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Introdução 
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PÓS-GRADUAÇÃO EM 
SEGURANÇA PÚBLICA 
 
DISCIPLINA 
Compliance 
Prof. º Juliano Heinen 
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Introdução 
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A Faculdade Focus se responsabiliza pelos vícios do produto no que concerne à sua 
edição (apresentação a fim de possibilitar ao consumidor bem manuseá-lo e lê-lo). A 
instituição, nem os autores, assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos 
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dos exemplares reproduzidos ou a suspensão da divulgação, sem prejuízo da 
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Palavra do Diretor 
Prezado Acadêmico da Faculdade Focus! 
Aprender requer organização e disciplina. O 
estudo a distância pode ser ainda mais 
proveitoso que o presencial, desde que você 
se dedique, crie o hábito de estudo e 
mantenha uma rotina diária, com horário 
específico, em local silencioso e que garanta 
boa concentração. 
 
A liberdade de poder estudar onde e como 
quiser é, de fato, um diferencial para sair na 
frente e alcançar as suas metas. Não 
procrastine o seu sucesso, pois somente 
uma boa educação é a garantia de uma 
carreira bem-sucedida. As portas do 
mercado de trabalho estão cada vez mais 
seletivas, por isso, ter a oportunidade de se aperfeiçoar sem sair de casa é uma chance 
importante para poder alçar novos voos e vislumbrar novas posições na carreira. 
 
O modelo de ensino a distância é um recurso tecnológico que não elimina a interação. 
Muito pelo contrário. O curso possibilita a todo momento canais de comunicação com 
seus tutores estão à disposição para sanar qualquer dúvida. A sala de aula só passou 
do físico para o campo virtual. 
 
No entanto, é bom estar atento que nessa modalidade você é o protagonista, visto 
que é o aluno o principal responsável para ser seu guia na rotina de estudos. É você 
que vai definir quando e como vai estudar, por isso, assuma as rédeas e aja focado no 
seu objetivo. 
Desejo a você uma excelente jornada de aprendizagem! 
 
Ruy Wagner Astrath 
Diretor Geral da Faculdade Focus 
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Introdução 
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Coordenador do Curso 
Olá, acadêmicos da Faculdade Focus! 
Os cursos de pós-graduação da Faculdade Focus são resultado da união entre a 
solidez acadêmica de uma das melhores Faculdades privadas do Brasil e a experiência 
de profissionais do mercado que são referência nas suas áreas de atuação. 
 
Os cursos de especialização foram 
desenvolvidos a partir das principais 
tendências e temáticas da atualidade e do 
futuro, sendo que nosso modelo oferece 
alto padrão de ensino, corpo docente de 
grande relevância, plataforma intuitiva e 
materiais de apoio atrativos e diferenciados, 
aliados a um excelente custo-benefício. 
 
E mais, com a modalidade online inovadora, 
é uma excelente opção de desenvolvimento 
profissional e acadêmico, o que permite que 
aquele que não tenha tempo disponível 
possa estudar no horário e local de sua 
escolha, de forma 100% online. 
 
É uma ótima oportunidade de ensino online, em que os alunos terão aulas com 
profissionais que são referência nacional e professores renomados do meio 
acadêmico, somadas a uma experiência digital diferenciada e interação entre os 
alunos de todo o Brasil. 
 
 
Prof. Helton Kramer Lustoza 
Coordenador do Curso 
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Introdução 
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Sumário 
Palavra do Diretor ----------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
Coordenador do Curso ------------------------------------------------------------------------------------------ 4 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 
2 Legislação ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 
3 Programas de integridade ou de compliance ----------------------------------------------------- 20 
4 Controle da Administração Pública ------------------------------------------------------------------ 21 
4.1.1 Controle da atividade administrativa pelo Poder Judiciário ----------------------------------------------------------- 22 
4.1.2 Controle da atividade administrativa pelas Cortes de Contas --------------------------------------------------------- 28 
5 Casos Práticos A Serem Analisados – Exercícios Para Reflexão ------------------------------ 30 
6 Materiais a Serem Pesquisados e Bibliografia --------------------------------------------------- 30 
 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
A corrupção é um problema ético e institucional. Do termo em questão podemos 
retirar várias noções1, porque se pode dar a ela um sentido sociológico, jurídico, 
político, cultural etc. O que queremos dizer, é que o termo pode receber várias 
definições dependendo do parâmetro utilizado. O certo é que, para se ter corrupção, 
deve existir uma interação direta ou indireta para com o Poder Público. Corromper 
é desviar-se, e, no caso, afastar-se daquilo que é considerado lícito e/ou moral. 
 
As práticas mais corriqueiras são sentidas em condutas como: 
• aquisição de vantagens indevidas a expensas do erário (enriquecimento ilícito); 
• fraudes nas contratações públicas; 
• existência de tráfico de influências, popularmente conhecido como “lobby”, 
prática em que se intenta conseguir informações privilegiadas, ou a 
manipulação de forças políticas, ou se perpetra a desigualdade em competições 
públicas. Ocorre ainda quando o lobby pretende a edição de atos 
administrativos ou de normas ou de programas de governo direcionados a um 
ou a alguns etc.; 
• favorecimento de poucos em detrimento da maioria da sociedade, sem base 
legal para tanto. 
 
2 Legislação 
O combate à corrupção vem sendo tutelado por vários diplomas vigentes no âmbito 
interno. Significa dizer que existem inúmeras leis que tratam do tema e fornecem 
mecanismos para a prevenção e para a repressão deste fenômeno. Todo este 
manancial de normas forma o que chamaremos aqui de “Sistema nacional de 
combate à corrupção”. Este “bloco de leis” introduz verdadeiro “sistema legal de 
defesa da moralidade”, formado,principalmente, pelos seguintes diplomas 
normativos: 
 
1 Só para se ter uma ideia da multiplicidade de sentidos do termo “corrupção”, para os limites constitucionais, 
a noção conferida ao signo constante no §10 do artigo 14 não corresponde àquela retirada dos artigos 317 e 
333 do Código Penal. A Constituição Federal, por exemplo, utilizou a expressão no sentido mais prosaico. 
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• Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular, a qual permite que qualquer 
cidadão impugne os atos administrativos ilegais ou imorais); 
• Lei nº 4.737/1965 (institui o Código Eleitoral); 
• Código Penal (especialmente no que se refere aos crimes praticados 
contra a Administração Pública (Título XI)); 
• Lei nº 1.079/1950, que rege os crimes de responsabilidade do Presidente 
da República; 
• Decreto-lei nº 201, de 1967, que define os crimes de responsabilidade 
de prefeitos e vereadores; 
• Lei Complementar nº 64/1990 (Lei de Inelegibilidades); 
• Lei nº 8.429/1992 (Lei de combate à improbidade administrativa)2; 
• Lei nº 8.443/1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), que no 
artigo 46 permite a declaração de inidoneidade de empresa que venha a 
fraudar licitações3; 
• Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos administrativos, 
especialmente se visualizamos as disposições do Capítulo IV, que tratam 
das sanções administrativas e criminais); 
• Lei nº 10.520/2002 (Lei do Pregão), que no artigo 7º também permite a 
declaração de inidoneidade de quem venha a fraudar o certame4; 
• Lei Complementar nº 135/2010 (Lei da Ficha Limpa5); 
 
