PPA - LDO - LOA

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ORÇAMENTO PÚBLICO E
PLANEJAMENTO NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA (PPA/LDO/LOA)
@adrianoandradexp
P R O F . M E . A D R I A N O A N D R A D E
ORÇAMENTO PÚBLICO E PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA (PPA/LDO/LOA) 
 
 Inicialmente precisamos compreender sobre os instrumentos de 
planejamento na Contabilidade aplicada ao setor público. Diferente da 
contabilidade empresarial, no qual o foco é maior na elaboração das 
demonstrações contábeis, sua auditoria e análise posterior, no setor público 
temos uma correlação estreita entre o planejamento e execução, tudo 
demonstrado em documentos e relatórios contábeis, conforme as legislações 
pertinentes. 
 Podemos exemplificar o caso de um prefeito que toma posse do seu 
mandato e precisa se preocupar não apenas em registrar receitas e despesas. 
Ele precisa atentar-se à máquina pública em andamento e os gastos mensais 
que já existem. Se ele almeja melhorar a educação infantil durante seu mandato, 
provavelmente pretende construir uma escola e contratar professores, será 
importante elaborar instrumentos de planejamento prevendo as receitas e 
despesas necessárias, posteriormente nas demonstrações contábeis será 
verificado a execução dessas receitas e despesas e principalmente, se a escola 
realmente foi construída e se está em pleno funcionamento. 
 Por isso nossa primeira parte desta disciplina será dedicada em 
compreender esses instrumentos de planejamento. 
 
LEGISLAÇÃO APLICADA À CONTABILIDADE DO SETOR PÚBLICO 
 
 Constituição Federal: art 165 a 169 
 Lei 101/2000: Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a 
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Conhecida 
como a Lei de Responsabilidade Fiscal. 
 Lei 4.320/64: Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, 
dos Municípios e do Distrito Federal. 
 
 
 
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO 
 
Conforme a Constituição Federal: 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma 
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal 
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada. 
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e 
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei 
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos 
nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e 
apreciados pelo Congresso Nacional. 
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
A responsabilidade pela elaboração e execução dos instrumentos 
supracitados é competência exclusiva do Poder Executivo para apresentar ao 
Congresso Nacional a proposta dos instrumentos de planejamento. Entretanto, 
todos os entes, seus órgãos e Poderes elaboram sua proposta e encaminham 
ao Executivo, que as consolida e envio ao Poder Legislativo. 
 Presidente da República – Congresso Nacional 
 Governador do Estado – Assembleia Legislativa 
 Prefeito do Município – Câmara de Vereadores 
 
PLANO PLURIANUAL – PPA 
 
O Plano Plurianual é o planejamento de médio prazo da Administração 
Pública e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada as diretrizes, 
objetivos e metas (DOM) da administração pública federal para as despesas de 
capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de 
duração continuada. 
 1º ano – elaboração do PPA e execução do PPA anterior 
 2º a 4º ano – execução do PPA elaborado 
 
 
 
O que foi planejado para 4 anos, através da Lei do PPA deverá ser 
cumprido passo a passo, ano a ano, através da Lei Orçamentária Anual – LOA, 
ou seja, o PPA e a LOA devem estar coordenados e integrados entre si. 
O encaminhamento do PPA, pelo chefe do Poder Executivo ao Legislativo 
deverá ser até 31 de agosto. 
A Devolução do PPA do Poder Legislativo deverá devolvê-lo ao chefe do 
Executivo, para sanção ou veto, até o encerramento da sessão legislativa 15 de 
dezembro. 
 
 
 
O QUE SÃO DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS? 
 
 Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, 
gestão e gastos de recursos durante um determinado período, com vistas 
a alcançar os objetivos de Governo nos 4 anos de legislatura. 
 
 Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende 
alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a 
superação das dificuldades diagnosticadas. 
 
 Metas são a tradução quantitativa dos objetivos. 
 
MODELO PPA BRASIL 2020-2023 
 
https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/planejamento-e-orcamento/plano-
plurianual-ppa 
 
 
 
 
 
 
 
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO 
 
 Compreender as metas e prioridades da administração pública federal, 
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente; 
 Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual; 
 Dispor sobre as alterações na legislação tributária; 
 Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento 
 
 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) conterá Anexo de Metas Fiscais 
e Anexo de Riscos Fiscais. 
 
No Anexo de Metas Fiscais serão estabelecidas metas anuais, em valores 
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e 
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para 
os dois seguintes, ou seja, para 3 exercícios. 
 
No Anexo de Riscos Fiscais serão avaliados os passivos contingentes e outros 
riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem 
tomadas, caso se concretizem. 
 
 
A LDO tem duração de 1 (um) ano e deverá ser elaborada até 15/04 do 
ano anterior e deverá ser aprovada até 30/06 do mesmo ano. 
A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição para fazer a ligação 
(transição) entre o PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias 
anuais. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem por função principal o 
estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no 
orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das 
diretrizes, objetivos metas contemplados no plano plurianual. 
É papel primordial da LDO ajustar as ações de governo, previstas no 
PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional. 
A LDO é, na realidade, uma cartilha que direciona e orienta a elaboração 
do Orçamento da União (LOA), o qual deve estar, para sua aprovação, em plena 
consonância com as disposições do Plano Plurianual. 
 
