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Diretor Geral Gilmar de Oliveira Diretor de Ensino e Pós-graduação Daniel de Lima Diretor Administrativo Eduardo Santini Coordenador NEAD - Núcleo de Educação a Distância Jorge Van Dal Coordenador do Núcleo de Pesquisa Victor Biazon Secretário Acadêmico Tiago Pereira da Silva Projeto Gráfico e Editoração André Oliveira Vaz Revisão Textual Leandro Vieira Web Designer Thiago Azenha FICHA CATALOGRÁFICA FACULDADE DE TECNOLOGIA E CIÊNCIAS DO NORTE DO PARANÁ. Núcleo de Educação a Distância; ALMEIDA. Rodrigo Gaspar de. Finanças e Orçamento Público. Rodrigo Gaspar de. Almeida. Paranavaí - PR.: Fatecie, 2019. 91 p. Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária Zineide Pereira dos Santos. UNIFATECIE Unidade 1 Rua Getúlio Vargas, 333, Centro, Paranavaí-PR (44) 3045 9898 UNIFATECIE Unidade 2 Rua Candido Berthier Fortes, 2177, Centro Paranavaí-PR (44) 3045 9898 UNIFATECIE Unidade 3 Rua Pernambuco, 1.169, Centro, Paranavaí-PR (44) 3045 9898 UNIFATECIE Unidade 4 BR-376 , km 102, Saída para Nova Londrina Paranavaí-PR (44) 3045 9898 www.fatecie.edu.br As imagens utilizadas neste livro foram obtidas a partir do site ShutterStock Professor Me. Rodrigo Gaspar de Almeida Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade Estadual de Maringá (2018), Especialista em Administração pela Universidade Paranaense (2010), possuí duas gradua- ções: Gestão Estratégica pela Universidade Paranaense (2010) e Ciências Contábeis pela Universidade Estadual de Maringá (2015). Atuou em organizações industriais e prestadoras de serviço nas áreas de controladoria, planejamento, orçamento, auditoria interna e setor jurídico (gestão de contratos). No ano de 2017, realizou o curso nível profissional de Relato Integrado na BSD Consulting em São Paulo/SP. A partir de 2018, ministrou disciplinas nos cursos de Ciências Contábeis e Gestão Financeira da Educação a Distância (EAD) no Centro Universitário de Maringá (Unicesumar). Em 2019, publicou 2 livros pela Unicesumar: (i) Controladoria e (ii) Contabilidade e Análise Gerencial. Acesse meu currículo lattes: http://lattes.cnpq.br/6488559129142413. AUTOR http://lattes.cnpq.br/6488559129142413 Olá, prezado(a) acadêmico(a)! Seja bem-vindo(a) ao livro de Finanças e Orçamento Público. Meu nome é Rodrigo Gaspar de Almeida, fiquei lisonjeado em receber o convite para escrever este material, que foi organizado visando a aperfeiçoar os seus estudos neste curso superior. Os tópicos das Unidades deste livro contribuirão para a sua formação enquanto acadêmico(a), para a sua atuação na administração pública e até mesmo no âmbito pessoal e social. Para tanto, foram reunidas perspectivas teóricas de autores renomados das áreas da Economia, Economia Política, Administração Pública, entre outros, propiciando a você, aluno desse curso superior, uma visão multidisciplinar. Na Unidade I, você compreenderá o tema Economia Política e Dinâmica Sociopo- lítica. Nesse sentido, serão apresentados conceitos e definições sobre a área Econômica. Em um próximo momento, será discorrido sobre a Economia Política. Prosseguindo, será abordado sobre a Economia e a Dinâmica Sociopolítica. Será discorrido sobre a Descen- tralização do Poder, Crise Fiscal e Governabilidade do Estado Brasileiro. Por fim, será abordado a Reforma do Estado Brasileiro e sobre a Inserção do Brasil na Economia Mundial A Unidade II apresentará o tema: Economia Política e Finanças Públicas. Para tanto, você irá compreender os conceitos de Finanças Públicas. Será enfatizado sobre a atividade financeira do Estado. Em seguida, serão apresentados o sistema fiscal e as formas de tributação do Brasil. Continuando esse tema, será realizada uma avaliação das políticas fiscais e monetárias no Brasil. Por fim, será discorrido sobre a defesa da concorrência e a regulação da economia. Prosseguindo, a Unidade III disporá sobre Políticas Públicas, Políticas Orçamen- tárias e Processo Orçamentário no Brasil. Neste sentido, será compreendido como ocorre o desenvolvimento e formulação de políticas na América Latina. Ademais, será verificado sobre a formulação, implementação e financiamento das políticas públicas no Brasil. Será analisada a função do planejamento para execução das políticas públicas, será identificado como elaborar a política orçamentária e o processo orçamentário do Brasil. No último tópico desta Unidade, você vai conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal. APRESENTAÇÃO DO MATERIAL Por fim, na Unidade IV, será discorrido a Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas. Nesta perspectiva, será apresentada a prática da cidadania como estratégia de transformação e discorrido sobre a visão prospectiva: as mudanças nos âm- bitos global, continental e no Brasil. Além disso, será discorrido sobre o papel dos governos locais, déficit público e a sustentabilidade da política fiscal. Por fim, será discorrido sobre o impacto doméstico da internacionalização das economias. Bons estudos! SUMÁRIO UNIDADE I ...................................................................................................... 7 Economia Política e Dinâmica Sociopolítica UNIDADE II ................................................................................................... 29 Economia Política e Finanças Públicas UNIDADE III .................................................................................................. 50 Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil UNIDADE IV .................................................................................................. 69 Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas 7 Objetivos de Aprendizagem: • Compreender os Conceitos e Definições da Economia. • Discorrer sobre Economia Política. • Abordar a Economia e Dinâmica Sociopolítica. • Discorrer sobre a Descentralização do Poder, Crise Fiscal e Governabilidade do Estado Brasileiro. • Abordar a Reforma do Estado Brasileiro • Abordar a Inserção do Brasil na Economia Mundial. Plano de Estudo: • Conceitos e Definições da Economia. • Economia Política. • Economia e Dinâmica Sociopolítica. • Descentralização do Poder, Crise Fiscal e Governabilidade do Estado Brasileiro. • Reforma do Estado Brasileiro • Inserção do Brasil na Economia Mundial. UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica Professor Me. Rodrigo Gaspar de Almeida 8UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica INTRODUÇÃO Prezado(a) aluno(a), seja bem-vindo(a) à Unidade 1 da disciplina Finanças e Or- çamento Público. Nesta Unidade, será abordado sobre a Economia Política e a Dinâmica Sociopolítica. Neste primeiro momento, você será apresentado(a) a alguns conceitos e definições da área da ciência Econômica. Portanto, o primeiro objetivo da Unidade 1 é compreender os Conceitos e Definições da Economia. O entendimento destes conceitos servirá para compreensão dos demais tópicos desta unidade, visto que são termos corriqueiros em todas as unidades. Além disso, neste tópico será explicado sobre a necessidade da criação do estado e serão apresentados argumentos e explicados os conceitos de falhas de mercado. Em seguida, será discorrido sobre a Economia Política. A Economia Política tem ênfase sobre a produção, circulação, repartição e consumo das riquezas. Portanto, a Eco- nomia Política estuda as relações entre o Estado e a População (ou sociedade). O terceiro tópico desta Unidade, abordará a Economia e Dinâmica Sociopolítica. Nesse sentido, serão apresentadas as funções do Estado quais sejam alocativa, distributiva e estabilizadora. Outros conceitos dispostos neste tópico serão os mecanismos de política fiscal e política monetária do Estado. Por fim, será discorrido sobre a Descentralização do Poder, Crise Fiscal e Gover- nabilidade do Estado Brasileiro. A descentralização corresponde ao processo de democra- tização de uma nação (a passagem do Estado Absoluto para o Estado Mínimo).A Crise Fiscal consiste na incapacidade do Estado em cumpri a sua função. Ainda, será visto sobre a Governabilidade, nesse sentido, tratar-se-ão da estrutura administrativa do Brasil e serão vislumbrados trechos da Constituição Brasileira. Nos tópicos posteriores serão abordados: a Reforma do Estado Brasileiro e a Inserção do Brasil na Economia Mundial. Bons Estudos! 9UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica 1.1 CONCEITOS E DEFINIÇÕES DA ECONOMIA Caro(a) aluno(a), seja bem-vindo(a) à Unidade 1 do livro de Finanças e Orçamentos Públicos. Neste Capítulo, serão vislumbrados os conceitos e definições da Economia Polí- tica, bem como serão relacionados conceitos e funções do Estado no âmbito da Economia Política. A economia, no seu sentido mais amplo, pode ser tida como a ciência da riqueza. A economia política, por sua vez, é uma subdivisão da Economia. Mas, antes de adentrarmos nas definições de Economia Política, é oportuno relacionar alguns conceitos básicos da área da Economia, que auxiliarão na compreensão deste Livro: • Atividade Econômica: é a aplicação do esforço humano, vi- sando obter, por meio de bens ou de serviços, a satisfação das necessidades (GASTALDI, 2006). • Estrutura Econômica: representa um todo formado por fenô- menos solidários e atuando de tal forma que cada um dos seus elementos dependa dos outros. A estrutura de uma unidade econômica é caracterizada pelo conjunto de proporções a atuar em determinadas condições e em dado momento (GASTALDI, 2006). • Sociedade: reunião de indivíduos para determinado fim. Gru- po ou agregado social submetido às mesmas leis e cujas instituições funda- mentais obedecem a padrões culturais compartilhados (comuns) (GASTALDI, 2006). • Meios de Pagamento: soma da moeda em poder do público, representando o meio circulante, menos os encaixes bancários e mais a moe- 10UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica da estrutural ou depósitos à vista (GASTALDI, 2006). • Macroeconomia: medidas adotadas no âmbito das políticas econômicas de um Estado (analisa a conjuntura, ou seja, o todo). São exem- plos de indicadores macroeconômicos: taxa de desemprego, déficit na balan- ça de pagamentos, taxa de inflação, etc. (GASTALDI, 2006). • Microeconomia: medidas adotadas no âmbito das políticas econômicas, mas, refere-se a análise de apenas um indivíduo (particular) (GASTALDI, 2006). • Sistema Monetário: Sistema ou conjunto de disposições legis- lativas pelas quais o Estado estabelece as regras e condições a serem obe- decidas por seu tipo monetário ou moeda-tipo. O sistema monetário refere-se a qualidade, peso, extensão e forma da moeda-padrão (GASTALDI, 2006). • Liberalismo Econômico: Doutrina nascida na escola clássica, no século XIX, a qual defende a liberdade do trabalho e das trocas. Esta cor- rente de pensamento econômico é contra a intervenção do Estado na econo- mia (GASTALDI, 2006). • Padrão-ouro: sistema dominante no século XIX, quando os paí- ses (Estados) com as suas contas desequilibradas deviam têm a capacidade de honrar seus compromissos externos com suas reservas de ouro, elevando as taxas de juros e diminuindo o valor das importações (GASTALDI, 2006). • Monopólio: Privilégio que tem uma pessoa, uma sociedade ou um Estado para fabricar, vender ou comprar certos produtos ou assegurar certos serviços com exclusão de outros concorrentes. O privilégio de venda, pelo domínio do mercado, geralmente se exerce pelas empresas ou pelos indivíduos que detém a tecnologia e a matéria-prima (GASTALDI, 2006). • Oligopólio: Regime de monopólio em que existe um pequeno (ou restrito) número de concorrentes em detrimento a quantidade de consu- midores (GASTALDI, 2006). • Capital: é todo bem econômico que pode ser aplicado na produção, aplicado na geração de riquezas (aplicações financeiras) ou para realizar nova produção (investimentos em projetos empresariais ou públicos) (GASTALDI, 2006). • Cartel: a formação de Cartel ocorre quando um grupo de em- presas se reúne para tomar para si mesmas a totalidade do mercado de um determinado produto. Por meio do cartel, as empresas combinam preços e aniquilam a concorrência, após isso, é cobrado um preço superior do produto ao consumidor final (haja vista que não há concorrência para competir nos 11UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica preços de venda) (GASTALDI, 2006) • Taxa de Juros: refere-se ao preço do dinheiro. Trata-se da remuneração básica paga pelo tomador do empréstimo ao dono do capital emprestado. Sofre variação conforme a quantidade de moeda disponível e o nível de risco de inadimplência (possibilidade do agente que realizou o em- préstimo não reaver o crédito) (GASTALDI, 2006). • Utilidade Limite: Parte do Princípio de que as necessidades humanas por um bem desejado diminuem na proporção do aumento da quan- tidade do bem, devido à saturação gradual do consumo do bem (GASTALDI, 2006). • Estado (ou Governo): é uma pessoa jurídica de direito público, que tem como missão satisfazer as necessidades da sociedade por meio do desenvolvimento econômico obtido por políticas e mecanismos adequados a essa finalidade, gerando o bem estar social. O Estado tem quatro estruturas fundamentais: pública, social, militar e econômica. (GASTALDI, 2006). Com relação ao último conceito, qual seja o Estado, explica-se a sua existência devi- do ao seu auxílio na busca do bem estar social (welfare economics). Podem ser apontadas na literatura 2 perspectivas clássicas (teorias) utilizadas para explicar a origem do Estado, quais sejam: teorias naturalistas e teorias voluntaristas (MATIAS-PEREIRA, 2010). As teorias naturalistas também são conhecidas como a origem Natural do Estado. Os defensores dessa corrente advogam que o homem precisa viver em sociedade devido sua própria natureza social. O Estado torna-se, portanto, uma necessidade humana funda- mental (MATIAS-PEREIRA, 2010). As teorias voluntaristas também são conhecidas como contratualistas ou a origem voluntária do Estado. Os defensores dessa perspectiva advogam que o Estado se forma porque os indivíduos desejaram isso voluntariamente. Desta forma, o Estado consiste no resultado de um acordo de vontades entre os indivíduos, ou seja, não surge de maneira natural (MATIAS-PEREIRA, 2010). O autor Matias-Pereira (2010) abordou a visão do economista Thomas Hobbes, o qual defendeu que o Estado foi desenvolvido para erradicar a desordem e injustiça social por meio de uma organização política. Assim, o Estado teria a responsabilidade de garantir a estabilidade e a segurança na vida individual. Outro ponto destacado nesta corrente é que o poder do Estado deve ser ilimitado, para tanto os indivíduos têm que abrir mão do seu poder enquanto membros da sociedade. Haveria um contrato hipotético para garantir que o Estado representaria os interesses dos indivíduos (MATIAS-PEREIRA, 2010). Outra visão abordada por Matias-Pereira (2010), foi a do economista John Locke, que também defendeu que a formação do Estado é oriunda de um contrato. O economista Locke trouxe o pensamento de que o Estado aplicaria as leis e o direito natural para satis- 12UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica fazer a necessidade da segurança, punindo os infratores. Por fim, um terceiro economista que enfatiza a criação do Estado por meio de um contrato é Jean-Jacques Rousseau. O Estado na visão do economista seria o responsável pela resolução dos conflitos sociais, nesta perspectiva, os indivíduos alienariam seus direi- tos e liberdades para que o Estado pudesse agir (MATIAS-PEREIRA). Matias-Pereira (2010, p. 9) discorreu que “os elementos essenciais para justificar a existência do Estado são: o povo, território; e poder político”. Dentre esses elementos, o que possuir maior importância é o território. O espaço territorial é o que define os limites do Estado, bem como as competências dos órgãos do Estado, o que significa dizer que o poder do Estado éexercido no seu espaço territorial. Quanto ao elemento poder do Estado, realça-se que o poder só será exercido se os dominantes conseguirem impor a sua vontade sobre as vontades dos dominados (povo). O Estado publica leis, códigos e busca legitimar-se perante a população (MATIAS-PEREIRA, 2010). Com relação ao povo (ou sociedade), quando há a constituição de um Estado, o povo forma a Nação. Nas palavras de Matias-Pereira (2010, p. 12): Nação, por sua vez, pode ser definida como uma sociedade natural de ho- mens na qual a unidade de território, de origem, de costumes, de língua e a comunhão de vida criaram a consciência nacional, nela se identificando, como elementos materiais, a raça, a língua, o território: como elementos his- tóricos, os costumes, as tradições, a religião, as leis; como elemento psicoló- gico, a consciência nacional. Os autores Giambiagi e Além (2011) denotaram que o Estado auxilia na busca pelo Ótimo de Pareto (situação em que todos os agentes envolvidos buscam maximizar suas riquezas individuais). Para tanto, o Estado busca conciliar os anseios da sociedade junto às falhas de mercado. Os autores citaram as seguintes falhas do mercado que o Estado auxilia a controlar: • A existência de bens públicos – são os bens cujo uso/consumo é indivisível (não rival) e não excludentes, ou seja, o consumo desses bens por parte de um indivíduo não prejudica o consumo de outro indivíduo e geral- mente, é difícil impedir que um indivíduo usufrua desse bem público. Podem ser citados como exemplos bens públicos: as ruas e a iluminação pública (bens tangíveis), além os serviços da justiça e segurança pública (GIAMBIA- GI; ALÉM, 2011). • A existência de monopólios naturais – alguns setores econô- micos têm elevados custos de produção, que são diluídos com a produção em escala (produção em alta quantidade). Nesses setores, portanto, é mais vantajoso que haja apenas uma empresa produtora do bem (monopólio), visto que se muitas empresas produzirem essa bem, individualmente, teriam altos custos de produção (consequentemente os preços de venda seriam maiores). 13UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica Um exemplo de monopólio natural, é uma empresa distribuidora de energia elétrica. Em situações como essa o Estado pode agir de duas maneiras: a) exercendo a regulação desse setor, para evitar preços ou ações abusivas dos produtores perante os consumidores ou b) a operacionalização direta desse produto/serviço (situação em que o Estado é responsável por todo o processo produtivo) (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). • As externalidades (positivas e negativas) – são os efeitos da ação de um agente econômico em outro agente econômico, o que significa que a decisão de um agente econômico afeta direta ou indiretamente outros agentes econômicos. E as externalidades podem ser positivas ou negativas. Como exemplo de externalidade positiva, considere a empresa que distribui energia elétrica, se a mesma efetuar benfeitorias na sua rede de distribuição, todos os consumidores serão beneficiados. Já como exemplo de externalida- de negativa, têm-se os resíduos do sistema produtivo das indústrias, como os resíduos sólidos e os gases de efeito estufa emitidos durante a produção de bens ou produto (o lixo e os gases são nocivos ao homem, eles prejudicam o homem). O Estado pode intervir por meio: a) da produção direta ou ofere- cendo subsídios para geração de externalidades positivas; b) de multas ou impostos para desestimular externalidades negativas; c) da regulamentação (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). • Os mercados incompletos – um mercado é considerado incom- pleto quando um produto ou serviço não é ofertado, mesmo que os custos de produção do produto ou serviço sejam inferiores ao preço que os consumi- dores podem pagar visto que as empresas não quiseram assumir o risco de produzi-lo. Um bom exemplo é o financiamento de longo prazo nos países (ou mercados) em desenvolvimento. A falta de financiamentos de longo prazo, po- deria prejudicar o investimento de Capitais neste país, e nesse caso, o Estado atua com uma função coordenadora junto aos bancos, empresas e população fornecendo crédito (bancos do desenvolvimento, por exemplo). Outro exem- plo que pode ser citados como situações de mercados incompletos: é quando o Estado realiza a infraestrutura do setor e posteriormente, concede emprés- timos para que as empresas passem a atuar neles (perceba que as empresas não arcaram com o custo da infraestrutura do setor, pois seria um risco para elas) (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). • As falhas de informação - são os casos em que as informações disponíveis no mercado são insuficientes para que os agentes tomem deci- sões de maneira racional. Nesses casos, o Estado pode agir por meio da cria- ção de uma legislação que possibilite maior transparência do mercado, um exemplo disso são as leis que obrigam empresas com ações negociadas na bolsa de valores publicarem periodicamente suas demonstrações contábeis 14UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica (Lei 6404/76 e Lei 11638/2007). Por exemplo, as empresas que negociam títulos e ações na Bolsa de Valores Brasileira (B3), têm exigências na divulga- ção de informações, ou seja, existe um conjunto mínimo de informações que as empresas são obrigadas (ou coagidas via lei) a divulgar (demonstrações contábeis) (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). • A existência de desemprego e inflação – o livre funcionamento do mercado não impede altas taxas de desemprego e o aumento generaliza- do dos preços (inflação), nesse sentido, o Estado têm a função de estabelecer políticas que corroboram para o pleno emprego e estabilidade de preços na economia (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). Após resgatar conceitos importantes da área Econômica que contribuirão para a sua formação neste curso superior, bem como elencar distintas perspectivas que justificam a criação e atuação do Estado, no próximo tópico será discorrido sobre a Economia Política. REFLITA A Economia volta-se para o estudo das atividades econômicas e seus efeitos, ao passo que a Economia Política, além de estudar as atividades econômicas, ainda insere variáveis sociais em seu objeto de estudo. Fonte: elaborado com base em Gastaldi (2006). 15UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica 1.2 ECONOMIA POLÍTICA O surgimento da Economia Política deu-se devido a expansão dos mercados na era mercantilista e o surgimento dos Estados Absolutos (GASTALDI, 2006). Ainda, por ocasião do surgimento dos Estados entendeu-se que a riqueza também é comum ao Estado, na sua formação e distribuição, dessa forma, a Economia Política aborda a riqueza das Nações (ou Estados), ressaltando a importância desse ramo da economia no âmbito social. O objeto de estudo da Economia Política é mais amplo se comparado a Economia. Antes do surgimento da Economia Política, a Economia se restringia ao estudo da produ- ção de bens e serviços. Com o advento da Economia Política, o objeto da Economia passou a incluir a circulação, repartição e o consumo das riquezas (GASTALDI, 2006). Conforme Gastaldi (2006), a economia política tem ênfase sobre a produção, circu- lação, repartição e consumo das riquezas. Nesse sentido, • Produção: refere-se à criação de utilidades, ou seja, quando se determina o que será produzido (considera as necessidades dos indivíduos). • Circulação: quando o produto está disponível no mercado e se- gue as leis da oferta e demanda. • Repartição: remuneração dos envolvidos (cooperadores) no processo produtivo. • Consumo: utilização da riqueza produzida. Para exemplificar os itens relacionados, considere uma propriedade agrícola que produz leite. O fator produção está presente quando foi definido a atividade de produzir lei- te (foi identificada uma necessidade de consumo desse produto no mercado). A circulação 16UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica ocorre no momento em que o produtor destina o seu produto ao mercado (o produto vende para um supermercado,por exemplo) e obtêm com isso o Capital (ou moeda ou outro bem de troca). A repartição refere-se ao momento em que o produtor remunerará todos os envol- vidos, o que inclui o pagamento de todas as despesas necessárias para produção (funcio- nários, fornecedores de insumos, aluguel da propriedade agrícola, etc.). O consumo se dá quando o produtor agrícola adquire outros bens com a renda proveniente da venda do leite. Outra característica da Economia Política é que ela busca explicar (i) o que é e (ii) o que deve ser, para então definir (iii) o que é preciso (GASTALDI, 2006). Desse modo, a Economia Política, apesar de ser uma subdivisão da Economia, torna-se multidisciplinar ao aplicar conceitos de outras ciências como matemática, psicologia, direito para abordar com profundidade seu objeto de estudo, qual seja, o homem, o estado e relação entre os mesmos. Para definir (i) o que é, a Economia Política aplica conceitos da ciência exata ma- temática. Assim, estuda as relações econômicas, sem a preocupação de julgá-las à luz da moral ou da sua fase prática. Aplica conhecimentos relativos ao Direito para focar as relações que são formadas entre os homens, sob as formas de associação, legislação ou instituições diversas (GASTALDI, 2006). Quando a Economia Política busca explicar (ii) o que deve ser, aplica os conheci- mentos relativos às ciências morais, como sociologia, psicologia, ética e filosofia (GASTAL- DI, 2006). Já, quando a Economia Política busca os modos ou os processos de o que é preciso fazer, passa a participar do caráter das artes. Portanto, a Economia Política aborda aspectos da ciência e das artes (econômica). Como ciência, investiga as relações presentes entre os fatos econômicos e questiona sobre as condições e causas da riqueza dos indivíduos e da sociedade (GASTALDI, 2006). Enquanto, arte econômica, volta-se à aplicação prática de leis formadas para a am- pliação da riqueza social, por meio de melhores e mais aperfeiçoados métodos e processos produtivos e administrativos (GASTALDI, 2006). Ademais, enquanto arte, indaga sobre os meios e modos para aumentar o potencial da riqueza individual ou privada e da riqueza pública, com a elaboração das normas e dire- tivas traduzidas na política salarial, de comércio exterior, de política tributária, de habitação ou de previdência, estabelecendo suas regras normativas (GASTALDI, 2006). A partir do século XVI, após o feudalismo, houve a expansão de mercados em re- lação ao consumo e à produção ocasionando sensível ampliação na produção de bens e prestação de serviços (houve também aumento na população). O capitalismo nascia sob a modalidade comercial. Multiplicavam-se as relações e o intercâmbio comercial entre os povos. Novas profissões surgiam, acentuando-se a divisão do trabalho (GASTALDI, 2006). Mas, foi a partir do século XVII, que houve a estruturação da economia moderna, principalmente, motivados por: 17UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica • navegação de longo curso (grandes distâncias); • novas técnicas de produção; • aperfeiçoamento dos títulos de crédito e surgimento de estabe- lecimentos bancários e jurisdição continental e mundial, a financiar as gran- des companhias de exploração das terras recém-descobertas. • Multiplicaram-se as vias de transporte terrestre e as trocas inter- nas (GASTALDI, 2006). Nascia uma nova economia, que viria a substituir a economia feudalista, uma vez que a última é restrita às organizações feudais, aos barões e os duques e caracterizada pela economia familiar e artesanal e pelo número reduzido de profissões. A partir desse ponto, a economia passou a empregar técnicas da administração para gerir o Estado e da nação, recebendo em 1615, no Tratado de economia política, de Antoine Montchrétien, na França, o qualificativo político. Pela primeira vez passou a se denominar economia política e a ser reconhecida como auxiliar à arte de governar (GASTALDI, 2006). Com o surgimento do Estado, no século XVI, agravou-se a preocupação com a análi- se das relações entre os fatos e os fenômenos econômicos e a enunciação das leis econô- micas resultantes da interação entre Estado e Sociedade. Mas, foi a partir da Escola Fisio- crata, no início do século XVII, fundada por economistas franceses, que as leis econômicas passaram a ser enunciadas, estruturando o arcabouço da economia como ciência, do ramo das ciências sociais (GASTALDI, 2006). A Escola Fisiocrata abrigou economistas renomados que foram os primeiros a pos- suir uma visão conjunta das relações constantes entre (i) os fatos e (ii) os fenômenos econômicos, emprestando tal ênfase àqueles ligados à agricultura, denominativa dessa corrente, uma vez que a fisiocracia, etimologicamente, significa governo da natureza. Os fisiocratas estudam o naturalismo das leis econômicas, ligadas a uma ordem na- tural e providencial, a qual prescreveu que a intervenção do Estado na economia devesse ser orientada pelo interesse pessoal ou individual, capaz de estabelecer o preço justo dos produtos e serviço em um regime de livre concorrência (GASTALDI, 2006). Com a Escola Fisiocrata nasceram as afirmações e negativas a respeito das leis econômicas, cabendo a tal escola o mérito de ser a desbravadora do terreno para o surgi- mento da moderna economia. Ao economista Adam Smith deve-se a contribuição definitiva para a constituição da ciência econômica. Smith é considerado por todos como o fundador e o arquiteto da moderna economia, pelo incremento à ciência com leis e objetos próprios, preocupada com a transformação de coisas úteis em riquezas econômicas, tendo o homem por sujeito e a sociedade como predicado. Sua obra clássica, Inquéritos sobre a origem e causas das riquezas das nações, da qual se originou a economia liberal e individualista, foi publicada em 1776, sendo considerada como marco da Escola Clássica e do liberalismo econômico (GASTALDI, 2006). 18UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica 1.3 ECONOMIA E DINÂMICA SOCIOPOLÍTICA Neste tópico, serão vislumbradas as funções do Estado, para articular a dinâmica so- ciopolítica. Para realizar as suas Funções, o Estado utiliza-se de mecanismos (ou políticas). Podem ser citadas como exemplos de mecanismos de atuação do Estado: a) Política fiscal é o conjunto de medidas relativas ao regime tributário, gastos pú- blicos, endividamento interno e externo do Estado, incluindo as despesas das operações das entidades e organismos autônomos ou estatais. A política fiscal utiliza os tributos, os impostos e os gastos (despesas) do governo para regular a atividade econômica, em par- ticular, para neutralizar as eventuais tendências à depressão e à inflação econômicas (MA- TIAS-PEREIRA, 2010). b) Política monetária é o conjunto de ações conduzidas pelo Banco Central (BA- CEN), cuja finalidade é interferir no crescimento econômico mediante manejo de variáveis monetárias da economia. O objetivo da política monetária é o manejo (ou controle) de variáveis como a inflação, emissão de moeda, funcionamento do BACEN, regulação dos bancos comerciais, juros, proteção de reservas (ou dinheiro) do país, etc. Isso significa que a política monetária representa a atuação das autoridades monetárias, de maneira direta ou induzida, com o intuito de controlar a liquidez do sistema econômico (MATIAS-PEREIRA, 2010). Com o resultado dos esforços da Política Fiscal, o Estado tem o papel de desempe- nhar 3 (três) importantes funções, que caracterizam a dinâmica sociopolítica, ou seja, pelas quais o Estado contribui para a produção, circulação, repartição e consumo das riquezas. As 3 funções desempenhadas pelo Estado são: 1) função alocativa, 2) função distributiva e 3) função estabilizadora. 1.3.1 FUNÇÃO ALOCATIVA A função alocativa é aquela ligada ao fornecimento dos bens públicos pelo Estado. Recai sob os bens que estão disponíveis para todos os indivíduos, e portanto, os mesmos não gostariam de fazer pagamentos pela sua utilização. Desta forma, oEstado necessita intervir, fornecendo os bens públicos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). Para exemplificar a necessidade do Estado fornecer (construir) os bens públicos, imagine uma sorveteria localizada em frente a uma praça da cidade. Provavelmente, o fluxo de clientes aumentou devido a praça, no entanto, a dona da sorveteria não se dirige ao Estado para pagar voluntariamente pelo benefício que recebe da praça. Dessa forma, o financiamento da produção de bens advém das receitas com a arrecadação de tributos e impostos e necessitam ser feitos pelo Estado (daí a necessidade do pagamento de impos- 19UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica tos tornar-se compulsório). Podem ocorrer situações, em que o Estado não realize a produção do bem público. Entretanto, em tais circunstâncias o Estado atua com “provisão”, o que significa manter o controle do segmento econômico (ou responsáveis pelo fornecimento de bens ou serviços) por meio das regulações (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). Considere a seguinte situação: faltou cenoura na frutaria (o consumidor poderia es- colher adquirir cenoura em outros estabelecimentos ou simplesmente comer outro tipo de legume/vegetal). Agora, imagine que faltou energia elétrica na cidade. Dificilmente o consu- midor terá a opção de adquirir energia elétrica de outro fornecedor. No caso do setor elétrico, o Estado tem a opção de produzir a Eletricidade (o que aumentaria a arrecadação tributária para financiar os custos da infraestrutura) ou regular o setor de distribuição elétrica como manter o controle por meio das agências reguladoras. Ademais, o Estado também é responsável por prover os bens meritórios ou bens semipúblicos, cuja característica é ter um perfil transitório entre públicos e privados. A jus- tificativa para o Estado fornecer esses bens são as externalidades positivas. Os princi- pais exemplos de bens semipúblicos são a educação e de saúde. Os benefícios dos bens semipúblicos são sociais e ambientais, além de, indiretamente, permitirem o progresso econômico. Para fornecer os bens públicos, o Estado necessita arrecadar tributos e impostos dos consumidores e/ou sociedade (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). 1.3.2 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA A Função Distributiva do Estado recai sobre a distribuição de Renda e da riqueza em detrimento aos fatores de produção: terra, trabalho e capital. Nesse âmbito, o Estado tem a missão de promover uma distribuição justa da renda e da riqueza à sociedade, a qual é implementada por ajustes distributivos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). Conforme os autores Giambiagi e Além (2011) há três formas inter-relacionadas do Estado realizar a sua função Distributiva: 1) transferências; 2) impostos (ou tributação); e c) subsídios. Por meio das transferências o Estado realiza a redistribuição direta de renda. A fina- lidade da redistribuição de rendas é repassar os recursos do grupo de indivíduos da socie- dade (ou população) com renda mais alta (ricos) para o grupo de indivíduos da sociedade com baixa renda (pobres) (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). 20UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica As transferências são implementadas por meio dos impostos (ou tributação) mais altos aos grupos sociais com renda mais elevada para que seja possível subsidiar bene- fícios a população de renda mais baixa, por exemplo, a construção de casas populares (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). Quanto aos subsídios, o Estado atua de maneira a tributar com uma carga mais elevada os bens de luxo ou considerados supérfluos e com uma menor carga tributária os bens básicos, cujo consumo se dá em todas os grupos sociais (como alimentação). A fina- lidade dos subsídios é que todos os indivíduos da sociedade tenham condições de suprir suas necessidades básicas de sobrevivência, ao mesmo tempo, essa política afeta nega- tivamente o consumo de artigos de luxo, contudo, uma minoria do Estado é a parcela que consume tais bens (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). 1.3.3 FUNÇÃO ESTABILIZADORA A função estabilizadora do Estado tem por objetivo controlar os níveis de emprego (combatendo o alto nível de desemprego), prover a estabilidade de preços (controlando e alto nível de inflação) e buscar uma taxa de juros adequada para remunerar os agentes econômicos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). Um dos responsáveis pela concepção da teoria sobre a função estabilizadora do go- verno foi John Maynard Keynes, com a publicação do seu livro Teoria geral do juro, do em- prego e da moeda, em 1936. Na referida publicação Keynes discorreu que o funcionamento do mercado é incapaz de ajustar automaticamente o nível pleno de emprego, estabilizar os preços na economia e manter uma adequada taxa de crescimento (isto é, sem intervenção do Estado). Para realizar a função Estabilizadora, o Estado atua com a política fiscal e monetária. São exemplos de aplicações da política fiscal: aumentar ou reduzir os impostos dos setores produtivos e reduzir os gastos do governo. Quando o governo reduz os seus gastos, ne- cessita arrecadar uma menor quantia de impostos, gerando assim, maior renda disponível à sociedade (GIAMBIAGI; ALÉM, 2011). A política monetária também pode ser utilizada como mecanismo de ajuste da de- manda agregada pelo governo. Em situações de recessão ou de desaceleração da eco- nomia, o governo pode promover redução das taxas de juros, gerando estímulo a deter- minados setores da economia, que poderão contratar mão de obra, e gerar maior renda à sociedade. De maneira contrária, quando há alta demanda (que ocasiona inflação), o governo pode aumentar a taxa de juros para conter a inflação. Salienta-se que o Estado necessita prestar contas da sua atuação junto à sociedade, ou seja, a população confiou seus recursos à administração do Estado e o mesmo precisa 21UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica cumprir a missão que lhe foi confiada, qual seja, promover a estabilidade da economia, da sociedade, manter os preços de venda adequados para que haja consumo em todas as camadas sociais, etc. Caro(a) aluno(a), a compreensão dos assuntos discorridos contribuirá para a sua formação neste curso superior. 1.4 DESCENTRALIZAÇÃO DO PODER, CRISE FISCAL E GOVERNABILIDADE DO ES- TADO BRASILEIRO. A partir de 1980, o paradigma do Welfare State entrou em crise, ou seja, aquelas na- ções (ou sociedades) que defendiam o poder ilimitado ao Estado para que o mesmo gerisse todos os recursos de modo a erradicar a insegurança social e desigualdade nas condições de vida, passaram a defender a ideia do Estado Mínimo. Esse processo, fez com que a po- pulação repensasse as funções e objetivos da Administração Pública (MATIAS-PEREIRA, 2010). Os principais fatores que impulsionaram a mudança em relação ao Estado Mínimo, e conseguinte, a Democratização das nações foram: aumento da população (que causou aumento nos gastos dos Estados), elevação da taxa de vida da população (que aumenta os gastos previdenciários e com seguridade social) e o alto índice de desemprego (MATIAS- -PEREIRA, 2010). O regime democrático possibilitou a descentralização do poder, o que corresponde a decisões no âmbito coletivo. Todavia, devido a divergência entre os inúmeros desejos distintos da população, começaram a surgir conflitos sociais. E o efeito causado no Estado foi o aumento da estrutura administrativa (para atender as solicitações), que por sua vez aumentou os gastos do Estado, aumentou a necessidade de arrecadação de impostos para suprir essas despesas adicionais provando uma crise fiscal (MATIAS-PEREIRA, 2010). A crise fiscal é tida, portanto, como uma crise da governabilidade. O Estado (ou Go- verno) torna-se incapaz de satisfazer as demandas da sociedade, em outras palavras, o Estado não consegue cumprir o objetivo ao qual ele foi criado ou constituído. Uma crise de governabilidade, significa que há uma desorganização do Estado, o efeito imediato é o au- mento das despesas, que demanda maiores arrecadações de impostos, tornando-se uma situação insustentável e que gera impactos sociais(MATIAS-PEREIRA, 2010). Com relação ao Brasil (República Federativa do Brasil), a sua estrutura política-ad- ministrativa (governabilidade) é prescrita na sua Constituição (BRASIL, 1988). No artigo nº 1 da Carta Magna brasileira discorre-se que: 22UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Esta- dos e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de re- presentantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição (BRASIL, 1988). Especificamente, com relação a Administração Pública do Brasil, tem-se no artigo 37, o seguinte conteúdo: “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência” (BRASIL, 1988). O trecho destacado da Constituição enfatiza que o Estado será transparente em suas ações e visa utilizar os recursos da população da melhor maneira possível, o que corresponde a erradi- car a desigualdade social e prover serviços com externalidade positiva. Diante do que foi evidenciado, conclui-se que o Brasil possui Administração Pública nas esferas a) federal, b) estaduais e c) municipais. • No âmbito a) Federal, o Brasil (ou União) é administrado pela Presidência da República, pelos ministérios e pelos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciá- rio (administração centralizada). Os diversos ministros, por sua vez, adminis- tram Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (descentralização) (MATIAS-PEREIRA, 2010). • A Administração dos b) estados, deve considerar os anseios e desejos do âmbito federal, contudo as funções são exercidas cada qual nas suas compe- tências, o que significa que a administração dos estados possui liberdade para formular suas políticas desde que sejam consonantes às políticas federais. As leis estaduais buscam a estabilidade dos segmentos econômicos e são ajustadas conforme há aumento ou recuo do consumo e da produção (MA- TIAS-PEREIRA, 2010). Na Constituição do Brasil (1988), tem-se exemplos da ações dos Estados: artigo 194 a 196 (que abordam a securidade social), artigo 205 (enfatiza a Educação da população), entre outros. O responsável pela administração de um estado é o Governador (MATIAS-PEREIRA, 2010). • Por fim, tem-se c) os municípios, os quais executam as políticas públicas, que são convergentes às ações do estaduais e consequentemente, as ações federais. Quem exerce a administração dos municípios é o Prefeito (MATIAS- -PEREIRA, 2010). 23UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica Caro(a) aluno(a), não deve ser esquecido, que o Estado (no sentido de Nação) é criado para salvaguardar os interesses da população ou sociedade. Para verificar a atua- ção do Estado, a população precisa de informações, sobre o progresso das políticas pú- blicas, sobre os retornos dos investimentos em segurança social, educação e saúde, entre outros. Para que a Administração Pública possa informar à sociedade, ela utiliza controles internos para gerar os dados e posteriormente estruturá-los em informações e divulgá-las. Maiores detalhes sobre como são elaboradas as informações públicas serão vistas nas próximas unidades deste Livro. 1.5 REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO Conforme vimos até agora, neste tópico, o Estado foi criado para satisfazer as ne- cessidades da população, ou seja, para erradicar problemas sociais. Neste tópico, serão abordados conteúdos referentes a Reforma do Estado Brasileiro, este conteúdo possui re- lação com a Economia Política, uma vez que a atuação do estado influencia nas demandas sociais. Até a década de 1990, o Estado era considerado “irreformável”. De acordo com Silva (2001), a partir dos anos 1990, ocorreu no Brasil uma Reforma Política, pautada na redução dos gastos do governo, isto é, redução dos investimentos na sociedade visando estabilida- de econômica ou fortalecimento da economia. Outro fator que motivou a reforma do Estado brasileiro foi a Globalização, que facili- tou a transferência de capitais entre as Nações, desse modo, o Governo reduziu os gastos com o intuito de ter uma economia mais forte e com maior governabilidade (SILVA, 2001). Um dos caminhos utilizados pelo Brasil para obter recursos públicos (recursos mo- netários) foi o processo de privatização. Segundo Silva (2001, p. 5): A privatização foi apresentada como uma grande oportunidade do Governo para promover a arrecadação de recursos a fim de equilibrar a economia; no entanto, tem-se mostrado muito eficiente para formar novos monopólios privados, principalmente nos setores de água, de saneamento, de energia elétrica e de telecomunicações. Com a reforma do estado brasileiro, surgiram novas funções para o Estado: legislar, regular, julgar, policiar, fiscalizar, definir políticas e fomentar (SILVA, 2001). 24UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica 1.6 INSERÇÃO DO BRASIL NA ECONOMIA MUNDIAL Com Relação a inserção do Brasil na Economia Mundial, conforme Paulani (2012) podem ser citadas as seguintes fases: • Primeira fase: o Brasil se caracteriza pela expansão territorial, pelo fornecimento de terras, bens preciosos (recursos naturais e minerais) e matéria-prima. Essa fase ocorreu no período compreendido entre o descobri- mento e início do século XX. • Segunda Fase: no início do Século XX, o Brasil exportava bens primários, sem muito valor agregado, possuía uma economia essencialmente agrícola. • Terceira Fase: por volta de 1930 até 1950, nesta fase, o Brasil passou a receber fluxos de capital especulativo e tornou-se Centro de inves- timentos e acumulação de capital. • Quarta Fase: a partir de 1970, devido a crise, o Brasil precisou recorrer a empréstimo e iniciou o processo de “financeirização” da Economia. • Quinta Fase: a partir de 1990, quando começou o processo de modernização da industrialização brasileira. Ressalta-se que a evolução da economia brasileira, ou seja, a inserção do Brasil na economia mundial foi perpassada pela evolução da economia mundial e com os principais fatos históricos da história da humanidade. SAIBA MAIS Nesta Unidade, verificou-se que o Brasil está subdivido em União, Estados e Mu- nicípios. Mas, essa divisão do Estado brasileiro nem sempre foi assim. Destarte, o Poder Legislativo também evoluiu junto à evolução do sistema político brasileiro. No link você encontrará um pequeno texto produzido pelo governo brasileiro sobre a evolução do Poder Legislativo. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/jovemsenador/home/arquivos/textos- -consultoria/o-poder-legislativo-no-brasil. Acesso em: 22 abr. 2019. https://www12.senado.leg.br/jovemsenador/home/arquivos/textos-consultoria/o-poder-legislativo-no-brasil https://www12.senado.leg.br/jovemsenador/home/arquivos/textos-consultoria/o-poder-legislativo-no-brasil 25UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica CONSIDERAÇÕES FINAIS Caro(a) acadêmico(a), chegamos ao final da Unidade 1 do Livro da disciplina de Finanças e Orçamento Público. Nesta Unidade, foi discorrido sobre a Economia Política e a Dinâmica Sociopolítica. Num primeiro momento, foram compreendidos conceitos e definições da Econômica, os quais contribuíram para a sua formação deste curso superior. Portanto, o primeiro ob- jetivo desta unidade foi alcançado. Ademais, foram apresentadas perspectivas teóricas de economistas renomados os quais abordaram a função social do Estado, qual seja garantir a estabilidade da nação por meio da distribuição adequada da riqueza e promoção do bem- -estar social (fornecendo produtos cujas externalidades são positivas). Em seguida,foi discorrido sobre a Economia Política. A Economia Política cuja ên- fase recai no estudo da produção, circulação, repartição e consumo das riquezas. Foi visto que a Economia Política estuda as relações entre o Estado e a População (ou sociedade). Na mesma direção, você foi apresentado a conceitos da Escola Fisiocrata e compreendeu os motivos que levaram a criação dos Estados e ao surgimento da Economia Política. No terceiro tópico da Unidade, abordamos sobre a Economia e Dinâmica Sociopolíti- ca. Nesse sentido, foram apresentadas as funções do Estado quais sejam alocativa, distri- butiva e estabilizadora. A função alocativa corresponde ao fornecimento dos bens públicos pelo Estado. Recai sob os bens que estão disponíveis para todos os indivíduos, portanto, os mesmos não gostariam de fazer pagamentos pela sua utilização. A função distributiva re- fere-se a capacidade do Estado em promover uma distribuição justa da renda e da riqueza à sociedade. A função estabilizadora corresponde a manter níveis adequados de emprego, despesas públicas e taxas de juros para propiciar o bem-estar a sociedade. Por fim, no último tópico desta unidade, foi discorrido sobre a Descentralização do Poder, Crise Fiscal e Governabilidade do Estado Brasileiro. A descentralização correspon- de ao processo de democratização de uma nação (a passagem do Estado Absoluto para o Estado Mínimo). A Crise Fiscal consiste na incapacidade do Estado em cumpri a sua função. Ainda, foi visto que a Governabilidade, nesse sentido, trata-se da estrutura adminis- trativa do Brasil e considerando o exposto na Constituição Brasileira. Ao final apresentou-se os dois últimos tópicos que foram: a Reforma do Estado Brasileiro e a Inserção do Brasil na Economia Mundial. Bons Estudos! 26UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica Leitura Complementar O Novo Ministério da Economia do Brasil. O Brasil passou por algumas reformas administrativas, no sentido de unificação de cargos, funções e ministérios por meio da Medida Provisória 870, de 1º de janeiro de 2019. Entre as alterações, do Brasil (2019) tem-se a criação do novo ministério da Economia. Conforme o Brasil (2019), alguns exemplos de Ministérios que tiveram sua estrutura funcional alterada no governo brasileiro foram: • Ministério da Fazenda; • Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão; • Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços; • Ministério do Trabalho; • Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Destarte, os ministérios relacionados supra tiveram sua estrutura funcional modifi- cada porque foram reunidos no Ministério da Economia (processo está em andamento). Segundo Brasil (2019), dentre as atribuições do “novo” ministério da Economia estão: • política, administração, fiscalização e arrecadação tributária e aduaneira; • administração financeira e contabilidade públicas; • administração das dívidas públicas interna e externa; • negociações econômicas e financeiras com governos, organis- mos multilaterais e agências governamentais; • preços em geral e tarifas públicas e administradas; • fiscalização e controle do comércio exterior; elaboração de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura econômi- ca; • moeda, crédito, instituições financeiras, capitalização, poupan- ça popular, seguros privados e previdência privada aberta; • elaboração, acompanhamento e avaliação do plano plurianual de investimentos e dos orçamentos anuais; 27UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica A unificação dos ministérios e funções semelhantes visam à alocação eficiente de recursos, redução dos gastos com burocracias, consequentemente, menores gastos públi- cos. Ressalta-se que o processo iniciado em 2019 está em plena evolução. Fonte: BRASIL (2019). Medida Provisória 870, de 1º de janeiro de 2019. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Mpv/mpv870.htm>. Acesso em: 23 abr. 2019 Material Complementar - Vídeo No link abaixo há explicações sobre Licitações e Compras Públicas, a atividade de compras e licitações é uma das mais relevantes da Administração Pública. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=sNy-3bhXnQM>. Acesso em: 22 abr. 2019. Material Complementar - Livro Elementos da Economia Política. Autor: José Petrelli Gastaldi Editora: Saraiva. 28UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica Material Complementar - Filme Sinopse: A personagem Margaret Thatcher precisou enfrentar vários tipos de preconceitos para se estabelecer como primeira- -ministra do Reino Unido. O filme retrata o mandato de Margaret ocorrido durante a década de 70 (período de recessão econômica causada pela crise do petróleo) e na guerra contra a Argentina. A Dama de Ferro Ano: 2012 REFERÊNCIAS BRASIL (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. GASTALDI, J. Petrelli. Elementos de economia política. 19ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006. GIAMBAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil. 4ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil. 5ª ed. São Paulo, Atlas, 2010. PAULANI, Leda Maria. A inserção da economia brasileira no cenário mundial: uma reflexão sobre a situação atual à luz da história. Boletim de Economia e política interna- cional (IPEA). nº 10, 2012. SILVA, Ilse Gomes. A reforma do Estado brasileiro nos anos 90: processos e contradi- ções. Lutas Sociais, n. 7, p. 81-94, jun. 2004. ISSN 2526-3706. 29 Objetivos de Aprendizagem: • Compreender os conceitos de Finanças Públicas. • Discorrer sobre a atividade financeira do Estado. • Apresentar o sistema fiscal e formas de tributação no Brasil. • Avaliar as políticas fiscais e monetárias no Brasil. • Discorrer sobre a defesa de concorrência e regulação da economia. Plano de Estudo: • Finanças Públicas: atividade financeira do Estado. • O Sistema Fiscal e as formas de tributação no Brasil. • Políticas Fiscais e Monetárias do Brasil. • Defesa de Concorrência e Regulação Econômica. UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas Professor Me. Rodrigo Gaspar de Almeida 30UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas INTRODUÇÃO Caro(a) aluno(a) seja bem-vindo(a) a Unidade II de Finanças e Orçamento Público. Nesta unidade, será discorrido sobre os conceitos de Finanças Públicas e como o Estado obtém seus recursos, que se dá por meio da arrecadação tributária. No primeiro tópico, você irá compreender os conceitos de Finanças Públicas. Nesse sentido, foram reunidos perspectivas de distintos economistas para que você possa com- preender o significado de Finanças Públicas e entender como se dá a atividade financeira do Estado. No tópico posterior, será apresentado o sistema fiscal e formas de tributação no Bra- sil. Desse modo, você estudará aspectos do Sistema Tributário Nacional e verá princípios envolvendo a arrecadação pública. O tópico Políticas Fiscais e Monetária do Brasil servirá para que você possa avaliar as políticas fiscais e monetárias do Brasil. Você terá acesso a indicadores, relatórios do Banco Central do Brasil entre outras fontes de informações. Por fim, no último tópico desta Unidade, será discorrido sobre a defesa de concor- rência e regulação da economia. Serão tecidos comentários sobre as falhas do Estado e os mecanismos regulatórios brasileiros que visam defender a concorrência e regular a economia. A compreensão dos tópicos da Unidade II contribuirá para a sua formação neste curso superior. Bons estudos! 31UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas 2.1 FINANÇAS PÚBLICAS: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO De acordo com Silva (2004) as finanças públicas abrangem todas as ações planeja- das e realizadas pelo o Estado buscando um bem-estar social e atendendo necessidades da sociedade, assim pode adequar suas decisões a serem desenvolvidas para o atendimento de tais necessidades.O Estado, por meio de sua atividade financeira busca desempenhar as necessidades da coletividade, fazendo a gestão para a criação e obtenção de recursos e gerando gastos para suprir as necessidades que foram assumidas perante a sociedade. Assim para que o Estado tome suas decisões, a Constituição Federal de 5 de outu- bro de 1988, fundamenta seus atos por meio dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciá- rio. Outro papel essencial da Constituição Federal foi tornar compreensíveis os Direitos do Cidadão Brasileiro. No que se refere às Finanças Públicas, Rezende (2001) explana que a atividade financeira do Estado constitui-se a partir da obtenção de receitas públicas, criação de créditos públicos, controle dos orçamentos públicos e efetivação das despesas públicas. Assim pode-se compreender que o Estado executa procedimentos administrativos, legais, políticos e sociais, desde o momento da obtenção de receitas até a realização das despesas públicas. Segundo Rezende (2001) as atribuições econômicas do Estado são promover ajustamentos na alocação de recursos, promover ajustamentos na distribuição de renda, e manter a estabilidade econômica. Frequentemente ouve-se dizer que o setor público não é tão eficiente quanto o setor privado, e que quando as organizações atuam em uma economia livre, a economia funcio- naria melhor do que onde o Estado opera fortemente sobre o mercado. Entretanto o mer- cado possui falhas, na qual nem toda a sociedade iria conseguir suprir suas necessidades exclusivamente em uma economia sem a influência do Estado. 32UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas De acordo com Giacomoni (2005) quando observado que não há eficiência do sis- tema privado no mercado, o Estado deve proporcionar ajustes na alocação de recursos, promovendo investimentos de infraestrutura econômica e a provisão de bens públicos e bens meritórios, e deve ainda realizar ajustes na distribuição de renda. Por consequência, o Estado ao tentar manter a estabilidade econômica propõe-se a atender a objetivos macroe- conômicos, fazendo a manutenção de empregos, níveis de preços estabilizados, balanço orçamentário equilibrado, e o crescimento econômico. Para Giacomoni (2005) “o orçamen- to público, assim como na função de alocar, é o principal instrumento para viabilização das políticas públicas de distribuição de renda”. No capítulo II da Constituição Federal de 1988, no qual se refere às finanças públi- cas, o orçamento público ganhou uma maior atenção dos constituintes, uma vez que tal orçamento é um dos instrumentos de maior relevância para a Administração Pública, pois é a partir dele que é feito a organização dos recursos financeiros pelo Estado. Então para que o Estado possa exercer suas atividades básicas na para sociedades, políticas públicas e na economia, é necessário o desenvolvimento de formas para obter os meios materiais necessários. Assim a atividade financeira do Estado tem como obje- tivo atender às necessidades da sociedade. A atividade financeira do Estado compõe-se na obtenção de recursos financeiros, despender esses recursos, gerir e criar os recursos financeiros, que se fazem indispensáveis às necessidades públicas. Portanto, a atividade financeira do Estado não se limita somente a arrecadação do dinheiro necessário para a prestação dos serviços públicos. Conforme abordado anteriormente, essa atividade está baseada em quatro áreas: • receita pública (obter); • despesa pública (despender); • orçamento público (gerir); e • crédito público (criar). O ingresso do dinheiro, ou seja, a receita pública trata-se de um recurso de caráter definitivo e não devolutivo que chegam aos cofres públicos, isto é, uma entrada de recur- sos ao patrimônio público que se efetiva de forma. A receita pública se refere à entrada de recursos em forma de dinheiro que se integra ao patrimônio público sem a necessidade de realização de reserva, ou que corresponda a um passivo, acrescendo a sua composição. Segundo Crepaldi e Crepaldi (2013) os tributos são considerados a principal fonte da re- ceita pública, os tributos são arrecadados pela federação, estados e municípios, ainda se- gundo os autores as receitas podem ser classificadas em várias formas, quanto ao período na qual ocorre o ingresso, sendo divididas em extraordinárias e ordinárias, e a partir de sua origem podendo ser originárias, derivadas e transferidas. Segundo Matias-Pereira (2010) as despesas públicas tratam-se da aplicação de de- terminada quantia de dinheiro, por uma autoridade ou um agente público competente, ba- 33UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas seado em uma autorização legislativa. Os elementos que constituem as despesas públicas são de natureza econômica, jurídica e política. Para Crepaldi e Crepaldi (2013), quando o termo gastos públicos é utilizado, pode-se compreender que se referem às despesas pú- blicas. As despesas públicas podem ser compreendidas como um conjunto de gastos do Estado, para a realização e o funcionamento dos serviços públicos. As despesas são con- sideradas como parte do orçamento público, assim abrange as autorizações para gastos com as diversas atribuições e funções governamentais. Sendo assim compreende-se que as receitas obtidas pelo o planejamento do Estado se destinam para a realização das des- pesas públicas, podendo ser direcionados para o investimento e para o custeio de diversos setores da administração. Para que as receitas e despesas sejam aprovadas, o Estado utiliza um instrumento chamado orçamento público, este instrumento contém a aprovação das receitas e des- pesas públicas. Normalmente o orçamento público tem um período determinado, sendo normalmente para um ano. O orçamento é considerado ainda, como um processo contí- nuo refletindo em termos financeiros, projetos, programas, planos e atividades de trabalho, determinado para um período, sendo ajustado a um ritmo de execução que depende dos fluxos de recursos previstos, fazendo que haja a liberação de tais recursos de forma ade- quada (MATIAS-PEREIRA, 2010). No capítulo III será abordado conceitos referente ao orçamento público, como são planejados e sua importância para as finanças públicas. Pode-se entender o crédito público como a entrada de dinheiro aos cofres público, mas que não impacta o patrimônio público, pois deverá ser devolvido posteriormente. O Estado para obter recursos mediante essa operação, busca no mercado os investidores que tenham interesse nessa operação, qualquer pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, que pode ser um desses investidores. Assim a emissão de títulos de dívida pública é uma das formas que o Estado utili- za para arrecadar os recursos financeiros indispensáveis para atender o seus objetivos. Alguns exemplos de títulos da dívida pública são as Letras do Tesouro Nacional, Notas do Tesouro Nacional e Letras Financeiras do Tesouro. Esses títulos da dívida pública são negociados em operações de mercado aberto, onde qualquer pessoa pode investir e que podem ser verificadas na rede bancária e nas instituições financeiras. A partir da exposição de todos esses conceitos pode-se ter uma ideia de como as ati- vidades financeiras do Estado são exercidas. Conforme mencionado, para que todas suas atividades sejam realizadas, na intenção de atingir seus objetivos, o governo necessita de recursos financeiros, sendo a arrecadação tributária a principal fonte de recursos para isso. Sendo assim, a próxima seção visa aperfeiçoar o entendimento do sistema fiscal que a permite a tributação no Brasil. 34UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas REFLITA Para que o governo possa desenvolver suas atividades ou funções, é necessário obter receitas ou recursos econômicos. 2.2 O SISTEMA FISCAL E FORMAS DE TRIBUTAÇÃO NO BRASIL De acordo com Matias-Pereira (2010), um instrumento importante de ação econômi- co se refere a política fiscal, os governos de qualquer parte do mundo utilizam para modifi- car o rumo da atividadeeconômica, já que podem fazer interferências com grande rapidez no movimento das variáveis macroeconômicas essenciais. O Estado tem como base para financiamento de suas atividades um sistema tributá- rio, seguindo princípios básicos como simplicidade, neutralidade e equidade. Esse sistema tributário visa trazer uma maior harmonização entre as necessidades sociais e econômicas de cada país, tentando alcançar a maior eficiência possível, reduzindo os custos para os contribuintes, o custo administrativo dos Estados, além de tentar reduzir a informalidade e evasões (OCDE, 2010). De acordo com Segundo (2010) a tributação é o instrumento de que se tem valido a economia capitalista para sobreviver. Sem ele não poderia o Estado realizar seus planeja- mentos e custear as despesas necessários para a sociedade. O Sistema Tributário Nacional tem o papel de instituir, aplicar e fiscalizar os tributos, com a finalidade de arrecadar receitas suficientes ao Estado, para que possa efetivar suas atividades inerentes que devem refletir no desenvolvimento social e econômico do país. Um sistema tributário tem como base o acúmulo de receita para que posteriormente possa haver uma distribuição em serviços públicos, com o objetivo de melhoramento e bem-estar social, distribuindo de forma estratégica aos setores da saúde, segurança pública, políticas macroeconômicas regulação da economia. De acordo Adam Smith (1776) existem quatro fatores que tem grande importância para um sistema tributário ideal: • Equidade: “Os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo pos- sível para a manutenção do governo, em proporção a suas respectivas capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfruta sobre a proteção do Estado.” • Certeza: “O imposto que cada indivíduo é obrigado a pagar deve ser fixo e não arbitrário. A data do recolhimento, a forma de recolhimento, a soma a pa- gar, devem ser claras e evidentes para o contribuinte e para qualquer outra pessoa”. 35UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas • Conveniência de pagamento: “Todo o imposto deve ser recolhido no momento e da maneira que, com maior probabilidade, forem mais convenientes para o contribuinte.”. • Economia no recolhimento: “Todo o imposto deve ser planejado de tal modo, que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mínimo possível, além da soma que ele carreia para os cofres do Estado.” Os níveis de impostos e como se da sua progressividade está ligado diretamente na distribuição de renda e na capacidade do Estado em corrigir distribuições desiguais. Em médio prazo o sistema tributário pode influenciar na oferta de trabalho, no esforço individual e no tamanho da família, fatores podem refletir em índices, evidenciando que política fiscal exercida não tem eficiência. De acordo com Stiglitz (2000), o Estado lida com uma série de externalidades, sejam essas positivas ou negativas, e falhas de mercado, tentando resolver o problema de equi- dade vertical (onde a carga tributária varia para agentes presentes em meios diferentes) e equidade horizontal (onde a carga varia para agentes presentes em meios idênticos). O au- tor considera que devem haver cinco características que devem ser aplicadas pelo Estado para que se obtenha um sistema tributário eficiente: flexibilidade, transparência, eficiência econômica, simplicidade administrativa e equidade. A estrutura fiscal para Musgrave (1969) deve ser composta a partir de vários fatores, como diferenças nos tamanhos das bases tributáveis, fatores políticos e sociais, pois são eles que influenciam a equidade do sistema. O governo central é mais favorável aos impos- tos diretos sobre a renda e riqueza, pois são mais fáceis de serem administrados. Para o desenvolvimento, os impostos mais importantes são sobre a terra e sobre a importação e exportação, pois com o maior desenvolvimento os impostos sobre a renda tor- nam-se mais importantes, principalmente pela necessidade de um sistema que preza pela igualdade e pelo avanço dos governos democráticos. Nesse estágio, os impostos sobre a renda são aplicados apenas para uma pequena parcela da população. Segundo Musgrave (1969) é muito difícil estabelecer qual seria uma tributação mais eficiente de fato, não havendo a possibilidade de generalizar a taxação, já que é difere de acordo com o desenvolvimento de cada país. De acordo com o autor as taxas sobre a renda e o lucro são importantes nos países industriais do que em países em desenvolvimento. Giambiagi e Além (2011) comentam que desde a proclamação da República até os anos 1930, manteve-se a estrutura do sistema tributário utilizado na época do Império. Durante esse período, a economia do Brasil era sustentada basicamente pela a atividade agrícola, principalmente com foco em exportação, uma vez que a principal fonte de receita era resultante do comércio exterior, em alguns anos essa atividade chegou a ter uma parti- cipação de 2/3 da receita total do setor público. Com a Constituição de 1891 uma mudança importante aconteceu na separação de 36UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas fontes tributárias, a partir dessa mudança os impostos de competência da União e dos es- tados eram separadas. Tanto a União quanto aos estados tinham o poder para criar outros tributos. Até os anos de 1934 as principais fontes de tributação estavam relacionadas ao comercio exterior, tributos de importação e exportação. Com a Constituição de 1934, os impostos internos sobre a produção, vendas e consignações começaram a ser cobrados, e os municípios ganharam competência para ordenar tributos. A primeira reforma que de fato mudou o sistema tributário brasileiro ocorreu em 1966, durante o governo militar. Essa reforma buscava adaptar o regime fiscal à realidade que o Brasil estava enfrentando, no qual o momento era de expansão industrial e crescentes dé- ficits fiscais atrelados à alta inflação. Para isso ocorresse, o aumento da receita arrecadada por meio de acréscimos de impostos diretos e indiretos era necessário. Assim, houve a criação do Código Tributário Nacional pela Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. O Código trazia medidas de suma importância, pois fazia corte de im- postos cumulativos (GIAMBIAGI; ALÉM, 2008). Nesse período o governo brasileiro adotou três tipos de Imposto sobre Valor Agregado (IVA): o ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias) de competência estadual; o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) de competência federal e aplicado a bens manufaturados e o ISS (Imposto Sobre Serviços) de competência municipal (BIRD e GENDRON, 2001). De acordo com Oliveira (2010) os tributos estavam organizados de acordo com sua base econômica, sendo divididos em quatro categorias distintas: comércio exterior; produ- ção, circulação e consumos de bens e serviços; patrimônio e renda; e impostos especiais. Porém a reforma de 1966, foi contra o fluxo internacional de descentralização, pois buscou garantir recursos suficientes às esferas subnacionais, apenas para o desempenho de suas funções, principalmente após o Ato Inconstitucional nº 5. Apesar disso, concedeu aos esta- dos a competência sobre a arrecadação do ICM, como garantia de receita para unidades de capacidade tributária precária. O poder concedido aos estados para legislar sobre o ICM foi limitado, dessa maneira fazia com que o imposto gerasse arrecadação sem que pudesse ser usado como instrumento de política. A partir da nova realidade industrial instalada no país, novas bases tributárias foram desenvolvidas, e alguns impostos existentes desde o Império foram excluídos. De acordo com Dornelles (2008), a partir da Constituição de 1988 os municípios obterem tão importantes quanto aos estados, com larga competência impositiva e poderes compensatórios semelhantes. A descentralização de arrecadação era o principal objetivo, possibilitando uma maior autonomia aos estados e municípios. Assim a partir disso o cha- mado federalismo fiscal foi estabelecido,o que causava grandes discrepâncias regionais e uma forte tradição municipalista (REZENDE, 2001). Segundo Afonso e Junqueira (2008) o sistema tributário brasileiro se tornou altamen- te complexo, sendo boa parte da tributação atrelada a impostos indiretos, que são conhe- cidos por gerar cumulatividade e regressividade. De acordo com o Ministérios da Fazendo 37UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas em 2008, a título de exemplo, verificava-se que somente o imposto sobre o consumo esta- dual possuía 27 legislações diferentes e mais de 40 alíquotas e na esfera da União existem três regimes tributários distintos atualmente. Após a reforma de 1988 ocorreu uma verdadeira reforma tributária em relação aos impostos sobre a renda, que também são de competência da União. As alterações são mais fáceis de serem feitas, principalmente por não envolver níveis governamentais distintos e não ter necessidade de modificações constitucionais. A ordenação jurídica brasileira instituiu cinco tipos de tributos: impostos, contribui- ções de melhoria, taxas, empréstimos compulsórios e outras contribuições. Matias-Pereira (2010) define os cinco tipos de tributos: • Imposto é a categoria de tributo que na essência da sua forma de incidência não está vinculado a uma prestação estatal, incidindo sobre atos e fatos relaciona- dos diretamente à vida dos particulares, na intenção de expressar sua capacidade econômica. A receita que provém dos impostos não pode ser vinculada a qualquer despesa do aparato administrativo, ou então poderá haver uma falha que impedirá a cobrança desse imposto conforme a Constituição Federal de 1988. • As Contribuições de melhoria são tributos subdivididos vinculados a uma ati- vidade estatal, que decorrem de obra pública. Assim, toda receita originada por con- tribuições de melhoria deve ser designada para obras públicas que constitui seu fato gerador principal. • Taxas são tributos ligados a uma atividade estatal, ou seja, a prestação de um serviço público. Empréstimos compulsórios são um tipo de tributo estabelecido pela Constituição Federal de 1988 que são diferentes dos demais. Podem ser instituídos, de forma transitória, somente em casos de despesas extraordinárias e em ocorrên- cias de investimento público de caráter urgente e quando haja interesse nacional relevante. A receita com esse tributo deve ser diretamente vinculada à despesa que o gerou. • Outras contribuições são a categoria de tributos que pode ter vinculação ou não a uma atividade estatal, entretanto, sua receita, deve ser obrigatoriamente afe- tada. Estes tributos podem ser de cunho: social, interesse de categoria econômica ou profissional e de intervenção de domínio econômico. No Brasil as formas de tributação utilizada pelos governos são dividas em dois ti- pos: tributos diretos e indiretos. A tributação direta é aplicada uma taxa diretamente sobre a renda, patrimônio ou consumo. Pode-se ser citado como tributos diretos: o Imposto de Renda, a contribuição previdenciária sobre o salário, o IPTU, o IPVA. Já a tributação indi- reta é aquele cujo taxa aplicada é embutido no preço final do produto, sendo repassado ao consumidor, exemplo de tributos indiretos são: impostos na conta do telefone ou de energia elétrica, bens de consumo (como roupas, calçados, alimentos). A principal carga tributária http://www.portaltributario.com.br/tributario/impostoderenda.htm http://www.portaltributario.com.br/tributario/impostoderenda.htm http://www.portaltributario.com.br/tributario/impostos_iptu.htm 38UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas embutida no preço via impostos indiretos são os impostos: ICMS, IPI, PIS e COFINS. Estima-se que a soma dos tributos e encargos cobrados das atividades econômicas representam aproximadamente 35% do PIB no Brasil. Ou seja, de cada R$ 1000,00 produ- zidos, R$ 350,00 são destinados, na forma de tributos, para os governos federal, estaduais e municipais. SAIBA MAIS A Lei Nº 5.172, de 25 de Outubro de 1966, estabeleceu o Código Tributário Nacional, que é convergente à Constituição Brasileira de 1988 devido as alterações posteriores. Nesta Lei foram instituídas normas gerais de direito tributário do Brasil aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5172.htm>. Acesso em: 22 abr. 2019. 