2 Pode-se dizer que os antecedentes normativos da Lei de Improbidade eram as Leis Pitombo-Godói Ilha (nº. 
3.164/1957) e Bilac Pinto (nº. 3.502/1958) 
3 Lei nº 8.443/1992, artigo 46: “Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará 
a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública 
Federal.”. 
4 Lei nº 10.520/2002, artigo 7º: “Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar 
o contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o certame, ensejar o 
retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, 
comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, 
Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento 
de fornecedores a que se refere o inciso XIV do artigo 4º desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem 
prejuízo das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.”. 
5 Importante mencionar que a Lei da Ficha Limpa faz uma correlação para com os atos de improbidade, 
determinando a inelegibilidade do candidato a cargo político, quando condenado por estas práticas. Contudo, 
a referida legislação não menciona qual ato de improbidade em específico se estaria a tratar, ou seja, se seriam 
somente as condutas punidas pela Lei nº 8.429/1992. Neste caso, fica a dúvida: eventual pessoa natural 
também punida pela Lei nº 12.846/2013 poderia ser considerada inelegível? Consideramos que não, porque a 
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• Lei nº 12.462/2011 (Lei do Regime Diferenciado de Contratações), que no 
artigo 47, inciso VI, permite declarar impedido de licitar quem 
“comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude fiscal”; 
• Lei nº 12.529/2011 (Lei de Defesa da Concorrência, especialmente no que 
se refere ao Título V); 
• Lei nº 12.813/2013 (Lei que dispõe sobre o conflito de interesses no 
exercício de cargo ou de emprego público); 
• Lei nº 12.850/2013 (Lei das Organizações Criminosas)6. 
 
A Lei nº 12.846/2013 vem a complementar esse manancial de diplomas, sobretudo 
porque possibilita a responsabilização das pessoas jurídicas envolvidas em atos que 
visam a fraudar o erário, não se resumindo em punir apenas dos sócios, diretores e 
funcionários de determinada corporação. Aqui, temos, sem dúvida, uma importante 
inovação7. 
 
 
 
 
 
 
 
Lei Anticorrupção não possui previsão de pena de suspensão de direitos políticos, como assim o faz a Lei de 
Improbidade. E nem deveria, porque o seu foco é a punição da pessoa jurídica, sendo que a natural é 
sancionada reflexamente. 
6 Diante desse manancial de normas, uma referência infralegal no tema da moralidade administrativa é o 
Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, instituído pelo Decreto nº 
1.171, de 22 de junho de 1994. Sem contar que inúmeras foram as estruturas criadas para combater a 
corrupção, como a Lei nº 10.630/2003, que cria a Controladoria-Geral da União (CGU). Em 2003, estabeleceu-
se um importante programa inserido na temática em questão: a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção 
e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA, de iniciativa do Ministério da Justiça, congregando vários órgãos de 
persecução de ilícitos deste nível. 
7 Há inúmeras outras legislações que se ocupam em determinar a probidade como princípio reitor. Citaremos 
apenas duas: a Lei nº 8.666/1993, quando determina, no artigo 3º caput que as licitações e os contratos 
administrativos devem orientar-se pelo “princípio da probidade”; e, no âmbito da Administração Pública Federal, 
a Lei nº. 9.784/1999 também dispõe a respeito da probidade administrativa, uma vez que exige, em seu artigo 
2º, parágrafo único, inciso IV, a atuação conforme “[...] os padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé”. 
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O seguinte quadro sinótico pode auxiliar: 
Ação por ato punido pela Lei 
Anticorrupção 
Ação por ato de improbidade Ação Popular 
Lei nº 12.846/2013 Lei nº 8.429/92 Lei nº 4.717/65 
Objetivo: vai além de anular o ato, 
porque tem por meta muito mais a 
aplicação sanções e o 
ressarcimento dos prejuízos. 
Objetivo: vai além de anular o ato, 
porque tem por meta muito mais a 
aplicação sanções e o 
ressarcimento dos prejuízos. 
Objetivo: anulação do ato lesivo, 
com o pagamento de perdas e 
danos. 
Esferas de punição: 
(a) Administrativa; 
(b) Judicial. 
Esfera de punição: 
(a) Judicial. 
Esfera de punição: 
(a) Judicial. 
Legitimidade: 
(a) Esfera administrativa: 
pessoa jurídica lesada; 
(b) Esfera judicial: pessoas 
jurídica lesada (por meio 
de suas Advocacias 
Públicas) e o Ministério 
Público. 
Legitimidade: Ministério Público e 
a pessoa lesada. 
Legitimidade: cidadão. 
Procedimento judicial: Lei da Ação 
Civil Pública. 
Procedimento judicial: rito 
“ordinário” do Código de Processo 
Civil 8 , com adaptações. A 
jurisprudência permite aplicar o 
rito da Lei da Ação Civil Pública. 
Procedimento judicial: rito 
ordinário do Código de Processo 
Civil9, com adaptações. 
 
Logo de início, o artigo 1º caput, complementado pelo artigo 2º, ambos da Lei nº 
12.846/2013, determinam que a responsabilidade das pessoas jurídicas pelos atos 
ilícitos definidos nesta lei será de natureza objetiva. Esta regra merece toda a nossa 
atenção, porque deve ser interpretada com a máxima parcimônia. 
 
8 Com a publicação da Lei nº 13.015/2015, que instituiu o “Novo Código de Processo Civil”, o rio antes dito 
“ordinário” – assim mencionado expressamente no artigo 17 caput da Lei nº 8.429/1992 – passa a se chamar 
“procedimento comum”. Conferir, para tanto, o Capítulo I do Título I do Livro I da Parte Especial do mencionado 
código. 
9 Da mesma maneira, o que se denominava, pelo CPC de 1973, de “procedimento ordinário”, deve ser 
reputado, hoje, como sendo o rito dito “comum”. 
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Como se sabe, os regimes subjetivos e objetivo de responsabilidade diferem apenas 
no que tange ao elemento subjetivo. Os demais os elementos dogmáticos, ou seja, 
aquilo que compõe cada qual, são idênticos. De modo que, emambas as espécies de 
responsabilização há a necessidade de se provar a existência de uma conduta (que 
pode ser ativa ou omissiva), de um nexo de causa e do resultado10. Como dito, a 
responsabilidade subjetiva reclama ainda a prova do dolo ou da culpa (elemento 
subjetivo), que não existe na responsabilização objetiva. Podemos resumir o que 
dissemos a partir do seguinte quadro sinótico: 
 
ELEMENTOS DOGMÁTICOS 
RESPONSABILIDADE SUBJETIVA RESPONSABILIDADE OBJETIVA 
(a) CONDUTA 
(a1) ativa ou 
(a2) omissiva 
(a) CONDUTA 
(a1) ativa ou 
(a2) omissiva 
(b) NEXO DE CAUSA (b) NEXO DE CAUSA 
(c) RESULTADO (c) RESULTADO 
(d) ELEMENTO SUBJETIVO: 
(d1) dolo ou 
(d2) culpa 
(d2.1) negligência 
(d2.2) imprudência ou 
(d2.3) imperícia 
 
 
A responsabilidade é a obrigação de reparar ou de responder, seja por decorrer 
de uma culpa ou de uma circunstância legal que a justifique. Podemos desde já 
adiantar que a noção de dano evidenciada na responsabilidade civil reparatória será 
substituída, aqui, pela noção de resultado, ou seja, pela implementação dos efeitos 
 
10 O que em termos de reparação de prejuízos se chamaria de “dano”. Optamos por uma nomenclatura mais 
condizente com os tipos da Lei Anticorrupção, até porque, em muitos casos, não haverá dano a ser reparado, 
mas apenas sanção a ser aplicada. 
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previstos no tipo administrativo. Significa dizer que os ilícitos consagrados na Lei 
Anticorrupção não necessariamente serão configurados com a presença de dano ao 
erário. 
Então, o esquema pode ser aprimorado da seguinte forma: 
(a) ELEMENTOS NUCLEARES DA 
RESPONSABILIDADE OBJETIVA 
 
(Elementos OBJETIVOS) 
 
+ 
 
(b) CONDIÇÃO MATERIAL 
ADICIONAL 
 
(Elemento SUBJETIVO 
específico) 
 
 
(a1) Conduta; 
(a2) Nexo de causa; 
 
 
(b1) ato praticado no interesse ou 
benefício, exclusivo ou não, da pessoa 
jurídica. 
(a3) Resultado = ocorrência de lesão = por ato 
que atentar contra: (a3.1) o patrimônio público 
nacional ou estrangeiro; (a3.2) contra princípios da 
administração pública ou (a3.3) contra os 
compromissos internacionais assumidos pelo 
Brasil. 
 
