RESPONSABILIDADE DO ESTADO | Direito Administrativo

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1ª fase – irresponsabilidade: não responsabilização do Estado pelos atos 
praticados por seus agentes, decorrente do absolutismo e da ideia “the 
king can’t do no wrong”. O Estado criava o Direito, mas não se 
submetia a ele. 
2ª fase – previsão legal: O Estado passa a responder pelos danos 
causados por atos de seus agentes, desde que haja previsão legal 
expressa daquela situação ensejadora do dever de indenizar. Passa-se, 
então, ao Estado de Direito. 
3ª fase – fase civilista: a responsabilidade do Estado se baseia nos 
critérios do Direito Civil de responsabilidade subjetiva, sendo necessário 
provar o dolo ou culpa do agente que atuou em nome do Estado. 
4ª fase – responsabilidade subjetiva baseada na culpa do serviço: para 
que haja responsabilidade do Estado, é necessário comprovar que o 
dano decorreu da má prestação do serviço no caso concreto. Ainda é 
utilizada pelo Direito brasileiro excepcionalmente. 
5ª fase – responsabilidade objetiva: hoje, para fins de responsabilidade 
civil do Estado, não é mais relevante a comprovação de qualquer 
elemento subjetivo. A responsabilidade objetiva se baseia em 3 
elementos: conduta de um agente; dano ao particular; e nexo de 
causalidade entre conduta e dano. 
⤿ É a regra no Direito brasileiro desde a Constituição de 1946. A CF/88 
inovou por abarcar, além do Estado, as pessoas jurídicas de direito 
privado que prestam serviço público. 
⤿ Pode decorrer da teoria do risco administrativo ou da teoria do risco 
integral. 
a) Teoria do risco administrativo: a atividade administrativa é 
arriscada, e no momento que o Estado assume esse risco, ele se 
responsabiliza pelos eventuais danos que decorram desse risco. 
Por essa teoria, admitem-se excludentes de responsabilidade. É 
adotada majoritariamente no Brasil. 
 
b) Teoria do risco integral: enxerga o Estado como garantidor 
universal, não admitindo excludentes de responsabilidade. É 
adotada excepcionalmente: 
⤿ Dano nuclear; 
⤿ Dano ambiental: em caso de dano ambiental, o Estado 
responde com base na teoria do risco integral. Contudo, se o 
dano decorrer de omissão, a responsabilidade do Estado será de 
execução subsidiária, isto é, o primeiro a ser cobrado será o 
poluidor direto (terceiro); 
⤿ Ataques terroristas/crimes cometidos a bordo de aeronaves 
brasileiras; 
⤿ DPVAT. 
 
 
 
⤿ A responsabilidade do Estado é objetiva, ao passo que a 
responsabilidade do agente é subjetiva (responsabilidade regressiva). 
⤿ A Constituição não diferencia terceiros usuários de terceiros não 
usuários, de modo que, em ambos os casos, a responsabilidade do 
Estado e da prestadora de serviço público será objetiva. 
⤿ Empresas estatais que exploram a atividade econômica (não 
fornecedoras de serviço público) têm sua responsabilidade regida pelo 
direito privado. 
 
 
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem 
a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou 
culpa. 
2.1 Elementos da responsabilidade 
→ O elemento subjetivo é irrelevante para fins de responsabilização 
estatal. Ademais, o Estado responderá independentemente de a 
conduta do agente ser ilícita ou não. 
⤿ Quando a conduta é ilícita, o que vai justificar a responsabilidade do 
Estado é o princípio da legalidade. Por outro lado, quando a 
responsabilidade civil do Estado decorre de um ato lícito, o fundamento 
da responsabilidade é o princípio da isonomia. 
• Teoria do risco social: as restrições gerais da vida em sociedade não 
geram direito a indenização. 
→ A responsabilidade do Estado por atos lícitos depende da 
comprovação de um dano anormal e específico a um particular. 
• Teoria do duplo efeito do ato administrativo: um mesmo ato gera 
efeitos diferentes para pessoas diferentes, de modo que um particular 
não pode embasar seu pedido de indenização no simples fato de outro 
ter sido indenizado, ainda que pelo mesmo ato. 
 
a) Conduta: conduta de agente público atuando nessa qualidade, ou 
pelo menos se valendo dela. 
⤿ Também vale para o agente de fato: é aquele que não está investido 
regularmente na qualidade de agente, mas ostenta uma aparência 
regular e atua como se agente fosse. Abrange o agente putativo e o 
agente necessário. 
b) Dano: a conduta do agente deve causar um dano jurídico, isto é, um 
dano a um bem jurídico protegido, ainda que exclusivamente moral. 
Quando o dano decorre de uma conduta lícita, ele deve, ainda, ser um 
dano anormal e específico. 
c) Nexo de causalidade: demonstração de que a conduta do agente deu 
causa ao dano. 
⤿ Teoria da causalidade adequada: para que haja responsabilidade do 
Estado, é necessário comprovar que a conduta do agente público, por si 
só, foi suficiente para ensejar o dano. 
⤿ Teoria da interrupção do nexo causal: sempre que o dano decorrer 
de eventos posteriores que o ensejaram diretamente, o nexo causal é 
interrompido entre a conduta do Estado e o evento danoso. 
⤿ Excludentes do nexo de causalidade: caso fortuito/força maior; culpa 
exclusiva da vítima. Nesses casos, a responsabilidade do Estado é 
afastada. 
 
