Gestão da Saúde Pública e Privada

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GESTÃO DA SAÚDE 
PÚBLICA E PRIVADA
Programa de Pós-Graduação EAD
UNIASSELVI-PÓS
Autoria: Leticia Ferreira Menezes
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Coordenador da Pós-Graduação EAD: Prof. Ivan Tesck
Equipe Multidisciplinar da 
Pós-Graduação EAD: Prof.ª Bárbara Pricila Franz
 Profª. Kelly Luana Molinari
 Prof.ª Kelly Luana Molinari Corrêa
 Prof. Ivan Tesck
Revisão Gramatical: Iara de Oliveira
Revisão Pedagógica: Ivan Tesck
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Copyright © UNIASSELVI 2017
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
614
M541g Menezes, Letícia Ferreira
Gestão da saúde pública e privada / Letícia Ferreira 
Menezes. Indaial : UNIASSELVI, 2017.
 
89 p. : il.
ISBN 978-85-69910-40-4
1. Saúde Pública. 
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci
Leticia Ferreira Menezes
Possui graduação em Psicologia pela 
Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR), 
mestrado em Saúde Pública pela Universidade de 
São Paulo (USP) e especialização em Tratamento de 
Álcool e Drogas pela Universidade Federal de São 
Paulo (UNIFESP). É doutoranda em Saúde Pública na 
Universidade de São Paulo (USP). Atualmente, trabalha 
na rede SUS, em um CAPS AD, e, também, como 
tutora de um curso EAD que visa capacitar 
profissionais da rede pública no atendimento a 
usuários de drogas.
Sumário
APRESENTAÇÃO ......................................................................7
CAPÍTULO 1
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) .................9
CAPÍTULO 2
Saúde Privada: Organização ................................................41
CAPÍTULO 3
Saúde Privada: Serviços .......................................................63
APRESENTAÇÃO
Estudar os sistemas de saúde no Brasil é desafiar-se a penetrar em um 
campo ainda desconhecido, com uma grande quantidade de siglas, leis e 
portarias. Uma tarefa que pode assustar alguns, mas cuja recompensa ultrapassa 
os objetivos pedagógicos. Conhecer o funcionamento do SUS e do Sistema 
Privado de Saúde ajuda a fortalecer a conquista de direitos, como cidadão e como 
profissional dessa área. 
A proposta do SUS não é simples nem fácil: fornecer atendimento de 
saúde de qualidade para um país com aproximadamente 200 milhões de 
habitantes, com todas as especificidades de cada região. O processo histórico 
de implantação desse sistema foi permeado por lutas políticas e embates entre 
grupos que defendiam interesses distintos. Compreender essa construção é uma 
importante ferramenta para pensar e agir sobre o SUS de hoje, com todas as suas 
conquistas, falhas e potencialidades.
O Sistema de Saúde Privado, incluindo a Saúde Suplementar e a 
Complementar, configura-se em outro formato, com outras prioridades e formas 
de atuação. Atuando por meio dos planos de saúde, o desafio aqui é fornecer um 
serviço que cubra as necessidades dos beneficiários e que seja economicamente 
viável, tanto para o cliente quanto para a operadora. Além de tudo, é preciso estar 
de acordo com as regulações da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).
Porém, apesar de serem instâncias distintas, os dois Sistemas - Público e 
Privado - dependem profundamente um do outro. Para garantir que o acesso seja 
de qualidade, as Operadoras de Saúde precisam que o SUS esteja possibilitando 
atendimento gratuito a uma grande parcela da população. E para que o SUS 
possa garantir o funcionamento da rede pública, ele depende que os convênios 
possibilitem os serviços oferecidos nos planos de saúde. 
Ser um profissional da saúde implica uma série de responsabilidades 
e definitivamente não é um trabalho simples. Por esse motivo o estudo e 
aprimoramento é necessário. Estar implicado com a saúde da população 
ultrapassa os limites de uma atividade laboral e atravessa questionamentos 
éticos, direitos humanos, desigualdades sociais e exige do profissional um grande 
investimento.
Pensando nessa necessária capacitação, este caderno de estudos tem como 
objetivo formar os pós-graduandos nos estudos sobre a Gestão da Saúde Pública 
e da Saúde Privada. Utilizando referências consagradas na área, o material 
percorre o caminho histórico, dos antigos sistemas de saúde até a promulgação 
do SUS, passando pela criação da ANS até chegar nas atuais tendências do 
mercado da saúde suplementar.
Para isso, o material foi dividido em três capítulos:
•	Capítulo 1 – Fundamentos do SUS: neste capítulo começamos a construir 
a base do estudo sobre a Gestão da Saúde. É um capítulo denso, pois será 
apresentado um breve histórico sobre a construção do SUS, seguido do estudo 
das leis que sustentam o seu funcionamento. Também serão apresentadas as 
bases da Gestão e Organização do SUS, as responsabilidades de cada esfera 
administrativa e os fluxos de financiamento. Por fim, o capítulo um discorre sobre 
a Política Nacional de Humanização do SUS.
•	Capítulo 2 – Saúde Privada, Organização: nele serão relembrados os 
modelos de saúde privada que existiam mesmo antes do SUS, afim de que você, 
acadêmico(a), tenha mais elementos para pensar a atual configuração desse 
sistema. Neste capítulo será apresentada a Gestão e Organização do Sistema 
de Saúde Suplementar, incluindo aí sua legislação e agências de fiscalização. Ao 
final do capítulo, entraremos em um interessante debate sobre a ética e bioética 
da saúde.
•	Capítulo 3 – Saúde Privada, Serviços: no último capítulo do caderno de 
estudos, o conteúdo irá focar a organização da Saúde Privada, enfatizando a 
diferença entre os serviços oferecidos, as especificidades de cada categoria de 
produto – operadora, plano de saúde, convênios - e a relação entre eles. Será 
abordado o papel decisório e regulatório da ANS e a sua importância nesse 
mercado. Por fim, serão abordadas as Tendências e Financiamentos do mercado 
de Saúde Suplementar, traçando um histórico das empresas de saúde até o 
momento atual e quais são os desafios encontrados na atualidade.
Não será uma tarefa fácil, porém será gratificante e de grande valia para 
seus estudos. Espera-se que possa reconhecer elementos de suas práticas no 
material e que também possa aplicar os conhecimentos aqui adquiridos em suas 
esferas de atuação profissional.
Desejo para todos bons estudos!
Atenciosamente,
A autora.
CAPÍTULO 1
FUNDAMENTOS DO SISTEMA 
ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
�	Apresentar o processo histórico de construção do Sistema Único de Saúde, os 
princípios, as diretrizes e a organização dos serviços.
�	Descrever a gestão, as responsabilidades e a legislação que define o 
funcionamento do SUS.
�	Explicar a política de controle e participação social e conhecer as políticas de 
humanização.
�	Comparar o Sistema Único de Saúde com políticas de saúde anteriores. 
�	Identificar as principais leis e portarias referentes ao funcionamento do SUS. 
�	Reconhecer as principais diretrizes e o funcionamento do SUS.
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 Gestão da Saúde Pública e Privada
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Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Contextualização
Olá, pós-graduando(a)! Este é o primeiro capítulo da disciplina 
de Gestão da saúde pública e privada. Esse módulo foi estruturado 
e escrito para que você tenha uma noção clara da forma como o 
sistema de saúde é estruturado no país, incluindo a saúde pública e a 
privada, e esse capítulo vai apresentar, também, o SUS. Conhecer o 
funcionamento do SUS, sua legislação, organização e gestão, princípios 
e diretrizes, é um processo que ultrapassa as propostas pedagógicas. 
Compreender e refletir sobre o sistema de saúde do seu país é uma 
ferramenta que pode ser útil em seu espaço de trabalho e garantir que 
seus direitoscomo cidadãos sejam garantidos. 
Este capítulo, intitulado Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS), 
vai introduzir e apresentar, para você, o modelo de organização de saúde pública 
no país, desde sua construção até a atualidade. Ele tem como objetivo oferecer 
um panorama do modelo de organização da saúde pública no país, fornecendo, 
assim, as bases sob as quais foram criados futuros desdobramentos, como a 
organização da saúde privada, que você verá no capítulo 2.
O capítulo está dividido em quatro seções, no sentido de organizar o fluxo 
de informações. Na primeira seção, história e legislação, será feito um resgate 
histórico de como foi construído o Sistema Único de Saúde, quais eram os 
modelos vigentes anteriormente e quais os atores envolvidos nesse processo. 
Também serão apresentadas as principais leis que sustentam o SUS e que são a 
base para a construção do sistema.
Após a apresentação da legislação existente, a segunda seção vai apresentar 
os princípios e diretrizes do SUS, que são os direcionamentos éticos, políticos e 
estratégicos desse modelo de saúde. Esse capítulo é muito importante, pois é 
sobre esses direcionamentos que serão fundamentadas a gestão e a organização 
do SUS. A terceira seção vai versar sobre as esferas de gestão, responsabilidades 
de cada ente federado, financiamento e divisão dos serviços e unidades de 
saúde. Por fim, na quarta seção, serão discutidos o controle social e as políticas 
de humanização, explorando de que forma se dá a participação da população no 
planejamento de atividades do sistema e apresentando uma prática relativamente 
atual do SUS, de forma a utilizar todo o conhecimento acumulado no capítulo.