2.3 POLÍTICAS FISCAIS E MONETÁRIAS NO BRASIL De acordo com Moreira e Carvalho Júnior (2013) a política monetária é um composto de procedimentos que são levadas em considerações para o desenvolvimento, buscando de controlar a liquidez da economia. Sendo assim para que isso ocorra são utilizados vários instrumentos, destacando-se o recolhimento compulsório, a assistência financeira de liqui- dez e as operações de compra e venda de títulos. Assim, a autoridade monetária, o Banco Central do Brasil (BACEN) utiliza a oferta de moeda para combater a inflação, ou seja, faz o controle da liquidez da economia para manter a estabilidade do nível de preços. Como a autoridade monetária controla a liquidez da economia, a taxa de juros é determinada pela oferta e demanda por moeda. Para Carvalho Júnior (2011) a partir de um sistema de metas inflacionárias, a autori- dade monetária combate a inflação via controle da taxa de juros. Desse modo, o manuseio da liquidez da economia realizado pelo BACEN sempre será aquele necessário para man- ter a taxa de juros em um patamar determinado anteriormente pelo Comitê de Política Mo- netária (COPOM). Como o BACEN fixa a taxa de juros, ela torna-se exógena no sistema de metas. Dessa maneira, a autoridade monetária ajusta a liquidez da economia via recolhi- mento compulsório, operações de redesconto e por meio de operações compromissadas, com o objetivo de manter a taxa de juros determinada pelo COPOM, a qual é utilizada para manter a taxa de inflação em torno da meta inflacionária. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L5172.htm 39UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas A sistemática de metas para inflação como diretriz para fixação do regime de política monetária foi estabelecida pelo Decreto nº 3.088, de 1999. As metas e os respectivos inter- valos de tolerância são fixados, de acordo com referido Decreto, pelo Conselho Monetário Nacional, mediante proposta do Ministro de Estado da Fazenda, cabendo ao Banco Central do Brasil executar as políticas necessárias para o cumprimento das metas de inflação. Moreira e Carvalho Júnior (2013) pode-se considerar que a meta foi cumprida quan- do a variação acumulada da inflação, referente ao período de janeiro a dezembro estar situado dentro de um intervalo de tolerância. De acordo com a Circular nº 3.297, de 2005, da Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil, a implementação da política monetária e a definição da meta para a taxa SELIC são objetivos do Comitê de Política Monetária a meta da taxa SELIC e seus eventuais vieses. Segundo Moreira e Carvalho Júnior (2013) a política fiscal, por sua vez, é o composto de realizações que estão relacionadas aos gastos do Estado e aos recursos financeiros que este obtém para o financiamento dos mesmos sobre a influência que tais gastos e receitas exercem sobre o aumento ou diminuição das atividades econômicas. Assim, a política fiscal pode ser aplicada para suavizar os ciclos econômicos, fazendo a redução de tributos com o aumento ou não dos gastos públicos em períodos de baixo nível de atividade econômica, e também pode exercer o oposto nos períodos de crescimento econômico. Nesse sentido, a política fiscal atua de forma anticíclica. Esse é o comportamento esperado e desejável no que diz respeito à postura das autoridades fiscais que devem estar preocupadas com a trajetória da dívida pública e, portanto, com o ajuste fiscal. Destaque-se que, desde 1999, a política econômica brasileira está constituída no tripé associado por três institutos: câmbio flexível, ajuste fiscal e sistema de meta infla- cionária. O BACEN, de um lado, deve manter umapolítica monetária ativa no sentido de manter a inflação na meta e também de que apenas a política monetária possa dispor de condições para afetar e determinar a trajetória dos níveis de preços ou da taxa de inflação. Sendo assim, significa que a política fiscal tende a ter uma postura passiva, estabelecendo receitas e despesas públicas de forma que no longo prazo a dívida pública seja sustentável. De acordo com Moreira e Carvalho Júnior (2013) se a política fiscal demonstrar uma postura ativa, ela pode acabar influenciando a trajetória do nível de preços da economia e, fazendo assim, que a estabilidade econômica possa ficar comprometida. A partir disso, a coordenação entre as políticas monetária e fiscal deve ser entendida como a perseguição de metas de cada uma delas, independente de quais sejam, a política monetária deve ter como meta a estabilidade de preços e a política fiscal deve ter como objetivo a solução da dívida pública, buscando pela sustentabilidade da dívida. Cabendo então, às autoridades fiscais perseguirem metas de superávit fiscal, tornando a dívida solvente e sustentável. Sendo esse o real significado de políticas-públicas responsáveis e comprometidas com a estabilidade da economia. Como uma forma de avaliar o comportamento das políticas fiscais e monetárias do 40UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas Brasil, buscou-se fazer um diagnóstico dos anos de 2011 a 2016, analisando indicadores da economia brasileira, com o intuito de se entender quais foram os caminhos traçados pelas políticas econômicas. Os indicadores analisados são a taxa de juros (Selic), PIB, superávit/ déficit primário, balança comercial e inflação. Quando observado a taxa de juros, em que, normalmente, a variação desta acompa- nha a variação da inflação, já que serve como um instrumento de controle inflacionário. Nos anos de 2012 e 2013, as taxas de juros foram mantidas em níveis baixos, se comparados com o restante da série, para incentivar o consumo através da oferta de crédito e este foi o mecanismo que sustentava o crescimento da economia brasileira no período. Já em 2014, momento em que a indústria estava lidando com o achatamento de seus lucros, ocorre um aumento da taxa de juros. O aumento da taxa de juros faz o que haja quedas dos investi- mentos privados, impactando ainda mais na desaceleração da economia. No ano de 2015, ocorreu uma alta da taxa de juros que passou de 10,90% em 2014, para 14,25% em 2015, com o objetivo de conter a alta inflação, de 10,67%, registrada no ano, causada pelo aumento dos preços administrados (RELATÓRIO ANUAL DO BANCO CENTRAL, 2015). A taxa de juros foi mantida elevada no ano 2016, o que resultou na de- saceleração da inflação. A partir da análise do indicador do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro é possível identificar que os resultados positivos durante o período 2011-2013, ocorreram principal- mente, pelo incentivo ao consumo interno, estimulado através do aumento da oferta de cré- dito. Neste período contou-se com um mercado de trabalho favorável e com a manutenção dos programas governamentais de redistribuição de renda (RELATÓRIO ANUAL DO BAN- CO CENTRAL, 2011, 2012 e 2013). A partir de 2014, houve uma redução dos indicadores de confiança de empresários e queda do consumo das famílias devido à perda de dinamis- mo dos mercados de trabalho e de crédito, resultando em um crescimento de 0,1% do PIB. Houve influência também no aumento da taxa de juros, que reduziu o ritmo de produção das indústrias (RELATÓRIO ANUAL DO BANCO CENTRAL, 2014). Nos anos de 2015 e 2016, foi observado que houve aumentos consecutivos na taxa de juros, acarretando na queda de investimentos e do consumo. Outro fator que aconteceu no período foi um ajuste macroeconômico, resultando em dois anos consecutivos de forte recessão. As duas quedas consecutivas do PIB nos anos de 2015 e 2016, complicaram ainda mais o déficit. Além disso, os gastos governamentais foram mantidos com o mesmo ritmo de crescimento do período em que o PIB se elevava, assim, em 2016 é registrado o pior déficit primário da história da série, de R$155 bilhões (RELATÓRIO ANUAL DO BAN- CO CENTRAL, 2015 e 2016). A queda da relação da Dívida Líquida do Setor Público/Produto Interno Bruto (DLSP/ PIB) nos anos de 2011 a 2013 ocorreu devido ao bom resultado do superávit primário, cres- cimento do PIB corrente, depreciação cambial registrada no período e do reconhecimento de ativos e do ajuste de paridade da cesta de moedas que compõem a dívida externa líqui- 41UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas da (RELATÓRIO ANUAL DO BANCO CENTRAL, 2011, 2012 e 2013). Outras contribuições para a elevação dessa dívida no período foram a apropriação de juros nominais e o ajuste de paridade da cesta de moedas que compõem a dívida exter- na líquida, com destaque para a elevação das parcelas vinculadas à taxa Selic e a índices de preços, no ano de 2014 e as elevações da parcela credora vinculada ao câmbio, em 2015 (RELATÓRIO ANUAL DO BANCO CENTRAL, 2014 e 2015). A balança comercial brasileira teve uma desaceleração do saldo comercial a partir de 2012 e registrou déficit no ano de 2014. Esse déficit ocorreu devido à redução da corrente de comércio e à queda do valor das commodities (RELATÓRIO ANUAL DO BANCO CEN- TRAL, 2012, 2013 e 2014), o que causa grande impacto na pauta exportadora brasileira, já que esta é baseada na exportação de bens primários. Já nos anos de 2015 e 2016, o saldo da balança comercial obteve resultados positivos, que se deram, principalmente, devido à recessão econômica enfrentada pelo país e à desvalorização do real, o que resultou em uma redução da demanda por produtos importados e favoreceu as exportações, principal- mente de commodities (RELATÓRIO ANUAL DO BANCO CENTRAL, 2015 e 2016). Por outro lado, a desvalorização do real frente ao dólar também tem impactos negativos sobre a indústria nacional, já que essa depende, em sua maioria, da aquisição de bens de capital importado para que a produção seja melhorada e ampliada. Assim, ocorre uma redução dos investimentos privados. Durante o período de análise, a inflação não sofreu os efeitos da crise econômica e política instauradas no país, mantendo-se dentro da meta estipulada pela autoridade monetária de 4,5%, podendo oscilar em 2 pontos percentuais para cima ou para baixo. A exceção ocorre no ano de 2015, em que a inflação atingiu o valor de 10,67% devido ao aumento dos preços livres, sendo o de maior impacto a alta do etanol, e principalmente, aumento também nos preços monitorados, sendo a elevação do preço da energia elétrica a maior responsável por essa aceleração (RELATÓRIO ANUAL DO BANCO CENTRAL, 2015). Esse aumento da inflação em 2015 causa aumento dos juros no mesmo ano, o que reduziu a renda disponível no setor privado e impacta de forma negativa o consumo, que estava sendo o motor da economia durante esses anos, além de também impactar na ofer- ta de crédito. Nos demais anos analisados, a inflação ficou em torno dos 6%. 2.4 DEFESA DE CONCORRÊNCIA E REGULAÇÃO DA ECONOMIA Como mencionado anteriormente, as falhas de mercado, ocorrem porque compro- mete a eficiência, demanda do Estado uma ação política no sentido de ajustar as condições de equilíbrio. Conforme a natureza da falha, o posicionamento ideológico do poder público e as condições políticas do momento, diferentes mecanismos poderão ser ativados para corrigi-las. A ação regulatória governamental, quando apoiada no diagnóstico de uma falha ou em uma prática abusiva, deve ter por objetivo restabelecer em um determinado merca- 42UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas do, senão o equilíbrio, uma condição de maior competição entre os agentes, levando alter- nativas aos demais. Para tanto, os governos recorrem ao poder do Estado (coercitivo) para impor determinados procedimentos que, não raro, exigem boa articulação entre o Poder Executivo e o Legislativo, dado que é este que confere a necessária legalidadeaos atos do primeiro. Historicamente, seja em razão das falhas (em particular no caso dos monopólios naturais e dos bens públicos), seja pela natureza dos bens e serviços envolvidos, alguns mercados foram sendo incorporados ao poder público, inscritos nas respectivas Constitui- ções como serviços públicos, cabendo ao Estado prover alguns quase direitos do cidadão; neste caso, a maneira de fazê-lo, se direta (por meio do seu aparelho) ou indiretamente (por concessão ao agente privado), define o modelo regulatório adotado. Controles à entrada e à saída: a criação de barreiras à entrada e à saída de agentes do mercado se verifica, sobretudo, por meio dos mecanismos que resultarão na outorga a uma ou mais empresas do direito de prestarem o serviço público em questão. Neste caso, o Estado, detentor que é do poder concedente, e, após análise dos condicionantes econô- micos e tecnológicos, entre outros, estabelece quem pode ou não participar do processo de licitação para a escolha das concessionárias – empresas que, em seu nome, prestam (irão prestar) o serviço público. A saída (do mercado) também deve ser disciplinada, bus- cando-se evitar o prejuízo causado aos usuários devido à descontinuidade da prestação do serviço. Você já se imaginou, por exemplo, de uma hora para outra ficar sem água ou transporte público apenas porque a empresa prestadora do serviço decidiu encerrar as suas operações? Cabe observar, ainda, que a transferência do controle acionário (a venda) dessas empresas (concessionárias) deve ser também submetida à apreciação da(s) auto- ridade(s) reguladora(s). Definição tarifária: é o mecanismo, isolado ou combinado a outros, mais utilizado no Brasil. Há várias modalidades, cada qual apresentando vantagens e desvantagens frente à falha que pretende “corrigir”. Dentre outras modalidades, as mais frequentemente utilizadas são: • por taxa de retorno: Sua origem remonta à experiência norte- -americana. Dado o investimento, a estrutura de custos (fixos e variáveis), o marco tributário e as condições da demanda, o regulador arbitra uma taxa de retorno e define o nível das tarifas. • por preço-teto: regulação por preço-teto consiste no estabele- cimento de um limite superior para a indústria regulada aumentar os seus pre- ços, limite este que pode ser estabelecido para cada preço individualmente ou para a média dos preços dos serviços fornecidos pela indústria regulada. Após terem sido fixadas, as tarifas são indexadas para que sejam atualizadas (reajustadas) nos períodos acordados nos respectivos contratos de conces- são. 43UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas • por desdobramento da tarifa: expressão “tarifa em duas par- tes” resulta da forma de cálculo adotada, que considera uma parte fixa para a definição do rendimento total, isto é, independentemente do nível de vendas e, uma parte variável dependente da quantidade de serviço efetivamente con- sumido. São muitos os mecanismos regulatórios, alguns nem sempre percebidos, a exemplo do sistema de tributação tarifária, e a possibilidade de combiná-los conforme as condições de partida e os objetivos. O Estado, como é sabido, opera por meio das suas instituições que, no maior nível e no caso brasileiro, estão representadas pelos Poderes da República. Formalmente, a estrutura do aparelho do Estado desdobra-se em duas: • Administração Direta, também denominada de centralizada, in- tegrada pelos órgãos dos três Poderes e níveis de governo; e • Administração Indireta, denominada de descentralizada, e da qual fazem parte as autarquias, as fundações e as empresas de capital públi- co ou misto. Ademais, conforme também visto em outras disciplinas, a elabo- ração e a implementação das políticas públicas, sobretudo a implementação, pode ocorrer de forma direta, quando o Estado age por intermédio do seu aparelho ou, de forma indireta, quando associado ou por delegação às pes- soas jurídicas de direito privado, mormente as empresas, mas também com as fundações e as associações reconhecidas como Organizações da Socie- dade Civil e de Interesse Público (OSCIP). Assim como são diversas as modalidade de falhas e práticas desleais observadas no mercado, e variadas as formas de intervenção do Estado, o tipo de instituição estatal envolvida na atividade regulatória dependerá de múltiplos fatores, a exemplo do alinhamen- to ideológico das autoridades governamentais, da estrutura de mercado desejada,do tipo de falha ou desvio a ser regulado, entre outros. Dessa forma, pode haver o envolvimento desde órgãos da Administração Direta (Conselhos e Secretarias), da Administração Indireta (as autarquias) até empresas públicas e sociedades. As ações regulatórias estatais se aplicam e se justificam sempre que as falhas de mercado possam comprometer a eficiência econômica, independentemente de quais sejam os agentes envolvidos, se entes públicos ou privados. Portanto, a ação do Estado deve se fazer presente tanto em mercados que ofertam bens tipicamente privados (até mesmo se supérfluos), a exemplo do mercado de bebidas, que envolve agentes majoritariamente pri- vados (para evitar a venda casada, exigência de exclusividade, abuso do poder econômico, etc.), quanto na oferta dos serviços públicos (que podem ou não apresentar características de bens públicos), a exemplo dos transportes, da energia, da telefonia, etc., se assim de- terminar a Constituição local. 44UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas A constituição federal de 1988 deixa explícito que ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta da atividade econômica pelo Estado só será per- mitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Desse modo, os serviços públicos, sempre de acordo com a determinação consti- tucional, poderão ser ofertados exclusivamente em regime de monopólio pelo Estado, de forma concorrente com iniciativa privada ou, ainda, inteiramente por delegação do Estado ao empreendedor privado. Com frequência, esse artigo tem sido referido como o Princípio da Subsidiariedade, isto é, a oferta somente deve ser provida pelo Estado em não existindo a equivalente privada ou, ainda, deve antes o Estado agir como estimulador (por meio de normas, de fomento, etc.) do mercado do que nele ocupar espaços como empreendedor- -produtor. A Reforma do Estado adotado pelo Brasil começa a ganhar força a partir da Lei 9941/97 que tinha como objetivo a Desestatização do Estado. Para isso as agências re- guladoras resultam de “sugestões” de investidores estrangeiros interessados nos serviços públicos e de instituições multilaterais que financiavam o processo de desestatização. Sur- ge então uma necessidade de regulação do estado a partir de algumas demandas daquele momento em que o Brasil estava passando. De acordo com Pires e Piccinini (1999) os objetivos de regular são de buscar que a economia seja eficiente, melhorando e garantindo que o serviço seja prestado com menor custo aos usuários; regulando busca-se evitar os abusos de poderes presentes em um go- verno de monopólio, assim é possível que haja uma oferta maior, assegurando que as dife- renças entre os custos e os preços sejam menores, buscando níveis melhores na qualidade dos serviços prestados a comunidade; ao fazer a regulação o governo pretende buscar que os serviços possam chegar a toda população, fazendo com que os serviços prestados a comunidade sejam universalizado; a qualidade desses serviços prestados a comunidade é outra preocupação do governo ao buscar estabelecer agências reguladoras, uma vez que não adianta somente realizar o serviço, mas que o serviço seja realizado com qualidade para todos; as agências reguladoras funcionam também como canais de comunicação para receber e atender os consumidores dos serviços públicos; visam estimular a inovação nas prestações dos serviços e buscar novos serviços para atender a comunidade; a regulação funcionacomo um meio de padronizar os serviços por meio de tecnologias e equipamentos; e garantir que os serviços sejam realizados com segurança e proteger o meio ambiente. No Brasil, os modelos de agências reguladoras são modelos de autarquias espe- ciais, essas têm autonomia administrativa e seus membros não podem ser desligados, a não ser pelo Presidente da República, proporcionando a eles independência para atuar. Quanto ao modo de nomeação de seus dirigentes, as leis que as instituem deverão prever o mandato e a escolha, que é feita pelo Presidente da República. 45UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas CONSIDERAÇÕES FINAIS Caro(a) aluno(a) chegamos ao término da Unidade II de Finanças e Orçamento Pú- blico. No primeiro tópico, você compreendeu os conceitos de Finanças Públicas. Nesse sentido, você compreendeu as perspectivas de distintos economistas sobre as de Finanças Públicas e entendeu como se dá a atividade financeira do Estado. No tópico posterior, você foi apresentado ao sistema fiscal e formas de tributação no Brasil. Desse modo, você estudou aspectos do Sistema Tributário Nacional e estudou os princípios envolvendo a arrecadação pública. O tópico Políticas Fiscais e Monetária do Brasil serviu para que você pudesse avaliar as políticas fiscais e monetárias do Brasil. Nesse sentido, você estudou indicadores de taxa de juros, os relatórios do Banco Central do Brasil entre outras fontes de informações. Por fim, no último tópico desta Unidade, foi discorrido sobre a defesa de concorrên- cia e regulação da economia. Dessa forma, você pode entender como o Estado desenvolve mecanismos para defender a concorrência e regular a economia. Bons estudos! 46UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas Leitura Complementar Imposto de Renda Caro(a) aluno(a), nesta Unidade você conheceu o conceito de Finanças Públicas, bem como foi apresentado às formas de obter receitas públicas, e dentre elas, os impos- tos. Nesta Leitura Complementar, serão apresentados alguns tópicos acerca do Imposto de Renda, um imposto federal, ou seja, do âmbito da União. A abordagem do Imposto de Renda disposta nesta seção será por meio do Decreto Nº 9.580, de 22 de novembro de 2018 (BRASIL, 2018). O Imposto de Renda incide sobre as pessoas físicas e jurídicas. A tributação sobre rendimentos das pessoas físicas (ou naturais) estão previstas do artigo 1º ao artigo nº 157 (Livro I). No primeiro artigo da legislação (1º), consta que os contribuintes do imposto de renda pessoa física são as pessoas físicas que auferiram renda de qualquer natureza, inclusive rendimentos (juros) e ganhos de capital, sem distinção de nacionalidade, sexo, idade, estado civil ou profissão (BRASIL, 2018). Destarte, estão elencados os rendimentos isentos e os rendimentos tributáveis, as faixas de renda e as respectivas tributações, as formas de envio da declaração do Imposto de Renda, entre outros. Salienta-se que, anualmente, os contribuintes do Imposto de Ren- da, pessoa física, devem realizar uma declaração anual informando todos os seus rendi- mentos (ganhos), gastos, propriedades, bens, financiamentos, entre outros. O contribuinte que não realizar a declaração paga multa e se aplicam os respectivos dispositivos legais (BRASIL, 2018). As exigências legais voltadas às empresas, ou pessoas jurídicas, estão no Livro II, a partir do artigo 158. Nestes trechos da legislação constam as formas de tributação, os fatos geradores, as bases de cálculo do imposto de renda, os tipos de pessoas jurídicas que es- tão obrigadas a contribuir, os prazos, entre outras informações correlatas (BRASIL, 2018). Apesar de ser um imposto de competência federal, ou seja, é administrado pela União, os Estados e Municípios recebem uma parcela do Imposto de Renda, portanto, acompanhar os montantes recolhidos desse imposto, bem como conhecer a legislação competente ao Imposto de Renda poderá contribuir para a sua formação nesse curso su- perior, bem como para sua atuação no mercado de trabalho. Fonte: BRASIL (2018). Decreto nº 9.580, de 22 de novembro de 2018. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9580.htm. Acesso em: 23 abr. 2019. 47UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas Material Complementar - Livro Finanças Públicas teoria e prática no Brasil. Fábio Giambiagi e Ana Cláudia Além. Editora: Campus Material Complementar - Filme Sinopse: filme de ficção cientifica que retrata como seria o mundo devido o excesso de burocracia da administração pública. Brazil Ano: 1985. Material Complementar - Web O site da Controladoria Geral da União (CGU) traz as novidades sobre os gastos públicos, bem como orientações e novidades sobre os programas de transparência e demais recur- sos envolvendo a informação. O site da cgu possui mais de 2.892 tipos de serviços distintos para 181 órgãos envolvidos com a gestão pública brasileira. Disponível em: https://www.cgu.gov.br/. Acesso em: 22 abr. 2019. https://www.cgu.gov.br/ 48UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas REFERÊNCIAS AFONSO, J.R.; JUNQUEIRA, GABRIEL. Tributação, Reforma e Federalismo: Uma Vi- são Atual da América Latina. CEPAL. p. 103-136, 2008 BANCO CENTRAL DO BRASIL. “Boletim do Banco Central do Brasil”. Relatório Anual 2011. Brasília, v. 47, jul. 2012. BANCO CENTRAL DO BRASIL. “Boletim do Banco Central do Brasil”. Relatório Anual 2012. Brasília, v. 48, ago. 2013. BANCO CENTRAL DO BRASIL. “Boletim do Banco Central do Brasil”. Relatório Anual 2013. Brasília, v.49, jul. 2014. BANCO CENTRAL DO BRASIL. “Boletim do Banco Central do Brasil”. Relatório Anual 2014. Brasília, v.50, mar. 2016. BANCO CENTRAL DO BRASIL. “Boletim do Banco Central do Brasil”. Relatório Anual 2015. Brasília, v. 51, set. 2016. BIRD, R. M.; GENDRON, P. P. Imposto de valor agregado em estados federais: retros- pecto internacional e novas perspectivas. O Brasil e a Alca, 2001. BRASIL (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. CARVALHO JR, A. C. C. D. Coordenação entre políticas fiscal, monetária e cambial: a sistemática de repasse de resultados entre o Bacen e o Tesouro Nacional. Finanças Públicas—XVI Prêmio Tesouro Nacional—2011, 2011. CREPALDI, Silvio Aparecido; CREPALDI, Guilherme Simões. Orçamento público: plane- jamento, elaboração e controle. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 2013 DE RECURSOS, OCDE Avaliação da Gestão. Humanos no Governo–Relatório da OCDE: Brasil 2010. Governo Federal.[Paris]: OCDE, 2010. DORNELLES, Francisco. 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São Paulo: Atlas. SILVA, Lino Martins. Contabilidade Governamental: um enfoque administrativo. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2004. STIGLITZ, Joseph E. Capital market liberalization, economic growth, and instabili- ty. World development, v. 28, n. 6, p. 1075-1086, 2000. 50 Objetivos de Aprendizagem • Compreender como ocorre o desenvolvimento e formulação de políticas na América Latina. • Verificar a formulação, implementaçãoe financiamento das políticas públicas no Brasil. • Analisar a função do planejamento para execução de políticas. • Identificar como são elaboradas a política orçamentária e processo orçamentário no Brasil. • Conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal. Plano de Estudo • Desenvolvimento e formulação de políticas na América Latina. • Formulação, implementação e financiamento das políticas públicas no Brasil. • Analisar a função do planejamento para execução de políticas. • Política orçamentária e processo orçamentário no Brasil. • Lei de Responsabilidade Fiscal. UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentá- ria e Processo Orçamentário no Brasil Professor Me. Rodrigo Gaspar de Almeida 51UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil INTRODUÇÃO Caro(a) aluno(a), neste capítulo III veremos como são estabelecidas as políticas pú- blicas no Brasil, e quais os processos são necessários para que as demandas da sociedade sejam atendidas. Nesse sentido, no primeiro tópico deste capítulo você irá compreender como ocorre o desenvolvimento e formulação de políticas na América Latina. Num próximo momento, você irá verificar sobre a formulação, implementação e financiamento das políticas públicas no Brasil. Em relação aos dois primeiros tópicos, destaca-se que para o Estado satisfazer as demandas da sociedade, o Estado necessita de recursos financeiros captados através de tributos. Assim a riqueza gerada pela sociedade será distribuída em forma de políticas pú- blicas. Nos dois tópicos subsequentes, você irá analisar a função do planejamento para execução de políticas, bem como Identificar como são elaboradas a política orçamentária e processo orçamentário no Brasil. Realça-se a importância desses objetivos, pois o Estado a fim de controlar e planejar de forma eficiente utilizará ferramentas propostas pela Consti- tuição Federal de 1988, na qual estabelece o Plano Plurianual, Lei das Diretrizes Orçamen- tárias e a Lei de Orçamentária Anual, como forma de controle do orçamento público. Por fim, no último tópico você irá conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - 101/2000 foi implementada para fiscalizar se realmente está sendo cumprido o que foi proposto no orçamento público, não deixando brechas para que ocorra desvios. Bons estudos! 52UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil 3.1 DESENVOLVIMENTO E FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS NA AMÉRICA LATINA Na América Latina, diferente do que ocorreu nas nações desenvolvidas, o Estado foi gerado pelo poder oligárquico e determinado ao restante da sociedade. São várias as pro- postas de políticas públicas para solucionar a forma de desenvolvimento empregado após a Segunda Guerra Mundial, pelos países da América Latina (PINHEIRO, 1995). Em um primeiro momento, perante o apoio do poder da elite exportadora de bens pri- mários, o Estado utiliza as políticas públicas com o objetivo de afirmar a identidade nacional e oferecer condições mínimas de trabalho para os conjuntos de imigrantes que chegavam para permitir às instituições exportadoras de bens primários. Segundo Pinheiro (1995) à medida que o desenvolvimento econômico avança e ocorre uma estruturação da sociedade, o Estado ganha aspectos industriais e populistas, buscando, por processo das políticas sociais, integrar os trabalhadores urbanos. O sistema de substituição de importações consubstanciou-se com a assistência política desses agen- tes, que defendem o autoritarismo estatal, e com a consolidação da classe média, houve o estabelecimento do mercado interno. De acordo com Matias-Pereira (2010) devido o enfraquecimento do projeto desenvol- vimentista, devido à estagnação econômica, inflação e crise fiscal foi necessária a criação de um Estado reformador. Com esse novo papel, o Estado começou a planejar os ajustes econômicos necessários para a estabilização monetária, o estilo de produção e o direcio- namento das economias da América Latina para um modelo com foco no mercado externo. A partir disso, o caráter compensatório das políticas sociais proporcionou a neu- tralização dos efeitos na sociedade, causados pela reorganização do sistema produtivo, 53UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil possibilitando ao Estado uma estabilidade durante esse período de transição. Assim, deno- ta-se a existência de interação entre a política social e a política econômica, visto que uma política não se faz sem a outra, pois a política econômica planeja a produção material e a política social planeja as condições de acesso (PINHEIRO, 1995). A urbanização juntamente com industrialização nos países da América Latina, per- mitiu o aumento das atividades produtivas, fomentando o surgimento das novas demandas públicas. A organização de sindicatos e o aumento de grupos empresariais levam o Estado latino americano a uma crise, pois o último era incapaz de atender os recursos demanda- dos pela sociedade. Segundo Pinheiro (1995) já na década de 70, alguns países, como o Chile, abando- naram a estratégia de substituição de importações e embarcaram de maneira vanguardista em um modelo orientado para o mercado externo. Outros países, como o México e a Bolí- via, no começo dos anos 80, promoveram modificações estruturais em direção à liberaliza- ção da economia e à reforma do Estado. Na década de 80, em alguns países latino-americanos, com o avanço em uma po- lítica democrática, notou-se uma extensão dos benefícios das políticas sociais a toda a sociedade, a partir do princípio da universalização do atendimento, principalmente no que se refere às políticas de educação, saúde e previdência social. Porém, com o aumento da demanda por parte dos beneficiários, verificou-se que não havia uma infraestrutura capacitada para ofertar essa distribuição de benefícios, devi- do aos problemas fiscais que atingiram os Estados latino-americanos na década de 80. Os problemas de dívida externa e interna, que direcionava grande parte dos recursos financei- ros disponíveis, provocaram o estreitamento da capacidade de financiamento das políticas sociais. Finalmente, na década de 90, países como o Brasil e o Peru programaram os pro- cessos de ajustes, juntando-se aos demais países do continente sobre a reorientação eco- nômica. Essa desigualdade estrutural entre demanda e oferta de benefícios, determinada pela capacidade de recursos financeiros estatais refletiu na queda da qualidade dos servi- ços prestados e na criação de atos ilícitos, uma vez que a seleção dos benefícios sofrem influências políticas e utilização de pagamento de propinas. Nos últimos 20 anos, a América Latina passou por processos estruturais nos modelos de desenvolvimento (MATIAS-PE- REIRA, 2010). No Brasil na década de 40, a política social era compreendida como benefícios tra- balhistas oferecidos exclusivamente aos trabalhadores. Os benefícios ofertados pelo Es- tado eram referentes à estabilidade no emprego, férias remuneradas, ressarcimento por demissões, salário-mínimo, jornada de trabalho de 48 horas, igualdade de trabalho entre homens e mulheres, desenvolvimento da previdência social e de saúde. 54UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil De forma semelhante, entre as décadas de 60 e 70, foram desenvolvidas políticas com intenção de concentração de renda, com o objetivo de fortalecer uma classe média dando dinâmica ao mercado interno. Esse modelo buscava, a partir da concentração de renda, uma demanda que estimularia o consumo de bens duráveis, ocasionando o desen- volvimento das indústrias, refletindo na economia, pois ocorreria um aumento do nível de emprego e de atividade dos outros setores produtivos (PINHEIRO, 1995). REFLITA Para formular uma política social que atenda a demanda da sociedade, o Estado necessita reconhecer quais são as demandas da sociedade. Fonte: o autor.3.2 FORMULAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLI- CAS NO BRASIL. Um dos problemas mais presentes nas sociedades modernas é a discrepância entre os atores sociais. Com essas diferenças surgem os conflitos de interesses, assim, a política se torna um dos meios mais acionados para que seja construindo consensos no controle de conflito. Política é definida por Schmitter (1965) como a resolução pacífica para os conflitos. A política compreende uma gama de ações que buscam a resolução pacífica dos conflitos en- tre os “atores políticos”, em torno da alocação dos recursos e bens públicos Outra definição proposta por Rua (2014) diz que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos. Segundo Albuquerque (2015) para que a sociedade se desenvolva com poucos con- flitos, é necessário que seus membros sejam regulados por normas e regras estruturadas por organização política. Entende-se que o termo políticas é um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam as relações de poder para resolução de conflitos quanto aos bens públicos. Então decorre da atividade política, as Políticas Públicas que compreen- dem um conjunto de ações e decisões tomadas para a destinação dos recursos financeiros. É necessário entender que a política pública e a decisão pública se distinguem. As políticas públicas implicam decisões que envolvem estratégias. Já a decisão política resulta uma escolha entre um conjunto de alternativas. De acordo com Rua (2014) às políticas públicas são desenvolvidas a partir de estu- dos que buscam entender as necessidades sociais, e identificar alternativas para atender 55UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil os atores sociais, para isso, ocorre um estudo das políticas públicas dividindo em fases sequenciais no processo de produção de uma política. As fases da elaboração de uma política são: • Formação de assuntos públicos e de políticas públicas: tal formação decorre de uma situação reconhecida como um problema político, assim as discussões integram as atividades de um grupo de autoridades fora e dentro do governo (atores); • Formação de alternativas e tomada de decisão para formulação de políticas públicas: após o reconhecimento de uma situação problema e discussões sobre o assun- to, os atores começam a elaborar propostas para atender essas demandas. As discus- sões entre os atores ocorrem em uma combinação de interesses diversos, chegando a uma solução aceitável para o maior número de pessoas envolvidas, resultando na tomada decisão; • A tomada de decisão não se refere que todas as decisões que englobam a uma política pública foram realmente tomadas. Subentende-se que foi possível chegar a uma decisão sobre o núcleo central da política que está sendo desenvolvida. Quando a política não tem muito conflito e o consenso é agregado, esse núcleo pode ser amplo, reu- nindo decisões sobre diversos aspectos. Quando ocorrem muitos conflitos, as questões envolvidas são complexas, pois demanda profundidade de conhecimentos; • A implementação decorre a partir de um conjunto de decisões sobre as ope- rações executivas de diversas organizações envolvidas na política, assim as decisões, inicialmente tomadas, passam a ser intervenção na realidade. Para implementar as deci- sões é necessário acompanhar o processo. Esse acompanhamento vira um instrumento de gestão das políticas públicas, facilitando a execução dos objetivos pretendidos com a política; e • O julgamento dos resultados de uma política refere-se à fase de avaliação a partir critérios. Em conjunto com o acompanhamento, pretende a contribuir as decisões dos gestores da política quanto aos ajustes importantes para que os resultados previstos sejam obtidos. Conforme Debtil et al. (2017) explicaram, as políticas públicas são importantes para o processo de desenvolvimento da sociedade e o atendimento das necessidades sociais. O financiamento das políticas públicas se materializa institucionalmente e é de suma impor- tância, pois sem financiamento não há realização das políticas públicas. O financiamento público constitui-se em um tema desafiador no interior da gestão das políticas públicas diante das novas configurações em que se insere o Brasil. Os re- cursos públicos são destinados em fundos específicos, esses fundos são regidos por uma legislação aplicada, e suas operações são embasadas por exigências, retratando a unidade orçamentária, o caráter dado pela gestão pública para efetivação de direitos (DEBTIL et al., 2017). 56UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil A partir da Constituição de 1988, a gestão das políticas públicas estabeleceu que os fundos formam espaços fundamentais de financiamento das políticas públicas no Brasil. A efetivação dos programas, projetos, serviços e demais ações tomadas para a realização da política pública, se deram a partir da institucionalização de um fundo público, na qual trouxe visibilidade e transparência ao conjunto de receitas e despesas realizadas para a efetiva- ção de determinada política pública (BRASIL, 1988). O fundo público detém uma função essencial na articulação das políticas sociais e na sua relação com a geração do capital. Para Oliveira (1998), o fundo público passou a ser o requisito fundamental no financiamento da formação da força de trabalho, compreendendo toda população por meio dos gastos sociais. O fundo público utiliza sua capacidade de mobilizar recursos que são de posse do Estado para realizar intervenção econômica. Tal intervenção pode ocorrer por meio das empresas públicas, utilizando políticas monetárias e fiscais, juntamente com o orçamento público. De acordo com Behring (2010) para que haja o levantamento dos recursos finan- ceiros no fundo públicos devem-se extrair recursos da sociedade na forma de impostos, contribuições e taxas, da riqueza produzida pela sociedade. Dessa forma, a transformação do trabalho excedente em lucro, juro ou riqueza, é confiscado (recolhido) pelo Estado para o desenvolvimento de suas atividades. 3.3 POLÍTICA ORÇAMENTÁRIA E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL De acordo com Albuquerque (2015) o orçamento público é uma das principais ferra- mentas utilizadas pelo gestor público, pois é através desse orçamento que ele exerce suas atividades, sem o amparo dessa ferramenta, ele pouco pode fazer. As demandas da sociedade por bens e serviços só podem ser atendidas se estive- rem presentes no orçamento público. Tomemos como exemplo a solicitação da sociedade para a construção de um novo hospital, esse requerimento, somente será atendido se hou- ver recursos financeiros para investimento no programa de saúde no orçamento público. Caso esses recursos financeiros não estejam planejados, não será possível construir o novo hospital, mesmo que o gestor público queira atender essa demanda. As atividades econômicas, sociais, culturais e políticas da comunidade são regula- mentadas por legislações, pois para essas atividades sejam realizadas, necessitam dos recursos previstos no orçamento público. Assim, uma lei que estabeleça uma atividade do Estado para o atendimento de uma demanda social, implicará uma série de novos gastos. Por isso para que essa lei entre em vigor é preciso que seja planejado esses recursos no orçamento para a sua implantação e manutenção ao longo do tempo (RUA, 2014). 57UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil Segundo Debtil et al. (2017) as despesas realizadas pelos órgãos públicos devem seguir o que está estabelecido e autorizado no orçamento público, porém não podem con- flitar com o interesse social. Por exemplo, se o orçamento público tem recursos financeiros autorizados para a construção de escolas, a sua execução orçamentária devem apresentar escolas ondeexistam demandas e um projeto de construção ligado a uma política maior de desenvolvimento social para a educação. Como competência, o gestor público deve acompanhar a execução orçamentária para verificar se os gastos estão de acordo com a autorização do legislativo, e analisar se as ações estão sendo realizadas com eficiência, se estão voltadas para resolver problemas da sociedade com eficácia e se estão promovendo o desenvolvimento efetividade. Segundo Rezende (2001) para que todo esse orçamento público exista, um sistema orçamentário é fundamental, podendo subentender que esse sistema é uma instituição legitimada pela sociedade. As instituições definem o que os indivíduos e as organizações podem fazer, ou seja, funcionam como um legislador aplicando incentivos e sanções. O sis- tema orçamentário foi desenvolvido para definir as regras de gerenciamento dos recursos públicos, buscando respeitar e atender aos interesses da sociedade. Em resposta aos excessos dos governantes, que culminavam em maiores cobranças de impostos, surgiu a ideia de estabelecer leis para regular os assuntos de interesse social, dentre os quais a criação de impostos e sua aplicação. Matias-Pereira (2010) explicou que essa regulação é realizada pelos representantes da sociedade, no qual é composto hoje pelo Poder Legislativo. As principais funções do Poder Legislativo se referem à aprovação, o monitoramento, a fiscalização e a avaliação do orçamento público, sendo a função princi- pal a participação do processo orçamentário. Conforme Rua (2014) o crescimento dos gastos públicos tem como contrapartida, o crescimento da carga tributária. A carga tributária é a quantidade que o governo arrecada de tributos, como impostos, contribuições e taxas, dividido pelo Produto Interno Bruto (PIB). As receitas públicas são compostas principalmente pela receita tributária, esses tributos possuem caráter de exigibilidade, pois são riquezas criadas pelas empresas e indivíduos da sociedade, que caso não fossem exigidos pelo Estado, ficariam sob posse desses atores sociais que decidiriam por suas demandas de consumo e investimento. Como forma de atender as necessidades da sociedade devido às falhas do mercado, o orçamento público, como ferramenta de planejamento retrata escolhas e decisões sobre as questões prioritárias que irão receber atenção do Estado, utilizando-se de estratégias para responder essas demandas e quantidade de recursos financeiros a serem aplicados em cada uma dessas estratégias. O planejamento orçamentário, formalmente registrado no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamen- tária Anual (LOA), corresponde a um contrato firmado com a sociedade, no qual o Estado estabelece um plano de atuação e recebe, por meio do poder Legislativo, permissão para realizar esse plano (RUA, 2014; ALBUQUERQUE, 2015). 58UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil Segundo Debtil et al. (2017) o orçamento público define como o governante vai atuar perante a sociedade, ou seja, como irá condicionar suas ações perante às demandas so- ciais. A designação de escolhas constituídas no orçamento público define quais áreas da sociedade serão beneficiados com a aplicação dos recursos públicos e quais áreas serão desfavorecidas com o financiamento dessas ações. Analisando o proposto, as leis orça- mentárias são apresentadas como um mecanismo de controle político, podendo refletir, no tipo de estado a ser fomentado. Para que essa relação entre o Estado e a sociedade tenha exigibilidade e para que a distribuição de custos e benefícios nele expressos seja imperati- va, faz-se necessário que o orçamento público se revista de força de lei e cumpra os requi- sitos de norma jurídica capazes de vincular o governante e seus agentes. Dessa forma, o orçamento público, antes de ser uma demonstração de receitas e despesas, é uma norma legal que se submete ao ordenamento jurídico próprio das leis. Nos termos da Constituição Federal de 1988 o artigo 165 estabelece que exista um Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Desta maneira, estes três instrumentos têm como objetivo o planejamento das ações do poder público para exercer as suas funções de Estado (BRASIL, 1988). De acordo com Debtil et al. (2017) todos os anos o Governo deve elaborar um docu- mento demonstrando como serão aplicados os recursos arrecadados. Para que isso seja possível, se faz necessário vincular a aplicação desses recursos a metas e a programas com objetivos de atender a demanda da sociedade ou solucionar as dificuldades previa- mente observadas. De acordo com Rua (2014) o Plano Plurianual (PPA) é entendido como um planeja- mento estratégico de médio prazo da Administração Pública brasileira. O PPA contém os projetos e as atividades que o Governo pretende realizar, ordenando suas ações e visando à consecução de objetivos e metas a serem atingidas em quatro anos. Não se trata apenas de propor ações a serem implementadas em dado período, mas sim de instituir um plano de ação que, partindo de um planejamento estratégico discrimine os objetivos de governo a serem perseguidos durante o mandato do chefe do poder executivo, estabeleça os progra- mas setoriais a serem implementados e defina as fontes de financiamento e as metodolo- gias de elaboração, gestão, avaliação e revisão dos programas. O Plano Plurianual tem, na compreensão do sistema orçamentário brasileiro, a fun- ção principal de direcionar o planejamento das ações do Estado a quais devem estar sem- pre em consonância com o proposto. É o que se pressupõe na Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988): Art. 165, § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previs- tos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano pluria- nual e apreciados pelo Congresso Nacional. Art. 166, § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 59UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil Art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Pode-se identificar que a Constituição Federal estabeleceu ao Plano Plurianual (PPA) a função de intermediar o planejamento de longo prazo e a programação orçamen- tária anual, dispondo de estratégias de médio prazo para a atuação do Estado (BRASIL, 1988). Diz o art. 35 do Ato das Disposições Transitórias da Constituição de 1988 que: § 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até qua- tro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito me- ses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro me- ses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Para Albuquerque (2015) a Constituição Federal prevê que a LDO e a LOA são leis anuais, que são propostas pelo poder Executivo e aprovadas pelo poder Legislativo em exercício financeiro. Porém o PPA por ter característica de planejamento plurianual, é apresentado pelo executivo no primeiro ano de mandato do titular (presidente, governador ou prefeito), sendo aprovado pelo poder Legislativo nesse mesmo ano, sendo estabelecido atéo primeiro ano do mandato seguinte. Como o mandato dos titulares do poder Executivo, no Brasil, atualmente é de quatro anos, o PPA deve vigorar por quatro anos, iniciando-se no segundo ano de um mandato e terminando no primeiro ano do mandato subsequente. Debtil et al. (2017) explica que o PPA é executado anualmente por meio da Lei Orça- mentária Anual (LOA). Porém essa lei não é somente o detalhamento do que o PPA propôs para aquele ano. A LOA contém uma série de especificidades que decorrem da realidade material e institucional, fazendo-se necessário ajustar o planejamento ano a ano em re- lação aos fatores contingenciais. A LDO é a lei que faz a ligação entre o PPA e a LOA de modo a promover esses ajustes. Ela cumpre diversas funções definidas pela Constituição Federal. A LDO tem como finalidade original, definida pelo art. 164, § 2º, da Constituição Federal de 1988: A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) compreenderá as metas e priorida- des da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentá- ria Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 1988) A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é anual, segundo o parágrafo 2º do artigo 165 da CF/88, deverá compreender as metas e as prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispor sobre as alterações na legislação tributária; 60UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A LDO é fundamental no processo orçamentário por se constituir no elo entre o PPA e a LOA. A LDO estabelece, dentre os programas incluídos no PPA, quais terão prioridade na programação e execução do orçamento subsequente. Lembre-se que, de acordo o parágrafo 4º do artigo 166 da CF/88, as emendas ao projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas se forem incompatíveis com o Plano Plurianual (RUA, 2014; ALBUQUERQUE, 2015; DEBTIL et al., 2017). O Brasil (1988) conferiu à PPA quatro atribuições principais: • Definir as prioridades e metas do governo para cada exercício: sendo essas metas e prioridades definidas parcialmente no PPA. Mas, entre o momento de elaboração e aprovação do PPA e o momento de elaboração da LOA podem ocorrer mudanças, sendo necessário promover ajustes as novas demandas trazidas pelo ambiente. Alguns exemplos que ocorrem em ajustes são: crises econômicas, desastres naturais e demandas sociais são exemplos de fatores que motivam o es- tabelecimento de prioridades na LDO. • Estabelecer regras a serem seguidas na elaboração e na execução do orçamento anual: essas regras devem ser de caráter temporário, buscando acomo- dar pressões momentâneas do ambiente, para suplementar às regras permanentes, que deverão ser objeto da lei complementar prevista no art. 169 da Constituição Federal de 1988. Porém, como a essa lei complementar ainda não existe, sua não existência vem sendo suprida pela LDO, que traz em seu texto não apenas as regras de caráter temporário, mas também as estruturas de elaboração e execução do or- çamento. Na LDO estão dispostas, as classificações orçamentárias e as regras para transferência de recursos financeiros aos estados e municípios. • Referenciar as alterações na legislação tributária: a LDO tem pode es- tabelecer algumas regras como, concessão de benefícios fiscais (isenção de impos- tos, por exemplo). Pode determinar que os projetos de lei aprovados ou medidas provisórias que propõe a renúncia de receitas decorrente à concessão ou ampliação de incentivos ou benefícios tributários, financeiros, ou que vinculem receitas a des- pesas, órgãos ou fundos, devendo conter cláusula de vigência de, no máximo, cinco anos. • Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de incentivos financeiros: às agências financeiras oficiais de incentivos são os bancos públicos de desenvolvimento, voltados para financiar projetos com potencial para alavancar o desenvolvimento social e econômico do país, através de empréstimos a empresas e a organizações sociais. Atualmente, as agências federais de fomento são o BNDES, o BASA, o BNB, o Banco do Brasil (BB) e a Caixa Econômica Federal. Segundo Matias-Pereira (2010) a elaboração da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dos órgãos de fazenda e planejamento do município, do Estado ou da União. Porém, 61UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil para traçar o cenário fiscal e definir as prioridades para o orçamento anual, a elaboração da LDO envolve uma grande quantidade de atores, mediante consulta aos órgãos setoriais nas diversas áreas de governo como educação, saúde, segurança etc. Além dessas 4 funções trazidas pela Constituição Federal de 1988, a LDO cumpre também outras funções que a lhe foram atribuídas pela Lei Complementar n. 101/2000 - a Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 1988). Entre essas funções destaca-se a de dis- por sobre: De acordo com Albuquerque (2015) às Metas e os Riscos Fiscais são os resultados esperados da gestão das finanças públicas ao longo do exercício, que se obtém da relação entre o que o governo gasta ao longo do ano e o que foi arrecadado. O Resultado primário corresponde ao resultado líquido do total das receitas primárias (não financeiras) deduzidas de suas despesas primárias (não financeiras); e Resultado nominal, que é o balanço entre as receitas totais e as despesas totais e corresponde à chamada necessidade de financia- mento do setor público. A gestão das contas públicas pode sofrer também com a influência de fatores incer- tos quando da ocorrência impactaria as metas estabelecidas. Esses fatores são chamados de riscos fiscais e podem afetar tanto as receitas quanto as despesas. Para mantê-los sob controle, a LDO traz anexo demonstrando e analisando os riscos fiscais potenciais. A Programação Financeira, segundo o art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, no prazo máximo de 30 dias após a publicação dos orçamentos o Poder Executivo deve es- tabelecer a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, para que os órgãos possam executar as despesas em ritmo favorável ao ingresso de recei- tas e à obtenção das metas fiscais. A Lei 101/2000 determina, ainda: Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, se- gundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. Matias-Pereira (2010) explica que o contingenciamento da movimentação financeira ocorre sempre que a meta fiscal estabelecida estiver em risco de não ser executada, de- vendo então os poderes promover bloqueios à realização de despesas até que a situação volte ao patamar normal. A Transferências de recursos, como ferramenta de controle da execução do orçamento da Lei de Responsabilidade Fiscal, remete à LDO a função de regulamentar os repasses de recursos para outros entes da federação e para entidades privadas. Uma vez consolidado, o projeto de LDO é encaminhado ao Poder Legislativo no pri- 62UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil meiro semestre de cada ano, em prazo definido pela Constituição Federal ou Lei Orgânica do município. O Legislativo deve estudar e aprovar em tempo para que a lei possa servir como base para a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte. O estu- dodo projeto de lei pelo Poder Legislativo compreende as seguintes etapas gerais: • Realização de audiências públicas com representantes do go- verno e da sociedade; • Apresentação e publicação das emendas ao projeto de lei; • Apresentação e votação do relatório sobre o projeto de lei e suas emendas na Comissão de Orçamento; • Apresentação e votação do parecer da Comissão de Orçamento no Plenário do Legislativo; • Encaminhamento do autógrafo ao Poder Executivo para sanção ou veto; e • Promulgação e publicação da lei no diário oficial. Uma vez apro- vada a LDO, o processo orçamentário volta-se, então, para a elaboração da LOA. Segundo Rua (2014) com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas orientações dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora a programação anual de trabalho – denomina- da de LOA a finalidade principal da LOA é estimar as receitas que o governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que serão realizadas com tais recursos. É importante destacar que a LOA é uma autorização de gastos, mas, não é uma obrigação de gastar. Por isso o orçamento é autorizado, não impositivo. Para entender melhor essa questão, precisa distinguir dois tipos de despesa que ocorrem na LOA: as obrigatórias e as discricionárias. São obrigatórias as despesas que constituem obrigações constitucionais ou legais do governo, tais como pagamento de pes- soal, de juros e encargos da dívida pública, de aposentadorias, etc. As despesas não obri- gatórias são chamadas de “discricionárias”, porque sobre elas o governo tem margem para escolher se as executam ou não (RUA, 2014; ALBUQUERQUE, 2015; DEBTIL et al.,2017). 63UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil SAIBA MAIS O Sistema Orçamentário está previsto na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Além destas informações, na Carta Magna brasileira constam os di- reitos e deveres do cidadão. Ressalta-se que todas as ações da União, Estado e Município devem resguardar o conteúdo da Constituição de 1988. Você pode consultá-la, dado que é um documen- to público, e certamente, contribuirá para sua formação neste curso superior. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm Acesso em: 22 abr. 2019. 3.4 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - 101/2000 veio para regulamentar os dis- positivos da Constituição Federal de 1988 na qual foram estabelecidos o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Segundo Cruz (2006) a LRF dispõe de uma estrutura caracterizada que considera os aspectos referentes ao planejamento, disciplina fiscal e transparência, conforme disposto no art. 1º, § 1º: §1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afe- tar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia da receita, geração de despesas com pessoal, da segu- ridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (LRF, 2000). De acordo com Matias-Pereira (2010) a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) apri- mora as determinações do BRASIL (1988) que estabelecem as obrigatoriedades ao Estado no tocante ao PPA, LDO e LOA, ocupando as falhas e aumentando a dimensão desses ins- trumentos de planejamento. Na LRF é explicitada a intenção de fortalecer esses três prin- cipais instrumentos de planejamento, pois observa-se a criação de ligações entre esses, levando a uma relação direta entre as políticas de governo e as dotações orçamentárias, passando pelos planos, programas, projetos e ações governamentais. Segundo Matias-Pereira (2010) além dessas ligações criadas na formulação das ferramentas de planejamento a LRF preocupa-se com a execução e prestação de contas dos processos orçamentários ou planejamento, especificamente no tocante aos prazos e documentos obrigatórios, fossem relacionados numa ligação direta de mutualidade, com objetivo exposto de evitar que os planejamentos e orçamentos fossem elaborados apenas 64UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil para cumprir as formalidades legais. Do capítulo III ao VIII, a LRF trata de regularizar os gastos públicos, indo da previsão das receitas, condição básica ao controle dos gastos, até a gestão e guarda patrimonial, passando pela disciplina, alocação e quantificação das despesas, transferências de recur- sos e endividamento público. A LRF trata da previsão das arrecadações, introduzindo a obrigatoriedade de proje- ção das receitas e regulamentando suas renúncias. Segundo Vignoli (2002), a principal exi- gência da LRF é que sejam respaldadas estas estimativas pelas metodologias de cálculo e pelas premissas utilizadas para realizá-las. As despesas públicas são tratadas no capítulo IV, sendo que a ordenação da sua geração depende diretamente da indicação das fontes de receitas. Limites de gastos são definidos e regulamentados, especialmente as com pessoal, e os percentuais de partição entre os poderes estabelecidos. As transferências a outros entes da federação e destinação de recursos ao setor privado são abordadas nos capítulos V e VI, vindo em sequência à regulamentação das possibilidades, formas e limites de endividamento público. As disposi- ções sobre a Gestão Patrimonial encerram no capítulo VIII o trato da disciplina e equilíbrio fiscal, abrangendo as disponibilidades de caixa, o patrimônio público propriamente dito e as empresas controladas pelo Setor Público. O art. 48 da LRF traz no seu texto, de forma objetiva, a obrigação de tornar público e acessível não só os resultados dos processos de planejamento ou orçamento, mas também todas as etapas de sua elaboração e criação: Art. 48 – São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de conta e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Or- çamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único – A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realizações de audiências públi- cas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos (LRF, 2000). A fiscalização do cumprimento das regras da LRF fica a cargo do Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas e do sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público. O art. 67 da LRF cria o conselho de gestão fiscal, cujas principais atribuições são har- monizar e coordenar as ações entre os entes federativos; disseminar as práticas previstas na LRF; implantar e padronizar os relatórios e demonstrativos, e também divulgar análises, estudos e diagnósticos. As sanções institucionais pelo não cumprimento das disposições estão previstas em todo corpo de LRF, e o art. 73 estipula que as infrações serão punidas pela legislação pertinente, em especial segundo Decreto Lei nº. 2848 de 07/12/1940 (códi- go penal); Lei nº. 1079 de 10/04/1950; Decreto Lei nº. 201 de 27/02/1967 e a Lei nº. 8429 de 02/06/1992. 65UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil CONCLUSÃO Caro(a) aluno(a), neste capítulo vimos como são estabelecidas as políticas públicas no Brasil, e quais os processos são necessários para que as demandas da sociedade se- jam atendidas. Nesse sentido, no primeiro tópico deste Capítulo você compreendeu como ocorre o desenvolvimento e formulação de políticas na América Latina. Num próximo momento, vocêverificou sobre a formulação, implementação e financiamento das políticas públicas no Brasil. Em relação aos dois primeiros tópicos, foi enfatizado que o Estado busca satisfa- zer as demandas da sociedade, e para tanto, necessita de recursos financeiros captados através de tributos e/ou impostos. Assim, a riqueza gerada pela sociedade é distribuída em forma de políticas públicas. Nos dois tópicos subsequentes, você analisou a função do planejamento para exe- cução de políticas, bem como Identificou como são elaboradas a política orçamentária e processo orçamentário no Brasil. Realça-se a importância desses objetivos, pois o Estado a fim de controlar e planejar de forma eficiente utiliza-se ferramentas propostas pela Cons- tituição Federal de 1988, na qual estabelece o PPA, LDO e a LOA, como forma de controle do orçamento público. Por fim, no último tópico você conheceu a Lei de Responsabilidade Fiscal. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - 101/2000 foi implementada para fiscalizar se realmente está sendo cumprido o que foi proposto no orçamento público, impedindo a ocorrência de desvios. Bons estudos! 66UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil Leitura Complementar Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 Na Unidade III, foi discorrido sobre a Lei da Responsabilidade Fiscal (LRF), qual seja, Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000. Nesta seção, serão apresentados alguns termos e definições constantes na LRF. O artigo 2º da LRF (BRASIL, 2000) aborda que: Ente da Federação correspondem a União, a cada Es- tado, ao Distrito Federal e cada Município; Empresa controlada é uma sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação; Empresa estatal dependente é uma empresa contro- lada que receba do ente controlador recursos financeiros para paga- mento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de parti- cipação acionária; Receita corrente líquida: somatório das receitas tribu- tárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições previstas na Lei. b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios. c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira. Ainda no artigo 2ª da Lei, consta um trecho afirmando que o Distrito Federal é con- siderado um Estado. A LRF permite que o cidadão reconheça as ações da gestão pública e analise como estão sendo aplicados os recursos que o mesmo auferiu ao Estado. Destarte, a LRF tam- bém corrobora para que os Entes Federativos mantenham o Controle Interno, uma vez que as informações são públicas e precisam estar completas e livres de erros. Fonte: BRASIL (2000). Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 23 abr. 2019. 67UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil Material Complementar - Livro Sinopse: O livro demonstra ao leitor quais foram as mudanças trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão pública. Reúne modelos e exemplos de como a informação pública é evidenciada com o intuito de cumprir a Lei da Transparência (Lei 101/2000). Lei da Responsabilidade Fiscal Comentada: Lei Complemen- tar nº 101 de 4 de maio de 2000. Flávio da Cruz (Coordenador); Adauto Viccari Junior; José Osvaldo Glock. Nélio Herzmann; Rosângela Tremel. Editora: Atlas. Material Complementar - Filme Sinopse: O livro retrata os últimos dias do Presidente Getúlio Vargas e alguns momentos históricos do Brasil. O filme acrescentará elementos sobre política e história à sua formação neste curso superior. Getúlio – Últimos Dias de um Presidente. Ano: 2014. Material Complementar - WEB O site Portal da Transparência da Controladoria Geral da União traz o orçamento da união, bem como a execução orçamentária. Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/orcamento>. Acesso em: 22 abr. 2019. http://www.portaltransparencia.gov.br/orcamento 68UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil REFERÊNCIAS ALBUQUERQUE, Andrei Aparecido de. Teoria das finanças públicas. Florianópolis: De- partamento de Ciências da Administração/UFSC; CAPES : UAB, 2015. BEHRING, Elaine Rossetti. Crise do capital, fundo público e valor. Capitalismo em cri- se, política social e direitos. São Paulo: Cortez, p. 13-34, 2010. BRASIL (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. CRUZ, Flávio da. et al. Lei de Responsabilidade Fiscal comentada: Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Atlas: São Paulo, 2012. DEBTIL, Selma Josette Silveira; SANTOS, Rita de Cássia Leal Fonseca dos;.HADDAD, Rosaura Conceição; et al. Gestão financeira, orçamentária e patrimonial. Ponta Grossa: UEPG/NUTEAD, 2017. MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil. 5ª ed. São Paulo, Atlas, 2010. OLIVEIRA, Francisco de. Os direitos do antivalor: a economia política da hegemonia imperfeita. 1998. PINHEIRO, Vinícius C. Modelos de desenvolvimento e políticas sociais na América Latina em uma perspectiva histórica. Planejamento e Políticas Públicas, v. 12, 1995. REZENDE, Fernando. Finanças Públicas. Editora Atlas. São Paulo, 2001. RUA, Maria das Graças. Políticas públicas. rev. atua. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC, 2014. SCHMITTER, Philippe C. Reflexões sobre o conceito de política. Revista de Direito Público e Ciência Política, v. 8, n. 2, p. 45-60, 1965. VIGNOLI, Francisco Humberto (coordenador), MORAES, Adelaide M. Bezerra et alli. A Lei de Responsabilidade Fiscal comentada para municípios. São Paulo. FGV / EAESP. 