Administração Indireta

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Administração Indireta
APRESENTAÇÃO
A organização administrativa nada mais é do que a forma como se estrutura o Estado. Este, por 
sua vez, é constituído por diversos órgãos e entidades que exercem a atividade administrativa. A 
administração pública pode ser direta, quando a função é exercida diretamente pelos entes 
políticos, e pode ser indireta, quando ocorre o que se denomina descentralização: quando a 
administração pública cria pessoas jurídicas para as quais serão transferidas determinadas 
atividades.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você estudará sobre a administração indireta. Primeiramente, 
serão explicadas as principais características da descentralização política e administrativa. 
Posteriormente, serão abordadas as autarquias, as agências reguladoras e as fundações que 
integram a administração pública indireta. E, finalmente, serão vistos os consórcios públicos, as 
empresas públicas e a sociedades de economia mista que integram a administração indireta.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Explicar as principais características da descentralização política 
e administrativa.
•
Descrever as autarquias, as agências reguladoras e as fundações 
que integram a administração pública indireta.
•
Exemplificar os consórcios públicos, as empresas públicas 
e as sociedades de economia mista que integram a 
administração indireta.
•
INFOGRÁFICO
A administração pública indireta é formada por pessoas jurídicas especializadas, criadas pelo 
Estado para que exerçam a função administrativa, repartindo a responsabilidade na realização 
dos serviços públicos. Desse modo, garante-se maior agilidade na realização das atividades 
administrativas e a sociedade é beneficiada com isso.
No Infográfico a seguir você verá quais são as características comuns aos entes da administração 
pública indireta.
CONTEÚDO DO LIVRO
A administração pública é o conjunto de todos os órgãos e entes públicos pertencentes ao 
Estado, bem como seus administradores e agentes. Seu objetivo é a realização de suas 
competências, tais como a criação de leis (às quais a própria administração deve respeito) e a 
prestação de serviços à sociedade. Estrutura administrativa, por sua vez, é a forma como a 
administração pública se organiza; ela pode ser direta ou indireta. Hoje, você estudará acerca da 
administração indireta.
No capítulo Administração indireta, da obra Direito Administrativo, base teórica para esta 
Unidade de Aprendizagem, você verá a diferença existente entre descentralização política e 
administrativa. Também estudará as autarquias, as agências reguladoras e as fundações, bem 
como os consórcios públicos, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que 
integram a administração pública indireta.
Boa leitura.
DIREITO 
ADMINISTRATIVO
Maytê Ribeiro Tamura Meleto Barboza
Administração indireta
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Explicar as principais características da descentralização política e 
administrativa.
  Descrever as autarquias, as agências reguladoras e as fundações que 
integram a Administração Pública indireta.
  Exemplificar os consórcios públicos, as empresas públicas e as socieda-
des de economia mista que integram a Administração Pública indireta.
Introdução
A Administração Pública se divide em Administração Pública direta e 
indireta. A Administração Pública indireta é composta por entes com 
personalidade jurídica, que são criados pela Administração Pública direta 
para que esta possa transferir aos entes algumas das suas competências, 
visando à eficiência e à qualidade dos serviços públicos. Os entes inte-
grantes da Administração Pública indireta são as autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Neste capítulo, você vai ler sobre a Administração Pública indireta e as 
principais características da descentralização política e administrativa. Você 
também vai ler sobre as autarquias, as agências reguladoras e as fundações 
que integram a Administração Pública indireta. Por fim, vai ler sobre os con-
sórcios públicos, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Descentralização
Quando os próprios entes federativos — isto é, União, estados, Distrito Federal 
e municípios — são responsáveis pela prestação dos seus serviços, dizemos 
que a prestação é centralizada. Porém, quando a Administração Pública direta 
cria pessoas jurídicas especializadas para a transferência da prestação de de-
terminados serviços, dizemos que há a descentralização (CARVALHO, 2016).
O objetivo da descentralização é proporcionar maior eficiência à prestação de serviços 
públicos, uma vez que ela será realizada por entes especializados, que se dedicarão, 
de forma específica, àquela finalidade. A descentralização administrativa é, inclusive, 
um princípio da organização administrativa. 
Nesse sentido, Carvalho (2016, p. 149) afirma:
Princípio da descentralização administrativa: também se pauta na busca pela 
eficiência, por meio de especialização na execução das atividades do Estado. 
A descentralização consiste na transferência da prestação de serviços do ente 
federativo para outras pessoas jurídicas especializadas na execução destas 
atividades que atuarão mediante controle do Estado. Nesse sentido, o texto do 
decreto estabelece que, para melhor desincubir-se das tarefas de planejamento, 
coordenação, supervisão e controle e, com o objetivo de impedir o cresci-
mento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará 
desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre 
que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, 
iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar 
os encargos de execução. Ou seja, a descentralização poderá ser feita para 
entes da própria administração pública ou para particulares capacitados.
