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SISTEMA DE ENSINO
DIREITO 
CONSTITUCIONAL
Organização Político-administrativa
Livro Eletrônico
ARAGONÊ FERNANDES
Atualmente, atua como Juiz de Direito do TJDFT. 
Contudo, em seu qualificado percurso profissio-
nal, já se dedicou a ser Promotor de Justiça do 
MPDFT; Assessor de Ministros do STJ; Analista 
do STF; além de ter sido aprovado em vários 
concursos públicos. Leciona Direito Constitucio-
nal em variados cursos preparatórios para con-
cursos.
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Organização Político-administrativa
Prof. Aragonê Fernandes
Organização Político-Administrativa ...............................................................5
1. Considerações Iniciais .............................................................................5
1.1. Estado Unitário ....................................................................................6
1.2. Estado Federado ..................................................................................6
1.3. Estado Confederado .............................................................................8
2. A Federação Brasileira .............................................................................9
3. União ..................................................................................................13
3.1. Bens da União ...................................................................................14
4. Territórios ............................................................................................19
5. Estados ...............................................................................................22
5.1. Hipóteses de Alteração na Divisão Interna do Território Brasileiro e a 
“Criação” de Novos Estados .......................................................................24
5.2. Competência dos Estados ....................................................................26
5.3. Eleições e Procedimento na Dupla Vacância ...........................................27
5.4. Bens dos Estados ...............................................................................31
5.5. Deputados Estaduais: Número, Imunidades, Mandato e Outras 
Considerações ..........................................................................................32
6. Municípios............................................................................................35
6.1. Criação, Incorporação, Fusão ou Desmembramento de Municípios ............36
6.2. Eleições Diretas e Indiretas para Prefeitos e a (In)existência de 2º Turno ...39
6.3. Número de Vereadores e Gastos com Pessoal.........................................43
6.4. Foro para Julgamento de Prefeitos e Vereadores .....................................47
6.5. Competências dos Municípios ...............................................................48
6.6. Fiscalização no Âmbito Municipal ..........................................................53
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7. Distrito Federal .....................................................................................56
8. Repartição de Competências ...................................................................59
8.1. Orientações Gerais .............................................................................59
8.2. Critério Definidor da Competência ........................................................62
8.3. (In)existência de Diferença entre Competências Exclusiva e Privativa ........63
8.4. Esclarecendo as Espécies de Competência de cada um dos Entes 
Federados ...............................................................................................64
8.5. Competência Exclusiva da União (Competência Material/Administrativa) ....66
8.6. Competência Privativa da União (Competência Legislativa) ......................73
8.7. Competência Comum (Competência Material/Administrativa) ...................84
8.8. Competência Concorrente (Competência Legislativa) ..............................88
8.9. Competências dos Municípios ...............................................................99
8.10. Observações a Respeito da Repartição de Competências ...................... 104
9. Tópico Especial: Súmulas Aplicáveis à Aula ............................................. 106
Questões de Concurso – FCC .................................................................... 109
Gabarito - FCC ....................................................................................... 128
Gabarito Comentado - FCC ...................................................................... 129
Questões de Concurso – IBFC .................................................................. 182
Gabarito – IBFC ..................................................................................... 190
Gabarito Comentado – IBFC ..................................................................... 191
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ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Caro(a) aluno(a), nem tudo são flores no estudo do Direito Constitucional. Mes-
mo os(as) mais empolgados(as) com a disciplina torcem o nariz quando se fala em 
repartição de competências.
Seja lá como for, não se esqueça de que você está nessa empreitada em busca 
da aprovação (e posse!) no sonhado cargo público, que transformará para melhor 
sua vida e a de todos que o(a) cercam.
Num primeiro momento, falarei sobre a nossa Federação, esmiuçando os pontos 
mais relevantes de cada um dos entes federados.
Depois, você enfrentará a repartição de competências, tema mais que importan-
te para as provas. Em seguida, virá a intervenção, tanto federal quanto estadual.
Vamos pedalar, pois se pararmos, a bicicleta cai!
1. Considerações Iniciais
Três pilares são fundamentais para a estruturação política de uma nação: a 
forma de Estado, a forma de Governo e o sistema de Governo. Atualmente, 
nosso país adota a Federação, a República e o Presidencialismo em cada um 
desses eixos.
Em acréscimo, adotamos a democracia como regime de governo.
O estudo relativo à forma e ao sistema de Governo guarda mais relação com o 
Poder Executivo.
Já em relação às formas de Estado, esta é a hora mais adequada para vermos 
os pontos centrais adotados pela atual Constituição. Antes disso, porém, penso ser 
importante uma rápida visão geral doutrinária.
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O conceito de forma de Estado está relacionado com o modo de exercício dopoder político em função do território de uma nação.
Em outras palavras, a maior – ou menor – distribuição do Poder entre os entes 
de um país, a possibilidade (ou não) de pertencer àquela comunidade são temas 
afetos às formas de Estado. A opção por uma delas gera inúmeras consequências.
Você verá, agora, os pontos essenciais acerca do Estado unitário, das Confede-
rações e da Federação, adotada por nós desde 1891 – sim, eu sei que a Proclama-
ção da República foi no dia 15/11/1889, mas estou usando o marco constitucional.
1.1. Estado Unitário
No Estado unitário, existe um único centro de poder político no país. Esse 
poder central pode optar por exercer suas atribuições de maneira centralizada (Es-
tado unitário puro), ou descentralizada (Estado unitário descentralizado adminis-
trativamente).
Nos dias atuais, prevalece a figura dos estados unitários descentralizados. Vale 
lembrar que mesmo nos unitários descentralizados não haverá a autonomia na am-
plitude como ocorre com a Federação.
1.2. Estado Federado
No Estado federado, o poder político é repartido entre diferentes esferas de 
governo. Ocorre, assim, uma descentralização política, a partir da repartição de 
competências (repartição de poder).
Na Federação, existe um órgão central e órgãos regionais (os estados). Em al-
guns países, como no nosso, há também órgãos locais, que são os municípios.
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Ressalto que todos os entes federados possuem autonomia, mas nenhum 
deles possui soberania. Em razão disso, não se permite o direito de separação 
(secessão).
A Federação pode ser formada por agregação ou por desagregação/segregação.
Na Federação por agregação, estados independentes e soberanos se juntam 
para a formação de um único Estado federal. É mais conhecida como Federação 
centrípeta.
Nesse caso, as colônias, que eram soberanas, independentes, abriram mão des-
sa independência passando a ser apenas autônomas. O exemplo clássico é o que 
aconteceu quando as 13 colônias se uniram para a formação dos Estados Unidos 
da América.
Por outro lado, na Federação por desagregação ou segregação, havia um Estado 
unitário, que se reparte em unidades federadas, dotadas de autonomia em maior 
ou menor grau. É a chamada Federação centrífuga, sendo exemplo a República 
Federativa do Brasil, que deixou de ser unitário com a Constituição de 1891.
Uma importante consequência prática dessa distinção: nos países formados por 
agregação, boa parte das competências é mantida nas mãos dos estados/colônias, 
que abriram mão de uma pequena parcela de poder em prol da formação da nova 
nação. Em contrapartida, quando uma Federação nasce por desagregação, a par-
cela maior de competências (poder) fica nas mãos do órgão central.
Exemplificando, basta você se lembrar de que em alguns lugares dos EUA há 
a pena de morte, enquanto noutros, não. Isso acontece porque cabe aos estados 
legislar sobre Direito Penal. Já no Brasil, a competência para legislar sobre Direito 
Penal é privativa da União.