Você verá que esse capítulo contém bastantes leis, siglas, datas e outras 
informações que podem assustar alguns. Não se preocupe! Não é preciso decorar 
nenhum desses itens! Conforme você for avançando na leitura, perceberá que os 
processos estão intimamente ligados, e que, se você compreender o contexto de 
Conhecer o 
funcionamento do 
SUS, sua legislação, 
organização e 
gestão, princípios 
e diretrizes, é 
um processo 
que ultrapassa 
as propostas 
pedagógicas.
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 Gestão da Saúde Pública e Privada
construção do SUS, atentar para os princípios e diretrizes expostos nas primeiras 
leis, será fácil entender o quadro geral. Durante o texto, serão destacados os 
assuntos de maior importância e indicadas as referências complementares para 
aqueles que desejam aprofundar-se na temática. Está pronto? Então, vamos lá!
História do SUS e Legislação
Neste tópico se fará uma breve introdução sobre como o Sistema 
Único de Saúde (SUS) foi efetivamente implantado no Brasil, qual era 
o cenário existente na época e quais os principais atores envolvidos 
nesse processo. Resgatar a história é um exercício importante para 
compreender a atual conjuntura e, principalmente, para buscar 
propostas e ações mais efetivas e resolutivas. Pretende-se que, ao 
ter contato com esse panorama, você possa compreender melhor as 
articulações entre os processos econômicos, políticos e a organização 
do atual sistema de saúde no país. Vamos lá?
A efetivação do SUS é bem recente. A Lei n. 8.080, conhecida como Lei 
Orgânica da Saúde, foi aprovada apenas em 1990. É importante apontar que essa 
lei só foi efetivada após intensa pressão popular por parte da sociedade civil. O 
movimento pela reforma sanitária defendia um modelo de saúde que visava não 
apenas à solução dos problemas de ordem biológica, mas sim ao direito à saúde, 
entendendo a saúde como uma questão social, política e dever do Estado. Essas 
características vão se mostrar presentes nos princípios e formulações do SUS.
Resgatar a história 
é um exercício 
importante para 
compreender a 
atual conjuntura e, 
principalmente, para 
buscar propostas e 
ações mais efetivas 
e resolutivas.
A reforma sanitária foi um movimento que tinha como objetivo 
modificar as condições de saúde da população brasileira, com pautas 
a favor da democracia, gratuidade dos serviços de saúde e outros. 
Voltemos um pouco à história, então. O período compreendido entre o 
Colonialismo Português (1500 – 1822) e Império (1822 – 1889) foi marcado por 
pouco investimento na área da saúde por parte do Poder Público e pela falta de 
um sistema de saúde estruturado. As ações sanitárias eram bem pontuais e o 
acesso dependia do local social ocupado pelo indivíduo. Veja:
13
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Dado que inexistia um sistema de saúde formalmente 
estruturado, as ações eram de caráter focal, sendo que grande 
parte da população se utilizava da medicina de "folk", enquanto 
que os senhores do café tinham acesso aos profissionais legais 
da medicina, que eram trazidos de Portugal (BERTOLOZZI; 
GRECO, 1996, p. 382). 
As ações coletivas eram feitas no formato de campanhas focais e ocorriam 
principalmente nas áreas de maior circulação de pessoas. Nessa época, começam 
a surgir as primeiras instituições de controle sanitário dos portos e das epidemias.
O período da República Velha ou Primeira República (1889 – 1930) trouxe 
grandes mudanças, começando pela abolição da escravatura (1888), que 
intensificou o fluxo de imigrantes para o país, tornando as condições sanitárias e 
de saúde mais precárias e complexas. A partir desse quadro, a interferência estatal 
sobre a saúde da população aumentou, mas ainda seguia o modelo campanhista, 
com objetivos pontuais e sem a participação e envolvimento da população. A 
cidade do Rio de Janeiro foi palco de um dos grandes marcos sanitários da época, 
o evento que ficou conhecido como Revolta da Vacina, quando foi imposta uma 
vacinação obrigatória por conta da varíola, sancionada pelo conhecido Oswaldo 
Cruz.
Em 1930, inicia a era Vargas com o rompimento da hegemonia presidencial 
pelos estados de Minas Gerais e São Paulo. Essa época é marcada por um 
crescimento industrial e uma maior preocupação com o estado de saúde dos 
trabalhadores. Importante citar, também, a construção da Previdência Social 
no Brasil, que vai estruturar os primeiros sistemas de saúde. Em 1923, foram 
instituídas as Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPS), sendo substituídas, em 
1933, pelos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAP). É com a organização 
dessas entidades que é criado o SAMDU, Serviço de Assistência Médica 
Domiciliar e de Urgência, em 1949:
É a partir principalmente da segunda metade da década de 50, 
com o maior desenvolvimento industrial, com a consequente 
aceleração da urbanização, e o assalariamento de parcelas 
crescente da população, que ocorre maior pressão pela 
assistência médica via institutos, e viabiliza-se o crescimento 
de um complexo médico hospitalar para prestar atendimento 
aos previdenciários (POLIGNANO, 2001, p. 11).
Prosseguindo na cronologia, no ano de 1953 é criado o Ministério da Saúde, 
ainda com uma estrutura frágil e que não se propunha a atender a todas as 
pessoas:
O sistema de saúde era formado por um Ministério da 
Saúde subfinanciado e pelo sistema de assistência médica 
14
 Gestão da Saúde Pública e Privada
da previdência social, cuja provisão de serviços se dava por 
meio de institutos de aposentadoria e pensões divididos por 
categoria ocupacional [...] cada um com diferentes serviços e 
níveis de cobertura. As pessoas com empregos esporádicos 
tinham uma oferta inadequada de serviços, composta por 
serviços públicos, filantrópicos ou serviços de saúde privados 
pagos do próprio bolso (PAIM et al., 2011, p. 17).
Durante o mandato do presidente Juscelino Kubitschek (1956 – 1961), houve 
uma grande abertura ao capital estrangeiro e à iniciativa privada, aumentando a 
prestação privada de serviços de saúde e surgimento de empresas específicas 
desse ramo.
Quanto à Previdência Social, em 1960 havia sido iniciado um processo de 
unificação das IAP, juntando todas as categorias profissionais sob um mesmo 
regime de Previdência. Em 1967, é oficialmente criado o INPS(Instituto Nacional 
de Previdência Social). Com essa unificação, o número de contribuintes e, 
consequentemente, de beneficiários aumentou de forma considerável, exigindo 
maior sofisticação dos aparelhos estatais. Em 1978, é criado, então, o INAMPS 
(Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social). 
Neste período, já entramos na Ditadura Militar (1964 – 1985). 
Apesar de ter sido um período de intenso crescimento do setor privado, 
também é nessa época que começam as primeiras articulações as quais 
resultarão na criação do SUS. Devido ao regime de censura política 
implantado na época, o movimento sanitário começa a surgir dentro 
das universidades, espaço onde era possível contestar minimamente 
as imposições do governo. Esse movimento vai questionar, também, 
o modelo curativo da saúde, ou seja, equipamentos e profissionais de 
saúde que só intervém no caso de doença, ignorando propostas de 
prevenção e promoção:
O movimento sanitário, que remonta aos primeiros anos da 
Ditadura Militar, difundia um novo paradigma científico com a 
introdução das disciplinas sociais na análise do processo saúde-
doença. Através delas, o método histórico-estrutural passou 
a ser utilizado no campo da saúde, buscando compreender 
processos como a "determinação social da doença" e a 
"organização social da prática médica” (BERTOLOZZI; 
GRECO, 1996, p. 390).
O fim da ditadura militar instaura um marco político, no qual as propostas 
dos direitos sociais voltam a ser discutidas. Em 1986, ocorreu a VIII Conferência 
Nacional de Saúde, que inovou ao envolver na discussão trabalhadores, 
pesquisadores, membros civis e outros. Em 1987, é criado o SUDS (Sistema 
Unificado e Descentralizado da Saúde), dando sinais de um novo modelo de 
Devido ao regime 
de censura política 
implantado na 
época, o movimento 
sanitário começa 
a surgir dentro das 
universidades, 
espaço onde era 
possível contestar 
minimamente as 
imposições do 
governo.
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Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
saúde, como transferência dos serviços de saúde para os estados e municípios e 
um gestor único em cada esfera de governo.
A Constituição Federal de 1988 (CF), conhecida como Constituição 
Democrática, dita os rumos da saúde pública a partir do artigo 196:
A saúde é direito de todos e dever do estado, garantindo 
mediante políticas sociais e econômicas que visem a redução 
do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação (BRASIL, 1988). 
Dois pontos são dignos de destaque. Primeiramente, o acesso à saúde é 
estendido a todos os cidadãos, independentemente de serem contribuintes da 
Previdência Social. A partir dessa constituição não é preciso estar empregado 
para ter acesso aos serviços. O outro ponto é o rompimento com um modelo 
exclusivamente curativo e hospitalocêntrico, sendo garantidas, também, as 
práticas de promoção, proteção e recuperação.
Antes da criação do SUS, a assistência à saúde no Brasil 
tinha uma estreita conexão com as atividades previdenciárias, 
e o sistema de caráter contributivo gerava uma divisão da 
população brasileira em dois grandes grupos: 
previdenciários e não previdenciários. A realidade 
social era a exclusão da maior parte dos cidadãos 
do direito à saúde (NEVES, 2012, p. 14).
Os valores de cidadania e de democracia, a inclusão da 
comunidade na participação e outros princípios incluídos no SUS são 
um reflexo do momento histórico, de um país que acabava de sair de 
um modelo regimental de ditadura, no qual os governantes não eram 
escolhidos por participação popular e a opinião da sociedade civil não 
era considerada. Porém, apesar dessa intensa mobilização social, a lei 
orgânica do SUS só foi aprovada em 1990, e, ainda assim, sofrendo 
importantes vetos, os quais só seriam recuperados na Lei n. 8.142/1990. 
