Minha Casa, Minha Vida: Aspectos Sociais e Econômicos

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
INSTITUTO DE ECONOMIA 
MONOGRAFIA DE BACHARELADO 
 
 
 
 
 
 
Minha Casa, Minha Vida: Aspectos Sociais e Econômicos 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Paulo César Vlasman de Camargo 
DRE: 114148667 
 
 
 
 
ORIENTADOR: Prof. Dr. João Felippe Cury Marinho Mathias 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABRIL, 2020 
 
 
 
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO 
INSTITUTO DE ECONOMIA 
MONOGRAFIA DE BACHARELADO 
 
 
 
 
 
 
Minha Casa, Minha Vida: Aspectos Sociais e Econômicos 
 
 
 
 
 
 
 
 
____________________________________________ 
Paulo César Vlasman de Camargo 
DRE: 114148667 
 
 
 
 
ORIENTADOR: Prof. Dr. João Felippe Cury Marinho Mathias 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABRIL, 2020 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
As opiniões expressas neste trabalho são de exclusiva responsabilidade do autor. 
 
 
 
RESUMO 
O objetivo desta monografia é verificar se o programa Minha Casa, Minha Vida 
(MCMV) obteve êxito em resolver os problemas a que foi proposto, a partir da compreensão 
das principais motivações por trás da política pública, no contexto no qual foi instaurada, 
identificando padrões históricos que tendem a se repetir nas políticas deste setor e se houve 
uma repetição deste ciclo. Para isso, o trabalho busca examinar seus resultados tanto sociais, 
de diminuir o déficit habitacional existente no Brasil desde a aceleração da urbanização do 
país na década de 1930, quanto econômicos, de aceleração do crescimento num momento de 
crise financeira global. Por fim, a partir da análise desenvolvida, será possível concluir a 
validade da hipótese de que a principal meta do MCMV era realizar uma política econômica 
anticíclica, e não de reduzir o déficit habitacional no Brasil, o que perpetua o histórico de 
políticas nacionais de habitação (PNH) não resolverem a situação a qual são propostas. 
 
 
 
AGRADECIMENTOS 
Agradeço primeiramente a minha base familiar, meus pais, Márcia e Luís, meus 
irmãos, Tainá, Aila e João Gabriel, e meu avô, Petrus, por todo suporte na caminhada até este 
momento, me apoiando em tudo que precisei. 
Aos amigos que foram muito importantes durante a graduação tanto dentro quanto 
fora das salas de aula e que levo da faculdade para a vida: André Machado, Brunno 
Fontanetti, Gabriel Leite, Igor Mello e Matheus Soares. 
Agradeço à Associação Atlética Acadêmica do Instituto de Economia por todo 
aprendizado que me permitiu ter nesta caminhada pela graduação e os amigos que me 
presenteou e que compartilharam comigo o sonho realizado de unirmos o corpo discente em 
torno do esporte e espírito de equipe: Alan Campos, Danilo Crespo, Diego Menescal, 
Matheus Pissurno, Rachel Abreu, Rafael Marinho, Taynara Borges, Victor Pacheco e todos 
que participaram destes momentos. 
Aos professores e servidores do Instituto de Economia da UFRJ que lutam diariamente 
para que a universidade pública continue sendo um espaço de excelência acadêmica e 
liberdade para debates de ideias. Este vigor me fez gostar ainda mais desta área que optei por 
estudar e todos ensinamentos aprendidos e trocados me fizeram ter certeza da minha escolha. 
Um agradecimento especial ao professor João Felippe Cury Marinho Mathias, por toda 
dedicação na orientação deste trabalho, sempre muito solícito e que examinou com cuidado e 
carinho cada linha deste trabalho. 
A todos na Ativore Global Investments por toda troca de experiências, por me 
despertarem a paixão pelo mercado imobiliário e sempre incentivarem a busca por cada vez 
mais conhecimento nesta área, especialmente a Fabio Granato, Mariana Cosenza, Luiz Gomes 
e Lívea Coda. 
Por fim agradeço a nova geração da família, que me inspira a seguir melhorando para 
que eles vivam em uma sociedade melhor, até agora compostos pela minha sobrinha Alice e 
meu afilhado Walter. 
 
 
 
SÍMBOLOS, ABREVIATURAS E CONVENÇÕES 
ABRAINC – Associação Brasileira De Incorporadoras Imobiliárias 
BACEN – Banco Central 
BJC – Benjamim José Cardoso 
CEF – Caixa Econômica Federal 
CSF – César Santana Filho 
FAR – Fundo de Arrendamento Residencial 
FGV – Fundação Getúlio Vargas 
FHC – Fernando Henrique Cardoso 
FJP – Fundação Joao Pinheiro 
MCMV – Minha Casa, Minha Vida 
OGU – Orçamento Geral da União 
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento 
PAR – Programa de Arrendamento Residencial 
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios 
PNH – Política Nacional de Habitação 
SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo 
UH – Unidade Habitacional 
 
 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 8 
CAPÍTULO I – HISTÓRICO DAS POLÍTICAS NACIONAIS DE HABITAÇÃO 
BRASILEIRAS DE 1964 A 2008 ........................................................................................... 10 
1.1 Governo Militar .................................................................................................................. 11 
1.2 Nova República .................................................................................................................. 15 
CAPÍTULO II – CONTEXTO SOCIOECONÔMICO PRÉVIO AO MCMV ................ 20 
2.1 Contexto social do MCMV, o problema histórico do déficit habitacional ......................... 20 
2.2 Contexto econômico do MCMV, o gerador de empregos pós crise de 2008 ..................... 25 
2.3 Estrutura do Programa Minha Casa, Minha Vida............................................................... 27 
CAPÍTULO III – RESULTADOS SOCIOECONÔMICOS DO MCMV ......................... 32 
3.1 Desempenho Social ............................................................................................................ 33 
3.2 Desempenho Econômico .................................................................................................... 40 
3.3 Composição do Financiamento .......................................................................................... 42 
3.4 Priorização do econômico vis-à-vis o social no Minha Casa, Minha Vida? ...................... 45 
CONCLUSÃO ......................................................................................................................... 49 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................................... 51 
 
 
 
ÍNDICE DE FIGURAS, GRÁFICOS E TABELAS 
Tabela 1 – Componentes do déficit habitacional...................................................................... 21 
Tabela 2 – PAC: Fontes de Recursos, Programas e Ações ...................................................... 30 
Tabela 3 - Comparação das condições de acesso, infraestrutura e moradia em relação ao 
bairro de origem dos moradores, segundo a percepção dos entrevistados (Viçosa, MG, 2014)
 .................................................................................................................................................. 39 
Tabela 4 - Tipologia e quantidade de municípios do PlanHab ................................................. 47 
Tabela 5– Correlação entre produção do MCMV e déficit habitacional por município, 
segundo tipologia do PlanHab .................................................................................................. 47 
 
Gráfico 1 – Composição da população brasileira por situação domiciliar, entre 1960 e 2010 22 
Gráfico 2 – Déficit Habitacional por camada de renda em 2006 ............................................. 23 
Gráfico 3 – Componentes do déficit habitacional em 2005 ..................................................... 24 
Gráfico 4 - Taxa de Crescimento do PIB Total e da Construção Civil, entre 2004 e 2008 ..... 26 
Gráfico 5 – Déficit Habitacional por Componente de 2009 a 2017 ......................................... 33 
Gráfico 6 – Crescimento anual médio da proporção da população urbana em domicílios com 
ônus excessivo de aluguel – Brasil e estados,entre 2011 e 2015 ............................................. 34 
Gráfico 7 – Distribuição relativa do Déficit Habitacional por faixa de renda familiar em 2017
 .................................................................................................................................................. 35 
Gráfico 8 – Evolução do Déficit Habitacional bruto, entre 2007 e 2017 ................................. 37 
Gráfico 9 – Índice de emprego previsto na construção de 2015 a 2018 (indicador 
dessazonalizado) ....................................................................................................................... 41 
Gráfico 10 - Crédito Imobiliário como Proporção do PIB (%) ................................................ 44 
 
 
Gráfico 11 - Composição do Financiamento Imobiliário segundo Fontes de Recursos .......... 44 
 
Figura 1 - Procedimentos adotados para a produção de unidades habitacionais urbanas por 
empresas incorporadoras e construtoras ................................................................................... 29 
Figura 2 - Procedimentos adotados para a produção de unidades habitacionais urbanas e rurais 
por entidades sem fins lucrativos ............................................................................................. 30 
 
 
8 
 
INTRODUÇÃO 
A motivação deste trabalho é uma constante percepção das condições precárias de 
habitação no Brasil e o interesse em entender quais ações estão sendo tomadas pelo Estado 
em termos de políticas públicas para a resolução deste problema. 
O país sofre historicamente com um déficit habitacional muito elevado, iniciado com a 
aceleração desordenada da urbanização começada nos anos 1950, e que só começou a ser 
olhada com mais atenção a partir do governo militar em 1964, com as primeiras políticas 
habitacionais mais estruturadas, as quais, no entanto, não cumpriram seus objetivos. As 
políticas habitacionais, durante a Nova República, sofreram com um hiato de praticamente 
duas décadas, elevando o déficit, atingindo, de acordo com os dados da Fundação João 
Pinheiro (FJP), de 2005, 8,4% dos domicílios brasileiros, o qual se concentra nas camadas 
mais baixas e perpetua a situação de desigualdade social vista nas áreas urbanas. Para 
combater esta questão já foram aplicadas diversas políticas nacionais de habitação (PNHs), 
mas nenhuma com a dimensão e alcance pretendidos pelo Minha Casa, Minha Vida (MCMV) 
em 2009, num contexto de crise econômica global e desaceleração do crescimento do país. 
O objeto de estudo desta monografia será o MCMV, pois, no contexto ao ser 
implementado, de elevado déficit habitacional brasileiro e crise das subprimes, torna-se 
importante a discussão em relação à maneira com que tal política pública foi estruturada e 
executada e se contribuiu para amenizar satisfatoriamente o déficit que afligia a população ou 
se foi focado em ser um instrumento econômico anticíclico. Tem-se por objetivo avaliar a real 
eficácia do programa, fazendo uma comparação dos resultados deste, entendendo 
empiricamente se o foco maior estava no impacto econômico ou no social do país. 
A metodologia utilizada é composta de dados da FJP, a qual fornece os dados oficiais 
ao Ministério das Cidades para implementação e análise das políticas nacionais de habitação, 
com estudos baseados nas Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílios (PNADs) anuais e 
informações do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Outra fonte importante 
será a tese de Doutorado de Edgar Candido do Carmo, escrita em 2006, a qual revisita as 
políticas habitacionais no período entre 1964 e 2002 e as estruturas de financiamento das 
políticas públicas nesta época. Além destas, há um valioso estudo da Fundação Getúlio 
Vargas (FGV) em conjunto com a Associação Brasileira de Incorporadoras Imobiliárias 
9 
 
