Organização Municipal e Legislação

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2011
OrganizaçãO Municipal 
e legislaçãO
Prof.ª Ilda Valentim 
Prof.ª Sonia Adriana Weege
Copyright © UNIASSELVI 2011
Elaboração:
Prof.ª Ilda Valentim 
Prof.ª Sonia Adriana Weege
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
 342.09
V155o Valentim, Ilda
 Organização municipal e legislação / Ilda Valentim e 
 Sonia Adriana Weege. Indaial : Uniasselvi, 2011. 
 249 p. : il.
 Inclui bibliografia.
 ISBN 978-85-7830-494-2
1. Direito municipal.
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
 
III
apresentaçãO
Prezado acadêmico!
O município é considerado a menor unidade político-administrativa 
do território brasileiro. O cotidiano de uma população é coordenado pela 
lógica de organização deste ente federativo. Abrange a prestação dos 
serviços públicos, ordenamento e planejamento deste território, podendo 
esse caracterizar-se pela formação urbana, rural ou mista, organizando 
a mobilidade dos habitantes deste espaço modificado, dentre outras 
circunstâncias que norteiam um viver em sociedade.
Este caderno tem por finalidade situá-lo(a) na essência da organização 
municipal e legislação, para fornecer elementos que o(a) tornem capaz de 
compreender os intentos que norteiam os atos decisórios do ambiente no qual 
estamos inseridos e somos atingidos de forma incisiva e direta. Assim se torna 
possível residir, trabalhar, construir nossos ideais, desenvolver nossas ações, 
com a perspectiva de uma vida profícua, feliz, em um constante evoluir.
A Unidade 1 apresentará de forma concisa a história da evolução do 
município no Brasil, suas origens, o desenvolver do conceito e perspectivas 
organizacionais contidas nas constituições promulgadas no território 
brasileiro. Será destacada a competência para a organização do município, 
descrevendo com maior ênfase suas formas de criação e sua divisão territorial, 
administrativa e judiciária, fazendo menção às regiões metropolitanas. No 
momento final desta unidade será contextualizada a soberania e autonomia 
municipal, respaldadas na organização da política nacional e as situações de 
possível intervenção estatal.
Os pressupostos constitucionais da Administração Pública serão relatados 
na Unidade 2, abarcando as concepções de município brasileiro, esse como sistema 
político e os interesses locais. 
O Poder Executivo e Legislativo Municipal será abordado na 
Unidade 3, com a exposição das atribuições e responsabilidades do prefeito, 
improbidade administrativa, as situações do legislativo, subentendendo-se a 
câmara municipal, acrescidas das questões da eletividade.
O caderno é composto por conteúdo diverso que servirá de “pano de 
fundo” para provocá-lo na busca de novos conceitos e dizeres que objetivem 
complementar estes relatos iniciais.
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto para 
você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também 
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
As informações estão postas, não de forma terminativa. Temos um 
trabalho de construção de conhecimentos e você é a ferramenta essencial deste 
processo, sejamos parceiros de uma nova compreensão e um novo saber.
É um prazer tê-lo(a) conosco!
Bons estudos.
Prof.ª Ilda Valentim
Prof.ª Sonia Adriana Weege
NOTA
V
VI
VII
UNIDADE 1 – ASPECTOS INTRODUTÓRIOS DA ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL ............. 1
TÓPICO 1 – HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL ................................. 3
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 3
2 ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO ................................................................................... 3
2.1 O MUNICÍPIO NA ANTIGUIDADE ............................................................................................ 4
2.2 O MUNICÍPIO NA ATUALIDADE .............................................................................................. 5
3 O MUNICÍPIO NO BRASIL-COLÔNIA ......................................................................................... 6
4 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824 ........................................................ 7
5 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1891 ............................................................................. 8
6 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1934 ............................................................................. 9
7 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1937 ............................................................................. 9
8 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1946 ............................................................................. 10
9 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1967 E A EMENDA 
 CONSTITUCIONAL DE 1969 ............................................................................................................ 10
10 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 ........................................................................... 11
11 POSIÇÃO ATUAL DO MUNICÍPIO BRASILEIRO .................................................................... 12
12 O REGIME MUNICIPAL BRASILEIRO COMPARADO COM O DE OUTROS PAÍSES ... 14
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 16
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 17
TÓPICO 2 – ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO ............................................................................. 19
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 19
2 COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO PARA SUA ORGANIZAÇÃO ......................................... 19
2.1 CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO .......................................................................................................... 20
2.2 DESMEMBRAMENTO DO MUNICÍPIO..................................................................................... 21
2.3 ANEXAÇÃO, INCORPORAÇÃO E FUSÃO DO MUNICÍPIO ................................................ 22
2.4 ORIENTAÇÕES GERAIS PARA A CRIAÇÃO DOS MUNICÍPIOS ......................................... 22
3 PLEBISCITO .......................................................................................................................................... 23
4 DIVISÃO TERRITORIAL, ADMINISTRATIVAE JUDICIÁRIA DOS MUNICÍPIOS ......... 24
4.1 A DIVISÃO EM DISTRITOS E SUBDISTRITOS .......................................................................... 25
4.2 OUTRAS DIVISÕES ADMINISTRATIVAS .................................................................................. 25
4.3 DIVISÃO JUDICIÁRIA ................................................................................................................... 27
5 REGIÕES METROPOLITANAS ....................................................................................................... 27
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 29
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................ 32
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 33
TÓPICO 3 – SOBERANIA E AUTONOMIA MUNICIPAL............................................................. 35
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 35
2 A ORGANIZAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL ......................................................................... 35
3 AUTONOMIA MUNICIPAL .............................................................................................................. 37
3.1 CONCEITO DE SOBERANIA ........................................................................................................ 37
3.2 CONCEITO DE AUTONOMIA ..................................................................................................... 37
suMáriO
VIII
3.3 AUTONOMIA POLÍTICA .............................................................................................................. 38
3.3.1 Poder de auto-organização .................................................................................................... 38
3.3.2 Eletividade do prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores e legislação local................ 38
3.3.3 Legislação local ....................................................................................................................... 39
3.4 AUTONOMIA ADMINISTRATIVA .............................................................................................. 39
3.5 AUTONOMIA FINANCEIRA ....................................................................................................... 40
4 INTERVENÇÃO DO ESTADO NO MUNICÍPIO.......................................................................... 41
4.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO .......................................................................... 42
4.2 FALTA DE PAGAMENTO DE DÍVIDA FUNDADA ................................................................. 43
4.3 FALTA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS ........................................................................................ 44
4.4 FALTA DE APLICAÇÃO DE PERCENTAGEM CONSTITUCIONAL EM ÁREAS 
 COM DESTINAÇÃO DE RECURSOS ESPECÍFICOS ................................................................ 45
4.5 INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, 
DESCUMPRIMENTO DE LEI, ORDEM OU DECISÃO JUDICIAL ......................................... 45
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 47
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................ 50
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 51
UNIDADE 2 – O MUNICÍPIO BRASILEIRO E A ADMINISTRAÇÃO 
 PÚBLICA MUNICIPAL: CONCEITUAÇÃO, GOVERNO, 
 COMPETÊNCIA E RESPONSABILIDADE ............................................................ 53
TÓPICO 1 – OS PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DA 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...................................................................................... 55
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 55
2 A IMPRESCINDIBILIDADE DA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS 
 CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL ................................ 55
2.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ..................................................................................................... 57
2.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE ........................................................................................... 57
2.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE ................................................................................................... 58
2.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE .................................................................................................... 58
2.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA ........................................................................................................ 59
3 PRINCÍPIOS BÁSICOS INFRACONSTITUCIONAIS DA 
 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .......................................................................................................... 59
3.1 PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO .................................................... 60
3.2 PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONABILIDADE ....................................... 62
3.3 PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DA LEGITIMIDADE E DE VERACIDADE .......................... 63
3.4 PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE ............................................................................................... 64