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Aliás, é comum aparecer nas provas a afirmação segundo a qual legislar sobre 
esse ou aquele assunto caberia aos estados, DF ou municípios, o que normalmente 
é incorreto, exatamente por conta da excessiva concentração de competência nas 
mãos da União (art. 22 da CF/1988).
Vou usar o quadro a seguir para facilitar a assimilação:
Federação centrífuga (Brasil) Federação centrípeta (EUA)
Estado, antes unitário, se reparte entre unida-
des federadas autônomas.
Quando estados independentes e soberanos se 
juntam para a formação de um único Estado 
federal.
Movimento de dentro para fora (desagregação). Movimento de fora para dentro (agregação).
Concentração maior de competências no âmbito 
do ente central (União)
Concentração maior de competências no âmbito 
dos entes regionais (estados).
1.3. Estado Confederado
Sua característica principal é ser formada pela união dissolúvel (possibilidade 
de separação – secessão) de estados soberanos. Essas nações se vinculam, nor-
malmente, por meio de tratados internacionais.
A diferença marcante entre Federação e Confederação é que aquela é formada 
pela união indissolúvel de entes autônomos, enquanto esta, pela união dissolúvel 
de estados soberanos.
Federação Confederação
Regida por Constituição. Regida por tratado internacional.
Vedação ao direito de secessão (separação). Possibilidade de separação.
Entes possuem autonomia. Entes possuem soberania.
O Brasil já foi Monarquia, hoje é República (forma de Governo); também já foi 
Parlamentarismo, mas atualmente adota o Presidencialismo (sistema de Go-
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verno); por fim, nunca fomos uma Confederação, mas em 1.891 migramos de 
Estado unitário para Federação (forma de Estado).
2. A Federação Brasileira
Eu lembro a você que a República Federativa do Brasil possui soberania, en-
quanto os entes que a compõem (União, estados, Distrito Federal e municípios) 
gozam apenas de autonomia.
Essa afirmação é importante, porque nas provas o examinador vai tentar enro-
lar você. Deixe-me ser mais claro: é certo que o Presidente da República acumula 
as funções de chefe de Estado e de chefe de Governo, no plano federal.
Nesse contexto, é ele quem comanda o Poder Executivo da União e quem repre-
senta o Brasil internacionalmente, celebrando tratados e convenções sobre temas 
variados.
No entanto, não se pode dizer que a União possui ou detém soberania, 
mesmo quando representa o Brasil lá fora.
Por outro lado, é correto falar que a União age com ou atua com soberania, 
própria da RFB!
Fazendo uma comparação simples, um amigo meu viajou para o exterior e me 
passou uma procuração para resolver problemas relativos a seu carro no Detran.
Veja que, nessa situação, eu agirei/atuarei como se fosse dono. Contudo, quem 
é o verdadeiro proprietário do veículo é o meu amigo, concorda?
Vamos em frente!
A União, os estados, o DF e os municípios contam com a tríplice autonomia: 
financeira, administrativa e política (autonomia FAP).
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Ah, é comum encontrar em provas a afirmação segundo a qual a autonomia do 
DF é parcialmente tutelada pela União. Isso é verdade, porque cabe à União orga-
nizar e manter o TJDFT, o MPDFT, a PCDF, aPMDF e o CBMDF – incisos XIII e XIV 
do artigo 21 da CF.
Por sua vez, os territórios federais, acaso sejam criados (atualmente não 
existe nenhum), não serão dotados de autonomia. Ao contrário, eles pertence-
rão à União, integrando a sua Administração indireta, na condição de autarquias.
Até 1988, o Brasil adotava o chamado Federalismo de segundo grau (repartição 
de competência entre a União e os estados).
A Constituição atual também conferiu aos municípios a tríplice autonomia (fi-
nanceira, administrativa e política). Assim, prevalece a orientação de que hoje pos-
suímos uma Federação de terceiro grau.
Embora o professor José Afonso da Silva defenda que, mesmo nos dias atuais, 
teríamos uma Federação de 2º grau (dada a impossibilidade de os municípios se 
autossustentarem), prevalece a orientação de que o Brasil adota uma Fede-
ração de 3º grau, com autonomia nas três esferas de Governo – federal, estadual 
e municipal.
Como decorrência da escolha da forma federativa de Estado, a Constituição 
estabelece que os entes da Federação (União, estados, DF e municípios) não 
podem recusar fé a documentos públicos.
Ilustrando, uma criança que estudava em escola pública em determinado mu-
nicípio do Estado de São Paulo e pede a transferência para outra escola pública, 
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dessa vez situada em município do Estado de Minas Gerais. Nesse caso, a nova 
escola não pode recusar fé à documentação de transferência, emitida pela primeira 
instituição de ensino.
Igualmente, os entes federados também não podem criar distinções entre 
brasileiros ou preferências entre si.
Fique atento(a), pois foi com base nesse dispositivo que se entendeu pela in-
constitucionalidade de duas leis estaduais ligadas a licitações, tema recorrente em 
provas de concursos.
Na primeira, a norma estadual previa, como condição de acesso à disputa, que 
a empresa tivesse fábrica ou sede naquele estado (STF, ADI n. 3.583). Já na se-
gunda, havia a cláusula segundo a qual, na análise da proposta mais vantajosa, um 
dos itens a serem considerados era o montante de impostos pagos pela empresa à 
Fazenda Pública daquele Estado-membro (STF, ADI n. 3.070).
Como nosso assunto é concurso público, preste atenção a um julgado: o STF 
entendeu ser inconstitucional lei do estado da Bahia que, em caso de empate, dava 
preferência ao candidato que contasse com mais tempo de serviço àquele estado. 
Entendeu-se pela violação dos artigos 5º e 19 da CF (STF, ADI 5.776).
E, considerando que a criatividade dos legisladores não tem limite, lei do muni-
cípio de São Paulo exigia que os veículos usados para atender contratos estabele-
cidos com a Administração Municipal fossem obrigatoriamente licenciados naquele 
município. A razão? Embora seja um imposto estadual, metade do IPVA que você 
paga vai para o município que consta no registro (STF, RE 668.810).
Diferentemente do que ocorria tempos atrás (a Constituição de 1824 estabelecia 
a Religião Católica como oficial do Estado), há, atualmente, uma separação entre o 
Estado e a Igreja. A CF/1988 adotou o Estado laico, não professando religião oficial.
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Cuidado, pois isso não significa que temos um Estado ateu.
Preste atenção ao item do art. 19 que dispõe ser “vedado à União, aos Esta-
dos, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer cultos religiosos ou 
igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou 
seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma 
da lei, a colaboração de interesse público”.
Foi com base nesse dispositivo que se declarou a inconstitucionalidade de lei 
do estado de Rondônia que “oficializava a Bíblia Sagrada como livro-base de fonte 
doutrinária para fundamentar princípios de comunidades, igrejas e grupos, com 
pleno reconhecimento pelo Estado” (STF, ADI 5.257).
Ainda sobre a questão da laicidade do Estado, é importante lembrar que o en-
sino religioso é de oferecimento obrigatório, mas matrícula é facultativa. Então, 
pelo princípio da escusa de consciência e da liberdade de crença, o aluno não é 
obrigado a cursar a disciplina ensino religioso.
Grande polêmica surgiu no STF ao julgar se o ensino religioso ministrado pode-
ria – ou não – ser direcionado para alguma religião específica.
Por um placar apertado (6x5), acabou prevalecendo a ideia de que poderia 
ser ministrado o ensino religioso de natureza confessional. Isto é, as aulas 
podem seguir os ensinamentos de uma religião específica (STF, ADI 4.439).