(ABRAINC), a qual, além de entender a oferta de habitação por meio de financiamentos e a 
demanda devido ao déficit habitacional; avalia, com estudos econométricos, alguns pontos do 
desempenho do MCMV, com data de corte dos dados em 2017. Esta monografia se restringe 
a analisar o impacto do programa até o referido ano, para não incorrer em imprecisões 
informacionais e falta de dados advindos de fontes confiáveis. 
No primeiro capítulo, será analisado concisamente o histórico das PNHs introduzidas 
no Brasil desde 1964, buscando padrões de acertos e erros em tais políticas e como isto 
possivelmente afetou os moldes do programa MCMV. O foco da observação se dará na 
intervenção governamental para o financiamento de longo prazo deste setor e como isso 
afetou o país socioeconomicamente nestes anos. 
A seguir, irá entender-se o contexto socioeconômico brasileiro durante a Crise de 
2008, o qual levou à adoção da PNH analisada, que possuía um dos maiores pesos dentre 
diversas medidas do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). A partir disso, será 
avaliada a situação do déficit habitacional antes da implementação desta política pública e a 
importância de reduzir tal problema; em seguida, entender como um aumento de gastos do 
governo no setor imobiliário seria importante para destravar os investimentos dos empresários 
do país num momento de recessão. 
Então, será feito um balanço do alcance do programa nos dois aspectos focais, o social 
e o econômico; considerando o peso concedido para cada aspecto tanto no desenho do 
MCMV e como isso impactou o resultado visto até 2017. Concluindo, serão avaliadas as 
soluções para o déficit de habitação com base no que foi analisado ao longo do trabalho.
10 
 
CAPÍTULO I – HISTÓRICO DAS POLÍTICAS NACIONAIS DE HABITAÇÃO 
BRASILEIRAS DE 1964 A 2008 
Inicialmente, é preciso entender quais são as motivações para se ter uma política 
nacional de habitação incentivada pelo Estado, de acordo com Santos: 
(1) A habitação é um bem que costuma custar até quatro vezes a renda anual do 
proprietário, então sua comercialização está altamente atrelada a esquemas de 
financiamento de longo prazo aos demandantes finais. 
(2) A habitação é uma necessidade básica do ser humano, de modo que toda família é 
uma demandante em potencial de um teto para viver. 
(3) A habitação responde por parcela significativa da atividade do setor de 
construção civil, que, por sua vez, responde por parcela significativa da geração de 
empregos e do PIB da economia. 
As características (1) e (3) fazem que os governos classicamente atuem na direção de 
disponibilizar recursos para o financiamento do setor, seja de modo direto (isto é, por meio 
da utilização de fundos públicos) e/ou indiretamente (por meio da legislação incidente sobre 
o mercado financeiro). 
Note-se que, nesse caso, trata-se de corrigir uma falha do mercado, levando-o a 
funcionar melhor ao gerar mais investimentos e, consequentemente, mais empregos na 
economia. Já as características (1) e (2) fazem que os governos classicamente também atuem 
na provisão de moradias destinadas às camadas menos favorecidas da população. Ao 
contrário da primeira forma de intervenção citada, nesse caso o governo não auxilia o 
mercado, mas o substitui, uma vez que atua em um segmento que não é atendido, mesmo que 
o mercado funcione com padrões satisfatórios de eficiência. Note-se, ainda, que essas formas 
de intervenção (seja para disponibilizar recursos de longo prazo, seja para atuar na área 
social) levam o governo federal classicamente a atuar de forma mais ativa do que os 
governos locais sobre a questão. (Santos, 1999, p. 8) 
11 
 
O foco das políticas públicas habitacionais no Brasil, pelos motivos acima 
explicitados, sempre foi em moradias para as camadas mais baixas, mas, conforme veremos 
neste capítulo, os métodos utilizados não as beneficiavam, de fato, no longo prazo. 
1.1 Governo Militar 
A primeira grande política habitacional estruturada a ser implementada no Brasil foi a 
criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH),pelos militares logo após o golpe de 1964, 
juntamente com o Banco Nacional de Habitação (BNH), para financiar os projetos que viriam 
do SFH (Bonduki, 2008). 
Devido ao crescimento populacional muito acelerado em áreas urbanas, em um 
contexto econômico marcado por incertezas, devido às instabilidades políticas e aceleração 
inflacionária, os empresários não possuíam incentivos para investir em construção, por mais 
que houvesse uma forte demanda (Santos, 1999). Para resolver esta questão cada vez mais 
visível nas metrópoles, bem como garantir apoio popular necessário, o governo recém-
empossado decidiu criar o SFH. (Carmo, 2006) 
O BNH funcionava financiando o SFH, por meio de captações voluntárias do Sistema 
Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE), composto por cadernetas de poupança e letras 
imobiliárias; e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), uma poupança 
compulsória paga tanto pelo empregador quanto pelo empregado, a este último sendo 
opcional a contribuição. O banco era o garantidor da linha de crédito do SFH, em caso de um 
eventual descasamento entre as captações e inadimplência dos mutuários. Com estes recursos, 
o BNH se tornou na época o maior banco de financiamento imobiliário mundial (Oliveira, 
2017). 
Havia dois tipos de financiamento concedido pelo BNH, por meio do SFH, 
dependendo de como os fundos eram captados. No caso do SBPE, eram financiadas 
construções a longo prazo para os empreendedores, os quais repassariam esta dívida ao 
consumidor final e teriam como lastro o imóvel financiado. Como era preciso ter uma alta 
previsibilidade do pagamento das dívidas, estes imóveis acabavam sendo vendidos 
principalmente para classes média e alta (Cardoso, 2003). 
12 
 
A principal consequência negativa do BNH foi exatamente aumentar a disparidade 
entre os extratos de renda. Quem recebia até 3 salários mínimos dificilmente conseguia um 
empréstimo, e quando conseguia, não era em condições adequadas para o pagamento, 
principalmente num cenário de arrocho salarial e correções constantes da dívida, devido à 
falta de inserção formal na economia (Oliveira, 2017). Era muito mais atrativo financiar as 
camadas mais altas, as quais podiam gerar um efeito multiplicador mais elevado, além de 
maiores condições de quitação dos empréstimos (Loureiro, Macário e Guerra, 2013). 
O segundo destino dos recursos do SFH era a construção de casas populares e 
cooperativas, utilizando os fundos do FGTS. Este financiamento se dava por meio das 
Companhias Estaduais de Habitação (COHABs), as quais contratavam empreiteiras e 
repassavam as casas preço de custo para os consumidores finais pagarem o financiamento; 
com grande foco nos extratos sociais mais baixos (Carmo, 2006). 
Os grandes limitantes deste sistema eram a dificuldade de arrecadação (FGTS depende 
do nível de emprego, enquanto a poupança, dos juros reais a serem pagos) e o grau de 
inadimplência dos mutuários. Para o sucesso da medida, era fundamental verificar a quem se 
estava concedendo estes empréstimos e qual porcentagem de sua renda seria comprometida 
por este pagamento mensal (o serviço de cobertura da dívida). Entretanto, do ponto de vista 
do empreendedor, por não possuir responsabilidade sobre a dívida uma vez vendido o imóvel, 
sua avaliação quanto a qualidade do comprador não era tão diligente: o governo pagava de 
forma adiantada o valor da construção e, a partir da venda, o ônus do empréstimo se tornaria 
inteiramente do estado, que, portanto, não é capaz de controlar quem eram seus devedores 
nem verificar ex ante sua nota de crédito (Carmo, 2006). 
O BNH ainda tinha como objetivo o desenvolvimento da indústria de construção civil 
no país (responsável por boa parte do nível de atividade e emprego no Brasil), além da 
política urbana nacional; portanto o governo havia grande parcela de influência no sistema. A 
responsabilidade do Estado na política habitacional era garantir que os mutuários pagassem 
em dia, e para isso, era necessário que os reajustes inflacionários dos financiamentos 
estivessem em linha com os reajustes de salário real efetivos na economia. Caso o reajuste 
salarial fosse menor que o inflacionário (correção monetária), haveria um aumento na 
inadimplência dos pagamentos, onerando e possivelmente quebrando os credores, neste caso 
o Estado (Santos, 1999). Esta meta de desenvolvimento industrial acabou por impactar 
13 
 