3.5 PRINCÍPIO DO CONTROLE ADMINISTRATIVO OU TUTELA ............................................ 65
3.6 PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA ............................................................... 65
3.7 PRINCÍPIO DA HIERARQUIA ..................................................................................................... 66
3.8 PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO ...................................................................................................... 67
3.9 PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO .................................................. 69
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 71
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 72
TÓPICO 2 – O MUNICÍPIO BRASILEIRO ........................................................................................ 73
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 73
2 CONCEITUAÇÃO DE MUNICÍPIO BRASILEIRO ...................................................................... 74
2.1 O MUNICÍPIO COMO PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO INTERNO ................. 76
2.2 O MUNICÍPIO COMO ENTIDADE ESTATAL ........................................................................... 77
3 A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS ........................ 77
IX
3.1 CONCEITO DE COMPETÊNCIA ...............................................................................................78
3.2 A COMPETÊNCIA DO MUNICÍPIO EM ASSUNTOS DE INTERESSE LOCAL ................78
3.3 CLASSIFICAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS ...............................................................................79
3.4 COMPETÊNCIA EXCLUSIVA E COMPETÊNCIA PRIVATIVA ............................................79
3.5 COMPETÊNCIA COMUM E COMPETÊNCIA CONCORRENTE ........................................80
4 COMPOSIÇÃO DO GOVERNO MUNICIPAL ............................................................................80
5SÍMBOLOS MUNICIPAIS ................................................................................................................81
6 LEI ORGÂNICA MUNICIPAL ........................................................................................................82
7 RESPONSABILIDADE CIVIL DO MUNICÍPIO .........................................................................82
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................84
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................87
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................88
TÓPICO 3 – O MUNICÍPIO COMO SISTEMA POLÍTICO .........................................................89
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................89
2 O ESTADO FEDERAL E O FEDERALISMO ................................................................................90
3 O MUNICÍPIO COMO SISTEMA E SUBSISTEMA ...................................................................91
3.1 O MUNICÍPIO COMO SISTEMA ...............................................................................................91
4 OS INSUMOS DE PRODUÇÃO DO SISTEMA MUNICIPAL .................................................91
5 OS PRODUTOS DO SISTEMA MUNICIPAL ..............................................................................92
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................94
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................95
TÓPICO 4 – O MUNICÍPIO E O INTERESSE LOCAL ..................................................................97
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................97
2 CONTEXTUALIZAÇÃO DO INTERESSE LOCAL .....................................................................97
2.1 INTERESSE LOCAL E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ..........................................99
2.2 INTERESSE LOCAL E NORMAS URBANÍSTICAS .................................................................99
2.3 INTERESSE LOCAL E LEGISLAÇÃO SOBRE O TRÂNSITO ................................................100
2.4 INTERESSE LOCAL E LEGISLAÇÃO AMBIENTAL ...............................................................104
2.5 INTERESSE LOCAL, PROCESSO LEGISLATIVO E AS COMISSÕES 
 PARLAMENTARES DE INQUÉRITO MUNICIPAL ................................................................105
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................106
RESUMO DO TÓPICO 4......................................................................................................................108
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................109
UNIDADE 3 – PODER EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL .......................................111
TÓPICO 1 – A PREFEITURA E O PREFEITO, ATRIBUIÇÕES E RESPONSABILIDADES ..113
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................113
2 CONSIDERAÇÕES SOBRE A PREFEITURA ...............................................................................113
3 O PREFEITO E VICE-PREFEITO: ATRIBUIÇÕES .....................................................................116
3.1 INVESTIDURA E POSSE ..............................................................................................................119
3.2 REMUNERAÇÃO ..........................................................................................................................120
3.3 LICENÇA E FÉRIAS ......................................................................................................................121
3.4 CONTROLE POLÍTICO-ADMINISTRATIVO ...........................................................................121
4 PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES DO PREFEITO ...............................................................................122
4.1 REPRESENTAÇÃO DO MUNICÍPIO .........................................................................................122
4.2 SANÇÃO, PROMULGAÇÃO, PUBLICAÇÃO E VETO DE LEIS ..........................................123
4.3 EXECUÇÃO DE LEIS E DE OUTRAS NORMAS .....................................................................124
4.4 APRESENTAÇÃO DE PROJETOS DE LEI .................................................................................124
4.5 ADMINISTRAÇÃO DO PATRIMÔNIO MUNICIPAL ............................................................124
X
4.6 ELABORAÇÃO E EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO ................................................................125
4.7 OUTRAS ATRIBUIÇÕES ..............................................................................................................125
5 RESPONSABILIDADES DO PREFEITO .......................................................................................125
5.1 RESPONSABILIDADE PENAL ...................................................................................................126
5.1.1 Crimes de responsabilidade ................................................................................................126
5.1.2 Crimes funcionais .................................................................................................................128
5.1.3 Crimes por abuso de autoridade ........................................................................................129
5.1.4 Crimes comuns e especiais ..................................................................................................130
5.1.5 Contravenções penais ..........................................................................................................130
5.1.6 Prerrogativas processuais ....................................................................................................131
5.2 RESPONSABILIDADES POLÍTICO-ADMINISTRATIVAS .....................................................131
5.3 INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS CONTRA AS LEIS DE FINANÇAS PÚBLICAS .........134
5.4 RESPONSABILIDADE CIVIL ......................................................................................................134
6 IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ...........................................................................................135
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................140
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................141
TÓPICO 2 – A CÂMARA MUNICIPAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES ............................143
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................143
2 A CÂMARA MUNICIPAL ................................................................................................................144
2.1 NATUREZA DA CÂMARA .........................................................................................................147
2.2 FUNÇÕES DA CÂMARA ............................................................................................................147
2.2.1 Função legislativa .................................................................................................................148
2.2.2 Função de controle e fiscalização .......................................................................................150
2.2.3 Função de assessoramento..................................................................................................153
2.2.4 Função administrativa .........................................................................................................153
2.2.5 Função judiciária e processual ............................................................................................154
2.3 PRERROGATIVAS DA CÂMARA ..............................................................................................155
3 COMPOSIÇÃO DA CÂMARA ........................................................................................................155
3.1 VEREADORES ...............................................................................................................................156
3.1.1 Atribuições .............................................................................................................................157
3.1.2 Mandato .................................................................................................................................158
3.1.3 Impedimentos ou incompatibilidades ...............................................................................159
3.1.4 Prerrogativas .........................................................................................................................160
3.1.4.1 Prerrogativas regimentais .................................................................................................160
3.1.4.2 Inviolabilidade ...................................................................................................................161
3.1.4.3 Prisão especial ....................................................................................................................162
3.1.5 Remuneração .........................................................................................................................162
3.1.6 Licença ....................................................................................................................................164
3.1.7 Perda do mandato .................................................................................................................165
3.2 MESA DA CÂMARA ....................................................................................................................168
3.2.1 O Presidente da mesa e suas atribuições ...........................................................................170