Segundo a tese vencedora, ficou autorizada a contratação de representantes 
de religiões para ministrar as aulas. É bom lembrar também que o julgamento só 
tratou do ensino religioso em escolas públicas, pois nas particulares a matéria fica 
a critério de cada instituição.
Vou trabalhar agora sobre questões relativas a cada um dos entes federados.
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3. União
A União possui dupla personalidade jurídica, tendo em vista que assume um pa-
pel interno e outro internacional. Isso se deve ao fato de o Presidente da República 
ser, ao mesmo tempo, chefe do Governo Federal e chefe de Estado.
No plano doméstico, a União é uma pessoa jurídica de direito público interno, 
compondo a República Federativa do Brasil – RFB juntamente com os estados, o DF e 
os municípios. Nesse “papel”, ela tem autonomia financeira, administrativa e política.
Já no âmbito internacional, é a União quem representa a RFB. Assim, age em 
nome de toda a Federação.
Cuidado com os verbos, para não cair nas pegadinhas dos examinadores. Digo 
isso porque é correto dizer que, quando representa a RFB, a União age com ou 
atua com soberania, própria da RFB.
Contudo, não é correto afirmar que ela possua ou detenha soberania, na me-
dida em que esta é uma prerrogativa da RFB.
Pode-se dizer que quando a União representa a RFB, age com/atua com so-
berania, mas nunca que possui/detém soberania.
Um exemplo que representa bem essa distinção acontece com a proibição da con-
cessão de isenções heterônomas.
Isso porque um ente da Federação não pode conceder isenções de tributos per-
tencentes a outro ente (art. 151, III, da Constituição). Nessa linha, um Estado não 
poderia conceder isenção de IPTU, imposto pertencente aos municípios.
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Contudo, nenhuma restrição haverá nas hipóteses em que a União agir em 
nome da República Federativa do Brasil, no âmbito internacional.
Para ficar mais fácil a percepção, imagine um tratado internacional celebrado 
entre o Brasil e a Bolívia, acerca da importação de gás natural.
Por ser derivado de petróleo, haveria nessa operação a incidência de ICMS, im-
posto próprio dos estados. No entanto, visando baratear os custos desse produto, 
a União pode prever a isenção desse tributo. Isso é possível, porque a União está 
agindo em nome do Brasil (STF, RE n. 543.943).
3.1. Bens da União
Quando cair na sua prova alguma questão sobre bens da União, a primeira coi-
sa que deve vir à sua mente é a ideia de que o rol do art. 20 da Constituição é 
meramente exemplificativo.
Em outras palavras, outros bens podem ser atribuídos à União além daqueles já 
constantes no referido dispositivo.
Vou apresentar ao menos os bens que aparecem no art. 20, destacando aqueles 
pontos mais importantes para as provas, ok?
a) as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações 
e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
definidas em lei;
Ao lado do dispositivo que fala sobre as terras tradicionalmente ocupadas pelos 
índios, detalhado logo adiante, a disciplina das terras devolutas é uma das campeãs 
nos concursos e nos exames da OAB.
A primeira coisa que você deve entender é o que significa terra devoluta. Essa 
tarefa não é tão fácil, mesmo depois de consultar uma doutrina de referência.
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Vou tentar ajudar, mas para isso vou lá para as aulas de história...
Quando a Coroa Portuguesa veio explorar as riquezas naturais aqui do Brasil, 
se valeu de alguns parceiros, aos quais repassa a exploração das terras. Em troca, 
o explorador direto ficaria com um percentual daquilo que arrecadasse.
Foi mais ou menos assim que surgiram as Capitanias Hereditárias, entre as 
quais a dos Bandeirantes, da Guanabara, das Minas Gerais. Mais tarde, as capita-
nias se transformaram em alguns dos estados hoje conhecidos. Respectivamente, 
as capitanias indicadas aí em cima seriam São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais.
Pois bem.
Caso o responsável pela exploração não estivesse agindo conforme o esperado, 
a Coroa poderia pegar de volta a terra. Assim, aquela propriedade seria devolvi-
da. Seria, pois, uma terra devoluta.
Enquadram-se, também, as terras que sequer chegaram a ser repassa-
das (trespassadas) pelo Poder Público aos particulares (Celso Antônio Bandei-
ra de Mello, Curso de Direito Administrativo).
Feita essa explanação, adianto a você que, em regra, as terras devolutas 
pertencem aos estados. À União caberão aquelas terras devolutas que es-
tejam na região de fronteira. Dito de outro modo, a União ficaria com aquelas 
necessárias para a defesa do território ou de outros interesses nacionais.
b) os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam 
a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as 
praias fluviais;
Você sabe que rios e lagos trazem riqueza para uma terra, seja pelos usos na 
agricultura, seja pela exploração daí decorrente. Desse modo, é comum que haja 
disputas entre os estados, aqui entendidos como “filhos” da “mãe União”.
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É exatamente por isso que a União chama para si a propriedade desses cursos 
de água quando venham de outro país, sigam para outro país, ou que banhem mais 
de um Estado. Ilustrando, são da União os rios Amazonas, Paraguai e São Francisco.
c) as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias maríti-
mas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede 
de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental 
federal, e as referidas no art. 26, II;
Como regra, as ilhas oceânicas e costeiras pertencerão à União; na primeira 
exceção, pertencerão ao município se funcionarem como sede de município; acres-
cento, ainda, a situação peculiar de Fernando de Noronha, que pertence ao Estado 
de Pernambuco por expressa previsão do art. 15 do ADCT, segundo o qual o ex-ter-
ritório Federal foi reincorporado ao Estado de Pernambuco. Aliás, uma curiosidade: 
Fernando de Noronha foi a primeira Capitania Hereditária do Brasil.
Esse dispositivo foi alterado pela EC n. 46/2005. Antes, não havia a ressalva 
em relação às ilhas que contivessem sede de municípios. Assim, moradores 
de importantes cidades, tais como São Luís (MA), Vitória (ES) e Florianópolis 
(SC), não eram proprietários da área em que moravam, já que a terra era da 
União. Com isso, ficavam impedidos, por exemplo, de comprar imóvel pelo SFH, 
além de sofrerem dupla tributação, na medida em que eram cobrados pela União e 
pelo município.
d) os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;
e) o mar territorial;
f) os terrenos de marinha e seus acrescidos;
Você acabou de ver que a EC n. 46/2005 excluiu dos bens da União as ilhas 
costeiras que contivessem sede de município, certo?
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Pois é, mas tem um importante detalhe: a EC n. 46/2005 não interferiu na pro-
priedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da República, sobre 
os terrenos de Marinha e seus acrescidos situados em ilhas costeiras com sede de 
municípios. Ou seja, eles continuam sendo bens da União (STF, RE 636.199).
g) os potenciais de energia hidráulica;
h) os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
i) as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;
j) as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.
O art. 231 da CF/1988 dispõe que as terras tradicionalmente ocupadas 
pelos índios se destinam a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto 
exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes. Essas 
terras são inalienáveis e indisponíveis, além do que os direitos sobre elas são im-
prescritíveis.
Vou além, destacando que as riquezas do subsolo não foram asseguradas aos 
índios, razão pela qual há restrições, por exemplo, à exploração por meio de jazidas 
nessas áreas.
Além disso, note que os índios atuam como possuidores, podendo usufruir 
da terra, mas não possuem a propriedade dessas áreas, as quais pertencem à 
União.
Outro ponto importantíssimo para as provas é que não pertencem à União 
os aldeamentos extintos, ainda que ocupados por indígenas em tempos 
remotos (STF, Súmula n. 650).
Seguindo em frente, talvezvocê tenha ouvido pelo noticiário informações sobre 
a PEC da Cessão Onerosa e, cá para nós, não entendeu muito bem.
