornecedoras de informações e por negociarem concessões e 
troca de favores. Os teóricos defendem que atores institucionais maximizam seus 
resultados pactuando ações que eles têm certeza de que conseguirão resolver.
Assim, as redes de relações das políticas públicas acabam por promover o entrelaça-
mento entre instituições e indivíduos, os quais agem, também, conforme suas identi-
dades. Dito de outra maneira, os atores racionalizam decisões conforme os múltiplos 
papéis que desempenham, seja como político, servidor público, chefe de família ou 
cidadão. A grande contribuição do neoinstitucionalismo está na importância dada ao 
fator institucional para explicação de acontecimentos políticos concretos, centrando seu 
foco nas ações realizadas pelos burocratas e suas relações entre si e com outros grupos. 
A inovação no campo teórico está pautada na inclusão dos diversos fatores institucio-
nais que exercem influência no processo de tomada de decisões e nos resultados polí-
ticos, além da grande contribuição de modelos baseados em observações empíricas.
Ainda com relação ao modelo teórico neoinstitucionalista, existem três escolas de 
pensamento dentro desse modelo:
• institucionalismo histórico;
• institucionalismo da escolha racional;
• institucionalismo sociológico.
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SUMÁRIO
O institucionalismo histórico centra sua atenção no próprio Estado, dando ênfase 
aos atores estatais e aos poderes a eles conferidos e à influência das instituições no 
resultado das políticas.
O institucionalismo da escolha racional, que surgiu no contexto do estudo de 
comportamentos no interior do congresso dos Estados Unidos, defende que as insti-
tuições diminuem os custos de transação de modo a propiciar aos parlamentares os 
benefícios da troca, permitindo a adoção de leis estáveis. Assim, os comportamen-
tos dos atores políticos são determinados por cálculos estratégicos, esses cálculos se 
baseiam nas expectativas com relação ao comportamento dos demais atores.
O institucionalismo sociológico se distingue pelo modo de encarar as relações entre 
as instituições e a ação individual, considerando que os indivíduos são induzidos pela 
sua socialização a desempenharem papéis específicos, rompendo com a concepção 
tradicional que separa instituição e cultura. Essa corrente passa a considerar que as 
regras informais e os sistemas de símbolos exercem importante influência nas deci-
sões políticas.
De maneira geral, as bases conceituais do neoinstitucionalismo destacam a impor-
tância das instituições no processo de produção de políticas públicas e corroboram 
no sentido de reorientar a análise dirigindo atenção não apenas para as instituições 
em si, mas também para os atores políticos e o conjunto de procedimentos formais 
e informais desempenhados por eles.
Uma boa dica para aprofundar seu conhecimento no tema é o artigo inti-
tulado “Análise de políticas públicas no Brasil: de uma prática não nomea-
da à institucionalização do campo de públicas”. A autora, Marta Farah, faz a 
reconstituição das origens e do desenvolvimento da atividade de análise de 
políticas, centrando seu estudo nas políticas públicas nos EUA e no Brasil e o 
processo de modernização do Estado. 
O texto está disponível para download no site da Revista de Administração 
Pública, vol. 50, n.6.
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Por fim, a análise de políticas públicas propõe a compreensão de um universo de 
fatores dependentes e independentes, exercendo influências tanto nos resultados 
como nos processos. Assim, os atores precisam construir suas ideologias e pautas 
reivindicatórias, baseadas em princípios inerentes aos grupos de interesses, por meio 
de uma agenda pública.
Quando a sociedade se organiza nas ruas, ela está, de alguma forma, demons-
trando sua insatisfação com o poder público, além de estar pressionando 
outros grupos de interesses a aderirem ao movimento.
Somente a partir da identificação de problemas públicos que se abre a possibilida-
de para entrada do tema na agenda governamental, para então iniciar o ciclo das 
políticas públicas, conforme você verá a seguir.
2.1.1 O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
De início, pode-se afirmar que um problema social, percebido como uma demanda 
da sociedade, só se torna um problema público após sua inclusão na agenda política, 
quando atores políticos consideram a possibilidade de resposta e de solução pública.
A abordagem do ciclo de políticas públicas enfatiza, conforme Souza (2006), a defi-
nição de agenda (agenda setting) e pergunta por que algumas questões entram na 
agenda política, enquanto outras são ignoradas. Algumas vertentes do cicloda polí-
tica pública focalizam mais os participantes do processo decisório, outras, o processo 
de formulação da política pública.
