5 Administração Pública I

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Administração
Pública I
 
SST
Bellan, Rosana
Administração Pública I / Rosana Bellan 
Local: 2020 
nº de p. : 11
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Administração Pública I
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Apresentação
O Estado deve estar organizado de modo que seja capaz de promover o bem 
público. A organização estatal com a finalidade de gerir o bem público é denominado 
Administração Pública. Como o nome indica, designa os órgãos públicos em geral 
responsáveis por administrar o bem público, o que inclui a atuação direta nos 
serviços para a população.
Vamos conhecer mais sobre a Administração Pública e o conceito e objetivo legal da 
Administração, bem como a divisão entre pessoas jurídicas da Administração direta 
e indireta, com enfoque na Administração direta.
Administração pública
O Estado tem por objetivo desenvolver atividades com o fim de promover o interesse 
público. Para isso, desempenha basicamente três funções: a legislativa, a judicial e a 
executiva (ou administrativa). 
Legislativa
compreende fundamentalmente a elaboração de normas jurídicas para reger a 
vida em sociedade. 
Judiciária
tem por finalidade resolver conflitos no intuito de pacificar as relações 
jurídicas e sociais. 
Administrativa
 tem a função de exercer atividades para implementar o bem comum dos 
indivíduos.
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Assim, podemos afirmar que a Administração existe com o objetivo de atingir um 
dos fins públicos do Estado, qual seja, o de exercer atividades para o bem comum da 
sociedade.
Para que isso seja possível, é necessária a existência de uma estrutura composta de 
pessoas físicas, pessoas jurídicas e órgãos.
Para Di Pietro (2015), “a estrutura composta por órgãos, pessoas e seus agentes é 
designada de Administração Pública em sentido formal. Já as atividades exercidas 
por eles compreendem a Administração Pública em sentido material.”
A Administração Pública, em sentido formal (orgânico ou subjetivo), 
compreende as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes 
públicos encarregados de exercer a função administrativa. Já a 
Administração Pública em sentido material (objetivo ou funcional) 
compreende a própria atividade administrativa. (DI PIETRO, 2015).
Atenção
Organização da administração 
pública
A Administração Pública se organiza e exerce suas atividades por meio de órgãos, 
pessoas jurídicas e pessoas físicas (agentes públicos).
As pessoas jurídicas compreendem a administração direta e a indireta. A 
administração direta é composta pela própria pessoa do Estado e seus órgãos. Já a 
administração indireta é composta por outras pessoas jurídicas criadas pelo Estado 
para desenvolverem atividades específicas em seu nome. A criação de órgãos dentro 
da estrutura administrativa decorre da desconcentração da atividade. A criação de 
pessoas jurídicas, por outro lado, é uma forma de descentralização da atividade.
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Administração Pública organizada por meio de órgãos e pessoas físicas e jurídicas
Fonte: Deduca (2020)
A desconcentração e a descentralização das atividades são formas adotadas para o 
melhor desempenho das suas funções e distribuição de competências.
Mas, enquanto na desconcentração a repartição de atribuições dá-se por uma 
mesma pessoa jurídica, por meio da criação de órgãos públicos, na descentralização 
a repartição de atribuições ocorre entre pessoas diferentes (de uma pessoa para 
outra). Assim, o Estado cria pessoas jurídicas para exercer indiretamente, de forma 
descentralizada, as atribuições estatais.
Administração direta
A administração direta abrange, em sentido amplo, todos os órgãos do Estado 
encarregados de desempenhar a função administrativa, seja no Poder Executivo, 
Legislativo, Judiciário, Ministério Público, Tribunal de Contas, ou seja na Defensoria 
Pública.
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Em sentido estrito, a administração direta abrange apenas os órgãos integrantes do 
Poder Executivo de qualquer dos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e 
Municípios).
O Estado brasileiro é uma pessoa jurídica de direito público. Ele é 
dividido em unidades federadas que são: a União, os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios.
Atenção
Órgãos públicos
Segundo entendimento extraído da obra de Meirelles (2015), órgãos públicos 
são “[...] centros de competência instituídos para o desempenho de funções 
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que 
pertencerem”. Dito de outra forma, são centros de atribuições, instituídos por lei para 
o desempenho das funções estatais.
Mas, quem efetivamente exerce essas atribuições dentro dos órgãos?
Sendo eles um centro de atribuições, quem exerce essas atribuições são os agentes 
públicos. Assim, podemos dizer que a vontade dos órgãos é exercida por meio dos 
agentes públicos, chamados genericamente de servidores públicos.
No intuito de explicar a relação existente entre os agentes públicos e a pessoa 
jurídica da qual fazem parte, foram desenvolvidas teorias do mandato, da 
representação e do órgão.
Vamos conhecê-las melhor?
Teoria do mandato
Segundo a teoria do mandato, o agente público é mandatário da pessoa jurídica a 
que pertence. Assim, a pessoa jurídica delegaria poderes ao agente, que atuaria em 
nome dela, como um mandatário.
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Mandato
Fonte: Deduca (2020)
Essa teoria acabou não sendo aceita, pois só alguém com vontade própria pode 
delegar poderes, o que não é possível verificar na relação entre órgãos do Estado e 
seus agentes.
Realmente, na medida em que a vontade do Estado é expressa pelos seus agentes, 
podemos afirmar que o Estado não possui vontade própria. Logo, não existe alguém 
acima do agente com aptidão para delegar poderes.
Além disso, pelo contrato de mandato, quando o mandatário age com excesso de 
poder, aquele que delegou os poderes não responde por estes atos perante terceiros. 