Então, vamos lá!
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A redação atual do § 1º do artigo 20 da CF, dada pela EC n. 102/2019, diz ser:
assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municí-
pios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos 
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no res-
pectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, 
ou compensação financeira por essa exploração.
Até aí, você continua na mesma.
Saiba, então, que estamos falando de efeitos financeiros tremendos (na casa 
de dezenas de bilhões de reais), na medida em que essa Emenda foi fruto de um 
acordo político, costurado para viabilizar a realização do leilão de áreas do pré-sal. 
Entraram nesse leilão entre 6 e 15 bilhões de barris de petróleo, a serem extraídos 
da Bacia de Santos.
Segundo o texto da EC n. 102/2019, a União foi autorizada a fazer o repasse 
dos recursos para estados, Distrito Federal e municípios, mantendo o montante 
fora do teto de gastos.
Esse direito de participação remete aos famosos royalties, que fortalecem os 
cofres de algumas cidades do país, localizadas especialmente nos estados de Espí-
rito Santo e Rio de Janeiro.
Avançando, a faixa de até 150 quilômetros de largura, ao longo das fronteiras 
terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para de-
fesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.
Os bens da União são listados no art. 20 da Constituição em rol meramente 
exemplificativo.
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4. Territórios
Embora atualmente não exista nenhum, podem ser criados por lei comple-
mentar federal. Na hipótese, integrariam a União, na condição de autarquias 
(Administração indireta).
Mas por qual razão se cria um Território Federal?
O nascimento de um novo Estado-membro pode ser feito de duas for-
mas: a primeira é feita diretamente, por meio de uma das formatações previstas 
na Constituição: fusão, incorporação, anexação ou desmembramento.
Foi o que aconteceu com o Estado de Tocantins, criado na própria Constituição 
de 1988 (art. 13 do ADCT), a partir do desmembramento de parte do Estado de 
Goiás.
A segunda, mais cautelosa, leva em consideração um receio quanto à viabilida-
de político-econômica do novo ente. Para evitar ter de “voltar atrás”, o legislador 
opta por formar inicialmente um território. Usando um linguajar popular, se “vin-
gar”, vira Estado; se não, retorna à situação anterior.
Para você entender melhor, vou lembrar que, na época da promulgação de 
nossa Constituição de 1988, havia três territórios federais: Roraima, Ama-
pá e Fernando de Noronha.
Pois bem. Os dois primeiros, como se sabe, foram transformados em estados, 
enquanto o último foi reincorporado a Pernambuco.
Vamos em frente!
Ao contrário do que ocorre com os entes federados (U, E, DF e M), os territó-
rios não gozam de autonomia política, pois o seu governador será nomeado 
pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal.
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É o que alguns chamam de “governador biônico”, situação também vivenciada 
pelo Distrito Federal até a implementação da nova regra constitucional (art. 32, 
§ 2º, CF/1988).
Territórios não possuem autonomia política, pois seu governador será no-
meado pelo Presidente da República, após sabatina do Senado Federal. Em outras 
palavras, não são realizadas eleições diretas para a escolha do governador.
Como são um “projeto de Estado”, os territórios podem ser divididos em mu-
nicípios. Aliás, esse ponto é importantíssimo para as provas. Explico o motivo logo 
a seguir.
O grande X da questão deriva do fato de que, em regra, a União não inter-
vém nos municípios. Ao contrário, está prevista a possibilidade de ela intervir 
apenas nos estados e no DF.
No entanto, caso haja a necessidade de intervenção em município situado den-
tro de Território Federal, quem atuará será a União, que é “a dona” do território. 
Nessa hipótese, a União agirá fazendo as vezes de um Estado.
Fique esperto(a) em relação a outro detalhe: o Tribunal de Justiça e o Ministé-
rio Público do Distrito Federal carregam a letra t no final de suas siglas (TJDFT e 
MPDFT) porque são os responsáveis por atuar em um Território Federal, caso ele 
venha a ser criado.
Já a fiscalização (controle externo) no âmbito do DF é feita pela Câmara Le-
gislativa (CLDF), com o auxílio do Tribunal de Contas do DF (TCDF). Veja que não 
apareceu a letra t na sigla do TCDF, o que afasta a sua atribuição para a análise de 
contas nos territórios.
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Mas, então, quem é o responsável por fazer a fiscalização (e quem é o 
TC auxiliar)?
Indo direto ao ponto, a fiscalização de contas dos Territórios Federais ca-
berá ao Congresso Nacional, após prévio parecer do TCU.
Cabe ao Congresso Nacional, com auxílio do TCU, fazer a fiscalização das contas 
nos Territórios Federais.
Avançando, se possuir mais de 100 mil habitantes, o território terá Poder 
Judiciário de 1ª e 2ª instâncias, além de Ministério Público e Defensoria Pública 
Federal.
Território conta com representantes no Congresso Nacional?
Primeiro, eu acho necessário lembrar que um Estado-membro conta com três 
senadores (número fixo), além de número de deputados federais que varia entre 8 
a 70, a depender da população local.
Dito isso, e considerando que o território é um projeto de Estado, nada mais na-
tural do que ele contar com metade do número mínimo de representantes na Câma-
ra dos Deputados a que um Estado faria jus – quatro integrantes (metade de oito).
Já no Senado Federal, o território não possuirá nenhum representante, 
assim como acontece com os Municípios.
O surgimento de novos estados pode ocorrer tanto pelo desmembramento dos já 
existentes (ex.: Tocantins – art. 13, do ADCT) quanto pela transformação de an-
terior Território Federal em estado (ex.: Roraima, Amapá e Acre – este último 
virou Estado no ano de 1962).
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5. Estados
A Constituição trata especificamente dos estados nos arts. 25 a 27. Já no início 
dispõe que eles também serão regidos por Constituição. No entanto, destaco que a 
Constituição Federal é fruto do Poder Constituinte Originário, enquanto a Estadual 
é obra do Poder Constituinte Derivado Decorrente.
Aliás, é exatamente por ser obra do Poder Constituinte Derivado (ou, Po-
der Constituído), que a Constituição Estadual deve observar as limitações 
previstas na CF/1988.
Mas quais limitações seriam essas?
A doutrina cita três espécies de princípios:
1. Princípios constitucionais sensíveis: são assim chamados (sensíveis) 
porque, se forem violados, gerarão intervenção federal. Preste atenção, pois estão 
no art. 34, VII, da CF/1988, mas não são considerados cláusulas pétreas pelo sim-
ples fato de poderem gerar intervenção.
2. Princípios constitucionais estabelecidos (organizatórios): limitam, ve-
dam ou proíbem a ação indiscriminada do Poder Constituinte Decorrente, funcio-
nando como balizas reguladoras da auto-organização dos estados (Uadi Lamego 
Bulos). Nessa categoria estariam, por exemplo, as regras que limitam a criação de 
novos municípios e aquelas que proíbem recusar fé a documentos de outros entes 
federados.
Muita atenção para um ponto já julgado pelo STF e que tem dominado o 
noticiário político nos últimos tempos: as regras sobre reeleição de mem-
bros da Mesa Diretora das Casas Legislativas!
Acerca do tema, o art. 57, § 4º, da CF/1988, proíbe a recondução dos 
parlamentares para as Mesas das Casas Legislativas na mesma legislatura.
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Ou seja, até seria possível a reeleição, desde que em legislaturas diferentes (o 
que foi feito várias vezes por José Sarney e Renan Calheiros, que se revezavam no 
comando do Senado).