Assim, o objetivo da descentralização é permitir que os órgãos da Adminis-
tração Pública direta possam se concentrar melhor nas suas atribuições, como o 
planejamento e o controle, por exemplo, deixando a cargo dos entes criados por 
eles, que constituem a Administração Pública indireta, a execução. Tudo isso 
visa conferir aos serviços públicos maior eficiência, afinal, tais serviços serão 
prestados por entes criados especificamente para o cumprimento dessa finalidade.
A descentralização não pode ser confundida com a desconcentração. Esta última ocorre 
quando a distribuição de competências é feita de maneira inteira, ou seja, dentro da 
mesma pessoa jurídica. O instituto da desconcentração está relacionado à hierarquia 
(CARVALHO, 2016). A descentralização, portanto, acontece de maneira externa, e a 
transferência de atribuições se dá à pessoa jurídica diversa. Na desconcentração, ocorre 
a divisão de competências dentro da mesma pessoa jurídica.
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Cabe salientar que existem duas espécies de descentralização: a descen-
tralização política e a descentralização administrativa. A descentralização 
política se dá:
[...] quando a pessoa descentralizada possui autonomia para execução de suas 
atividades, com possibilidade de elaboração das próprias leis; possuem uma 
legitimidade que decorre da própria Constituição. É a descentralização feita 
pela Constituição Federal ao dividir a competência entre os entes federativos 
(CARVALHO, 2016, p. 159).
Esse exemplo de descentralização que decorre da própria Carta Magna é 
muito elucidativo, pois é fácil visualizar a divisão da Nação em União, Esta-
dos, Distrito Federal e municípios. Entretanto, é fácil vislumbrar também que 
todos são partes integrantes da Nação. Apesar da distribuição de competências 
entre os diferentes entes federativos, todos eles formam parte da organização 
político-administrativa do Brasil.
Existe também a descentralização administrativa, que é o foco destecapítulo, que corresponde à Administração Pública indireta. Esta ocorre 
“[...] quando o que existe é a criação de entes personalizados com poder de 
determinações legais expedidas pela entidade central. É feita aos entes da 
administração indireta ou aos particulares” (CARVALHO, 2016, p. 159). 
Ou seja, quando a Administração Pública direta (entes federativos) cria 
pessoas jurídicas especializadas para a transferência de atribuições que ori-
ginalmente eram suas, ocorre a descentralização administrativa. Como visto, 
pode ocorrer da Administração Pública direta para a indireta ou até mesmo 
a particulares, como a exemplo dos consórcios públicos.
Autarquias, agências reguladoras e fundações
O art. 37, XIX, da Constituição Federal trata da criação de entidades da Ad-
ministração Pública indireta. Para que ela possa ser criada — como é o caso 
das autarquias — ou autorizada — como ocorre com as fundações públicas, 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista —, é necessária a 
criação de uma lei específi ca com essa fi nalidade. A Administração Pública 
indireta é constituída pelos seguintes entes (BRASIL, 1988): 
  autarquias; 
  fundações públicas;
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  empresas públicas;
  sociedades de economia mista. 
De acordo com Scatolino e Trindade (2016), a autarquia é a pessoa jurídica 
de direito público que foi criada mediante lei específica para que possa desem-
penhar atividades tipicamente estatais, a exemplo de fiscalização, regulação, 
seguridade social, entre outras. Está sujeita ao controle do próprio órgão da 
Administração Pública direta que a criou, podendo atuar em diversas áreas, 
como, por exemplo:
  assistencial (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária); 
  previdenciária (Instituto Nacional do Seguro Social); 
  cultural (Universidade Federal do Paraná). 
Já as agências reguladoras têm o objetivo de organizar o setor que será regu-
lado pela respectiva agência. De acordo com Scatolino e Trindade (2016, p. 167):
Com efeito, o Estado, no intuito de ser mais eficiente, menos burocrático e 
diminuir sua estrutura, percorre um processo de modernização que tem íntima 
relação com a criação de agências reguladoras, que fiscalizam e editam normas 
técnicas para o controle de atividades realizadas por particulares. Foi nesse 
cenário que surgiu uma das maiores novidades no direito brasileiro: a criação 
de entidades incumbidas de regular atividades que serão desempenhadas por 
particulares mediante concessão, permissão ou autorização. Assim, o Estado 
deixará de ser o prestador para atuar na figura de regulador, garantida sua 
prestação de forma adequada.
As agências reguladoras são, portanto, entidades da Administração Pública 
indireta, podendo ser consideradas uma autarquia especial. A sua finalidade 
é a regulação; isto é, o controle, a organização e a fiscalização de normas 
técnicas sobre as atividades que desempenham os particulares. Como exemplo 
de agências reguladoras, podemos citar: 
  Agência Nacional de Telecomunicações; 
  Agência Nacional de Energia Elétrica; 
  Agência Nacional de Cinema;
  Agência Nacional de Saúde.
As fundações podem ser consideradas, de acordo com Carvalho (2016, p. 