3.2.2 Atribuições de outros membros da mesa ..........................................................................171
3.3 PLENÁRIO......................................................................................................................................172
3.3.1 Recinto legal ou da câmara .................................................................................................173
3.3.2 Sessão ......................................................................................................................................173
3.3.3 Quorum ...................................................................................................................................175
3.3.3.1 Maioria absoluta ................................................................................................................176
3.3.3.2 Maioria simples ..................................................................................................................176
3.3.3.3 Maioria qualificada ............................................................................................................176
3.4 COMISSÕES LEGISLATIVAS ......................................................................................................177
3.4.1 Comissões permanentes ......................................................................................................179
XI
3.4.2 Comissões especiais ..............................................................................................................179
3.5 SERVIÇOS AUXILIARES DA CÂMARA ...................................................................................180
4 PRINCIPAIS ATRIBUIÇÕES DO PLENÁRIO .............................................................................180
4.1 VOTAÇÃO DAS LEIS E OUTRAS PROPOSIÇÕES .................................................................180
4.2 ELABORAÇÃO DO REGIMENTO INTERNO .........................................................................182
4.3 APRECIAÇÃO DO VETO ............................................................................................................183
4.4 VOTAÇÃO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS ..............................................................................183
4.5 AUTORIZAÇÃO DE ABERTURA PARA CRÉDITOS .............................................................184
4.6 TOMADA DE CONTAS DO PREFEITO E DO PRESIDENTE DA MESA ............................186
4.7 APROVAÇÃO DO PLANO DIRETOR .......................................................................................188
4.8 FIXAÇÃO DO SUBSÍDIO DOS VEREADORES, DO PREFEITO DO 
 VICE-PREFEITO E DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS ..........................................................189
4.9 CASSAÇÃO DE MANDATO DO PREFEITO E VEREADOR.................................................191
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................192
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................203
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................204
TÓPICO 3 – ELETIVIDADE DO PODER EXECUTIVO E LEGISLATIVO MUNICIPAL ......205
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................205
2 ELEIÇÃO DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E DOS VEREADORES ......................................205
2.1 DIPLOMAÇÃO ..............................................................................................................................208
2.2 INELEGEBILIDADES....................................................................................................................209
2.3 RECURSOS ELEITORAIS .............................................................................................................212
2.4 INCOMPATIBILIDADES ..............................................................................................................212
3 PROIBIÇÃO AO NEPOTISMO ......................................................................................................213
4 LEI DA FICHA LIMPA ......................................................................................................................219
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................223
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................227
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................228
TÓPICO 4 – INTERVENÇÃO DO ESTADO NO MUNICÍPIO ...................................................229
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................229
2 CONTEXTUALIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO ............................................................................229
2.1 FALTA DE PAGAMENTO DE DÍVIDA FUNDADA ...............................................................234
2.2 FALTA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS ......................................................................................235
2.3 FALTA DE APLICAÇÃO DE PERCENTAGEM CONSTITUCIONAL 
 EM ÁREAS COM DESTINAÇÃO DE RECURSOS ESPECÍFICOS ........................................2352.4 INOBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS INDICADOS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
ESTADUAL, DESCUMPRIMENTO DE LEI, ORDEM OU DECISÃO JUDICIAL ...............236
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................237
RESUMO DO TÓPICO 4......................................................................................................................240
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................241
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................................243
XII
1
UNIDADE 1
ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
DA ORGANIZAÇÃO MUNICIPAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade, você será capaz de:
• reconhecer a origem e evolução do município, viabilizando a distinção na 
organização, desde a Antiguidade;
• aferir a condição do município no território brasileiro, contido nas consti-
tuições de 1824 a 1988, contextualizando o município na conjuntura con-
temporânea brasileira;
• comparar o regime municipal brasileiro com o regime dos municípios de 
outros países;
• compreender a forma e competências para a organização do município, 
sua divisão territorial, administrativa e judiciária;
• conhecer a organização da política nacional, os conceitos de soberania e 
autonomia municipal, suas subdivisões e as possibilidades de interven-
ção estatal no município.
Esta unidade está organizada em três tópicos. Em cada um você encontrará 
atividades que facilitarão a compreensão e apropriação dos conteúdos 
apresentados.
TÓPICO 1 – HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
TÓPICO 2 – ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
TÓPICO 3 – SOBERANIA E AUTONOMIA MUNICIPAL
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
1 INTRODUÇÃO
Este tópico está destinado, em um primeiro momento, à descrição 
evolutiva do município da Antiguidade à atualidade tomando como base o 
contexto mundial.
Estudaremos o processo deste ente federativo no território brasileiro, 
iniciando por descrições de município no Brasil-Colônia e Brasil-Imperial de 1824, 
bem como por meio dos relatos constitucionais iniciados em 1981 com destaque 
especial ao contido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Ao final, serão tecidas considerações comparativas do regime municipal 
brasileiro com os adotados em outros países.
Iniciemos nossa tarefa!
2 ORIGENS E EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO
O município, assim como outros elementos que pressupõem a composição 
de um país, perpetuou-se por um processo histórico que lhe imprimiu características 
ao longo dos tempos até o formato encontrado e conhecido atualmente. 
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
4
2.1 O MUNICÍPIO NA ANTIGUIDADE
De acordo com os registros históricos encontrados, o município como 
unidade política administrativa surgiu com a República Romana, interessada em 
manter o domínio. 
Relata Meirelles (2008, p. 33):
Os vencidos ficavam sujeitos, desde a derrota, às imposições do 
Senado, mas, em troca de sua sujeição e fiel obediência às leis romanas, 
a República lhes concedia certas prerrogativas, que variavam de 
simples direitos privados até o privilégio político de eleger seus 
governantes e dirigir a própria cidade. As comunidades que auferiam 
essas vantagens eram consideradas municípios (municipium) [...].
A eleição do governo nestas cidades era realizada pelos homens livres, 
que eram identificados como cidadãos do município (cives, municipes).
“Os estrangeiros que compunham a categoria formada pelos originários da 
região dominada não tinham direito a voto”. (MEIRELLES, 2008, p. 33).
ATENCAO
Obviamente, estas cidades precisavam ser administradas, organizadas e, 
segundo Meirelles (2008, p. 34), a administração destas cidades se efetivava
[...] por um colégio de dois a quatro magistrados investidos de supremo 
poder e particularmente da administração da justiça, auxiliados por 
magistrados inferiores, encarregados administrativos e de polícia.
Além destes, integravam o governo municipal o encarregado da arrecadação, 
o encarregado da fiscalização dos negócios públicos, o defensor da cidade, 
os notários e os escribas, que auxiliavam os magistrados.
O Conselho Municipal era constituído por inúmeros cidadãos do 
município, escolhidos em períodos alternados. Aí eram originadas as leis locais. 
A função deste Conselho era semelhante à do Senado Romano.
Continua descrevendo Meirelles (2008, p. 34):
No ano de 79 uma lei de Júlio César – Lex Julia Municipalis – estendeu 
este regime a todas as Colônias da Itália e, mais tarde, nas invasões 
de Sylla, o mesmo sistema de governo foi adotado nas províncias 
conquistadas da Grécia, Gália e Península Ibérica.
Assim, o regime municipal chegou à França, Espanha e Portugal, e 
paulatinamente foi se modificando, sob a dominação bárbara que se 
sucedeu à hegemonia romana.
TÓPICO 1 | HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
5
O Conselho de Magistrados foi substituído na Idade Média pelo Colégio 
dos Homens Livres que os alemães designaram de Assembleia Pública de Vizinhos, 
com uma função tripla: administrativa, policial e judicial.
Em momento posterior ocorreram modificações com a inserção de tributos 
a serem pagos pelos munícipes, proposta oriunda do mundo árabe.
Na obra de Alexandre Romano, a Comuna portuguesa assim como 
o Município Romano, passou a desempenhar funções políticas e a editar suas 
próprias leis, de par com as atribuições administrativas e judicantes que lhe eram 
reconhecidas pelos senhores feudais. (MEIRELLES, 2008, p. 34).
Após esta descrição com as premissas mundiais da constituição do 
município, abordaremos de forma breve seu contexto no momento contemporâneo.
2.2 O MUNICÍPIO NA ATUALIDADE
Hoje o município organiza-se por normas próprias ou ordenadas pela 
ação do Estado.
Nas palavras de Meirelles (2008, p. 35, grifo no original),
 
[...] o inegável é que na atualidade o município assume todas as 
responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos 
serviços públicos e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada 
dia pelo fenômeno avassalador da urbanizacão, que invade os bairros 
e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes de 
serviços públicos essenciais ao bem-estar dessas populações. 
 
Cidades maiores, problemas de mesmas proporções. O município 
diversifica suas atribuições em face das responsabilidades diversas que dia a dia 
vem incorporando, sendo seu planejamento destinado a todo o território, seja ele 
urbano ou rural e em toda sua complexidade.