Você percebe como o movimento de implantação de um regime 
nacional e unificado de saúde só foi conquistado após muitos anos? Ao 
longo da história, o sistema de saúde no Brasil sempre acompanhou 
os movimentos políticos e econômicos, sofrendo reveses e vitórias. A 
implantação do SUS se dá em um momento de grande agitação política, 
no qual diversos atores e setores sociais se mobilizam para garantir 
um sistema que obrigasse o Estado a cumprir seu dever de fornecer serviços de 
saúde para toda a população, independente da sua posição social.
Os valores de 
cidadania e de 
democracia, 
a inclusão da 
comunidade na 
participação e outros 
princípios incluídos 
no SUS são um 
reflexo do momento 
histórico, de um 
país que acabava 
de sair de um 
modelo regimental 
de ditadura, no qual 
os governantes não 
eram escolhidos por 
participação popular 
e a opinião da 
sociedade civil não 
era considerada.
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 Gestão da Saúde Pública e Privada
Para aquele que deseja conhecer mais a fundo o histórico da 
saúde pública no Brasil e o processo de construção do SUS, indico o 
seguinte livro:
ROSEN, G. Uma história da saúde pública. São Paulo: 
Hucitec, 1994.
Após esse longo processo, era preciso firmar uma legislação que assegurasse 
a implantação do sistema de saúde no país. São três os principais documentos 
que constituem o alicerce legal para a existência do SUS, além de direcionar 
seus princípios e diretrizes: a Constituição Federal de 1988, a Lei n. 8.080/1990 
(também conhecida como Lei Orgânica da Saúde) e a Lei n. 8.142/1990. Na 
sequência, estudaremos com mais detalhe cada uma delas.
A Constituição Federal de 1988, também conhecida como 
Constituição Cidadã, assegurou diversos direitos fundamentais. O texto 
que diz respeito à saúde pública se encontra no Título VII – Da Ordem 
Social, que traz a base da seguridade social no Brasil, composta pelos 
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Abaixo 
reproduzimos, na íntegra, alguns pontos importantes:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução 
do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação. 
[...]
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma 
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema 
único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de 
governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades 
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
[...]
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada 
(BRASIL, 1988).
A Constituição 
Federal de 1988, 
também conhecida 
como Constituição 
Cidadã, assegurou 
diversos direitos 
fundamentais.
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Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
O texto da Constituição Federal de 1988 foi a primeira ação legal 
no sentido de firmar as bases de construção do SUS. Podemos verificar 
a incorporação de um conceito mais abrangente de saúde do que o 
utilizado até agora, enfatizando as ações de prevenção, promoção e 
recuperação, além de um compromisso Estatal com o provimento de 
serviços de saúde gratuitos para toda a população. Porém, apesar do 
avanço conquistado, importantes questões não foram contempladas, 
como o financiamento do sistema, a política de medicamentos e outros. 
As leis, aprovadas na sequência, definiram, de forma mais detalhada, o 
funcionamento e a gestão do sistema.
A Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990, foi sancionada dois 
anos após a Constituição Cidadã. A aprovação se deu durante o governo 
do presidente Fernando Collor de Melo, que chegou a vetar importantes 
pontos da lei, parcialmente recuperados na Lei n. 8.142/1990. Ela 
também é conhecida como Lei Orgânica do SUS, pois regula, em todo 
território nacional, as ações e os serviços de saúde. Para direcionar 
os estudos, serão expostos, aqui, os principais trechos,destacando 
os pontos que forem importantes para a compreensão do capítulo, 
porém é recomendado que você procure a lei e faça uma leitura do seu 
conteúdo completo. Vamos lá?
O texto da 
Constituição 
Federal de 1988 
foi a primeira ação 
legal no sentido de 
firmar as bases de 
construção do SUS. 
Podemos verificar 
a incorporação de 
um conceito mais 
abrangente de 
saúde do que o 
utilizado até agora, 
enfatizando as 
ações de prevenção, 
promoção e 
recuperação, além 
de um compromisso 
Estatal com o 
provimento de 
serviços de saúde 
gratuitos para toda a 
população.
No site do Conselho Nacional de Saúde você encontra essa e 
outras leis importantes para o estudo do SUS. Veja:
Disponível em: <http://www.conselho.saude.gov.br/legislacao/>
Na Lei n. 8.080/1990, o Título I – Das Disposição Gerais vem reafirmar a 
posição já apontada na Constituição Federal de 1988, ou seja, a saúde é um direito 
e cabe ao Estado prover os serviços necessários para a população. Também vai 
reforçar os fatores que determinam e condicionam a saúde, baseando-se numa 
política pública comprometida com a atenção integral à saúde, com a qualidade 
de vida e com ações executadas a partir de uma perspectiva intersetorial (NEVES, 
2012).
Art. 2º. A saúde é um direito fundamental do ser humano, 
devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu 
pleno exercício.
§ 1º. O dever do Estado de garantir a saúde consiste na 
18
 Gestão da Saúde Pública e Privada
formulação e execução de políticas econômicas e sociais que 
visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos 
e no estabelecimento de condições que assegurem acesso 
universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua 
promoção, proteção e recuperação.
[...]
Art. 3º. Os níveis de saúde expressam a organização social 
e econômica do País, tendo a saúde como determinantes e 
condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o 
saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a 
educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso 
aos bens e serviços essenciais (BRASIL, 1990a).
O Título II – Do Sistema Único de Saúde, Capítulo I versará sobre os 
objetivos do SUS, além de delimitar o conjunto de ações e serviços que são da 
sua competência:
Art. 5º. São objetivos do Sistema Único de Saúde (SUS):
I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e 
determinantes da saúde;
II - a formulação de política de saúde destinada a promover, 
nos campos econômicos e sociais, a observância do disposto 
no § 1º do art. 2º desta lei;
III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de 
promoção, proteção e recuperação da saúde, com a realização 
integrada das ações assistenciais e das atividades preventivas.
Art. 6º. Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema 
Único de Saúde (SUS): 
I - a execução de ações: a) de vigilância sanitária; b) de 
vigilância epidemiológica; c) de saúde do trabalhador; e d) de 
assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
II - a participação na formulação da política e na execução de 
ações de saneamento básico;
III - a ordenação da formação de recursos humanos na área 
de saúde;
IV - a vigilância nutricional e a orientação alimentar;
V - a colaboração na proteção do meio ambiente, nele 
compreendido o do trabalho;
VI - a formulação da política de medicamentos, equipamentos, 
imunobiológicos e outros insumos de interesse para a saúde e 
a participação na sua produção;
VII - o controle e a fiscalização de serviços, produtos e 
substâncias de interesse para a saúde;
VIII - a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas 
para consumo humano;
IX - a participação no controle e na fiscalização da produção, 
transporte, guarda e utilização de substâncias e produtos 
psicoativos, tóxicos e radioativos; 
X - o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento 
científico e tecnológico;
XI - a formulação e execução da política de sangue e seus 
derivados (BRASIL, 1990a).
19
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Você sabia que todas essas atribuições são responsabilidade do 
SUS? Além de cuidar de todo o sistema de saúde no país, ele também 
deve realizar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, 
controle e fiscalização de procedimentos e substâncias de interesse 
da saúde, fiscalizar e inspecionar alimentos e outros.
O Capítulo II – Dos Princípios e Diretrizes tratará sobre aqueles que são os 
princípios norteadores do SUS, os eixos políticos e organizadores que direcionarão 
o funcionamento do sistema. Dada a relevância dos princípios e diretrizes, eles 
serão abordados de forma mais detalhada na próxima seção.
O Capítulo III – Da organização, da Direção e da Gestão, e o Capítulo IV 
– Da Competência e das Atribuições se referirá à organização administrativa e 
decisória do SUS:
Art. 8º. As ações e serviços de saúde, executados pelo 
Sistema Único de Saúde (SUS), seja diretamente ou mediante 
participação complementar da iniciativa privada, serão 
organizados de forma regionalizada e hierarquizada em níveis 
de complexidade crescente.
Art. 9º. A direção do Sistema Único de Saúde (SUS) é única, 
de acordo com o inciso I do art. 198 da Constituição Federal, 
sendo exercida em cada esfera de governo pelos seguintes 
órgãos:
I - no âmbito da União, pelo Ministério da Saúde;
II - no âmbito dos Estados e do Distrito Federal, pela respectiva 
Secretaria de Saúde ou órgão equivalente; e
III - no âmbito dos Municípios, pela respectiva Secretaria de 
Saúde ou órgão equivalente (BRASIL, 1990a).
O que significa afirmar que as ações e serviços serão organizados de forma 
regionalizada e hierarquizada? Os dois conceitos estão intimamente ligados. O 
princípio da regionalização visa garantir um maior acesso à saúde da população, 
fazendo com que os processos decisórios sejam feitos em um contexto mais 
próximo da população. Já a hierarquização se refere à organização dos serviços 
de saúde em nível de complexidade, de forma a garantir que os serviços básicos 
de saúde estejam localizados de forma próxima da comunidade.
E o que quer dizer “a direção do SUS é única”?