2002 69 Objetivos de Aprendizagem: • Abordar a prática da cidadania como estratégia de transformação. • Discorrer sobre a visão prospectiva: as mudanças nos âmbitos global, continental e no Brasil. • Discorrer sobre o papel dos governos locais. • Abordar sobre o déficit público e a sustentabilidade da política fiscal. • Discorrer sobre o impacto doméstico da internacionalização das economias. Plano de Estudo: • Prática da cidadania como estratégia de transformação. • Visão prospectiva: as mudanças nos âmbitos global, continental e no Brasil. • Papel dos governos locais. • Déficit Público e a Sustentabilidade da Política Fiscal. • Impacto Doméstico da Internacionalização das Economias. UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas Professor Me. Rodrigo Gaspar de Almeida 70UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas INTRODUÇÃO Prezado(a) aluno(a), seja bem-vindo(a) à Unidade 4 do Livro da disciplina de Finan- ças e Orçamento Público. Nesta Unidade, será abordado sobre a prática da cidadania e serão expostos tópicos especiais em finanças públicas. Neste primeiro momento, você compreenderá a prática da cidadania como estra- tégia de transformação socioeconômica. Será explicado sobre o papel da democracia no processo de formulação de políticas e fiscalização dos atos governamentais. Ademais, será discorrido sobre a visão prospectiva: as mudanças nos âmbitos global, continental e no Brasil. Em seguida, será apresentado o tópico papel dos governos locais. Nesse sentido, você compreenderá a diferença entre desconcentração e descentralização, bem como co- nhecerá os principais motivos que levam um governo a descentralizar suas atividades. O terceiro tópico da Unidade 4 abordará sobre o déficitpúblico e a sustentabilida- de da política fiscal. Serão apresentadas definições de déficit público e os tipos de déficit públicos. Além disso, será visto sobre a sustentabilidade da política fiscal, a qual também representa a razão entre a Dívida Pública e o Produto Interno Bruto (PIB) Por fim, será discorrido sobre o impacto da internacionalização das economias. Será visto como se iniciou o processo de internacionalização da economia mundial e brasileira, e os efeitos das primeiras experiências do Brasil frente ao comércio internacional. Bons Estudos! 71UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas 4.1 PRÁTICA DA CIDADANIA COMO ESTRATÉGIA DE TRANSFORMAÇÃO Caro(a) aluno(a), seja bem-vindo(a) à Unidade 4 do livro de Finanças e Orçamentos Públicos. Neste tópico, serão vislumbrados conceitos e perspectivas teóricas envolvendo a prática da cidadania como estratégia de transformação, principalmente, no que tange ao exercício da democracia. O cidadão é o indivíduo que exerce a democracia. A prática da democracia, por sua vez, é tida como uma estratégia de transformação social visto que ela objetiva dar poder de participação nas decisões do município, estado e federação por meio dos seus repre- sentantes eleitos. Ademais, outra finalidade do processo democrático é a equalização de oportunidades (MATIAS-PEREIRA, 2010). Conforme Matias-Pereira (2010, p. 354) a cidadania é: a qualidade social de uma sociedade organizada sob a forma de direitos e deveres majoritariamente reconhecidos. Entre os direitos e deveres, desta- cam-se os direitos humanos, que representam a síntese de todos os direitos possíveis que o homem possa ter. Por sua vez, aparece do lado dos deveres o compromisso comunitário de cooperação e corresponsabilidade. No trecho citado acima, discorreu-se sobre os Direitos Humanos, sobre isto, é opor- tuno ressaltar a definição da Organização das Nações Unidas (ONU, 2019, online1). Segun- do a ONU (2019, online1) os Direitos humanos surgiram em 1945 e referem-se aos direitos de todos os seres humanos, independentemente de raça, sexo, nacionalidade, etnia, idio- ma, religião ou qualquer outra condição. São oriundos de tratados entre as Nações e baseiam-se no direito à vida e à liber- dade de opinião e de expressão, o direito ao trabalho e à educação, etc. Todos os seres humanos deveriam ter estes direitos, sem discriminação. O Direito Internacional dos Direi- 72UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas tos Humanos estabeleceu as responsabilidades dos Estados para agirem de determinadas maneiras ou de se absterem de certos atos, a fim de promover e proteger os direitos huma- nos e as liberdades de grupos ou indivíduos (ONU, 2019, online1). Diante disso, nota-se que as questões relacionadas a cidadania envolvem as desi- gualdades sociais. É função do Estado (ou Governo) suprir as condições da população (isto é erradicar as desigualdades) por meio da redistribuição de rendas, execução das políticas públicas, entre outras atividades, as quais envolvem gastos e arrecadações (de impostos). Ao cidadão cabe a fiscalização dos atos praticados, especialmente, das contas públicas (MATIAS-PEREIRA, 2010). Outra maneira do cidadão exercer a cidadania é por meio da organização social em protestos políticos. Tais circunstâncias, geralmente, ocorrem quando o Estado publica alguma lei ou política estranha aos interesses dos grupos sociais (coerção). Os cidadãos podem se organizar por meio de partidos políticos, sindicatos, organizações não governa- mentais (ONGs), entre outros (MATIAS-PEREIRA, 2010). O autor Matias-Pereira (2010, p. 355) afirmou: A cidadania se desenvolve dentro do conflito de interesses, em que o lado dominante atua para fazer valer a legitimidade e a manutenção da ordem vigente, visando evitar que a mesma sofra alterações, e, por sua vez, o Lado dos Excluídos busca contrapor-se a essa posição. É dessa prática de se opor ao dominador que surge a cidadania fundamental, por meio da conscientiza- ção de direitos e da reação e disposição de lutar contra as injustiças. Dessa forma, os excluídos podem determinar seu destino, alterando o rumo da his- tória. Essa participação se materializa por meio do ato de eleger, estabelecer alternância no poder, forçar os detentores do poder a servirem à comunidade, e assim por diante. Matias-Pereira (2010) cita outras formas do cidadão exercer a cidadania: • Solicitar políticas que fomentem a melhoria e o acesso de todos os ci- dadãos ao sistema do ensino (universalização do ensino); • Planejamento participativo; • Identificação de fatores culturais relacionados a identidade da comuni- dade; • Conquistar novos direitos às minorias (população de baixa renda). Em relação ao item universalização do acesso ao ensino, cabe mencionar que o Brasil já fez previsão desta situação em sua Constituição, que além da educação também previu outros direitos (BRASIL, 1988): Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. 73UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas Dentre os mecanismos de exercer a cidadania, o mais eficaz é o voto nas eleições que ocorrem periodicamente para exercer os representantes da população. Para que você compreenda como funciona o processo eleitoral, será exposto sobre o processo eleitoral no Brasil. O processo eleitoral no Brasil, em um sentido mais amplo, diz respeito às fases orga- nizativas das eleições, compreendendo os períodos anteriores e posteriores às eleições. As eleições são organizadas pela Justiça Eleitoral (JE), em nível municipal, estadual e federal. Na esfera federal, a JE possui como órgão máximo o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), com sede em Brasília. Em cada estado da Federação e no Distrito Federal há um Tribunal Re- gional Eleitoral (TRE), bem como juízes e juntas eleitorais (TSE, 2019, online2). A Justiça Eleitoral organiza, fiscaliza e realiza as eleições regulamentando o proces- so eleitoral, examinando as contas de partidos políticos ou coligações, ou seja, dos candi- datos em campanhas, controlando o cumprimento da legislação durante o período eleitoral e julgando os processos relacionados com as eleições (TSE, 2019, online2). O processo eleitoral brasileiro possui etapas que ocorrem antes do período eleitoral (pré-eleitorais), as quais visam garantir o bom funcionamento dos locais de votação e do processo eleitoral como um todo. De acordo com o (TSE, 2019, online1), as fases pré-elei- torais são: • cadastro eleitoral: no cadastro eleitoral ficam armazenadas as informações cadastrais e a situação do eleitor, além de informações sobre comparecimento às urnas, justificativa eleitoral e trabalho como mesário. No Brasil, aos 16 anos o voto é facultativo, contudo torna-se obrigatório a partir dos 18 anos. A solicitação do pedido do título de eleitor (alistamento) deverá ser feita até 151 dias antes da data da eleição. O cadastro eleitoral proporcio- na o controle da informações sobre débitos com a Justiça Eleitoral, filiação a algum partido político, etc. A fiscalização desses dados é feita pela Correge- doria-Geral da Justiça Eleitoral, em âmbito nacional, e pelas corregedorias regionais eleitorais, nas respectivas circunscrições. • etapa de candidaturas: para estarem aptos a participarem das eleições, os partidos políticos devem ter seu estatuto registrado no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) até um ano antes da eleição e possuir órgão de dire- ção na circunscrição em que acontecerá o pleito. Cada partido ou coligação poderá solicitar registro de: 1 candidato a presidente da República (e vice); 1 candidato a governador em cada estado e no Distrito Federal (e vice); 1 candidato a prefeito em cada município (e vice); 1 ou 2 candidatos a senador emcada unidade da Federação, além de possuir suplentes a candidatos a deputado federal, deputado distrital, deputado estadual e vereador. Não é permitido registrar o mesmo candidato para mais de um cargo eletivo. • prestação de contas: A prestação de contas é um dever de 74UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas todos os candidatos, trata-se de uma medida que visa a transparência e a legitimidade. O candidato que renunciar à candidatura, dela desistir, for substituído, ou tiver seu pedido de registro indeferido pela Justiça Eleitoral (JE) deverá prestar contas correspondentes ao período em que participou do processo eleitoral, mesmo que não tenha realizado campanha. Durante o período eleitoral podem ocorrer 2 prestações de contas parciais, mas, é obrigatória, a prestação de contas final que deve ser feita até o trigésimo dia posterior às eleições. Quanto há segundo turno, as contas referentes aos dois turnos deverão ser prestadas até o trigésimo dia posterior a sua realiza- ção. Os candidatos, enquanto permanecerem omissos, mesmo após eleitos, não poderão ser diplomados. • logística eleitoral: Trata-se de uma atividade contínua e de ma- nutenção. Dentre as atividades de manutenção, citam-se: fazer testes para verificar as condições de funcionamento das urnas; executar reparos e repor peças, se for necessário; carregar a bateria interna de todas as urnas; arma- zenar os equipamentos de forma adequada; substituir as urnas que estive- rem obsoletas e promover seu descarte. Há ainda a fase pós-eleições, que compreende, entre outras atividades, a diploma- ção dos eleitos. A Diplomação é o ato pelo qual a Justiça Eleitoral atesta que o candidato foi efetivamente eleito pelo povo e, por isso, está apto a tomar posse no cargo. No caso de eleições presidenciais, é o TSE que faz a diplomação. Para os eleitos aos demais cargos federais, estaduais e distritais, assim como para os suplentes, a entrega do diploma fica a cargo dos TREs (Tribunais Regionais Eleitorais). Já nas eleições municipais, a competên- cia é das juntas eleitorais. Dentre algumas características que demonstram a eficiência do processo eleitoral brasileiro estão: a agilidade na apuração e divulgação dos resultados devido ao uso da urna eletrônica brasileira (foi a partir do ano 2000 que as eleições passassem a ser totalmente informatizadas), e recentemente, a partir de 2008, o sistema biométrico de identificação do eleitor. Até julho de 2014, aproximadamente 23 milhões de eleitores já estavam com as suas digitais cadastradas por esse sistema, representando mais um grande avanço na garantia da segurança do voto no Brasil (TSE, 2019, online1). As eleições estaduais, estaduais e federais ocorrem a cada 4 anos e de 2 formas dis- tintas, sendo que numa mesma eleição são escolhidos representantes federais e estaduais, em outra eleição são ocorridas as eleições para representantes municipais. O intervalo entre as duas eleições é de 2 (dois) anos. Além da votação, cujo processo foi descrito acima, o cidadão busca agir por meio de organizações sociais e reivindicam questões pontuais. Tais organizações sociais são fundamentais para chamar a atenção do Governo para satisfação dos seus interesses, ou seja, para identificar demandas da população (MATIAS-PEREIRA, 2010). 75UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas Outro fator que deve ser observado pelos cidadãos é que o Governo foi criado para satisfazer as necessidades dos cidadãos, e não o contrário, que pode ser visto na pressão (ou coerção) do Governo sobre os cidadãos. Para verificar se o Governo está cumprindo o seu papel, o cidadão examina as contas públicas e busca promover questionamentos. Visando uma cobrança mais eficaz, os cidadãos deveriam se reunir, o que corresponde a agir organizadamente (MATIAS-PEREIRA, 2010). Isso posto, é possível concluir que se os cidadãos não se organizarem e provocarem questionamentos, o Governo não sofrerá a pressão “de baixo para cima”, o que caracteriza a cidadania. Conforme o autor Matias-Pereira (2010, p. 357): a posição de uma maioria significativa da população brasileira, que, ao ser questionada por meio de pesquisas de opinião pública sobre as razões do desinteresse em relação à participação mais efetiva nas ações desenvolvidas pelo Estado, aponta razões que vão desde a ineficiência e eficácia da admi- nistração pública até a falta de transparência e descrédito nas instituições e homens públicos. Torna-se fundamental, portanto, uma discussão mais apro- fundada por parte da sociedade, em relação ao tema, de forma a encontrar mecanismos burocráticos para mudar esse quadro descrito e permitir uma participação mais efetiva do cidadão nas questões prioritárias da sociedade. O Governo tem como função propiciar mecanismos para que a sociedade fiscalize a sua atuação (exerça a cidadania). Segundo Mathias-Pereira (2010), tais mecanismos são: • Manutenção das condições de funcionamento de órgãos públi- cos como justiça, educação, segurança; • Democratização no acesso às informações; • Regular o funcionamento da economia; • Implementar o Planejamento e Orçamento Público. À vista disso, se o Governo e os cidadãos organizados por meios legais firmarem parcerias, o primeiro reconheceria as demandas dos cidadãos e os últimos ainda poderão aumentar seu papel democrático, ou seja, fiscalizador. Após resgatar conceitos da prática da cidadania como estratégia de transformação, principalmente, no que tange à democracia, a seguir, serão expostos conteúdos relativos ao papel dos governos locais. REFLITA Dentre as formas de exercer a Cidadania, o cidadão tem a fiscalização dos atos pú- blicos por meio da consulta aos orçamentos públicos. Fonte: o autor. 76UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas 4.2 VISÃO PROSPECTIVA: AS MUDANÇAS NOS ÂMBITOS GLOBAL, CONTINENTAL E NO BRASIL. De acordo com Levy (2019), a final de 2018 e início de 2019 foi um período marcado pelo aumento das incertezas e perda do dinamismo da Economia Mundial. As principais fontes de incerteza econômica são: i) a desaceleração do comércio internacional, em parte associada a conflitos comerciais entre Estados Unidos e China; ii) questões políticas, com destaque para o Brexit (saída do Reino Unido da União Europeia (UE); e iii) questões econômicas, associadas às perspectivas de crescimento nos Estados Unidos e ao risco de uma recessão na Europa (LEVY, 2019). Nos últimos trimestres de 2018, começou um movimento de desaceleração da re- tomada do crescimento. E a desaceleração desse crescimento dos países desenvolvidos, é uma oportunidade para as economias emergentes (quando o risco país aumenta, os investidores buscarão os países com melhor remuneração em relação a taxa de juros). De maneira geral, os preços das commodities caíram em 2019, buscando a se elevar no início de 2019 (LEVY, 2019). Especificamente, com relação ao Brasil, podem ser apontados como tendências fu- turas (visão prospectiva): o preço das commodities minério de ferro e soja baixou, e o Brasil possui dependência econômica dessas commodities portanto, poderá reduzir as projeções do Produto Interno Bruto (PIB) (LEVY, 2019). O Banco Mundial projetou uma redução do crescimento de 2,4 % para 2,1% devido as incertezas da economia chinesa e europeia (LEVY, 2019). Cabe destacar que no atual momento da economia mundial, ou seja, economia glo- balizada, a probabilidade de ocorrência de uma crise mundial é maior, dada a interligação dos mercados financeiros e do comércio entre as Nações. 4.3. PAPEL DOS GOVERNOS LOCAIS Caro(a) aluno(a), neste trecho da Unidade IV, será abordado sobre o papel dos go- vernos locais. Inicialmente, você compreenderá o significado de desconcentração, e a se- guir serão vistos aspectos relacionados a descentralização de atividades do Estado. Conforme Mello (1991), a descentralização se distingue da desconcentração. A des- concentraçãoé um processo eminentemente administrativo, no qual o Estado desconcen- tra suas atividades administrativas, seja por critérios espaciais ou funcionais. Os critérios espaciais visam levar suas atividades a outros pontos fora da sede do respectivo Governo. 77UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas Os critérios funcionais são vistos na criação de órgãos dotados de autonomia administrati- va. Ademais, a desconcentração pode combinar ambos os fatores, ou seja, critérios espa- ciais e que sejam funcionais. Já a descentralização tem duas etapas principais: a) a introdução de mudanças no sistema governamental e b) a implementação dessas mudanças. Mello (1991) destacou as seguintes estratégias básicas para que um processo de descentralização possa ter êxito: a) mobilização para que se manifestem a vontade e as decisões políticas indispen- sáveis ao processo de governar; b) atribuição de funções e responsabilidades que permitam aos Governos locais o papel significativo no processo de desenvolvimento; c) alocação de recursos financeiros, compatível com o papel dos Governos locais; d) medida para assegurar o êxito da descentralização (gradualismo). e) assessoria técnica aos Governos locais para o correto desempenho de suas no- vas atribuições, incluindo a utilização dos recursos que lhes tenham sido atribuídos; f) estímulo ao exercício de suas novas responsabilidades, especialmente no campo tributário; g) estabelecimento, se necessário, de mecanismos de responsabilidade pública ou política das autoridades locais. Segundo Mello (1991), os governos falharam em maior número nos itens (b) e (e), quais sejam, respectivamente, a definição das funções dos Governos locais e a atribuição de recursos adequados para seu desempenho. Outro ponto que distingue descentralização de desconcentração, segundo Mello (1991), é que no processo de desconcentração, os entes não podem elaborar suas pró- prias leis, ao passo que na descentralização há a adoção de leis do ente federado, Governo regional ou Governo local (respeitando os limites naturais de cada um). O autor Mello (1991) apresentou 14 razões para a descentralização: 1) A descentralização pode diminuir as limitações do controle do planejamento na- cional (centralizado), por meio da delegação de autoridade a funcionários que atuam fora da sede do Governo. 2) Pode diminuir os efeitos negativos da burocracia, característicos do planejamento central e das políticas de desenvolvimentos dos países em desenvolvimento. 3) A descentralização de funções permite aos funcionários locais a obtenção de um conhecimento e sensibilidade maiores em relação aos problemas e necessidades locais. 4) A descentralização pode, também, facilitar uma melhor implementação das políti- 78UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas cas nacionais em áreas distantes da capital, principalmente nas áreas rurais. 5) Pode permitir maior representatividade para os diferentes grupos étnicos, tribais, políticos e religiosos na formulação de decisões, contribuindo, assim, para uma maior equi- dade na alocação dos recursos. 6) Pode contribuir para melhorar a capacidade administrativa e técnica dos Gover- nos locais e de instituições privadas nas regiões e províncias, permitindo desempenhar funções que não poderiam exercer. 7) A eficiência do Governo central pode ser aumentada quando os altos funcionários são libertados de tarefas de rotina que poderiam ser desempenhadas por funcionários lo- cais. 8) A descentralização pode permitir uma estrutura pela qual as atividades de vários ministérios e outros órgãos do Governo central, envolvidos no processo de desenvolvimen- to, possam ser coordenados, inclusive com as lideranças locais e organizações não-gover- namentais nas diferentes regiões. 9) Uma estrutura governamental descentralizada é indispensável à participação ci- dadã no processo de planejamento e administração do desenvolvimento. 10) A criação de modos alternativos de tomadas de decisões pode diminuir a influên- cia (ou o controle) das atividades de desenvolvimento, que têm o risco de serem contrárias às políticas nacionais de desenvolvimento e às necessidades dos grupos mais pobres das comunidades rurais. 11) A descentralização pode conduzir a uma administração mais flexível, inovadora e criativa. Experiências locais bem-sucedidas podem ser repetidas em outros lugares. 12) A descentralização das funções de planejamento e administração permite aos líderes locais distribuir os serviços públicos nas respectivas comunidades, integrando as áreas isoladas na economia regional para acompanhar e avaliar a implementação de pro- jetos de desenvolvimento. 13) A descentralização pode aumentar a estabilidade política e a unidade nacional ao dar aos diferentes grupos, em diferentes regiões do País, a capacidade de participarem do processo decisório do desenvolvimento. 