Para não incidir na proibição, eles ocupavam o cargo de presidente nos dois úl-
timos anos de uma legislatura e nos dois primeiros da legislatura seguinte – exem-
plo: 2013-2014 (legislatura 2011-2014) e 2015-2016 (legislatura 2015-2018).
Na polêmica envolvendo a reeleição do deputado federal Rodrigo Maia para a 
presidência da Câmara dos Deputados (período de 2017 a 2018), o STF entendeu 
que era possível a candidatura, uma vez que no primeiro período ele chegou ao 
comando da Casa apenas para completar o mandato (mandato-tampão) do então 
deputado Eduardo Cunha, chamado por muitos de “meu malvado favorito”.
Ou seja, havia uma excepcionalidade, a afastar a proibição: o primeiro perío-
do em que ele presidiu a Casa era um mandato-tampão. Logo, não incidiria a 
proibição constitucional.
Eu lembro a você que a decisão do ministro Celso de Mello foi uma liminar, 
que ainda precisa ser confirmada pelo Plenário. Entretanto, na prática, dificilmente 
seria modificada (STF, MS n. 34.602).
Ah, Rodrigo Maia ainda conseguiu ser eleito novamente presidente da Câmara 
no biênio 2019-2020. Isso porque aquele mandato-tampão não contou, certo? En-
tão, ele ficou dois biênios consecutivos (2017-2018 e 2019-2020), mas pertencen-
tes a legislaturas diferentes.
Mas, voltando ao ponto que eu queria tratar, seria possível que normas 
estaduais possibilitassem a reeleição na mesma legislatura, ou a proibição 
constitucional se estenderia, exigindo aplicação em simetria?
A resposta é afirmativa. No entender do STF, a proibição existente na CF 
não seria norma de repetição obrigatória, pois não se enquadra entre os prin-
cípios constitucionais estabelecidos (STF, ADI n. 793).
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Vou repetir um conselho que vivo dando aos meus alunos: olhe para o noticiário 
com olhos de concurseiro(a)! Esteja atento(a) ao que se passa. No mínimo, você 
se sairá bem nas provas sobre atualidades.
Estou dizendo isso porque foi veiculada na imprensa, com destaque, a reelei-
ção do presidente da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro, Jorge Pic-
ciani (aquele mesmo que depois acabou sendo preso), para novo mandato 
dentro da mesma legislatura. Você acabou de ver que na esfera estadual isso 
é possível, independentemente de se tratar de mandato-tampão ou não.
3. Princípios constitucionais extensíveis: tratam de normas relacionadas à 
estrutura da Federação brasileira, abrangendo a forma de investidura em cargos 
eletivos (art. 77), o processo legislativo (arts. 59 a 69), os orçamentos (arts. 165 
e seguintes) e os preceitos ligados à Administração Pública (art. 37).
É constitucional norma da Constituição Estadual que possibilite a reeleição 
para cargos na Mesa da Assembleia Legislativa na mesma legislatura, não im-
portando se o primeiro mandato era ou não tampão.
5.1. Hipóteses de Alteração na Divisão Interna do Território 
Brasileiro e a “Criação” de Novos Estados
Um alerta inicial: eu usarei a expressão “criação” de estados, generalizando 
para qualquer uma das hipóteses de alteração na divisão interna. Na teoria, porém, 
não há a criação de novos estados. O que acontece é a fusão, a anexação, a sub-
divisão ou o desmembramento.
Vou conceituar rapidamente cada uma dessas hipóteses:
•	 incorporação (ou fusão): ocorre quando dois ou mais estados se unem com 
outro nome. Nesse caso, os estados perdem sua personalidade e integram 
um novo Estado. Pode abranger dois ou mais estados;
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•	 anexação: é quando uma parte do Estado-membro se anexa a outro Estado-
-membro, não havendo a criação de novo ente federativo. A mudança fica 
restrita à alteração de limites territoriais;
•	 subdivisão: ela acontece quando um Estado se divide em vários novos 
estados-membros, todos com personalidades diferentes, desaparecendo 
por completo o Estado-originário;
•	 desmembramento: assim como ocorre na anexação, uma ou mais parcelas 
de determinado Estado-membro se separa. A parcela desmembrada, no en-
tanto, é utilizada para a formação de novo Estado ou de Território Federal.
Foi o que ocorreu, por exemplo, com o Estado de Tocantins, criado pela Cons-
tituição de 1988 (art. 13, ADCT) e o que mais recentemente se discutiu em 
relação ao Estado do Pará (PA). Havia a previsão de a área ser desmembrada, 
dando lugar a mais duas Unidades da Federação: o Estado do Carajás (CA), cuja 
capital seria Marabá, e o Estado do Tapajós (TA), que teria como capital Santarém.
Veja como ficaria o mapa com a nova configuração pretendida:
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No caso do desmembramento paraense, o plebiscito popular rejeitou os novos 
estados.
Em todos esses procedimentos acima listados devem ser obedecidas as etapas 
especificadas a seguir.
1ª etapa: faz-se consulta à população interessada, por meio de plebiscito, para 
saber se há interesse.
Se a resposta da população for negativa, não haverá outras fases, pois, a de-
cisão popular no caso terá força vinculante. Foi exatamente o que se deu no caso 
paraense, acima detalhado.
2ª etapa: apresentação de projeto de lei complementar.
Durante o trâmite no Congresso Nacional haverá audiência das Assembleias 
Legislativas interessadas (art. 48, VI, CF/1988). O parecer das assembleias, 
entretanto, não tem força vinculante. Assim, mesmo que as casas legislativas 
estaduais opinem contrariamente, o Congresso Nacional poderá criar o novo estado.
3ª etapa: aprovação pelo Congresso Nacional. Como se trata de lei comple-
mentar, exige-se quórum de maioria absoluta (art. 69, CF).
O surgimento de novos estados pode ocorrer tanto pelo desmembramento dos já 
existentes (ex.: Tocantins – art. 13, do ADCT) quanto pela transformação de an-
terior Território Federal em Estado (ex.: Roraima, Amapá e Acre – este último 
virou Estado no ano de 1962).
5.2. Competência dos Estados
Além de participar da competência comum (art. 23), os estados também atuam 
na competência concorrente (art. 24), ocasião em que fica responsável pela elabo-
ração de normas suplementares.
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Nesse cenário, cabe à União elaborar a norma geral. No entanto, caso ela (União) 
permaneça omissa, os estados – e o DF – poderão editar tanto a norma geral quan-
to a suplementar, situação em que terão a chamada competência legislativa plena.
Contudo, se posteriormente for editada a norma federal, aquela que fora feita 
pelos estados e pelo DF ficará com sua eficácia suspensa, na parte em que contra-
riar a norma federal.
Superado esse ponto, costumeiramente cobrado nas provas, tem-se que os estados 
também ficaram com a competência residual – artigo 25, § 1º. Ou seja, são deles as 
competências não atribuídas à União (artigo 22) ou aos municípios (artigo 30).
Ocorre, no entanto, que duas competências foram previstas expressamente, 
contrariando a regra aí de cima. Exatamente por isso são tão importantes e tão 
cobradas nas provas.
A primeira competência diz respeito à criação de microrregiões e regiões metro-
politanas. Esse tema tem que ser tratado por meio de lei complementar estadual.
Já a segunda competência está relacionada ao tema de gás canalizado. Dentro 
dessa área, a Constituição dispõe que a competência é dos estados, sendo proibida 
a edição de medidas provisórias para esse fim.
Um dos motivos para essa matéria cair tanto é que alguns doutrinadores extra-
em desse dispositivo a autorização para os estados editarem MP. Como assim? Uai, 
se é dos estados a competência para legislar sobre gás canalizado e se, sobre esse 
tema, não pode MP, raciocinando em sentido contrário se chegaria à conclusão de 
que em outras matérias a MP poderia ser editada na esfera estadual.