A direção única em cada esfera de governo significa que o 
Sistema Único de Saúde – embora conceitualmente uno, 
20
 Gestão da Saúde Pública e Privada
porque informado pelos mesmos princípios e diretrizes na 
União, nos estados, no Distrito Federal e nos Municípios – 
deve ser operado, em cada uma dessas esferas de governo, 
segundo os interesses e peculiaridades de cada uma das 
entidades estatais, e nos termos da respectiva autonomia 
política e administrativa e da competência que a cada uma 
é atribuída pela Constituição da República, Lei Orgânica da 
Saúde e legislação suplementar federal, estadual, distrital ou 
municipal, conforme o caso (CARVALHO; SANTOS, 2006, p. 
87).
Os conceitos de descentralização, regionalização e hierarquização serão 
apresentados de forma mais detalhada na seção que tratará da Organização e 
Gestão do SUS.
O Título III – Dos Serviços Privados de Assistência à Saúde abordará o 
funcionamento dos serviços privados de assistência em saúde:
Art. 20. Os serviços privados de assistência 
à saúde caracterizam-se pela atuação, por 
iniciativa própria, de profissionais liberais, legalmente 
habilitados, e de pessoas jurídicas de direito privado na 
promoção, proteção e recuperação da saúde.
Art. 21. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à 
saúde, serão observados os princípios éticos e as normas 
expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde 
(SUS) quanto às condições para seu funcionamento (BRASIL, 
1990a).
A assistência à saúde é livre à iniciativa privada, ou seja, é permitido que 
instituições particulares ofereçam serviços, porém, nessa prestação de serviço, 
devem ser cumpridos os princípios éticos e as normas acordadas pelo SUS. Em 
casos nos quais os equipamentos públicos forem insuficientes,poderão ser feitos 
consórcios com os serviços privados.
O Título V – Do Financiamento tratará do repasse de recursos e 
da manutenção financeira do sistema. Para contemplar a proposta de 
descentralização, é pressuposto um repasse financeiro dos recursos da União 
para os Estados e Municípios. Para definir o valor repassado, serão considerados 
o perfil demográfico da região, perfil epidemiológico da população, características 
da rede de saúde da área, níveis de participação do setor saúde nos orçamentos 
estaduais e municipais, entre outros critérios. Neste título, também é citada a 
questão do planejamento e do orçamento. O planejamento ocorrerá de forma 
ascendente, do Município até a União, e será a base das atividades e previsão 
orçamentária.
21
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Como já foi mencionado, a Lei n. 8.080/1990 sofreu importantes vetos 
presidenciais na data do seu lançamento, afetando, principalmente, as 
deliberações de financiamento e de participação popular. Apesar disso, ela avança 
no sentido de decidir algumas das principais diretrizes e formas de funcionamento 
do SUS. Em seguida, veremos a Lei n. 8.142/1990, o último dos documentos aqui 
abordados, historicamente importante para a implantação efetiva do SUS.
A Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, foi aprovada alguns meses 
após a Lei n. 8.080/1990. Ela é mais sucinta e vai dispor principalmente de duas 
frentes: a participação popular na formulação, gestão e fiscalização do SUS e 
as transferências intergovernamentais de recursos financeiros. Mais uma vez, 
exporemos aqui os trechos importantes para nosso estudo, mas não deixe de 
fazer uma leitura cuidadosa da lei completa.
A Lei n. 8.142/1990 encontra-se disponível na íntegra no 
seguinte endereço eletrônico: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
leis/L8142.htm>. 
Você se lembra de que uma das pautas principais da implantação do SUS 
foi a maior participação da população? O movimento da Reforma Sanitária surgiu 
durante a década de 70, época da ditadura militar, período onde as opiniões e 
a participação popular não tinham espaço, sobretudo nas decisões estatais. 
Sendo assim, uma das principais bandeiras do movimento foi justamente inserir a 
população nos espaços deliberativos, incluindo a saúde. A Lei n. 8.142/1990 vai 
fazer valer essa reivindicação, implantando o controle social:
Art. 1°. O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 
8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de 
governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com 
as seguintes instâncias colegiadas:
I - a Conferência de Saúde; e
II - o Conselho de Saúde (BRASIL, 1990b).
Esses dois órgãos colegiados – conferência e conselhos – são os espaços 
deliberativos nos quais o planejamento, as decisões e a fiscalização dos serviços 
ocorrerão e, em cada um deles, é garantida a participação da população. 
A participação dos cidadãos é paritária em relação aos outros segmentos 
– representantes do governo, prestadores de serviços, profissionais e outros - 
visando garantir um processo democrático com a presença de todas as partes 
22
 Gestão da Saúde Pública e Privada
envolvidas. Na seção sobre o Controle Social e Políticas de Humanização 
veremos, com mais detalhes, de que forma se dá esse controle social na prática.
Em seguida, a lei vai tratar do repasse dos recursos do Fundo Nacional de 
Saúde (FNS):
Art. 2°. Os recursos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) serão 
alocados como: 
I - despesas de custeio e de capital do Ministério da Saúde, 
seus órgãos e entidades, da administração direta e indireta;
II - investimentos previstos em lei orçamentária, de iniciativa do 
Poder Legislativo e aprovados pelo Congresso Nacional;
III - investimentos previstos no Plano Quinquenal do Ministério 
da Saúde;
IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem 
implementados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal 
(BRASIL, 1990b).
Os recursos do FNS serão destinados, pelo menos, setenta por cento aos 
Municípios e o restante aos Estados. Porém, para receber esse repasse, os 
Municípios e Estados devem cumprir com uma série de exigências:
Art. 4°. Para receberem os recursos de que trata o art. 3° desta lei, 
os Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com: 
I - Fundo de Saúde; 
II - Conselho de Saúde, com composição paritária de acordo 
com o Decreto n° 99.438, de 7 de agosto de 1990;
III - plano de saúde;
IV - relatórios de gestão que permitam o controle de que trata 
o § 4° do art. 33 da Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990;
V - contrapartida de recursos para a saúde no respectivo 
orçamento;
VI - comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos 
e Salários (PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua 
implantação (BRASIL, 1990b).
Essas são as principais leis que formam a base de funcionamento e 
organização do SUS. Para você que deseja aprofundar seus estudos, segue, na 
sequência, um conjunto de outras leis, portarias e emendas que também versam 
sobre pontos importantes da saúde pública:
•	 Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde (1996) – redefine o 
modelo de gestão do SUS.
•	 Portaria GM/MS n. 1.882 (1997) – Estabelece o piso de atenção básica (PAB) 
e sua composição.
23
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
•	 Portaria GM/MS n. 1.886 (1997) – Aprova normas e diretrizes do Programa 
de Agentes Comunitários de Saúde e do Programa de Saúde da Família.
•	 Portaria GM/MS n. 3.916 (1998) - Define a Política Nacional de Medicamentos.
•	 Lei n. 9.782 (1999) - Define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária e cria 
a Agência Nacional de Vigilância Sanitária.
•	 Lei n. 9.961 (2000) - Cria a Agência Nacional de Saúde Suplementar ANS.
Princípios e Diretrizes do SUS
Agora que já estudamos o histórico de construção do SUS e as principais 
leis que dão suporte para seu funcionamento, prosseguiremos com um estudo 
mais detalhado de outros aspectos importantes. Nesta seção, estudaremos os 
Princípios e as Diretrizes do SUS. Você provavelmente já deve ter ouvido essas 
palavras, mas sabe o que significam?
A escolha dos princípios e das diretrizes não se deu de forma aleatória e 
desarticulada, todos foram construídos levando-se em consideração situações 
históricas que culminaram na necessidade de criá-los. Os princípios e diretrizes 
constituem a base do funcionamento do SUS, são os eixos que ordenarão toda a 
organização do sistema. Os princípios representam uma finalidade, objetivos. São 
as metas que devem ser alcançadas, representando os valores e preceitos do 
SUS. Já as diretrizes se referem às estratégias, os meios utilizados para alcançar 
os objetivos traçados pelos princípios: “[...] a denominação princípios é dada para 
a base filosófica, cognitiva e ideológica do SUS, e a designação diretrizes se 
refere à forma, às estratégias e aos meios de organização do sistema para a sua 
concretização” (MATTA, 2007, p. 248).
O primeiro princípio é o da universalidade, expresso pelo Artigo 
196 da Constituição Federal: “A saúde é direito de todos e dever do 
Estado [...]” (BRASIL, 1988). Como você já aprendeu, antes da criação 
do SUS os serviços públicos de saúde só eram fornecidos a uma 
parcela da população, aquela que possuía carteira assinada. O SUS 
afirma, então, como princípio que todos os cidadãos – sem distinção de 
raça, gênero, religião ou qualquer outra forma de discriminação – têm 
direito ao acesso aos serviços de saúde disponibilizados pelo Estado.
Outro princípio é o da equidade. Apesar do acesso à saúde 
ser universal, sabemos das desigualdades sociais que fazem com que certos 
Todos os cidadãos 
– sem distinção 
de raça, gênero, 
religião ou qualquer 
outra forma de 
discriminação 
– têm direito 
ao acesso aos 
serviços de saúde 
disponibilizados pelo 
Estado.
24
 Gestão da Saúde Pública e Privada
estratos sociais tenham maior dificuldade em conseguir um determinado serviço, 
emimplantar práticas de prevenção e promoção no seu território, e outros. 
Como alguns autores mencionam, o princípio da equidade diz respeito a “tratar 
desigualmente os desiguais”.
A regra da igualdade não consiste senão em aquinhoar 
desigualmente aos desiguais, na medida em que se desigualam. 
Nesta desigualdade social, proporcionada à desigualdade natural, 
é que se acha a verdadeira lei da igualdade. O mais são desvarios 
da inveja, do orgulho ou da loucura. Tratar com desigualdade a 
iguais ou a desiguais com igualdade, seria desigualdade flagrante, 
e não igualdade real. Os apetites humanos conceberam inverter a 
norma universal da criação, pretendendo não dar a cada um, na 
razão do que vale, mas atribuir o mesmo a todos, como se todos se 
equivalessem.