 
 
 
 
 
 
Como vimos, ao lado dos “elementos nucleares”, existe uma condição material 
adicional, que deve ser provada: que as condutas foram levadas a cabo no interesse 
ou benefício, ainda que não exclusivo, da pessoa jurídica. Em outros termos, o 
dispositivo impõe a prova do que em direito penal se chamaria de “dolo específico”, 
ou seja, de uma vontade focada em determinada finalidade. Esta finalidade deve ser 
percebida a partir do comportamento da pessoa jurídica diante dos tipos 
administrativos definidos pela lei. 
 
Formatado: Fonte: 11 pt
Formatado: Fonte: 22 pt
Formatado: Centralizado
Formatado: Fonte: 11 pt
Formatado: Fonte: 11 pt
Formatado: Fonte: 11 pt
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Então, o esquema pode ser aprimorado da seguinte forma: 
(a) ELEMENTOS NUCLEARES DA 
RESPONSABILIDADE OBJETIVA 
 
(Elementos OBJETIVOS) 
 
+ 
 
(b) CONDIÇÃO MATERIAL ADICIONAL 
 
(Elemento SUBJETIVO específico) 
 
 
(a1) Conduta; 
 
(a2) Nexo de causa; 
 
 
(b1) ato praticado no interesse ou benefício, 
exclusivo ou não, da pessoa jurídica. 
(a3) Resultado = ocorrência de lesão = por ato que 
atentar contra: (a3.1) o patrimônio público nacional ou 
estrangeiro; (a3.2) contra princípios da administração 
pública ou (a3.3) contra os compromissos 
internacionais assumidos pelo Brasil. 
 
 
 
 
 
Como vimos, ao lado dos “elementos nucleares”, existe uma condição material 
adicional, que deve ser provada: que as condutas foram levadas a cabo no interesse 
ou benefício, ainda que não exclusivo, da pessoa jurídica. Em outros termos, o 
dispositivo impõe a prova do que em direito penal se chamaria de “dolo específico”, 
ou seja, de uma vontade focada em determinada finalidade. Esta finalidade deve ser 
percebida a partir do comportamento da pessoa jurídica diante dos tipos 
administrativos definidos pela lei. 
 
Então, a Lei nº 12.846/2013 aplica dois regimes de responsabilidade: aquele aplicado 
à pessoa jurídica, e aquele aplicado a eventual pessoa natural envolvida no ato ilícito. 
Confira: 
 
 
Tabela formatada
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 PESSSOA JURÍDICA ➔ Responsabilidade 
OBJETIVA 
LEI nº 12.846/2013 ➔ incidência na 
 
 PESSOA NATURAL ➔ Responsabilidade 
SUBJETIVA 
 
Com a arquitetura que acabamos de expor, aplicando à espécie um modelo de solução 
que parte de uma interpretação sistemática do próprio texto legal da Lei nº 
12.846/2013, temos mais facilidade em compreender como possível que se possa 
aplicar o regime objetivo de responsabilidade à pessoa jurídica, porque ao 
visualizarmos os tipos punitivos catalogados no artigo 5º, percebemos que todos eles, 
pela forma como estão redigidos e, principalmente, diante de seus elementos 
descritivos (verbo nuclear), não dispensam o elemento subjetivo doloso ou culposo. 
Verbos como “fraudar”, “prometer”, “oferecer”, “dar”, “financiar”, entre tantos outros 
somente podem ser postos a efeito quando o agente atua com vontade ou com 
consciência desta conduta. Ninguém “frauda”, “promete”, “oferece”, “dá” ou “financia” 
algo sem querer – ter vontade de – praticar estas condutas. 
 
Logo, as pessoas jurídicas serão responsabilizadas pelos atos catalogados no artigo 
5º, os quais serão praticados pelas pessoas naturais. Assim, o ato doloso de fraudar 
será atribuído a alguém (um ser humano), o qual, caso venha a ser exercido em nome 
ou benefício da pessoa jurídica, será a ela atribuído, neste último caso, em regime de 
responsabilidade objetiva. 
 
Assim, a controvérsia pode ser contornada, ao percebermos que as condutas, no caso, 
são praticadas por pessoas naturais, no interesse ou em benefício das pessoas 
jurídicas. Para tanto, a estrutura dos verbos nucleares do artigo 5º, como dito, que, de 
plano, reclamam vontade e consciência da ação, serão atribuídas, antes de tudo, às 
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pessoas jurídicas, porque sua a vontade é um resultado do querer conferido pelo seu 
corpo diretivo, ou seja, por quem a gerência, enfim, pelas pessoas naturais que 
ocupam estas funções. Estes sujeitos, claro, possuem dolo ou culpa no seu agir 
fraudulento e, neste limite, serão responsabilizados. Tanto que este fator é 
plenamente reconhecido pelo §2º do artigo 3º da Lei11. 
 
Depois de analisarmos alguns temas precedentes, podemos construir uma regra 
matriz dos tipos penais administrativos disciplinados pela Lei Anticorrupção. No 
caso, trazemos à tona os elementos nucleares que são imprescindíveis à incidência 
das regras, ou seja, aqueles itens que estão presentes em todos os suportes fáticos 
dos tipos. Em caráter adicional, podem estar outros elementos acidentais, porque não 
existentes em todos os demais, mas que deverão ser provados, na hipótese em que 
se queira aplicar alguma sanção. Vamos ao esquema da regra matriz. 
REGRA MATRIZ DOS TIPOS ADMINISTRATIVOS 
ELEMENTOS DO TIPO ADMINISTRATIVO 
(Suporte fático) 
 
PENAS 
(Prescrição do tipo) 
 
SUJEITO ATIVO 
(Artigo 1º) 
Pessoa jurídica nacional 
Pessoa jurídica estrangeira com 
(a) Sede; 
(b) Filial; ou 
(c) Representação no Brasil. 
Administrativas (artigo 6º) 
e Judiciais (artigo 19) SUJEITO PASSIVO 
(artigo 1º, combinado com o 
artigo 5º, §§1º e 2º) 
Administração Pública Nacional 
Administração Pública estrangeira 
ELEMENTAR DESCRITIVA Verbo nuclear 
OBJETO Bem jurídico protegido 
 
11 Lei nº 12.846/2013, artigo 3º, §2º: “Os dirigentes ou administradores somente serão responsabilizados por 
atos ilícitos na medida da sua culpabilidade.”. 
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ELEMENTAR NORMATIVA 
(acidentais)Juízos de valor12 
 
A partir da exposição feita, percebemos que a incidência dos tipos reclama a plena 
evidência dos elementos nucleares listados: o sujeito ativo (quem pode praticar os 
atos ilícitos), o sujeito passivo (quem pode sofrer os atos ilícitos), a elementar 
descritiva (o verbo nuclear que define a ação ou a omissão do agente, como “fraudar”, 
“prometer”, “frustrar”, “oferecer” etc.), o objeto protegido (que nada mais é do que 
os bens jurídicos guarnecidos pelos tipos penais, como o “caráter competitivo” das 
licitações, a impossibilidade de se oferecer “vantagem indevida” a agente estatal etc.). 
 
