Direito Público

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2015
Direito Público
Profª Carla Moser
Profª Sonia Adriana Weege
Copyright © UNIASSELVI 2015
Elaboração:
Profª Carla Moser
Profª Sonia Adriana Weege
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
 340.0202
 M899d Moser, Carla 
 Direito Público/ Carla Moser, Sonia Adriana Weege Indaial : 
Uniasselvi, 2015.
 198 p. : il
 ISBN 978-85-7830-867-4
 1. Direito Público. 2. Serviço Público (Direito).
 I. Centro Universitário Leonardo da Vinci.
Impresso por:
III
APresentAção
Olá Acadêmico (a)!
A disciplina de Direito Público tem como um de seus objetivos 
dotar você acadêmico de conhecimentos básicos, indispensáveis, acerca da 
concepção do Estado brasileiro, de modo que o auxilie a compreender o papel 
e os fins do Estado eis que, sua conformação e própria atuação permeia toda 
construção individual do cidadão brasileiro e a concepção da coletividade 
representada pela sociedade brasileira.
Trazemos para seus estudos na Unidade 1, conceitos e características 
da formação do Estado contemporâneo. As diretrizes, princípios, objetivos e 
fundamentos descritos nesta unidade de estudos estão centrados no contexto 
da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, em vigor. 
Dispomos acerca da forma de Estado, forma de governo, sistema de governo 
e registros das competências constitucionais conferidas aos entes federados, 
sendo estes: a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Da mesma 
forma são abordados os direitos sociais, os direitos políticos e as questões 
relacionados ao direito da nacionalidade que encerra esta unidade.
 
Na Unidade 2, são objeto de estudo, como complementariedade da 
divisão dos poderes estudados na Unidade 1, as funções exercidas pelo 
poder executivo, legislativo e judiciário em nosso país, com a indicação da 
composição da estrutura destes, que têm em seus atos a gestão da vida em 
sociedade no território brasileiro.
Encerrando o conteúdo deste caderno de estudos, na unidade 3, 
estaremos analisando os atos administrativos, estes que definem o exercício 
da função administrativa do Estado. Você poderá reconhecer como este 
ato administrativo é disposto para a população, seus conceitos, requisitos, 
características, espécies, a sua condição de validade ou até mesmo de 
invalidação e seus efeitos no mundo administrativo e jurídico. Importante 
reafirmar que o Estado e o Poder Público, representados pela Administração 
Pública, têm sua razão de existir no povo e todos os atos exarados pela 
Administração pública devem atender ao interesse da coletividade.
Seja bem-vindo(a) ao estudo desta disciplina, reconheça sua própria 
história, de seu país e de sua cidade e construa um novo saber. Bons estudos, 
até breve!
Profª Carla Moser
Profª Sonia Adriana Weege
IV
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto 
para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também contribui 
para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
NOTA
Olá acadêmico! Para melhorar a qualidade dos 
materiais ofertados a você e dinamizar ainda mais os 
seus estudos, a Uniasselvi disponibiliza materiais que 
possuem o código QR Code, que é um código que 
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UNI
V
VI
VII
sumário
UNIDADE 1 – A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO ....................................... 1
TÓPICO 1 – O ESTADO BRASILEIRO ............................................................................................ 3
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 3
2 BRASIL: UMA REPÚBLICA FEDERATIVA ................................................................................. 3
2.1 FORMA DE GOVERNO: A REPÚBLICA......................................................................... 5
2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO ............................................................. 6
2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO .................................. 8
3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES .................................................................................... 10
4 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO ............................................................................... 13
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 15
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 16
TÓPICO 2 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES FEDERADOS .............. 19
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 19
2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL .................................. 19
3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO ............................................................................ 20
3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO ............................................................................................ 21
3.1.1 Competência administrativa .............................................................................................. 21
3.1.2 Competência social ............................................................................................................. 23
3.1.3 Competência financeira e monetária ................................................................................ 23
3.1.4 Competência econômica ..................................................................................................... 23
3.1.5 Competência na área de prestação de serviços ............................................................... 25
3.1.6 Competência urbanística .................................................................................................... 25
3.1.7 Competência legislativa ...................................................................................................... 26
4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO .................................................................................................... 28
5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS .........................................................................................30
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 32
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 33
TÓPICO 3 – DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS .......................................................................... 35
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 35
2 CONCEITOS E DIREITOS SOCIAIS ............................................................................................ 35
3 DIREITOS DOS TRABALHADORES COMO DIREITO SOCIAL ......................................... 39
4 DIREITOS POLÍTICOS .................................................................................................................... 44
4.1 CARACTERÍSTICAS DO VOTO ........................................................................................ 44
4.2 PLEBISCITO E REFERENDO .............................................................................................. 45
4.3 ELEGIBILIDADE ..................................................................................................................... 46
5 NACIONALIDADE ........................................................................................................................... 49
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 52
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 56
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 57
VIII
UNIDADE 2 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, 
EXECUTIVO E JUDICIÁRIO.................................................................................. 59
TÓPICO 1 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER LEGISLATIVO .......... 61
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 61
2 A FUNÇÃO LEGISLATIVA E SEUS PRESSUPOSTOS ............................................................. 61
3 CONGRESSO NACIONAL ............................................................................................................. 63
4 SENADO FEDERAL .......................................................................................................................... 65
5 CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS .................................................................................. 66
6 ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL ........................................................................ 67
7 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS .................... 69
8 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL ........................................................... 70
9 CÂMARA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS............................................................................... 72
10 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL ......................................................................................... 73
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 77
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 78
TÓPICO 2 – PROCESSO LEGISLATIVO ........................................................................................ 79
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 79
2 CONCEITO E OBJETO DO PROCESSO LEGISLATIVO ......................................................... 79
3 ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO......................................................................................... 80
4 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ........................................................................................... 83
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 88
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 89
TÓPICO 3 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER EXECUTIVO .............. 91
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 91
2 FUNÇÃO EXECUTIVA E ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO................................................. 91
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA ................................................................................. 94
4 COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO DIRETA FEDERAL ................... 95
5 PRESIDÊNCIA E VICE-PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA ....................................................... 96
6 CASA CIVIL ....................................................................................................................................... 98
7 ÓRGÃOS DE ASSESSORIA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA ....................................... 98
8 MINISTÉRIOS ................................................................................................................................... 99
9 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL........................................................ 100
10 GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR ................................................................................ 101
11 SECRETARIAS DE GOVERNO ESTADUAIS ........................................................................... 102
12 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA MUNICIPAL .................................................... 103
13 PREFEITO E VICE-PREFEITO ...................................................................................................... 104
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 106
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 107
TÓPICO 4 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER JUDICIÁRIO ............. 109
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 109
2 A FUNÇÃO JURISDICIONAL E O ACESSO À JUSTIÇA ........................................................ 109
3 ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO .............................................................................. 110
4 O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL ............................................................................................ 111
5 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA ....................................................................................... 113
6 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA ........................................................................................... 115
7 TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL E TRIBUNAIS REGIONAIS ELEITORAIS ............. 117
8 TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO E TRIBUNAIS REGIONAIS DO TRABALHO 118
9 SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR ................................................................................................. 119
IX
10 JUSTIÇA FEDERAL ........................................................................................................................ 120
11 JUSTIÇA ESTADUAL ..................................................................................................................... 121
RESUMO DO TÓPICO 4..................................................................................................................... 123
AUTOATIVIDADE ..............................................................................................................................124
TÓPICO 5 – ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO .............................................. 125
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 125
2 MINISTÉRIO PÚBLICO .................................................................................................................. 125
3 ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO ............................................................................................... 127
4 DEFENSORIA PÚBLICA ................................................................................................................. 128
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 129
RESUMO DO TÓPICO 5..................................................................................................................... 135
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 136
UNIDADE 3 – ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................... 137
TÓPICO 1 – CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ..... 139
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 139
2 CONCEITOS VINCULADOS AO ATO ADMINISTRATIVO ................................................. 140
3 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO .............................................................................. 141
4 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO ............................................................................... 145
RESUMO DO TÓPICO 1..................................................................................................................... 149
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 150
TÓPICO 2 – CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ..................... 153
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 153
2 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS .............................................................. 153
3 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO ...................................................................................... 158
4 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................ 160
RESUMO DO TÓPICO 2..................................................................................................................... 165
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 166
TÓPICO 3 – EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS...................................................... 169
1 INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 169
2 FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................ 169
3 VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ................................................................................. 175
4 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ............................................................. 178
5 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA........................................................................ 180
5.1 CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE .................................................... 181
5.1.1 Conforme a Origem ............................................................................................................. 181
5.2 CONFORME O MOMENTO DE EXERCÍCIO ............................................................... 182
5.3 QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO ..................................................................... 183
5.4 QUANTO À AMPLITUDE .................................................................................................... 184
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................ 187
RESUMO DO TÓPICO 3..................................................................................................................... 192
AUTOATIVIDADE .............................................................................................................................. 193
REFERÊNCIAS ...................................................................................................................................... 195
X
1
UNIDADE 1
A FORMAÇÃO DO ESTADO 
CONTEMPORÂNEO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade tem por objetivo apresentar ao acadêmico(a):
• como se organiza o Estado no território brasileiro, a forma de governo, 
fundamentos e objetivos do Estado brasileiro, além de distinguir os pode-
res a ele inerentes;
• as competências instituídas pela Constituição de 1988 à União, Estados e 
Municípios;
• os direitos sociais e políticos descritos na constituição brasileira e suas es-
pecificidades;
• os conceitos e características aplicáveis à nacionalidade.
Esta unidade está dividida em três tópicos, sendo que, no final de cada um 
deles, você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimentos 
desenvolvidos.
TÓPICO 1 – O ESTADO BRASILEIRO
TÓPICO 2 – COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS ENTES 
FEDERADOS
TÓPICO 3 – DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
O ESTADO BRASILEIRO
1 INTRODUÇÃO
A Constituição de 1988 em seu artigo 3º consagrou o território brasileiro 
como unidade indissolúvel, identificando igualmente seu regime de governo 
como “República”.
Art. 3º A República Federativa do Brasil, formada pela União 
indissolúvel dos Estados e Municípios e do distrito Federal, constitui-
se em Estado democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio 
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição. 
(BRASIL, 2015).
A descrição contida neste texto constitucional torna impossível qualquer 
pretensão de separação de um município, do Distrito Federal ou de qualquer 
Estado-membro.
Nosso ordenamento pátrio é rígido, atos e ações dos indivíduos e do 
próprio Estado devem estrita obediência ao descrito na Constituição em vigor 
(CRFB/88).
O Estado brasileiro possui uma composição e conjuntura que lhe são 
próprias. Nada mais adequado, enquanto cidadãos que habitam este país, buscar 
conhecer e reconhecer alguns dos aspectos que norteiam sua organização. É o que 
passaremos a fazer a partir de agora. 
Seja bem-vindo(a), iniciamos nossa caminhada!
2 BRASIL: UMA REPÚBLICA FEDERATIVA
O território brasileiro enquanto Estado está organizado sob a forma 
federativa. É a forma de Estado do Brasil a peça-chave das políticas públicas, 
sendo a descentralização, as relações intergovernamentais e a articulação entre os 
níveis de governo de suma importância para a gestão deste território.
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
4
O Brasil traz a contextualização da repartição de poderes, a soberania 
e a autonomia como elementos caracterizadores de sua composição enquanto 
território. Nosso território tem como forma de Estado a Federação.
 Na concepção de Carvalho (2011, p. 2) “em nosso regime federativo 
[...] todos os componentes da federação materializam o Estado, cada um deles 
atuando dentro de seus limites de competência traçados pela Constituição”.
Entre os vários conceitos de Estado, trazemos de Alexandrino e Paulo 
(2011, p. 13):
O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos 
elementos povo, território, e governo soberano.Esses três elementos 
são indissociáveis e indispensáveis para a noção de um estado 
independente: o povo, em um determinado território, organizado 
segundo sua livre e soberana vontade.
Corrobora com este conceito Silva (2010, p. 97):
Estado é uma ordenação que tem por fim específico e essencial a 
regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma 
dada população sobre um dado território, na qual a palavra ordenação 
expressa a ideia de poder soberano institucionalizado.
Elencamos as principais características da Federação segundo LENZA 
(2011, p. 5-6). Observe e busque encontrá-las no território brasileiro:
a) Descentralização política: a própria constituição prevê núcleos de poder 
político, concedendo autonomia para os referidos entes.
b) Repartição de competência: garante a autonomia entre os entes federativos e, 
assim, o equilíbrio da federação.
c) Constituição rígida como base jurídica: fundamental a existência de uma 
constituição rígida no sentido de garantir a distribuição de competências entre 
os entes autônomos, surgindo, então, uma verdadeira estabilidade institucional.
d) Inexistência do direito de secessão: não se permite, uma vez criado o pacto 
federativo, o direito de separação, temos então, o princípio da indissolubilidade 
do vínculo federativo.
e) Soberania do Estado federal: a partir do momento que os Estados ingressam 
na Federação perdem a soberania e passam a ser autônomos. Os entes 
federativos, são, portanto, autônomos entre si, de acordo com as regras gerais 
constitucionais; a soberania, é característica do todo, do país.
f) Intervenção: diante das situações de crise, o processo interventivo surge como 
instrumento para assegurar o equilíbrio federativo, e, assim, a manutenção da 
federação.
g) Auto-organização dos Estados-membros: através da elaboração das 
constituições estaduais.
h) Órgão representativo dos Estados-membros: no Brasil dá-se através do Senado 
Federal.
TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO
5
i) Guardião da Constituição: no Brasil, na figura do Supremo Tribunal Federal.
j) Repartição de receitas: assegura o equilíbrio entre os entes federativos.
Estas características dão origem à autonomia e compartilhamento da 
legitimidade e do processo decisório aos estados-membros, Distrito Federal e 
municípios. No território brasileiro, temos esferas políticas autônomas e distintas 
representadas pela União, Estados, Distrito Federal e municípios, que são os 
entes da Federação.
No Estado federado, o poder é compartilhado entre vários entes: a União 
e estados-membros, no caso brasileiro, também entre os municípios. Cada 
ente tem competências próprias e autonomia em relação aos outros, sendo que 
a intervenção do Poder Central (União) nos demais entes só pode ocorrer em 
situações permitidas pela Constituição.
Para Marçal Justen Filho (2005), a organização federativa brasileira 
diferencia-se dos modelos do resto do mundo, tendo em vista a consagração de 
três órbitas de governo. 
Há a União (órbita federal), os estados-membros (órbita estadual) e os 
municípios (órbita municipal). Outra peculiaridade reside no reconhecimento do 
Distrito Federal como ente federativo (acumulando as competências reservadas 
aos estados-membros e aos municípios).
Não existe subordinação, isto é, não há hierarquia entre os diversos entes 
federados no Brasil.
Temos, portanto, uma administração pública federal, uma administração 
pública distrital, administrações estaduais e administrações municipais. 
(ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Este é o nosso país, um Estado federado que tem uma constituição 
legitimada. Diante desta premissa, passaremos ao estudo da forma de governo 
do território brasileiro.
2.1 FORMA DE GOVERNO: A REPÚBLICA
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 traz em seu 
artigo 1º o pressuposto da República para o território brasileiro, que já é trazida 
nos textos constitucionais desde a Constituição de 1891. Vejamos: “Art. 1º A 
Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a 
República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por 
união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do 
Brasil” (BRASIL, 2015).
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
6
Alexandrino e Paulo (2011, p. 17), descrevem que “a República é uma forma 
de governo caracterizada pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do 
Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestar contas (responsabilidade do 
governante)”. Temos, portanto, a República como forma de governo do território 
brasileiro.
Importante registrar, que em razão principalmente da separação de 
poderes adotada em nosso país o sistema de governo adotado é presidencialista 
ou presidencialismo.
FIGURA 1 – CARACTERÍSTICAS DO ESTADO BRASILEIRO
FONTE: A Autora
ESTADO BRASILEIRO
FEDERAÇÃO
FORMA DE 
ESTADO
FORMA DE 
GOVERNO
SISTEMA DE 
GOVERNO
PRESIDENCIALISMOREPÚBLICA
2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO
Retomando o descrito na introdução deste capítulo, a Constituição de 
1988 retrata em seu artigo 1º os fundamentos da República Federativa do Brasil:
ᵒ Soberania: fundamento da República Federativa do Brasil, e não da União 
enquanto ente federativo.
ᵒ Cidadania.
ᵒ Dignidade da pessoa humana.
ᵒ Valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa.
ᵒ Pluralismo político.
O sentido democrático previsto no art.1º da Constituição Federal, 
ao se proclamar que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de 
representantes eleitos ou diretamente nos termos da Constituição de 1988, nos 
traz a interpretação de que a titularidade dos mandatos no executivo e legislativo 
somente será legítima quando relacionada ao ato concreto de expressão popular, 
ou seja, dos mandatos que resultam de eleição popular.
TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO
7
2.2 FUNDAMENTOS DO ESTADO BRASILEIRO
Distingue-se a soberania como um poder político, que, sob este aspecto, 
tem a característica de um poder de fato, incontrastável, absoluto, de uma 
concepção jurídica, consubstanciada está em um poder de decidir sobre a regra 
jurídica aplicável por determinado Estado (BAALBAKI, 2012).
O artigo 170 da Constituição de 1988 traz a soberania como princípio 
do poder econômico: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho 
humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, 
conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - 
soberania nacional” (BRASIL, 2015).
Princípio vinculado à soberania está igualmente o da independência 
nacional, que determina que o estado nacional não necessita acatar ordens de 
ninguém que se encontra no mesmo patamar que outros povos.
Quando falamos em relações internacionais, temos na Carta Magna 
de 1988: “Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações 
internacionais pelos seguintes princípios: I - independência nacional” (BRASIL, 
2015).
Podemos observar que o Brasil enquanto Estado nacional não está 
subjugado a nenhum outro país ou mandamento jurídico. É independente na 
condução de suas regras internas.
A cidadania, segundo Silva (2010), qualifica aos participantes do Estado 
o reconhecimento do indivíduo como pessoa integrada na sociedade estatal. 
Significa aí também que o funcionamento do Estado estará submetido à vontade 
popular.
O artigo 5º, inciso III da Constituição de 1988 traz o princípio que enuncia 
a dignidade da pessoa humana:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer 
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes 
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à 
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
III - ninguém será submetido à tortura nem a tratamento desumano ou 
degradante (BRASIL, 2015).
Para José Afonso da Silva (2010, p. 105), "a dignidade da pessoa humana 
é um valor supremo que atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais do 
homem, desde o direito à vida”.
O direito àvida, à intimidade, à honra, à imagem, entre outros, aparece 
em consequência imediata da consagração da dignidade da pessoa humana como 
fundamento da República Federativa do Brasil.
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
8
Moraes (2007) afirma que o princípio consagrado pela Constituição 
Federal da dignidade da pessoa humana apresenta-se em uma dupla concepção. 
Primeiramente, prevê um direito individual protetivo, seja em relação ao próprio 
Estado, seja em relação aos demais indivíduos. Em segundo lugar, estabelece 
dever fundamental de tratamento igualitário entre os próprios semelhantes. 
Configura-se este dever na exigência do indivíduo respeitar a dignidade de seu 
semelhante como a Constituição Federal exige que respeitem a própria.
Parafraseando Silva (2010), a ordem econômica deve ter por finalidade 
assegurar a todos: existência digna, a ordem social visará à justiça social, à 
educação, ao desenvolvimento da pessoa e seu preparo para o exercício da 
cidadania, como norma eficaz para o alcance da dignidade humana.
Todos os dispositivos legais do território brasileiro devem estar 
compatíveis com o princípio da dignidade humana. O Estado a serviço do bem 
comum deve articular institutos de proteção a este princípio como essência de 
todo indivíduo.
Os valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa privada são tratados 
como fundamentos da ordem econômica.
O ilustre José Afonso da Silva (2010, p. 493), nesse sentido, ensina que a 
livre-iniciativa, 
num contexto de uma Constituição preocupada com a realização 
da justiça social (o fim condiciona os meios), não pode significar 
mais do que ‘liberdade de desenvolvimento da empresa no quadro 
estabelecido pelo poder público, e, portanto, possibilidade de gozar 
das facilidades e necessidade de submeter-se às limitações postas 
pelo mesmo’. É legítima, enquanto exercida no interesse da justiça 
social. Será ilegítima, quando exercida com objetivo de puro lucro e 
realização pessoal do empresário.
A ideia do pluralismo político concebido pelos legisladores demonstra 
uma afirmação do desejo de que haja a ampla e livre participação popular nos 
destinos políticos do país, garantindo a liberdade de convicção filosófica e política 
e, também, a possibilidade de organização e participação em partidos políticos.
Fizemos uma breve menção aos fundamentos do Estado. Passaremos a 
estudar os objetivos fundamentais do Estado Brasileiro.
2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 em seu artigo 3º 
denota os objetivos primordiais do Estado brasileiro:
TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO
9
2.3 OBJETIVOS FUNDAMENTAIS DO ESTADO BRASILEIRO
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa 
do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, 
cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 2015).
O rol dos objetivos elencados no artigo 3º da Constituição de 1988 não é 
taxativo. Trata-se somente da previsão de algumas finalidades primordiais a serem 
perseguidas pela República Federativa do Brasil. Os poderes públicos devem buscar 
os meios e instrumentos para promover as condições de igualdade real e efetiva, 
não somente contentar-se com a igualdade formal e respeito a um dos objetivos 
fundamentais da República: construção de uma sociedade justa.
O Brasil é um país heterogêneo, de grande extensão territorial e diversidade 
cultural, com diversos grupos étnicos, linguísticos, repleto de desigualdades 
sociais, econômicas, políticas, sendo o Estado Federado um grande desafio.
Ainda temos a considerar neste contexto da República Federativa do 
Brasil, a relação de nosso país nos aspectos internacionais relembrando para tanto 
os princípios que regem as relações internacionais que estão descritos no artigo 
4º da Constituição da República Federativa do Brasil que seguem relacionados a 
seguir:
ᵒ Independência nacional
ᵒ Prevalência dos direitos humanos
ᵒ Autodeterminação dos povos
ᵒ Não intervenção
ᵒ Igualdade entre os Estados
ᵒ Defesa da paz
ᵒ Solução pacífica dos conflitos
ᵒ Repúdio ao terrorismo e racismo
ᵒ Cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.
O idioma oficial da República Federativa do Brasil é a língua portuguesa, 
portanto, o ensino fundamental regular será ministrado na língua portuguesa, 
entretanto, está assegurado às comunidades indígenas, a possibilidade de utilização 
de suas línguas maternas e processos próprios de aprendizagem (art.13, caput, c/c 
art.210, parágrafo 2º da Constituição Federal de 1988).
Precisamos indicar também que encontramos na constituição algumas 
vedações/proibições impostas à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos 
Municípios:
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
10
• Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o 
funcionamento ou manter com eles ou com seus representantes relações de 
dependência ou aliança, ressalvada na forma da lei, a colaboração de interesse 
público. O Brasil é um país laico, não adota qualquer religião oficial.
• Recusar fé aos documentos públicos, ou seja, os documentos públicos 
presumem-se idôneos.
• Criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si, inegável 
desdobramento do princípio da isonomia.
Referenciados os aspectos relacionados à República Federativa do Brasil, 
iniciaremos nova etapa com o estudo dos poderes do Estado.
3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES
“Integram a organização política do Estado os denominados ‘Poderes’, 
que representam uma divisão estrutural interna, visando ao mesmo tempo à 
especialização no exercício das funções estatais e a impedir a concentração de todo 
o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão.” (ALEXANDRINO; 
PAULO, 2011).
Temos no Brasil uma divisão institucionalizada como princípio 
fundamental estabelecido na Constituição da República Federativa do Brasil de 
1988, em seu artigo 2º: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre 
si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Seguindo a concepção de Montesquieu a divisão dos poderes do Estado 
brasileiro é tripartida entre o:
ᵒ Executivo
ᵒ Legislativo
ᵒ Judiciário
Estes poderes serão objeto de estudo na unidade 2 deste caderno, atente-
se ao conteúdo que lá estiver descrito e procure saber mais. 