negativamente o resultado da política habitacional, pois, em detrimento de programas 
alternativos de reformas e iniciativas comunitárias de construção civil, todos recursos eram 
utilizados com construtoras, as quais não resolviam situações como as de moradores em áreas 
de risco (Oliveira, 2017). 
Mesmo quando não era o emprestador, ainda assim, seria de interesse do governo 
federal que se tivesse cuidado com o déficit nos reajustes, para que não diminuísse a 
confiança dos empresários na capacidade das famílias em honrar os pagamentos e assim 
diminuir a quantidade de empréstimos, aumentando o juros, consequentemente diminuindo o 
nível de atividade da construção civil, nível de empregos e diminuição de salários; o que 
levaria a um maior déficit no salário real, dificultando ainda mais a quitação de empréstimos, 
juntamente com o aumento do reajuste real dos empréstimos, novamente colocando em 
grande risco a solvência dos financiadores (Santos, 1999). 
Tudo isto contribuiu com o aumento da discrepância entre o acesso a casa própria para 
as classes medias e altas vis-à-vis a baixa e, de acordo com Carmo (2006), o período entre 
1970 e 1974 foi marcado pelo financiamento de cinco vezes mais habitações para as duas 
primeiras classes supracitadas em relação a última. 
Durante a década de 1980, com a crescente aceleração da inflação brasileira, começou 
a haver um descasamento entre o reajuste das parcelas de financiamento e o reajuste de 
salário real, o que gerou um aumento elevado da porcentagem de inadimplentes no SFH 
(Santos, 1999). Considerando que ambos eram corrigidos abaixo da inflação, havia uma 
corrosão dos rendimentos dos investidores, diminuindo assim o incentivo a financiar 
construções. 
 Nesta época havia diversas pressões populares contra o governo, também 
influenciadas pelo problema do déficit habitacional (Bonduki, 2008), que fizeram com que, 
em 1985, o Brasil tivesse um presidente civil depois de 21 anos, dando fim à ditadura e à 
diversas políticas públicas implementadas no período militar; dando início a chamada Nova 
República. 
Um dos pontos marcantes do começo da Nova República foi a extinção do Banco 
Nacional de Habitação em 1986, que foi incorporado à Caixa Econômica Federal (CEF), a 
14 
 
qual não possuía como base de existência resolver a questão habitacional brasileira; ficando 
esta em segundo plano (Cardoso, 2003). O BNH, juntamente com o SFH, perderam forças 
durante o movimento pelas Diretas, pois seu caráter financista estava muito atrelado à 
ditadura, e havia muitos apelos da sociedade civil para que o programa fosse remodelado, 
vindos tanto do Movimento dos Sem-Terra, os qual não obtinha acesso aos financiamentos, 
quanto do Movimento Nacional dos Mutuários, que não conseguia pagar suas parcelas do 
financiamento (Bonduki, 2008). Assim, é possível listar alguns pontos de aprendizado dos 22 
anos de existência do BNH, o primeiro programa de fato estruturado em termos de política 
habitacional brasileira. 
O primeiro ponto diz respeito à centralização da política habitacional na União, o que 
permitiu esforços conjuntos com políticas econômicas de incentivo à indústria de modo geral, 
impactando no nível de emprego e renda da população; o que viria a ser repetido no MCMV 
futuramente. 
Esta centralização, no entanto, levou a uma financeirização da política pública, pois o 
foco dos recursos era movimentar a economia por meio de estímulos ao setor privado e, como 
não havia fiscalização (além de em muitos casos,haver corrupção e conluio entre governo e 
iniciativa privada (Carmo, 2006)), o BNH acabou por produzir casas principalmente para 
classes média e alta, devido a maior certeza de pagamento (pois não havia subsídios). Assim, 
não resolveu o problema social que o programa se propunha a resolver: eliminar o déficit 
habitacional no país. 
Como o objetivo principal da política era obter um gasto público elevado para gerar 
efeitos multiplicadores na economia, e não acabar com o problema habitacional per se, as 
alocações financeiras foram direcionadas ao favorecimento do primeiro aspecto em 
detrimento do segundo. De acordo com Carmo (2006), apenas 18% dos recursos do FGTS 
(fundo que deveria ser destinado aos mais carentes) foram destinados a famílias com até cinco 
salários mínimos durante a existência do BNH. Por outro lado, 50% destes recursos foram 
destinados ao mercado médio, de faixa de renda mais elevada; o que é uma quantia que pode 
ser considerada alta tendo em vista o objetivo do programa, ainda mais quando considerado 
que o valor gasto por unidade na faixa de renda mais baixa é consideravelmente menor. Para 
sustentar isso, Carmo (2006) afirma que: “65% dos beneficiários do sistema tinham renda de 
15 
 
até cinco salários mínimos, mas estes receberam apenas 20% do total dos recursos financeiros 
investidos”. 
 Além desta questão, Bonduki (2008) levanta uma consequência importante do 
foco desenvolvimentista do programa: a falta de relevância que foi dada à infraestrutura das 
regiões onde se construiu os conjuntos habitacionais. Com a falta de malhas viárias e um 
número insuficiente de postos de saúde e escolas nas periferias escolhidas para as novas 
moradias, a situação de desigualdade social sofrida por quem havia sido atendido pelo BNH 
não houve grande melhoria, pois tais pessoas seguiram morando em condições precárias e 
mais afastadas dos centros urbanos com maior concentração de empregos, pela falta de 
desenvolvimento das comunidades locais. 
Mesmo com estes problemas observados, o resultado do BNH está longe de ser 
desprezível quantitativamente, sendo responsável por criar 4,5 milhões de unidades 
habitacionais, sendo 33% do total utilizados ao extrato mais baixo da sociedade (Cardoso, 
2003). 
1.2 Nova República 
Com a Nova República, muitas instituições federais e políticas públicas estavam 
desorganizadas, o que, somado aos efeitos cada vez mais latentes da hiperinflação que atingia 
o país no final da década de 1980, levou a um término das políticas habitacionais vigentes, as 
quais já sofriam com problemas de financiamento e críticas ao seu caráter regressivo 
(Bonduki, 2008). 
Foram concedidos muitos subsídios aos mutuários desde a volta da democracia, para 
atender a demandas populares. O descasamento entre ativo e passivo foi se tornando cada vez 
mais discrepante, formando um déficit de aproximadamente 30 bilhões de dólares entre os 
poupadores e os mutuários. Com os baixos valores das prestações pagas pelos tomadores não 
era possível nem pagar os poupadores e nem conceder novos empréstimos (Santos, 1999). 
Bonduki resume sucintamente, com uma visão institucional, a falta de importância 
dada às políticas habitacionais durante a redemocratização: 
16 
 
Entre a extinção do BNH, em 1986, e a criação do Ministério das Cidades, em 2003, 
o setor do governo federal responsável pela gestão da política habitacional esteve 
subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes, caracterizando 
descontinuidade e ausência de estratégia para enfrentar o problema. (Bonduki, 2008, pp. 74-
75) 
Após o fim do BNH, Carmo (2006) aponta que houve uma consequência flagrante: a 
fragmentação das responsabilidades das políticas habitacionais entre a CEF, herdeira da 
máquina burocrática do BNH; o Banco Central (Bacen), que regulava a oferta de crédito 
imobiliário; e o Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, responsável 
pela cessão de financiamentos a pessoas físicas para adquirir uma moradia. 
Importante notar que a responsabilidade das políticas habitacionais recaiu sobre a 
CEF, a qual não tinha como objetivo principal atender às demandas sociais por habitação e 
nem possuía expertise nesta área, diferentemente do BNH, que construiu um arcabouço 
técnico e teórico ao longo de seus 20 anos de existência (Santos, 1999). Além disso, com a 
regulação do crédito imobiliário nas mãos do Bacen, mais especificamente do Conselho 
Monetário Nacional, o crédito se tornou, fundamentalmente, um instrumento de política 
monetária em detrimento de cumprir seu papel social para resolver o déficit habitacional 
existente no país. 
Na virada para a década de 1990, durante os governos Sarney e Collor, houve uma 
descentralização do poder decisório das políticas públicas voltadas à habitação. Com isso, é 
preciso citar que tais políticas passaram a ser muito baseadas no clientelismo e tráfico de 
influência para a tomada de decisão da construção das moradias, com a diminuição do poder 
dos órgãos técnicos, capazes de entender as necessidades e peculiaridades de cada lugar, nas 
escolhas (Carmo, 2006). 
A entrada de Itamar Franco promoveu maior transparência e controle social dos 
agentes tanto estaduais quanto municipais, com contrapartidas financeiras; importante para 
reduzir o poder clientelista do poder público. Mas, como aponta Cardoso (2003), devido à 
contenção de gastos requerida pela implementação do Plano Real, dois projetos criados por 
Itamar, o Habitar-Brasil e o Morar-Município, não receberam os aportes necessários para 
obter o efeito que se esperava, já que eram financiados pelo Orçamento Geral da União 
17 
 