→ Responsabilidade do Estado por omissão do agente: a 
responsabilidade é subjetiva decorrente da culpa do serviço, ou seja, é 
necessário demonstrar que o dano decorreu da má execução do serviço. 
• Teoria do risco criado/suscitado: em determinadas hipóteses, o Estado 
cria uma situação de risco, e dessa situação de risco decorre um dano. 
Nesses casos, a responsabilidade do Estado é objetiva ainda que não 
haja conduta direta do agente. 
⤿ Essa responsabilidade estará caracterizada sempre que o Estado 
tiver algo ou alguém sob sua custódia. (ex: presidiário que mata outro 
dentro da prisão; aluno que lesiona outro no recreio de uma escola pública; 
preso que comete crime na saída temporária). 
⤿ Nas situações de custódia, o fortuito pode ser dividido em 2 
espécies: 
1. Fortuito interno: é uma situação fortuita que decorre logicamente 
da situação de custódia e depende dela para que possa 
acontecer; 
 
2. Fortuito externo: é uma situação absolutamente alheia à custódia. 
* A responsabilidade do Estado só estará descaracterizada nos 
casos de fortuito externo. Deve-se demonstrar que a custódia é 
uma condição sem a qual o dano não ocorreria (conditio sine qua 
non). 
↳ Exceção (STF): suicídio no estabelecimento prisional, apesar de 
ser um fortuito externo (alheio à custódia), enseja 
responsabilização objetiva do Estado. 
 
 
• Teoria da dupla garantia (STF): é garantia da vítima a possibilidade 
de cobrar do Estado, à luz da responsabilidade objetiva, mas o agente 
público também tem a garantia de só poder ser cobrado pelo Estado 
em ação de regresso, em razão do princípio da impessoalidade. 
→ Nas ações de reparação civil em face do Estado, o entendimento 
majoritário é de que não é possível a denunciação a lide do agente 
(STF). 
- Isso porque a vítima tem uma garantia de que, naquele processo, só 
serão discutidos elementos objetivos, e a denunciação a lide em face 
do agente causaria uma ampliação do mérito para discutir elementos 
subjetivos (dolo/culpa), o que dificultaria o direito de indenização da 
vítima. 
→ Assim, o Estado deve se responsabilizar primeiro, para, 
posteriormente, propor a ação de regresso contra o agente público. 
 
 
As ações contra a Fazenda Pública, em geral, tem prazo prescricional 
de 5 anos, inclusive as ações de reparação civil, conforme legislação 
específica. 
A ação de regresso em face do agente público não é imprescritível, 
devendo respeitar o prazo prescricional de 3 anos, conforme o Código 
Civil. 
 
 
 
 
a) Dano decorrente da má execução da obra: 
→ Se a obra estiver sendo executada pelo Estado, a responsabilidade 
será objetiva. Nos casos em que o Estado contrata um particular 
(empreiteiro) para executar a obra, por não se tratar de pessoa jurídica 
de direito público ou prestador de serviço público,a responsabilidade 
será regida pelo Direito privado. 
⤿ Nesses casos, para que haja responsabilidade do Estado, é necessário 
provar a omissão no dever de fiscalização do contrato. 
b) Dano decorrente da obra em si: 
→ Nos casos em que o dano decorre da obra efetivamente 
considerada, que é executada regularmente, a responsabilidade é 
sempre do Estado e sempre objetiva, sendo irrelevante quem está 
executando a obra. 
 
 
Em regra, os atos jurisdicionais não ensejam o dever de indenizar do 
Estado, vez que as decisões judiciais são recorríveis. 
⤿ Exceção: o art. 5º, LXXV da CF prevê que o Estado indenizará aquele 
que ficar preso por erro judicial e aquele que ficar preso além do 
tempo fixado em sentença (omissão administrativa). 
- Nesses casos, o entendimento majoritário é que cabe ação regressiva 
em face do magistrado, desde que se comprove que ele agiu de forma 
dolosa. 
 
 
Em se tratando de lei propriamente dita (sentido formal e material), a 
regra também é a irresponsabilidade do Estado. Contudo, se a lei 
causar um dano direto a alguém e for declarada inconstitucional, 
haverá responsabilização estatal.