Fonte: BARBOSA, Rui. Oração aos moços. 5. ed. Rio de 
Janeiro: Edições Casa de Rui Barbosa, 1999.
Como coloca Carmem Teixeira (2011, p. 5):
O ponto de partida da noção de equidade é o reconhecimento 
da desigualdade entre as pessoas e os grupos sociais e o 
reconhecimento de que muitas dessas desigualdades são 
injustas e devem ser superadas. Em saúde, especificamente, 
as desigualdades sociais se apresentam como desigualdades 
diante do adoecer e do morrer, reconhecendo-se a possibilidade 
de redução dessas desigualdades, de modo a garantir 
condições de vida e saúde mais iguais para todos. 
Um exemplo de práticas que visam promover a equidade são os programas 
voltados especificamente para grupos vulneráveis, como indígenas, população 
LGBT e mulheres.
25
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Atividade de Estudo:
 
1) Analise a imagem abaixo e aponte em qual de suas partes está 
sendo aplicado o princípio da equidade.
Figura 1 – Princípio da equidade
Fonte: Disponível em: <https://goo.gl/z9thl4>. Acesso em: 22 jul. 2016.
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
Por fim, temos o princípio da integralidade. A noção de integralidade 
pode ser compreendida em vários níveis no campo da saúde, representando 
um esforço para oferecer um sistema de saúde que supra as necessidades do 
cidadão em todas as esferas necessárias. O princípio integralidade diz respeito 
à nova configuração do SUS, que agrupa em apenas um sistema organizativo as 
práticas de prevenção, de cuidado e de promoção:
Um modelo “integral”, portanto, é aquele que dispõe de 
estabelecimentos, unidades de prestação de serviços, 
26
 Gestão da Saúde Pública e Privada
pessoal capacitado e recursos necessários, à produção de 
ações de saúde que vão desde as ações inespecíficas de 
promoção da saúde em grupos populacionais definidos, 
às ações específicas de vigilância ambiental, sanitária e 
epidemiológica dirigidas ao controle de riscos e danos, até 
ações de assistência e recuperação de indivíduos enfermos, 
sejam ações para a detecção precoce de doenças, sejam 
ações de diagnóstico, tratamento e reabilitação (TEIXEIRA, 
2011, p. 6).
A integralidade diz respeito também ao oferecimento de serviços 
em diversos níveis de atenção, considerando que o ser humano não é 
composto por “partes”, mas sim um ser integral, biopsicossocial e que 
deve ser atendido em todas as suas demandas. De forma resumida, a 
integralidade pode ser definida como “[...] o homem é um ser integral, 
biopsicossocial, e deverá ser atendido com esta visão integral por um 
sistema de saúde também integral, voltado a promover, proteger e 
recuperar sua saúde” (BRASIL, 1990b).
Agora, apresentados os princípios, vamos para as diretrizes. Como 
já foi explicado, as diretrizes são as estratégias e as ferramentas que 
serão utilizadas para que os princípios sejam garantidos.
A descentralização diz respeito à transferência de poder político, de 
responsabilidade e recursos, da esfera Federal para os Estados e Municípios. Por 
meio das Leis n. 8.080/1990 e n. 8.142/1990, e das chamadas NOBS (Normas 
Operacionais) serão estabelecidas quais as responsabilidades pertinentes à cada 
esfera administrativa.
A regionalização e hierarquização se referem à forma de organização 
dos serviços, tanto territorialmente quanto por especificidade das práticas 
ofertadas. A regionalização introduz a noção de território, que determina o perfil 
da população a ser atendida em um determinado espaço físico delimitado. Essa 
divisão espacial contempla tanto o espaço político-administrativo – como um 
bairro ou uma cidade – quanto as especificidades de determinada população – 
como demarcações indígenas, populações ribeirinhas. A hierarquização classifica 
os diversos equipamentos de saúde em níveis de oferta de serviços, por meio 
do estabelecimento de uma rede que conecta unidades mais simples – como as 
Unidades Básicas de Saúde – com as que demandam mais recursos tecnológicos 
– como os Hospitais Especializados. Essa rede se organizará de forma a garantir 
acesso a todas as demandas do usuário do SUS, desde ações de prevenção até 
procedimentos complexos.
Por fim, temos a diretriz que contempla a participação da comunidade, 
representada aqui pelos Conselhos e Conferências de Saúde. Como forma 
A integralidade diz 
respeito também 
ao oferecimento 
de serviços em 
diversos níveis 
de atenção, 
considerando que 
o ser humano não 
é composto por 
“partes”, mas sim 
um ser integral, 
biopsicossocial 
e que deve ser 
atendido em todas 
as suas demandas.
27
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
O SUS é um sistema 
orgânico, vivo 
e em constante 
construção. A busca 
popular por um 
sistema de saúde 
que atendesse a 
toda a população, 
de forma gratuita 
e integral, levou 
à formulação 
de princípios e 
diretrizes que 
visam garantir esse 
acesso.
de garantir os princípios do SUS, é pressuposta a participação da população 
e comunidade nas deliberações e fiscalização do sistema. Como você deve 
recordar, o Sistema Único de Saúde foi criado justamente por demanda dos 
cidadãos, que exigiam um modelo de saúde que contemplasse a todos. Essa 
diretriz vem, então, reforçar esse movimento, garantindo uma representatividade 
popular nas decisões e no planejamento dos serviços de saúde no país.
O SUS é um sistema orgânico, vivo e em constante construção. 
A busca popular por um sistema de saúde que atendesse a toda 
a população, de forma gratuita e integral, levou à formulação de 
princípios e diretrizes que visam garantir esse acesso. A partir dessas 
formulações, foram sendo criadas ferramentas e mecanismos que 
fizessem valer as leis.
Organização e Gestão do SUS
Imagine um sistema de saúde gratuito responsável por atender 
a um país do tamanho do Brasil. Não parece simples, não é? Para 
garantir que os princípios de universalidade, equidade e integralidade 
sejam cumpridos, são necessários mecanismos de organização e 
gestão, envolvendo os entes federados – União, Estados e Municípios. Agora 
será apresentado, de forma mais aprofundada, como a gestão e organização do 
SUS é realizada, partindo das diretrizes de descentralização, regionalização e 
hierarquização. Vamos lá?
O princípio da descentralização opõe-se a uma forma de gestão que 
concentrava todas as decisões em um único órgão, muitas vezes distante da 
região foco das ações. A nova estratégia proposta é justamente atender melhor às 
demandas populacionais, aproximando os órgãos gestores da comunidade alvo. 
Nesse sentido, foram divididas funções entre os entes federados, privilegiando a 
municipalização:
A noção de que o município é o mais adequado 
âmbito para tratar a questão da saúde de maneira 
direta, uma vez que é o ente federado mais próximo da 
população, capaz, portanto, de identificar as peculiaridades e as 
diversidades locais e adaptar as estratégias para a superação 
dos problemas de saúde, de forma integral (BARATA; TANAKA;MENDES, 2004, p. 15).
Essa nova forma de organização vem também para sanar um problema 
do antigo sistema, em que diversos órgãos ditavam as decisões e os rumos da 
saúde. Como você deve lembrar, anteriormente, as decisões referentes à área da 
28
 Gestão da Saúde Pública e Privada
O processo de 
descentralização 
no país pode ser 
classificado, então, 
como político-
administrativo, ou 
seja, envolve não 
só a transferência 
de serviços, mas 
também de poder, 
de responsabilidade 
e de recursos.
saúde eram responsabilidade do Ministério da Previdência Social, que, ao mesmo 
tempo, também compreendia as funções do Ministério da Saúde. Quando a Lei 
n. 8.080/1990 coloca “descentralização, com direção única em cada esfera de 
governo” é justamente para impedir que órgãos distintos versem sob a gestão do 
SUS, promovendo uma gestão mais organizada.
O processo de descentralização no país pode ser classificado, 
então, como político-administrativo, ou seja, envolve não só a 
transferência de serviços, mas também de poder, de responsabilidade 
e de recursos. Para que isso seja efetivo, é preciso estar bem claras as 
competências cabíveis a cada esfera organizativa. O texto Princípios 
Organizativos e Instâncias de Gestão do SUS (MACHADO; LIMA; 
BAPTISTA, 2011, p. 55) divide em quatro categorias as funções que 
cabem a elas:
•	 Formulação de políticas/planejamento;
•	 Financiamento;
•	 Regulação, coordenação, controle e avaliação (do sistema/redes e 
dos prestadores, públicos ou privados);
•	 Prestação direta de serviços de saúde.
Cada uma dessas funções se divide em outras, que serão separadas, de 
acordo com suas características, entre os entes federados:
Compreender as atribuições dos gestores do SUS nos três 
níveis de governo requer, portanto, uma reflexão sobre as 
especificidades da atuação de cada esfera no que diz respeito a 
essas funções gestoras, de forma coerente com as finalidades 
de atuação do Estado em cada nível de governo, com os 
princípios e objetivos estratégicos da política de saúde e para 
cada campo de atuação do Estado na saúde (assistência 
à saúde, vigilância sanitária, vigilância epidemiológica, 
desenvolvimento de insumos para a saúde e recursos 
humanos, entre outros) (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 2011, 
p. 15)
Quais são, então, as responsabilidades referentes à cada ente federado? O 
que cabe à União, aos Estados e aos Municípios?