Meirelles continua preceituando (2008, p. 35): “[...] do passado restou 
apenas a tradição romana dos edis e dos medievais Conselhos dos Homens Livres, 
hoje modernizada na Câmara dos Vereadores, representativa das comunidades locais 
e fiscalizadora da conduta do Executivo Municipal”. As relações de vizinhança e 
o espírito comunitário da Antiguidade se perderam no tempo.
O bem-estar da comunidade, o bem comum, o interesse público são o 
objetivo maior do município de hoje, que modificou suas funções meramente 
administrativas em funções político-administrativas.
Vamos, a partir desse momento, conhecer um pouco da história da 
construção do município no Brasil, iniciando com a base do Brasil-Colônia.
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
6
3 O MUNICÍPIO NO BRASIL-COLÔNIA
A base jurídica do município brasileiro foram as Ordenações Reinóis, no 
espaço histórico colonial.
Meirelles (2008, p. 35) afirma:
O Município Português foi transplantado para o Brasil-Colônia com 
as mesmas organizações e atribuições políticas, administrativas 
e judiciais que desempenhava no Reino. Sob a vigência das três 
Ordenações – Afonsinas, Manuelinas e Filipinas – que regeram o 
Brasil até a Independência (1822), nossas municipalidades foram 
constituídas uniformemente por um presidente, três vereadores, doisalmotacéis e um escrivão. Além desses encarregados administrativos, 
serviam na Câmara um juiz de fora vitalício e dois juízes comuns, 
eleitos com vereadores.
A moderna divisão dos poderes era, por certo, desconhecida e descabida 
para aquele momento. O domínio local era exercido pela Câmara de Vereadores 
que sofria influência das classes dominantes, mesmo que fosse eleita pelo povo.
Existia uma lógica de poder centralizado nas Capitanias, onde o povo 
não tinha sua autonomia reconhecida e era de forma quase única amparado por 
ações da Igreja.
Mesmo diante destas perspectivas restritivas, os municípios iniciavam 
um processo de organização com a realização de obras públicas, fixavam taxas, 
nomeavam juízes-almotacéis que recebiam tributos, dentre outras perspectivas.
Meirelles diz que (2008, p. 35):
Julgavam injúrias verbais, e não raras vezes, num incontido 
extravasamento de poder, chegaram essas Câmaras a decretar a criação 
de arraiais, a convocar “juntas do povo” para discutir e deliberar sobre 
interesses da Capitania, a exigir que governadores comparecessem aos 
seus povoados para tratar de negócios públicos de âmbito estritamente 
local, a suspender governadores de suas funções e até mesmo depô-
los, como fez a Câmara do Rio de Janeiro, com Salvador Correia Sá e 
Benevides, substituído por Agostinho Barbalho Bezerra.
Estas circunstâncias prevaleceram até a Independência, recebendo novos 
pressupostos e condicionantes com a Constituição de 1824, da qual, a seguir, 
analisaremos os aspectos mais relevantes.
TÓPICO 1 | HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
7
4 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO IMPERIAL DE 1824
A Constituição Imperial está datada de 25 de março de 1824 e instituiu 
Câmaras Municipais em todas as cidades e vila existentes “[...] e nas mais que 
para o futuro se criarem” (art. 167), com caráter eletivo e presidido pelo vereador 
mais votado (art. 168).
Na descrição de Meirelles (2008, p. 37):
A estas Câmaras competia “o governo econômico e municipal das 
mesmas cidades e vilas” e “especialmente o exercício de suas funções 
municipais, formação das suas posturas policiais, aplicação das suas 
rendas e todas as suas particularidades e úteis atribuições a serem 
regulamentadas por lei ordinária (art. 169). 
Ensejando suas atribuições, a lei mencionada no art. 169 da referida 
Constituição foi editada em 1º de outubro de 1828 para disciplinar o processo de 
eleição dos vereadores e juízes de paz. Fato contrário ao esperado, a lei trouxe 
aos municípios a total subordinação administrativa e política aos presidentes das 
Províncias. A autonomia e o poder local foram afastados e ignorados pelo poder 
centralizador representados pelos presidentes provinciais e pelo Imperador.
Conforme Meirelles (2008, p. 38),
Na vigência da Lei Regulamentar de 1828, que perdurou até a República, 
as municipalidades não passaram de uma divisão territorial, sem 
influência política e sem autonomia na gestão de seus interesses, ante 
a expressa declaração daquele diploma legal de que as Câmaras eram 
corporações meramente administrativas (art. 24).
Esse sufocamento das municipalidades tornou-se tão evidente que o Ato 
Adicional (Lei nº 16, de 12/08/1834), ao reformar a Constituição Imperial 
de 1824, enveredou pela descentralização, mas incorreu em igual erro ao 
subordinar as municipalidades às Assembleias Legislativas provinciais 
em questões de exclusivo interesse local (art. 10).
A Lei nº 105, de 12 de maio de 1940, buscou modificar um pouco esta situação, 
mas o fez de forma tímida, além de a lei anterior (1828) não viabilizar a estrutura 
técnica necessária às municipalidades para o cumprimento de suas funções.
O cargo de prefeito foi criado pela Província de São Paulo, pela Lei nº 
18, de 11 de abril de 1835, que anteriormente não existia nas municipalidades. 
Quando de sua criação tinha a prerrogativa de delegado do Executivo e era 
nomeado pelo Presidente da Província. Pelo Decreto de 9 de dezembro de 1835, 
houve a recomendação da criação deste cargo nas demais municipalidades e os 
exemplos foram seguidos por Ceará, Pernambuco e Alagoas.
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
8
Durante este período, apesar de todos os esforços para a superação dos 
entraves ao poder local em relação à sua autonomia, e impetrados pelos atores 
sociais da época, perduraram respaldados pela Lei Regulamentar de 1828 até a 
proclamação da República.
5 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1891
Esta constituição foi a primeira republicana e omitiu as disposições 
que fazem referência às municipalidades, deixando ao encargo dos Estados a 
tratativa desta temática. Durante este período permaneceu a lógica de o poder 
local ser ignorado, estando este sob o comando dos governadores estaduais que 
impunham seu modo de ação e governo. Por vezes indicavam quem exerceria 
o cargo de prefeito, utilizando os subterfúgios do gerenciamento dos recursos e 
algumas vezes utilizando a força policial.
O art. 68 da Constituição de 1891 dispunha: “Os Estados organizar-se-
ão de forma que fique assegurada a autonomia dos municípios em tudo quanto 
respeite ao seu peculiar interesse”.
Argumenta Meirelles (2008, p. 39, grifo nosso):
Com tal liberdade, as constituições estaduais modelaram seus 
municípios, com maior e menor amplitude na administração, em 
termos que lhes asseguravam a autonomia pregada na Lei Magna. As 
leis orgânicas reafirmaram o princípio e discriminaram as atribuições 
municipais, mas todo este aparato de autonomia ficou nos textos 
legais.
Durante os 40 anos em que vigorou a Constituição de 1891 não 
houve autonomia municipal do Brasil. O hábito do centralismo, a 
opressão do coronelismo e a incultura do povo transformaram os 
municípios em feudos de políticos truculentos, que mandavam e 
desmandavam nos seus distritos de influência, como se o município 
fosse propriedade particular e o eleitorado um rebanho dócil ao seu 
poder.
Qualquer movimento oposicionista era reprimido com violência e 
perseguição. A democracia era utópica, todos os movimentos eram coordenados 
e voltados ao bel prazer do “coronel”. As nuances de liberdade, autonomia e 
progresso ficaram adormecidas nestas quatro décadas.
TÓPICO 1 | HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
9
6 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1934
A Constituição Brasileira de 1934 estabeleceu em seu art. 13 (grifo nosso):
Os municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada 
a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse; e 
especialmente: 
I - a eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal, 
podendo aquele ser eleito por esta; 
II - a decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação 
das suas rendas; 
III - a organização dos serviços de sua competência. 