No caso, ainda se pode impor a prova de elementos normativos do tipo, como 
“vantagem de qualquer tipo” ou “reais interesses”. Trata-se de elementares que 
reclamam a existência de um juízo de valor e, no caso, possuem uma maior abertura 
semântica, ou seja, possuem maior possibilidade interpretativa. 
 
Perceba que, visualizando os critérios escolhidos pela a União para a fixação da pena 
de multa administrativa, foi adotado um método que podemos chamar de 
“trifásico”, o qual atende a alguns desdobramentos. Como pôde ser compreendido, 
em um primeiro momento (item “(a)”), tenta-se definir a base de cálculo, ou seja, o 
faturamento bruto. Sobre este montante é que incidirão os percentuais a serem 
apurados na fase subsequente (item “(b)”). Deve ser destacado, por oportuno, que as 
idiossincrasias no que se refere à definição do que seja “faturamento bruto” foram 
dissecados no item “1.1”, precedente. 
 
Especificamente quanto à segunda etapa (item “(b)”), que procura definir os 
percentuais aplicáveis à base de cálculo definida na fase precedente da dosimetria, 
duas são as tarefas principas a serem cumpridas: primeiro, declarar se existe ou não 
as atenuantes ou as agravantes previstas nos incisos dos artigos 17 e 18 do Decreto 
federal nº 8.420/2015, diante do conjunto probatório constante nos autos. Em um 
segundo momento, caso evidenciada certa agravante ou atenuante que detenha 
 
12 Não existentes em todos os tipos. 
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percentuais de multa variáveis, o órgão julgador deverá externar os motivos para 
uma fixação de uma porcentagem em maior ou em menor patamar. 
 
De qualquer sorte, cumpridas as duas primeiras etapas, pode ser necessário, ainda, 
que o valor da multa tenha de ser adaptado na terceira fase da dosimetria da pena 
(item “(c)”). Veja que, no caso, o montante não poderá ser inferior a R$ 6.000,00 (seis 
mil reais), e superior R$ 60.000.000,00 (sessenta milhões de reais), tudo de acordo com 
o que dispõe o artigo 22 do Decreto federal nº 8.420/2015. 
 
Toda a operação de dosimetria da pena deverá estar exposta no relatório final da 
comissão, o qual também conterá a estimativa, sempre que possível, dos valores da 
vantagem auferida ou pretendida. Para resumir e deixar a metodologia disposta no 
Decreto nº 8.420/2015 ainda mais clara, compomos as etapas da dosimetria da pena 
da seguinte maneira: 
CÁLCULO DA PENA DE MULTA 
(a) 
PRIMEIRA FASE 
(base de cálculo) 
Definir a BASE DE CÁLCULO a partir dos critérios do artigo 17 caput e do artigo 22 
(a partir deles, incidirão os percentuais a seguir expostos) 
(b) 
SEGUNDA FASE 
(definição e somatório dos percentuais incidentes sobre a base de cálculo) 
[Artigos 17 e 18] 
(b1) 
Circunstâncias Agravantes 
(b2) 
Circonstâncias Atenuantes 
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Somam-se os percentuais das 
circunstâncias agravantes. 
Diminuem-se, do montante apurado na 
etapa “(b1)”, todos os percentuais 
atribuídos a cada circunstância 
atenuante. 
Circunstância 
Percentua
l 
Circunstância 
Percentua
l 
I - Continuidade dos atos 
lesivos; 
1% a 2,5% 
I - Caso a infração não se 
consume; 
1% 
II - Existindo tolerância ou 
ciência de pessoas do corpo 
diretivo ou gerencial da 
pessoa jurídica; 
1% a 2,5% 
II - Caso haja comprovação 
do ressarcimento do dano; 
1,5% 
III - Existindo interrupção no 
fornecimento de serviço 
público ou na execução de 
obra contratada; 
1% a 4% 
III - Grau de colaboração da 
pessoa jurídica com a 
investigação ou a apuração 
do ato lesivo, 
independentemente do 
acordo de leniência; 
1% a 1,5% 
IV - Considera-se a situação 
econômica do infrator com 
base na situação de 
solvência ou de lucro 
líquido; 
1% 
IV - Comunicação 
espontânea do ilícito, antes 
de iniciado do PAR; 
2% 
V - Reincidência 5% 
V - Caso a pessoa jurídica 
detenha e aplique um 
programa de integridade 
(de compliance). 
1% a 4% 
VI - Valores de contratos 
mantidos ou pretendidos 
1% a 5% (a 
depender 
do valor 
 
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com o órgão ou entidade 
lesado. 
do 
contrato) 
TOTAL 
[(circunstância agravantes) – (circunstâncias 
atenuantes)] x [base de cálculo] = montante 
apurado em moeda corrente. 
(c) 
TERCEIRA FASE 
(fixação do valor final) 
[artigos 19 e 20] 
(c1) Adapta-se o montante obtido até a segunda fase a partir dos limites mínimos e 
máximos definidos na norma; 
 
(c2) Aplica-se a redução decorrente da existência e do cumprimento de acordo de 
leniência que a pessoa jurídica possa ter feito com o Poder Público. 
 
Talvez a maior crítica que se pode fazer ao Decreto federal nº 8.420/2015 consiste no 
fato de ele ter deconsiderado o potencial econômico da empresa em relação ao 
patamar de multa aplicado. Esta circunstância quase não detém relevância, ou seja, 
quase não é mensurada na dosimetria de cada atenuante ou agravante, o que é 
lastimável, porque se corre o risco de se aplicar penalidades brandas a grupos 
econômicos poderosos, ou penas graves a pessoas jurídicas modestas13. 
 
De outro lado, o Decreto federal nº 8.420/2015, no artigo 17, nada mais fez do que 
cindir a pena pecuniária sancionatória em verdadeiras “multas parciais”, porque cada 
inciso permite a aplicação de uma expiação específica. Vamos a um exemplo: imagine 
que uma pessoa jurídica pratica o tipo punível em continuidade, bem como seja ela 
considerada reincidente. Nesta hipótese, a instituição receberá duas “multas parciais”: 
 
13 O potencial econômico da empresa é um critério bastante substancial a ser considerado na fixação do valor 
das penas de multa. Contudo, como visto, ele praticamente foi desconsiderado pelo Decreto federal nº 
8.420/2015. 
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uma variável (de um, a dois e meio por cento do faturamento bruto – inciso I do artigo 
17) por conta da continuidade, e outra fixa (de cinco por cento – inciso V), em face do 
reconhecimento da reiteração do ilícito. Assim, as duas “multas parciais”, somadas, 
consubstanciam-se em uma única pena pecuniária, no caso pensado, de seis a sete e 
meio por cento do faturamento bruto14. 
 