29
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Segue, na sequência, uma relação que aponta algumas dessas 
competências, referente a cada núcleo gestor. Lembrando que, no 
caso do Distrito Federal, as responsabilidades do nível Estadual e 
Municipal se somam. Veja:
Esfera de Governo: Federal
Gestor: Ministério da Saúde
Atribuições: 
•	Formulações das políticas nacionais de saúde;
•	Planejamento e desenvolvimento de políticas nos campos de 
tecnologias, insumos e recursos humanos;
•	Financiamento das ações de saúde por meio de distribuição 
dos recursos públicos arrecadados, papel redistributivo dos 
recursos;
•	Coordenação de redes de referência de caráter interestadual/
nacional.
Esfera de Governo: Estadual
Gestor: Secretaria Estadual de Saúde
Atribuições: 
•	Promoção da regionalização;
•	Apoio e incentivo às secretarias municipais de saúde;
•	Definir as prioridades estaduais;
•	Definição dos critérios de alocação de 
recursos federais e estaduais entre 
municípios;
•	Responsabilidade sob áreas estratégicas: serviços 
assistenciais de referência estadual/regional, ações de maior 
complexidade de vigilância epidemiológica ou sanitária.
Esfera de Governo: Municipal
Gestor: Secretaria Municipal de Saúde
Atribuições:
•	Identificação de problemas e definição de prioridades no 
âmbito municipal;
•	Organização da oferta de ações e serviços públicos e 
contratação de privados, quando necessário; 
•	Organização das portas de entrada do sistema, 
estabelecimento de fluxos de referência e integração da rede 
de serviços à nível estadual;
30
 Gestão da Saúde Pública e Privada
•	 Gerência das unidades de saúde, contratação, administração 
e capacitação de profissionais de saúde.
Passemos, então, para os princípios de regionalização e 
hierarquização. O Artigo 198, da Constituição Federal de 1988, 
institui que “As ações e serviços públicos de saúde integram uma 
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único 
[...]” (BRASIL, 1988). Ou seja, esses dois conceitos estão intimamente 
ligados e dirão respeito à forma como os serviços de saúde se 
organizarão nos territórios.
Como já foi colocado anteriormente, território é um espaço político-
administrativo que se constituiu na unidade mínima onde se organizará a rede de 
serviços de saúde. Rede pode ser definida como “[...] um conjunto de unidades, 
de diferentes funções e perfis de atendimento, que operam de forma ordenada 
e articulada no território, de modo a atender às necessidades de saúde de uma 
população” (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 2011, p. 132). A construção da rede 
é organizada de forma a suprir as demandas dos territórios e garantir o acesso a 
todos os tipos de serviços necessários para aquela população.
Ou seja, esses dois 
conceitos estão 
intimamente ligados 
e dirão respeito 
à forma como os 
serviços de saúde 
se organizarão nos 
territórios.
31
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Figura 2 – Rede de Atenção à Saúde
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/RnVSdU>. Acesso em: 18 maio 2016.
É possível observar a presença de equipamentos de saúde distintos, cada 
um com sua especificidade. As unidades se conectam de forma a atender às 
demandas de cada indivíduo de forma integral. Assim, caso determinada unidade 
não seja suficiente para suprir certa necessidade, o usuário é encaminhado para 
outra, conectada na rede, que garantirá o serviço:
Existe uma relação intrínseca entre a organização da atenção 
à saúde em rede e os objetivos da universalidade, equidade 
e integralidade. Em uma rede, os equipamentos e serviços 
não funcionam de forma isolada, responsabilizando-se 
conjuntamente pelo acesso, atenção integral e continuidade do 
cuidado à saúde das pessoas (MACHADO; LIMA; BAPTISTA, 
2011, p. 124).
Com essa discussão, já podemos entrar na definição de hierarquização 
dos serviços. A necessidade de hierarquizar e classificar os serviços de saúde 
se dá pela necessidade de fazer cumprir os princípios: Universidade, Equidade 
e Integralidade. Você se recorda que um dos pilares do Movimento da Reforma 
Sanitária – responsável pela construção do SUS – foi a reinvindicação de um 
modelo de saúde que não focasse apenas nas práticas curativas, mas também 
nas práticas de prevenção, promoção e recuperação? Voltemos ao Artigo 196 da 
Constituição Federal de 1988:
32
 Gestão da Saúde Pública e Privada
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução 
do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção 
e recuperação (BRASIL,1988).
Para garantir a efetivação dessas práticas, foi planejado um 
modelo de organização no qual os serviços são divididos de acordo 
com suas especificidades, não privilegiando apenas hospitais e 
prontos-socorros - que têm uma ação mais pontual sobre a doença - 
mas também equipamentos que promovessem uma saúde integral do 
usuário. Essa estratégia de organização é a hierarquização: os serviços 
são divididos em diferentes níveis de atenção e complexidade.
O primeiro nível é o de atenção primária, que envolve os serviços 
e equipamentos básicos da saúde, como Unidades Básicas de Saúde 
e Estratégia de Saúde da Família, portas de entrada para o SUS. Ou seja, são os 
primeiros serviços que o usuário vai procurar, e que vão inseri-lo na rede. Para 
compreendermos melhor o que é um serviço da atenção primária, veja a descrição 
da Estratégia da Saúde da Família:
A Estratégiada Saúde da Família (ESF) é entendida 
como uma estratégia de reorganização do modelo de 
assistência, possibilitada por meio da locação de equipes 
multiprofissionais em unidades básicas de saúde (UBS). [...] 
Este modelo visa superar a antiga concepção centrada na 
doença, desenvolvendo-se por meio de práticas gerenciais e 
sanitárias participativas que possibilitam o compromisso e a 
corresponsabilidade destes profissionais com os usuários e a 
comunidade (NEVES, 2012, p. 35).
Fazem parte dos equipamentos da atenção secundária os estabelecimentos 
de média complexidade, como ambulatórios e clínicas especializadas. Por fim, 
na atenção terciária são incluídos os equipamentos de alta complexidade, como 
hospitais gerais e procedimentos de alto custo, como hemodiálise, quimioterapias 
e outros.
Você pode perceber que a rede de saúde – construída a partir dos 
princípios de regionalização e hierarquização – é extremamente importante 
para o bom funcionamento do SUS. Em um município com poucos habitantes 
não é necessária a presença de um grande hospital, com procedimentos de alta 
tecnologia, uma vez que não haveria demanda para tal. Porém, caso um usuário 
desse município precise acessar esse serviço, deve ser garantido a ele um 
equipamento referenciado que possibilite o atendimento. Para isso, são efetuados 
pactos e acordos entre os diversos territórios para a construção de uma rede que 
garanta a efetivação dos princípios do SUS:
A saúde é direito 
de todos e dever 
do Estado, 
garantido mediante 
políticas sociais e 
econômicas que 
visem à redução do 
risco de doença e de 
outros agravos e ao 
acesso universal e 
igualitário às ações 
e serviços para sua 
promoção, proteção 
e recuperação 
(BRASIL,1988).
33
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
A construção de uma rede baseia-se na constatação de que 
os problemas de saúde não se distribuem uniformemente na 
população, no espaço e no tempo, e envolvem tecnologias de 
diferentes complexidades e custos. Assim, a organização dos 
serviços é condição fundamental para que estes ofereçam as 
ações necessárias de forma apropriada (MACHADO; LIMA; 
BAPTISTA, 2011, p. 124).
Atividade de Estudo:
 
1) Olhe para a imagem abaixo, já vista nesta seção. Você consegue 
identificar quais serviços seriam de atenção primária, secundária 
e terciária?
 ____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
____________________________________________________
34
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Controle Social e Políticas de 
Humanização
Neste último item do capítulo, abordaremos o Controle Social, de que forma 
se dá a participação popular na formulação de fiscalização do SUS e quais 
são os instrumentos e espaços utilizados para isso. Por fim, apresentaremos a 
Política Nacional de Humanização do SUS, inaugurada em 2004, 15 anos após a 
Constituição Federal de 1988. Essa Política será apresentada como um exemplo 
dos vários desdobramentos do Sistema Único de Saúde ao longo desses anos.
Comecemos, então, pelo Controle Social e Participação Popular no 
SUS. Essa é uma das diretrizes do SUS: a garantia de que a população e a 
comunidade possam participar dos processos decisórios do SUS, contribuindo 
para que o sistema atenda às suas demandas e garantindo um processo mais 
amplo e democrático. Vale apontar que o SUS é a única política pública a adotar 
constitucionalmente a participação popular em seus princípios, sendo, assim, não 
apenas um projeto pioneiro, mas também apontando a necessidade de que outras 
políticas sigam essa prática.
A participação popular e o controle social em saúde, dentre 
os princípios do Sistema Único de Saúde (SUS), destacam-se 
como de grande relevância social e política, pois se constituem 
na garantia de que a população participará do processo de 
formulação e controle das políticas públicas de saúde. No 
Brasil, o controle social se refere à participação da comunidade 
no processo decisório sobre políticas públicas e ao controle 
sobre a ação do Estado (ROLIM; CRUZ; SAMPAIO, 2013).