§ 1º - O Prefeito poderá ser de nomeação do Governo do Estado no 
Município da Capital e nas estâncias hidrominerais. 
§ 2º - Além daqueles de que participam, ex vi dos arts. 8º, § 2º, e 10, 
parágrafo único, e dos que lhes forem transferidos pelo Estado, 
pertencem aos Municípios: 
 I - o imposto de licenças; 
II - os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a 
forma de décima ou de cédula de renda; 
 III - o imposto sobre diversões públicas; 
 IV - o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais; 
 V - as taxas sobre serviços municipais. 
§ 3º - É facultado ao Estado a criação de um órgão de assistência técnica 
à administração municipal e fiscalização das suas finanças. 
§ 4º - Também lhe é permitido intervir nos Municípios a fim de lhes 
regularizar as finanças, quando se verificar impontualidade nos 
serviços de empréstimos garantidos pelos Estados, ou pela falta 
de pagamento da sua dívida fundada por dois anos consecutivos, 
observadas, naquilo em que forem aplicáveis, as normas do art. 12. 
Pela narrativa percebe-se que foi instante crucial da determinação da 
autonomia e do poder municipal, de forma incisiva e inconteste. Além de governo 
próprio, foram alavancadas as renda próprias, que lhe garantiama execução dos 
serviços públicos e seu progresso. Pela curta vigência desta Constituição não foi 
possível avaliar os impactos destas prerrogativas, que foram interrompidas pelo 
Golpe Ditatorial de 10 de novembro de 1937.
7 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1937
O território brasileiro foi denominado, após o golpe ditatorial de 10 
de novembro de 1937, como Estado Novo. Teve como características principais 
um sistema de centralização de poderes do Executivo, retirando qualquer 
possibilidade de autonomia dos municípios e removendo as anteriormente 
instituídas eleições dos Prefeitos, mantendo somente a dos Vereadores, além de 
um regime interventor nos estados e nos municípios.
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
10
Meirelles descreve que (2008, p. 41):
Todas as atribuições municipais enfeixavam-se nas mãos do prefeito, 
mas acima dele pairava soberano o Conselho Administrativo estadual, 
órgão controlador de toda atividade municipal, que entravava 
eficientemente as iniciativas locais. Àquele tempo os interesses 
municipais foram substituídos pelo interesse individual do prefeito 
em se manter no cargo à custa de subserviência às interventorias.
Instituiu-se, então, um sistema de subalternidade nacional, que descia 
do ditador ao mais modesto funcionário público, todos preocupados 
em agradar o “chefe” e esquecidos de seus deveres para com a 
coletividade.
O Decreto-Lei nº 1.202, de 8 de abril de 1939, em seu artigo 5º, criou um 
departamento específico para assistir os estados e municípios e, sobretudo, 
exercer o austero domínio sobre suas ações. Os prefeitos governavam ao seu 
livre-arbítrio, sem a oitiva do anseio popular.
8 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1946
Após o término da 2ª Guerra Mundial, a Constituição de 1946 considerou 
as pretensões municipalistas. Foram observadas as circunstâncias políticas, 
administrativas e financeiras.
Os arts. 29 e 30 da Constituição de 1946 já descreviam o critério a ser 
adotado na repartição das rendas públicas, para que não houvesse desvio do que 
se destinavam. As rendas exclusivas do município estavam descritas em seu art. 
29, e a participação em alguns tributos arrecadados pelo Estado e pela União (art. 
15, parágrafos 2º e 4º, arts. 20, 21 e 29).
Meirelles ainda afirma que (2008, p. 42) “Na distribuição da competência 
administrativa a Constituição de 1946, fiel à nossa tradição, manteve o princípio 
dos poderes enumerados, delineando o que compete e o que é vedado à União, 
ao estado e ao município na órbita governamental em que se entrecruzavam os 
interesses das três entidades [...]”.
Seguiu-se o Golpe de 1964, surgindo a Constituição de 1967 e a Emenda 
Constitucional de 1969, que estudaremos sequencialmente.
9 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1967 E A EMENDA 
CONSTITUCIONAL DE 1969
A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional (EC) de 1969 mantiveram 
o Regime da Federação, mas foram qualificadas pelas normas centralizadoras e 
respaldo ao poder executivo.
TÓPICO 1 | HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
11
Segundo Meirelles (2008, p. 43), a Constituição de 1969 reduziu os impostos 
municipais ao de “[...] propriedade predial e territorial urbana e sobre serviços e 
atribuiu à lei complementar federal o estabelecimento de normas gerais de direito 
tributário e a regulamentação das limitações constitucionais de tributar”.
A Constituição de 1969 considerou a participação dos municípios no 
produto de impostos da União e do estado: Fundo de participação dos municípios 
(art. 25, II, parágrafos 1º e 2º); no imposto sobre lubrificantes e combustíveis 
líquidos e gasosos (art. 26, I); no imposto sobre minerais do país (art. 26, III); no 
imposto sobre circulação de mercadorias (ICM - art. 23, parágrafo 8º).
Nas palavras de Meirelles (2008, p. 44, grifo nosso),
[...] a modificação do sistema tributário introduzida pela Constituição 
de 1969 teve o mérito de distribuir melhor a renda pública entre as três 
unidades estatais, mas o critério de atribuição de percentagem fixa e 
uniforme (20%) na participação do imposto estadual de circulação de 
mercadorias (ICM) criou uma gigante disparidade entre municípios 
industrializados e municípios de predominante atividade agrícola.
Outra situação que afastou a lógica da autonomia foi a indicação dos 
prefeitos das capitais e estâncias hidrominerais pelos governadores. Quando 
os municípios eram destacados como de interesse nacional, os prefeitos eram 
apontados pelo presidente da república, à época eleito de forma indireta. Resta 
enfatizar que o poder legislativo (vereadores) só recebia remuneração nas capitais 
ou em municípios com população acima de 100 (cem) mil habitantes.
Reconhecida como Constituição cidadã em razão das garantias sociais 
trazidas em seu contexto, passaremos a identificar a situação do município com a 
promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) de 1988.
10 O MUNICÍPIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Conforme Meirelles, em sua obra Direito Municipal Brasileiro, que 
a característica principal da Carta Magna atual é a ampliação da autonomia 
municipal no tríplice aspecto político, administrativo e financeiro, conforme 
estabelecido nos arts. 29-31, 156, 158 e a 59, outorgando-lhe inclusive o poder de 
elaborar sua lei orgânica.
Foram extintas as nomeações dos prefeitos para todos os municípios, 
mantendo-se a eleição direta para vereadores, além de manter o município com 
suas competências privativas e designar competências comuns com a União, os 
estados e o Distrito Federal em algumas matérias (art. 23, CRFB, 1988).
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
12
Ocorreu a substituição da expressão “peculiar interesse”, contida em 
todas as Constituições Republicanas anteriores, por “legislar sobre assuntos de 
interesse local” (art. 30, I), melhor definindo as atribuições privativas do município 
(MEIRELLES, 2008). Na questão tributária ampliou sua possibilidade de “cobrar 
tributos” (art. 156) e aumentou sua participação nos impostos redistribuídos/
partilhados. (arts. 158 e 159, parágrafo 3º).
A Constituição Federal de 88, com a previsão dos artigos 1º e 18, como 
observa Costa (1999), escreveu nova página sobre o federalismo no mundo. 
Estão, assim, reconhecidos os municípios como participantes ativos da estrutura 
constitucional federativa, integrada por eles e pela União, estados-membros e 
Distrito Federal".
11 POSIÇÃO ATUAL DO MUNICÍPIO BRASILEIRO
Pela evolução histórica demonstrada, o município teve períodos de 
autonomia, um olhar para o poder local e outro como mero figurante ao bel 
prazer de mandatários.