5.3. Eleições e Procedimento na Dupla Vacância
No âmbito federal, tratando-se de dupla vacância, ou seja, afastando-se 
definitivamente o Presidente e o Vice-Presidente dos cargos antes do término do 
mandato, a solução será a seguinte:
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Solução nas hipóteses de dupla vacância no cenário federal
Vacância nos dois primeiros 
anos do mandato
Será realizada nova eleição no prazo de 90 dias depois de 
aberta última vaga.
* Eleição direta, com votação popular.
Vacância nos dois últimos 
anos do mandato
Far-se-á eleição no prazo de 30 dias, depois de aberta última vaga.
* Eleição indireta, com votação do Congresso Nacional (povo 
não escolhe o novo Presidente e Vice).
* Em ambos os casos, quem assumir o mandato, só vai completar o tempo que restava ao anterior 
ocupante. É o chamado mandato-tampão.
Agora cuidado com um ponto: a Lei Federal n. 13.165/2015 (lei da minirreforma 
eleitoral) prevê que na dupla vacância provocada por razões eleitorais – in-
deferimento de registro, cassação do diploma e perda do mandato de candidato 
em pleito majoritário, independentemente do número de votos anulado –, só 
haverá eleições indiretas se faltar menos de 6 meses para o término do 
mandato.
Exemplificando, a perda de mandato de Governador e de Vice por compra de votos 
geraria a aplicação da regra atual do artigo 225, § 4º, do Código Eleitoral, sendo 
realizadas eleições diretas, exceto se faltar menos de seis meses para seu man-
dato acabar.
Por outro lado, se o motivo da dupla vacância for alguma causa não eleitoral 
(morte, desistência, renúncia ao mandato etc.), valerá a regra prevista na Consti-
tuição Estadual (Governador) ou na Lei Orgânica (Governador do DF e Municípios).
Por que há regras diferentes, professor?
Se a causa for eleitoral, vale a regra federal, porque cabe à União legislar priva-
tivamente sobre matéria eleitoral. Do contrário, se a matéria tratar de organização 
político-administrativa, cada ente da Federação tem legitimidade para legislar – au-
tonomia Financeira, Administrativa e Política.
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Ou seja, se você reparou bem, a lei federal contrariou a regra aí de cima, que 
fala em eleições indiretas para Presidente e Vice-Presidente da República nos últi-
mos dois anos do mandato, certo?
Pois é, apreciando a constitucionalidade da referida lei, o STF entendeu pela va-
lidade das novas regras para os cargos de Governador e de Prefeito, mas não para 
Presidente da República e Senador.
Como assim?
Deixe-me explicar: primeiro, lembro uma vez mais que cabe à União, de forma 
privativa, legislar sobre direito eleitoral. Então, até aí, nada de errado com a lei 
federal.
O problema é que ela dizia que as novas regras seriam aplicáveis aos cargos 
majoritários, sem fazer nenhuma ressalva. Acontece que para o cargo de Presiden-
te da República e para o de Senador a própria Constituição Federal já prevê um 
procedimento específico, e diferente do que constou na Lei n. 13.165/2015.
Então, para Presidente continua valendo a regra do artigo 81, § 1º, da Cons-
tituição, segundo a qual as eleições indiretas ocorrerão se vagaremos cargos de 
Presidente e de Vice-Presidente nos dois últimos anos do mandato.
Por sua vez, para Senadores, prevalecerá a norma do artigo 56, § 2º, da Cons-
tituição, a qual prevê que ocorrendo vaga e não havendo suplente, nova eleição 
será feita para preenchê-la se faltarem mais de quinze meses para o término do 
mandato (STF, ADI 5.525).
Deixando claro, para Governador e para Prefeito teremos duas opções: a) se a 
dupla vacância decorrer de causas eleitorais, aplica-se a lei federal, com eleições 
indiretas apenas se faltar menos de seis meses para o fim do mandato; b) para 
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dupla vacância fundada em causas não eleitorais, vale a regra editada pelo próprio 
ente – Estado ou Município.
Isso porque as regras atinentes à dupla vacância não são de observância obri-
gatória no âmbito estadual. Assim, as Constituições Estaduais ou Leis Orgâ-
nicas podem prever solução diversa caso haja vacância nos cargos de governa-
dor e vice-governador (STF, ADI-MC 4.298) ou de Prefeito e Vice-prefeito (STF, ADI 
3.549).
Um Estado da Federação tem sido fonte inesgotável de exemplos neste tema...
Se você acompanhou com atenção ao noticiário, percebeu que no ano de 2018 
houve duas eleições diretas para governador no Estado de Tocantins.
O primeiro pleito, realizado no 1º semestre de 2018, decorreu da cassação da 
chapa eleitoral, o que gerou a dupla vacância por razões eleitorais. Como faltavam 
mais de seis meses para o término do mandato, a população foi chamada para 
eleições diretas.
Mais tarde, em outubro, novamente houve eleições diretas. Inclusive, o vence-
dor foi o mesmo em ambos os pleitos.
Ainda sobre Tocantins, alguns anos atrás também houve dupla vacância. Na 
época, as eleições indiretas foram regulamentadas por uma lei estadual, que de-
terminou o voto aberto.
A norma foi questionada no STF, mas o Tribunal reconheceu a sua constitu-
cionalidade no ponto em que previa que a votação na Assembleia Legislativa 
daquele estado deveria ser aberta (STF, ADI 4.298).
Ah, por falar em mandatos-tampão, você sabe que no Executivo o titular só 
pode ocupar a cadeira por dois mandatos consecutivos, certo?
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Pois é, a vedação ao exercício de três mandatos consecutivos de prefeito pelo 
mesmo núcleo familiar aplica-se também na hipótese em que tenha havido a con-
vocação do segundo colocado nas eleições para o exercício de mandato-tampão 
(STF, RE 1.128.439).
Nas eleições indiretas, o voto pode (e deve) ser aberto, pois o titular do poder 
(o povo) tem o direito de acompanhar a atuação dos parlamentares.
5.4. Bens dos Estados
Os bens dos estados estão listados no art. 26 da Constituição. Antes de trans-
crevê-lo, lembro que você deve sempre fazer um link com os bens da União, pois 
os dos estados atuarão praticamente na esfera residual. Veja:
a as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalva-
das, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
b as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;
c as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;
d as terras devolutas não compreendidas entre as da União.
Disse, lá atrás, e repito agora: em regra, as terras devolutas pertencem 
aos estados. À União caberão aquelas terras devolutas que estejam na re-
gião de fronteira. Dito de outro modo, a União ficaria apenas com aquelas neces-
sárias para a defesa do território ou de outros interesses nacionais.
De igual modo, serão do Estado o rio banha apenas seu território e uma ilha 
fluvial (rio) que esteja em seus limites territoriais. Essa situação é comum em esta-
dos como Tocantins e outros do Norte do País, que contam com belas ilhas fluviais.
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5.5. Deputados Estaduais: Número, Imunidades, Mandato e 
Outras Considerações
Um alerta importante: esse tema não é difícil, mas pode roubar pontos precio-
sos na sua prova!
Eu já vi (e já fiz) provas até para a Magistratura com questões relacionadas ao 
número de deputados estaduais. A razão é simples: você perderia muito tempo 
fazendo contas.
E nunca esqueça: tempo é um artigo de luxo quando o assunto é a resolução de 
provas. Hoje, há um crescente movimento nas Bancas Examinadoras em preparar 
provas muito extensas, para eliminar candidatos que não tenham uma boa gestão 
de tempo. É indispensável que você seja rápido, obviamente sem deixar de ler as 
questões com atenção.