(OGU), restando apenas o Pró-Moradia, o qual utilizava financiamento do FGTS, que no 
entanto também se encontrava com recursos limitados. 
Devido a esta situação, Fernando Henrique Cardoso (FHC), ao assumir, altera de vez o 
foco do programa para as camadas de mais baixa renda, incentivando a participação dos 
estados e municípios juntamente com a iniciativa privada. O governo FHC reformou o 
sistema habitacional garantindo um respaldo técnico e mais fundamentado que anteriormente, 
buscando resolver os principais problemas detectados pelo governo como o esgotamento das 
fontes de recursos, a regressividade da política, e a insuficiência de abrangência, como aponta 
Santos (1999). 
O Habitar-Brasil e o Pró-Moradia despenderam 2 bilhões de dólares em 
financiamentos a outros entes federativos para que fosse feita uma melhora qualitativa nas 
moradias já existentes para a classe com uma renda de até 3 salários mínimos; o que era 
urgente (Santos, 1999). O primeiro era financiado pela União, enquanto o segundo pelo 
FGTS. Isto impactaria no resultado de ambos programas, pois o OGU financiava os projetos a 
fundo perdido, ou seja, sem esperanças de que esse capital um dia retornasse aos cofres 
públicos, enquanto o financiamento via FGTS precisava ser ressarcido para que não houvesse 
um déficit no fundo dos trabalhadores. Por este motivo, a aprovação de projetos do Pró-
Moradia era bem mais rígida, o que em muitos lugares de baixíssima renda (onde mais se 
necessitava do programa) não era possível cumprir as exigências financeiras para que se 
realizassem os investimentos (Cardoso, 2003). Em contraponto, a falta de exigências do 
Habitar-Brasil também foi responsável pela má distribuição regional do programa, já que os 
recursos eram passiveis de práticas clientelistas do congresso nacional, responsável por 
aprovar o OGU, como explica Santos (1999). 
De acordo com Carmo (2006), um programa que foi muito mais efetivo neste período 
foi o Carta de Crédito – FGTS, que deixava com o cidadão o poder de escolha de como 
utilizar os fundos emprestados pelo governo diretamente. Por meio de empréstimo na CEF, 
para aquisição de imóveis tanto novos quanto usados e material de construção para reformas, 
tirou-se o poder das empresas de construçãode realizar os projetos, deixando que o 
demandante escolhesse a forma como o investimento seria feito, ao mesmo tempo que se 
direcionava a oferta de mercado a seguir estas escolhas, reduzindo a interferência direta do 
governo neste planejamento. Este projeto foi direcionado para famílias com até 12 salários 
18 
 
mínimos e era flexível quanto a famílias que tivessem rendas informais; dessa forma, pode-se 
considerá-lo inclusivo em termos da situação da população brasileira que não estivesse 
inserido no mercado formal. Além disso, o programa demonstrava preocupação com a saúde 
financeira dos mutuários ao permitir que apenas 30% da renda fosse destinada ao pagamento 
do empréstimo. 
De cunho semelhante ao Carta de Crédito, o Programa de Arrendamento Residencial 
(PAR) foi focado no financiamento para classes mais baixas, de 3 a 6 salários mínimos, com 
um grau de subsídio maior que o Carta de Crédito, advindo tanto do FGTS quanto da União, 
permitindo parcelas menores, mais adequadas a situação das famílias de renda inferior 
(Cardoso, 2003). A principal diferença residia no fato que este programa, como alguns 
anteriores, focava no empréstimo às construtoras para que realizassem os projetos 
imobiliários. 
No início do governo Lula, existia um consenso quanto a situação das PNHs: havia 
muito a ser feito para resolver o problema habitacional mais grave, o déficit na camada entre 
0 e 3 salários mínimos. Este ocorreu principalmente pela preocupação da CEF em não causar 
déficits no FGTS, priorizando empréstimos à classe média (Bonduki, 2008). Uma tentativa de 
solução se deu por meio da adoção de subsídios indiretos, mas esta medida não foi muito 
efetiva. Uma questão importante era a quantidade da oferta, devendo esta ser levada em 
consideração, pois caso fosse limitada, a tendência era que os mais pobres acabassem 
perdendo estas casas para camadas mais altas e voltassem a situações de moradias insalubres 
e irregulares. 
O problema recorrente que permeia a discussão em questão diz respeito à origem dos 
recursos para os subsídios. Por muito tempo foi feito uso do FGTS, mas este já apresentava 
um descasamento muito grande entre saques e contribuições, o que levava a uma maior 
cautela para a aprovação de novos investimentos de forma a garantir um retorno maior; 
consequentemente, restringiu-se seus efeitos sobre as classes mais baixas, que não eram 
capazes de oferecer rentabilidades elevadas comparáveis às demais classes. Para este caso, o 
que se mostrou mais promissor foi o investimento a fundo perdido vindo do OGU, com 
esperanças de gerar um efeito multiplicador no resto da economia e, portanto, uma maior 
receita tributária no médio e longo prazo. 
19 
 
Há de se ressaltar também o caráter positivo da liberdade garantida aos governos 
locais na definição da alocação de recursos para habitação, o que contribuiu com uma melhor 
gestão, menor clientelismo e maior conhecimento das especificidades da região. Entretanto, 
um aspecto negativo desta granularidade é que regiões mais pobres não possuem orçamento 
suficiente para financiar tais projetos, e, dessa forma, acaba por aumentar a disparidade vis-à-
vis as mais ricas; nestes casos a União precisa intervir com alguma política de redistribuição 
de renda inter-regional para atender a toda população. 
 Com o histórico de políticas habitacionais apresentado neste capítulo é 
possível traçar um padrão tanto dos desenhos dos programas, os quais tendem a privilegiar a 
iniciativa privada; quanto dos resultados, que tendem à regressividade. Destaca-se também o 
cenário de mais de 20 anos sem uma única política habitacional bem estruturada visando 
reduzir o déficit, o que viria a influenciar, juntamente com a manutenção dos desenhos 
utilizados desde 1964, o programa Minha Casa, Minha Vida, a ser apresentado no próximo 
capítulo, buscando entender o contexto tanto social quanto econômico que o originou. 
 
20 
 
CAPÍTULO II – CONTEXTO SOCIOECONÔMICO PRÉVIO AO MCMV 
2.1 Contexto social do MCMV, o problema histórico do déficit habitacional 
As experiências históricas analisadas, de 1964 a 2008, comprovaram que a melhor 
configuração de solução deveria estar pautada na descentralização das políticas em benefício 
dos estados e municípios, com recursos federais (Buonfiglio, 2018); o que culminou no 
surgimento do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), com cada vez 
mais autonomia aos entes federativos. O sistema usava recursos de um fundo específico para 
este propósito, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), sustentado pelo 
OGU, para não incorrer em problemas de falta de recursos, já que estes são concedidos a 
fundo perdido. No entanto, com a criação do Programa de Aceleração do Crescimento e, mais 
especificamente, do MCMV, a parcela orçamentaria destinada ao FNHIS foi sendo realocada 
para o PAC. 
Conforme Buonfiglio, (2018); o estudo do déficit habitacional no Brasil convergiu 
para uma metodologia única, realizada pela Fundação Joao Pinheiro e utilizada pelo 
Ministério das Cidades, a qual demonstra que o déficit qualitativo é o principal tipo de déficit 
no país, ou seja, imóveis com inadequações que impossibilitam condições básicas de moradia, 
como fundação irregular e ausência de saneamento adequado são um problema maior que a 
falta de habitações em si, o que causa uma superlotação de propriedades, às vezes por mais de 
uma família; e também um aluguel excessivo, devido à falta de oferta (FJP, 2006). 
Além disso, há uma preocupação com as regiões onde estes imóveis costumam estar 
localizados: normalmente em favelas, conjuntos habitacionais e outros tipos de assentamentos 
tidos como precários, sem serviços públicos decentes e com moradores de baixa renda, os 
quais não dispõem de outras opções a não ser morar nestas situações de risco; esta 
concentração facilita uma ação coordenada da política pública em lugares específicos, de 
acordo com estudos da FJP (2006). Esses fatores inferem diretamente na qualidade de vida da 
população mais baixa, contribuindo para agravar cada vez mais a desigualdade social 
brasileira; tanto pelas questões sociais de estigmas e preconceitos sofridos por moradores de 
áreas carentes, tanto quanto pelo lado financeiro, já que um imóvel costuma ser uma das 
posses mais caras a que se tem acesso, independentemente do nível de renda (Buonfiglio, 
2018). 
21 
 
Na Tabela 1 é possível ver detalhadamente os critérios mais recentes utilizados pela 
PNAD e pela FJP para definição de um imóvel não próprio para se habitar, os quais compõem 
o déficit habitacional brasileiro. Com esta quantificação mais aprofundada das variáveis se 
torna mais palpável para o governo saber o que deve ser feito para resolver o problema em 
questão em termos de políticas públicas específicas a serem usadas em cada estado e 
município. Os componentes, segundo a metodologia da FJP, são agrupados em quatro grandes 
categorias, a de Habitações Precárias, composta de domicílios rústicos e os improvisados; a 
de Coabitação Familiar, com as famílias que vivem em apenas um cômodo (exceto se cedido 
pelo empregador) e das famílias que moram com outras na mesma residência; o Ônus 
Excessivo de Aluguel, que consiste nas famílias que despendem mais de 30% de sua renda 
mensal com o aluguel; e o Adensamento de Excessivo de Moradores em Domicílios 
Alugados, no qual mais de três pessoas moram num mesmo dormitório por imóvel. 
Tabela 1 – Componentes do déficit habitacional 
 
Fonte: FJP, 2016, p. 25 
22 
 
O déficit habitacional começou a se tornar um problema latente durante a 
industrialização do país na década de 1950 com a migração dos trabalhadores rurais para a 
cidade (Ramos e Noia, 2016). Dada a falta de capacidade das áreas urbanas e seu alto custo, 
criaram-se habitações improvisadas, surgindo uma profusão de favelas e cortiços, com 
condições muito insalubres e danosas a saúde.Além disso, as instalações se davam em 
regiões não adequadas que, somadas à construção irregular, contribuíam para a intensificação 
de riscos estruturais, tais como o deslizamento. Este processo de urbanização se deu de 
maneira muito acelerada, saltando de 31,24% em 1940 para 44,67% em 1960, 67,59% em 
1980, só reduzindo a velocidade do crescimento ao atingir a casa de 80% nos anos 2000, uma 
quantia praticamente dobrada em 50 anos. (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 
IBGE, 2020). 
A urbanização acelerada, apresentada no Gráfico 1, é, portanto, um dos principais 
causadores do déficit, o qual o Estado não consegue administrar em sua totalidade até hoje, 
pois a demanda cresceu significativamente mais que a oferta, principalmente nas zonas 
urbanas, onde se concentrava 81% do déficit em 2005 (FJP, 2006). 
Gráfico 1 – Composição da população brasileira por situação domiciliar, entre 1960 
e 2010 
 