 
Na contextualização de Meirelles (2008, p. 46):
Libertos da intromissão discricionária dos governos federal e 
estadual dotados de rendas próprias para prover os serviços locais, 
os municípios elegem livremente seus vereadores, seus prefeitos e 
vice-prefeitos e realizam o self-government, de acordo com a orientação 
política e administrativa de seus órgãos de governo.
E continua:
1. Desenvolvem e executam tudo quanto respeite ao interesse local, 
sem consulta ou aprovação do governo, federal ou estadual.
2. Decidem da conveniência ou inconveniência de todas as medidas 
de seu interesse.
3. Entendem-se diretamente com todos os Poderes da República e 
do Estado, sem dependência hierárquica à administração federal ou 
estadual.
4. Manifestam-se livremente sobre os problemas da Nação.
5. Constituem órgãos partidários locais e realizam convenções 
deliberativas.
6. Suas Câmaras cassam mandatos de vereadores e prefeitos no uso 
regular de suas atribuições de controle político-administrativo do 
governo local.
O município supera em muito somente a característica de uma situação 
meramente administrativa, diante de sua autonomia em relação aos outros entes 
federados neste momento contemporâneo.
TÓPICO 1 | HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
13
No dizer de Carlos Maximiliano apud Meirelles (2008, p. 46, grifo 
no original), “[...] as autoridades locais incumbem à direção administrativa a 
supremacia políticanos limites do território do município, nada embaraçada 
pelos poderes mais fortes e estranhos, do Estado ou das circunscrições vizinhas”.
 
Os municípios, na atualidade, estão imbuídos de autonomia política, 
administrativa e financeira, viabilizando a organização e prestação dos serviços 
que são de interesse público com liberdade e autonomia, sendo, hoje, uma “peça 
fundamental” da Federação.
Ratifica Meirelles (2008, p. 47, grifo no original), “[...] segue-se daí, que 
o município brasileiro é entidade político-administrativa de terceiro grau, na ordem 
descendente da nossa Federação: União – estados – municípios”. 
O município brasileiro é ente federativo assim reconhecido de forma 
absoluta pela Constituição de 1988 em seus arts. 1º a 18, não pairando mais 
dúvidas quanto à sua vital importância na composição da Federação. 
O município brasileiro tem qualificações que o traduzem em progressista 
sob a temática de formação de instituição e liberdade para atuação, não encontrado 
neste mesmo formato nos demais países que compõem o mundo ora globalizado, 
relatos que vamos abordar no item a seguir.
QUADRO 1 – SINÓPTICO DA ORGANIZACÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
IDENTIFICACÃO HISTÓRICA INFORMACÕES RELAVANTES
Brasil-Colônia • sob vigência das três ordenações: Afonsinas, Manuelinas 
e Filipinas;
• ideia centralizadora das Capitanias.
Constituição Imperial de 1824 • câmaras municipais com caráter eletivo e subordinação à 
província;
• sem autonomia;
• não havia prefeito, o agente do executivo era o procurador;
• criado o cargo de prefeito.
Constituição de 1891 • 40 anos sem autonomia;
• centralismo e coronelismo;
• prefeito eleito/nomeado;
• eleições arranjadas;
• oposição aniquilada.
Constituição de 1934 • ideias social-democráticas;
• prefeito eleito;
• rendas próprias para a realização de serviços públicos.
Constituição de 1937 • Estado Novo;
• concentração de poderes no executivo;
• prefeito nomeado;
• subalternidade geral (agradar o “chefe”).
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
14
Constituição de 1946 • distribuição dos poderes;
• descentralização;
• rendas próprias;
• autonomia política, administrativa e financeira.
Constituição de 1967 e na EC de 
1969
• autonomia restrita;
• nomeação de prefeitos – capitais e outras cidades;
• sistema tributário;
• fiscalização financeira e orçamentária, mediante controle 
interno e externo.
Constituição de 1988 • entidade de terceiro grau;
• ampliação da autonomia;
• lei orgânica;
• maior participação nos impostos partilhados.
Posição atual do município 
brasileiro
• flutuou ao sabor dos regimes (liberdade política X redução 
à categoria administrativa);
• hoje: grupo político;
• poder de autogoverno.
FONTE: <http://nutep.adm.ufrgs.br/pesquisas/realidademunicípio/html>. 
Acesso em: 1 nov. 2011.
12 O REGIME MUNICIPAL BRASILEIRO COMPARADO COM 
O DE OUTROS PAÍSES
A Federação que tem alguns componentes que se assemelham de alguma 
forma à brasileira, mesmo sem a identificação da gestão local, é a dos Estados 
Unidos da América do Norte.
Na Constituição americana, que não faz qualquer menção aos municípios, 
predominam várias formas de administração local: o County (que tem semelhança 
com o município brasileiro), encontrado no Estado de Nova York. Em outras 
predominam a City, que determina uma área urbana de extensão menor que o 
County, mas nação subordinada a ele. Em outros espaços territoriais, como na 
Nova Inglaterra, existem regiões denominadas de Township.
Para que haja o reconhecimento pelo Estado-Membro como núcleo urbano 
e com autonomia municipal, deve atender a determinados critérios, normalmente 
um “mínimo populacional”.
Meirelles (2008, p. 48) destaca que existe uma diversidade na forma de 
administrar o município, podendo ser distinguidos alguns tipos básicos:
a) O governo por um Conselho (Council), que toma decisões colegiadas.
b) O governo por Comissão (Comission), em que cada membro cuida 
individualmente de uma atividade pública.
c) O governo por um indivíduo (Mayor), em cujas mãos se concentram 
poderes amplos, embora assessorado por Conselho.
d) O sistema denominado federal analogy, bastante próximo do regime 
municipal brasileiro.
e) O governo por um gerente (manager), contratado para administrar 
a cidade por determinado período.
TÓPICO 1 | HISTÓRIA DA EVOLUÇÃO DO MUNICÍPIO NO BRASIL
15
E ratifica: 
A extrema diversidade – característica das instituições norte-
americanas – impede, via de regra, generalizações a respeito das 
diferentes formas de administração comunal.
Vejamos agora algumas peculiaridades relativas a municípios em diversos 
outros países.
Para Portugal existe uma diferença entre os conceitos de “concelho” 
e “município”. Concelho é uma “divisão territorial, administrada por um 
município”, enquanto município é uma “autarquia local”, constituída por 
diferentes órgãos.
As divisões do território que remetem ao poder local, em Portugal, são 
chamadas concelhos. Os concelhos estão vinculados a leis de cada um deles, 
em observância aos usos locais e subordinados a leis nacionais gerais. 
Os alemães descrevem um município (Gemeinde) como parte de um 
distrito (Kreis). 
Na Argentina, um município (municipalidad) é uma cidade, vila ou 
distrito, que é parte de uma província, que organiza os municípios em seus 
territórios de acordo com o seu próprio regime municipal.
Para os espanhóis um município é a principal unidade administrativa 
local. É parte de uma província, que está agrupada a uma comunidade 
autônoma.
No país grego, um município ou é demos ou koinoteta que tem uma menor 
população, que são parte de uma prefeitura, que integra uma região maior 
conhecida como periferias. Os municípios na Grécia são divisões de terceiro 
nível administrativo e seus líderes (prefeitos em demoi, presidentes em koinotetes) 
são nomeados através de votação popular realizada a cada quatro anos.
No Paraguai, um município (municipalidad) é parte de um departamento 
(departamento); para os bolivianos é parte de uma província, que faz parte de 
um departamento. No território libanês, um município é parte de um distrito 
que é parte de uma região ou província (Governorate). 
FONTE: Adaptado de: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Munic%C3%ADpio>. Acesso em: 3 nov. 2011.