É preciso indagar como algumas questões chamam atenção a ponto de entrarem 
na agenda política. Para alguns autores, o processo de tornar um problema social 
em problema público não pode ser considerado linear, mas pode identificar atores 
públicos como grandes orquestradores do processo de inclusão na agenda. Nesse 
sentido, existem redes de atores atuando nas mais diversas esferas, construindo e 
reconstruindo complexas relações e interações de interesses. As redes de políticas 
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SUMÁRIO
permitem entender como agentes formulam e colocam em prática programas de 
governo, considerando as interações e conflitos provocados pelos agentes envolvidos 
nos processos e até mesmo dos subgrupos constituídos com vistas a interesses mais 
específicos.
O processo de entrada de um problema na agenda pública pode depender da 
maneira como a questão se torna evidente para os grupos de interesses. A midiatiza-
ção, as mobilizações sociais, as iniciativas externas, as demandas eleitorais, as mobili-
zações corporativistas políticas e diversas outras estratégias são definidoras dos acor-
dos e negociações entre atores políticos. A sociedade civil organizada tem o poder 
de levar para a gestão pública assuntos de interesse social, aqueles que merecem 
uma resposta governamental. Essas respostas são oferecidas à sociedade na forma 
de políticas públicas. 
Existe, então, um ciclo que vai conformar as políticas públicas e que começa com a 
definição de um problema de grande relevância pública, formulação de políticas que 
atendam à demanda e o processo de implementação das ações que visem resolver o 
problema inicialmente apontado. Finalmente, segue a fase de avaliação das políticas 
públicas. As etapas identificadas não são, necessariamente, dependentes umas das 
outras, mas são complementares. Assim, ao dividir o agir público em fases parciais do 
processo político-administrativo de resolução de problemas, o policy cycle acaba por 
revelar as constelações de poder, as redes e práticas em cada uma das fases.
FIGURA 1 - CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Formulação
Avaliação
Implementação
Fonte: Elaborada pela UOL EDTECH, 2019.
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A fase de formulação é o momento de escolha das ações que resolvam o problema 
ou a questão apontada. As ideias apresentadas no processo de formulação são cons-
truídas em meio aos grupos de especialistas das áreas de interesses, podendo sofrer 
toda a sorte de negociações e barganhas. 
Existem diversos atores envolvidos com a formulação das políticas públicas, esses 
agentes formuladores precisam ter habilidade para entender os fatos que cercam 
um problema, suas causas e os efeitos. O primeiro passo é a realização de diagnósti-
co do problema para a proposição de respostas. Assim, o processo de elaboração de 
políticas envolve questões como a divisão de posições políticas, em que os fins e as 
metas devem estar claros para alcance dos resultados, além da elaboração de objeti-
vos quantificáveis, permitindo, assim, a avaliação e monitoramento das ações.
A fase de formulação e a fase seguinte, de implementação, não são independentes. 
Pelo contrário, ambas podem sofrer influências, principalmente em função do status 
e do lugar ocupados por seus agentes.
A fase de implementação da política pública é entendida como o momento de 
colocar em prática, como o processo de consecução dos objetivos das políticas 
previamente estabelecidos na etapa de elaboração. Nessa fase, o desafio do analista 
é entender que o processo de produção de uma política reflete a maneira como as 
redes de políticas se organizam e que a forma com que planejam a execução das 
ações, por grupos de agentes operacionais, revela o fosso entre as duas fases. Significa 
assumir que existe um distanciamento entre os agentes formuladores e os imple-
mentadores que pode colocar em risco todo o processo de políticas públicas.
Por fim, a fase de avaliação é o momento de apreciar os programas implementados 
com ênfase nos impactos causados. No que tange à Administração Pública, um dos 
problemas apontados se refere à escassa utilização da avaliação como instrumento 
de gestão no setor público. Instrumento esse capaz de possibilitar rearranjos que 
resultem em ações mais propositivas, que resultem em readequação de rotas para 
alcance de resultados propostos, retroalimentando o ciclo.
Processos de aprendizagem política e administrativa encontram-se em todas as fases 
do ciclo político, e não apenas a fase final, a avaliação. É preciso retroalimentar o 
processo de maneira dinâmica, pois os problemas sociais também se reinventam 
e se reconfiguram, necessitando, assim, de novas práticas e intervenções. Significa 
dizer que, para a efetiva prestação de serviços públicos, aqueles que, conforme Mukai 
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SUMÁRIO
(1996), se caracterizam por constituir uma atividade essencial para a comunidade, é 
indispensável a observância de todas as fases do ciclo da política e o comportamento 
dos atores. Ao se entender que determinados atores defendem grupos de interesses 
e disputam por poder no campo das políticas, entende-se, também, a importância 
da participação social nessas arenas, com objetivo de garantir a continuidade dos 
serviços públicos.