Fonte: Séries Históricas do IBGE (2020). Elaboração própria 
23 
 
Juntamente com uma falta de assistência governamental para quem era forçado a 
deixar o campo em busca de emprego e melhora de vida na cidade, o rápido processo de 
urbanização foi, portanto, a base do déficit habitacional brasileiro, o qual cresceu de 3,6 
milhões de moradias em 1950, desconsiderando cortiços e favelas, que já eram frequentes 
naquela época; para 6,5 milhões na década de 1980. Esta relação desigual sempre foi mais 
presente nos grandes centros urbanos, principalmente Sudeste e Nordeste, concentrado na 
camada de renda de 1 a 3 salários mínimos (Castro, 2006). 
 O déficit chegou a aproximadamente 8 milhões no início do século 21 (FJP, 2006), o 
que, levando em conta o crescimento demográfico, pode ser considerado um número estável 
por força das políticas públicas praticadas no período, ainda que estas não tenham obtido o 
sucesso pleiteado. O crescimento populacional no país é apontado como uma das causas que 
impediram a eficácia dos programas anteriores e, dessa forma, para sanar o problema do 
déficit habitacional, é preciso tratar, além da falta de moradia já existente, das moradias 
novas; caso contrário, não se diminuirá sua quantidade real, ainda mais quando considerado 
que a formação de novas famílias normalmente se dá na faixa mais prejudicada pelo déficit, 
de até 3 salários (Buonfiglio, 2018). Conforme mencionado anteriormente, uma casa é um 
bem de valor elevado, então, a não ser que haja uma intervenção estatal, estas novas famílias 
possuem grandes chances de seguir em condições precárias. 
O financiamento governamental visando novas construções não obteve elevado 
sucesso em reduzir o déficit onde é mais grave, no estrato mais baixo de renda, como visto 
anteriormente. É interessante notar que 90,3% do déficit estava na camada de até 3 salários 
mínimos em 2005, um pouco antes da implementação do MCMV, de acordo com a FJP 
(2006), no Gráfico 2. 
Gráfico 2 – Déficit Habitacional por camada de renda em 2006 
24 
 
 
Fonte: Fundação João Pinheiro, 2006. Elaboração própria 
Para se formular uma política pública, é necessário compreender além de onde (zonas 
urbanas) e quem (população de até 3 salários mínimos), qual o principal problema a ser 
resolvido, e, no caso do déficit habitacional, pode-se observar a partir do Gráfico 3 que a 
maior parte diz respeito a coabitações familiares (quando mais de uma família habita a mesma 
casa) por não conseguirem bancar uma moradia própria, conforme definição mais recente da 
FJP (2015). 
Gráfico 3 – Componentes do déficit habitacional em 2005 
 
Fonte: FJP, 2006, p. 42 
25 
 
Com isso, percebe-se a necessidade de construção de novas casas, que veio a ser o 
foco do programa em questão. O que não seria, obrigatoriamente, o caso para os outros dois 
componentes: caso a maior incidência fosse de habitações precárias, uma possível solução 
seria a realização de reformas nestas e, caso fosse um ônus com aluguel excessivo, subsídios à 
moradia. 
2.2 Contexto econômico do MCMV, o gerador de empregos pós crise de 2008 
Nos anos que precederam a implementação do MCMV, o Brasil experienciou um 
grande aumento de IPO das empresas na bolsa de valores, sendo as construtoras e 
incorporadoras responsáveis por um quinto deste número (BMF&BOVESPA, 2020). Com 
esta financeirização habitacional e consequente aumento de capital, houve um crescimento na 
concentração de propriedades junto à estas imobiliárias e, após a crise internacional das 
subprimes, um aumento da capacidade ociosa, a qual não tinha mais demanda (Loureiro, 
Macário e Guerra, 2013). Para auxiliar tanto a oferta, que estava com um capital investido 
imobilizado, quanto a demanda da população que não possuía recursos para comprar tais 
imóveis e estava receosa em comprometer seu capital devido às incertezas do futuro, o 
governo identificou a necessidade de realizar investimentos públicos para gerar maior 
confiança dos agentes do mercado e incentivar a economia; daí a ideia de se lançar um 
programa de habitação que gerasse demanda para a oferta acumulada, durante os anos 
anteriores (Buonfiglio, 2018). 
Este incremento na demanda se deu principalmente por dois meios: subsídios e 
financiamentos diretos aos compradores e através da geração de empregos na construção 
civil, responsável por impactar de maneira significativa o PIB brasileiro. Há movimentos 
diretos e indiretos em todo o setor industrial relevante, com o aumento da produção de 
matérias-primas para a construção e com um aumento do emprego da mão-de-obra em toda 
cadeia; aumentando assim o consumo das famílias, as quais estavam lutando contra o 
desemprego causado pela crise internacional (Ramos e Noia, 2016). 
Em 2007, o macrossetor de construção civil (quando se leva em consideração também 
os fornecedores de matérias-primas e equipamentos) teve participação de 11,3% no PIB, e de 
5,2% quando se restringe a edificações e construções. Isso significou, em 2008, 8,2 milhões 
de postos de trabalho diretos, sendo que para cada emprego criado na construção civil, 3 
26 
 
empregos são criados na economia como um todo. Além disso, seu impacto é o mais 
significativo na formação bruta de capital fixo, em torno de 64% do total em 2004 (Shimizu, 
2010). A força deste macrossetor está demonstrada no Gráfico 4, com um crescimento 
superior ao do PIB Total em três dos anos de boom brasileiro nos anos 2000. 
Gráfico 4 - Taxa de Crescimento do PIB Total e da Construção Civil, entre 2004 e 
2008 
 
Fonte: Shimizu, 2010, p. 7 
O setor de construção civil apresenta peculiaridades: exige-se um baixo nível técnico 
para emprego e existe uma alta correlação entre o estímulo do governo e a resposta do setor, 
seja por meio de licitações, concessões ou subsídios diretos (Rolnik et al., 2015). Isso faz a 
indústria seja uma ótima solução para movimentar a economia num momento de incerteza dos 
agentes privados, os quais preferiam investir nos títulos públicos brasileiros que apresentavam 
taxas muito acima do mercado ao investir na economia real, tirando assim boa parte dos 
empregos da população de baixa renda, que é exatamente a que será mais afetada por 
estímulos à construção civil a partir da criação de novas moradias (Carvalho, 2019). 
Consequentemente, esta população, que tem uma maior propensão marginal ao consumo, 
estimula outros setores da economia a se desenvolverem, destravando investimentos também 
nestes. 
27 
 
Historicamente países em desenvolvimento são atrasados em termos de infraestrutura 
e têm dificuldade para que o setor imobiliário acompanhe o crescimento populacional sem 
causar grandes disparidades (Buonfiglio, 2018). Os investimentos em construção civil são 
fortes geradores de emprego, por não necessitarem de mão-de-obra muito qualificada, 
empregando assim as camadas de mais baixa renda. 
Num contexto de crise econômica internacional, no qual se precisava de um estímulo 
governamental para liderar os investimentosprivados na economia, era de suma importância 
que o governo fizesse políticas públicas de geração de emprego, garantindo assim um nível de 
consumo das famílias e um posterior investimento privado baseado nisso. Por isso, na criação 
do PAC, política anticíclica montada para frear os efeitos da crise mundial de 2008, se tornou 
de grande relevância o papel desempenhado pelo MCMV. Sem investimentos públicos, 
apenas com desonerações, poder-se-ia entrar num cenário de armadilha da liquidez, 
experimentado a partir do 2o governo Dilma, segundo Barbosa: 
A combinação de depreciação cambial, restrição de liquidez e queda da demanda por 
produtos de exportação brasileiros no momento de crise derrubou índices de confiança de 
empresários e consumidores, levando o país à forte desaceleração em 2009. Em resposta à 
crise, o governo brasileiro tomou medidas anticíclicas tais como: aumento da rede de 
proteção social, deu continuidade à política de a valorização do salário mínimo e de 
servidores, expandiu o investimento público, criou o programa Minha Casa Minha Vida. 
(Barbosa, 2015, p.31) 
2.3 Estrutura do Programa Minha Casa, Minha Vida 
Este legado de políticas públicas habitacionais e o contexto socioeconômico em 2009 
deu origem ao maior e mais estruturado programa de habitação brasileiro até hoje, criado com 
a meta de produzir um milhão de moradias entre o lançamento, em 2009, e 2011; com mais 
dois milhões de 2011 a 2014 (Rolnik et al., 2015). Para se compreender os efeitos do MCMV 
no país é necessário, primeiramente, entender como este foi desenhado. 
Como existe distinção estatística entre o déficit em áreas rurais e urbanas subdividiu-
se o MCMV em dois programas menores, um voltado para a cidade, o Programa Nacional de 
28 
 