Também é importante notarmos que os institutos “suporte fático + preceito” podem 
estar descritos isoladamente em cada regra, ou seja, um dispositivo disciplina o 
primeiro, e outro faz previsão normativa do segundo. Assim, a conjugação de ambos 
se dará com a aplicação sistemática e simultânea das duas regras. É o que acontece 
com a Lei nº 12.846/2013, porque o artigo 5º descreve, abstratamente, as condutas 
típicas (suporte fático), e os artigos 6º e 19 dispõem acerca das consequências, ou 
seja, das penas, o que chamamos de “preceito”. Confira o presente esquema: 
 
ELEMENTOS NUCLEARES À 
RESPONSABILIZAÇÃO 
 
Suporte Fático = Tipo 
(artigo 5º) 
 
DOSIMETRIA DA PENA 
 
Preceito = Pena 
(artigos 6º e 19) 
(a) Conduta; 
(b) Nexo de causa; 
(c) Resultado. 
 
Grau de culpabilidade 
(reprovabilidade) 
 
Maior ou menor pena de acordo 
com o artigo 7º 
(d) dolo e culpa (para as pessoas 
naturais) 
 
 
Não se deve esquecer, contudo, que o suporte fático vem antes do preceito. 
Somente após a incidência que se obterão efeitos jurídicos. 
 
14 Claroque, neste caso, o montante apurado pode ser diminuído a partir das circunstâncias atenuantes 
listadas no artigo 18 do Decreto federal nº 8.420/2015. 
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Programas de integridade ou de compliance 
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3 Programas de integridade ou de compliance 
Existe uma definição no Decreto n. 8.420/2015, segundo o qual: “Art. 41 Programa de 
Integridade consiste, no âmbito de uma pessoa jurídica, no conjunto de mecanismos 
e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de 
irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e 
diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos 
ilícitos praticados contra a administração pública, nacional ou estrangeira.”. Na Lei 
Anticorrupção, tem como efeito gerar um benefício, ou seja, gera uma atenuante na 
pena, com redução da multa de 1% a 4%. 
 
São requisito para acordo de leniência, ou seja, a estruturação dos programas de 
integridade deve levar em conta (art. 42 do Decreto nº 8.420/2015): 
1º: Comprometimento e apoio da alta direção, instituindo a cultura ética e de 
respeito às leis; 
1.1 Discurso; 
1.2 Condutas; 
2º: Instância responsável pelo programa de integridade dotada de autonomia, 
independência, imparcialidade, recursos materiais, humanos e financeiros: 
2.1 Autoridade para propor mudanças; 
3º Análise do perfil de riscos, de acordo com nível de interação com o setor 
público: 
3.1 Setores em que atua; 
3.2 Mapear a estrutura decisória e os fluxos/ 
3.3 Quantitativo de funcionários/ 
3.4 Interação com o poder público (contato com agentes públicos, 
pedidos de licenças, participação em licitações); 
3.5 Contratações de ex-agentes; 
3.6 Patrocínio ou doações ao setor público 
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Controle da Administração Pública 
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4º Estruturação das regras e instrumentos: 
4.1 Elaborar ou atualizar o código de ética; 
4.2 Políticas e procedimentos de prevenção de irregularidades; 
4.3 Desenvolver mecanismos de detecção ou reportes de irregularidades 
(alertas ou red flags; canais de denúncia; mecanismos de proteção ao 
denunciante); 
4.4 Definir medidas disciplinares para casos de violação e medidas de 
remediação; 
4.5 Plano de comunicação ou de treinamento 
5º: Estratégias de monitoramento contínuo = parte da rotina da empresa 
5.1 Auditorias; 
5.2 Departamento jurídico; 
5.3 Contadoria com duo diligence 
5.4 Política de relacionamento com o Poder Público; 
 
Passos para a definição do plano de integridade: 
• Aprovação da alta direção 
• Diagnóstico analítico 
• Avaliação de riscos 
• Implementação de medidas 
• Monitoramento e eventuais redefinições 
 
4 Controle da Administração Pública 
Vamos dividir nosso estudo em dois momentos: 
• Controle da atividade administrativa pelo Poder Judiciário; 
• Controle da atividade administrativa pelas Cortes de Contas; 
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Controle da Administração Pública 
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4.1.1 Controle da atividade administrativa pelo Poder Judiciário 
O panorama jurídico do direito estrangeiro estabelece, em regra, que o controle 
judicial dos atos administrativos seja feito de dois modos (isto, como dito, 
especificamente em relação à jurisdição): 
(a) Modelo de jurisdição única: adotado no Brasil, porque a jurisdição é 
prestada por um único órgão 15 , cuja especialização foi feita pelo texto 
constitucional; e 
(b) Modelo de jurisdição dual: adotado pela França e Itália, no qual se faz o 
controle dos atos administrativos junto ao Poder Executivo. 
 
Quando ao controle exercido pelo Poder Judiciário, podemos dizer que a Lei nº 
221/1893 (que cria a Justiça Federal no nosso país) é, quiçá, a primeira norma que, 
expressamente, permite o controle judicial dos atos administrativos. Contudo, este 
entrechoque entre o Poder Judiciário e o Poder Executivo já é visualizado, em muito, 
quando do exercício do judicial reveiw16. Se a Administração Pública atua com base 
na lei, a discussão do ato administrativo será uma discussão de legalidade ou de 
inconstitucionalidade. Claro que, neste último caso, o ato administrativo não será o 
objeto da ação judicial, mas poderá ser atingido reflexamente, caso seja pronunciada 
a inconstitucionalidade da lei. Assim, o poder de decidir se reflete dentro dos limites 
da lei, a fim de implementar o direito, refletindo muito na atuação administrativa. 
 
Como se percebe, a discricionariedade foi sendo formatada paulatinamente. Por 
exemplo: os limites cognitivos deste instituto tiveram como fonte dogmática primária, 
na França, as decisões do Conselho de Estado francês. Em um primeiro momento, tal 
órgão jurisdicional apreciava somente questões de legalidade. Paralelamente ao 
desenvolvimento do desvio de poder, passou-se a discutir com mais clareza os limites 
 
15 Quando dizemos “um órgão”, queremos nos referir ao fato de que não existem duas espécies de jurisdição. 
16 GOOCH, Graham e WILLIAMS, Michel. Dictionary of law. Oxford: Oxford University Press, 2014, p. 170. 
Assim, o poder de decidir encontra base dentro dos limites da lei, a fim de implementar o direito, refletindo 
muito na atuação administrativa (GOOCH, Graham e WILLIAMS, Michel. Op. Cit., p. 119). 
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do mérito administrativo17. Assim, é pela via do excès de pouvoir que se passa a fazer 
um “controle de oportunidade”, e não mais só de legalidade18. 
 
Então, podemos perceber que esse é outro tema pulsante no Direito Administrativo: 
a definição acerca da possibilidade ou não do controle do mérito do ato 
administrativo, especialmente feito na via judicial. E, se positiva a resposta, debate-
se quais seriam os limites deste controle. Enfim, a decisão tomada pelo agente 
estatal no limiar da discricionariedade administrativa poderia ser sindicada. 
Resumindo, duas questões devem ser respondidas: 
(a) O mérito administrativo pode ser objeto de controle? 
(b) Caso positiva a resposta do questionamento anterior, quais seriam os 
legitimados, em que termos ou medida este controle seria exercido? 
 