O artigo “Políticas de educação integral em tempo integral à luz da análise 
do ciclo da política pública”, de Cláudia Parente, traz a análise de políticas por 
meio da compreensão do seu ciclo, desde a fase da agenda até a avaliação.
O texto está disponível para download no site da revista Educação e Realida-
de, vol. 43, n.2.
CONCLUSÃO
O campo de estudos sobre políticas públicas tem avançado com a contribuição de 
diversas áreas de conhecimento, o que provocou a ampliação dos modelos de análi-
se nos últimos 60 anos. Desde os primeiros modelos teóricos e analíticos, ocorreram 
deslocamentos do campo de estudos, saindo de uma visão pautada na racionalidade 
dos processos de decisão, a qual centrava seu foco no comportamento racional dos 
indivíduos, para uma visão institucional e multidisciplinar dos fatores que exercem 
influência nas decisões governamentais.
Ao deslocar o foco de atenção da análise de políticas públicas, os principais estudos 
acabam por ampliar, também, o campo de análise do ciclo das políticas públicas. O 
deslocamento do campo de atenção para a fase de formação de agenda e de imple-
mentação das políticas públicas aponta para uma mudança de paradigma, uma 
guinada nos estudos sobre o conjunto das ações implementadas pelo Estado. 
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Ao identificar os principais arcabouços teóricos que sustentam o campo das políticas 
públicas e discutir sobre o processo de elaboração, execução e avaliação, cumpre-se 
com o objetivo proposto para esta unidade. Nesse sentido, a compreensão sobre os 
aspectos fundamentais que tornam o processo político cada vez mais político, com 
incorporação de novos atores em contextos de conflito de interesses, contribui sensi-
velmente para uma análise mais sistêmica sobre a organização do Estado. Do ponto 
de vista da administração pública, o conhecimento pode ser transformado em ações 
propositivas. Já do ponto de vista social, pode ser transformadoem participação nas 
esferas que garantam a essencialidade dos serviços públicos.
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SUMÁRIO
OBJETIVO 
Ao final desta 
unidade, 
esperamos 
que possa:
> Identificar os marcos 
normativos de garantia 
da participação social 
na gestão pública.
> Analisar as principais 
correntes teóricas de 
controle e participação 
social na gestão 
pública.
> Identificar as 
principais instâncias 
de participação social 
implementadas após a 
Constituição Federal de 
1988.
UNIDADE 3
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3 REFLEXÕES CRÍTICAS 
SOBRE A PARTICIPAÇÃO 
SOCIAL NA GARANTIA 
DE DIREITOS NO ESTADO 
MODERNO
Nesta unidade será discutida a participação social e a maneira como a sociedade 
civil tem se inserido nas instâncias de poder como forma de garantir direitos. É atra-
vés da presença da sociedade civil na esfera pública que se torna possível compreen-
der a influência da participação política, que não é realizada por atores isolados, mas 
por uma rede de interesses distintos, na conformação de uma política pública. É de 
suma importância resgatar esses movimentos e as instâncias criadas para inserir a 
sociedade em espaços antes destinados apenas aos agentes governamentais. 
Nesse cenário, a participação social na gestão pública é pressuposto para um modelo 
de democracia participativa, conforme preveem os artigos 198, 204 e 206 da Consti-
tuição Federal de 1988. A participação social, através de conselhos de políticas públi-
cas e outras instâncias, pode ser entendida como um avanço ao assegurar que cada 
cidadão exerça seu papel no controle social da gestão pública. 
Como será visto adiante, o controle social colabora significativamente para manuten-
ção da cidadania, além de manter determinado controle sobre as instituições gover-
namentais e seus agentes. Experiências implantadas na saúde, educação, segurança 
pública e outras áreas ilustram a importância do exercício do controle social na pres-
tação de serviços públicos.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
A gestão pública – ações de governo voltadas para atendimento das demandas da 
sociedade – objetiva gerenciar recursos públicos de forma organizada, com planeja-
mento. De modo geral, a organização da gestão pública administra recursos huma-
nos, financeiros, materiais, organizacionais e outros, com foco nos resultados, que são 
os produtos e serviços. 
Contudo, a participação dos cidadãos na gestão pública implica, de acordo com 
Gohn (2003), garantia e manutenção do processo democrático a partir da presença 
da sociedade civil nas políticas públicas. Um dos objetivos dessa participação seria o 
controle social, uma forma de fiscalização e monitoramento da sociedade civil sobre 
as ações do Estado.