Habitação Urbana (PNHU) e um voltado para o campo, o Programa Nacional de Habitação 
Rural (PNHR). 
O financiamento estatal se deu por meio do Fundo de Arrendamento Residencial 
(FAR), com aportes da OGU, para estímulos aos empresários; o MCMV Entidades, com 
dinheiro do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), voltado para organizações sem fins 
lucrativos; e a Oferta Pública de Recursos (OPR), destinada a operacionalizar projetos em 
municípios de até 50 mil pessoas, por meio de licitações (Buonfiglio, 2018). Estes 
financiamentos e/ou subsídios são definidos de acordo com a faixa de renda familiar, de 
acordo com o site da Caixa Econômica Federal (CEF, 2020): 
• Famílias com renda de até R$ 1.800,00: Faixa 1 - Financiamento de até 120 meses, 
com prestações mensais que variam de R$ 80,00 a R$ 270,00, conforme a renda 
bruta familiar. A garantia para o financiamento é o imóvel adquirido. Todos 
recursos são oriundos do FAR. 
• Famílias com renda de até R$ 2.600,00: Faixa 1,5: Pode-se adquirir um imóvel 
cujo empreendimento é financiado pela Caixa com taxas de juros de 5% ao ano e 
até 30 anos para pagar, com subsídios de no máximo 47,5 mil reais. A partir desta 
faixa os recursos federais são 90% financiados através do FGTS e o restante pelo 
FAR. 
• Famílias com renda de até R$ 4.000,00: Faixa 2: Subsídios de até R$ 29.000,00, 
com juros entre 6% e 7%. 
• Famílias com renda de até R$ 7.000,00: Faixa 3: Para famílias com renda bruta de 
até R$ 9.000,00, são oferecidas taxas de juros subsidiadas em relação ao mercado, 
com recursos advindos do FGTS. 
De acordo com Rolnik et al. (2015), a estrutura do programa foi pensada de maneira 
que fosse possível absorver todo estoque do setor imobiliário, alavancado nos anos anteriores 
à crise de 2008, em caráter anticíclico. Isto pode ser percebido com os incentivos às faixas 2 e 
3, que conseguiam obter melhores linhas de crédito. O foco era uma inclusão pelo consumo, 
fazendo um casamento entre subsídios do governo às camadas mais pobres, as quais não 
seriam demandantes deste bem a priori, e incentivos ao setor privado para continuar 
produzindo. 
29 
 
Tal desenho colocou as construtoras como principais responsáveis pela escolha e 
proposição dos empreendimentos, e estes, consequentemente, eram construídos de maneira a 
maximizar a taxa de retorno dos investimentos. Portanto, esta priorização desde o início em 
estimular a indústria de construção em detrimento da redução do déficit habitacional, outra 
meta do programa, contribui para o entendimento quanto aos resultados que o MCMV viria a 
apresentar após sua implementação. 
Para exemplificar o caminho a ser percorrido pelos beneficiários e pelas empresas para 
obter o financiamento, é necessário inicialmente separar o processo entre produção por 
incorporadoras e construtoras, na Figura 1, do processo para entidades sem fins lucrativos, 
Figura 2. 
Figura 1 - Procedimentos adotados para a produção de unidades habitacionais 
urbanas por empresas incorporadoras e construtoras 
 
Fonte: Oliveira, 2017, p.25 
Na Figura 2 é possível visualizar os procedimentos necessários a serem seguidos por 
entidades sem fins lucrativos para obter o financiamento da CEF. Também é explicado o 
caminho a ser percorrido pelo beneficiário que se enquadra no programa para adquirir uma 
casa própria. 
30 
 
Figura 2 - Procedimentos adotados para a produção de unidades habitacionais 
urbanas e rurais por entidades sem fins lucrativos 
 
Fonte: Oliveira, 2017, p.26 
Adicionalmente, a Tabela 2 elucida a estrutura de financiamento utilizada no PAC 
para completar o entendimento quanto ao MCMV. 
Tabela 2 – PAC: Fontes de Recursos, Programas e Ações 
 
31 
 
Fonte: Buonfiglio (2015, p.85) 
Neste capítulo foi possível brevemente entender a importância do contexto 
socioeconômico a partir do qual o MCMV foi estruturado, com um foco na construção de 
novas casas para as camadas mais pobres em zonas urbanas, de acordo com os dados de 
déficit habitacional da época. Foi vista também a importância de uma ação governamental 
para liderar os investimentos na economia, com uma política de geração de empregos, 
estimulando um aumento do consumo das famílias e do investimento privado. Com estes 
fatores, entende-se mais claramente o desenho do programa, o qual está diretamente ligado 
aos resultados obtidos com a política, que serão analisados no capítulo a seguir. 
 
32 
 
CAPÍTULO III – RESULTADOS SOCIOECONÔMICOS DO MCMV 
O Minha Casa, Minha Vida, incorporando o aprendizado dos programas 
implementados anteriormente, tem como uma de suas principais metas sanar o déficit 
habitacional. É importante mencionarmos que durante o MCMV, em 2015 especificamente, o 
Brasil entrou na Agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável da Organização das Nações 
Unidas (ONU), a qual diz respeito ao direto à moradia como algo acessível a toda população, 
cumprindo alguns requerimentos mínimos como abastecimento de água, saneamento básico, 
coleta de lixo, ônus excessivo de aluguel, entre outros (Pereira et al, 2019). 
O atingimento da Agenda 2030 da ONU afeta diretamente tanto a qualidade de vida 
dos mais pobres quanto a imagem do país no exterior. Ao se comprometer com tal meta, 
outros atores globais esperam que sejam respeitadas; caso contrário, pode haver uma mídia 
negativa do Brasil que afete investimentos externos diretos, além de afastar alguns 
investidores institucionais devido à polêmicas e distanciamento das chamadas “boas práticas 
ambientais, sociais e de governança” nos investimentos, conhecidas por sua sigla em inglês 
ESG (Valor Investe, 2019). Este distanciamento impede que muitos fundos possam investir 
em determinado local, devido a regras que precisam cumprir na tomada de decisão da 
alocação de seu capital. Este é mais um motivo que reforça que se meça adequadamente qual 
o impacto do MCMV no Brasil e se estamos no caminho certo para atingir os objetivos 
assumidos junto à ONU. 
Além disso, a outra grande meta do programa era reaquecer a economia em um 
momento de recessão, a qual, inclusive, foi a mais relevante para a tomada de decisão de se 
iniciar o MCMV. Como descrito anteriormente,havia uma grande capacidade ociosa de 
empresas do setor de construção e um alto nível de desemprego, os quais precisavam ser 
devidamente estimulados pelo poder público para que o país não sofresse com os efeitos 
negativos da crise que afetava o resto do mundo; daí tal medida, além de seu caráter de 
política social, pode ser considerada uma política anticíclica. 
Neste capítulo, para se entender os efeitos reais do MCMV, este será avaliado 
empiricamente, em seus dois principais objetivos: primeiramente o de redução de déficit 
habitacional e, posteriormente, o de impactar positivamente direta e indiretamente a economia 
brasileira. 
33 
 
3.1 Desempenho Social 
A metodologia de aferição dos resultados sociais do MCMV utilizada será das PNADs 
realizadas previamente à implementação do programa comparada com as realizadas 
posteriormente. Esta base de dados fornecida pela PNAD é utilizada pela FJP e adotada 
oficialmente pelo Ministério das Cidades para compreensão da questão do déficit habitacional 
e para formulação de soluções voltadas a este tema. Vale ressaltar que, por conta do Censo 
Brasil, em 2010, não foi realizada a PNAD, portanto, todas as representações gráficas 
apresentadas na sequência deste trabalho desconsideram este ano. 
Inicialmente, é importante destacar a evolução, explicitada no Gráfico 5, de cada 
componente do déficit habitacional, constituído das variáveis da Tabela 1, e como cada um 
reagiu durante os anos de 2009 a 2017, compreendendo o ano de implementação da PNH 
analisada e os anos de sua estabilização, permitindo assim verificar o efeito desta política por 
componente. 
Gráfico 5 – Déficit Habitacional por Componente de 2009 a 2017 
 
Fonte: Associação Brasileira de Incorporadoras Imobiliárias (ABRAINC), Fundação Getúlio Vargas 
(FGV), (2018, p.52) 
Para a melhor compreensão do Gráfico 5, torna-se necessário reforçar a definição de 
coabitação familiar e ônus excessivo com aluguel, que possuíam a maior representatividade 
em 2017. Conforme Nota Técnica do IPEA (Lima Neto, Furtado e Krause, 2013), uma 
34 
 
coabitação familiar é definida por famílias que vivem em um só cômodo (não contando os 
cedidos pelo empregador) e das famílias que vivem em conjunto com outras e possuem clara 
intenção de se mudar para um domicilio, o qual não precise ser compartilhado. 
Já o ônus excessivo com aluguel, de acordo com a mesma Nota Técnica, é 
caracterizado quando um aluguel representar 30% ou mais do orçamento domiciliar, só sendo 
incluídas neste indicador as famílias com até três salários mínimos. 
Com isso, o movimento de fechamento desta curva gráfica representa a transição no 
estilo de moradia das famílias: muitas que não tinham condições de morar sozinhas o fizeram, 
devido à maior oferta de casas. No entanto, os preços praticados de aluguel se mostraram 
insustentáveis, principalmente a partir de 2013, com o fechamento da curva de ônus de 
aluguel, explicitando a falta de foco do programa nas classes mais baixa (ABRAINC e FGV, 
2018). 
Há de se considerar que o crescimento populacional se manteve constante seguindo o 
padrão de formação de novas famílias nas camadas sociais mais baixas, de até 3 salários 
mínimos (ABRAINC e FGV, 2018), o que por si só dificulta o catching up da política 
habitacional, pois é necessário, além de solucionar o déficit já existente, aumentar a produção 
imobiliária para atender os novos demandantes. 
Aprofundando neste que se tornou o componente de maior peso no déficit habitacional 
brasileiro (FJP, 2015), a parcela mais significativa do ônus excessivo com aluguel ocorre 
principalmente nos grandes centros urbanos, mostrando que há uma especulação imobiliária e 
uma possível gentrificação. Deve-se manter em mente, para fins desta análise, que este 
indicador exclui famílias de mais de três salários mínimos, o que explica uma maior 
proporção alocada em regiões mais pobres, como pode ser percebido no Gráfico 6. 
Gráfico 6 – Crescimento anual médio da proporção da população urbana em 
domicílios com ônus excessivo de aluguel – Brasil e estados, entre 2011 e 2015 
35 
 