14) A descentralização pode aumentar o número de bens e serviços públicos, bem como a eficiência de sua prestação, a custos reduzidos. Os requisitos que devem estar presentes em um Governo descentralizado, conforme Mello (1991) são: a) Governo eleito popularmente. b) Competência do Governo local para administrar seus serviços e tudo que se ca- 79UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas racterizar como essencialmente local. c) Receitas suficientes para que os Governos locais possam desempenhar um papel efetivo no processo governamental. d) Ausência de subordinação administrativa dos governos locais às esferas supe- riores, considerando que os governos locais devem estar subordinados à lei e não a uma autoridade de outro nível. No Brasil, estão ocorrendo experiências bem-sucedidas de municípios atuando nas mais diversas e inovadoras áreas no que diz respeito às suas funções tradicionais, ou seja, quando estas representam um Governo Local. São exemplos: o fomento das indústrias de eletrônicos e de telecomunicações e a utilização de terras para culturas não-tradicionais (MELLO, 1991). Conforme Mello (1991), existem 3 critérios básicos para a atribuição de funções aos Governos locais: a) critério da tradição; b) critério da proximidade; c) critério das escalas. O critério da tradição (a) implica que os Governos locais continuarão executando as funções que sempre exerceram. Contudo, esse critério pode limitar a atuação dos Gover- nos Locais, pois pode ocorrer necessidade de acrescentar funções às funções tradicionais (MELLO, 1991). Pelo segundo critério da proximidade (b), as funções governamentais se enquadram em três categorias: 1) funções de primeira necessidade (atividades consideradas indispen- sáveis para sua sobrevivência humana como a saúde); 2) funções de interesse próximo (apesar de importantes, devido sua capacidade de contribuir para enriquecer o nível de vida local (por exemplo cultura) não abrangem aqueles da categoria dos serviços primários de saúde; e 3) serviços de interesse remoto (não afetam direta e imediatamente as comuni- dades locais, como geralmente é o caso da manutenção das Forças Armadas, do controle da moeda, do crédito e do comércio exterior, cuja atribuição é da esfera federal (MELLO, 1991). O terceiro critério (c) classifica as funções do Governo Local em cinco escalas: 1) geográfica, 2) financeira, 3) econômica, 4) técnica e 5) poder político (MELLO, 1991). A escala 1) geográfica enfatiza que os serviços de âmbito local são de responsabi- lidade dos Governos locais, enquanto os serviços que incluam uma área geográfica maior não atenderiam, apenas a uma comunidade específica, mas sim a vários Governos locais da região. A escala 2) financeira corresponde a capacidade financeira que o Governo tem ou pode assumir em relação ao serviço. A escala 3) econômica se caracteriza pela busca da eficiência, desse modo, a oferta do serviço deve analisar se o serviço é mais barato se ofer- tado em pequena ou grande escala. A escala4) técnica corresponde a complexidade tecnológica das funções, visto que 80UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas demandam recursos humanos especializado além disso, pode ocorrer a necessidade de recursos materiais (equipamentos) que os Governos locais não possuem. A escala 5) poder político demonstra que, se certos serviços, pela sua natureza, somente podem ser execu- tados em nível nacional como: as relações diplomáticas, a manutenção dos tribunais supe- riores, as Forças Armadas, o controle da moeda, do crédito e do comércio exterior, a for- mulação de políticas nacionais de desenvolvimento e as diretrizes gerais do planejamento. Citam-se exemplos de serviços executados pelos Governos Locais: a iluminação pú- blica, coleta de lixo, limpeza urbana, galerias de águas pluviais, manutenção de ruas, licen- ças para construção, fiscalização de obras localização de estabelecimentos comerciais e industriais, etc. A justificativa para a prestação de tais serviços serem executados pelo ente local se dão pela proximidade entre o Governo local e os cidadãos permitindo um relacio- namento rápido, e eficaz entre ambas as partes, para que as deficiências desses serviços sejam apontadas e corrigidas (MELLO, 1991). Para finalizar o tópico sobre descentralização, será discorrido sobre as medidas que devem ser tomadas pelo Estado (ou Governo) para que o processo de descentralização seja bem sucedido nos Governos Locais. Segundo Mello (1991), a delegação implica a adoção de uma política específica que compreende as seguintes medidas: a) Transferência de funções da esfera superior às esferas que receberão a dele- gação, incluindo a destinação dos recursos financeiros para que tais funções possam ser adequadamente desempenhadas. b) Estabelecimento de normas e padrões que devem ser obedecidos pelas entida- des que receberam a delegação. c) Prestação da assessoria técnica, incluindo o treinamento aos recursos humanos, visando que as entidades possam desempenhar corretamente suas novas responsabilida- des e atender aos padrões estabelecidos. d) Acompanhamento, pela esfera superior, do desempenho das funções delegadas, inclusive para introduzir as adaptações necessárias às normas e aos padrões estabeleci- dos. e) Prestação de contas dos recursos transferidos e estabelecimento de outros con- troles internos necessários à responsabilidade dos agentes políticos das entidades que receberam a delegação. 81UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas 4.4 DÉFICIT PÚBLICO E A SUSTENTABILIDADE DA POLÍTICA FISCAL Durante a década de 1970, ocorreram 2 fenômenos na economia mundial que exer- ceram domínio sobre os Governos, cuja soma dos efeitos resultou na estagflação. Tais fenômenos são: 1) a alta taxa de inflação e 2) o desemprego. Diante do efeito das duas variáveis, os governos poderiam aumentar seus gastos públicos para gerar rendas, todavia, o efeito seria inverso, pois os níveis do preços dos produtos aumentariam e a taxa de inflação causaria mais recessão econômica e mais de- semprego (TORMIN, 2008). Conforme Tormin (2008, p. 14): Quando as receitas do governo forem iguais às despesas do governo, incluin- do as compras governamentais de bens e serviços, as transferências de juros da dívida e pagamento de aposentadoria e pensões, subsídio e despesa de Capital, temos um orçamento público equilibrado. Ocorre um déficit orçamen- tário quando as despesas são superiores às receitas. Conforme já foi enfatizado nas Unidades anteriores deste Livro, a política do governo que controla as receitas e despesas é a Política Fiscal. Contudo conforme enfatizou Tormin (2008, p. 15): os objetivos da política fiscal não podem ser avaliados apenas pelo aspecto do gasto e nível de tributação, isto é, o saldo entre receitas e despesas. Tão importante quanto o recurso despendido nos vários programas do governo é qualidade, eficiência e eficácia da política fiscal na busca do desenvolvimento e justiça social. Os economistas keynesianos defendem que quando há um período de recessão, o caminho indicado para o governo contornar a crise, é reduzir a carga tributária, de modo que a população consiga consumir os produtos e com a parcela dos impostos oriundos dessas compras os gastos do governo seriam equilibrados. Já nas situações contrárias, ou seja, quando a economia está aquecida (pleno emprego, níveis normais de inflação e juros), o governo poderia atuar de modo a reduzir os seus gastos e aumentar os impostos visando conter a demanda agregada e estabilizar os preços dos produtos (TORMIN, 2008). Em outra corrente de pensamento econômico, qual seja dos economistas que de- fendem a retomada da economia pela política monetária e não por meio da política fiscal, é defendido que quando os gastos dos governos aumentam e haverá arrecadação de im- postos reduzida, os governos emitem títulos de dívida pública para compensar os gastos adicionais e falta de recursos arrecadados (TORMIN, 2008). Podem ser citados 3 tipos de déficits públicos: a) o déficit cíclico, b) o déficit estrutu- ral e c) o déficit financeiro. Conforme Tormin (2008): 82UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas a) Déficit cíclico trata-se de uma medida adotada pelo governo que visa criar políticas anticíclicas discriminatórias. Nesse sentido, quando a economia entrasse em recessão o governo geraria um déficit e quando a economia esti- vesse aquecida promoveria um superávit, de modo a estabilizar as condições econômicas. b) Déficit estrutural pode ser entendido como o déficit que surge quando a economia está operando em pleno emprego e envolve os programas do Governo que visam criar programas de transferências de renda como subsídio agrícola, pagamento de pensões e aposentadorias e gastos com defesa e segurança pú- blica. c) O Déficit Financeiro surge quando a dívida pública (títulos emitidos pelo governo) pressiona o equilíbrio de receitas e despesas, ou seja, o pagamen- to de juros internos e externos e a desvalorização da dívida pública quando emite títulos com baixos juros. Com relação à Sustentabilidade da Política Fiscal, a mesma pode ser entendida como a capacidade do Governo em quitar os seus compromissos (despesas assumidas), sem necessitar ajustar suas contas públicas. Em outras palavras, a sustentabilidade fiscal ocorre quando há crescimento econômico sem a pressão inflacionária, isto é, sem desa- quecer a economia devido aumento dos preços dos produtos (TORMIN, 2008). De modo geral, a sustentabilidade da política fiscal ocorre quando há um equilíbrio na proporção entre a dívida/Produto Interno Bruto (PIB), a qual pode se caracterizar por 4 variáveis: a) superávits primários, b) taxa nominal de juros, c) taxa de inflação e d) taxa de crescimento (TORMIN, 2008). Comparando as 4 variáveis citadas com a relação dívida/PIB, infere-se: • Quanto maior o superávit primário, menor a relação dívida/PIB. Ou seja o PIB será maior que a dívida; • Quanto maior a taxa nominal de juros, maior a proporção da dívida em relação ao PIB; • Quando maior a taxa de inflação, menor será a proporção entre a dívida e o PIB; • Quando maior a taxa de crescimento, menor será a proporção entre a dívida e o PIB. Salienta-se que quando há aumento abrupto nas taxas de juros e taxas de inflação, os superávits primários podem ser ineficientes para contornar a situação de déficits públi- cos. Nesses casos, para contornar os déficits públicos o governo deverá recorrer às fontes internas de pagamento (TORMIN, 2008). 83UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas Portanto, alguns economistas defendem que a política fiscal e a política monetária precisam estar integradas para que o crescimento econômico não seja prejudicado por atuações dissonantes, ou seja, quando ambas as políticas não têm o mesmo fim, quais sejam: a sustentabilidade fiscal. 4.5 IMPACTO DOMÉSTICODA INTERNACIONALIZAÇÃO DAS ECONOMIAS. A Internacionalização da economia pode ser tida como o desenvolvimento das eco- nomias das nações em direção a uma integração global dos mercados nacionais. O movi- mento da Internacionalização vem sendo facilitado desde a Segunda Guerra Mundial devi- do acordos internacionais e institucionais (EBENROTH, 1989). Em relação ao processo de internacionalização da economia é possível destacar a atuação de Organizações e/ou Instituições internacionais como: • Fundo Monetário Internacional (FMI); • Acordo Geral sobre as Tarifas Alfandegárias e Comércio (GATT); • Organização das Nações Unidas (ONU); e • Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). A internacionalização dos mercados financeiros encontra-se ligada ao estabeleci- mento de uma ordem monetária internacional. De acordo com Ebenroth (1989), alguns fatores que aceleraram o processo de internacionalização das economias foram: ● A “revolução tecnológica” das indústrias de computadores e de comunicação, as quais reduziram os preços das transações financeiras e fomentaram o co- mércio de títulos cujo funcionamento se deu 24 horas por dia; ● As excessivas dívidas públicas, particularmente em virtude dos déficits orça- mentários dos Estados Unidos da América e as dívidas públicas dos países em desenvolvimento; ● A modificação nas transferências líquidas de capital, que pode ser entendida como a diminuição no volume de créditos internacionais; ● Aumento da taxa de inflação e a instabilidade das taxas de juros e taxas de câmbio; e ● Aumento da concorrência nos mercados financeiros internacionais, que pro- piciou inovações financeiras. Além das taxas de retorno dos títulos, que podem ser entendidas como a remunera- 84UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas ção do capital do capital investido, é possível destacar outro fator que corroborou para de- finição da direção dos fluxos de capital qual seja, o clima jurídico e político do país receptor do investimento (EBENROTH, 1989). Esse novo movimento internacional que provocou deslocamento de capitais foi de- nominado de globalização, a qual foi iniciada por volta dos anos de 1960 com a criação dos mercados europeus de capitais (EBENROTH, 1989). Em meados de 1974, os Estados Unidos da América e outras nações importadoras de petróleo relaxaram as suas restrições às importações de capital, ou seja, diminuíram as exigências, bem como as altas taxas de câmbio, de juros e de tarifas alfandegárias. Em 1979, foi a vez dos países Inglaterra e pelo Japão, os quais, modificaram as condições de sua economia doméstica para a exportação de capital. Pochmann (2003) discorreu que desde 1990, a economia brasileira vem sendo for- temente atingida pelo movimento de internacionalização. A inserção do Brasil no comércio mundial, foi facilitada pela criação do bloco econômico MERCOSUL, em 1991. Ao ter adotado o programa de liberalização produtiva, financeira, comercial e tec- nológica, o Brasil ampliou ainda mais o seu grau de vulnerabilidade externa, uma vez que ocorreu aumento da dependência financeira, produtiva, comercial e tecnológica. Mencio- na-se que o país não foi capaz de conseguir instalar um novo estágio de desenvolvimento econômico sustentado (POCHMANN, 2003). Ademais, 10 anos após a sua primeira grande experiência internacional, o Brasil apurou um saldo negativo em relação ao saldo de empregos (mesmo considerando os se- tores econômicos que receberam capital externo). Muito se deu ao fato de que os recursos provenientes do exterior concentraram se nas oportunidades especulativas (elevadas taxas de juros) (POCHMANN, 2003). O primeiro fator que caracterizou o processo de internacionalização foi o início da comercialização por meio de blocos econômicos, que podem ser denominados de acordos plurilaterais, como a União Europeia, o NAFTA e MERCOSUL. O exemplo mais avançado de acordo plurilateral tem sido a União Europeia, que além da constituição de políticas, vem implementando um sistema monetário regional (criação da moeda euro) (POCHMANN, 2003). O segundo fator responsável pelas modificações no sistema de comércio mundial refere-se à introdução de uma nova agenda temática envolvendo o comércio entre países (POCHMANN, 2003). Nos mais diversos fóruns internacionais em que atuam as agências multilaterais como Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional e Organização Mundial do Comércio, a defesa da liberdade dos mercados foi defendida não apenas nos discursos, mas pelos programas de ajuda financeira de cooperação técnica e comercial. Na maior parte das vezes, a ênfase na eliminação das barreiras nacionais terminou visando, desobstruir as resistências à livre circulação do capital. O mesmo, no entanto, não 85UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas ocorreu em relação ao trabalho (POCHMANN, 2003). Assim, o Brasil que convivia com alta inflação por quase 15 anos adotou um progra- ma de estabilização ancorado na moeda norte-americana, permitindo que o mercado inter- no internacionalizasse seus custos e preços a partir de 1994. Ao mesmo tempo, o combate à inflação foi acompanhado de maior abertura comercial e financeira, diante de altas taxas de juros e câmbio valorizado (POCHMANN, 2003). A drástica redução das tarifas alfandegárias favoreceu a ampliação da oferta de pro- dutos importados sem a contrapartida da expansão dos bens e serviços exportados. Como conseqüência, o Brasil passou de uma posição de superávit para a de déficit no Balanço Comercial. A situação começou a melhorar devido ao Plano Real, o qual serviu para contro- lar a taxa de inflação (POCHMANN, 2003). SAIBA MAIS O Brasil faz parte do MERCOSUL, que se iniciou em 26 de março de 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção pelos governos de Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. O MERCOSUL possui uma agenda de ações, políticas. Ademais, você pode conhe- cer as normas e publicações sobre a atuação deste bloco econômico. Disponível em: https://www.mercosur.int/ Acesso em: 22 abr. 2019. https://www.mercosur.int 86UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas CONSIDERAÇÕES FINAIS Caro(a) acadêmico(a), chegamos ao final da Unidade 4 do Livro da disciplina de Finanças e Orçamento Público. Nesta Unidade, foi discorrido sobre a Economia Política e a Dinâmica Sociopolítica. Num primeiro momento, foi compreendida a prática da cidadania como estratégia de transformação socioeconômica. Foi explicado sobre o papel da democracia no processo de formulação de políticas e fiscalização dos atos governamentais. Ademais, foram apresen- tados os Direitos Humanos e o Processo eleitoral brasileiro para que você pudesse verificar como esses assuntos ocorrem na prática. Seguindo, foi discorrido sobre a visão prospecti- va: as mudanças nos âmbitos global, continental e no Brasil. Em seguida, foi apresentado o tópico papel acerca dos governos locais. Nesse sen- tido, você compreendeu a diferença entre desconcentração e descentralização, bem como conheceu os principais motivos que levam um governo a descentralizar suas atividades. O terceiro tópico da Unidade 4 abordou o déficit público e a sustentabilidade da política fiscal. Foram apresentadas definições de déficit público (quando as receitas são inferiores às despesas) e os tipos de déficit públicos. Além disso, foi apresentado o conceito de sustentabilidade da política fiscal. Por fim, foi discorrido sobre o impacto da internacionalização das economias. Nesta perspectiva, foram apresentados os principais fatos históricos e as principais organizações que corroboraram para o processo de internacionalização da economia mundial e brasileira. Bons Estudos! 87UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas Leitura Complementar Direitos Humanos Caro(a) aluno(a) na Unidade IV foi abordado sobre a Cidadania, e o papel do cida- dão enquanto agente da transformaçãosocial. Nesta perspectiva, foram citados os Direitos humanos que se referem aos direitos de todos os seres humanos, independentemente de raça, sexo, nacionalidade, etnia, idioma, religião ou qualquer outra condição. Ocorre que já se passaram mais de 70 anos desde a declaração universal dos Di- reitos Humanos, neste tópico, você conhecerá mais alguns aspectos envolvendo a referida Declaração da ONU. A Declaração Internacional dos Direitos Humanos, já foi traduzida para mais de 500 idiomas diferentes. Cabe mencionar que o conteúdo da Declaração Universal dos Direitos Humanos já influenciou legislações e constituições de países desde a sua concepção. A Declaração Universal dos Direitos Humanos é um documento de no formato ele- trônico, resulta em 7 páginas, composto por 30 artigos (ou tipos de direitos). São artigos amplos e genéricos, e a seguir, serão relacionados alguns: • Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e em direitos. Dotados de razão e de consciência, devem agir uns para com os outros em espírito de fraternidade. (artigo 1º). • Todo indivíduo tem direito à vida, à liberdade e à segurança pes- soal (artigo 3º). • Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expres- são, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão (artigo 19º). • Toda a pessoa tem direito ao repouso e aos lazeres, especial- mente, a uma limitação razoável da duração do trabalho e as férias periódicas pagas (artigo 24º). Ressalta-se que não foram relacionados todos os artigos da Declaração Universal dos Direitos Humanos, e na fonte desta seção, está relacionado o link para que você aces- se o documento integralmente. Conhecer a Declaração Universal dos Direitos Humanos trará conhecimentos que contribuirão com a sua formação enquanto gestor público ou servidor público e como cida- dão. Disponível em: <https://www.ohchr.org/EN/UDHR/Documents/UDHR_Translations/por. pdf>. Acesso em: 23 abr. 2019. 88UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas Material Complementar - Livro Sinopse: O autor discorre sobre Finanças Públicas, apresentado teorias e conceitos, as medidas de política econômica (políticas fiscal, monetária e cambial) e o desempenho da economia impac- tada pela crise econômica. Finanças Públicas: a Política Orçamentária no Brasil. José Matias-Pereira Editora: Atlas. Material Complementar - Filme Sinopse: O filme relata o governo do Presidente Juscelino Kubi- tschek (1945 - 1950). O filme traz temas como a democracia, a construção de Brasília e o início da industrialização brasileira. OS ANOS JK - UMA TRAJETÓRIA POLÍTICA. 1980. Material Complementar - WEB O link contém as ações da Organização das Nações Unidas (ONU), em especial, em rela- ção ao Brasil. Ademais, traz os Direitos Humanos e outras ações da ONU como os Objeti- vos do Desenvolvimento Sustentável. Disponível em: https://nacoesunidas.org/ Acesso em: 22 abr. 2019. https://nacoesunidas.org 89UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas REFERÊNCIAS BRASIL (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. EBENROTH, Carsten Thomas. Acordos institucionais competitivos e a internacio- nalização da economia. RAE-Revista de Administração de Empresas, v. 29, n. 1, p. 61-80, jan. 1989. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pi- d=S0034-75901989000100007 GASTALDI, J. Petrelli. Elementos de economia política. 19ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006. GIAMBAGI, Fábio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil. 4ª ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. LEVY, P. M. Carta de Conjuntura. IPEA, nº 42, 2019. Disponível em: http://www.ipea.gov. br/portal MATIAS-PEREIRA, José. Finanças Públicas: a política orçamentária no Brasil. 5ª ed. São Paulo, Atlas, 2010. MELLO, Diogo Lordello. Descentralização, papel dos governos locais no processo de de- senvolvimento nacional e recursos financeiros necessários para que os governos locais possam cumprir seu papel. Revista Administração Pública: Rio de Janeiro, 25, 4, pp. 199- 217, 1991. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/issue/view/891 POCHMANN, M. Efeitos da internacionalização do capital no mundo do trabalho no Brasil. In: GARZA TOLEDO, E.; SALAS, C. (Org.). NAFTA y Mercosur: procesos de aper- tura económica y trabajo. Buenos Aires: CLACSO, 2003. p. 185-214. Disponível em: http:// biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20101108020103/garza4.pdf TORMIN, Sérgio. Déficit Público, dívida pública e crescimento econômico uma análise do período pós-real. Dissertação de Mestrado do programa de Economia Política. UNI- CAMP: São Paulo, 2008. Disponível em: https://tede2.pucsp.br/handle/handle/9341 REFERÊNCIAS ONLINE. 1 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Em: <https://nacoesunidas.org/direi- toshumanos/>. Acesso em: 30 mar. 2019. 2 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTIÇA (TSE). Em: <http://www.tse.jus.br/eleitor/processo- -eleitoral-brasileiro/diplomacao-dos-eleitos/diplomacao-dos-candidatos-eleitos> Acesso: 30 mar. 2019 http://www.ipea.gov.br/portal http://www.ipea.gov.br/portal http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/issue/view/891 http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20101108020103/garza4.pdf http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/gt/20101108020103/garza4.pdf 90UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas CONCLUSÃO Olá, prezado(a) acadêmico(a)! Chegamos ao final do livro de Finanças e Orçamento Público. Esperamos ter contribuído com a sua formação neste curso superior e para sua vida social. Na Unidade I, você compreendeu o tema Economia Política e Dinâmica Sociopolí- tica. Nesse sentido, foram apresentados conceitos e definições sobre a área Econômica. Em um próximo momento, você aprendeu sobre a Economia Política. Prosseguindo, foi abordado sobre a Economia e a Dinâmica Sociopolítica, foi abordado sobre a Reforma do Estado Brasileiro e a Inserção do Brasil na Economia Mundial. Por fim, foi discorrido sobre a Descentralização do Poder, Crise Fiscal e Governabilidade do Estado Brasileiro. A Unidade II apresentou o tema: Economia Política e Finanças Públicas. Nessa Perspectiva, você irá compreendeu os conceitos de Finanças Públicas. Foi enfatizado so- bre a atividade financeira do Estado. Em seguida, foram apresentados o sistema fiscal e as formas de tributação do Brasil. Continuando esse tema, foi realizada uma avaliação das políticas fiscais e monetárias no Brasil. Por fim, foi discorrido sobre a defesa da concorrên- cia e a regulação da economia. Na Unidade III foi argumentado sobre Políticas Públicas, Politicas Orçamentárias e Processo Orçamentário no Brasil. Neste sentido, foi compreendido como ocorre o desen- volvimento e formulação de políticas na América Latina. Ademais, foi verificado sobre a formulação, implementação e financiamento das políticas públicas no Brasil. Foi analisada a função do planejamento para execução das políticas públicas, sendo identificado como elaborar a política orçamentária e o processo orçamentário do Brasil. No último tópico desta Unidade, você conheceu a Lei de Responsabilidade Fiscal. Por fim, na Unidade IV, foi discorrido sobre a Prática da Cidadania e Tópicos Espe- ciais em Finanças Públicas. Nesta perspectiva, foi abordado sobre a prática da cidadania como estratégia de transformação e discorrido sobre a visão prospectiva: as mudanças nos âmbitos global, continental e no Brasil. Além disso, foi discorrido sobre o papel dos gover- nos locais, déficit público e a sustentabilidade da política fiscal. Por fim, foi discorrido sobre o impacto doméstico da internacionalização das economias. Desejamos muito sucesso, muita paz para conclusão deste curso superior e que você tenha um futuro promissor quando estiver atuando na área de formação.Bons estudos! _30j0zll _GoBack UNIDADE I Economia Política e Dinâmica Sociopolítica UNIDADE II Economia Política e Finanças Públicas UNIDADE III Políticas Públicas, Política Orçamentária e Processo Orçamentário no Brasil UNIDADE IV Prática da Cidadania e Tópicos Especiais em Finanças Públicas
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