188), uma “[...] personificação de um patrimônio com determinada finalidade 
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de cunho não econômico”. As fundações podem ser privadas ou públicas. 
As fundações públicas subdividem-se em outras duas espécies: fundações 
públicas de direito público e fundações públicas de direito privado. 
Caso sejam criadas sob o regime jurídico de direito público, as fundações 
públicas receberão natureza jurídica de autarquia e a denominação de autarquia 
fundacional (CARVALHO, 2016). De acordo com Scatolino e Trindade (2016), 
quando o Estado cria uma fundação com personalidade jurídica de direito 
privado, ele nunca se submete completamente ao regime privado. Nesse caso, 
o regime será híbrido.
As fundações públicas de direito público gozam de certas prerrogativas 
que não são aplicáveis às fundações públicas de direito privado, como, 
por exemplo:
  prazos processuais diferenciados; 
  privilégios fiscais; 
  prescrição quinquenal.
Consórcios públicos, empresas públicas 
e sociedades de economia mista
De acordo com Scatolino e Trindade (2016, p. 170):
Os consórcios públicos são pessoas jurídicas formadas exclusivamente por 
entes da federação, nos termos do artigo 241, da CF, e da Lei nº 11.107/05, 
para a prestação de serviços públicos, na forma de gestão associada. Os entes 
federativos, ao formarem o consórcio público, deverão constituir associação, 
que o administrará. No entanto, essa associação pode ser de direito privado ou 
de direito público, sendo que nesse último caso terá a natureza de autarquia.
O consórcio público é uma associação entre os entes federativos, União, estados, 
Distrito Federal e municípios com o intuito de destinar bens e até mesmo pessoal para 
a realização de objetivos de interesse comum. O consórcio público é, portanto, uma 
associação pública ou pessoa jurídica de direito privado, conforme o disposto no § 1º 
do art. 1º da Lei nº. 11.107, de 6 de abril de 2005 (BRASIL, 2005). Tal legislação, inclusive, 
dispõe sobre as normas gerais de contratação de consórcios públicos. 
5Administração indireta
As empresas estatais podem ser divididas em duas modalidades: as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista, que são criadas mediante uma lei 
que as autorize. De acordo com Carvalho (2016), a principal diferença entre 
elas é o capital, pois, na empresa pública, o capital é totalmente público, sem 
qualquer participação de particulares, enquanto que, na sociedade de economia 
mista, o capital é misto, metade público e metade privado. 
Outra grande diferença encontra-se na forma societária. Na empresa pública, 
permite-se qualquer forma societária, desde que admitida em Direito. Na 
sociedade de economia mista, a forma societária deverá ser obrigatoriamente 
a sociedade anônima. São exemplos de empresas públicas: 
  Caixa Econômica Federal; 
  Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária; 
  Correios. 
São exemplos de sociedades de economia mista: 
  Petrobras;
  Banco do Brasil;
  Eletrobras. 
Carvalho (2016) diz que a finalidade da criação de empresas estatais, como 
as empresas públicas e as sociedades de economia mista, é a prestação de ser-
viços públicos por meio de delegação do ente estatal ou ainda para que sejam 
exploradas certas atividades econômicas, mas sempre de interesse coletivo.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/consti-
tuicao.htm. Acesso em: 26 set. 2019.
BRASIL. Lei nº. 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispõe sobre as normas gerais de contra-
tação de consórcios públicos e dá outras providências. Diário Oficial da União, 7 abr. 
2005. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/
L11107.htm. Acesso em: 26 set. 2019.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. 3. ed. Salvador: Editora JusPODIVM, 2016.
SCATOLINO, G.; TRINDADE, J. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. Salvador: 
JusPODIVM, 2016.
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DICA DO PROFESSOR
As fundações públicas integram uma das espécies de entes da administração pública indireta, ao 
lado das autarquias, empresas públicas e a sociedade de economia mista. Ela pode considerada 
como a personificação de um patrimônio que se destina a determinada finalidade não 
econômica. As fundações públicas podem ser, ainda, divididas entre fundações públicas de 
direito público e de direito privado.
Assista ao vídeo da Dica do Professor e compreenda as principais características das fundações 
públicas.
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SAIBA MAIS
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do 
professor:
Não cabe mandado de segurança contra atos de gestãode empresa pública
A 6a Turma do Tribunal Regional Federal da 1a Região decidiu que não cabe mandado de 
segurança contra atos de gestão comercial praticados contra administradores de empresa 
pública. Acesse o link para saber mais sobre o tema.
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STF decide que são inconstitucionais normas estaduais que criam cargos jurídicos nas 
autarquias
No início de 2019, o STF decidiu que são inconstitucionais normas estaduais que criam cargos 
jurídicos nas autarquias. Veja mais a respeito desse assunto no link a seguir.
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Direito Administrativo - estrutura da administração
A estrutura da administração pública é a forma como ela se organiza. A administração pública 
se divide em direta e indireta. No link a seguir, você terá acesso a uma videoaula do programa 
Saber Direito sobre a estrutura da administração pública.
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