 
Fonte: PNAD séries históricas de 2011 a 2015 (apud ABRAINC e FGV, 2018) 
Como solução deste ônus, o governo poderia tanto buscar subsidiar os custos de 
aluguel das famílias de menores rendas, como acontece em países com uma tradição e 
histórico de Estado de Bem-Estar social estabelecido, que é o caso de Holanda e Inglaterra, ou 
poderia dar incentivos ao setor privado para que recuperem imóveis abandonados com 
intenção de reservar pelo menos parte das moradias para camadas mais baixas, em uma ação 
de maior estimulo ao mercado, como é feito nos Estados Unidos. Uma outra possibilidade, 
que com o tempo se torna inevitável, ao findar a oferta dentro dos centros urbanos, é priorizar 
uma melhora na infraestrutura de transportes, para que os novos moradores dos locais mais 
distantes dos postos de trabalho não sofram tanto prejuízo e passe a compensar ir morar nos 
arredores das cidades maiores. 
Para se checar se de fato há um caráter regressivo em na PNH associada ao MCMV, 
como houve em outras ao longo da história, é possível verificar no Gráfico 7 em quais faixas 
de renda incidem os maiores déficits. 
Gráfico 7 – Distribuição relativa do Déficit Habitacional por faixa de renda familiar 
em 2017 
36 
 
 
Fonte: ABRAINC e FGV (2018) 
Como esperava-se, somando as faixas de até 3 salários mínimos se tem 91,7% do 
déficit habitacional brasileiro em 2017, dado disponível mais atualizado após a 
implementação do MCMV; comprovando assim que este não foi muito benéfico para os mais 
carentes, já que a discrepância se manteve alta quando comparada a qualquer outra faixa de 
renda. A falta de melhora fica evidente ao comparar o Gráfico 7 com o Gráfico 2, que mostra 
a faixa mais baixa de renda com 90,33% do déficit habitacional do país em 2006, alguns anos 
antes do programa ter início, tendo inclusive um pequeno aumento na incidência de déficit 
nesta faixa. 
Há, porém, que se considerar dois pontos: o primeiro é metodológico, pois, como 
explicado, o ônus com aluguel só é medido para famílias com até três salários, o que pode 
acabar inflando esta faixa; e o outro é que as famílias, conforme aumentam suas receitas, 
tendem a procurar uma casa mais apropriada e, assim, torna-se necessário avaliar se houve 
melhora econômica no país, a qual permitisse um maior poder de compra das famílias que 
estivessem melhorando de vida, demonstrado pelos dados da FJP (2015) que mostram que 
quanto maior a faixa de renda, maior o percentual de adequação do domicilio – sendo 77,8% 
para famílias de até três salários e 89,2% quando a renda é acima de dez salários. 
Assim, é necessário analisar a evolução bruta do déficit e, para isso, apresenta-se o 
Gráfico 8 com início dois anos antes do MCMV e se estendendo até dez anos após seu 
lançamento, permitindo um bom espaço de tempo para implementação, validação e execução 
da política habitacional. 
37 
 
Gráfico 8 – Evolução do Déficit Habitacional bruto, entre 2007 e 2017 
 
Fonte: ABRAINC e FGV (2018, p.11) 
Observa-se então que, no início do programa houve uma diminuição significativa do 
déficit, porém a partir de 2013, houve uma recuperação atingindo o mesmo patamar anterior 
com um crescimento praticamente ininterrupto desde então, alcançando 7% em apenas dez 
anos. Conectando os Gráficos 8 e 5, por consideraram dados contemporâneos, ambos 
apontam para a relevância que o ônus excessivo com aluguel possui na composição do déficit 
após o MCMV. Boa parte deste aumento se deve à crise fiscal começada em 2014, a qual 
paralisou o repasse de verbas do OGU para a Faixa 1 do MCMV, das famílias que possuem 
até três salários mínimos, que é subsidiada em até 90%. Devido a esta falta de verbas muitas 
obras ficaram inacabadas ou nem saíram do papel, afetando assim o andamento do programa 
como planejado anteriormente (Gazetado Povo, 2019). 
É também parte fundamental da política pública habitacional englobar as famílias que 
moram distantes dos grandes centros urbanos, não sendo estas incluídas no indicador de ônus 
com aluguel, mas sofrendo de forma indireta com este ônus uma vez que gastam um tempo 
excessivo para se locomover diariamente até o local de trabalho (ABRAINC e FGV, 2018). 
Para corrigir essa deficiência, seria necessária uma melhora na infraestrutura de transportes 
das principais cidades e um incentivo maior a criação de postos de trabalho em locais 
periféricos, estimulando a formação de centros secundários que possam se desenvolver ao 
redor de uma região satélite. Neste caso, seria importante uma atenção especial à uma 
valorização repentina dos preços da terra, para não afastar novamente a camada mais pobre 
para periferias destas periferias. 
38 
 
A questão do desenvolvimento nas áreas escolhidas para realização dos projetos é de 
suma importância, pois não é suficiente facilitar a aquisição de um imóvel próprio caso não 
seja em uma região que possua o mínimo de infraestrutura para receber um influxo 
populacional. Carvalho e Stephan (2016), realizaram um estudo focalizado na cidade de 
Viçosa, em Minas Gerais, na qual foram construídos, de 2011 a 2014, três conjuntos 
habitacionais do MCMV, para sanar o déficit habitacional que, em 2010, estava em 9% do 
total de domicílios, com 66% do déficit na faixa de até três salários mínimos e compostos em 
46% de ônus excessivo de aluguel e 43% de situações de coabitação. 
Estes três conjuntos são exemplos de um dos modelos que havia sido debatido 
anteriormente: foram produzidos integralmente por empreiteiras, as quais ficaram 
encarregadas desde a escolha do terreno até a construção e venda das unidades habitacionais. 
Os conjuntos Benjamim José Cardoso (BJC) e César Santana Filho (CSF) estão bem 
próximos ao centro da cidade, porém em locais de difícil acesso, principalmente devido à falta 
de pavimentação adequada, impedindo ônibus de transitarem no bairro em períodos de chuva, 
e com falta de calçadas pavimentadas e iluminação pública, segregando espacialmente os 
moradores. Os serviços urbanos também são precários, não há escolas nem postos de saúde 
nas proximidades, e o único comércio local, na época do estudo, era um bar. Não há telefone 
público nem instalações de telefone fixo; além disso o serviço de telefone celular é fraco e 
irregular, isolando ainda mais os moradores. O transporte público é insuficiente para a 
demanda, a drenagem pluvial não escoa corretamente a água, causando mau cheiro em um 
dos conjuntos; e finalmente, o serviço de coleta de lixo nas novas habitações é de menor 
frequência que nas localidades anteriores. O problema da pavimentação se repete no terceiro 
conjunto habitacional, Floresta, com a diferença de ter melhores condições de acesso e 
infraestrutura na região, mesmo sendo mais distante do centro urbano (Carvalho e Stephan, 
2016). 
Todas estas questões são demonstradas na Tabela 3, feita a partir de entrevistas dos 
autores com a população dos três conjuntos habitacionais construídos na cidade. 
39 
 
Tabela 3 - Comparação das condições de acesso, infraestrutura e moradia em relação 
ao bairro de origem dos moradores, segundo a percepção dos entrevistados (Viçosa, MG, 
2014) 
Fonte: Carvalho e Stephan (2016, p. 302) 
Vê-se então que, por mais que seja extremamente necessária a construção de novas 
moradias, a qual melhorou em quase todos os casos a situação da moradia em si (na categoria 
Condições da moradia atual), estas não se bastam caso não haja uma política urbana de 
desenvolvimento regional que acompanhasse esta mudança (como visto nos outros três 
campos da pesquisa). Reitera-se que este caso não pode ser considerado como a situação 
40 
 
única e geral de todas cidades com MCMV, mas explicita as situações que ocorrem em um 
dos casos, e que são exemplos de diversas outras regiões (Carvalho e Stephan, 2016). 
Por fim, é importante destacar que, de acordo com a pesquisa da ABRAINC e FGV 
(2018), para zerar o déficit habitacional nacional seria preciso construir 1,2 milhão de 
moradias por ano; o que mostra a demanda reprimida que este setor possui, cabendo tanto ao 
mercado quanto ao governo que, conjuntamente, tomem ações para resolver esta questão. 
3.2 Desempenho Econômico 
O principal motivador da política pública habitacional aqui examinada foi a crise de 
2008 e uma possível recessão que poderia atingir o Brasil. Com isso, foi necessário prover um 
estimulo anticíclico à economia; e o setor da construção civil foi visto como o mais propício 
para este objetivo, já que, como mencionado anteriormente, há um impacto multiplicador 
elevado no setor, pois no lado da oferta passa a aquecer outros setores, como de aço e de 
cimento, e pela demanda a mão-de-obra, com baixa qualificação que durante crises fica 
desempregada, voltará a consumir mais bens e serviços de maneira geral (Barbosa, 2015). 
Torna-se necessário, portanto, verificar se os objetivos econômicos da medida foram 
devidamente alcançados. Para isso, serão avaliados os impactos tanto diretos quanto indiretos 
no nível de emprego, arrecadação fiscal, propensão a investir dos empresários, e finalmente 
do PIB. 
De acordo com estudo da ABRAINC em conjunto com a FGV (2018), até 2017 o 
MCMV havia pago por 5,3 milhões de unidades habitacionais a serem construídas, com 
investimentos de quase R$ 500 bilhões e aproximadamente R$ 150 bilhões em subsídios, dos 
quais foram geradores de cerca de R$ 200 bilhões em valor, correspondendo a 72% do 
produto interno bruto (PIB) do setor em 2017. Estes gastos foram diretamente responsáveis 
por 390 mil postos de trabalho ao ano, o que equivale a 13% do total neste setor entre 2009 e 
2017. Ao incluir os postos de trabalho indiretamente impactados, sobem para 581 mil ao ano, 
e R$ 333 bilhões em valor adicionado. Esta quantia é maior que todo PIB da construção civil 
em 2017. 
No que diz respeito à arrecadação, no período analisado (2009-2017) a União recolheu 
R$ 106 bilhões somente com o setor; valor que aumenta significativamente ao considerar os 
41 
 
impactos diretos, para um montante de R$ 163 bilhões, sendo este valor superior aos R$ 150 
bilhões em subsídios, demonstrando que houve um retorno social desta quantia. 
Adicionalmente, levando em conta o efeito renda destes investimentos, o nível de 
empregos aumentou para 2,4 milhões no total, ou cerca de 266 mil postos de trabalho criados 
ao ano; e a arrecadação para R$ 291 bilhões, o que equivale a 192% do total de subsídios 
concedidos no período. 
Cabe destacar o impacto que estes valores tiveram no estímulo aos investidores 
privados a tomar risco na economia real, o que não era comum no início de 2009, devido, 
principalmente, ao cenário de incertezas que permeava o mercado global, bem como as altas 
taxas de juros brasileiras que garantiam retornos suficientemente altos a um risco reduzido. 
(Carvalho, 2019). 
Com o governo liderando os investimentos e concedendo inúmeras desonerações 
fiscais e subsídios, os empresários recuperaram a confiança e retornaram ao nível de atividade 
de antes da crise, como observado no índice de emprego previsto mais alto para o MCMV 
vis-à-vis o mercado não estimulado pelo Estado, no Gráfico 9, que leva em consideração as 
perspectivas do mercado para o setor. 
Gráfico 9 – Índice de emprego previsto na construção de 2015 a 2018 (indicador 
dessazonalizado) 
 