Isso não acontece na relação com o Estado, que sempre tem responsabilidade pelos 
atos dos agentes públicos que se encontrem investidos no poder, na forma do art. 
37, § 6º da Constituição Federal.
Teoria da Representação
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Por esta teoria, o agente público representa a vontade da pessoa jurídica.
Ocorre que a representação legal tem por finalidade suprir a capacidade jurídica dos 
incapazes. Assim, dizer que a relação entre Estado e agente é de representação seria 
o mesmo que equipará-lo a um incapaz.
Além do mais, como acontece na teoria do mandato, se o representante ultrapassar 
os poderes da representação, o Estado representado não poderia responder por 
estes atos perante terceiros. E o Estado, como já vimos, sempre responde pelos atos 
de agentes públicos investidos deste poder.
Em razão destas questões, a teoria da representação também não foi aceita.
Teoria do Órgão
Pela teoria do órgão, a pessoa jurídica expressa sua vontade por meio dos seus 
órgãos. Desta maneira, quando os agentes expressam sua vontade, é como se a 
própria pessoa jurídica do Estado o fizesse. 
A teoria do órgão foi criada pelo alemão Otto Gierke, e a que melhor 
explica a relação existente entre Estado, seus órgãos e agentes, 
pois os atos praticados pelos agentes são responsabilidade da 
pessoa jurídica da qual pertencem.
Curiosidade
Mas, como já salientamos, somente podem ser creditados ao Estado, os atos 
praticados pelos agentes que se encontrem investidos no poder jurídico do Estado 
ou, como afirma Di Pietro (2015), que estejam aparentemente investidos de poder 
jurídico estatal, como acontece nas funções de fato.
Em resumo, pela teoria do órgão, a pessoa jurídica age por meio de seus órgãos 
que a compõe, e estes por intermédio dos agentes públicos. Significa dizer que os 
agentes agem em imputação à pessoa jurídica a que pertencem, ou seja, os atos 
praticados pelos agentes são imputados à pessoa jurídica a qual pertencem: ao 
Estado.
Outra questão muito importante em relação aos órgãos públicos é que eles não 
possuem personalidade jurídica própria. Por essa razão, sua atuação é imputada à 
pessoa jurídica da qual fazem parte, que possui personalidadejurídica e é dotada de 
capacidade para contrair direitos e obrigações.
Se os órgãos não possuem personalidade jurídica, eles não podem demandar 
ou serem demandados em juízo. Excepcionalmente, entretanto, é possível que 
demandem em juízo, como acontece quando precisam defender suas atribuições e 
prerrogativas.
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Classificação dos órgãos públicos
Existe uma infinidade de órgãos públicos na estrutura pública brasileira. Os órgãos 
públicos podem ser classificados: 
Quanto à posição estatal, eles podem ser independentes, autônomos, superiores e 
subalternos.
• Órgãos independentes: representam os três Poderes do Estado (Legislativo, 
Executivo e Judiciário). Isso mesmo: os Poderes Legislativo, Executivo e Ju-
diciário são órgãos do Estado. E estes órgãos dividem-se em outros órgãos. 
No Legislativo, por exemplo, temos o Congresso Nacional e as Assembleias 
Legislativas. No Judiciário, o Supremo Tribunal Federal e os demais tribunais 
e juízes. No Executivo, a Presidência da República, as Governadorias de Esta-
do, e as Prefeituras.
• Órgãos autônomos: representam a cúpula da Administração. Podemos citar 
os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Municípios.
• Órgãos superiores: exercem função de direção, controle e decisão.
• Órgãos subalternos: possuem atribuições de mera execução e estão subordi-
nados a outros órgãos mais elevados. Como exemplos temos os setores de 
expediente, de pessoal etc.
• Quanto à estrutura, os órgãos podem ser simples e compostos:
• Órgãos simples: possuem um só centro de competência. Exercem atribuições 
de forma concentrada, independentemente do número de cargos que o com-
põe.
• Órgãos compostos: reúnem outros órgãos em sua estrutura. Exemplo: um mi-
nistério é composto por vários outros órgãos menores dentro da sua estrutu-
ra.
• Quanto à atuação funcional, os órgãos são classificados em singulares e co-
legiados:
• Órgãos singulares: quando as atribuições são concentradas em um único 
agente, seu chefe e representante. Exemplo: Pre- sidência da República.
• Órgãos colegiados ou pluripessoais: são os que atuam pela manifestação 
conjunta de seus membros. Exemplo: Congresso Nacional e Órgão Pleno dos 
Tribunais. (MEIRELLES, 2015)
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Falamos anteriormente que a principal característica dos órgãos 
públicos é a ausência de personalidade jurídica, característica 
própria de pessoas físicas ou jurídicas. Apesar de não possuírem 
personalidade jurídica, você já observou que muitos deles possuem 
CNPJ? Embora seja contraditório, pois o CNPJ, como o próprio 
nome indica, é o Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas, isso 
existe na prática por conta de uma exigência da Receita Federal 
do Brasil. 
Atenção
Fechamento
Por força constitucional o Estado brasileiro deve fornecer diversos serviços a 
seus cidadãos na promoção do bem comum. A administração da coisa pública 
para atingir essas finalidades não é simples, considerando o tamanho do Estado, 
territorial e economicamente, além da complexidade dos serviços prestados.
Conhecemos neste estudo mais sobre a Administração Pública, com enfoque na 
Administração direta e reconhecemos as principais teorias que tratam dos órgão 
públicos e de suas classificações. 
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Referências
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. São Paulo: Malheiros, 
2015.