O Estado como grupo social máximo e total, tem também o seu poder, 
que é o poder político ou estatal. A sociedade estatal, chamada também de 
sociedade civil compreende uma multiplicidade de grupos sociais diferenciados 
de indivíduos, aos quais o poder político tem que coordenar, impor regras e 
limites em função dos fins globais que ao Estado cumpre realizar. (SILVA, 2010).
A noção de governo está relacionada com a função política de comando, 
de coordenação, de direção e de fixação de planos e diretrizes de atuação dos 
estados (as denominadas políticas públicas). (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO
11
3 O PODER E A DIVISÃO DOS PODERES
Para Meirelles (2008, p. 65) “o governo, em sentido formal, é o conjunto de 
poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções 
estatais básicas; em sentido operacional, é a condição política nos negócios 
públicos”.
FIGURA 2 – ÓRGÃOS E FUNÇÕES TÍPICAS
ÓRGÃO FUNÇÃO TÍPICA
LEGISLATIVO
• Legislar.
• Fiscalização contábil, financeira, 
orçamentária e patrimonial do Executivo.
EXECUTIVO
• Prática de atos de chefia de Estado, chefia de 
governo e atos de administração.
JUDICIÁRIO
• Julgar (função jurisdicional), dizendo o direito 
no caso concreto e dirimindo os conflitos que 
lhe são levados, quando da aplicação da lei.
FONTE: Adaptado de: Lenza (2011, p. 435)
O Estado através do governo composto por órgãos ou instituições 
externaliza suas vontades. As funções do Estadoidentificadas seguem a regra 
da divisão dos poderes e são de modo primário a função executiva, legislativa e 
jurisdicional como encontramos no quadro acima.
Silva (2010) preceitua com relação à divisão de poderes, como aquela que 
consiste em confiar cada uma das funções governamentais a órgãos diferentes, 
que tomam os nomes de respectivas funções, menos o judiciário. 
Se estas situações não forem evidentes, teremos uma concentração de 
poderes em um só órgão, com as funções sendo exercidas somente por aquele.
Esta divisão que reconhecemos é funcional é a inferida separação de 
poderes, que consiste em distinguir três funções estatais, quais sejam, legislação, 
administração e jurisdição, que devem ser atribuídas a três órgãos autônomos 
entre si, que as exercerão com exclusividade.
Justen (2005) alerta que cada poder não é titular exclusivo do exercício 
de uma função, mas é investido de uma função principal e, acessoriamente, do 
desempenho de outras. Ressalta Silva (2010) que a ampliação das atividades do 
Estado contemporâneo impôs nova visão da teoria da separação de poderes e 
novas formas de relacionamento entre os órgãos legislativo e executivo e destes 
com o judiciário. 
Atualmente se prefere falar em colaboração de poderes, que é característica 
do parlamentarismo, em que o governo depende da confiança do Parlamento 
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
12
(Câmara dos Deputados), enquanto no presidencialismo, desenvolveram-se 
técnicas de independência orgânica e harmonia de poderes.
Podemos perceber que a evolução da sociedade faz com que o próprio 
Estado tenha que se adaptar a novas circunstâncias para que sua ação seja efetiva 
no controle de seu território.
O artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil, como vimos 
acima, manteve a descrição dos poderes independentes e harmônicos entre si, 
característica vinculada ao presidencialismo, consoante ensinamentos de Silva 
(2010).
Algumas situações permanecerão específicas como a função executiva, 
legislativa e judiciária. Cabe ressaltar que o judiciário é um dos poderes com 
maior independência, possuindo inclusive orçamento próprio regulando seu 
funcionamento e sua estrutura.
Algumas interferências se fazem possíveis, visando ao próprio equilíbrio 
das funções, chamado de sistema de freios e contrapesos podemos exemplificar: 
o presidente da República não interfere na função jurisdicional.
Em compensação, os ministros dos tribunais superiores são por ele 
nomeados, sob o controle do Senado Federal, a que cabe aprovar o nome escolhido. 
Este formato de troca de responsabilidades entre os poderes ordena em 
sua medida as situações originadas entre os poderes, lhe trazendo a harmonia 
necessária para o consenso na condução do Estado.
Existem algumas exceções à independência dos poderes, que consistem, 
por exemplo, em permitir que deputados e senadores exerçam funções de 
Ministro de Estado, regra esta contida no artigo 56 da CRFB/88:
“Art. 56 Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, 
Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura 
de Capital ou chefe de missão diplomática temporária.” (BRASIL, 
2015).
O artigo 50 da Carta Magna de 1988 também apresenta uma exceção à 
regra:
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de 
suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer 
titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da 
República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto 
previamente determinado, importando crime de responsabilidade 
à ausência sem justificação adequada. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional de Revisão nº 2, de 1994) (BRASIL, 2015).
TÓPICO 1 | O ESTADO BRASILEIRO
13
Este artigo prevê a autorização para que Ministros de Estado se apresentem 
no plenário das Casas do Congresso, convocados ou por livre vontade, para 
tratarem de assunto relevante sobre o Ministério que coordenam.
Na concepção de Silva (2010), as exceções mais marcantes, se acham na 
posição de adoção pelo Presidente da República de medidas provisórias por força de 
lei, artigo 62 da CRFB/88:
“Art. 62 Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República 
poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de 
imediato ao Congresso Nacional”. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 
32, de 2001). E noutra sendo a autorização de delegação de atribuições legislativas 
ao Presidente da República:
“Art. 68 As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, 
que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional” (BRASIL, 2015).
Oportunizamos o entendimento do respeito às formas de atuação de 
cada poder inerente ao Estado e da conjugação dos esforços para um trabalho 
harmonioso, respeitadas as exceções contidas na constituição. 
Abordaremos itens que fazem referência ao Estado Democrático de Direito 
enquanto instrumental de organização de um Estado-nação.
4 O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO
A democracia é um conceito muito amplo que nas palavras de Silva 
(2010) envolve a realização de valores (igualdade, liberdade e dignidade da 
pessoa humana) de convivência humana. “O Estado Democrático de Direito está 
vinculado, não mais à visão única do direito da prestação de serviços do Estado, 
mas deve exercer uma ação constante por meio da legislação e da administração 
que realize a ideia de social de Direito” de acordo com Garcia-Pelayo (apud 
STECK; MORAIS, 2001, p. 91).
A presença do Estado, a observância da Constituição e dos direitos 
individuais e coletivos, a busca pela igualdade, a legitimação dos poderes, são 
alguns dos elementos que consolidam o status de Estado Democrático de Direito. 
Os princípios do Estado Democrático de Direito, para Steck e Morais 
(2001, p. 93) são: 
A. Constitucionalidade: vinculação do Estado Democrático de Direito 
a uma Constituição como instrumento básico de garantia jurídica.
B. Organização Democrática da Sociedade.
C. Sistema de direitos fundamentais individuais e coletivos, seja como 
Estado de distância, porque os direitos fundamentais asseguram 
ao homem uma autonomia perante os poderes públicos, seja como 
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
14
Estado antropologicamente amigo, pois respeita a dignidade da 
pessoa humana e empenha-se na defesa e garantia da liberdade, da 
justiça e da solidariedade.
D. Justiça Social: como mecanismos corretivos de desigualdade.
E. Igualdade: não apenas como possibilidade formal, mas também, 
como articulação de uma sociedade justa.
F. Divisão de Poderes ou de funções.
G. Legalidade que aparece como medida de direito, isto é, através 
de um meio de ordenação racional, vinculativamente prescritivo de 
regras, formas e procedimentos que excluem o arbítrio e a prepotência.
H. Segurança e Certeza jurídicas.
Em se falando de Estado Democrático de Direito, este tem como objetivo 
maior a busca pela igualdade, e, para a administração pública a meta principal 
do interesse público em razão do conteúdo das normas mutantes e variações 
sociopolíticas, respaldados obviamente na certeza e segurança jurídicas.
15
Neste tópico você:
• Reconheceu os princípios constitucionais do Estado brasileiro, entre eles a 
República como forma de governo.
• Conheceu os fundamentos que regem o Estado brasileiro: a soberania, a 
cidadania, o pluralismo político, os valores sociais do trabalho e da livre-
iniciativa.
• Identificou os objetivos fundamentais do Estado brasileiro.
• Distinguiu os poderes instituídos para o Estado.
• Apontou os pressupostos do Estado Democrático de Direito.
RESUMO DO TÓPICO 1
16
Prezado(a) acadêmico(a)! Para que possamos avaliar a compreensão 
dos conceitos que tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 O Estado Federado possui prerrogativas e pressupostos em sua constituição, 
atribuindo-lhe particularidades. Quanto aos pressupostosde Estado 
Federado, avalie as afirmativas e assinale a alternativa CORRETA.
a) ( ) O Estado Federado tem o poder compartilhado entre seus diversos entes.
b) ( ) O Estado Federado é caracterizado por ser unitário.
c) ( ) O Estado Federado tem seu poder centralizado.
d) ( ) O Estado Federado não está legitimado constitucionalmente.
2 Os territórios das nações, de acordo com sua organização, possuem concepções 
alternadas ou diferentes. Assinale a alternativa CORRETA identificando o 
território brasileiro.
a) ( ) Pode dissociar seus estados-membros, Distrito Federal e municípios por 
livre ação do poder central.
b) ( ) É um território homogêneo o que significa não possuir desigualdades 
culturais, econômicas e sociais.
c) ( ) É um Estado Federativo, que tem em sua base uma Constituição.
d) ( ) Não tem constituído em seu território as funções tripartidas pertinentes 
aos estados federados.
3 O Estado Federado traz situações específicas quanto à divisão do poder, 
constituição do território, delimitação de funções. Quanto ao Estado 
Federado e suas características, assinale a alternativa CORRETA.
a) ( ) O Brasil tem representatividade Legislativa Unicameral, junto ao poder 
central.
b) ( ) A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição.
c) ( ) Não existe a divisão do poder no Estado Federado Brasileiro, ele está 
centrado na União.
d) ( ) O grande desafio do Estado Federado Brasileiro é regular a situação 
homogênea de seu território.
4 A Federação dota seus membros de tríplice capacidade, a saber:
a) Auto-organização, autonormatização e autogoverno.
b) Autogoverno, autoadministração e autofinanciamento.
c) Auto-organização, autogoverno e autoadministração.
d) Auto-organização, autonormatização e automanutenção.
e) Autoarrecadação, autogoverno e autogerenciamento.
AUTOATIVIDADE
17
5 A República, Federação e Presidencialismo são, para a Constituição de 1988, 
respectivamente:
a) Forma de Estado, Sistema de Governo, Regime de Governo.
b) Sistema de Governo, Regime de Governo, Forma de Estado.
c) Forma de Governo, Forma de Estado, Sistema de Governo.
d) Forma de Estado, Regime de Governo, Sistema de Governo.
e) Sistema de Governo, Forma de Estado, Sistema de Estado.
6 A República Federativa do Brasil se constitui em:
a) Estado Republicano de Direito.
b) Estado Federativo de Direito.
c) Nação Democrática de Direito.
d) Estado Democrático de Direito.
e) Estado Popular de Direito.
7 São fundamentos da República Federativa do Brasil.
a) A soberania, a autodeterminação dos povos, a cidadania, a igualdade entre 
os Estados.
b) A cidadania, a dignidade da pessoa humana, a solução pacífica dos conflitos, 
a soberania.
c) A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais 
do trabalho e a livre-iniciativa e o pluralismo político.
d) A soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais 
do trabalho e a livre-iniciativa e o pluripartidarismo.
18
19
TÓPICO 2
COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS 
ENTES FEDERADOS
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
A Constituição como base de todos os textos legislativos brasileiros trouxe 
em seu arcabouço legal os ditames que regram a vida dos cidadãos brasileiros.
Entre as prerrogativas ditadas, encontramos as que dizem respeito às 
competências estabelecidas para os entes federados brasileiros e estas serão tema 
de estudo deste tópico.
Nesta perspectiva, convidamos você, caro(a) acadêmico(a), a nos 
acompanhar nesta dinâmica, levando-nos a construir um novo caminho!
2 PRINCÍPIOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Todas as esferas da administração pública possuem formas de organização 
em suas estruturas administrativas ditadas por alguns princípios básicos que estão 
evidenciados no Decreto-lei nº 200/67, que Marinela (2010) assim identificou:
a) Princípio do planejamento: introduz para a administração o dever de elaborar 
planos e programas, visando promover o desenvolvimento econômico-social 
do país, assegurando aos cidadãos o direito à prosperidade (art. 7º).
b) Princípio da coordenação: visa harmonizar as ações administrativas, 
mantendo-se nos limites do planejamento, objetivando evitar duplicidade de 
atuação, soluções divergentes e desperdício de recursos financeiros (art. 8º e 
9º).
c) Princípio da descentralização administrativa: consiste em atribuir à pessoa 
distinta daquela do Estado poderes suficientes para que, atuando por sua conta 
e risco, mas sob o ordenamento e controle estatal, desempenhe atividade pública 
ou de utilidade pública. (art. 10).
d) Princípio da delegação de competência: subentende a transmissão de poderes 
decisórios atribuídos originalmente à autoridade superior para a autoridade 
subordinada, caracterizando-se pelo caráter transitório e facultativo, 
processando-se segundo o ordenamento jurídico e mediante ato próprio (art. 
11 e 12).
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
20
e) Princípio do controle: exige o acompanhamento sistemático da execução 
dos planos e programas governamentais pelos órgãos e chefias competentes, 
balizando-se pela observância do ordenamento legal de regência. Baseia-se no 
princípio administrativo da hierarquia. (art.13).
Estes princípios estão estabelecidos para a Administração Federal, mas 
são seguidos pelas outras instâncias: estadual e municipal. Realizaremos no item 
a seguir discussões referenciando as características da União.
3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO
A União integra o conjunto que compõe o Estado Federado agregado aos 
estados-membros e aos municípios, na situação do território brasileiro se junta a 
estes o Distrito Federal.
Silva (2010, p. 492) dispõe que “a União se constitui pela congregação 
das comunidades regionais autônomas que vem a ser os estados-membros”. 
E, continua, a União é a entidade federal formada pela reunião das partes 
componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno autônomo 
em relação a unidades federadas e a que cabe exercer a soberania do Estado 
brasileiro.
Esta organização determinada como político-administrativa é encontrada 
no artigo 18 da Constituição da República Federativa do Brasil.
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa 
do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e 
os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. 
(BRASIL, 2015).
Parafraseando Silva (2010), o Estado federado é caracterizado por duas 
tendências: a unitária representada pela União e a disjuntiva (federativa) 
representada pelos Estados federados. (grifo no original).
O artigo 41 do Código Civil Brasileiro identifica a União como pessoa 
jurídica de direito interno sendo, portanto, detentora de direitos e podendo lhe 
ser aplicadas obrigações, estando sujeita à responsabilidade pelos atos praticados 
por seus órgãos e agentes, podendo ser levada aos tribunais.
Conhecemos a natureza jurídica da União que é de direito público interno. 
Iniciaremos os estudos acerca de suas competências.
TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS 
21
3 NATUREZA E COMPETÊNCIAS DA UNIÃO
UNI
Caro(a) acadêmico(a)! Ao final desse tópico realize as autoatividades. A fixação 
do conteúdo se fará com maior facilidade e seu aprendizado se tornará eficaz.
3.1 COMPETÊNCIAS DA UNIÃO
Da mesma forma que temos a tripartição de poderes e funções encontramos 
a divisão tripartida das competências onde a União é detentora de algumas, de 
forma privativa ou exclusiva, noutras é comum e ainda podemos encontrar as de 
natureza concorrente.
Silva (2010) indica que a competência internacional e política da União 
está estabelecida no artigo 21 da Constituição da República Federativa do Brasil, 
quais sejam (grifo nosso):
Competência internacional:
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de 
organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar,que forças 
estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneça 
temporariamente. (BRASIL, 2015).
Competência política:
V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;
[...]
XVII - conceder anistia; (art. 21 – CRFB/88)
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito (...), eleitoral, [...]. (BRASIL, 2014).
3.1.1 Competência administrativa
A União possui competências administrativas exclusivas, que estão 
instituídas igualmente na Carta Magna de 1988, que foram descritas na 
interpretação de Silva (2010, p. 9) da seguinte forma:
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
22
a) Autorizar e fiscalizar a produção e o comércio bélico.
b) Administrar as reservas cambiais do país e fiscalizar as operações 
de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e 
capitalização, bem como, as de seguros e previdência privada 
(administrativo-financeiro-monetário).
c) Organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a 
Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios.
Complementa:
Art. 21 Compete à União:
[...]
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de 
bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência 
financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por 
meio de fundo próprio; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998).
[...]
Art. 144 A segurança pública, dever do Estado, direito e 
responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem 
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos 
seguintes órgãos:
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, 
organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-
se a:(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
[...]
§ 2º A polícia rodoviária federal, órgão permanente, organizado e mantido 
pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da lei, ao 
patrulhamento ostensivo das rodovias federais. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 19, de 1998).
§ 3º A polícia ferroviária federal, órgão permanente, organizado e 
mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se, na forma da 
lei, ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. (Redação dada 
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998). (BRASIL, 2015).
E ainda:
a) Prestar assistência financeira ao Distrito Federal para execução de 
serviços públicos, por meio de fundos próprios.
b) Organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, 
geologia e cartografia de âmbito nacional.
c) Exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas 
e de programas de rádio e televisão.
d) Planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades 
públicas especialmente as secas e as inundações.
e) Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e 
definir critérios de outorga de direitos de seu uso.
f) Organizar, manter e executar inspeções do trabalho. (BRASIL, 2015).
Estão classificadas ainda como de competência administrativa da União 
as que decorrem do correto funcionamento de seus serviços, órgãos e instituições 
subordinadas.
TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS 
23
3.1.3 Competência financeira e monetária
A organização e controle da integralidade da administração das finanças 
permanecem na Constituição de 1988 na responsabilidade da União. O texto 
constitucional lhe atribuiu a competência para legislar sobre normas gerais de 
direito tributário e financeiro e sobre o orçamento. Aos demais entes federados 
couberam à legislação complementar.
Compete, portanto, à União na questão financeira e monetária:
a) Emitir moeda e legislar sobre sistema monetário.
b) Administrar reservas cambiais e fiscalizar as operações de natureza 
financeira, de crédito, de câmbio e capitalização.
c) Instituir os tributos previstos nos artigos 145,153 e 154 da Carta Magna 
de 1988.
d) Estabelecer plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos 
anuais. (SILVA, 2010, p. 501).
3.1.4 Competência econômica
A economia certamente é mola propulsora de várias diretrizes que são 
utilizadas pela sociedade civil organizada para alcance e direcionamento de 
objetivos em seu cotidiano. A União tem papel inconteste nesta lógica.
Silva (2010, p. 33-34) ensina que cabe à União:
3.1.2 Competência social
Os segmentos sociais, além do econômico, que produz reflexo imediato 
nestes, têm a conotação de espelhar as condicionantes da vida de uma população.
A seguir pontuamos as áreas de competência da União no quesito social.
a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento 
social.
b) Planejar e promover a defesa permanente contra calamidades 
públicas, especialmente as secas e as inundações.
c) Organizar a seguridade social.
d) Estabelecer políticas sociais e econômicas visando proteger e 
recuperar a saúde do povo.
e) Regulamentar, fiscalizar e controlar as ações e serviços de saúde.
f) Estabelecer o sistema único de saúde.
g) Estabelecer e executar plano de previdência social.
h) Manter serviços de assistência social aos necessitados.
i) Estabelecer, por lei, o plano de educação. (SILVA, 2010, p. 500-501).
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
24
NOTA
Caro(a) acadêmico(a), para sua compreensão:
Lei ordinária:
Quando acompanhada do adjetivo “ordinária”, significa que a lei é comum, habitual. 
Distingue-se, entre outras, da “lei complementar”, que regula dispositivo da Constituição 
Federal (que, por sua vez, é a “lei básica” ou “lei maior”).
DICAS
DICAS DE LEITURA
Dispositivo legal destinado a regulamentar norma prevista na Constituição Federal. 
FONTE: JURISWAY. Disponível em:<http://www.jurisway.org.br/v2/pergunta.
asp?idmodelo=8482>.
a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de desenvolvimento 
econômico.
b) Estabelecer áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem 
de forma associativa.
c) Intervir (sem exclusividade) no domínio econômico, explorar (sem 
exclusividade) atividade econômica e reprimir abusos do poder econômico.
d) Explorar direta ou indiretamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o 
aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica.
e) O monopólio da pesquisa e a lavra das jazidas e refinação de petróleo, 
assim como o da importação e exportação dos produtos e derivados básicos 
resultantes daquelas atividades monopolizadas.
f) O monopólio da pesquisa e lavra de gás natural e outros hidrocarbonetos.
g) O monopólio do transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de 
derivados básicos de petróleo produzidos no país, bem assim o transporte, por 
meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás de qualquer origem.
h) O monopólio da pesquisa lavra enriquecimento, reprocessamento, 
industrialização e comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados.
i) A desapropriação por interesse social de imóvel rural para fins de reforma 
agrária nos atermos dos art. 184 a 186 da CRFB/88.
j) Planejar e executar, na forma da lei, a política agrícola.
k) Legislar (sem exclusividade) sobre produção e consumo.
TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS 
25
3.1.5 Competência na área de prestação de serviços
A própria natureza da administração pública está vinculada à prestação 
de serviços. Entretanto, o texto constitucional destinou à União a exploração de 
serviços públicos de forma exclusiva, estando atrelada à sua competência, dentre 
elas na avaliação de Silva (2010):
a) Manter o serviço postal e o correio aéreo nacional.
b) Explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, 
os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a 
organização dos serviços, e a criação de um órgão regulador e outros aspectos 
constitucionais.
c) Explorar, igualmente mediante autorização, concessão ou permissão:
• Os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens.
• Os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energéticodos cursos de água, em articulação com os estados onde se situam os 
potenciais hidroenergéticos.
• A navegação aérea, aeroespacial e infraestrutura aeroportuária.
• Os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de 
passageiros.
• Os portos marítimos, fluviais e lacustres.
d) Explorar os serviços de instalações nucleares de qualquer natureza e 
exercer o monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e 
reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e de 
seus derivados, atendidos os seguintes princípios:
• Toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida 
para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional.
• Sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização 
e utilização de radioisótopos de meia-vida ou inferior a duas horas.
• Responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de 
culpa (EC-49/2006).
Você observará que as descrições de algumas competências se repetem 
pela peculiaridade de sua classificação que pode estar contida em mais de uma 
relação de competências atribuídas para a União.
3.1.6 Competência urbanística
O desenvolvimento das cidades, o surgimento de metrópoles de polos de 
atuação industrial, regiões de atuação de segmentos de comércio, instalação de 
áreas residenciais, as situações de uso e ocupação de solo urbano e rural precisam 
ser ordenadas. 
Nesta área, a União possui as competências para:
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
26
a) Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do 
território.
b) Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive 
habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
c) Estabelecer diretrizes para o sistema nacional de viação. (SILVA, 2010, 
p. 499).
As competências da União não exclusivas na área urbanística estão 
apontadas como: proteger obras e bens de valor histórico e cultural (de natureza 
urbanística, se imóveis), paisagens notáveis e os sítios arqueológicos, bem como 
o meio ambiente, e combater a poluição.
Vejamos o caput dos artigos 215, 216 e 225 da Carta Magna de 1988:
Art. 215 O Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos 
culturais e acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará 
a valorização e a difusão das manifestações culturais.
[...]
Art. 216 Constitui patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza 
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, 
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes 
grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
[...]
Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente 
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade 
de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de 
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 
2015).
A competência da União para legislar matéria dos artigos dispostos acima 
é concorrente com os estados e Distrito Federal.
3.1.7 Competência legislativa
A Constituição de 1988 prevê que as matérias de competência da União 
são reguladas mediante lei. 
Silva (2010) estabelece dois grupos de competências para legislar da 
União:
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PRIVATIVA SOBRE:
• Direito Administrativo:
a) Desapropriação.
b) Requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo 
de guerra.
c) Água, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão.
d) Serviço postal.
e) Sistema monetário (administrativo-monetário) e de medidas, títulos 
e garantias dos metais.
TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS 
27
3.1.7 Competência legislativa
f) Política de crédito, câmbio, seguros e transferências de valores 
(administrativo-monetário).
g) Diretrizes da política nacional de transportes (administrativo-
urbanístico).
h) Jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia 
(administrativo-minerário).
i) Regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e 
aeroespacial.
j) Trânsito e transporte.
k) Emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de 
estrangeiros.
l) Organização do sistema nacional de emprego (administrativo-
social).
m) Organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria 
Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como a organização 
administrativa destes.
n) Sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais.
o) Sistemas de poupança, captação de recursos e garantia da poupança 
popular (administrativo-monetário).
p) Sistema de consórcios e sorteios (administrativo-monetário).
q) Competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária 
federal.
r) Registros públicos.
s) Atividade nucleares de qualquer natureza.
t) Defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil 
e mobilização nacional. (SILVA, 2010, p. 502).
• Direito material não administrativo: comercial, penal, político-eleitoral, 
incluindo nacionalidade, cidadania e naturalização, agrário, marítimo, 
aeronáutico, espacial e do trabalho; populações indígenas, condições para o 
exercício das profissões, seguridade social.
• Direito processual: civil, penal, trabalhista etc.
COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE COM ESTADOS E 
DISTRITO FEDERAL, ESTÁ DISPOSTA NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA 
FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 EM SEU ARTIGO 24:
Art. 24 Compete à União, aos estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do 
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da 
poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e 
paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, 
a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e 
paisagístico;
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
28
4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO
Os estados federados têm assegurada sua autonomia (art. 18, 25-28), 
capacidade de auto-organização, autoadministração (art.25, parágrafo 1º) e de 
autolegislação (art. 25) e autogoverno (art. 27, 28 e 125) que se encontram instituídas 
em alguns artigos do texto constitucional, a saber:
Art. 18 A organização político-administrativa da República Federativa 
do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os 
municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
 [...]
Art. 25 Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis 
que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos estados as competências que não lhes sejam 
vedadas por esta Constituição.
[...]
Art. 26 Incluem-se entre os bens dos estados:
[...]
Art. 27 O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá 
ao triplo da representação do estado na Câmara dos Deputados e, atingido 
o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os 
Deputados Federais acima de doze.
[...]
Art. 28 A eleição do governador e do vice-governador de estado, 
para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de 
outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em 
segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato 
de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do 
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. (BRASIL, 
2012).
Parafraseando Silva (2010), a competência concorrente do artigo 24, acima 
descrito, está limitada aestabelecer normas gerais. Ratificando o conteúdo já 
estudado, os poderes da União estão distribuídos entre o Poder Executivo, Poder 
Legislativo e Poder Judiciário, acordada com sua organização política.
Concluindo a contextualização sobre as competências atribuídas à 
União contidas no Texto Constitucional de 1988, iniciaremos a exposição das 
competências estaduais. 
TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS 
29
4 COMPETÊNCIAS DO ESTADO
ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77. 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 16, de1997).
[...]
Art. 125 Os estados organizarão sua Justiça, observados os princípios 
estabelecidos nesta Constituição (BRASIL, 2015).
As delimitações de competência estadual estão instituídas na Constituição 
Federal de 1988 e nela encontram-se vedadas (proibidas) para o Estado na 
expressão de Silva (2010) explicitamente as competências de: 
a) Estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o 
funcionamento ou manter com eles ou com seus representantes relações de 
dependência ou aliança, ressalvada a colaboração de interesse público.
b) Recusar a fé aos documentos públicos. 
c) Criar distinções entre brasileiros ou preferência em favor de qualquer das 
pessoas jurídicas de direito público interno. 
d) Suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, 
salvo motivo de força maior. 
e) Deixar de entregar aos municípios receitas tributárias fixadas na Constituição, 
dentro dos prazos estabelecidos em lei. 
f) As vedações administrativas art.37, XIII, XVI e XVII. 
g) As vedações tributárias art. 150 e 152. 
h) Vedações financeiras art. 167.
Alerta Silva (2010), que implicitamente está vedado para os estados tudo 
o que tenha sido enumerado para a União e para os municípios.
A Constituição denotou algumas competências exclusivas para o Estado:
a) A criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, por lei 
estadual, segundo requisitos estabelecidos em lei complementar também 
estadual (art. 18, parágrafo 4º).
b) A exploração diretamente, ou mediante concessão, dos serviços locais de gás 
canalizado na forma da lei (art. 25, parágrafo 2º).
c) A faculdade de instituir, mediante lei complementar estadual, regiões 
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por 
agrupamento, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções 
públicas de interesse comum (art. 25, parágrafo 3º).
A competência econômica para os estados é incipiente lhes destinando a 
Constituição à exploração de atividades econômicas de relevante interesse coletivo, 
conforme definido em lei. Essa exploração só pode ser feita por empresas públicas 
especialmente por empresas de economia mista, e outras entidades (limites art. 37, 
XIX, XX e 173 da CRFB/88). Competência comum com União, Distrito Federal e 
municípios para fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento 
alimentar e para legislar sobre produção e consumo. (SILVA, 2010).
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
30
Os estados federados, parafraseando Silva (2010), têm uma competência 
estendida na área social lhe cabendo prestar serviços: de saúde, assistência e 
previdência social (limitada a seus servidores), desportos, educação cultura 
por seus sistemas de ensino, proteção do meio ambiente, dos bens culturais, 
promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições 
habitacionais e de saneamento básico, combater as causas de pobreza e os fatores 
de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos.
A competência administrativa do Estado lhe é pertinente de acordo com 
a autonomia concedida pela Constituição relacionada à autoadministração na 
observância do disposto no art. 37 da Constituição da República Federativa do 
Brasil – CRFB/88.
O Estado precisa prover as necessidades no âmbito coletivo na eminência 
de sua prestação de serviços públicos. Silva (2010) informa que o Estado tem 
competência financeira exclusiva para instituir os tributos que lhe forem 
discriminados (art.145 e 155 da CRFB/88) e legislar sobre direito financeiro. 
Estabelecer normas orçamentárias desde que respeitem as normas gerais 
expedidas pela União.
A competência legislativa do estado está imputada na questão financeira, 
social, estabelecida nessas a competência comum. Possuem competência ainda de 
administração gestão de bens, elaborar e votar leis complementares à Constituição 
Estadual:
- votar o orçamento e planos plurianuais; legislar sobre seus tributos, arrecadação 
e aplicação de rendas; 
- dispor sobre a dívida pública estadual e autorizar abertura de crédito; 
- criar e extinguir cargos públicos, fixando-lhes vencimentos e vantagens; 
- dispor sobre a divisão administrativa e judiciária de seu território; 
- dispor sobre a organização do Ministério Público, da defensoria Pública 
e da Procuradoria ou Advocacia Geral do estado; legislar plenamente ou 
suplementarmente sobre matérias relacionadas no art. 24 da CRFB/88 (SILVA, 
2010).
Evidenciamos as competências estabelecidas na Carta Magna de 1988 
para os estados. Demonstraremos sequencialmente as competências municipais.
5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS
Sendo o município o ente federado mais próximo à nossa vivência real, 
nos será mais fácil identificar as competências destinadas a este.
Nos termos da Constituição, o município brasileiro é entidade estatal 
integrante da Federação, como entidade político-administrativa, dotada de 
autonomia política, administrativa e financeira, sendo esta uma peculiaridade do 
município brasileiro. (SILVA, 2010).
TÓPICO 2 | COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS DOS 
31
5 COMPETÊNCIAS DOS MUNICÍPIOS
Ainda, segundo o autor, a autonomia municipal se assenta em quatro 
capacidades: 
a) Capacidade de auto-organização, mediante a elaboração de lei orgânica 
própria.
b) Capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores às 
respectivas câmaras municipais. 
c) Capacidade normativa própria, ou capacidade de autolegislação, mediante a 
competência de elaboração de leis municipais sobre áreas que são reservadas à 
sua competência exclusiva e suplementar. 
d) Capacidade de autoadministração (administração própria, para manter e 
prestar serviços de interesse local).
Podemos observar no artigo 30 da CRFB/88 as competências municipais, 
assim descritas:
Art. 30 Compete aos municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como 
aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas 
e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação 
estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão 
ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de 
transporte coletivo, que tem caráter essencial;
VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006);
VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da 
ocupação do solo urbano;
IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual 
(BRASIL, 2012). 
Dispondo sobre as competências do município que acabamos de elencar, 
relembramos que a competência concorrente para algumas matérias permite que 
o município legisle sobre outras situações juntamente com a União e estado. 
32
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, você pôde:
• Identificar os princípios gerais da Administração Pública Federal: planejamento, 
coordenação, descentralização administrativa,delegação de competência e 
controle.
• Conhecer a natureza e competências constitucionais da União.
• Reconhecer as competências constitucionais do Estado.
• Distinguir as competências dos municípios.
33
1 A Constituição Federal de 88 inovou na história constitucional brasileira, ao 
reconhecer o Município como ente da federação, ao lado da União, Estados 
e Distrito Federal. Descreva o significado da capacidade de autogoverno do 
município.
2 Onde encontramos a determinação da organização político-administrativa 
da União e como ela é formada?
3 Compete privativamente à União legislar sobre:
a) ( ) Águas.
b) ( ) Orçamento.
c) ( ) Cultura.
d) ( ) Responsabilidade por dano a bens e direitos de valor artístico.
e) ( ) Proteção e defesa da saúde.
4 João, dono de embarcação, tem por hábito navegar em lagos, estando 
submetido à legislação do regime de navegação lacustre que é de competência:
a) Privativa dos Estados.
b) Privativa da União.
c) Concorrente dos Municípios e dos Estados.
d) Apenas privativa dos Municípios.
e) Concorrente dos Municípios, dos Estados e da União.
5 Compete ao Município organizar e prestar, diretamente ou sob regime de 
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o 
de transporte coletivo, que tem caráter essencial.
( ) Certo.
( ) Errado.
6 Serão constitucionais leis estaduais que disponham sobre direito tributário, 
financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico, matérias que se inserem 
no âmbito da competência concorrente da União, dos estados e do DF.
( ) Certo.
( ) Errado.
7 No tocante à organização do Estado brasileiro, a CF atribuiu à União a 
competência privativa para legislar sobre consórcios e sorteios, razão pela 
qual é inconstitucional a lei ou ato normativo estadual que institua loteria no 
âmbito do estado.
( ) Certo.
( ) Errado.
AUTOATIVIDADE
34
35
TÓPICO 3
DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
Em um contexto geral os direitos sociais possuem conteúdo econômico-
social, que tem por finalidade melhorar as condições de vida e de trabalho para 
todos os cidadãos.
O objetivo principal dos direitos sociais é o de garantir aos indivíduos 
condições materiais ditas imprescindíveis para pleno gozo dos seus direitos. 
Nesta situação, a atuação estatal é necessária. O Estado precisa intervir buscando 
diminuir as desigualdades sociais, normalmente se realizam a longo prazo e 
possuem alto custo.
A primeira Constituição Brasileira a incorporar em seu texto os direitos 
sociais foi a de 1934, em 1988 estes estão inseridos em um capítulo dedicado à 
ordem econômica e social. Atualmente, na Constituição de 1988 em vigor, os 
direitos sociais são expressamente assegurados, entre eles, a saúde, trabalho, 
lazer, seguridade social, previdência social, proteção à maternidade e à infância 
etc., referenciados como direitos sociais e coletivos.
Nossa Constituição se propõe a garantir aos cidadãos brasileiros valores 
de uma sociedade fraterna, pluralista, a redução das desigualdades sociais e 
regionais e a garantir os direitos sociais como direitos e garantias fundamentais. 
Muito se tem dito de que os direitos sociais foram conquistados ao longo 
dos séculos através de movimentos. Diante da magnitude e da importância deste 
contexto vamos ao estudo destes direitos enunciados! 
2 CONCEITOS E DIREITOS SOCIAIS
Moraes (2013, p. 201) define que 
Direitos Sociais são direitos fundamentais do homem, caracterizando-
se como verdadeiras liberdades positivas, de observância obrigatória 
em um Estado Social de Direito, tendo por finalidade a melhoria de 
condições de vida aos hipossuficientes, visando à concretização da 
igualdade social, e são consagrados como fundamentos do estado 
Democrático, pelo art. 1º da Constituição Federal.
36
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
FIGURA 3 – DIREITOS SOCIAIS
FONTE: Adaptado de: Lenza, 2011, p. 973
Previdência Social
Proteção a Maternidade e à 
Infância
Assistência aos desamparados
Segurança
Lazer
Moradia
Trabalho
Alimentação
Saúde
Educação
DIREITOS 
SOCIAIS
A Constituição Federal de 1988 proclama serem direitos sociais aqueles 
elencados em seu artigo 6º, e dispostos na figura acima, quais sejam, a educação, 
a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência 
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na 
forma estabelecida por esta própria Constituição.
A educação será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, 
visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da 
cidadania e sua qualificação para o trabalho, sendo direito de todos e dever do 
Estado e da família. 
Temos no artigo 196 e 197 da Constituição de 1988, além de outros, e das 
legislações infraconstitucionais as diretrizes e princípios esculpidos para a saúde 
enquanto direito social:
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
37
Art. 196 A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco 
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às 
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Art. 197 São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo 
ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, 
fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou 
através de terceiros e, também, por pessoa física ou jurídica de direito 
privado.
Relembramos que o acesso ao sistema público de saúde brasileiro é 
destinado a todos sem qualquer imposição de condições e/ou restrições, sendo o 
acesso caracterizado como universal, equânime e igualitário. 
O direito à alimentação foi reconhecido pela Comissão de Direitos 
Humanos da ONU, em 1993, em reunião realizada na cidade de Viena. Nesta 
reunião que contava com 52 países, e com o voto favorável do Brasil, contando 
apenas com o voto contrário dos Estados Unidos, a mencionada Comissão da 
ONU enriqueceu a Carta de Direitos Humanos de 1948, colocando em primeiro 
lugar entre os direitos do cidadão a alimentação.
 
A Lei nº 11.346/2006, criou o Sistema Nacional de Segurança Alimentar 
e Nutricional – SISAN, que tem por objetivo assegurar o direito humano à 
alimentação adequada, definindo em seu artigo 2º: 
A alimentação adequada é direito fundamental do ser humano, 
inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização 
dos direitos consagrados na Constituição Federal, devendo o poder 
público adotar as políticas e ações que se façam necessárias para 
promover e garantir a segurança alimentar e nutricional da população.
O artigo 170 da Constituição de nosso país, estabelece as condicionantes 
para assegurar o direito ao trabalho buscando implementar e assegurar a todos 
uma existência digna. Para tanto o Estado deve fomentar uma política econômica 
não recessiva, tanto que, dentre os princípios da ordem econômica, destaca-se a 
busca do pleno emprego (art. 170, caput, III). 
Da mesma forma, encontramos como fundamento da República (art.1º, 
IV), a ordem econômica, conforme os ditames da justiça social, funda-se na 
valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa.
Partindo da ideia de que dignidade da pessoa humana, direito à intimidade 
e à privacidade e de ser a casa asilo inviolável não há dúvida de que o direito à 
moradia busca consagrar o direito à habitação digna e adequada. Temos no artigo 
23, inciso X, que é atribuição de todos os entes federativos combater as causas 
da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos 
setores desfavorecidos.
38
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
Quando falamos do lazer, encontramos no art. 217, parágrafo 3º que é 
dever do Poder Público incentivar o lazer como forma de promoção social. 
O direito à segurança previsto no artigo 6º trata o tema como proposição 
de segurança pública, este como dever do Estado, igualmente compreendido 
comodireito e responsabilidade de todos, sendo como previsto no artigo 144, da 
Constituição de 1988, para a preservação da ordem pública e da incolumidade 
das pessoas e do patrimônio. 
A previdência social é reconhecida por Lenza (2011, p. 977) como “um 
conjunto de direitos relativos à seguridade social”.
A Previdência Social, hodiernamente, possui previsão constitucional, 
Artigos 201 e 202 do referido diploma (CRFB/88), possuindo ainda duas leis 
específicas e um regulamento da matéria: Lei de Benefícios Previdenciários – Lei 
nº 8.213/91, Lei do Custeio da Previdência – Lei nº 8.212/91 e o Regulamento da 
Previdência Social – Decreto nº 3.048/99. 
A Previdência Social nada mais é do que um seguro para cobertura de 
eventos, como doença, velhice, maternidade etc., conforme preceitua o Art. 201 
da CRFB/88, que segue: 
Art. 201. A Previdência Social será organizada sob a forma de regime 
geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados 
critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, 
nos termos da lei, a: 
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada; 
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante; 
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos 
segurados de baixa renda; 
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou 
companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. 
Precisamos prever que, no futuro, algum destes eventos poderá se efetivar, 
portanto, o pagamento à Previdência Social é para uma garantia de que teremos 
direito e acesso aos benefícios estipulados nesta legislação. 
Acrescentamos que a previdência tem caráter contributivo, ou seja, 
somente poderá receber qualquer dos benefícios o segurado que contribuir. 
Garantido, por força do Art. 201 § 2º da CRFB/88, que nenhum benefício que 
substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá 
valor mensal inferior ao salário mínimo.
A proteção à maternidade aparece tanto com natureza de direito 
previdenciário (art. 201, II), como de direito assistencial (art.203, I). A maternidade 
deverá ser atendida pela previdência social, sendo um dos objetivos da assistência 
social. O artigo 7º, XVIII e XIX estabeleceu a licença-gestante como um dos direitos 
dos trabalhadores, assim como a licença-paternidade.
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
39
A expressa previsão de proteção à infância que tem natureza assistencial 
está contida no artigo 203, incisos I e II, destacando ainda o artigo 227 na proteção 
à criança e ao adolescente, e a Emenda Constitucional nº 65/2010 que estabeleceu a 
previsão do Estatuto da Juventude.
A assistência aos desamparados, como direito social, está contida no artigo 
203 da Constituição de 1988, que estabelece que a assistência social será prestada 
a quem dela necessitar independentemente de contribuição à seguridade social.
3 DIREITOS DOS TRABALHADORES COMO DIREITO SOCIAL
A legislação trabalhista brasileira provisiona diversas garantias e direitos 
aos trabalhadores/empregados que são a força de trabalho e que movimentam a 
economia no território brasileiro. 
O trabalho é reconhecido em nossa sociedade e como pertencente ao 
cotidiano na lógica de força produtiva, produção de riquezas, estabelecimento de 
relações interpessoais, dentre outras que organizam a situação espacial e social 
daqueles que habitam um território. 
O Estado tem como objetivos a manutenção da paz social e a organização 
das relações estabelecidas entre os que compõem uma sociedade, não poderiam ser 
afastadas de sua proteção aquelas relações decorrentes do trabalho estabelecidas 
como obrigações e deveres no desenvolvimento de tarefas.
Os direitos sociais elencados no artigo 7º da Constituição de 1988, não 
esgotam os direitos fundamentais dos trabalhadores, podendo ser ainda estes 
classificados em individuais e coletivos.
40
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
FIGURA 4 – DIREITOS TRABALHISTAS INDIVIDUAIS E COLETIVOS 
FONTE: Adaptado de: Lenza (2011, p. 980)
Direito de greve
Direito de 
substituição 
processual
Direito de associação 
profissional ou 
sindical
Relações 
Individuais de 
Trabalho – art.7o
Relações Coletivas 
dos trabalhadores – 
art.8o e 11
DIREITOS 
RELATIVOS AOS 
TRABALHADORES
Direito de 
participação
Direito de 
representação 
classista
Em análise ao artigo 7º da Constituição de 1988, a seguir faremos a descrição 
sucinta dos direitos sociais individuais, relembrando que é rol exemplificativo, 
vamos a eles: 
• Relação de emprego protegida contra despedida arbitrária ou sem justa causa.
• Seguro-desemprego em caso de desemprego involuntário.
• Fundo de garantia do tempo de serviço.
• Salário mínimo fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender 
educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com 
reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo.
• Piso salarial proporcional à extensão e a complexidade do trabalho.
• Irredutibilidade de salário, salvo o disposto em convenção ou acordo coletivo.
• Garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem 
remuneração variável.
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
41
FIGURA 4 – DIREITOS TRABALHISTAS INDIVIDUAIS E COLETIVOS • Décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da 
aposentadoria.
• Remuneração do trabalho noturno superior ao do diurno.
• Proteção do salário na forma da lei, constituindo crime sua retenção dolosa.
• Participação nos lucros ou resultados desvinculada da remuneração, e, 
excepcionalmente, participação na gestão da empresa.
• Salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda.
• Duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e 
quatro horas semanais, facultada a compensação de horários e a redução da 
jornada mediante acordo ou convenção coletiva.
• Jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos de 
revezamento, salvo negociação coletiva.
• Repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos.
• Remuneração do serviço extraordinário superior no mínimo em cinquenta por 
cento ao do normal.
• Gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o 
salário normal.
• Licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a duração de cento 
e vinte dias.
• Licença-paternidade, nos termos fixados em lei.
• Proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos 
termos da lei.
• Aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, sendo no mínimo de trinta dias, nos 
termos da lei.
• Redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene 
e segurança.
• Adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou perigosas, na 
forma da lei.
• Aposentadoria.
• Assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até 5 
(cinco) anos de idade em creches e pré-escolas. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional nº 53, de 2006).
• Reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho.
• Proteção em face da automação, na forma da lei.
• Seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem excluir a 
indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou culpa.
• Ação, quanto a créditos resultantes das relações de trabalho, com prazo 
prescricional de: trabalho com prazo prescricional de cinco anos para os 
trabalhadores urbanos e rurais, até o limite de dois anos após a extinção do 
contrato.
• Proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de 
admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
• Proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de admissão 
do trabalhador portador de deficiência.
• Proibição de distinção entre trabalho manual, técnico e intelectual ou entre os 
profissionais respectivos.
42
UNIDADE 1 |A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
• Proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre aos menores de dezoito 
e de qualquer trabalho a menores de quatorze anos, salvo na condição de 
aprendiz.
• Igualdade de direitos entre o trabalhador com vínculo empregatício permanente 
e ao trabalhador avulso.
• São assegurados à categoria dos trabalhadores domésticos os direitos previstos 
nos incisos IV, VI, VIII, XV, XVII, XVIII, XIX, XXI e XXIV, bem como a sua 
integração à previdência social.
Os direitos sociais e coletivos são aqueles exercidos pelos trabalhadores, 
coletivamente ou no interesse de uma coletividade, e são classificados como:
a) Direito de associação profissional ou sindical, previsto no artigo 8º da 
Constituição de 1988:
Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o 
seguinte:
I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de 
sindicato, ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao 
Poder Público a interferência e a intervenção na organização sindical;
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em 
qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, 
na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou 
empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um 
Município;
III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos 
ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou 
administrativas;
IV - a assembleia geral fixará a contribuição que, em se tratando 
de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio 
do sistema confederativo da representação sindical respectiva, 
independentemente da contribuição prevista em lei;
V - ninguém será obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a sindicato;
VI - é obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações 
coletivas de trabalho;
VII - o aposentado filiado tem direito a votar e ser votado nas 
organizações sindicais;
VIII - é vedada a dispensa do empregado sindicalizado a partir do 
registro da candidatura a cargo de direção ou representação sindical 
e, se eleito, ainda que suplente, até um ano após o final do mandato, 
salvo se cometer falta grave nos termos da lei.
Cabe lembrar que o artigo 8º, parágrafo único, estabelece que disposições 
deste artigo aplicam-se à organização de sindicatos rurais e de colônias de 
pescadores, atendidas as condições que a lei estabelecer.
b) Direito de Greve: temos no artigo 9º da CRFB/88, é assegurado o direito de 
greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo 
sobre os interesses que devam por meio dele defender. A lei de greve nº 7.786/89 
disporá sobre o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, sendo 
que os abusos cometidos sujeitam às penas da lei.
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
43
c) Direito de substituição processual: como indicado no inciso III, do artigo 8º, 
ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da 
categoria, inclusive em questões judiciais e administrativa.
d) Direito de participação: é assegurada a participação dos trabalhadores e 
empregados nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses 
profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.
e) Direito de representação classista: encontramos no artigo 11 da CRFB/88 
que nas empresas com mais de 200 empregados é assegurada a eleição de 
um representante destes com a finalidade exclusiva de promover-lhes o 
entendimento direto com os empregados.