No final do Século XIX, o legislador preocupou-se deixar expresso no direito positivo 
o que significava violar a legalidade e, portanto, causar determinado tipo de vício. Para 
tanto, como condição de passagem, teve de, prioritariamente, definir os contornos do 
mérito administrativo. Então, editou a Lei nº 221, de 20/11/189419, norma que visava 
a organizar a Justiça Federal, que dispôs a matéria da seguinte forma: “Art. 13 (...) § 9º 
Verificando a autoridade judiciaria que o acto ou resolução em questão é illegal, o 
annullará no todo ou em parte, para o fim de assegurar o direito do autor. a) 
Consideram-se ilIegaes os actos ou decisões administrativas em razão da não 
applicação ou indevida applicação do direito vigente. A autoridade judiciaria fundar-
se-ha em razões juridicas, abstendo-se de apreciar o merecimento de actos 
administrativos, sob o ponto de vista de sua conveniencia ou opportunidade; b) A 
medida administrativa tomada em virtude de uma faculdade ou poder discricionario 
 
17 VEDEL, Georges e DELVOLVÉ, Pierre. Droit administratif. Paris: Presses Universitaires de France, t. 1, 
1992, p. 533; LEITE, Luciano Ferreira. Discricionariedade administrativa e controle judicial. São Paulo: 
Revista dos Tribunais, 1981; TÁCITO, Caio. Vinculação e discricionariedade administrativa. Revista de 
Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, v. 242, n. 205, out.-dez. 2005, p. 119-124. 
18 No momento em que o Conselho de Estado francês estabelece os parâmetros à discricionariedade 
administrativa, acaba, como consequência natural, autolimitando-se. 
19 Nessa época, certas pretensões de controle da discricionariedade foram submetidas ao julgamento do 
STF. A Corte suprema sempre se manifestou no sentido de que eventualatuação neste sentido poderia 
invadir a competência do Poder Executivo (STF, Apelação Cível nº 175-RJ, Rel. Min. Macedo Soares, baixa 
em 1º/08/1896). 
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sómente será havida por illegal em razão da incompetencia da autoridade respectiva 
ou do excesso de poder.”. 
 
Com base naquele dispositivo, a jurisprudência constante do Supremo Tribunal 
Federal passou a graduar alcance da ação jurisdicional, mediante duas diretrizes 
básicas: a de que não cabia ao judiciário examinar o mérito dos atos 
administrativos; a de que ao judiciário era vedado “modificar” ou “ampliar” o 
âmbito de incidência das leis. 
 
No direito estrangeiro, a House of Lords, da Inglaterra, entendeu que o controle dos 
atos administrativos discricionários poderia ser feito, caso provada a irrazoabilidade, 
porque os poderes devem ser exercidos ponderadamente (powers must be execided 
reasonabily). Mas – e aqui é o ponto central a ser percebido – isto é uma verdade 
somente se a razoabilidade foi entendida em um especial termo, ou seja, desde 
que seja lembrado que "razoável" tem, aqui, um significado muito mais amplo que na 
maioria dos outros contextos legal 20 . Então, a corte entendeu que, se o ato 
administrativo é praticado à luz da previsão legal (da lei), a razoabilidade deve ser 
procurada no interior desta última, e não no ato administrativo em si21. 
 
O Conselho de Estado francês, ainda no início do Século XX, passou a admitir que ao 
menos alguns elementos do ato administrativo poderiam ser controlados pelo 
Poder Judiciário 22 . Tal corte passou a entender que todo ato, em efeito, está 
submetido, no mínimo, a duas condições impostas pelo direito: uma relativa à 
autoridade competente para tomar determinada decisão, ou seja, conectada à 
competência administrativa, e outra relativa à necessária perseguição do interesse 
público, enfim, à finalidade administrativa. Ao menos quanto a estes dois pontos o 
Poder Público deve estar sempre atuar de forma vinculada. 
 
20 WADE, H. D. R. Op. Cit., p. 58-59. 
21 No caso, discutia-se se a administração pública londrina, com base no ato normativo de 1909, que 
controlava a atividade cinematográfica (The Cinematograph Act), poderia limitar ou permitir as crianças com 
menos de quinze anos, ainda que acompanhadas de um adulto, de frequentar o cinema aos Domingos. 
Concluiu-se que, se a lei era razoável, os atos administrativos, ainda que discricionários, baseados nela, não 
poderiam sofrer qualquer espécie de controle judicial (Associated Provincial Picture Houses Ltd. V. 
Wednesbury Corporation [1948]). 
22 CE, Grazietti, 13 jan. 1902. 
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Ainda, nesse mesmo contexto, merece destaque o caso Ville nouvelle Est, de 28 de 
maio de 1971. Neste julgamento, o Conselho de Estado consagra a aplicação da 
“teoria do balanço do custo/benefício” – theorie du bilan coût/avantage, projetando 
o que se denominou de “controle máximo da discricionariedade administrativa”23. 
Assim, dever-se-ia avaliar o resultado esperado com o ato, frente aos outros interesses 
públicos incidentes. Decidiu-se, aqui, que o juiz administrativo exerceria um controle 
sobre a proporcionalidade da decisão administrativa, tributando um juízo neste 
sentido24. 
 
Essa discussão também foi travada no limiar das cortes nacionais. Ao ponto de se 
definirem alguns parâmetros relativos ao controle judicial dos atos administrativos 
discricionários. De modo que, atualmente, podem ser estabelecidos vários níveis de 
controle judicial da discricionariedade administrativa25. Vamos a eles: 
(a) Primeiramente, reconheceu-se a possibilidade de controle dos elementos 
extrínsecos do ato administrativo (seriam, portanto, elementos externos ao 
mérito do ato). Servem de exemplos desta fiscalização: o controle sobre a 
competência, sobre a forma, sobre os motivos (se existentes ou não)26, sobre 
 
23 Segundo consta, o Conselho de estado, neste julgado, acaba por questionar a pertinência do controle 
mínimo até então realizado. No caso, em 1966, o governo francês decide criar uma nova ville no subúrbio de 
Lille, a fim de constituir novos bairros e um campus universitário moderno. O projeto tinha por necessidade 
expropria 250 residências, que, ao final, foi ajustado pela Administração Pública ao patamar de 88. Uma 
associação que defendia os interesses dos habitantes da região demanda a anulação do ato expropriatório, 
sob a via do recurso por excesso de poder. Alegou, como principal motivo, que o projeto gerava um custo 
social por deveras elevado (CE, 28 mai. 1971, Ass., Ville nouvelle Est). Este precedete inaugura uma nova 
forma de controlar os motivos da desapropriação, permitindo que se faça uma avaliação dos custos sociais e 
financeiros do projeto, tanto em benefício da Administração, como em benefício do administrado. 
24 A partir do arrêt CE, 28 mai. 1971, Ass., Ville nouvelle Est o Conselho de Estado francês deixa de perfazer 
uma avaliação dos interesses em jogo de modo abstrato, para considerar, então, os interesses e 
inconvenientes reais que podem ser percebidos. O “controle do balanço” aumenta significativamente as 
competências do juiz administrativo. 
25 Muito embora, por vezes, são proferidas decisões judiciais que não permitem o controle da 
discricionariedade administrativa, especialmente sob o argumento de que se estaria a ferir a separação dos 
poderes. “É defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato administrativo, cabendo-lhe unicamente 
examiná-lo sob o aspecto da sua legalidade, isto é, se foi praticado conforme ou contrariamente à lei. Esta 
solução se funda no princípio da separação dos poderes, de sorte que a verificação das razões de 
conveniência ou oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado.” (STJ, 
RMS nº 1.288-SP, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, Primeira Turma, j. 04/04/1994) 
26 O termo “motivos” deve ser visualizado em duplo aspecto: quando ausentes as razões de fato ou as 
razões de direito. Um exemplo de ausência de base fática que franqueou o controle judicial de ato 
administrativo discricionário foi julgado pela Corte Administrativa de Wurtemberg, Alemanha 
(Württembergischer Verwaltungsgerichtshof) – WüVR, Reger, 25 mar. 1931. Tratava-se de uma expropriação 
de certa área de terras com base na necessidade pública. A corte alemã considerou que a alegada 
“necessidade” não tinha substrato fático, porque nunca se tentou um acordo extrajudicial para a aquisição do 
imóvel a ser desapropriado, propondo-se, diretamente, uma demanda judicial contenciosa. Assim, tal tribunal 
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o respeito ao procedimento etc. Esta espécie de controle é tranquila, porque 
é atrelada a uma questão de (i)legalidade. 
(b) Por conseguinte, a questão mais tormentosa cinge-se em saber se é possível 
o controle dos elementos intrínsecos da discricionariedade, ou seja, 
daqueles elementos que pertencem ao conteúdo do mérito administrativo, não 
aqueles que circundam este instituto. 
(b1) Então, a partir de algumas publicações doutrinárias, passou-se a 
entender que o mérito administrativo poderia ser controlado a partir 
dos princípios27. 
Em termos. Na verdade, os princípios não franqueiam o controle do mérito 
administrativo. Eles apenas reduzem ou modificam os limites deste mérito. Assim, não 
existe um controle da oportunidade e da conveniência, por exemplo, por meio da 
impessoalidade ou da finalidade. Em verdade, o mérito será reduzido pela incidência 
dos princípios (veja a diferença). O âmbito de atuação permitido pela 
discricionariedade possui limites na lei e nos princípios e, dentro do mérito, a liberdade 
é ampla e não-sindicada pelo Poder Judiciário. 
 