No campo do direito, a participação popular nas políticas públicas é garantida pela 
Constituição Federal de 1988, mas a regulamentação da matéria se dará por leis espe-
cíficas, como, por exemplo, o Estatuto das Cidades e as Leis orgânicas de áreas espe-
cíficas. Assim, ao analisar a provisão dos serviços públicos, também se está analisando 
a maneira como a sociedade participa no processo de elaboração e de implemen-
tação das políticas públicas. Esse é o desafio desta unidade: abordar a participação 
da sociedade civil na gestão pública e os resultados na provisão de serviços públicos.
3.1 REFLEXÕES CRÍTICAS SOBRE A PARTICIPAÇÃO 
SOCIAL NA GARANTIA DE DIREITOS NO ESTADO 
MODERNO
É a demanda popular por serviços e por produtos das organizações públicas que tem 
impulsionado os desafios enfrentados pelos estados. Para Dias (2017), essas deman-
das populares provocaram mudanças no modo de pensar e agir dos gestores públicos. 
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Dias (2017) faz uma diferenciação importantíssima sobre o arcabouço que 
compõe a política de participação em três níveis: a participação política, 
a participação social e a participação popular. São modalidades comple-
mentares, com áreas de intervenção específicas, que não devem entrar em 
concorrência ou incompatibilidade nem substituírem-se uma pela outra.
Para melhor entendimento, essa e outras discussões estão disponíveis no 
livro Aspectos atuais e perspectivas para atualização.
Desse modo, atores sociais buscam a participação na gestão pública como forma de 
influenciar as decisões que afetam seu dia a dia, seus direitos e sua forma de garantir 
serviços. E nesse sentido, conforme Dias (2017), a participação social torna efetivo um 
direito fundamental da cidadania através do acesso às decisões, e é na participação 
social que se equilibra a distribuição do poder no sistema político.
Em linhas gerais, a participação da sociedade civil na gestão pública é uma conquis-
ta, uma forma de garantia da democracia com mais controle e monitoramento das 
ações do Estado, mas é também um esforço de cidadania.
O tema da cidadania pressupõe que ser cidadão é ter direitos civis, políticos e sociais. 
O exercício da cidadania é, muitas vezes, resultado do processo de lutas que se confi-
guram com base nos direitos do cidadão. Assim, a cidadania pode ser entendida 
como: 
Um status concedido àqueles que são membros integrais de uma comuni-
dade. Todos aqueles que possuem o status são iguais com respeito aos direi-
tos e obrigações pertinentes ao status. Não há nenhum princípio universal 
que determine o que estes direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas 
quais a cidadania é uma instituição em desenvolvimento criam a imagem de 
uma cidadania ideal em relação à qual o sucesso pode ser medido e em rela-
ção à qual a aspiração pode ser dirigida. (MARSHALL, 1967. p. 76). 
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SUMÁRIO
Historicamente, os direitos de cidadania (civis, políticos e sociais) surgiram na Ingla-
terra de forma sequencial. Primeiro vieram os direitos civis, depois deles foram reivin-
dicados os direitos políticos e com eles a participação no poder, e por fim, os direitos 
sociais com proteção à saúde, emprego, pensão, aposentadoria e outros. Mas foram 
conquistas fruto de muitas lutas, no contexto das revoluções francesas e inglesas, 
para reconhecimento do indivíduo enquanto unidade política em detrimento dos 
direitos e liberdades que privilegiavam grupos, corporações e classes. 
A distinção entre os direitos nos períodos mais antigos se confundiam, pois as insti-
tuições eram ao mesmo tempo assembleia legislativa, conselho governamental e 
tribunal de justiça. Quando as instituições eram devidamente separadas reforçavam 
as diferenças entre as classes sociais, criando, assim, a distinção de classes e o status 
a ela atribuído (MARSHALL, 1967). Para o autor, quando os três elementos da cidada-
nia se distanciaram uns dos outros logo passaram a parecerem elementos estranhos 
entre si. O divórcio entre eles era tão completo que é possível, sem distorcer os fatos 
históricos, atribuir o período de formação da vida de cada uma a um século diferente 
– os direitos civis ao século XVIII, os políticos ao XIX e os sociais ao XX.
O processo de ampliação dos direitos sociais tem como objetivo fomentar a igualda-
de de status, uma vez que a estrutura de classes sociais cria desigualdades ao mesmo 
tempo em que admite a igualdade de participação na sociedade.