Conforme a Lei n. 8.142 de 1990, essa participação se dará principalmente 
em duas instâncias: Conselhos de Saúde e Conferências de Saúde. Ambos são 
órgãos colegiados, compostos por representantes do governo, prestadores de 
serviços, profissionais e, de forma especial, pelos usuários do SUS. Vejamos as 
especificidades de cada um:
a) Conselhos de Saúde: hoje, além do Conselho Nacional, existem vinte e 
seis Conselhos Estaduais, um Conselho Distrital e mais de cinco mil Conselhos 
Municipais. Têm como tarefa atuar na formulação de estratégias e no controle 
da execução da política de saúde na instância correspondente. Além disso, um 
Conselho de Saúde é um órgão:
•	 colegiado, ou seja, é composto por pessoas que representam diferentes 
grupos da sociedade, sendo 50% delas representantes de usuários do SUS;
•	 permanente, isto é, tem sua existência garantida em qualquer 
circunstância e para ser extinto é preciso haver uma lei;
35
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
•	 deliberativo, ou seja, toma decisões que devem ser cumpridas pelo poder 
público (BRASIL, 2013).
Para conhecer a fundo o funcionamento e as atribuições dos 
Conselhos de Saúde, acesse a Resolução n. 333, de 04 de novembro 
de 2003, do Ministério da Saúde, disponível em: <http://conselho.
saude.gov.br/biblioteca/livros/resolucao_333.pdf>.
b) Conferência de Saúde: ocorre a cada quatro anos, em cada esfera do 
governo, e tem como objetivo avaliar a situação da saúde e propor as diretrizes 
para a formulação da Política de Saúde nas instâncias correspondentes. Vale 
recordar as transformações históricas proporcionadas para a gestão da saúde no 
Brasil, como o caso da 8ª Conferência Nacional de Saúde, em 1986, cujo relatório 
final serviu de base para a elaboração do capítulo sobre saúde da Constituição 
Federal de 1988, resultando na criação do SUS.
Para se aprofundar na temática, você pode consultar o seguinte 
documento: As Conferências Nacionais de Saúde: Evoluções e 
Perspectivas, disponível no seguinte endereço eletrônico: <http://
www.conass.org.br/conassdocumenta/cd_18.pdf>.
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/resolucao_333.pdf
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/resolucao_333.pdf
http://www.conass.org.br/conassdocumenta/cd_18.pdf
http://www.conass.org.br/conassdocumenta/cd_18.pdf
36
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Figura 3 – 8ª Conferência Nacional de Saúde
Fonte: Disponível em: <https://goo.gl/JhMuqQ>. Acesso em: 22 jul. 2016.
Apesar do aporte jurídico, que institui a existência do Controle Social na 
saúde, e dos manuais e documentos que regulamentam sua organização, a 
participação social ainda está longe do ideal. Em alguns Municípios, os Conselhos 
de Saúde são inexistentes e, em outros, existem muitos entraves que dificultam 
sua efetivação. Cabe à população organizar-se em torno dessa criação, 
pressionando os órgãos públicos para que ofereçam espaço e suporte para sua 
existência:
É preciso que o controle social aconteça na prática, para que 
não fique apenas em lei e que a sociedade civil ocupe de modo 
pleno e efetivo esses diversos espaços de participação social. 
A sociedade no acompanhamento/fiscalização/participação da 
gestão pública em saúde se faz de forma importantíssima, pois 
pela primeira vez na história reuniram-se experiências exitosas 
na área do controle social (ROLIM; CRUZ; SAMPAIO, 2013, p 
33).
Passemos, então, para as Políticas de Humanização, aqui representadas 
pela Política Nacional de Humanização. Mas o que significa humanização? 
Vejamos:
37
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
Por humanização entendemos a valorização dos diferentes 
sujeitos implicados no processo de produção desaúde: 
usuários, trabalhadores e gestores. Os valores que norteiam 
esta política são a autonomia e o protagonismo dos sujeitos, a 
co-responsabilidade entre eles, o estabelecimento de vínculos 
solidários e a participação coletiva no processo de gestão 
(BRASIL, 2004, p. 8).
A Política de Humanização é mais do que um programa, com práticas 
focais e localizadas. Deve ser entendida como uma ética de trabalho, uma 
diretriz transversal, “entendida como um conjunto de princípios e diretrizes que 
se traduzem em ações nas diversas práticas de saúde e esferas do sistema, 
caracterizando uma construção coletiva” (BRASIL, 2004, p. 7). Ela é uma 
construção que visa reordenar os processos de trabalho com vistas a fazer valer a 
universalidade, a equidade e a integridade do SUS.
Para isso, são estabelecidos alguns princípios norteadores da PNH (Política 
Nacional de Humanização):
•	Valorização da dimensão subjetiva e social em todas as práticas de 
atenção e gestão no SUS, fortalecendo o compromisso com os direitos do 
cidadão, destacando-se o respeito às questões de gênero, etnia, raça, orientação 
sexual e às populações específicas;
•	Fortalecimento de trabalho em equipe multiprofissional, fomentando a 
transversalidade e a grupalidade;
•	Construção de autonomia e protagonismo dos sujeitos e coletivos 
implicados na rede do SUS;
•	Fortalecimento do controle social com caráter participativo em todas as 
instâncias gestoras do SUS;
•	Compromisso com a democratização das relações de trabalho e 
valorização dos profissionais de saúde, estimulando processos de educação 
permanente (BRASIL, 2004).
Com alguns dos objetivos práticos dessa política, espera-se diminuir o tempo 
de fila nas unidades de saúde, efetivar o controle e participação social, garantir 
que o usuário conheça seu profissional de referência, além de ter acesso a todas 
as informações pertinentes ao seu atendimento, fornecendo maior suporte aos 
trabalhadores e outros.
38
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Para conhecer mais a fundo a Política Nacional de Humanização, 
acesse o documento HumanizaSUS no seguinte endereço eletrônico: 
<http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/humanizasus_2004.
pdf>.
Encerramos aqui nosso tópico sobre a Política de Humanização do SUS. 
Como você pode perceber, ainda temos um longo caminho a ser trilhado para 
garantirmos a todos os cidadãos brasileiros um acesso gratuito, integral e 
humanizado à saúde. A Política de Humanização é um esforço que deve ser 
implantado em todos os espaços, inclusive nas pesquisas e estudos teóricos. 
Como foi explicitado no começo deste capítulo, conhecer sobre a saúde pública 
ultrapassa os objetivos educativos, mas também nos envolve, na condição de 
pessoas políticas, na situação do nosso país e na melhoria das condições de vida 
da população.
Algumas Considerações
Caro(a) pós-graduando(a), como foi a leitura do material? Esperamos que 
tenha conseguido aguçar seu interesse e curiosidade para o estudo sobre a 
Gestão em Saúde no Brasil. Em caso de dúvidas, releia o material com calma e 
consulte as referências disponibilizadas logo abaixo. Aguardo você no próximo 
capítulo, no qual estudaremos a Organização da Saúde Privada. 
Até breve!
Referências
BARATA, L. R. B.; TANAKA, O. Y.; MENDES, J. D. V. Por um processo 
de descentralização que consolide os princípios do Sistema Único de 
Saúde. Epidemiologia e Serviços de Saúde, São Paulo, v. 13, n. 1, p.15-24, 
mar. 2004.
BERTOLOZZI, M. R.; GRECO, R. M. As políticas de saúde no Brasil: reconstrução 
histórica e perspectivas atuais. Revista escola de enfermagem da USP, São 
Paulo, v. 30, n. 3, p. 380-398, dez. 1996.
39
Fundamentos do Sistema Único de Saúde (SUS) Capítulo 1 
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 
Brasília: Senado Federal, 1988. 
_______. Lei n. 8.080, de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para 
a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento 
dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União, 
Poder Legislativo, Brasília, 19 set. 1990a. Seção 1, p. 18055.
_______. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação 
da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as 
transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá 
outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, 31 dez. 
1990b, p. 25694.
_______. Ministério da Saúde. HumanizaSUS: política nacional de 
humanização: documento base para gestores e trabalhadores do SUS. 2. ed. 
Brasília: Ministério da Saúde, 2004.
_______. Ministério da Saúde. Para entender o controle social na saúde/
Ministério da Saúde, Conselho Nacional de Saúde. Brasília: Ministério da 
Saúde, 2013.
CARVALHO, G. I. de; SANTOS, L. Sistema Único de Saúde: Comentários a Lei 
Orgânica da Saúde. 4. ed. Campinas: Unicamp, 2006.
MACHADO, C. V.; LIMA, L. D. de; BAPTISTA, T. W. de F. Princípios organizativos 
e instâncias de gestão do SUS. In: GRABOIS, V. et al. Qualificação de gestores 
do SUS. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2011. p. 47-72.
MATTA, G. C. Princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde. In: PONTES, A. 
L. de M.; MATTA, G. C. Políticas de saúde: organização e operacionalização 
do Sistema Único de Saúde. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2007. p. 61-80.
NEVES, A. V. de M. Políticas públicas de saúde. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.
PAIM, J. et al. O sistema de saúde brasileiro: história, avanços e desafios. The 
Lancet, Rio de Janeiro, p.11-31, maio 2011.
POLIGNANO, M. V. História das políticas de saúde no Brasil. Cadernos do 
Internato Rural-Faculdade de Medicina/UFMG, Belo Horizonte, v. 35, n. 1, p. 
1-35, 2001.
40
 Gestão da Saúde Pública e Privada
ROLIM, L. B.; CRUZ, R. de S. B. L. C.; SAMPAIO, K. J. A. de J. Participação 
popular e o controle social como diretriz do SUS: uma revisão narrativa. Saúde 
em Debate, Rio de Janeiro, v. 37, n. 96, p. 139-147, jan. 2013.
TEIXEIRA, C. Os princípios do Sistema Único de Saúde. Salvador: Editora da 
Universidade Federal da Bahia, 2011.