De forma sucinta apresentamos a concepção com ênfase na proposta 
de divisão territorial de município de alguns países, nos permitindo avaliar a 
composição federativa que conhecemos e as construídas com outras concepções, 
por óbvio resultado da evolução histórica de cada território nacional.
16
Neste tópico foi apresentado:
• O resumo da origem e evolução do município na Antiguidade, no Brasil-
Colônia até a atualidade.
• A posição do município enquanto ente da Federação nas Constituições 
Brasileiras, iniciando com a Constituição Imperial de 1824, as Repúblicas de 
1891 a 1988, em relação à sua autonomia, ao poder local ou superveniências aos 
demais entes federativos.
• A condição do município no momento contemporâneo, suas novas 
condicionantes, premissas e possibilidades de organização.
• Traços comparativos do município brasileiro com ênfase na organização 
territorial dos municípios em alguns outros países.
RESUMO DO TÓPICO 1
17
1 Quanto ao município concebido na Antiguidade, assinale a alternativa 
CORRETA:
a) ( ) A administração destas cidades se dava por um colégio de dois a quatro 
magistrados investidos de supremo poder.
b) ( ) A eleição nestas cidades era realizada pelos estrangeiros originários da 
região.
c) ( ) O Conselho Municipal era constituído por cidadãos indicados pelo 
Imperador.
d) ( ) A Lei de Júlio César estendeu o mesmo regime de governo às colônias 
americanas.
2 Qual era a lógica de poder no município do Brasil-Colônia?
3 Cite duas características do município na Constituição Imperial de 1824.
4 Qual foi a primeira Constituição Republicana brasileira e que referência fez 
ao município?
5 Relacione as colunas:
AUTOATIVIDADE
a) Esta constituição foi crucial para a determinaçãoda autonomia e do poder municipal.
( ) Constituição de 1988.
b) O território brasileiro foi denominado de 
Estado Novo; foram retiradas a autonomia 
dos municípios, as eleições do prefeito, 
permanecendo só a dos vereadores.
( ) Constituição de 1969.
c) Considerou a participação dos municípios no 
produto dos impostos da União e do estado.
( ) Constituição de 1937.
d) Ocorreu a substituição da expressão “peculiar 
interesse”, por “legislar sobre assuntos de 
interesse local”, quando da descrição das 
atribuições privativas do município.
( ) Constituição de 1934.
18
19
TÓPICO 2
ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Estudaremos, neste tópico, as formas e competências para a organização 
dos municípios, realçando a importância da situação territorial.
Temos como ponto pacífico a importância do poder local na composição 
da nossa Federação, ratificada pela Constituição da República Federativa do 
Brasil de 1988.
Encontraremos neste segmento a descrição das situações que determinam 
que o município possa legislar sobre matérias que sejam de “interesse local” e de 
forma “suplementar à legislação estadual e federal”, no que lhe for permitido, ou 
em expressão de senso comum, no que “lhe couber”.
Vamos aos esclarecimentos destas situações que estão presentes no 
cotidiano de todos nós, pois o município é o ente federado mais próximo, 
prestando serviços públicos destinados aos cidadãos brasileiros.
2 COMPETÊNCIAS DO MUNICÍPIO PARA SUA ORGANIZAÇÃO
Não restam dúvidas de que, ao município, foram delegadas amplas 
competências legislativas, senão vejamos:
Art. 30. Compete aos municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como 
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas 
e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação 
estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de 
transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
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Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006);
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da 
ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Prezado acadêmico! Para uma melhor compreensão das atribuições outorgadas 
pela Constituição de 1988 aos municípios faça a leitura dos artigos 29 a 31 da referida Carta 
Magna, que respalda a condição daqueles como entidade de Estado de terceiro grau.
ATENCAO
Meirelles descreve (2008, p. 67) que “[...] a Constituição vigente outorga 
expressamente ao município a competência para sua organização, mas reserva ao 
Estado competência para através de lei, determinar a criação, incorporação, fusão 
e desmembramento de municípios”.
Reitera Meirelles (2008): compete ainda ao município “[...] promover, no 
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle 
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”. Cumpre esclarecer que 
tal competência, por se relacionar a direito urbanístico, está sujeita a normas 
federais e estaduais.
Ressalta-se que a criação de municípios, distritos ou outras divisões 
territoriais devem estar precedidos de estudo que conduzam à confirmação da 
viabilidade de estruturação e manutenção com meios próprios ou ordenados 
para tal, daquele espaço territorial, não pelo simples “desejo” de emancipação, 
por interesses diversos.
2.1 CRIAÇÃO DO MUNICÍPIO
O município é criado de acordo com o estabelecido no art. 18, parágrafo 4º 
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, conforme segue descrito:
TÓPICO 2 | ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
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Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa 
do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os 
municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
[...]
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de 
Municípios far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado 
por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, 
mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após 
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e 
publicados na forma da lei. (Redação dada pela Emenda Constitucional 
nº 15, de 1996).
O território/município só adquire personalidade jurídica de direito 
público interno, assim como sua autonomia política, administrativa e financeira, 
após aprovação de sua criação em lei estadual.
A ressalva imposta no § 4º do art. 18 da Constituição Federal (CF) foi 
elaborada com a intenção de frear a propagação da criação em “massa” de 
municípios após a sua promulgação em 1988.
O município no território brasileiro nasce obrigatoriamente do espaço 
territorial de outro município, podendo ocorrer de 4 (quatro) formas distintas 
– desmembramento, anexação, incorporação e fusão dos territórios que devem, 
obrigatoriamente, ser antecedidos de plebiscito, temas que estudaremos a seguir.
2.2 DESMEMBRAMENTO DO MUNICÍPIO
Nas palavras de Meirelles (2008, p. 68), “Desmembramento é a separação 
de parte de um município para se integrar noutro ou constituir um novo 
município”.
O próprio Supremo Tribunal Federal – STF – tem o entendimento de que 
o desmembramento é qualquer alteração das fronteiras de municípios vizinhos, 
independentemente da extensão de tal alteração, conforme pode ser averiguado 
nas decisões das ADIs (Ações Diretas de Inconstitucionalidade) nº 1.034 e 1.143.
Para o ato do desmembramento obrigatoriamente deve ser observado o 
período previsto na Lei Complementar nº 28, de 18 de novembro de 1975, que 
altera a Lei Complementar nº 1, de 9 de novembro de 1967, qual seja, somente 
poderá ser feita "[...] no período compreendido entre dezoito e seis meses 
anteriores à data da eleição municipal".
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
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2.3 ANEXAÇÃO, INCORPORAÇÃO E FUSÃO DO MUNICÍPIO
A Constituição de 1988 descreve as formas de constituição de município 
elencadas a seguir, concebidas na obra de Meirelles, Direito Municipal Brasileiro. 
Meirelles (2008, p. 69, grifo no original) preceitua: “Anexação é a junção 
da parte desmembrada de um território a município já existente, que continua com 
sua personalidade anterior. 
Afirma ainda que incorporação é a reunião de um município a outro, 
perdendo um deles a personalidade, que se integra na do território incorporador. 
(MEIRELLES, op. cit., p. 69, grifo no original).
Continua Meirelles (op. cit., p. 69, grifo no original): “[...] a fusão é a união 
de dois ou mais municípios, que perdem, todos eles, sua primitiva personalidade, 
surgindo um novo município”.
Estes são conceitos jurídicos inerentes às formas de criação de municípios 
concebidas constitucionalmente. Elencaremos, sequencialmente, orientações para 
a criação dos municípios na observância de regras dispostas como gerais.
2.4 ORIENTAÇÕES GERAIS PARA A CRIAÇÃO DOS 
MUNICÍPIOS
A forma comumente encontrada na situação de criação do município é 
quando o distrito é elevado à categoria de pessoa jurídica de direito público interno, 
desde que sejam preenchidos os requisitos estabelecidos na lei federal. Deve-se 
atentar para as exigências estaduais e as orientações da Justiça Eleitoral no que 
faz referência ao plebiscito,que será realizado tão somente após a apresentação, 
divulgação e publicação dos ESTUDOS DE VIABILIDADE MUNICIPAL.