Mas vamos ao que interessa!
O número de deputados na Assembleia Legislativa corresponde ao triplo da 
representação do estado na Câmara dos Deputados. Ou seja, se o Estado tem oito 
parlamentares na Câmara dos Deputados, terá 24 deputados estaduais.
Essa regra, no entanto, só valerá até ser atingido o quociente de 36 re-
presentantes; a partir daí serão acrescidos tantos quantos forem os deputados 
federais acima de 12. Dito de outro modo, é de 1 para 1.
Se você odeia matemática, saiba que será necessária também aqui no Direito 
Constitucional. Veja aí a fórmula que usaremos:
X – = Y + 24
X – equivale ao número de deputados estaduais e Y se refere ao número de 
deputados federais.
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Tomando-se, por exemplo, o Estado de São Paulo, que conta com 70 deputados 
federais, haveria: n. de deputados estaduais = 70 + 24, ou seja, 94 deputa-
dos estaduais.
Outro dia, em uma prova do Cespe, havia uma questão (certo ou errado) que 
era assim: “Se um Estado tem 51 Deputados Federais, ele possuirá 76 De-
putados Estaduais”.
Há duas formas de você encontrar a resposta: a primeira, é fazendo as conti-
nhas no manual, o que tomará muito tempo (a ideia do examinador é exatamente 
essa!). A segunda, é aplicar a fórmula e seguir em frente com facilidade...
Veja: se x = y + 24, o número de parlamentares estaduais será de 51 + 24, 
o que corresponde a 75. Item errado. Assim, fica mais mole do que sopa de mi-
nhoca...
Antes de concluir, é indispensável vermos o ponto relativo à definição do nú-
mero de deputados federais. Isso porque, como você viu, essa definição impactará 
diretamente no número de parlamentares nos estados e no DF.
Vamos lá!
O art. 45, § 1º, da Constituição dispõe que o númerototal de deputados, bem 
como a representação por Estado e pelo DF, será estabelecido por LC federal.
Como você sabe, há um número mínimo de 8 e máximo de 70 deputados fe-
derais por Estado, sendo que a definição será proporcional à população (e não aos 
eleitores) da localidade.
No entanto, você também sabe que a população se desloca dentro de nosso 
território. Assim, exatamente para fazer esses ajustes, a Constituição prevê que no 
ano anterior às eleições, seja feita uma LC.
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Ocorre que o Congresso Nacional editou a LC n. 78/1993, delegando a 
tarefa de fixação do número de deputados federais ao TSE. O Tribunal, por 
sua vez, editou uma resolução, redefinindo a quantidade de cadeiras para cada Es-
tado, fazendo uso de dados do IBGE. Alguns estados ganharam, enquanto outros 
perderam. Quem ganhou não reclamou, mas quem perdeu...
A questão, então, foi ao STF. O Tribunal entendeu que cabe somente ao Con-
gresso Nacional a regulamentação da matéria. Assim, declarou-se inconsti-
tucional a delegação feita pela LC, transferindo a atribuição do Congresso 
Nacional ao TSE. Em consequência, por arrastamento (consequência, decorrên-
cia, reverberação ou ricochete), também se entendeu pela inconstitucionalidade da 
Resolução do TSE (STF, ADI n. 4.963).
Avançando, é importante lembrar que as imunidades parlamentares assegu-
radas aos membros do Congresso Nacional – materiais e formais – também são 
extensíveis aos deputados estaduais.
Em consequência, pode a Assembleia Legislativa expedir alvará de soltura, co-
locando em liberdade deputado estadual que tenha sido preso por decisão judicial.
Ainda dentro da premissa de que devem ser aplicadas aos parlamentares esta-
duais as regras constitucionais atinentes aos integrantes do Congresso Nacional, 
não pode a Constituição Estadual condicionar a perda do mandato de deputados 
estaduais e de governadores ao trânsito em julgado de decisão da Justiça Eleitoral. 
Isso porque, na esfera federal, o § 3º do art. 55 da CF não prevê a necessidade de 
sentença judicial transitada em julgado para as hipóteses de declaração de perda 
de mandato parlamentar pela Mesa (STF, ADI 5007).
Nesse cenário, a exigência de trânsito em julgado para efetivação da perda de 
mandato eletivo, seja ele parlamentar ou executivo, especialmente quando decre-
tada pela Justiça Eleitoral, viola os princípios contidos no art. 14, § 9º, da CF. É bom 
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lembrar que a decretação de inelegibilidade pela Justiça Eleitoral e a consequente 
cassação do diploma de detentores de mandato eletivo não dependem de trânsito 
em julgado para produzirem efeitos.
Ah, o mandato dos deputados estaduais também é de quatro anos, o que cor-
responde a uma legislatura.
Por serem agentes políticos, os parlamentares estaduais também recebem por 
meio de subsídios, aplicando-se a eles a regra do artigo 39, § 4º, da CF.
Mas, além disso, é bom lembrar que o valor do subsídio tem outro limite que vai 
além do teto constitucional de Ministros do STF: é que os parlamentares estadu-
ais não podem receber mais de 75% do valor pago aos deputados federais.
Tem mais: o subsídio é fixado por meio de lei, de modo que não pode haver nor-
ma vinculando automaticamente o valor a 75% do que ganha o deputado federal, 
o que na prática funcionaria como um gatilho (STF, ADI 3.461).
Assim como acontece com os parlamentares federais, os estaduais não podem 
receber convocação extraordinária, os chamados jetons (STF, ADI 4.509).
6. Municípios
São regidos por lei orgânica (LOM), votada em dois turnos, com o interstício 
(intervalo) mínimo de 10 dias, aprovada por dois terços dos membros da Câ-
mara Municipal.
A LOM não caracteriza uma expressão do Poder Constituinte Derivado, 
ao contrário do que acontece com a Constituição Estadual e com a Lei Orgânica do 
DF (aspecto material).
Também por essa razão, quando uma lei municipal viola a Lei Orgânica 
daquela localidade, haverá controle de legalidade, e não de constituciona-
lidade.
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6.1. Criação, Incorporação, Fusão ou Desmembramento de 
Municípios
Assim como acontece com a reorganização no âmbito estadual, eventual mo-
dificação na estrutura dos municípios deve respeitar algumas etapas previstas na 
Constituição Federal.
•	 1ª etapa: lei complementar federal determina período em que se pode 
fazer a criação, desmembramento, incorporação ou fusão de municípios.
Essa etapa foi incluída pela EC n. 15/1996. De lá para cá, mesmo já tendo se 
passado mais de 20 anos, ainda não foi editada a lei complementar referida 
pela Constituição.
Para ser mais exato, o Congresso Nacional até chegou a editar a LC em duas 
oportunidades, mas as normas foram vetadas pela então presidente Dilma em ra-
zão do grande impacto financeiro que a instalação dos novos municípios geraria 
– basta lembrar que seriam necessários novos prédios públicos, mais cargos em 
comissão etc.
A partir do momento em que for editada a LC, será necessário respeitar as fases 
seguintes:
•	 2ª etapa: estudo de viabilidade municipal;
•	 3ª etapa: plebiscito, se estudo de viabilidade der parecer favorável, é feita 
consulta (plebiscito) às populações dos municípios envolvidos. Esse plebiscito 
é convocado pela Assembleia Legislativa;
•	 4ª etapa: criação do novo município por lei ordinária estadual.
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Fique atento(a), pois a criação de municípios é assunto que tem merecido 
especial atenção em razão de inúmeros acontecimentos, que ensejaram, 
inclusive a promulgação da EC n. 57/2008.