Caso o administrador público cumpra com aquilo que determinam as regras e os 
princípios administrativos,poderá livremente escolher a opção mais conveniente e 
oportuna, sem que se autorize controle sobre a justiça desta escolha. Esse 
entendimento aqui exposto ficou destacado no voto do Min. Eros Grau28, quando 
afirmou que os princípios do art. 37 “caput” da CF/88 são elementos de validade do 
ato administrativo. Não são, pois, elementos que permitem o controle do mérito ou 
a ele pertencem. 
 
(b2) A par das considerações feitas no item precedente, o Supremo Tribunal 
Federal vem decidindo pela possibilidade de se controlar o mérito do ato 
administrativo em determinadas circunstâncias. Isto ficou muito evidente a 
 
considerou que a necessidade não tinha suporte na realidade – não estava provada (FORRSTHOFF, Ernst. 
Op. Cit., p. 163-164). 
27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. São Paulo: 
Atlas, 1991. 
28 “[...] O controle jurisdicional pode e deve incidir sobre os elementos do ato, à luz dos princípios que regem 
a atuação da Administração.” (STF, RMS nº 24.699-DF, Rel. Min. Eros Grau, Primeira Turma, j. 30/11/2004). 
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partir dos termos da decisão proferida na ADPF nº 4529. A partir deste julgado, 
outros foram proferidos no sentido de autorizar o controle do mérito 
administrativo. A saber: 
(b.2.1) Quando se percebe a inadimplência do Poder Público no sentido de 
comprometer os direitos constitucionalmente fixados, especialmente 
aqueles qualificados como fundamentais 30 , o STF já sindicou a 
discricionariedade administrativa – discussão na qual circunda, por exemplo, o 
embate entre a reserva do possível e o mínimo existencial31; 
 
(b.2.2) Quando a proporcionalidade ou a razoabilidade forem violadas, a 
Suprema Corte nacional defende que se possa imiscuir no mérito do ato 
administrativo. O Min. Eros Grau, em seu voto, foi expresso: “O fato é que, nesse 
exame do mérito do ato, entre outros parâmetros de análise de que para tanto 
se vale, o Judiciário não apenas examina a proporção que marca a relação entre 
 
29 STF, ADPF nº 45 MC-DF, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, j. 29/04/2004. 
30 “DIREITO CONSTITUCIONAL. SEGURANÇA PÚBLICA AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROSSEGUIMENTO DE JULGAMENTO. AUSÊNCIA DE 
INGERÊNCIA NO PODER DISCRICIONÁRIO DO PODER EXECUTIVO. ARTIGOS 2º, 6º E 144 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. O 
direito a segurança é prerrogativa constitucional indisponível, garantido mediante a implementação de políticas públicas, 
impondo ao Estado a obrigação de criar condições objetivas que possibilitem o efetivo acesso a tal serviço. 2. É possível ao 
Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente 
previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo. Precedentes. 3. 
Agravo regimental improvido.” (STF, AgR no RE nº 559.646-PR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, j. 07/06/2011). 
Confira, ainda: STF, AgR no AI nº 734.487-PR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, j. 03/08/2010; STF, AgR no RE nº 
367.432-PR, Rel. Min. Eros Grau, Segunda Turma, j. 20/04/2010; STF, AgR no RE nº 410.715-SP, Rel. min. Celso de Mello, 
Segunda Turma, j. 22/11/2005; STF, RTJ 185/794-796, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno. 
31 “Há um direito às condições de existência humana digna que não pode ser objeto de intervenção do Estado e que ainda 
exige prestações estatais positivas. (...) O direito ao mínimo existencial não tem dicção constitucional própria. A Constituição 
de 1988 não o proclama em cláusula genérica e aberta, senão que se limita a estabelecer que constituem objetivos 
fundamentais da República Federativa do Brasil ‘erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e 
regionais’, além de imunizá-lo em alguns casos contra a incidência de tributos.” (TORRES, Ricardo Lobo. Op. Cit., p. 141). E o 
autor arremata: “Não tendo o mínimo existencial dicção constitucional própria, deve-se procurá-lo na idéia de liberdade, 
nos princípios constitucionais da igualdade, do devido processo legal e da livre iniciativa, nos direitos humanos e nas 
imunidades e privilégios do cidadão. (....) Carece o mínimo existencial de conteúdo específico. Abrange qualquer direito, 
ainda que originariamente não-fundamental (direito à saúde, à alimentação, etc.), considerado em sua dimensão essencial 
e inalienável. Não é mensurável, por envolver mais os aspectos de qualidade que de quantidade, o que torna difícil estremá-
lo, em sua região periférica, do máximo de utilidade,... que é princípio ligado à idéia de justiça e de redistribuição da riqueza 
social (...). O problema do mínimo existencial confunde-se com a própria questão da pobreza... Mas, no plano universal, a 
preocupação normativa com a miséria e a pobreza volta a se manifestar, assim entre juristas, moralistas e economistas, como 
no âmbito dos organismos e convenções internacionais”. (TORRES, Ricardo Lobo. Op. Cit., p. 144-145). 
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meios e fins do ato, mas também aquele que se manifesta entre o ato e seus 
motivos, tal e qual declarados na motivação.”32; 
(b.2.3) O STF também permitiu o controle do mérito administrativo com 
fundamento da proibição de retrocesso – “efeito cliquet”. Em verdade, esta 
possibilidade é uma derivação do item “b.2.1” citado, ou seja, defende que os 
direitos sociais e fundamentais, uma vez conquistados e reconhecidos, não 
podem ser mais subtraídos dos indivíduos. A mora do Estado em cumprir e 
implementar estes direitos seria uma espécie de “retrocesso”, vedado pelo dito 
“efeito”33. 
 