CAPÍTULO 2
SAÚDE PRIVADA: ORGANIZAÇÃO
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
� Definir a saúde privada e suplementar, apontando como ela é caracterizada 
dentro do SUS.
�	Conhecer a legislação referente à saúde privada e suplementar.
�	Apresentar os princípios da ética e da bioética envolvendo a saúde privada.
�	Diferenciar os modelos da saúde pública e privada, articulando suas 
especificidades.
42
 Gestão da Saúde Pública e Privada
43
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
Contextualização
Olá, pós-graduando(a)!
Como estão os estudos? No primeiro capítulo, fizemos uma leitura 
aprofundada sobre o Sistema Único de Saúde (SUS), suas particularidades, seu 
processo histórico de construção, sua legislação fundamental, gestão, princípios, 
diretrizes e outros. No entanto, precisamos nos lembrar de que a saúde no 
país é composta, também, pelos sistemas privados, conhecidos como saúde 
suplementar. É esse o tema deste e do próximo capítulo.
A saúde privada já existia no Brasil antes da organização do 
SUS e era ela que garantia aos trabalhadores acesso aos serviços de 
saúde. Porém, algumas pessoas ficavam de fora, como os profissionais 
informais e os desempregados. A construção do SUS vem no sentido 
de ampliar e garantir acesso gratuito a todos os cidadãos brasileiros, 
sem, no entanto, restringir o acesso aos serviços privados de saúde.
Para exemplificar melhor, podemos dividir os modelos de saúde 
existentes no mundo em três tipos: inteiramente ou majoritariamente 
públicos, sistemas de seguro social obrigatório e sistemas de caráter totalmente 
privado. Até a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei 8.080/1990, 
o Brasil se encaixava no modelo de seguro social privado. Você lembra do modelo 
das IAPs, das Caixas de Assistênciae do INAMPS?
No Brasil, a saúde suplementar começou sua estruturação 
após a revolução industrial, momento em que surgiram os 
Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que pertenciam 
a diversas categorias e representavam os trabalhadores 
urbanos e que compravam as prestações de serviços de saúde. 
Paralelamente, nos anos 40, apareceram também as Caixas de 
Assistência, como a dos funcionários do Banco do Brasil (Cassi), 
que beneficiavam os empregados de algumas empresas 
por meio de empréstimos ou reembolso pela utilização de 
serviços de saúde externos à previdência social. Nos anos 
50, surgem os sistemas assistenciais próprios fornecidos 
pelas empresas estatais e multinacionais que prestavam 
assistência médica de forma direta. Os IAPs, no ano de 
1966, são então unificados, formando o Instituto Nacional 
de Previdência Social (INPS). Essa unificação forçou a 
expansão dos credenciamentos de prestadores de serviços 
privados de saúde, privilegiando hospitais e multinacionais 
de medicamentos. Portanto, a década de 60 foi um marco na 
história da saúde suplementar, pelo fato de boa parte dos 
trabalhadores já possuir planos de saúde e, ainda, por serem 
observadas diversas possibilidades de assistência médica: a 
rede INPS, com unidades próprias e credenciadas; serviços 
A saúde privada 
já existia no 
Brasil antes da 
organização do 
SUS e era ela 
que garantia aos 
trabalhadores 
acesso aos serviços 
de saúde.
44
 Gestão da Saúde Pública e Privada
credenciados para atendimento a trabalhadores rurais; 
serviços credenciados das empresas médicas; e autogestões 
de empresas com planos próprios (PIETROBON; PRADO; 
CAETANO, 2008, p. 770).
Após a consagração do SUS, passa a vigorar no país um sistema gratuito 
de saúde, porém ainda contando com a existência dos sistemas privados. Apesar 
de todos os avanços obtidos, é sabido que o SUS não consegue dar cobertura 
para todos os cidadãos, tanto em termos de abrangência quanto em qualidade 
de atendimento. As filas de espera, a distância geográfica e a possibilidade de 
escolha de profissionais e serviços são alguns dos motivos que levam mais 
pessoas a escolherem um plano de saúde privado.
Saúde Suplementar
Segundos dados da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), no mês 
de março de 2016, 25,2% dos brasileiros possuíam planos privados de assistência 
médica (ANS, 2016).
O site da ANS possui diversas informações importantes sobre 
a saúde suplementar no Brasil, como, por exemplo, estudos, 
estatísticas, novas resoluções e outros. Confira essas e outras 
informações no seguinte endereço eletrônico: <http://www.ans.gov.
br>.
É importante também diferenciar o que seria a saúde complementar e a 
saúde suplementar. A saúde será considerada de caráter complementar quando 
o serviço suprir alguma demanda do SUS, sendo realizado, então, um convênio ou 
contrato público. Esses serviços, apesar de executados por instituições privadas, 
oferecerão atendimentos gratuitos e serão ressarcidos com dinheiro público.
O Estado utiliza-se da iniciativa privada para aumentar e 
complementar a sua atuação em benefício da saúde da 
população. Ao firmar convênios e contratos com diversas 
pessoas jurídicas de direito privado que realizam ações e 
serviços de saúde o Estado brasileiro as insere no âmbito das 
ações e serviços públicos de saúde, igualando-as àquelas 
prestadas diretamente por seus órgãos e entidades. Por 
firmarem contratos ou convênios com o Sistema Único de 
45
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
Saúde, integram esse sistema e submetem-se a todas as suas 
diretrizes, princípios e objetivos, notadamente a gratuidade, 
integralidade e universalidade (SOUSA, 2010, p. 25).
Já a saúde suplementar, refere-se aos serviços privados, compostos por 
operadoras, convênios, planos e outros, mediante contratação. Esses serviços 
não seguem os princípios e diretrizes do SUS, mas são regulados por órgãos 
públicos, como o Ministério da Saúde e a ANS. O quadro abaixo, retirado do 
site do Instituto de Estudos de Saúde Suplementar (IESS), apresenta algumas 
características básicas do SUS e da Saúde Suplementar. Veja:
Quadro 1 - Características do SUS X Saúde Suplementar
Fonte: Disponível em: <http://goo.gl/vivzqu>. Acesso em: 30 maio 2016.
Na sequência, estudaremos a gestão e a legislação do sistema suplementar 
de saúde. Para isso, serão apresentadas as leis que dão as bases para seu 
funcionamento, o processo de fiscalização e de gestão. 
Vamos lá!
Gestão e Legislação do Sistema 
Suplementar de Saúde
Para fins didáticos, podemos dividir a gestão do sistema suplementar 
de saúde no Brasil em três momentos: antes da construção do SUS, após a 
aprovação da Constituição Federal de 1988 e da Lei n. 8.080 de 1990, e depois 
das Leis n. 9.656 de 1998 e n. 9.961 de 2000, que criam a Agência Nacional de 
Saúde Suplementar (ANS).
46
 Gestão da Saúde Pública e Privada
Até o advento da nova Constituição Federal de 1988 não existia um sistema 
de saúde que garantisse saúde pública e gratuita a todos os cidadãos. O que 
estava disponível era um sistema que permitia atendimentos pontuais a pessoas 
que possuíam carteira assinada, ou seja, trabalhadores regulados. Profissionais 
autônomos, informais e desempregados não possuíam assistência gratuita à 
saúde, sendo preciso que pagassem pelos serviços de forma individual. Com 
a construção do SUS, são criadas as bases legislativas para regular também o 
sistema privado da saúde. 
Vamos recapitular aqui a redação do Artigo 199 da Constituição Federal de 
1988, que trata da saúde privada:
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§ 1º. As instituições privadas poderão participar de forma 
complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes 
deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo 
preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos 
(BRASIL, 1988).
E na Lei n. 8.080, de 1990, temos, no Título III - Dos serviços privados de 
assistência à saúde, os principais artigos:
Art. 20. Os serviços privados de assistência à saúde 
caracterizam-se pela atuação, por iniciativa própria, de 
profissionais liberais, legalmente habilitados, e de pessoas 
jurídicas de direito privado na promoção, proteção e 
recuperação da saúde.
Art. 21. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
Art. 22. Na prestação de serviços privados de assistência à 
saúde, serão observados os princípios éticos e as normas 
expedidas pelo órgão de direção do Sistema Único de Saúde 
(SUS) quanto às condições para seu funcionamento.
[...]
Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes 
para garantir a cobertura assistencial à população de uma 
determinada área, o Sistema Único de Saúde (SUS) poderá 
recorrer aos serviços ofertados pela iniciativa privada (BRASIL, 
1990).
Entende-se, a partir dessas leis, que apesar de ser construído um 
Sistema Único de Saúde, que se propõe a garantir serviços gratuitos 
a toda população, a assistência à saúde também é liberada para a 
iniciativa privada. Inclusive, esta última poderá ser contratada pelo 
próprio SUS quando os equipamentos deste forem insuficientes.
Porém, havia também a necessidade de regular a oferta desses 
serviços para a população. Partindo do entendimento de que o bem 
Entende-se, a 
partir dessas leis, 
que apesar de 
ser construído um 
Sistema Único de 
Saúde, que se 
propõe a garantir 
serviços gratuitos a 
toda população, a 
assistência à saúde 
também é liberada 
para a iniciativa 
privada.
47
Saúde Privada: Organização Capítulo 2 
saúde não é meramente um produto, mas sim um bem e um serviço que deve ser 
oferecido com ética e qualidade, havia a necessidade de mais legislações que 
estabelecessem critérios mínimos de funcionamento e agências fiscalizadoras 
que garantissem seu cumprimento.
Regulação ocorre quando o governo controla ou 
deliberadamente influencia determinada atividade, pela 
manipulação de variáveis