Para (começar a) entender a problemática, é indispensável a comparação entre 
a redação atual e anterior do art. 18, § 4º, da CF/1988:
Art. 18, § 4º (redação original)
Art. 18, § 4º (redação dada pela EC n. 
15/1996):
A criação, a incorporação, a fusão e o desmem-
bramento de Municípios preservarão a continui-
dade e a unidade histórico-cultural do ambiente 
urbano, far-se-ão por lei estadual, obedeci-
dos os requisitos previstos em lei complemen-
tar estadual, e dependerão de consulta prévia, 
mediante plebiscito, às populações diretamente 
interessadas.
A criação, a incorporação, a fusão e o desmem-
bramento de Municípios, far-se-ão por lei 
estadual, dentro do períododeterminado por 
lei complementar federal, e dependerão de 
consulta prévia, mediante plebiscito, às popula-
ções dos Municípios envolvidos, após divulgação 
dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresenta-
dos e publicados na forma da lei.
A intenção ao se promulgar a EC n. 15/1996 era frear a criação de mu-
nicípios. Nesse sentido, a redação introduzida via emenda somente possibilita a 
criação apenas dentro do período determinado por lei complementar fede-
ral.
Como você viu, a referida LC ainda não foi editada. Assim, não seria possível 
a criação de novos municípios, já que o art. 18, § 4º, da CF/1988 apresenta uma 
norma de eficácia limitada.
Ocorre que, mesmo em flagrante contrariedade ao texto constitucional, foram 
criados novos municípios.
A questão, então, chegou ao STF e, no julgamento de ação direta de incons-
titucionalidade, na qual se discutia a criação do município de Luís Eduardo Maga-
lhães-BA, decidiu-se que, embora a criação do município não tenha obedecido aos 
parâmetros constitucionais, existia uma situação consolidada que, caso fosse des-
tituída, acarretaria prejuízos ainda mais gravosos (STF, ADI n. 2.240).
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Assim, invocando diversos princípios constitucionais (reserva do impossí-
vel; continuidade do Estado; princípio federativo; segurança jurídica; princípio da 
confiança; princípio da força normativa dos fatos; e princípio da situação excepcio-
nal consolidada), declarou a norma (de criação do município) inconstitucional, 
mas manteve sua vigência pelo período de 24 meses. Ou seja, adotou-se a 
técnica da declaração de inconstitucionalidade, sem a pronúncia de nulidade (em 
bom popular: “está errado, mas isso aí é igual m..., quanto mais mexe, mais fede”).
Ainda sobre o tema, foi proferida outra importante decisão. Nela, o STF esta-
beleceu prazo de 18 meses para que o Congresso Nacional elaborasse a lei com-
plementar federal prevista no art. 18, § 4º, da CF/1988. Essa decisão consagrou o 
chamado apelo ao legislador (STF, ADI n. 3.682).
Ou seja, o Tribunal deu um prazo para que se promulgasse a LC, resolvendo de 
uma vez por todas a omissão. Contudo, o tal apelo não foi bem recebido pelo Con-
gresso Nacional, que invocou até mesmo a questão da separação de poderes (“eu 
não te dou prazo para julgar, porque você está me dando para legislar?”).
Como forma de resolver a questão dos municípios criados de forma irregular e, 
ao mesmo tempo, não atender ao apelo feito pelo STF, os membros do Congresso 
Nacional optaram pelo caminho mais difícil, que é o das emendas à Constituição...
Nesse contexto, no final de 2008, foi promulgada a EC n. 57/2008, responsá-
vel por convalidar os municípios criados de forma irregular até 31/12/2006.
Mas, fique atento(a): mesmo com a EC n. 57, não se pode criar novos municí-
pios, até que venha a LC tantas vezes citada. O que aconteceu foi apenas a conva-
lidação daquelas criadas até o final do ano de 2006.
Antes de encerrar, eu queria apresentar a você um quadro diferenciando as 
etapas para a criação (fusão, incorporação, anexação ou desmembramento) de 
estados e de municípios. Confira:
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ETAPAS PARA CRIAÇÃO DE NOVOS ESTADOS E MUNICÍPIOS
ESTADOS MUNICÍPIOS
1ª) Plebiscito com a população envolvida (caso 
seja rejeitada pelo povo, a proposta não seguirá).
1ª) Lei complementar federal abre o período 
autorizando a criação de novos municípios – exi-
gência trazida pela EC n. 15/1996 (LC ainda não 
existe!).
2ª) Audiência com as Assembleias Legislativas 
envolvidas (mesmo em caso de parecer contrá-
rio, a tramitação seguirá).
2ª) Estudo de viabilidade municipal.
3ª) Lei complementar federal cria o novo Estado.
3ª) Plebiscito com a população envolvida.
4ª) Lei ordinária estadual cria o novo município.
6.2. Eleições Diretas e Indiretas para Prefeitos e a (In)existência 
de 2º Turno
Basicamente, de dois em dois anos há eleições no Brasil. A exceção fica por 
conta do DF, que não é dividido em municípios.
A melhor forma que eu encontrei para assimilar o conteúdo foi assim: em anos 
de Copa do Mundo ocorrem as eleições maiores, com escolha do presidente, dos 
governadores e dos membros do Legislativo em âmbito federal, estadual e distrital.
Já nos anos de Olimpíadas acontecem as eleições para prefeitos e vereadores.
Seja como for – e técnicas de nerd à parte –, o fato objetivo é que as eleições 
para vereadores estão ligadas ao sistema/princípio proporcional, assim 
como acontece nas eleições de deputados (todos). Nelas, foi vedada a formação de 
coligações partidárias a partir das eleições de 2020, por conta de mudança inserida 
pela EC n. 97/2017.
De outro lado, a eleição para prefeito segue o sistema/princípio majori-
tário, como também acontece na escolha do Presidente da República, dos gover-
nadores e dos senadores.
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Contudo, é importante destacar que no sistema majoritário há um desdobra-
mento entre simples e complexo. No primeiro (simples), vence o candidato 
que tiver mais votos, pouco importando a quantidade.
Já no segundo (complexo), o vencedor tem que atingir maioria absoluta 
dos votos válidos. Caso isso não aconteça no primeiro turno, os dois mais vota-
dos seguem para o segundo turno.
Nas eleições para Presidente da República e para governadores há sempre a 
possibilidade de 2º turno se nenhum dos concorrentes atingir maioria absoluta dos 
votos válidos.
Por sua vez, no pleito de prefeitos só há possibilidade de 2º turno se o 
município possuir mais de 200 mil eleitores.
Veja o quadro esquemático:
SISTEMA MAJORITÁRIO
SIMPLES COMPLEXO
Não há 2º turno – vence o mais votado.
É necessário que o vencedor atinja maioria 
dos votos válidos. Caso isso não aconteça no 
1º turno, passam para o 2º turno os dois candi-
datos mais votados.
Eleições para senadores e para prefeitos nas 
cidades com menos de 200 mil eleitores.
Eleições para presidente, governadores e 
para prefeitos, nas cidades com mais de 200 
mil eleitores.
Ao estudarmos os Estados, nós encontramos o procedimento utilizado em caso 
de dupla vacância, ou seja, quando estão vagos os cargos de governador e de vi-
ce-governador. Ele é bastante parecido com aquele aplicável às eleições para pre-
feitos e vice-prefeitos.
Recapitulando, no âmbito federal, tratando-se de dupla vacância, com o 
afastamento definitivo do Presidente e do Vice-Presidente dos cargos antes do tér-
mino do mandato, a solução será a seguinte:
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