Meirelles (2008, p. 69-70) relaciona as fases distintas no procedimento de 
criação de município:
1) Representação à Assembleia Legislativa nos termos e com os 
comprovantes dos requisitos mínimos exigidos pela lei.
2) Determinação da Assembleia Legislativa para que se realize o 
plebiscito, desde que satisfeitas as exigências legais.
3) Realização do plebiscito pela Justiça Eleitoral.
4) Promulgação da lei criadora do município, dentro do período 
estabelecido na lei complementar federal, se favorável o resultado 
do plebiscito.
As leis que criam ou aprovam as modificações do espaço territorial de 
um município produzem efeitos imediatos e concretos e podem ser suscitados 
em ações judiciais: dentre estas, mandado de segurança, ação anulatória, 
representação de acordo com o caso em concreto, se não observadas todas as 
etapas legais pertinentes ao tema.
TÓPICO 2 | ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
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Em contraposição à rejeição pela Assembleia Legislativa para criação de 
município ou alteração de área do município, não se admite ação judicial, já que 
é ato soberano político de competência da Assembleia Legislativa.
Instrui Meirelles (2008, p. 71):
a) Elevado a território o município, este adquire personalidade 
jurídica, autonomia política e capacidade processual para compor seu 
governo, administrar seus bens e postular em juízo.
b) A partir da promulgação da lei estadual que reconhece a nova 
entidade municipal todas as rendas e bens públicos locais passam a 
lhe pertencer, salvo os que estiverem vinculados a serviços públicos 
do município primitivo ou a serviços de utilidade pública por ele 
concedidos e que se situem no território desmembrado, mas sirvam ao 
primitivo concedente.
c) Quanto às dívidas do município originário devem ser partilhadas, 
proporcionalmente, entre ambos, por se presumirem resultantes de 
interesses comuns quando o território ainda se achava unificado.
d) Até a instalação do governo do novo município seu patrimônio e 
suas rendas serão administradas pelo antigo, mas nesses poderes de 
administração não se compreendem os de alienação ou oneração de bens.
Vimos até aqui a organização em momento inicial de um município. 
Passaremos a informar o ordenamento do plebiscito que é pré-requisito para a 
sua criação.
3 PLEBISCITO
De uma forma simplória o plebiscito nada mais significa que a consulta 
a uma “população” ou ao “povo” antes da criação de uma “lei” e, no caso em 
concreto, de um município.
De acordo com Meirelles (2008, p. 72): “Plebiscito é a consulta direta à 
população de determinada área sobre assunto de seu interesse”.
O plebiscito se faz constar na Constituição de 1988, em seu art. 18, 
parágrafo 4º, com a regulamentação da Emenda Constitucional nº 15, de 12 
de setembro de 1996, e expressa que devem se manifestar “as populações dos 
municípios envolvidos”.
Ressalta Meirelles (2008, p. 72, grifo nosso):
O plebiscito realiza-se após processo sumário de qualificação dos 
votantes, assemelhado ao da qualificação eleitoral, mas com ela não se 
confunde, porque a consulta plebiscitária não decorre do direito de 
cidadania, razão pela qual podem votar até estrangeiros residentes na 
área interessada. O essencial é a vinculação do votante com o assunto 
em consulta. Esta vinculação será estabelecida pela Justiça Eleitoral a 
quem foi atribuída a competência de regular e realizar os plebiscitos 
para criação de município (Lei Complementar nº 1, de 09/11/1967, art. 
3º, parágrafo único).
UNIDADE 1 | ASPECTOS INTRODUTÓRIOS 
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Os Tribunais Regionais Eleitorais têm competência para regular a 
consulta plebiscitária, através de resoluções, respeitados os seguintes 
preceitos: residência do votante, há mais de um ano, na área a ser 
desmembrada e cédula oficial, que conterá as palavras “sim” e não” 
indicando respectivamente a aprovação ou rejeição da criação do 
município (art. 3º, parágrafo único, I-II).
As impugnações judiciais, no que faz referência à criação de um município, 
são de competência de duas justiças: a justiça comum para os da Assembleia 
Legislativa e do Governador, e Justiça Eleitoral para os atos do plebiscito por ela 
regulamentados e realizados.
O STJ – Superior Tribunal de Justiça – decidiu: A vontade popular apurada em 
plebiscito é o somatório dos votos individuais. O desrespeito à decisão plebiscitária ofende a 
um só tempo o direito de cada um dos eleitores vitoriosos. O eleitor que votou em plebiscito 
com o escopo de criar município está legitimado para requerer mandado de segurança 
visando à manutenção do topônimo proposto na ocasião da consulta (RT 738/231).
ATENCAO
O plebiscito é uma das formas de manifestação da vontade de um povo. 
Admitidas as formas de organização e ordenação dos municípios, apresentaremos 
os formatos de divisão territorial, administrativa e judiciária dos municípios.
4 DIVISÃO TERRITORIAL, ADMINISTRATIVA E JUDICIÁRIA DOS 
MUNICÍPIOS
O território brasileiro, de acordo com a Constituição da República 
Federativa do Brasil de 1988, está dividido em ESTADOS, MUNICÍPIOS, 
TERRITÓRIOS e DISTRITO FEDERAL.
Os estados e territórios dividem-se em municípios e estes, por sua 
vez, podem se subdividir em distritos, subdistritos, vilas, bairros, regiões 
etc., possuindo como fim a melhoria na prestação de serviços públicos ou sua 
descentralização ou desconcentração.
A divisão judiciária é concretizada por lei de iniciativa do Tribunal 
de Justiça do Estado, observado o art. 125 da CRFB/1988, na observância das 
descrições estaduais referentes à temática.
Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios 
estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º - A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, 
sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.
TÓPICO 2 | ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
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Normalmente a organização do judiciário nos estados e municípios 
acontece sob a forma de comarcas, termos, distritos judiciários ou foros distritais, 
foros regionais, seções e circunscrições judiciárias, sendo as denominações 
inerentes a cada unidade da Federação.
4.1 A DIVISÃO EM DISTRITOS E SUBDISTRITOS
Este formato de divisão territorial é meramente de natureza administrativa. 
Segundo Meirelles, “não se erigem em pessoas jurídicas; não adquirem 
autonomia política ou financeira; continuam sob a administração do município; 
não tem representação partidária. Não tem capacidade para postular em juízo”. 
(MEIRELLES, 2008, p. 75).
A Constituição Federal em seu art. 30, IV, alude à competência da criação, 
organização e supressão dos distritos de exclusiva competência do município:
Art. 30. Compete aos municípios:
[...]
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação 
estadual.
Pela lógica posta, subentende-se que a criação de subdistritos também 
é de competência municipal, podendo as leis municipais (leis orgânicas) 
determinar a realização de plebiscito para marcar os limites das divisões 
administrativas dos municípios.
4.2 OUTRAS DIVISÕES ADMINISTRATIVAS
As divisões territoriais são diversas e atendem a algumas necessidades 
de organização municipal em relevância às questões administrativas, podendo 
ser criadas regiões agrícolas, fazendárias, policiais, sanitárias, núcleos industriais, 
zonas urbanas, residenciais etc.
Meirelles descreve (2008, p. 76):
a) Cidades e vilas são divisões urbanas, com perímetro certo e 
delimitado, para fins sociais de habitação, trabalho e recreação no 
território municipal.
b) A cidade é a sede do município, que lhe dá o nome; as vilas são a 
sede dos distritos e subdistritos.
c) As cidades e vilas admitem a subdivisão em zonas e bairros.
d) As cidades, vilas e demais divisões urbanas não têm personalidade 
jurídica nem autonomia política, são meras circunscrições 
administrativas do município, com tratamento urbanístico especial.
e) O perímetro urbano é fixado por lei municipal