OUTRAS MATÉRIAS TRATADAS NA LDO 
 
 Estrutura e organização dos orçamentos; 
 Disposições relativas à dívida pública federal; 
 Disposições relativas às despesas da união com pessoal e encargos 
sociais; 
 Disposições sobre a fiscalização pelo poder legislativo e sobre as obras e 
serviços com indícios de irregularidades graves, etc. 
 
MODELO LDO BRASIL 2020 
 
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/ldo/LDO2020/red_final/texto_cn.pdf 
 
 
 
 
 
LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA 
 
A LOA tem por finalidade a concretização dos objetivos e metas 
estabelecidos no Plano Plurianual. É o que poderíamos chamar de orçamento 
por excelência ou orçamento propriamente dito. 
A LOA tem duração de 1 (um) ano e deverá ser elaborada até 31/08 do 
ano anterior e deverá ser aprovada até 15/12 do mesmo ano. 
É um processo contínuo, dinâmico e flexível que traduz em termos 
financeiros para determinado período – um ano, os planos e programas de 
trabalho do governo. É o cumprimento ano a ano das etapas do PPA, em 
consonância com a LDO e a LRF. 
Em outras palavras, é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê a 
arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um 
ano e o Poder Legislativo lhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas 
destinadas ao funcionamento da “máquina administrativa”. 
 
NA PRÁTICA, COMO SE ELABORA O ORÇAMENTO PÚBLICO? 
 
 
 
Na prática, a elaboração da LOA seria no caso o início da preparação de 
uma demonstração contábil chamada: Balanço Orçamentário. O governo pode 
não conseguir executar todas as receitas previstas, entretanto poderá gastar 
todas as despesas fixadas, pois existem vários mecanismos orçamentários e 
contábeis para essa situação, por exemplo o Restos a Pagar. 
Conforme o § 8º do art. 165 da Constituição Federal, o Congresso 
Nacional pode, na própria LOA, autorizar: 
 A contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; 
 Abertura de crédito adicional, somente o suplementar; 
 A realização de operações de crédito por Antecipação da Receita 
Orçamentária – ARO. 
 
ATENÇÃO 
 
Existem três tipos de créditos adicionais (suplementar, especial e 
extraordinário). Na LOA só pode ser autorizada a abertura de crédito adicional 
suplementar. 
 
O § 5º do art. 165 da Constituição Federal estabelece que a Lei 
Orçamentária Anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta 
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades 
e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os 
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 
 
Orçamento Fiscal 
 
 Os 3 Poderes da União; 
 Os fundos instituídos pelos 3 poderes da União; 
 Todos os fundos públicos; 
 As entidades da administração indireta que não exercem atividade 
econômica, a exemplo das Autarquias, inclusive as especiais. 
 Fundações de Direito Público e as de Direito Privado instituídas e 
mantidas pelo Poder Público. 
Orçamento de Investimento das Estatais 
 
 As empresas que exercem atividade econômica e que a União controla 
direta ou indiretamente, desde que detenha a maioria do capital social com 
direito a voto. 
 
Orçamento da Seguridade Social 
 
 A todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração direta 
ou indireta; 
 Os fundos instituídos pelos 3 Poderes da União; 
 Fundações de Direito Público e as de Direito Privado instituídas e 
mantidas pelo Poder Público. 
Quanto ao orçamento da seguridade social é importante mencionar que 
envolve três grandes áreas: 
 Saúde; 
 Previdência; 
 Assistência social. 
 
Regra de Ouro 
 
 As operações de crédito efetivamente realizadas no exercício financeiro 
não podem exceder todo o montante das Despesas de Capital fixadas na LOA, 
com as devidas ressalvas constitucionais. 
 
MODELO LOA BRASIL 2020 
 
https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/or202
0/Lei/ANL13978.pdf 
 
 
 
 
REVISÃO 
 
 
 
 Podemos verificar que o PPA compreende o grande instrumento de 
planejamento para um governante (prefeito, governador ou presidente) durante 
seu mandato político de 4 anos. 
 A LDO deverá ser elaborada anualmente contemplando as principais 
metas e diretrizes que serão executadas na LOA. 
 A LOA é o orçamento em si, uma planilha básica contemplando receitas 
e despesas que traduzem a execução orçamentária proposta pelo poder 
executivo anualmente. 
 
 
MAPA CONCEITUAL SOBRE O CAPÍTULO 
 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
 
CARVALHO, Deusvaldo. Orçamento e Contabilidade Pública. 6. Ed. Rio de 
Janeiro: Elsevier, 2014. 
 
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Lei de 
Responsabilidade Fiscal: Estabelece normas de finanças públicas voltadas 
para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
 
BRASIL. Lei nº 4320, de 17 de março de 1964. 4320: Estatui Normas Gerais de 
Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da 
União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. 
 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição Federal nº 1988, de 
1988. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.