Fonte: ABRAINC e FGV (2018, p.50) 
42 
 
Como se pode ver, os empresários que fazem parte de projetos com apoio 
governamental têm uma maior confiança em seus negócios em praticamente todos os 
períodos, e tal confiança aumenta o nível de empregos, consequentemente de salários da 
população como um todo. Além dos impactos diretos na criação de postos de trabalho, há 
também os indiretos, em outros setores que a construção gera ao aumentarseu nível de 
atividade, o qual necessita de uma previsibilidade para os empresários e investidores no 
ambiente de negócios do país para crescer. Idealmente o nível de produção caminha 
autonomamente após certo tempo de estímulo anticíclico do governo, com crescimento e 
estabilidade autorregulados, sem novos dispêndios fiscais. 
Quando se analisa o PIB brasileiro é claro o impacto positivo da PNH examinada 
neste trabalho. Em 2009, o PIB foi de 0,1% negativo; porém, o MCMV, juntamente com os 
investimentos de mercado imobiliário para classes média e alta e outros investimentos do 
PAC impulsionaram o setor de construção civil para uma alta de 7% no ano, adicionando 0,3 
pontos no PIB de 2009, reduzindo consideravelmente o impacto da crise mundial no Brasil 
(ABRAINC e FGV 2018). 
De 2010 a 2013 o país cresceu com boas taxas de emprego e renda, levando a uma 
breve redução da importância e dos esforços destonados ao MCMV, mas, a partir de 2014, 
com a crise interna o programa foi novamente importante para a geração tanto de emprego 
quanto de renda nacionais (ABRAINC e FGV 2018). 
3.3 Composição do Financiamento 
Para entender por completo os resultados do MCMV, é necessário avaliar um 
problema recorrente quando abordadas as diferentes experiências de políticas habitacionais 
implementadas: as fontes de recursos para financiamento dos projetos. 
Os subsídios, como explicitado na Tabela 2, são compostos por recursos advindos 
tanto do OGU quanto do FGTS, os quais são diretamente afetados pela arrecadação do 
governo e o nível de emprego formal da economia, respectivamente. Logo, sempre que há 
alguma oscilação negativa em qualquer um destes indicadores, há um impacto na capacidade 
de alocação de recursos da PNH. 
43 
 
Além dos subsídios na faixa 1 e estímulos fiscais nas outras faixas concedidos pelo 
governo, o sucesso do MCMV se deu também pela presença de crédito privado nos projetos 
de habitações populares (ABRAINC e FGV 2018), positivamente influenciados pela 
segurança de investir em conjunto com o governo, tornando o MCMV, como produto de 
investimento, seguro e rentável (Urbe.me, 2019). Um dos principais motivos desta 
modalidade ser tida como segura, de acordo com a plataforma de investimentos Urbe.me 
(2019), é que há uma demanda mínima requerida pelo governo para as unidades do projeto 
financiado, protegendo assim todos financiadores envolvidos, tanto o banco (e, 
consequentemente, o governo) que tem uma maior garantia que receberá de volta o valor 
emprestado, quanto a incorporadora e investidores que tem uma maior certeza quanto a 
velocidade da venda para o público final, melhorando a liquidez da oportunidade; isso se deve 
aos preços mais baixos oferecidos por unidade habitacional e facilidades dadas pelo governo 
para os compradores. Com isto, a rentabilidade dos investimentos em MCMV é bem 
previsível, com alta liquidez e garantias estatais que serão bem sucedidos. Além disso, a 
incorporadora precisa ter boa avaliação de crédito para receber o financiamento da CEF, o 
que tranquiliza os investidores. 
De acordo com a MMC Investimentos (2020), companhia do ramo de avaliação de 
crédito, um dos principais riscos é uma avaliação errônea sobre a demanda no lugar para a 
construção das unidades habitacionais em face ao custo para ser feito o projeto (pois é preciso 
ter a aprovação da CEF) com uma execução de qualidade da obra. Como não há muita 
diferenciação entre os projetos de empreiteira para empreiteira, por especificações exigidas 
pelo governo, a competição se torna mais voltada para localidade e qualidade da equipe 
participante do projeto. 
É possível observar o crescimento da tendência de investimentos imobiliários através 
dos dados de um estudo da ABRAINC com a FGV (2018), no Gráfico 10: 
44 
 
Gráfico 10 - Crédito Imobiliário como Proporção do PIB (%) 
 
Fonte: Bacen (apud. ABRAINC e FGV, 2018, p. 38) 
Este aumento pode ser explicado tanto pelo aquecimento do setor imobiliário quanto 
pela busca dos investidores por alternativas às taxas de juros em queda, fazendo com que 
tomem mais risco que nos títulos públicos, mas ainda assim buscando produtos de renda fixa 
e atrelados à lastros fortes, como imóveis. 
Tendo em vista o poder decrescente do financiamento público para a economia, por 
diversos cortes de gastos exigidos para o cumprimento do novo teto orçamentário (mais 
rígido), torna-se cada vez mais importante que a maior parte do funding imobiliário seja 
proveniente de fontes privadas, o que ainda é proporcionalmente baixo, como pode ser 
verificado a partir do Gráfico 11: 
Gráfico 11 - Composição do Financiamento Imobiliário segundo Fontes de Recursos 
 
45 
 
Fonte: Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança (apud. ABRAINC e 
FGV, 2018, p. 36) 
Atualmente 80% dos recursos são provenientes do orçamento público, entre FGTS e o 
SBPE, atrelado às cadernetas de poupança para concessão de cartas de crédito imobiliário à 
população. Dessa forma, existe um espaço passível de ser englobado por fontes de 
financiamento privado, atreladas à benefícios fiscais e subsídios que o governo pode conceder 
para que sejam mais eficientes e rentáveis que investimentos na poupança e que sustentar o 
descasamento entre uma diminuição de tamanho do FGTS, devido à uma diminuição no 
emprego formal, e um aumento de demanda por financiamento, por um crescimento 
demográfico natural. 
3.4 Priorização do econômico vis-à-vis o social no Minha Casa, Minha Vida? 
Após analisar-se o porquê e como o MCMV foi planejado e seus resultados, torna-se 
importante entender a magnitude de seu impacto considerando os dados examinados ao longo 
do texto. 
O resultado estatístico apresentado aponta para uma melhora significativa da 
economia brasileira advinda do programa estudado, enquanto o déficit habitacional, 
teoricamente o objeto-fim da PNH, não obteve significativas alterações. Por isso, é necessário 
rever qual era de fato a finalidade do programa e se houve uma sobreposição da melhora 
econômica em detrimento da diminuição do déficit. 
Como aponta pesquisa do IPEA (Krause, Balbim e Neto, 2013), o déficit foi tratado de 
maneira homogênea em todas regiões do país, sem contar com as peculiaridades regionais de 
cada parte de um país de dimensões continentais. O modus operandi do programa foi voltado 
exclusivamente para a construção de novas UHs, e somente liderado por empreiteiras, sem 
ação de organizações sociais e do poder público. Isto ao mesmo tempo que permitia um maior 
desenvolvimento econômico, impedia um olhar mais específico para a situação de cada região 
e a reforma de UHs já existentes, uma vez que estas não eram priorizadas dada sua baixa 
rentabilidade. 
O fato de a produção estar totalmente nas mãos das empreiteiras causou problemas 
quanto ao fato de que estas buscam minimizar os custos do projeto, aproveitando-se do 
46 
 
espaço que a CEF permite para que, por exemplo, sejam construídas propriedades em locais 
mais afastados das capitais, mas ainda assim dentro das Regiões Metropolitanas, o que já 
atendia as condições do programa, mas não necessariamente sendo positivo para a população, 
a qual só tem estas opções caso queira uma casa própria financiada pelo Estado (Krause, 
Balbim e Neto, 2013) e não necessariamente acompanhados de políticas urbanas nas regiões 
das novas moradias, como visto no caso de Viçosa (Carvalho e Stephan, 2016). 
Tivesse o governo uma preocupação maior com o déficit, teria uma regulamentação 
mais precisa quanto à concessão de financiamento nos termos que mais beneficiassem a 
comunidade local. Este problema é consequência de uma tentativa de tratar uma questão 
muito complexa e com muitas particularidades com uma solução simplista e generalista; não 
se atentando para a situação própria de cada região do Brasil ao não envolver a fundo os 
poderes locais, de acordo com Loureiro, Macário e Guerra