Faz-se necessário que possamos igualmente compreender os direitos 
e garantias fundamentais do ser humano, estes que tem por finalidade básica 
o respeito e a sua dignidade, por meio da proteção contra o arbítrio do poder 
estatal o estabelecimento de condições mínimas de vida e de desenvolvimento da 
personalidade humana (MORAES, 2007).
Os direitos humanos fundamentais relacionam-se com a garantia do 
Estado não atuar na esfera individual e da consagração da dignidade humana, 
sendo que, estes direitos, são reconhecidos pela maioria dos Estados em nível 
constitucional, infraconstitucional, ou mesmo por tratados e convenções.
Estes direitos humanos fundamentais também são revestidos de 
características que são elencadas a seguir e trazidas nos estudos de Moraes (2007):
• Imprescritibilidade: os direitos humanos fundamentais não se perdem pelo 
decurso de prazo.
• Inalienabilidade: não há possibilidade de transferência dos direitos humanos 
fundamentais seja a título gratuito, seja a título oneroso.
• Irrenunciabilidade: os direitos humanos fundamentais não podem ser objeto 
de renúncia. 
• Inviolabilidade: impossibilidade de desrespeito por determinações 
infraconstitucionais ou por atos das autoridades públicas, sob pena de 
responsabilização civil, administrativa e criminal.
• Universalidade: a abrangência desses direitos engloba todos os indivíduos, 
independentemente de sua nacionalidade, sexo, raça, credo ou convicção 
político-filosófica.
• Efetividade: a atuação do Poder Público deve ser no sentido de garantir a 
efetividade dos direitos e garantias previstos, com mecanismos coercitivos 
para tanto, uma vez que a Constituição Federal não se satisfaz com o simples 
reconhecimento abstrato.
• Interdependência: as várias previsões constitucionais, apesar de autônomas, 
possuem diversas intersecções para atingirem suas finalidades. Assim, por 
exemplo, a liberdade de locomoção está intimamente ligada à garantia do 
habeas corpus, bem como a previsão de prisão somente por flagrante delito ou 
por ordem da autoridade judicial.
44
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
• Complementariedade: os direitos humanos fundamentais não devem ser 
interpretados isoladamente, mas de forma conjunta, com a finalidade de 
alcance dos objetivos previstos pelo legislador constituinte.
Acadêmico(a)! Observamos alguns conceitos e características dos direitos 
sociais e dos direitos e garantias fundamentais, vamos continuar nossos estudos 
com os Direitos Políticos.
4 DIREITOS POLÍTICOS
Nas palavras de Moraes (2013, p. 234-235) “os direitos políticos representam 
um conjunto de regras que determinam a atuação da soberania popular que será 
exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para 
todos, nos termos da lei mediante: plebiscito, referendo e iniciativa popular”.
 Estão inclusos ainda nestes preceitos como forma de exercício da cidadania 
e dos direitos políticos do cidadão: ajuizamento de ação popular e organização e 
participação de partidos políticos.
Assim são reconhecidos como direitos políticos:
• Direito de sufrágio.
• Alistabilidade (direito de votar em eleições, plebiscitos e referendos).
• Elegibilidade.
• Iniciativa popular de lei.
• Ação popular.
• Organização e participação dos partidos políticos.
O direito de sufrágio é a essência do direito político, que é expressado 
pela capacidade de eleger e ser eleito, sendo apresentado em dois aspectos:
• Capacidade eleitoral ativa – direito de votar = alistabilidade.
• Capacidade eleitoral passiva – direito de ser votado = elegibilidade.
O direito de votar (capacidade eleitoral ativa) é o ato fundamental para 
o exercício do direito de sufrágio e manifesta-se tanto em eleições quanto em 
plebiscitos e referendos. Relembramos que para os maiores de 18 anos e menores 
de 70 anos é um dever, portanto, obrigatório.
4.1 CARACTERÍSTICAS DO VOTO
O voto exercido de forma direta apresenta várias características 
constitucionais, vamos conhecê-las segundo descrição de Moraes (2013):
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
45
4 DIREITOS POLÍTICOS
4.1 CARACTERÍSTICAS DO VOTO
a) Personalidade: o voto só pode ser exercido pessoalmente. Não há possibilidade 
de se outorgar procuração para votar. A identidade do eleitor é verificada pela 
exibição do título de leitor, ou qualquer outro documento oficial com fotografia.
b) Obrigatoriedade formal do comparecimento: em regra existe a obrigatoriedade 
dovoto salvo os maiores de 70 anos e os menores de 18 anos. Consiste em 
obrigar o cidadão a votar assinando uma lista de presença e depositando seu 
voto na urna, havendo inclusive uma multa para quem se ausentar.
c) Liberdade: manifesta-se não somente pela preferência de um candidato entre 
os que se apresentam, mas também pela liberdade em depositar uma cédula 
em branco na urna ou anular o voto.
d) Sigilosidade: o código eleitoral exige cabine indevassável para garantir o sigilo 
do voto. O sigilo do voto deve ser garantido pelo uso de cédulas oficiais, que 
impossibilitam o reconhecimento do eleitor, isolamento do eleitor em cabine 
indevassável; verificação da cédula oficial ou hoje das urnas eletrônicas, dentre 
outras providências cabíveis. 
e) Direto: os eleitores elegerão, no exercício do sufrágio, por meio do voto, por si, 
sem intermediários, seus representantes e governantes.
f) Periodicidade: o artigo 60, parágrafo 4º da CRFB/88 é garantia da temporariedade 
dos mandatos, uma vez que a democracia representativa prevê e exige existência 
de mandatos com prazo determinado.
g) Igualdade: todos os cidadãos têm o mesmo valor no processo eleitoral, 
independentemente de sexo, cor, credo, idade, posição intelectual, social ou 
situação econômica: um homem = um voto.
4.2 PLEBISCITO E REFERENDO
Uma das formas expressas na Constituição como exercício da soberania 
popular é de que esta será por meio da realização direta de consultas populares 
mediante plebiscitos e referendos (art.14, caput), estabelecendo ainda que 
caberá privativamente ao Congresso Nacional autorizar o referendo e convocar 
plebiscitos (CRFB/88, art. 49), salvo quando a própria Constituição determinar.
No quadro a seguir, veremos as distinções entre o referendo e plebiscito.
46
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
QUADRO 1 – DISTINÇÕES REFERENDO X PLEBISCITO
FONTE: Lenza (2011, p. 1021)
FORMA DE 
EXERCÍCIO 
DA 
SOBERANIA 
POPULAR
CONCEITO
CONGRESSO 
NACIONAL 
COMPETÊNCIA 
EXCLUSIVA
INSTRUMENTO 
PARA 
CONVOCAR 
PLEBISCITO E 
AUTORIZAR 
REFERENDO
PRINCIPAL 
DIFERENÇA
MOMENTO DA 
CONSULTA
PLEBISCITO
Consulta formulada 
ao povo, efetivando-se 
em relação àqueles que 
tenham capacidade 
eleitoral ativa, para 
que deliberem sobre 
matéria de acentuada 
relevância, de natureza 
constitucional, legislativa 
ou administrativa.
Art. 49, XV 
da CRFB/88 
– convoca 
plebiscito.
Decreto 
legislativo.
Prévia – o plebiscito 
é convocado com 
anterioridade a 
ato legislativo ou 
administrativo, 
cabendo ao povo, 
pelo voto, aprovar 
ou denegar o que 
lhe tenha sido 
submetido.
REFERENDO
Consulta formulada 
ao povo, efetivando-se 
em relação àqueles que 
tenham capacidade 
eleitoral ativa, para 
que deliberem sobre 
matéria de acentuada 
relevância, de natureza 
constitucional, legislativa 
ou administrativa.
Art. 49, XV 
da CRFB/88 
– autoriza 
referendo.
Decreto 
legislativo.
Posterior – o 
referendo é 
convocado com 
posterioridade a 
ato legislativo ou 
administrativo, 
cumprindo ao 
povo a respectiva 
ratificação ou 
rejeição.
Importante deixar claro que em se tratando de exercício da soberania, 
somente aqueles que detiverem capacidade eleitoral ativa serão permitidos 
participar de ambas as consultas.
Retomando alguns conceitos vamos reafirmar que voto é o ato por meio 
do qual se exercita o sufrágio, ou seja, o direito de votar e ser votado; sufrágio é o 
direito de votar e ser votado e escrutínio é o modo, a maneira, a forma pela qual se 
exercita o voto (público ou secreto).
4.3 ELEGIBILIDADE
Elegibilidade, segundo Moraes (2013, p. 240), “é a capacidade eleitoral 
passiva consistente na possibilidade de o cidadão pleitear determinados mandatos 
políticos, mediante eleição popular, desde que preenchidos determinados 
requisitos”.
Nossa Constituição de 1988, em seu artigo 14, parágrafo 3º, estabelece as 
condições de legibilidade, conforme segue:
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
47
4.3 ELEGIBILIDADE
• Nacionalidade brasileira ou condição de português equiparado: só o nacional 
e o português equiparado têm acesso ao alistamento, que é o pressuposto 
necessário para a capacidade eleitoral passiva. A constituição porém reservou 
para alguns cargos (CRFB, art.12, parágrafo 3º) a exigência de nacionalidade 
passiva.
• Pleno exercício dos direitos políticos: aquele que teve suspenso ou perdeu 
seus direitos políticos não exercerá a capacidade eleitoral passiva.
• Alistamento eleitoral: comprovado pela inscrição eleitoral obtida no juízo 
eleitoral do domicílio do alistando, e por parte do candidato, com o seu título 
de eleitor.
• Domicílio eleitoral na circunscrição: o eleitor deve ser domiciliado no local 
pelo qual se candidata, por período que será estabelecido pela legislação 
infraconstitucional.
• Filiação partidária: ninguém pode concorrer avulso, sem partido político 
(art. 17, CRFB). A capacidade eleitoral passiva exige prévia filiação partidária, 
uma vez que a democracia consagrada pela Constituição de 1988, inadmite 
candidaturas que não apresentem intermediação de agremiações constituídas 
na forma do artigo 17 da Constituição Federal.
• Idade mínima de acordo com o cargo com ao qual se candidata:
Com relação ao requisito da idade esta condição inicia aos 18, terminando 
aos 35 anos, vamos observar:
o 35 anos para presidente e vice-presidente da República e senador;
o 30 anos para governador e vice-governador do Estado e do Distrito 
Federal;
o 21 anos para deputado federal, deputado estadual ou distrital, prefeito, 
vice-prefeito e juiz de paz;
o 18 anos para vereador.
48
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
FIGURA 5 – CONDIÇÕES DE ELEGIBILIDADE
FONTE: Disponível em: <https://www.google.com.br>. Acesso em: 7 fev. 2015.
Mencionando os partidos políticos descrevemos o conceito de Lenza 
(2011, p. 1037), onde partido político pode ser conceituado como “organização 
de pessoas reunidas em torno de um mesmo programa político com a finalidade 
de assumir o poder e de mantê-lo, ou ao menos, de influenciar na gestão da coisa 
pública através de críticas e oposição.”
Em se falando das regras constitucionais temos que é livre a criação, a 
fusão, a incorporação e a extinção dos partidos políticos, mas não é uma liberdade 
partidária absoluta, devendo ser resguardados a soberania nacional, o regime 
democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana.
Devem, portanto no momento da interpretação da liberdade de 
organização partidária serem observados os seguintes preceitos:
• Caráter nacional.
• Proibição de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo 
estrangeiros ou de subordinação destes.
• Prestação de contas à Justiça Eleitoral.
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
49
• Funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
• Vedação de utilização e partidos políticos de organização paramilitar.
Lenza (2011) ainda define que são assegurados aos partidos políticos 
autonomia para defender sua estrutura interna, organização e funcionamento, 
devendo constar em seus estatutos partidários, normas que façam referência 
a fidelidade e disciplina partidárias, podendo prever sanções em caso de 
infidelidade partidária não podendo entretanto determinar a perda de mandato, 
esta que tem hipóteses taxativas previstas no artigo 15 da Constituição Federal.
5 NACIONALIDADE
De acordo com Lenza (2011), a “nacionalidade pode ser definida como 
um vínculo jurídico-político que liga um indivíduo a determinado Estado, 
fazendo com que esse indivíduo passe a integrar o povo daquele Estado, e por 
consequência desfrute de direitos e submeta-se a obrigações”.
Quando se traz o estudo da nacionalidade alguns conceitos estão 
relacionados, vamos conhecê-los na concepção de Moraes (2013):
Povo: é o conjunto de pessoas que fazem parte de um Estado, é o seu 
elemento humano. O povo está unido ao estado pelo vínculo jurídico da 
nacionalidade.
População: é o conjunto de habitantes de um território, de um país, de 
uma região,de uma cidade. Este conceito é mais extenso que o de povo, pois 
engloba nacionais e estrangeiros, desde que habitantes de um mesmo território.
Nação: agrupamento humano, em geral numeroso, cujos membros 
fixados num território, são ligados por laços históricos, culturais, econômicos e 
linguísticos.
Cidadão: é o nacional (brasileiro nato ou naturalizado) no gozo de direitos 
políticos e participante da vida do Estado.
Os doutrinados distinguem a nacionalidade em duas espécies, a primária 
ou originária (involuntária) e a secundária ou adquirida (voluntária).
Segundo Lenza (2011), a nacionalidade primária é imposta de maneira 
unilateral, independentemente da vontade do indivíduo pelo Estado, no momento 
do nascimento. Denomina-se esta de involuntária, pois de maneira soberana cada 
país estabelece as regras ou critérios para a outorga da nacionalidade aos que 
nascerem sob seu governo.
A nacionalidade secundária, voluntária é adquirida por vontade própria 
depois do nascimento, normalmente pela naturalização que poderá ser pleiteada 
tantos pelos estrangeiros como pelos apátridas, ou seja, aqueles indivíduos que 
não tem pátria alguma.
50
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
O brasileiro nato é reconhecido desta forma quando preenche os requisitos 
contidos no artigo 12, inciso I, da Constituição federal de 1988, sendo eles:
 Os nascidos na República Federativa do Brasil, ainda que estrangeiros, desde 
que estes não estejam a serviço de seu país.
 Os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou mãe brasileira, desde que 
quaisquer deles esteja a serviço da República Federativa do Brasil.
 Os nascidos no estrangeiro de pais ou mãe brasileira, desde que registrados em 
repartição brasileira competente.
 Os nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro, ou mãe brasileira, desde que 
venham a residir na República Federativa do Brasil e optem em qualquer 
tempo, depois de atingida a maioridade pela nacionalidade brasileira.
Como forma de aquisição da nacionalidade secundária a Constituição 
prevê o processo de naturalização, que dependerá tanto da manifestação da 
vontade do interessado como da anuência do estado, que através de ato de 
soberania de forma discricionária, poderá ou não atender à solicitação do 
estrangeiro ou apátrida.
A Constituição de 1988 prevê a naturalização expressa que depende de 
requerimento do interessado, demonstrando sua manifestação de vontade em 
adquirir a nacionalidade brasileira. A naturalização expressa comporta duas 
possibilidades sendo elas: a naturalização ordinária e extraordinária.
Faz-se possível a naturalização ordinária para:
a) Os estrangeiros não originários de países de língua portuguesa e apátridas, 
desde que preenchidos os termos da lei e as regras do artigo 112 do Estatuto 
dos Estrangeiros (Lei nº 6.815/1980).
b) Originários de países de língua portuguesa, sendo requisito, com residência 
por um ano ininterrupto e idoneidade moral.
A naturalização extraordinária prevista no artigo 12, inciso II, alínea 
“b” da Constituição de 1988, será possível quando os estrangeiros de qualquer 
nacionalidade, residentes na República Federativa do Brasil há mais de 15 anos 
ininterruptos e sem condenação penal, requisitarem a nacionalidade brasileira. 
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
51
FIGURA 6 – BRASILEIRO NATO X BRASILEIRO NATURALIZADO
FONTE: Disponível em: <https://www.google.com.br>. Acesso em: 7 fev. 2015.
Como regra geral e de maneira coerente com o princípio da igualdade 
não haverá distinção entre brasileiros natos e naturalizados, havendo, entretanto, 
hipóteses taxativas de exceção à regra prevista na Constituição sendo elas quanto à:
a) Extradição: o brasileiro nato nunca poderá ser extraditado, o naturalizado 
poderá ser extraditado em duas situações, pela prática de crime comum antes 
da naturalização, pela prática de tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, 
não importando, neste caso, o momento da prática do ato, seja antes ou depois 
da naturalização.
b) Expulsão: o artigo 65 da Lei nº 6.815/80 descreve a possibilidade de expulsão 
de estrangeiro que de qualquer forma atentar contra a segurança nacional, a 
ordem política e social, a tranquilidade ou moralidade pública, e a economia 
popular ou cujo procedimento torne nocivo à conveniência e aos interesses 
nacionais.
c) Deportação: é uma forma de devolução do estrangeiro ao exterior fundada 
nos casos de entrada ou estada irregular de estrangeiro, se este não se retirar 
voluntariamente no território nacional no prazo fixado.
d) Atividade nociva ao interesse nacional: somente o brasileiro naturalizado 
poderá perder a nacionalidade em virtude de atividade nociva ao interesse 
nacional.
52
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
LEITURA COMPLEMENTAR
FEDERAÇÃO, DEMOCRACIA E INSTITUIÇÕES POLÍTICAS
Márcia Miranda Soares
O ESTADO FEDERAL NO BRASIL
Federação e Estado nacional
O federalismo é uma resposta à constituição ou manutenção de Estados 
nacionais marcados por clivagens territoriais conflitivas: forças centrífugas e 
centrípetas atuantes no território nacional. A origem das forças centrífugas, em 
grande parte dos casos, remonta ao período colonial, ou seja, à vivência de ampla 
autonomia política das esferas territoriais que formariam o Estado nacional.
O período colonial brasileiro foi marcado por uma estrutura de poder 
central débil. Caracterizou-se por ampla autonomia política de suas unidades 
territoriais (capitanias), o que levou à formação de núcleos autônomos de poder 
e de heterogeneidades de base territorial na colônia portuguesa, ou seja, de 
identidades e interesses consolidados a partir da ocupação de um determinado 
território. Desta forma, as heterogeneidades territoriais – que, como já mostramos, 
informam e justificam a implantação e manutenção de uma organização federativa 
– tiveram suas raízes no Brasil colonial. 
O período pós-independência, que compreende o primeiro remado de D. 
Pedro I (1822-1831) e o período regencial (1831-1840), foi marcado pelo confronto 
entre as forças centrípetas, que defendiam um Estado unitário absolutista, 
e as forças centrífugas que reivindicam autonomia às esferas subnacionais 
(províncias). As forças centrífugas, num contexto de restrita participação política, 
expressavam os interesses das oligarquias agrárias regionais de conservarem a 
autonomia e o poder político de que desfrutavam desde o período colonial. A 
democracia federal não era do interesse dessas oligarquias. Em consequência, 
Temos reconhecidamente duas hipóteses de perda de nacionalidade, o 
cancelamento de naturalização por sentença judicial, em virtude de atividade 
nociva ao interesse nacional e a aquisição de outra nacionalidade (art.12, parágrafo 
4º, I e II, da CRFB/88).
Acadêmico(a)! Encerramos este tópico e esta unidade tratando de direitos 
inerentes àqueles que habitam este território. Leia o conteúdo por diversas vezes, 
busque compreender e complementar as informações trazidas aqui, busque um 
local de estudos adequado, disponha de tempo para estudar, forme grupo de 
estudos com seus colegas, acesse o AVA e enriqueça seu saber. Bons estudos, até 
breve!
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
53
quando a heterogeneidade territorial ganhou expressão de massa através dos 
conflitos regionais e converteu-se numa ameaça à unidade nacional e à ordem 
econômica e social vigente, a resposta para “acomodar” os interesses territoriais 
conflitantes foi o centralismo monárquico. 
O centralismo monárquico estabeleceu uma estrutura unitária de 
organização territorial legitimada pela “manutenção da ordem”. Apaziguou os 
conflitos regionais através da coerção física e, excluída a população da participação 
política, deu expressão política às oligarquias dominantes e acomodou-as 
no poder central. Isto propiciou uma longa estabilidade política ao segundo 
reinado que só foi rompida quando, estando consolidada a unidade nacional, 
novas oligarquias regionais emergiram como forças centrífugasreivindicando 
autonomia às províncias.
A proclamação da república federativa, em 1889, não significou mudanças 
substanciais na política oligárquica brasileira. Mas mudanças importantes 
ocorreram em relação à distribuição territorial do poder, algo muito longe de 
uma organização federativa, é verdade. As oligarquias de São Paulo e de Minas 
Gerais, predominantemente, dominaram o governo central e o conduziram em 
função de seus interesses, o que levou algumas vezes à intervenção do governo 
central nas províncias. É incorreto dizer que houve um verdadeiro federalismo na 
Primeira República brasileira; no entanto, a forma como foi estruturado o poder 
político territorialmente neste período teve como consequência o fortalecimento 
das identidades subnacionais (estaduais) – o que maximizou aqueles fatores 
que, num contexto democrático, recomendariam uma organização federal. É 
exemplar, neste aspecto, que a configuração partidária desse período foi marcada 
pela inexistência de partidos nacionais, pela proliferação de partidos no âmbito 
estadual e pelo domínio de alguns deles, os que representavam as oligarquias 
regionais dominante, o Partido Republicano Paulista e o Partido Republicano 
Mineiro, na conformação do governo da União.
Federação, heterogeneidades territoriais e democracia
A democracia é condição para o federalismo. Consequentemente, todo 
Estado autoritário é também unitário.
A relação entre identidade territorial, federação, autoritarismo e 
democracia passa a ter destaque na vida política brasileira a partir de 1930, com a 
entrada das massas no processo político. Os regimes autoritários que vigoraram 
no Brasil a partir de então não eliminaram o regionalismo, apenas ofereceram 
soluções mais ou menos estáveis para “acomodar” os conflitos de origem federal: 
recorrendo puramente ao uso da coerção física ou combinando a coerção física 
com a oferta de certas liberdades federais, ou ainda recorrendo a processos 
de liberalização política que culminaram no restabelecimento da democracia 
federativa. 
54
UNIDADE 1 | A FORMAÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO
A ausência de democracia consolidada no Brasil foi o que impossibilitou a 
consolidação do sistema federalista. As oscilações entre períodos de centralização 
e descentralização territorial do poder político corresponderam às oscilações entre 
autoritarismo e democracia. Em síntese, podemos dizer que a federação não foi 
uma constante na história do Brasil República porque a democracia não o foi. As 
experiências autoritárias do Estado Novo e de 64 evidenciam como o autoritarismo 
é unitarista, visto que a sua natureza (centralista) é incompatível com o sistema 
federal. O sistema federal é a resposta democrática e mais estável ao problema de 
constituição e manutenção de um Estado nacional marcado por heterogeneidades 
de base territorial.
Além do problema de acomodar, via aparato institucional democrático, 
os setores sociais no contexto nacional do Estado moderno capitalista, países 
como o Brasil, marcados por pluralidades territoriais, devem acomodar também 
os interesses territoriais. É nesta perspectiva que, valendo-me de um termo de 
Huntington, utilizo a expressão “pretorianismo territorial” para designar a 
forma como os interesses territoriais se colocam na cena política num contexto 
de precariedade institucional. Mas o ponto a ser destacado é que a dinâmica 
autoritária brasileira foi também uma resposta ao problema de acomodação 
dos interesses territoriais. Uma resposta precária, porque acomodava estes 
interesses silenciando-os, via coerção física, e instável, porque não eliminou as 
forças centrífugas que passaram a tensionar constantemente o regime autoritário 
reivindicando autonomia para as unidades territoriais. O pacto federativo 
seria, portanto, a resposta democrática para conciliar o pluralismo de interesses 
territoriais e representaria uma solução muito mais estável que o autoritarismo. 
O significado de autonomia subnacional e a importância dos partidos políticos
A autonomia subnacional não é definida somente por descentralização 
fiscal e administrativa. É acima de tudo autonomia político-institucional, ou seja, 
autonomia para constituir e preservar um governo próprio e independente.
A desconcentração fiscal e administrativa que teve vigência no Estado 
Novo e a comparação dos níveis de participação das unidades subnacionais na 
receita líquida do Estado no período autoritário de 64, mostrando que em todo 
este período a participação foi bem superior à de muitos países federalistas, 
ratificam a proposição acima. 