4.1.2 Controle da atividade administrativa pelas Cortes de Contas 
Sabe-se que o controle das contas públicas pode ser efetivado de dois modos 
principais: 
(a) Internamente: o controle é feito por órgão do mesmo ente de onde provém 
o ato. Exemplo: órgãos de controle interno (art. 74 da CF/88), advocacia pública, 
controle por meio do poder hierárquico etc.; 
(b) Externamente: o controle é feito por uma entidade ou um órgão que não 
pertence ao ente que praticou o ato administrativo. Exemplo: cidadão que 
promove representação ou ação popular para sindicar um ato administrativo; 
Ministério Público; Poder Judiciário quando provocado; Legislativo. 
 
No que tange à aprovação das contas públicas, devemos diferenciar se elas se 
tratam daquelas prestadas por Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, 
Governado de Estado ou do Distrito Federal, ou e Prefeito), ou se estamos diante de 
 
32 STF, RMS nº 24.699-DF, Rel. Min. Eros Grau, Primeira Turma, j. 30/11/2004. 
33 “[...] A PROIBIÇÃO DO RETROCESSO SOCIAL COMO OBSTÁCULO CONSTITUCIONAL À FRUSTRAÇÃO E AO 
INADIMPLEMENTO, PELO PODER PÚBLICO, DE DIREITOS PRESTACIONAIS. - O princípio da proibição do retrocesso impede, 
em tema de direitos fundamentais de caráter social, que sejam desconstituídas as conquistas já alcançadas pelo cidadão ou 
pela formação social em que ele vive. - A cláusula que veda o retrocesso em matéria de direitos a prestações positivas do 
Estado (como o direito à educação, o direito à saúde ou o direito à segurança pública, v.g.) traduz, no processo de efetivação 
desses direitos fundamentais individuais ou coletivos, obstáculo a que os níveis de concretização de tais prerrogativas, uma 
vez atingidos, venham a ser ulteriormente reduzidos ou suprimidos pelo Estado. Doutrina. Em conseqüência desse princípio, 
o Estado, após haver reconhecido os direitos prestacionais, assume o dever não só de torná-los efetivos, mas, também, se 
obriga, sob pena de transgressão ao texto constitucional, a preservá-los, abstendo-se de frustrar - mediante supressão total 
ou parcial - os direitos sociais já concretizados. (...).” (STF, AgR no ARE nº 639.337-SP, Rel. Min. Celso deMello, Segunda 
Turma, j. 23/08/2011). 
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controle e julgamento das contras prestadas por outra autoridade. No primeiro 
caso, as contas serão aprovadas ou não pelo legislativo respectivo (Congresso 
Nacional, Assembleia Legislativa e Câmara de Vereadores, respectivamente), com o 
auxílio do Tribunal de Contas respectivo (art. 71, inciso I, da CF/88). No segundo 
caso, será este tribunal quem julgará esta prestação de contas, e não o Poder 
Legislativo (inciso II do art. 71 da CF/88)34. 
 
Autoridade que presta as contas Competência para apreciar (julgar as 
contas) 
Chefe do Poder Executivo Legislativo respectivo 
Demais autoridades Tribunal de Contas respectivo 
 
A Lei nº 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União) determina que a Corte 
de Contas tenha uma atuação de ofício, ou seja, caso seja verificada a ocorrência 
de irregularidade quanto à legitimidade ou economicidade, a corte determinará a 
apuração do ilícito. Tanto que, constatada e declarada irregularidade, o Tribunal de 
Contas fixará prazo para que o responsável a corrija (art. 45), indicando os dispositivos 
a serem observados. Na hipótese de não ser retificada a ilegalidade, tal órgão sustará 
a execução do ato impugnado, comunicará a decisão ao poder legislativo, poderá 
aplicar multa ao responsável e poderá imputar o dano ao causador35. 
 
De outro lado, poderíamos considerar que, ao lado dos mecanismos de controle 
interno e externo, estariam as formas de controle popular. Significa dizer que, para 
este entendimento, a tutela feita pelos cidadãos quanto aos atos praticados pelo 
Poder Público seria uma terceira espécie de controle, dentro da classificação ora 
apresentada. Mas esta perspectiva poderia ser vista de outro modo, ou seja, o 
“controle popular” nada mais seria do que uma espécie de controle externo36. 
 
34 A “[...] competência do Tribunal de Contas da União para julgar contas abrange todos quantos derem 
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário.” (STF, MS nº 25.880-DF. Rel. 
Min. Eros Grau, Pleno, j. 07/02/2007). 
35 Sem contar que as Cortes de Contas podem lançar mão de medidas cautelares para prevenir ou sustar, 
anteciupadamente, ou seja, antes de findar a apuração do ilícito, a prática de atos ilegais. 
36 Trata-se, em verdade, de mera opção quanto à classificação do controle dos atos amdinistrativos. 
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Casos Práticos A Serem Analisados – Exercícios Para Reflexão 
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5 Casos Práticos A Serem Analisados – Exercícios Para Reflexão 
1) Imagine que uma determinada pessoa jurídica que atue no ramo da construção 
civil, e que participe regularmente de licitações públicas o contrate para estruturar 
um programa de integridade ou de compliance. O que você elencaria como 
essencial para a implementação de tal programa? Quais as vantagens jurídicas em 
se implementar este programa? 
2) Comente pelo menos três modificações que você considera adequadas para 
dar mais eficiência à Lei nº 12.846/16? Em outros termos, se você pudesse 
alterar a Lei Anticorrupção, cite três modificações prementes para lhe dar mais 
operacionalidade? 
3) Discorra, fundamentadamente, se considera possível determinada autoridade 
pública, no exercício da função administrativa, deixar de cumprir uma lei por 
considerar ela inconstitucional? 
 
6 Materiais a Serem Pesquisados e Bibliografia 
HEINEN, Juliano. Curso de direito administrativo. Salvador: Juspodivm, 2021. 
HEINEN, Juliano. Lei anticorrupção – Lei nº 12.846/16. Belo Horizonte: Fórum, 2015. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MARRARA, Thiago (Coord.). Lei Anticorrupção 
comentada. Belo Horizonte: Fórum, 2017 
BRUM, Guilherme Valle. Juspositivismo, discricionariedade e controle judicial de 
políticas públicas no Direito brasileiro. Revista Brasileira de Políticas Públicas (RBPP), v. 
3, p. 392-404, 2013. Acesso em: 
https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/2201/pdf_1 
Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar em Mandado de Segurança nº 35.410-DF. 
Acesso em: https://www.conjur.com.br/dl/tcu-nao-controle-constitucionalidade.pdf. 
Conferir, ainda: 
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=2149 
HEINEN, Juliano. Impossibilidade de responsabilização dos advogados públicos no 
exercício da função consultiva. A&C. Revista de Direito Administrativo & Constitucional 
https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/2201/pdf_1
https://www.conjur.com.br/dl/tcu-nao-controle-constitucionalidade.pdf
http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/menuSumarioSumulas.asp?sumula=2149
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Materiais a Serem Pesquisados e Bibliografia 
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(Impresso), v. 14, p. 167-191, 2014. Acesso em: 
file:///C:/Users/N%C3%B3s%20dois/Downloads/89-507-1-PB.pdf 
 
file:///C:/Users/Nós%20dois/Downloads/89-507-1-PB.pdf
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	Palavra do Diretor
	Coordenador do Curso
	Sumário
	1 Introdução
	2 Legislação
	3 Programas de integridade ou de compliance
	4 Controle da Administração Pública
	4.1.1 Controle da atividade administrativa pelo Poder Judiciário
	4.1.2 Controle da atividade administrativa pelas Cortes de Contas
	5 Casos Práticos A Serem Analisados – Exercícios Para Reflexão
	6 Materiais a Serem Pesquisados e Bibliografia