 
Se são os partidos políticos quem ocupa os principais cargos públicos nos 
governos subnacionais, então o governo subnacional será autônomo à medida 
que os partidos políticos ou lideranças partidárias sejam autônomos em relação 
ao nível nacional – o que pode ser caracterizado como descentralização partidária. 
Por sua vez, haverá descentralização partidária à medida que o sistema partidário 
expressa as clivagens territoriais presentes na sociedade. 
TÓPICO 3 | DIREITOS SOCIAIS E POLÍTICOS
55
É difícil avaliar o caso brasileiro neste aspecto, porque estou me referindo 
acima às condições institucionais para a sustentação do sistema federal em 
contextos democráticos – até porque sem democracia tal sistema não tem como se 
sustentar. De qualquer forma, é possível dizer que os partidos políticos brasileiros, 
apesar de acusarem em suas conformações reflexos nítidos da diversidade 
territorial e do federalismo, quando este tem vigência, não têm sido, dado o seu 
caráter efêmero, o principal veículo de expressão dos interesses centrífugos. A 
conclusão disto é que a precariedade partidária responde, no campo das relações 
territoriais, pelo “pretorianismo territorial” que parece caracterizar o contexto 
brasileiro.
Texto na íntegra disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_
arttext&pid=S0102-64451998000200007&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 6 fev. 2015. 
56
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico, você pôde:
• Identificar os direitos sociais previstos na Constituição de 1988, sendo estes: 
educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência 
social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados.
• Reconhecer os direitos trabalhistas individuais e coletivos.
• Conhecer as características atribuídas aos direitos humanos fundamentais.
• Distinguir os direitos políticos, determinadas características do voto, plebiscito, 
referendo, identificando a elegibilidade dentre outras perspectivas.
• Avaliar os conceitos e definições vinculados à nacionalidade.
57
1 São direitos sociais de acordo com a Constituição Federal de 1988.
a) A educação, saúde, proteção à maternidade e à infância.
b) O trabalho, a previdência social, a anistia e o salário-família.
c) A moradia, o lazer, a segurança e o habeas corpus.
d) Salário mínimo, férias e a assistência aos desamparados.
2 A alimentação adequada é um dos direitos sociais constitucionalmente 
protegidos, devendo o poder público adotar as políticas e ações que se 
façam necessárias para promover e garantir a segurança alimentar e 
nutricional da população.
( ) Certo.
( ) Errado.
3 Entre os direitos sociais elencados na Constituição Federal, consta o da 
eleição de um representante dos empregados com a finalidade exclusiva de 
promover-lhes o entendimento direto com os empregadores. Esse direito 
social é previsto expressamente na Constituição Federal para o âmbito das 
empresas com mais de:
a) 30 empregados.
b) 50 empregados.
c) 100 empregados.
d) 200 empregados.
e) 500 empregados.
4 A cidadania pressupõe não só o gozo de direitos civis, políticos e sociais, 
mas também o cumprimento de deveres do indivíduo para com o Estado. 
A Constituição Federal de 1988, nos artigos 5o a 17, elenca os direitos e 
garantias fundamentais. Assinale a alternativa que apresenta apenas 
direitos sociais.
a) ( ) Direito à educação, à saúde e direito de resposta.
b) ( ) Direito aolazer, à segurança e à liberdade de crença.
c) ( ) Direito à intimidade, à vida privada e à honra.
d) ( ) Direito à educação, ao lazer e proteção à maternidade e à infância.
e) ( ) Direito à saúde, à segurança, a votar e ser votado.
AUTOATIVIDADE
58
5 Constitui condição de elegibilidade, na forma da lei, a idade mínima de:
a) Vinte um anos para vereador.
b) Vinte um anos para juiz de paz.
c) Vinte cinco anos para governador.
d) Vinte cinco anos para Deputado distrital.
6 A capacidade eleitoral passiva é caracterizada ao direito político classificado 
por:
a) Participação partidária.
b) Alistabilidade.
c) Elegibilidade.
d) Plebiscito.
e) Referendo.
7 Mariazinha é brasileira, funcionária da Petróleo Brasileiro S.A. Petrobras, 
e casada com Joãozinho, também brasileiro. Foi enviada grávida à Itália, 
juntamente com sua equipe de trabalho, para tratar de assuntos profissionais 
de interesse da Petrobras. Ao chegar em Roma, Mariazinha teve complicações 
na gravidez e deu a luz prematuramente a seu filho Joãozinho Junior, que 
sobreviveu. De acordo com o descrito na Constituição no que diz respeito a 
direitos de nacionalidade, esse filho de Mariazinha e Joãozinho será:
a) Apátrida.
b) Estrangeiro.
c) Brasileiro nato.
d) Brasileiro naturalizado.
e) Italiano, podendo optar pela nacionalidade brasileira após a maioridade.
8 O filho nascido no Brasil de um casal de alemães que tenha vindo morar no 
Estado do Ceará em razão da aquisição de um estabelecimento hoteleiro, 
que nacionalidade tem esta criança de acordo com a Constituição de 1988?
59
UNIDADE 2
CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS 
DOS PODERES LEGISLATIVO, 
EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
Os conteúdos desta unidade ajudarão você a:
• distinguir os três poderes que formam a organização do nosso Estado;
• conhecer as principais características dos Poderes Legislativo, Executivo e 
Judiciário;
• conhecer e distinguir as principais atribuições dos Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário;
• conhecer os principais órgãos que compõem a estrutura de cada poder;
• relacionar os órgãos auxiliares do Poder Judiciário;
• identificar as autoridades que representam os Poderes Legislativo, Execu-
tivo e Judiciário;
• conhecer o funcionamento do processo legislativo brasileiro;
• reconhecer a importância da independência e do bom relacionamento en-
tre os três poderes, constituídos para a organização do Estado Brasileiro.
Esta unidade está dividida em cinco tópicos, sendo que, ao final de cada um 
deles, você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimen-
tos desenvolvidos.
TÓPICO 1 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER 
LEGISLATIVO
TÓPICO 2 – PROCESSO LEGISLATIVO
TÓPICO 3 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER 
EXECUTIVO
TÓPICO 4 – CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO PODER 
JUDICIÁRIO 
TÓPICO 5 – ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
60
61
TÓPICO 1
CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
PODER LEGISLATIVO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, também 
conhecida como Constituição Federal ou simplesmente CF, é a base de um Estado 
de Direito e da democracia. Buscamos na CF os princípios que regem o Direito 
Público, em especial os que se referem ao conteúdo deste tópico, as características 
e competências do Poder Legislativo. 
Vamos iniciar nossos estudos conhecendo a função legislativa e as demais 
funções necessárias para o desempenho das atribuições e competências do Poder 
Legislativo, tanto na União, Estados, Municípios e Distrito Federal. 
Conheceremos as características e competências (privativas e comuns) do 
Congresso Nacional, do Senado Federal, da Câmara de Deputados Federais, da 
Câmara de Deputados Estaduais e da Câmara Municipal.
Neste tópico, também serão apresentados o conceito e o objeto do processo 
legislativo, bem como, os procedimentos legislativos e os atos que compõem este 
processo de análise e votação das leis brasileiras.
Caro(a) acadêmico(a)! Neste tópico vamos conhecer um pouco mais sobre 
o Poder Legislativo, suas características, estrutura e funcionamento em todas as 
esferas de governo. 
Seja bem-vindo(a)! Contamos com você a partir de agora.
2 A FUNÇÃO LEGISLATIVA E SEUS PRESSUPOSTOS
A organização político-administrativa do nosso país está descrita na nossa 
Lei Maior, a Constituição Federal, sendo dividida em três Poderes independentes 
e harmônicos, conforme explica Carvalho Filho (2013, p. 452): 
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
62
Na organização Político-administrativo de República brasileira, são 
três os Poderes políticos instituídos pela Constituição: O Executivo, O 
Legislativo e O Judiciário, todos harmônicos e independentes, como 
apregoa o Art. 2º da Carta vigente. A tripartição de Poderes abrange 
também os Estados-membros, mas nos Municípios vigora a bipartição 
de Poderes, porque em sua estrutura orgânica se apresentam apenas o 
Executivo e o Legislativo.
A Constituição Federal de 1988 determina, também, que estes poderes 
devem manter independência e harmonia conforme seu artigo 2º, são 
“independentes e harmônicos entre si”.
Os representantes do Poder Legislativo são eleitos pelo povo para legislar 
ou normatizar, quanto à sua importância deste poder para a sociedade. Alkmim 
(2010, p. 133), salienta:
O Poder legislativo é, por excelência, o poder de representação da 
sociedade, uma vez que ali se encontram os representantes legítima e 
diretamente eleitos para representar a sociedade junto ao parlamento. 
É, do ponto de vista da teoria democrática, a voz da sociedade perante 
os órgãos de poder do Estado, nada obstante o romantismo dessa 
afirmativa.
“As funções típicas do Poder Legislativo são legislar e fiscalizar” 
(MORAES, 2011, p. 430). 
Segundo o entendimento de Alkmim (2010), a função típica de legislar ou 
normatizar consiste em elaborar, propor e votar leis, que são as normas para a 
sociedade seguir no seu dia a dia e convivência social. 
Carvalho Filho (2013, p. 3) esclarece que em todos os poderes existem 
outras funções, que não são típicas, porém são essenciais para o desempenho das 
suas atividades e exemplifica:
O Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a 
função jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente 
da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os 
Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, 
II, CF). Exerce também a função administrativa quando organiza seus 
serviços internos (art. 51, IV, e 52, XIII, CF).
Encontramos no artigo 70 da nossa Carta Magna (BRASIL, 1988) as 
diretrizes que dão base à função típica, de fiscalizador externo, ao Poder 
Legislativo: 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional 
e patrimonial da União e das entidades da administração direta e 
indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação 
das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso 
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle 
interno de cada Poder. 
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
63
Quanto ao formato da organização do legislativo no Brasil o autor Alkmim 
(2010, p. 133/134) ensina:
Na esfera Federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso 
Nacional, o qual possui uma composição bicameral, ou seja, é composto 
por duas Casas Legislativas: o Senado e a Câmara dos Deputados. [...] 
Nas esferas estadual, municipal e do Distrito Federal adota-se o sistema 
unicameral, com a existência de uma única Casa Legislativa. Nos 
Estados, o Poder Legislativo é exercido pela Assembleia Legislativa; 
no Distrito Federal, pela Câmara Legislativa; e nos Municípios, pela 
Câmara Municipal. 
Acadêmico(a)! Vamos a partir de agora, aprofundar nossos estudos na 
organização do Poder Legislativo Federal e descobrir como funciona o Congresso 
Nacional. 
NOTA
Bicameralismo: Sistema em que o Poder Legislativo é exercidopor duas casas 
de câmera.
FONTE: Cunha (2007, p. 35) 
3 CONGRESSO NACIONAL
No Brasil, o legislativo federal é exercido pelo Congresso Nacional. Assim 
diz Moraes (2011, p. 430): “O Poder Legislativo é bicameral e exercido pelo 
Congresso Nacional, que se compõe pela Câmara dos deputados e do Senado 
Federal [...]”.
Encontramos na Constituição Federal em seu TÍTULO IV, CAPÍTULO I, 
Seção I a normatização do Congresso Nacional. Já a estrutura bicameral e a duração 
da legislatura dos congressistas estão expressas no artigo 44, caput e parágrafo 
único, como podemos observar: “O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso 
Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Parágrafo 
único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos.”
 
Dirigir os serviços deste órgão é uma tarefa que não se restringe apenas a uma 
pessoa. Um grupo de pessoas, as quais compõem a chamada mesa, dão os rumos do 
Congresso. A presidência desta mesa, sempre, fica a cargo do Presidente do Senado 
Federal; os demais cargos são alternados entre a Câmara dos Deputados e o Senado 
Federal. Como descreve Alkmim (2010, p. 134):
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
64
A direção do Congresso Nacional compete à sua Mesa, presidida pelo 
Presidente do Senado Federal e composta pelos cargos de primeiro 
vice-presidente, segundo vice-presidente, primeiro secretário, 
segundo secretário, terceiro secretário e quarto secretário, ocupados 
alternadamente por membros da Câmara dos Deputados e do Senado 
Federal. 
Para realizar os trabalhos de sua competência, suas atribuições exclusivas 
ou não, são realizadas reuniões e formadas as comissões de trabalho, comissões 
julgadoras, comissões de análise, entre outras. “O Congresso Nacional e suas Casas 
(Câmara e Senado) terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na 
forma e com as atribuições previstas no respectivo estatuto [...]”. (AVELAR, 2008, 
p. 221).
A Constituição Federal de 1988 autoriza as comissões do Congresso e de 
suas Casas a solicitar informações, a convocar a presença de pessoas que sejam 
necessárias para dirimir dúvidas ou acrescentar dados às investigações ou a 
qualquer desenvolvimento de seus trabalhos, vejamos o artigo 50, § 1º e § 2º: 
Art. 50. A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de 
suas Comissões, poderão convocar Ministro de Estado ou quaisquer 
titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da 
República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto 
previamente determinado, importando crime de responsabilidade 
à ausência sem justificação adequada. (Redação dada pela Emenda 
Constitucional de Revisão nº 2, de 1994)
§ 1º - Os Ministros de Estado poderão comparecer ao Senado Federal, 
à Câmara dos Deputados, ou a qualquer de suas Comissões, por sua 
iniciativa e mediante entendimentos com a Mesa respectiva, para 
expor assunto de relevância de seu Ministério.
§ 2º - As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal poderão 
encaminhar pedidos escritos de informações a Ministros de Estado ou 
a qualquer das pessoas referidas no caput deste artigo, importando em 
crime de responsabilidade a recusa, ou o não atendimento, no prazo 
de trinta dias, bem como a prestação de informações falsas. (Redação 
dada pela Emenda Constitucional de Revisão nº 2, de 1994).
Ensina Alkmim (2010) que, para assegurar liberdade e independência no 
exercício das funções parlamentares, aos congressistas (senadores e deputados 
federais) consiste um conjunto de prerrogativas, tanto direitos como imunidades 
e incompatibilidades expressas na CF dos artigos 53 ao 56.
Portanto, dispondo de autonomia, para realizar seus trabalhos, o 
Congresso Nacional representa o nosso Poder Legislativo Federal. Necessita da 
parceria tanto do Senado Federal, que sempre terá o presidente da Mesa Diretora, 
quanto da Câmara de Deputados que, junto ao próprio Senado, vai compor os 
outros cargos da Mesa por uma legislatura de quatro anos.
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
65
4 SENADO FEDERAL
O Senado Federal, parafraseando Moraes (2011), possui a mesma relevância 
que a Câmara dos Deputados, porém com atribuições específicas e diferentes desta 
outra Casa Legislativa.
Sua composição e legislatura encontram-se determinadas em nossa 
Constituição Federal no artigo 46, § 1º ao § 3º:
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e 
do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 1º - Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com 
mandato de oito anos.
§ 2º - A representação de cada Estado e do Distrito Federal será 
renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois 
terços.
§ 3º - Cada Senador será eleito com dois suplentes. 
Vejamos a interpretação, sobre a composição e mandato, de Avelar (2008, 
p. 220):
O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do 
Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário de apenas 
um turno. Cada Estado e o Distrito Federal elegem três senadores com 
mandato de oito anos, renovando-se a representação de quatro em 
quatro anos, alternativamente, por um e dois terços (art. 46).
Quanto ao número de senadores atuantes, Alkmim (2010) orienta que 
a soma dos representantes de 26 Estados mais o Distrito Federal, resulta na 
composição do Senado, em oitenta e um parlamentares.
Alerta Avelar (2008) baseado na CF, que o presidente do Senado é, por 
excelência, o presidente do Congresso Nacional.
Acadêmicos! Podemos observar que a composição do nosso Senado é por 
representantes eleitos pelo povo, os quais representam nossos Estados e o Distrito 
Federal, para desempenharem atividades privativas desta Casa Legislativa e 
para comporem o Congresso Nacional e para exercerem suas atividades de 
parlamentares. 
IMPORTANT
E
Para ampliar seus conhecimentos sobre o funcionamento, entre outros temas, 
do Senado Federal, basta acessar: <http://www.senado.gov.br/>.
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
66
5 CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS
Outra Casa Legislativa que compõe o nosso Congresso é a Câmara dos 
Deputados Federais, que encontra a sua composição delineada pela CF no artigo 
45, § 1º e § 2º, veja a sua redação:
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do 
povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada 
Território e no Distrito Federal.
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por 
Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, 
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, 
no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da 
Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
§ 2º - Cada Território elegerá quatro Deputados.
.
Notamos que para os Territórios, foi pré-estabelecido o número de 
deputados, já na CF, mas para os Estados e Distrito Federal, o que vale é a 
proporcionalidade de eleitores que deverá ser definida em Lei Complementar.
O sistema é proporcional quando a distribuição dos mandatos ocorre 
de maneira que o número de representantes em cada circunscrição 
eleitoral seja dividido em relação com o número de eleitores, de sorte 
que resulte uma proporção. [...]
O sistema proporcional consiste, portanto, no procedimento eleitoral que 
visa assegurar ao Parlamento uma representação proporcional ao número 
de votos obtido por cada uma das legendas políticas. (MORAES, 2011, p. 
434, grifo do autor).
A Lei Complementar nº 78/93 determina o número dos deputados Federais 
que comporão esta Casa Legislativa, é o que ensina Alkmim (2009, p. 627):
O número total de deputados e a representação proporcional de cada 
Estado e do Distrito Federal são fixados por Lei Complementar, de 
acordo com a população de cada Estado, respeitando-se sempre o 
número mínimo e máximo de cada representante por Estado.
Atualmente, a Lei Complementar nº 78/93estabelece o número 
máximo [...]
O mandato dos deputados é de quatro anos, diferente dos representantes 
do Senado Federal. Desta forma explica Avelar (2008, p. 220):
A Câmara dos Deputados – que representa o povo – é mais propensa 
aos alentos sociais, às paixões fulgentes da população. Os deputados, 
que têm mandato de prazo inferior ao dos senadores, veem-se 
obrigados a legislar conforme emoções e impulsos.
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
67
5 CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS Acadêmico(a)! Lembramos que, a Câmara dos Deputados, assim 
como o Senado, possui atribuições e competências tanto privativas quanto 
comuns, quando representam o Congresso. Logo a seguir vamos apresentar as 
competências que a CF determinou para estes órgãos do legislativo.
IMPORTANT
E
Você deve complementar seus conhecimentos sobre a Câmara dos Deputados 
Federais acessando: <http://www2.camara.leg.br/>.
6 ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
O Poder Legislativo Federal, Congresso Federal e suas Casas (Câmara 
Federal e Senado), possuem atribuições privativas, exclusivas, onde apenas 
esses entes públicos podem desempenhar. Encontramos as referidas atribuições 
dispostas em nossa Carta Magna.
Parafraseando Alkmim (2010), as atribuições do Congresso Federal podem 
ser classificadas em: legislativa, fiscalização e controle, julgamento de crimes de 
responsabilidade, constituinte e deliberativa.
As atribuições do Congresso Nacional podem ser divididas em exclusivas 
e as que necessitam de sanção presidencial. Elaboramos um resumo, no Quadro 
2, dos artigos 48 e 49 da Constituição Federal, onde identificamos as matérias que 
necessitam da análise e votação do Congresso, bem como das suas atribuições 
exclusivas, veja a seguir:
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
68
QUADRO 2 – ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO FEDERAL
1. Dispor sobre todas as matérias de competência da União, com sanção presidencial, 
sobre os seguintes temas: 
a) Sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas.
b) Plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida 
pública e emissões de curso forçado.
c) Fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas.
d) Planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento.
e) Limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União.
f) Incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas 
as respectivas Assembleias Legislativas.
g) Transferência temporária da sede do Governo Federal.
h) Concessão de anistia.
i) Organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da 
União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal. 
j) Criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que 
estabelece o art. 84, VI, b. 
k) Criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública. 
l) Telecomunicações e radiodifusão.
m) Matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações.
n) Moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.
o) Fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que 
dispõem os art. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I da Constituição Federal.
2. Atribuições exclusivas
a) Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem 
encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
b) Autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que 
forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, 
ressalvados os casos previstos em lei complementar.
c) Autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a 
ausência exceder a quinze dias.
d) Aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender 
qualquer uma dessas medidas.
e) Sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos 
limites de delegação legislativa.
f) Mudar temporariamente sua sede.
g) Fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem 
os art. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I da Constituição Federal. 
h) Fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, 
observado o que dispõem os art. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I da Constituição Federal. 
i) Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios 
sobre a execução dos planos de governo.
j) Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, 
incluídos os da administração indireta.
k) Zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos 
outros Poderes.
l) Apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão.
m) Escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União.
n) Aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares.
o) Autorizar referendo e convocar plebiscito.
p) Autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a 
pesquisa e lavra de riquezas minerais.
q) Aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois 
mil e quinhentos hectares.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
69
Outras atribuições comuns às duas Casas Legislativas (Câmara Federal e 
Senado) são elencadas no artigo 57 da Constituição Federal, a seguir relacionadas:
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital 
Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de 
dezembro. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006) 
§ 1º - As reuniões marcadas para essas datas serão transferidas 
para o primeiro dia útil subsequente, quando recaírem em sábados, 
domingos ou feriados.
§ 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3º - Além de outros casos previstos nesta Constituição, a Câmara dos 
Deputados e o Senado Federal reunir-se-ão em sessão conjunta para:
I - inaugurar a sessão legislativa;
II - elaborar o regimento comum e regular a criação de serviços comuns 
às duas Casas;
III - receber o compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da 
República;
IV - conhecer do veto e sobre ele deliberar.
Acadêmico(a)! Observe que o Presidente da República necessita manter 
um bom relacionamento com o Congresso Nacional para que possa desenvolver 
uma adequada gestão nacional, visto que, é necessário o apoio do congresso para 
implementar políticas socioeconômicas em nosso país.
7 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
FEDERAIS
As Casas Legislativas, na esfera federal, possuem atribuições comuns e 
privativas no desempenho do processo legislativo.
Além das atribuições que são comuns às duas Casas Legislativas, como 
ocorre com o processo ordinário de elaboração e aprovação de leis que 
depende da aprovação de ambas, certas atribuições são privativas de 
cada Casa. (ALKMIM, 2010, p. 135).
Elaboramos o Quadro 3, que resume o artigo 51 da nossa Constituição 
Federal para apresentar as atribuições privativas da Câmara dos Deputados 
Federais, como podemos observar:
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
70
QUADRO 3 – ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS FEDERAIS
1. Dispor sobre matérias que envolvam a tomada de contas e a instauração de 
processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República, e os temas 
pertinentes à organização da Câmara de Deputados Federais, como segue: 
a) Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o 
Presidente e o Vice-Presidenteda República e os Ministros de Estado.
b) Proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas 
ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa.
c) Elaborar seu regimento interno.
d) Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou 
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para 
fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei 
de diretrizes orçamentárias. 
e) Eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VI da 
Constituição Federal, dentre os líderes da maioria e da minoria na Câmara dos 
Deputados.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
Além das deliberações sobre seu regimento interno e sua organização, 
para esta Casa, ficou a incumbência de estudar as denúncias apresentadas contra 
o Presidente e o Vice-Presidente da República e decidir se autoriza a abertura de 
processo. Também deve proceder à tomada de contas do Presidente da República 
caso o Congresso Federal acuse o não recebimento em tempo hábil. Outra grande 
tarefa é eleger os membros do Conselho da República, entre os líderes da maioria 
e da minoria na Câmara dos Deputados. 
8 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL
A partir das normativas constitucionais do artigo 52 elaboramos o Quadro 
4, destacando as matérias e atribuições privativas do Senado Federal, como 
podemos verificar a seguir: 
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
71
8 ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL
QUADRO 4 – ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS DO SENADO FEDERAL
1. Dispor sobre matérias que envolvam o processo e julgamento do 
Presidente, do Vice-Presidente da República, Ministros de Estado entre 
outros e temas pertinentes à organização do Senado Federal, como segue: 
a) Processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de 
responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, 
do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles. 
b) Processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do 
Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, 
o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de 
responsabilidade. 
c) Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
• Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição.
• Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da 
República.
• Governador de Território.
• Presidente e diretores do Banco Central.
• Procurador-Geral da República.
• Titulares de outros cargos que a lei determinar.
d) Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha 
dos chefes de missão diplomática de caráter permanente.
e) Autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos 
Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios.
f) Fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da 
dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
g) Dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo 
e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas 
autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal. 
h) Dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações 
de crédito externo e interno. 
i) Estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
j) Suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por 
decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal. 
k) Aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do 
Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato.
l) Elaborar seu regimento interno.
m) Dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou 
extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para 
fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei 
de diretrizes orçamentárias. 
n) Eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII da Constituição 
Federal.
o) Avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua 
estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da 
União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. 
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
72
Uma particularidade do Senado Federal é a prerrogativa de processar e 
julgar várias autoridades brasileiras, em diferentes crimes, como: o Presidente 
e o Vice-Presidente da República, os Ministros de Estado e os Comandantes 
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, os Ministros do Supremo Tribunal 
Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional 
do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da 
União. 
Ao Senado Federal, também, compete aprovar a escolha de vários cargos, 
como: Magistrados, Ministros do Tribunal de Contas da União, Governador 
de Território, Presidente e diretores do Banco Central, Procurador-Geral da 
República e dos chefes de missão diplomática de caráter permanente.
9 CÂMARA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS
O Poder Legislativo nos Estados Membros é constituído pela Câmara 
dos Deputados Estaduais, mais conhecida por Assembleia Legislativa. É o que 
explica Cunha (2009, p. 25): “Assembleia Legislativa – Órgão que exerce o poder 
legislativo estadual. [...]”.
Quanto às prerrogativas dos deputados estaduais, Alkmim (2010, p. 145) 
interpreta a CF e ensina que são as mesmas dos deputados federais, verifique:
Segundo o artigo 27, § 1º, da Constituição, aos deputados estaduais, 
aí compreendidos os deputados distritais (CF, art. 32, §3º), serão 
aplicadas as mesmas regras previstas na Constituição sobre sistema 
eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de 
mandato, licença, impedimentos e incorporação às forças armadas.
Segundo expresso em nossa CF, o mandato destes deputados, também, é 
de quatro anos. As mesmas prerrogativas servem para estender a autonomia e a 
independência dos trabalhos executados por esta Casa Legislativa Estadual.
A Câmara dos Deputados Estaduais e os representantes do Poder Legislativo 
dos outros Entes da Federação são auxiliadas, na sua função de controle, e também 
são fiscalizadas por um órgão do executivo denominado Tribunal de Contas; veja 
as explicações de Alkmim (2010, p. 151):
De acordo com o artigo 75 da Constituição Federal, as normas 
estabelecidas em relação ao Tribunal de Contas da União aplicam-se, 
no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais 
de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e 
Conselhos de Contas dos Municípios [...].
As normas de funcionamento da Assembleia Legislativa são determinadas 
pela Constituição Estadual de cada Estado Membro, as quais levam em 
consideração as particularidades de cada região.
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
73
9 CÂMARA DOS DEPUTADOS ESTADUAIS
IMPORTANT
E
Para a sua melhor compreensão do Poder Legislativo Estadual, selecionamos 
como Leitura Complementar um resumo do funcionamento da Assembleia Legislativa do 
Estado de São Paulo. É fundamental que você efetue esta leitura com atenção e procure a 
página oficial da Câmara dos Deputados de seu Estado para complementar seus estudos.
10 PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL
O Poder Legislativo Municipal é representado pela Câmara Municipal 
que também é conhecida por Câmara de Vereadores. Os vereadores exercem as 
atribuições legislativas, cuja relação com os elementos de uma sociedade deve ser 
de proximidade e acessibilidade, já que, conforme anteriormente mencionado,é 
o poder mais próximo do povo.
Orienta Jesus (1996, p. 25) em relação à importância do Poder Legislativo 
Municipal “Estribadas em suas unções políticas, na defesa do bem comum e da 
democracia, e na fiscalização do Executivo, as Câmaras Municipais, através de 
seus vereadores, transformam-se em porta-vozes dos interesses locais.”
O Poder Legislativo nos Municípios fica a cargo da Câmara de Vereadores. 
Os cidadãos municipais elegem, democraticamente, através do voto, vereadores 
para os representarem na Casa Legislativa. Martins (2009) explica que o Poder 
Legislativo Municipal é exercido, na Câmara Municipal, pelos vereadores.
Para a prática dos seus atos e o pleno exercício de suas sessões e atividades 
legislativas, administrativas e fiscalizadoras, a Câmara Municipal deverá ter a 
sua sede própria ou poderá atuar no Paço Municipal (DIAS, 2005).
A respeito da estrutura da Câmara de Vereadores, Jesus (1996, p. 25), 
explica que: “Novs dias de hoje, a estrutura constitucional brasileira garante às 
Câmaras Municipais a soberania para decidir sobre assuntos de peculiar interesse 
dos municípios, princípio básico que sustenta a autonomia municipal.”
Para Dias (2005, p. 26-27), o funcionamento desta Casa Legislativa deve 
observar a existência, autonomia e atribuições de vários órgãos: 
A Câmara Municipal funciona com os seguintes órgãos:
• Plenário que é soberano, decide.
• Comissões que opinam, emitem parecer.
• Mesa que dirige a Casa.
• Bancadas de diversos partidos.
• Líderes que falam pelas bancadas.
Há ainda a Secretaria da Câmara que cuida da parte administrativa e 
pode haver a tesouraria que cuida da parte financeira. 
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
74
Com a eleição de novos vereadores, orienta Dias (2005, p. 25) que “Instalar-
se-á a Câmara Municipal, no dia 1º de janeiro, do ano seguinte ao da eleição 
municipal, que é o início da legislatura.” 
No tocante às sessões, classificam-se em ordinárias, extraordinárias, 
solenes, especiais e de eleição e instalação de legislatura. Em sua maioria, sessões 
públicas e, em casos excepcionais, secretas (JESUS, 1996).
De forma organizada, democrática e representativa, configura a Câmara 
Municipal, como fiscalizadora, controladora e alicerce da autonomia de um 
Município. Valendo-se da Lei Orgânica, para emitir pareceres, avaliar os atos e as 
contas anualmente apresentadas pela Administração Pública, discutir e deliberar 
temas de relevada importância à sociedade dos municípios das quais fazem parte.
Para a Câmara Municipal existem três funções básicas, que são: a 
legislativa, a fiscalizadora e a administrativa. Apresentamos, a seguir, as funções 
básicas do Poder Legislativo Municipal com uma breve explanação, segundo o 
entendimento de Gonçalves et al. (2000):
 A função legislativa é a que consiste na elaboração das leis sobre materiais de 
competência exclusiva do Município. A Constituição Federal assegura aos 
Municípios plena competência para:
o	 Legislar sobre assuntos de interesse local.
o	 Suplementar a legislação federal e a estadual, no que couber. 
o	 Decretar e arrecadar os tributos de sua competência, bem como 
aplicar as suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar 
contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
o	 Criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação 
estadual.
o	 Organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, os serviços públicos de interesse local.
o	 Manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, 
programas de Educação pré-escolar e de ensino fundamental.
o	 Prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do 
Estado, serviços de atendimento à saúde da população.
o	 Promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, 
mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação 
do solo urbano.
o	 Promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, 
observadas a legislação e ação fiscalizadora federal e estadual.
 A função é a fiscalizadora, que tem por objetivo o exercício do controle da 
Administração local, principalmente quanto à execução orçamentária e ao 
julgamento das contas apresentadas pelo Prefeito. Note-se que o controle 
externo da Câmara Municipal é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas 
do Estado ou do Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios, onde houver.
TÓPICO 1 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
75
 A função administrativa, a qual se restringe à sua organização interna, ou seja, 
à estruturação organizacional de seu quadro de pessoal, à direção de seus 
serviços auxiliares e, principalmente, à elaboração de seu Regimento Interno.
Como demonstramos, além das funções legislativas, a Câmara Municipal 
possui outras de igual importância: funções fiscalizadoras e administrativas. 
Demais autores acrescentam as funções judiciárias e de assessoramento.
A Câmara Municipal é composta por uma quantidade de representantes 
do povo que são chamados de vereadores. O que ocorre de igual forma em todo o 
país, mas com alterações quanto ao número de vereadores, fator que dependerá do 
número de habitantes de cada Município.
 Na Constituição Federal em seu Art. 29, inciso IV, encontramos os limites 
de vereadores para composição da Câmara de Vereadores:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, 
com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços 
dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos 
os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do 
respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
IV - número de Vereadores proporcional à população do Município, 
observados os seguintes limites:
a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um 
milhão de habitantes;
b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios 
de mais de um milhão e menos de cinco milhões de habitantes;
c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinquenta e cinco nos 
Municípios de mais de cinco milhões de habitantes; [...]
Em relação ao número de vereadores que formam a composição desta 
Casa Legislativa, sintetiza Fernandes (2010, p. 413-414): 
 
Não obstante a composição de qualquer Câmara Municipal seja 
uniforme em todo país, o número de vereadores é variável, consoante 
dispõe o artigo 29, inciso IV, da Carta Magna, oscilando entre um 
mínimo de 9 (nove) e um máximo de 55 (cinquenta e cinco), que deve 
ser proporcional ao número de habitantes.
Após definir o número de vereadores, forma-se a Mesa da Câmara, que 
administra e organiza os serviços da Câmara Municipal, e o Plenário, cujas 
reuniões ou sessões são de Natureza Ordinária, Extraordinária e Solene. 
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
76
IMPORTANT
E
Caro(a) Acadêmico(a)! 
Para aprofundar seus conhecimentos sobre o Poder Legislativo Municipal é interessante 
visitar a Câmara de Vereadores, da sua cidade, e assistir a reuniões abertas das Comissões 
ou votações de leis pelo Plenário.
Edilidade
Poder legislativo municipal. Conjunto de Vereadores. (CUNHA, 2007, p. 113).
NOTA
77
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico, você estudou:
• As características e competências do Poder Legislativo (federal, estadual, distrital 
e municipal).
• O Poder Legislativo tem como funções típicas a de legislar e a de fiscalizar.
• Para o desempenho de suas principais funções e dar continuidade as suas 
atividades, o Poder Legislativo realiza outras funções como, por exemplo, a 
administrativa e a de processar e julgar.
• A função de fiscalizador externo da gestão dos representantes do Poder 
Executivo é muito importante para resguardar o patrimônio público.
• A função de legislar é fundamental para um país democrático, as leis impõem 
limites para os governantes públicos, bem como, para as relações nas diversas 
sociedades (convívio social).
• Os representantes deste poder são eleitos pelo povo, através do voto;por este 
motivo representam os nossos interesses em todas as esferas de governo.
• Os órgãos que representam o Poder Legislativo no Brasil, são:
o Na União, por uma estrutura bicameral, pelo Congresso Federal 
e suas Casas Legislativas que são o Senado Federal e a Câmara 
dos Deputados Federais.
o Nos Estados, pela Câmara dos Deputados Estaduais, também 
conhecida por Assembleia Legislativa.
o Nos Municípios e Distrito Federal, pela Câmara Municipal, 
também conhecida por Câmara de Vereadores.
78
AUTOATIVIDADE
Caro(a) Acadêmico(a)! Vamos avaliar a compreensão dos conceitos aos 
quais tivemos acesso até agora; responda aos questionamentos dispostos a 
seguir:
1 O Senado Federal e a Câmara de Deputados Federais, no desempenho de 
suas funções, possuem atribuições comuns e privativas. Avalie as afirmativas 
e assinale as CORRETAS, quanto às atribuições privativas da Câmara de 
Deputados Federais:
a) ( ) Autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de 
recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.
b) ( ) Autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo 
contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de 
Estado.
c) ( ) Proceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não 
apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura 
da sessão legislativa.
d) ( ) Aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, 
a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente.
2 Uma das atribuições do Chefe do Poder Executivo é a apresentação de 
projetos de lei. Avalie as afirmativas e assinale a CORRETA, quanto às Casas 
Legislativas que compõem o Congresso Nacional:
a) ( ) Câmara Municipal e Assembleia Legislativa.
b) ( ) Senado Federal e Câmara de Deputados Federais.
c) ( ) Assembleia Legislativa e Câmara de Deputados Federais.
d) ( ) Assembleia Legislativa e Senado Federal.
3 O Poder Legislativo possui funções básicas inerentes ao seu poder constituído. 
Assinale as alternativas CORRETAS e identifique quais são as principais funções 
da Câmara Municipal:
a) ( ) Função Legislativa.
b) ( ) Função Administrativa.
c) ( ) Função Fiscalizadora.
d) ( ) Função Executiva.
79
TÓPICO 2
PROCESSO LEGISLATIVO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A legislação, em especial, as emendas à Constituição, leis complementares, 
leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e 
as resoluções estão diretamente ligadas ao nosso cotidiano, alterando direitos 
sociais, tributos, códigos, entre outros. Esta legislação, ou normas, são frutos 
do processo legislativo que é o trabalho do Poder Legislativo de cada Ente da 
Federação. 
Neste tópico, vamos conhecer o conceito de processo legislativo, assim 
como as principais regras relativas à elaboração das espécies normativas 
(legislação). Acompanhar o processo legislativo é muito importante porque seu 
resultado interfere diretamente em nosso dia a dia e em nossos planos pessoais 
e sociais. 
Acadêmicos, vamos apresentar o processo legislativo primário, que 
está expresso na Constituição Federal e relacionado à União, porém, tanto os 
Estados como os Municípios devem seguir as mesmas regras determinadas pela 
Constituição Federal.
2 CONCEITO E OBJETO DO PROCESSO LEGISLATIVO
Os procedimentos necessários para a formação até a finalização do ato 
legislativo (normas, legislação) é conhecido como processo legislativo. Esses 
atos podem ser considerados como a função básica do Poder Legislativo. São os 
preceitos Alkmim (2009, p. 655):
Em uma definição objetiva, o processo legislativo pode ser 
compreendido como o conjunto de atos realizados com a finalidade 
de elaboração de um ato legislativo, que constitui a função típica do 
Poder Legislativo.
Com efeito, o processo legislativo representa o desempenho da própria 
atividade legislativa, compreendendo todos os atos necessários à 
elaboração, discussão, votação, aprovação e promulgação ou sanção de 
uma lei ou outro ato legislativo.
É importante compreendermos que todos os procedimentos necessários para 
a produção do ato legislativo, a exemplo de uma lei ordinária ou lei complementar, 
são chamados de processo legislativo. Quando falamos em processo nos remetemos 
a etapas pré-estabelecidas, ou seja, que seguem regras necessárias.
 
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
80
Em relação às regras básicas, necessárias, constitucionais descritas no 
artigo 59, para todo o processo de um ato legislativo podemos chamá-las de 
normativas primárias, segundo Avelar (2008, p. 281): 
Todas estas espécies normativas são denominadas de “primárias”, pois 
têm espeque diretamente na Constituição Federal. As demais normas 
não previstas no art. 59 da CF/88, tais como decreto presidencial, a 
instrução normativa, o regimento etc., são secundárias, já que derivam 
de outras normas, como a lei, por exemplo (grifo do autor).
Por simetria, constitucional, as mesmas regras que se utilizam no processo 
legislativo federal devem ser utilizadas pelos Estados, Municípios e Distrito 
Federal, este princípio é ressaltado por Alkmim (2009, p. 655): 
Ressalta-se que as regras básicas do processo legislativo federal 
devem ser obrigatoriamente observadas pelos Estados-membros, em 
razão de sua correlação com o princípio da separação e harmonia 
entre os poderes, o qual constitui princípio constitucional sensível da 
Federação.
 
O objeto, deste processo, tem a sua fundamentação na Constituição Federal, 
no artigo 59, que é a conhecida legislação primária porque foi a determinada pelo 
texto constitucional. Não esqueça que, também, existem legislações secundárias 
que estão classificadas em outras leis como o decreto presidencial e os regimentos 
internos, instruções normativas, entre outros, que nem sempre são realizados 
pelo Poder Legislativo. 
3 ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO
Os atos do processo legislativo são devidamente apresentados e 
determinados pela Constituição Federal em seu artigo 59, vamos conferir:
Art. 59 O processo legislativo compreende a elaboração de:
I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Acadêmicos! É importante conhecer o significado de cada ato, resultante 
do trabalho do Poder Legislativo, para podermos identificá-los com mais 
facilidade. Já, que são necessários os ritos diferenciados para a construção de 
cada espécie de norma.
TÓPICO 2 | PROCESSO LEGISLATIVO
81
3 ATOS DO PROCESSO LEGISLATIVO
As emendas à Constituição Federal são possíveis, muitas vezes, 
necessárias para que determinados temas do nosso dia a dia se mantenham 
atualizados à realidade brasileira. Porém, é bom lembrar, jamais poderão alterar 
a essência constitucional, caso que representaria uma reforma, não alteração.
A alterabilidade constitucional, embora se possa traduzir na alteração 
de muitas disposições da constituição, sempre conservará um valor 
integrativo, no sentido de que deve deixar substancialmente idêntico 
o sistema originário da constituição. A revisão serve para alterar a 
constituição, mas não para mudá-la uma vez que não será uma reforma 
constitucional o meio propício para fazer revoluções constitucionais. 
(MORAES, 2011, p. 688-689).
Buscamos nos ensinamentos de Alkmim (2009, p. 662) a complementação do 
significado das emendas à Constituição: “As emendas à constituição são os atos que 
visam à alteração do próprio Texto Constitucional, tratando-se da manifestação do 
Poder Constituinte derivado de emendas [...]”.
Já, a Lei Complementar é a que complementa a CF no que não foi 
esclarecido ou determinado no texto constitucional. Vejamos o posicionamento 
de Avelar (2008, p. 283): “As leis complementares, como aponta a semântica do 
termo, complementam os ditames constitucionais mais importantes.”
Vamos conhecer a justificativa que apresenta Moraes (2011,p. 694):
Assim, a razão de existência da lei complementar consubstancia-se 
no fato de o legislador constituinte ter entendido que determinadas 
matérias, apesar da evidente importância, não deveriam ser 
regulamentadas na própria Constituição Federal, sob pena de 
engessamento de futuras alterações; mas, ao mesmo tempo, não 
poderiam comportar constantes alterações através de um processo 
legislativo ordinário. O legislador constituinte pretendeu resguardar 
determinadas matérias de caráter infraconstitucional contra alterações 
volúveis e constantes, sem, porém, lhes exigir a rigidez que impedisse 
a modificação de seu tratamento, assim que necessário. 
O legislador constituinte, para facilitar o processo de alteração de 
determinados temas, decidiu que sejam aprovadas leis complementares à CF, caso 
contrário seria necessário alterar através de emenda à Constituição que possuem 
um processo legislativo mais complexo ou engessado. Quando for necessária a 
utilização de lei complementar estará expressa na própria norma constitucional 
essa necessidade. 
A CF, no artigo 47, determina o processo das leis ordinárias, Alkmim (2009, 
p. 664) explica a essência delas, como: “É o ato legislativo típico. A elaboração 
de leis ordinárias constitui a atividade legislativa mais comum. [...].”. Por serem 
mais comuns representam a maioria das normas legislativas.
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
82
As Leis Delegadas são elaboradas pelo Presidente da República para temas 
determinados, diferente das demais leis que são elaboradas pelo legislativo, mas 
necessitam de autorização do Poder Legislativo. Encontramos a possibilidade 
deste tipo de norma no artigo 68, § 1º ao §3º, da Constituição Federal, observe a 
sua redação: 
Art. 68 As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da 
República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva 
do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara 
dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei 
complementar, nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira 
e a garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução 
do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de 
seu exercício.
§ 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso 
Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
 
Já, a Medida Provisória, “[...] é o ato normativo, com força de lei, editado 
pelo Presidente da República em caso de relevância e urgência, submetido de 
imediato ao Congresso Nacional, e cuja eficácia se extingue, desde a edição, se 
não for convertida em lei no prazo de 60 dias a partir da publicação.” (AVELAR, 
2008, p. 289).
Para determinados assuntos que estão previstos na CF em seu artigo 49 
foram introduzidos os decretos legislativos. “Decretos legislativos são atos de 
competência exclusiva do Congresso Nacional, geralmente de efeitos externos, não 
sujeitos à sanção ou veto do Presidente da República.” (ALKMIM, 2009, p. 670).
As resoluções servem para determinar procedimentos internos do Poder 
Legislativo, entretanto, existem casos previstos na CF que causam efeitos externos. 
Moraes (2011, p. 724) esclarece:
Resolução é o ato do Congresso Nacional ou de qualquer de suas 
casas, tomado por procedimento diferente do previsto para a 
elaboração das leis, destinado a regular matéria de competência do 
Congresso Nacional ou de competência privativa do Senado Federal 
ou da Câmara dos Deputados, mas em regra com efeitos internos; 
excepcionalmente, porém, também prevê a constituição resolução com 
efeitos externos, como a que dispõe sobre a delegação legislativa. 
Acadêmicos! Vocês tiveram a oportunidade de conhecer os atos legislativos 
primários, e puderam observar que as leis delegadas e as medidas provisórias são 
de iniciativa do Presidente da República. Não esqueçam que, nesses casos, o Poder 
Legislativo também interfere, por exemplo, nas leis delegadas dá a autorização e 
nas medidas provisórias analisa e vota. Por este motivo os atos são considerados, 
também, resultado de atos do legislativo.
TÓPICO 2 | PROCESSO LEGISLATIVO
83
IMPORTANT
E
Caro(a) acadêmico(a)! Vamos saber diferenciar Leis Complementares e Leis 
Ordinárias:
São duas as diferenças entre lei complementar e lei ordinária. 
A primeira é material, uma vez que somente poderá ser objeto 
de lei complementar a matéria taxativamente prevista na 
Constituição Federal, enquanto todas as demais deverão ser 
objeto de lei ordinária. Assim, a Constituição Federal reserva 
determinadas matérias cuja regulamentação, obrigatoriamente, 
será realizada por meio de lei complementar. A segunda é 
formal e diz respeito ao processo legislativo, na fase de votação. 
Enquanto o quorum para aprovação da lei ordinária é de maioria 
simples (art. 47), o quorum para aprovação da lei complementar 
é de maioria absoluta (art. 69) [...]. (MORAES, 2011, p. 694-695 
grifo do autor).
4 PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS
Os procedimentos legislativos, dos atos que o Poder Legislativo dos 
Entes da Federação deve exercer, estão expressos na Constituição Federal entre 
os artigos 60 e 69 e também na Lei Complementar 95/1998. Os procedimentos 
legislativos dividem-se em três categorias é o que nos explica Alkmim (2009, p. 
656):
[...]. Podem ser:
a) ordinário ou comum, que se destina à elaboração de leis ordinárias;
b) sumário, destinado à elaboração de leis ordinárias em regime de 
urgência;
c) especial, destinado à elaboração de outras espécies normativas, 
como emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, 
conversão de medidas provisórias, decretos legislativos etc. (grifo do 
autor).
 
As propostas de emendas à Constituição são normatizadas no artigo 
60, seus incisos e parágrafos podem ser considerados como um procedimento 
especial. Você encontrará, nesse artigo, quem é autorizado a propô-las, os períodos 
em que não é permitido fazer estas alterações, quais são os procedimentos de 
votação, quem pode promulgá-las, quais os assuntos que não podem fazer parte 
das propostas de emendas a nossa CF, entre outros temas que podemos verificar 
a seguir:
.
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
84
Art. 60 A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados 
ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da 
Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de 
seus membros.
§ 1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência de 
intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso 
Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em 
ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número 
de ordem.
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente 
a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida 
por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma 
sessão legislativa.
O processo legislativo para a elaboração das leis complementares, leis 
ordinárias, leis delegadas e medidas provisórias estão descritos nos artigos 61 
a 69, da Constituição Federal. Para que você possa distingui-las, com maior 
facilidade, adaptamos noQuadro 5 os principais procedimentos, veja-os a seguir:
TÓPICO 2 | PROCESSO LEGISLATIVO
85
QUADRO 5 – PROCESSO LEGISLATIVO DAS LEIS E MEDIDAS PROVISÓRIAS
1. Lei Complementar 
a) A iniciativa cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal 
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma 
e nos casos previstos nesta Constituição. 
b) A iniciativa é privativa do Presidente da República, quando fixem ou modifiquem 
os efetivos das Forças Armadas e quando disponham, sobre:
• criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica 
ou aumento de sua remuneração;
• organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços 
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
• servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, 
estabilidade e aposentadoria;
• organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas 
gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Territórios;
• criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto 
no art. 84, VI da CF;
• militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, 
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
c) A iniciativa é popular e apresentada à Câmara dos Deputados de projeto de lei 
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por 
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
d) As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
e) A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de 
novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros 
de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
f) Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
2. Lei Ordinária 
a) A iniciativa cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal 
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma 
e nos casos previstos nesta Constituição. 
b) A iniciativa é privativa do Presidente da República, quando fixem ou modifiquem 
os efetivos das Forças Armadas e quando disponham, sobre:
• criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica 
ou aumento de sua remuneração;
• organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços 
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
• servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, 
estabilidade e aposentadoria;
• organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas 
gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Territórios;
• criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto 
no art. 84, VI da CF;
• militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, 
estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.
c) A iniciativa é popular e apresentada à Câmara dos Deputados de projeto de lei 
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por 
cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
d) A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de 
novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros 
de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
86
3. Medida Provisória 
a) Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas 
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
b) É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
• nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
• direito penal, processual penal e processual civil;
• organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus 
membros;
• planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e 
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º da CF;
• que vise à detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo 
financeiro;
• matérias reservadas a lei complementar;
• já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção 
ou veto do Presidente da República.
c) Quando implique em instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos na 
CF nos art. 153, I, II, IV, V, e 154, II da CF, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte 
se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.
d) Perderão a eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 
sessenta dias, prorrogável por uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional 
disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes e suspendendo-se os 
prazos durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
e) A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das 
medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos 
constitucionais.
f) Quando não apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, 
entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso 
Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações 
legislativas da Casa em que estiver tramitando.
g) Terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. 
h) Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias 
e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de 
cada uma das Casas do Congresso Nacional.
i) É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha 
sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
j) Não editado o decreto legislativo que se refere à instituição e majoração de impostos 
até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas 
constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. 
l) Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, 
esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
4. Lei Delegada
a) As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar 
a delegação ao Congresso Nacional.
b) São vedadas as seguintes matérias:
• atos de competência exclusiva do Congresso Nacional;
• atos de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
• matérias reservadas à lei complementar;
• a organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de 
seus membros;
• a nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
• os planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
c) A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, 
que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício, caso a resolução determinar a apreciação 
do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
TÓPICO 2 | PROCESSO LEGISLATIVO
87
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
IMPORTANT
E
Caro(a)acadêmico(a)! Para você compreender, integralmente, o processo 
legislativo das leis é necessário fazer uma leitura, com atenção, dos artigos 63 ao 66 da nossa 
Constituição Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>. 
As resoluções, atos legislativos primários, são exclusivamente atos dos 
órgãos legislativos, com seu rito previsto em seus regimentos internos e seus 
efeitos são tanto internos como externos, segundo Avelar (2008, p. 298): 
Os atos administrativos veiculados por resoluções são, em regra, 
definidos pelos regimes internos das Casas Legislativas e pelo 
Regimento do Congresso Nacional. Não está especificada na 
Constituição Federal, a não ser no caso de delegação para o Presidente 
da República (art. 68, §3º). A votação se dá por maioria simples e 
dispensa também a sanção presidencial. A promulgação e a publicação 
são efetivadas pela Mesa da Casa respectiva ou do Senado Federal 
(quando se tratar de resolução do Congresso Nacional).
Os Decretos Legislativos possuem um processo especial, já que não terão 
participação do Poder Executivo em sua sanção, e seu rito está expresso nos 
regimentos internos do legislativo, resume Moraes (2011, p. 719): 
[...] os decretos legislativos serão, obrigatoriamente, instruídos, 
discutidos e votados em ambas as casas legislativas, no sistema 
bicameral; e se aprovados, serão promulgados pelo Presidente do 
Senado Federal, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional, 
que determinará sua publicação.
Não haverá participação do Presidente da República no processo 
legislativo de elaboração de decretos legislativos, e, consequentemente, 
inexistirá veto ou sanção, por tratar-se de matérias de competência do 
Poder Legislativo.
Para regulamentar o que o texto constitucional não esclareceu, a exemplo, 
da elaboração, da redação, da alteração, da consolidação e da sequência da 
numeração das leis, foi editada a Lei Complementar nº 95/1998.
88
RESUMO DO TÓPICO 2
Neste tópico, você estudou:
• O processo legislativo pode ser entendido como o conjunto de atos legislativos 
realizados pelo Poder Legislativo, visando à formação das emendas à 
Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas 
provisórias, decretos legislativos e as resoluções.
• Encontramos as regras para o processo legislativo na Constituição do artigo 59 
até o artigo 69 e na Lei Complementar 95/1998.
• Existem atos legislativos primários (que estão expressos na CF) e atos legislativos 
secundários (que estão expressos em outras leis), neste tópico apresentamos 
apenas os primários.
• A diferença entre os atos legislativos normalmente se dá pela matéria, urgência 
e relevância, pela forma de aprovação, ou melhor, pelo quórum.
• Os procedimentos legislativos podem ser classificados, dependendo da 
complexidade da sua elaboração, como ordinários ou comuns, sumários e 
especiais.
89
AUTOATIVIDADE
Caro(a) acadêmico(a)! Vamos avaliar a compreensão dos conceitos que 
tivemos até o momento, responda aos questionamentos dispostos a seguir:
1 O Poder Legislativo na execução da sua atividade típica realiza 
procedimentos que resultam em atos legislativos primários e secundários. 
Avalie as afirmativas e assinale as CORRETAS, quanto à denominação dos 
atos legislativos:
a) ( ) Emendas à Constituição, leis complementares e instruções normativas.
b) ( ) Emendas à Constituição, leis complementares e resoluções.
c) ( ) Leis ordinárias, leis delegadas e medidas provisórias.
d) ( ) Leis ordinárias, leis delegadas e decretos executivos.
2 O processo legislativo está expresso na CF dos artigos 59 a 69 e na Lei 
Complementar 95/1988. Assinale a alternativa CORRETA que identifica 
os Entes da Federação que devem adotar as regras constitucionais para o 
processo legislativo que resultará na nossa legislação primária:
a) ( ) União, Estados, Distrito Federal e os Municípios.
b) ( ) Apenas a União.
c) ( ) União e Estados.
d) ( ) São normas meramente exemplificativas, por isso todos os Entes da 
Federação podem criar as suas regras individuais.
3 O processo de elaboração dos atos legislativos varia entre os mais rígidos e 
os menos rígidos, isto em razão da exigência do quorum de votação. Assinale 
a alternativa CORRETA que identifica o ato legislativo com maior rigidez no 
processo de aprovação.
a) ( ) As emendas à constituição.
b) ( ) As leis complementares.
c) ( ) As medidas provisórias.
d) ( ) As leis delegadas.
90
91
TÓPICO 3
CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
PODER EXECUTIVO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
A execução das políticas públicas, o bom funcionamento do atendimento 
ao público, enfim, o bem-estar da sociedade nas ações do dia a dia, são atividades 
que dependem diretamente da ação executiva, que cabe ao Poder Executivo. 
Para compreendermos o funcionamento do Poder Executivo, é importante 
entender a função executiva, os órgãos da administração e a diferença de administração 
pública direta e indireta. 
Estudaremos, a seguir, a composição dos órgãos da administração direta 
federal e faremos uma breve explanação sobre a presidência e vice-presidência 
da república e seus órgãos de assessoria, a casa civil e os ministérios. 
Para finalizar este tópico no âmbito Estadual, conheceremos os órgãos da 
administração direta estadual, o governador e vice-governador, os secretários de 
governo estaduais e na esfera Municipal, estudaremos os órgãos da administração 
direta municipal e o prefeito e vice-prefeito.
Vamos juntos, estudar as características e competências do Poder 
Executivo, tanto na União quanto nos Estados, Distrito Federal e Municípios.
2 FUNÇÃO EXECUTIVA E ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO
A função administrativa é característica do Poder Executivo, atribuída 
pela Constituição Federal de 1988 e disposta em seu art. 84. Podemos dizer 
que é a função típica (privativa, precípua), mas não exclusiva porque os outros 
poderes possuem, como funções secundárias e similares a de praticar atividades 
administrativas na sua organização funcional. É o que explica Carvalho Filho 
(2013, p. 3): “[...] os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais 
(funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam 
pertencer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição 
autorize”.
Vejamos o entendimento de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 62-
63), sobre as funções principais e secundárias dos três Poderes:
92
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Assim, a função precípua do Poder Legislativo é a elaboração da 
lei (função normativa); a função precípua do Poder Executivo é a 
conversão da lei em ato individual e concreto (função administrativa); 
a função precípua do Poder Judiciário é a aplicação coativa da lei aos 
litigantes (função judicial). Referimo-nos à função precípua de cada 
Poder de Estado porque, embora o ideal fosse a privatividade de cada 
função para cada Poder, na realidade isso não ocorre, uma vez que 
todos os Poderes têm necessidade de praticar atos administrativos, ainda 
que restritos à sua organização e ao seu funcionamento, e, em caráter 
excepcional admitido pela Constituição, desempenham funções e 
praticam atos que, a rigor, seriam de outro Poder (grifo dos autores).
A função administrativa do Poder Executivo é a de administrar o Estado, 
gerindo, implementando, organizando ações que lhe competem, respeitando 
sempre a legislação vigente. Carvalho Filho (2013, p. 4-5) salienta: “[...] pode 
dizer-se que função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus 
delegados, subjacentemente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito 
público, com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica”.
Esta função típica é inerente a todas as esferas de governo com ordem 
constitucional expressa no art. 37. Segundo Silva (2011, p. 656, grifo nosso), em 
cada esfera de governo a administração do Estado é autônoma, sem dependênciahierárquica: 
[...] a função administrativa é institucionalmente imputada a diversas 
entidades governamentais autônomas, que, no caso brasileiro, 
estão expressamente referidas no próprio art. 37, de onde decorre a 
existência de várias Administrações Públicas: a federal (da União), 
a de cada Estado (Administração estadual), a do Distrito Federal e 
a de cada Município (Administração municipal ou local), cada qual 
submetida a um Poder político próprio, expresso por uma organização 
governamental autônoma.
Resumimos a função administrativa ou executiva com os ensinamentos 
de Alkmim (2009, p. 675): “[...] o Poder Executivo tem como função típica e 
essencial administrar o Estado em conformidade com as leis elaboradas pelo 
Poder Legislativo”.
TÓPICO 3 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
93
IMPORTANT
E
Entenda um pouco mais sobre as funções estatais com a opinião de Avelar 
(2008, p. 74/75):
Ora, é o Estado, através do Poder Executivo, quem encarna os 
interesses públicos. Ele busca alcançar a pretensão do povo 
através de condutas permitidas na legislação. As ações do 
Estado tendentes a encetar as ambições sociais são comumente 
denominadas de ‘decisões políticas’ e diferem das ‘decisões 
judiciais’ exatamente porque estas, ao invés de estatuírem 
as ações governamentais suplicadas pela sociedade, apenas 
determinam a aplicação da vontade popular antevista na lei ou 
nas decisões políticas.
Para desempenhar a função administrativa, também conhecida como 
executiva, há necessidade de otimizar a estrutura da Administração Pública. 
Se a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são autônomos, cada 
qual deverá criar, alterar e suprimir suas estruturas administrativas. A “criação e 
extinção” de “[...] órgãos da administração pública dependem de lei, de iniciativa 
privativa do Chefe do Executivo”. (MEIRELLES; ALEIXO; BURLE FILHO, 2013, p. 
70).
Através de leis, normalmente, complementares, exigidas pela Constituição 
Federal, Estadual e Leis Orgânicas Municipais, é que o Chefe do Executivo 
determina como devem ser organizadas suas atividades e funções. Medauar 
(2005, p. 57), esclarece: 
O amplo rol de atividades que a Administração Pública deve 
realizar para cumprir seu papel na vida da sociedade impede que se 
concentrem na atuação de uma única autoridade ou um único servidor. 
[...] segundo critérios de especialização do trabalho ou de divisão do 
trabalho o amplo rol de atividades é distribuído entre diversos setores 
ou unidades, denominados órgãos públicos. 
Observamos que a organização dos trabalhos é dividida por unidades ou 
setores aos quais chamamos de Órgãos Públicos. Ensina Di Pietro (2011, p. 521): 
“[...] pode-se definir o órgão público como uma unidade que congrega atribuições 
exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a 
vontade do Estado”. 
Agora vejamos a conceituação e exemplos, sob a ótica de Medauar (2005, 
p. 57-58):
94
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Órgãos públicos ou órgãos administrativos são unidades de atuação 
que englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados 
para realizar uma atribuição predeterminada. Por exemplo: uma 
Secretaria Municipal de Educação é um órgão público municipal 
formado por um conjunto de servidores e meios materiais destinados 
a colocar em prática as atribuições do Município no tocante ao ensino.
Já para Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 69) órgãos públicos 
possuem uma conceituação mais ampla:
[...] Órgãos públicos - São centros de competência instituídos para 
o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja 
atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades 
de ação com atribuições específicas na organização estatal. Cada 
órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, 
tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses 
elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem 
supressão da unidade orgânica (grifo nosso).
Acadêmico(a)! Podemos verificar que quando falamos de Órgãos 
Públicos estamos nos referindo a um conjunto de unidades administrativas, 
cada qual com suas atribuições, quadro de funcionários, competências, entre 
outras características atribuídas por legislação própria para que o Estado possa 
desempenhar suas funções típicas e atípicas.
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
O Estado pode desenvolver suas atividades administrativas de forma 
centralizada ou descentralizada. Há a necessidade de analisar todos os recursos 
disponíveis (pessoal, material, financeiro etc.) para determinar qual das formas 
vai ser mais eficiente para atender às demandas da população. 
Quando a Administração Pública (federal, estadual, distrital ou municipal) 
em quaisquer de seus Poderes, exerce a administração centralizada, através 
de órgãos diretamente subordinados ao Poder Executivo, o que chamamos de 
Administração Direta. (SILVA, 2011). 
A conceituação de Carvalho Filho (2013, p. 455) sobre a forma de 
desempenhar as atividades públicas compreende: “Administração Direta 
é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi 
atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades 
administrativas do Estado”.
Ensinam os autores, Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 826) que, 
quando os órgãos são integrados na estrutura principal da União, Estado, Distrito 
Federal ou Município, formam a Administração Direta:
TÓPICO 3 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
95
3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
Observamos que a Administração Pública não é propriamente 
constituída de serviços, mas, sim, de órgãos a serviço do Estado, na 
gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, o que nos permite 
concluir, com mais precisão, que, no âmbito federal, a Administração 
direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura administrativa da 
União (grifo nosso).
Comunga com os mesmos ensinamentos Silva (2008, p. 188): “A 
administração direta compreende a organização administrativa do Estado como 
pessoa administrativa”.
Quando a Administração Pública transfere sua competência para outras 
pessoas físicas ou jurídicas está descentralizando, este é o entendimento de Di 
Pietro (2011, p. 420): “Descentralização é a distribuição de competências de uma 
para outra pessoa, física ou jurídica”.
Verificamos que a criação da estrutura de Administração Indireta vem 
agilizar os serviços públicos, já que direciona para uma determinada pessoa 
jurídica o que antes era desempenhado pelos órgãos da Administração Direta. 
Vejamos os ensinamentos de Carvalho Filho (2013, p. 459): “Administração 
Indireta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à 
respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades 
administrativas de forma descentralizada”. 
Di Pietro (2011, p. 432) esclarece quais são as pessoas jurídicas que 
se enquadram como Administração Indireta perante a legislação brasileira: 
“Compõem a Administração Indireta, no direito positivo brasileiro, as autarquias, 
as fundações instituídas pelo Poder Público, as sociedades de economia mista, 
as empresas públicas e os consórcios públicos”. 
A escolha entre executar serviços pelos órgãos da Administração Direta 
ou criar, através de lei, uma estrutura de órgãos independentes, Administração 
Indireta, deve levar em consideração a agilidade, a qualidade e a espécie de 
atendimento que se quer dispensar para a sociedade. 
4 COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DE ADMINISTRAÇÃO 
DIRETA FEDERAL
O Poder Executivo Federal, segundo o Decreto-Lei nº 200, de 25/02/1967 
(BRASIL, 1967), possui estrutura para desempenhar suas atribuições e 
competências, com a Administração Direta e Administração Indireta. A 
organização do Poder Executivo na União deve respeitar o estabelecido pela 
nossa Constituição Federal de 1988 no Capítulo II, dos art. 76 ao 83.
A composição da Administração Direta Federalé determina no art. 4º, 
inciso I, do Decreto-Lei nº 200/67: “[...] que se constitui dos serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios”.
96
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Vejamos a interpretação de Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 836) 
sobre a constituição da Administração Direta Federal:
A Administração Federal é dirigida por um órgão independente, 
supremo e unipessoal, que é a Presidência da República, e por órgãos 
autônomos também unipessoal, que são os Ministérios, aos quais 
se subordinam ou se vinculam os demais órgãos e entidades 
descentralizadas (grifo nosso).
Por analogia, a Administração Federal e os outros entes da federação 
utilizam o mesmo modelo, com adaptações, para a estrutura dos órgãos de suas 
administrações. Salienta Medauar (2005, p. 67):
Generalizando-se essa fórmula para os demais âmbitos administrativos 
do País, emergirá a seguinte noção: Administração direta é o conjunto 
dos órgãos integrados na estrutura da chefia do Executivo e na 
estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do Executivo (grifo do autor).
Seguindo as delimitações do Decreto-Lei nº 200/67 (BRASIL, 1967), todos os 
órgãos da Administração Federal utilizarão, para desenvolver suas atividades, os 
seguintes princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização, 
delegação de competência e controle.
5 PRESIDÊNCIA E VICE-PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
A Presidência da República é, hierarquicamente falando, o órgão máximo 
da Administração Federal. Explicam a estrutura e direção do Poder Executivo 
Federal, Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 836):
A Presidência da República, sob imediata direção do Chefe da Nação, é 
o órgão supremo e independente representante do Poder Executivo da 
União, enfeixando todas as atividades administrativas superiores de 
âmbito federal, de política, de planejamento, coordenação e controle 
do desenvolvimento socioeconômico do País e da segurança nacional.
O Presidente da República tem como principal atribuição, entre muitas 
outras, exercer o Poder Executivo Federal sendo auxiliado pelos Ministros de 
Estado. Com relação à natureza e posição do Presidente da República, Silva (2011, 
p. 658) orienta: “[...] exerce o Poder Executivo, entre cujas atribuições se acham as 
de natureza administrativa, para o cumprimento de seus fins governamentais”.
Já o Vice-Presidente é eleito e tomará posse juntamente com o Presidente 
da República. Além das atribuições específicas de seu cargo, determinadas por lei 
complementar, deverá substituir o chefe de Estado em caso de impedimentos e 
auxiliar o Presidente quando for convocado para missões especiais. 
TÓPICO 3 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
97
5 PRESIDÊNCIA E VICE-PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Observamos ao analisar a Constituição Federal, no art. 80, que o Vice-
Presidente não é o único a substituir o Chefe do Poder Executivo Federal. Em 
relação ao processo de sucessão do Presidente da República, esclarece Alkmim 
(2009, p. 677): 
O sucessor direto e imediato do Presidente da República é o Vice-
Presidente [...]. No caso de impedimento ou vacância de ambos os 
cargos, a Constituição estabelece a seguinte ordem de sucessão: 
Presidência da Câmara dos Deputados, Presidente do Senado Federal 
e Presidente do Supremo Tribunal Federal (CF, art. 80).
O Chefe do Executivo Federal e seu Vice são escolhidos pelos cidadãos 
brasileiros para representarem nossos interesses nacionais. Sobre a eleição do 
Presidente e Vice-Presidente salienta Morais (2011, p. 489):
O Presidente da República é eleito simultaneamente com um Vice-
presidente, através do sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, 
em pleito realizado no primeiro domingo de outubro, em primeiro 
turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, 
do ano anterior ao término do mandato presidencial vigente.
Ressaltamos anteriormente, que a Presidência da República possui uma 
estrutura de órgãos inferiores, para exercerem e auxiliarem em competências 
específicas. Toda esta estrutura e composição são delineadas pela Lei Federal nº 
10.683/2003 e suas alterações (normalmente alteram-se quando há nova gestão). 
A composição atual desta estrutura segue o demonstrado no quadro, a seguir:
QUADRO 6 – ÓRGÃOS DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
ÓRGÃOS EXECUTIVOS ÓRGÃO DE ASSESSORAMENTO E CONSULTA
I - Casa Civil
II – Secretaria Geral
III - Secretaria de Relações Institucionais
IV - Secretaria de Comunicação Social
V - Gabinete Pessoal
VI - Gabinete de Segurança Institucional
VII - Secretaria de Assuntos Estratégicos
VIII - Secretaria de Políticas para as Mulheres
IX - Secretaria de Direitos Humanos
X - Secretaria de Políticas de Promoção da 
Igualdade Racial
XI - Secretaria de Portos
XII - Secretaria de Aviação Civil
XIII - Secretaria da Micro e Pequena Empresa
XIV - Controladoria-Geral da União
I - Conselho de Governo
II - Conselho de Desenvolvimento 
Econômico e Social
III - Conselho Nacional de Segurança 
Alimentar e Nutricional
IV - Conselho Nacional de Política 
Energética
V - Conselho Nacional de Integração de 
Políticas de Transporte
VI - Advogado-Geral da União
VII - Assessoria Especial do Presidente 
da República
VIII - Conselho de Aviação Civil 
IX – Conselho da República
X – Conselho de Defesa Nacional
FONTE: Adaptado de: Lei Federal nº 10.683 (BRASIL, 2003)
98
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Você acabou de conhecer a atual estrutura organizacional da Presidência 
da República e pôde constatar que o Presidente da República é o Chefe de Governo 
que administra o Poder Executivo Federal. Agora vamos nos aprofundar em 
alguns destes órgãos para ampliar o seu conhecimento.
IMPORTANT
E
A Lei Federal nº 10.683, de 28.05.2003, dispõe sobre a organização da 
Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências. Acadêmico! É 
importante que você conheça esta legislação. Disponível em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/2003/l10.683.htm>.
6 CASA CIVIL
A competência da Casa Civil é normatizada no art. 2º, incisos I e II da Lei 
Federal nº 10.683/2003, como podemos observar:
Art. 2º À Casa Civil da Presidência da República compete: 
I - assistir direta e imediatamente o Presidente da República no 
desempenho de suas atribuições, especialmente: 
a) na coordenação e na integração das ações do Governo; 
b) na verificação prévia da constitucionalidade e legalidade dos 
atos presidenciais; c) na análise do mérito, da oportunidade e da 
compatibilidade das propostas, inclusive das matérias em tramitação 
no Congresso Nacional, com as diretrizes governamentais; 
d) na avaliação e monitoramento da ação governamental e da gestão 
dos órgãos e entidades da administração pública federal; 
II - promover a publicação e a preservação dos atos oficiais.
Já, a sua estrutura básica, os órgãos, estão delineados na mesma lei e artigo, 
porém no parágrafo único, que resumimos a seguir: o Conselho Deliberativo do 
Sistema de Proteção da Amazônia, a Imprensa Nacional, o Gabinete, a Secretaria-
Executiva e até três subchefias (a serem determinadas).
Todas as atribuições e competências da Casa Civil são distribuídas aos 
órgãos de estrutura básica mediante legislação adequada para estas determinações.
7 ÓRGÃOS DE ASSESSORIA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Os órgãos de assessoria da Presidência da República da atual organização 
foram apresentados no Quadro 6. Na atual estrutura foram criados tantos órgãos 
quanto à necessidade de informações e análises para a tomada de decisões e gestão 
adequada do Poder Executivo Federal.
TÓPICO 3 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
99
6 CASA CIVIL
7 ÓRGÃOS DE ASSESSORIA DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
A Constituição Federal não apresenta número máximo de órgãos para o 
assessoramento, mas, contudo exige no mínimo dois órgãos superiores que são 
os seguintes: o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.A Constituição Federal determina a competência do Conselho da 
República, no art. 90: “Art. 90. Compete ao Conselho da República pronunciar-se 
sobre: I - intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio; II - as questões 
relevantes para a estabilidade das instituições democráticas” (BRASIL, 1988).
Já a competência do Conselho de Defesa Nacional está no art. 91, §1º do 
mesmo ordenamento jurídico, como segue:
Art. 91 [...]
§ 1º - Compete ao Conselho de Defesa Nacional:
I - opinar nas hipóteses de declaração de guerra e de celebração da 
paz, nos termos desta Constituição;
II - opinar sobre a decretação do estado de defesa, do estado de sítio e 
da intervenção federal;
III - propor os critérios e condições de utilização de áreas 
indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu 
efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com 
a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo;
IV - estudar, propor e acompanhar o desenvolvimento de iniciativas 
necessárias a garantir a independência nacional e a defesa do Estado 
democrático (BRASIL, 1988).
Tanto o Conselho da República quanto o Conselho de Defesa Nacional 
deverão ter sua organização e funcionamento regulados por legislação própria. 
Foram criadas as Leis Federais nº 8.041/90 e nº 8.183/91 para suprir esta exigência 
e regular os conselhos.
8 MINISTÉRIOS
Os ministérios são agrupados pela ação governamental que devem 
desempenhar nos setores políticos, econômico, militar e social. Devem ser criados 
e estruturados por lei que identificará suas atribuições, competências e estrutura 
funcional. Esta normatização é encontrada no art. 88 da CF de 1988.
Os autores Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 841) explicam: “Os 
Ministérios são órgãos autônomos da cúpula da Administração Federal, situados 
logo abaixo da Presidência da República” (grifo dos autores).
Os ministérios são representados e dirigidos pelos ministros, que exercem 
cargos em comissão, que serão escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e 
um anos e no exercício dos direitos políticos. (CF 1988).
Para Silva (2011) os ministros estão na cúpula da organização administrativa 
do Poder Executivo Federal, fazendo intermediação direta entre o Poder Político 
(Senado e Câmara de Deputados) e a Administração Pública Federal.
100
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Sobre as atribuições constitucionais, expressas no art. 87, parágrafo único, 
dos ministros de Estado, Silva (2011, p. 659) orienta:
Cada um deles dirige uma grande estrutura da administração federal, 
que se chama Ministério. Cabem-lhes, além de outras atribuições 
estabelecidas na Constituição e na lei: (1) a orientação, coordenação 
e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na 
área de sua competência e referendar os atos e decretos assinados 
pelo Presidente da República; (2) expedir instruções para a execução 
das leis, decretos e regulamentos; (3) apresentar ao Presidente da 
República relatório anual de sua gestão no Ministério; (4) praticar os 
atos pertinentes às atribuições que lhes forem outorgadas ou delegadas 
pelo Presidente da República.
Podemos observar que o Presidente da República nomeia seus ministros, 
utilizando o critério da confiança, para auxiliá-lo na administração do país. Isto 
porque desempenham atribuições de grande relevância nacional, diretamente 
ligadas ao desempenho dos seus planos de governo.
IMPORTANT
E
Acadêmico(a)! Para manter-se informado sobre a estrutura, o funcionamento, 
a história, as atribuições, entre outras novidades é fundamental acessar, periodicamente, os 
sítios individuais de cada Ministério na rede mundial de computadores.
9 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL
A estrutura básica dos órgãos públicos nos Estados-membros da nossa 
Federação é semelhante à estrutura Federal, é o que salienta Medauar (2005, p. 70): 
“[...] observa o mesmo esquema da Administração Federal: o chefe do Executivo 
encabeça a Administração e tem como auxiliares os Secretários de Estado”.
Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 861) também ressaltam a simetria 
entre a estrutura da Administração Federal e a Estadual:
A administração estadual acha-se estruturada em simetria com a 
administração federal, atenta ao mandamento constitucional de 
observância, pelos Estados Federados, dos princípios estabelecidos 
na Constituição da República (art. 25 a 28) e às normas da Lei 
Complementar 20, de 1.7.74, relativamente ao atendimento dos 
princípios fundamentais adotados pela Reforma Administrativa 
(preâmbulo e art. 1º) (grifo nosso).
TÓPICO 3 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
101
9 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA ESTADUAL
É importante destacar que a Constituição Federal, em seu art. 25 prevê a 
autonomia estadual em relação a sua organização e regência, desde que seguidos 
os princípios constitucionais. Essa autonomia é implementada pela Constituição 
Estadual e as leis que cada Estado-membro aprovar. As Constituições Estaduais, 
normalmente, apresentam a estrutura básica da administração direta estadual. 
Outras leis normatizam os pormenores da estrutura, das atribuições, do quadro 
de servidores e funcionamento de órgãos específicos.
Silva (2011, p. 663-664), explica e exemplifica a autonomia dos Estados, 
Distrito Federal e Municípios:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios possuem autonomia 
para estabelecerem os órgãos de seus governos na forma que lhes 
parecer mais conveniente ao desempenho dos encargos que lhes cabem 
na partilha de competências federativas. Podem, pois, estruturar 
os órgãos superiores de sua administração como quiserem, criando 
Secretarias, ou Departamentos, ou simples Serviços.
Acadêmico(a)! Agora, você pode compreender por que nem sempre os 
nomes das Secretarias Estaduais ou os Órgãos de assessoramento são iguais de 
um Estado para outro. Usufruindo da autonomia constitucional, cada Estado se 
organiza levando em consideração suas necessidades.
10 GOVERNADOR E VICE-GOVERNADOR
O Governador é o Chefe do Poder Executivo Estadual, cabendo a ele 
(juntamente com o vice) a direção da Administração Estadual. É o que ressalta 
Temer (2002, p. 88): “O governador e o vice-governador compõem o Poder 
Executivo Estadual, cujo objetivo é executar, administrar, o que formulou o 
legislador estadual, seja o constituinte, seja o ordinário”.
Meirelles, Aleixo e Burle Filho (2013, p. 862) destacam, que: “Em todos os 
Estados-membros (26, atualmente) o Poder Executivo é exercido, unipessoalmente, 
pelo Governador, auxiliado por Secretários de Estado”.
Cada Governador pode estruturar seus órgãos executivos e de 
assessoramento, conforme explicado anteriormente. Na visão de Medauar (2005, 
p. 70), normalmente, alguns órgãos são criados: “O Gabinete do Governador 
é integrado por órgãos de assessoramento direto, tais como Assessoria ou 
Consultoria Jurídica, Assessoria Parlamentar, Assessoria de Imprensa, Casa 
Civil”.
Apenas para complementar nossos conhecimentos o Poder Executivo 
do Distrito Federal é, também, representado pelo Governador. É o que orienta 
Dantas (2014, p. 1, grifo nosso): “Governador é o cargo político que representa o 
poder executivo na esfera dos Estados e do Distrito Federal. [...]. O governador 
do Distrito Federal, por ser um caso singular (município neutro), exerce certas 
funções que são cabíveis ao prefeito”.
102
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
O Governador, que é o Chefe do Poder Executivo do Estado ou do Distrito 
Federal, tem um cargo com muitas responsabilidades e obrigações. As atribuições 
dos Chefes de Poder Executivo Estadual estão elencadas nas Constituições 
Estaduais. Entre todas suas atribuições algumas podem ser delegadas, outras, são 
exclusivas ao seu cargo. Podemos citar algumas de suas atribuições exclusivas: 
representar o Estado, dar iniciativa a projetos de lei, expedir decretos etc.
11 SECRETARIASDE GOVERNO ESTADUAIS
As Secretarias Estaduais são os órgãos que executam as atribuições 
não privativas do Gabinete do Governador. Para Medauar (2005) as secretarias 
estaduais são como os ministérios na administração direta da União e os 
responsáveis por elas são chamados de Secretários Estaduais, escolhidos por 
confiança entre brasileiros maiores de vinte e um anos com pleno exercício dos 
seus direitos políticos. 
Na esfera estadual, os Secretários de Estado exercem atribuições 
semelhantes as dos Ministros, no governo federal. É o que explica Silva (2011, p. 
664):
O Governador exerce o Poder Executivo estadual auxiliado pelos 
Secretários de Estado, que, assim, têm, no âmbito estadual, posição 
semelhante aos Ministros de Estado. As constituições estaduais, como 
sempre fazem, acabarão imitando o modelo federal, dizendo que ao 
Governador compete ‘exercer, com auxílio dos Secretários de Estado, 
a direção superior da administração estadual’ (grifo do autor).
Sobre a competência e atribuições dos Secretários Estaduais, Meirelles, 
Aleixo e Burle Filho (2013, p. 862) esclarecem as semelhanças com a esfera federal:
[...] Variam as Secretarias em número, denominação e atribuições, 
mas todas elas constituem órgãos dirigentes da administração estadual, 
cabendo aos respectivos Secretários funções de supervisão, através 
de orientação, coordenação e controle das atividades dos órgãos 
inferiores, como ocorre com os Ministros de Estado (grifo nosso).
Concorda com esta simetria e acrescenta exemplos de estrutura das 
Secretarias Estaduais, a autora Medauar (2005, p. 70-71):
Em geral, a Administração direta dos Estados-membros conta com 
Secretaria da Fazenda, Secretaria da Educação, Secretaria da Segurança 
Pública, variando em número e matéria as demais Secretarias.
Cada Secretaria, por sua vez, é dotada de conjunto de órgãos, 
destinados a realizar, cada qual no seu âmbito, as atribuições da 
Secretaria como um todo; por exemplo: Gabinete do Secretário, 
Assessorias, Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Seções, 
Setores, e assim por diante.
TÓPICO 3 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
103
11 SECRETARIAS DE GOVERNO ESTADUAIS
Cada Estado-membro organiza suas secretarias conforme suas 
necessidades para desempenhar as competências e beneficiar seu público-alvo, a 
população. Cabe ressaltar que toda a estrutura de órgãos das Secretarias Estaduais 
deve ser criada, alterada ou excluída, através de legislação própria de iniciativa 
do Governador.
12 ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA MUNICIPAL
Encontramos na Constituição Federal a autonomia política dos Municípios 
expressa no art. 29. Esta independência deve ser exercida dentro dos princípios 
constitucionais federais e em consonância com a Constituição Estadual em que o 
Município se situa. Diferente do Estado e da União, o Município vai ser regido e 
organizado pela Lei Orgânica. 
Sobre a Lei Orgânica Municipal, salienta Moraes (2011, p. 296): “Os 
municípios reger-se-ão por leis orgânicas municipais [...]. A Lei Orgânica 
organizará os órgãos da Administração, a relação entre os órgãos do Executivo e 
Legislativo [...] observadas às particularidades locais”.
A participação dos Municípios como ente da federação e com autonomia 
política é uma peculiaridade brasileira, segundo o que ensinam Meirelles, Aleixo 
e Burle Filho (2013, p. 862):
O Município brasileiro é entidade estatal integrante da Federação. Essa 
integração é uma peculiaridade nossa, pois em nenhum outro Estado 
soberano se encontra o Município como peça do regime federativo 
constitucionalmente reconhecida. Dessa posição singular do nosso 
Município é que resulta sua autonomia político-administrativa, 
diversamente do que ocorre nas demais Federações, em que os 
Municípios são circunscrições territoriais meramente administrativas.
A organização básica da Administração Direta Municipal encontra-se 
na sua Lei Orgânica. Seguindo o exemplo da União e dos Estados normalmente 
são editadas leis que regulamentam mais detalhadamente os órgãos públicos 
municipais. “A estrutura administrativa municipal reflete a extensão do próprio 
Município” (MEDAUAR, 2005, p. 71):
[...] As Prefeituras desses Municípios, que são as estruturas 
administrativas do Poder Executivo municipal, podem ter organização 
mais simples, tais como Departamentos, Coordenadorias, Serviços, 
Divisões, em vez de Secretarias, que são órgãos mais complexos, com 
certa conotação política, que se justificam nos grandes Municípios, 
especialmente os da Capital. (SILVA, 2011, p. 664).
Podemos observar que não é exigência constitucional a criação de 
Secretarias Municipais, quando tratamos de estruturas dos Municípios. Orienta 
a autora Medauar (2005) que em municípios de grande porte é fundamental uma 
104
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
estrutura de Secretarias e para os municípios muito pequenos a estrutura pode 
ser, menos complexa e dispendiosa, como órgãos, tão somente, departamentos, 
assessorias e setores.
13 PREFEITO E VICE-PREFEITO
“O Prefeito é o chefe do Poder Executivo, cabendo-lhe a direção 
administrativa e política do município”. (MORAES, 2011, p. 301). Quanto à 
direção da prefeitura, como administração direta municipal, explicam Meirelles, 
Aleixo e Burle Filho (2013, p. 863):
A administração municipal é dirigida pelo Prefeito, que, 
unipessoalmente, como Chefe do Executivo local, comanda, 
supervisiona e coordena os serviços de peculiar interesse do 
município, auxiliado por Secretários Municipais ou Diretores de 
Departamentos, conforme a organização da Prefeitura e a maior ou 
menor desconcentração de suas atividades, sendo permitida, ainda, 
a criação das autarquias e empresas estas, visando à descentralização 
administrativa.
Salienta a autora Medauar (2005, p. 71): “Dentre as atribuições do Prefeito 
se encontram, em geral, as seguintes: nomear e exonerar auxiliares diretos; 
expedir decretos e regulamentos; prover cargos e funções públicas; praticar atos 
administrativos referentes a servidores municipais”.
Assim como os chefes do Poder Executivo Estadual e Federal e demais 
cargos em questão, o Prefeito é um agente político e deve concorrer a eleições 
públicas. Explica Moraes (2011) que as eleições para Prefeito e seu Vice ocorrem 
no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato, que 
é de quatro anos, ressalta que a legislação eleitoral permite segundo turno para 
municípios com mais de duzentos mil eleitores.
A respeito dos agentes políticos, Meirelles (2003, p. 75) esclarece: 
[...] são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, 
investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por 
nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de 
atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade 
funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e 
responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis 
especiais. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, 
conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que 
lhes são privativos. 
A relatora Andrade (2010, p. 177) dá exemplos de agentes políticos: “[...] 
agentes políticos no âmbito do município são apenas o prefeito, o vice-prefeito, 
os secretários e os vereadores”.
TÓPICO 3 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
105
13 PREFEITO E VICE-PREFEITO
Os Agentes políticos possuem um processo diferenciado de posse e 
sucessão ao cargo. Moraes (2011, p. 297) orienta: 
[...] posse do Prefeito e do Vice-prefeito no dia 1º de janeiro do ano 
subsequente ao da eleição. A substituição e sucessão na chefia do 
Poder Executivo Municipal devem ser regulamentadas pela Lei 
Orgânica Municipal, que deverá, em relação à vacância definitiva dos 
cargos de Prefeito e Vice-Prefeito, observar o princípio da simetria no 
tocante ao art. 81 do texto constitucional.
Existem atribuições que devem ser praticadas exclusivamente pelo Prefeito, 
enquanto para outras não há estanecessidade, podendo o prefeito, através 
de decreto, delegar, o que não o exime de sua responsabilidade perante estas 
atribuições. Aborda Ghellere Junior (2007, p. 26):
As funções administrativas são as mais importantes sendo que 
algumas delas são desempenhadas pessoalmente pelo Prefeito, sendo 
este o responsável direto por todas as atribuições a seguir delineadas. 
As funções administrativas são: a) administração do patrimônio 
municipal; b) execução do orçamento; c) abertura de créditos; d) 
arrecadação, guarda e aplicação da receita municipal; e) execução de 
obras e serviços; f) decretação de desapropriação; g) imposição de 
penalidades administrativas; i) execução da dívida ativa; j) organização 
e direção do funcionalismo; l) despacho de expediente; m) publicação 
dos atos administrativos; n) expedição de certidões; o) execução de 
atribuições delegadas; p) requisição de força policial.
Verificamos que o Prefeito exerce o Poder Executivo Municipal e também 
a direção geral da Administração no Município (Prefeitura). A complexidade das 
suas atribuições deve ser considerada quando da elaboração de uma estrutura de 
órgãos públicos, com o intuito de auxiliá-lo nas suas tomadas de decisões.
IMPORTANT
E
Caro(a) acadêmico(a)! 
Não esqueça que antes da posse é importante que o Prefeito tome algumas providências, é 
o que ensina Fernandes (2010, p. 62):
Passada a euforia pela vitória nas urnas, após meses seguidos de 
ingentes trabalhos de toda uma equipe, sob sua coordenação 
pessoal e direta, o Prefeito eleito precisa, agora, “tomar pé 
da situação”, compor uma assessoria tanto quanto possível 
competente, proba e honesta, e traçar planos a curto, médio 
e longo prazos que viabilizem a consecução de metas voltadas 
para o bem-estar e o desenvolvimento da comunidade que o 
elegeu.
106
RESUMO DO TÓPICO 3
Neste tópico, você estudou:
• As características e competências do poder executivo determinadas na nossa 
Constituição Federal estão no título IV, capítulo II.
• Quem exerce o poder executivo na União é o presidente da república, nos 
Estados é o governador e nos municípios, o prefeito.
• A administração pública, quando centraliza ou desconcentra seus serviços, 
utiliza-se da administração direta e quando cria uma estrutura para 
descentralizá-los, utiliza-se da administração indireta.
• Cada ente da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) 
deve criar uma estrutura administrativa, que são os órgãos, por meio de 
Leis Complementares à Constituição Federal, Constituição Estadual e a Lei 
Orgânica do município. 
• Os representantes do Poder Executivo não trabalham sozinhos, necessitam de 
uma estrutura administrativa comandada por técnicos que entendem da sua 
área e realizam os trabalhos com maior eficácia.
107
Acadêmico(a)! Para que possamos avaliar a compreensão dos conceitos 
aos quais tivemos acesso até o momento, convido-o(a) a responder aos 
questionamentos dispostos a seguir:
1 O Poder Executivo Federal, Estadual e Municipal é representado 
unipessoalmente por um Agente Político. Com referência ao Agente 
Político que representa a Administração Federal, Estadual e Municipal, 
respectivamente, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) O Presidente da República, o Governador e o Prefeito.
b) ( ) O Presidente da República, o Vice-governador e o Presidente da Câmara 
Municipal.
c) ( ) Os Senadores, os Deputados Federais e os Vereadores.
d) ( ) Os Ministros, os Secretários Estaduais e os Secretários Municipais.
2 Os serviços públicos, competências e atribuições podem ser executados 
de forma centralizada ou descentralizada. Com referência ao tipo de 
administração, regulamentada no Decreto-Lei 200/67, que utiliza a execução 
centralizada, com ou sem desconcentração, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Administração Indireta.
b) ( ) Administração Direta e Indireta.
c) ( ) Órgãos Indiretos de Administração.
d) ( ) Administração Direta.
3 Os municípios possuem autonomia política e organizacional, desde que 
respeitem aos princípios constitucionais. Quanto ao nome da lei municipal 
que rege os municípios, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) É a Constituição Estadual.
b) ( ) É a Carta Magna Federal.
c) ( ) É a Lei Orgânica Municipal.
d) ( ) É a Lei Orgânica do Tribunal de Contas.
AUTOATIVIDADE
108
109
TÓPICO 4
CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
PODER JUDICIÁRIO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Na organização do Estado fica determinada como função típica do Poder 
Judiciário, a judiciária ou jurisdicional, atribuição muito importante para redimir 
conflitos entre os poderes, a sociedade e facilitar o acesso de todos à justiça, entre 
outros.
Iniciaremos nossos estudos visualizando o acesso à justiça no Brasil, 
continuaremos com a organização do poder judiciário e conheceremos as 
principais características dos seguintes órgãos: Supremo Tribunal Federal, 
Conselho Nacional de Justiça, Supremo Tribunal de Justiça, Supremo Tribunal 
Militar, Tribunal Superior e o Regional Eleitoral, Tribunal Superior e Regional do 
Trabalho, Justiça Federal e a Justiça Estadual.
O Poder Judiciário é indispensável quando nos deparamos com conflitos 
de interesses, em determinadas situações pessoais ou coletivas. Aplicar a legislação 
para solucionar conflitos é sua finalidade. Auxiliado por alguns órgãos do Poder 
Executivo, nos aproxima do caminho tortuoso do acesso à justiça.
Prezado(a) acadêmico(a)! A partir deste tópico, conheceremos as 
características e as principais competências do Poder Judiciário.
Vamos aos estudos!
2 A FUNÇÃO JURISDICIONAL E O ACESSO À JUSTIÇA
É poder e dever do Estado prover aos brasileiros o Poder Judiciário, expresso 
no art. 2º da Constituição Federal. Não existe justiça privada que desempenhe as 
funções deste Poder no Brasil. Todo e qualquer conflito de interesses tanto entre 
pessoas físicas, entre sociedades empresárias ou até mesmo entre o governo e a 
sociedade, devem ser resolvidos, quando não houver conciliação, por processos 
judiciais.
De acordo com Moraes (2011, p. 520): “O Poder Judiciário é um dos três 
poderes clássicos previstos pela doutrina e consagrado como um poder autônomo 
e independente de importância crescente no Estado de Direito”.
110
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
A função típica do Judiciário é a jurisdicional, também conhecida como 
judicial ou jurisdição. Consiste no dever que o Poder Judiciário tem de aplicar 
corretamente a legislação para solucionar conflitos sociais. Alkmim (2009, p. 687) 
entende como: 
Ao Poder Judiciário compete, como função típica, o exercício da 
atividade jurisdicional do Estado, que se caracteriza pela aplicação do 
direito aos casos concretos que lhe são submetidos, com vistas à solução 
dos conflitos de interesse surgidos no âmbito da sociedade. Como a 
jurisdição é um monopólio estatal, não sendo admitida a justiça privada, 
trata-se de um poder/dever do Estado.
Encontramos nos ensinamentos de Silva (2011, p. 553) entendimento sobre 
a função jurisdicional: 
[...] os órgãos do Poder Judiciário têm por função compor conflitos 
de interesses em cada caso concreto. Isso é o que se chama função 
jurisdicional ou simplesmente jurisdição, que se realiza por meio de 
um processo judicial, dito, por isso mesmo, sistema de composição 
de conflitos de interesses ou sistemas de composição de lides (grifo 
do autor).
Vejamos a opinião de Moraes (2011, p. 522) sobre a função típica do Poder 
Judiciário “[...] a função de julgar, ou seja, a função jurisdicional, consiste na 
imposição da validade do ordenamento jurídico, de forma coativa, toda vez que 
houver necessidade.”
A nossa Constituição Federal determina que é um direito individual e 
coletivo a apreciação do Poder Judiciário sobre situações de lesão ou ameaça aos 
nossos direitos. O acesso à justiça é livre, porém, quem se sentir lesado deve 
acionar ou provocar o Poder Judiciário, na maioria das vezes, com a intermediação 
ou constituiçãode um advogado.
3 ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO
A autonomia e a independência do Judiciário são legítimas, desde que 
respeitem as disposições constitucionais. A estrutura organizacional do Poder 
Judiciário está disposta no Capítulo III da nossa Constituição Federal. A autonomia 
na criação de órgãos e estrutura para desempenhar a função jurisdicional deve 
respeitar a organização do Poder Judiciário que encontramos no art. 92 da CF:
Art. 92. São órgãos do Poder Judiciário:
I - o Supremo Tribunal Federal;
II- o Conselho Nacional de Justiça; [...]
III - o Superior Tribunal de Justiça;
IV - os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
V - os Tribunais e Juízes do Trabalho;
VI - os Tribunais e Juízes Eleitorais;
VII - os Tribunais e Juízes Militares;
VIII - os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
TÓPICO 4 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
111
3 ORGANIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO
Alkmim (2009, p. 687) explica o funcionamento dos órgãos do Judiciário: 
Com efeito, o Poder Judiciário no Brasil estrutura-se basicamente a 
partir de uma divisão em duas esferas jurisdicionais independentes, 
que são as justiças dos Estados e a Justiça da União. A partir dessa 
divisão maior, referidas justiças se subdividem em Justiças comuns e 
Justiças especializadas, havendo ainda a previsão de juizados especiais 
tanto no âmbito das Justiças Estaduais, como da Justiça Federal.
Os juízes ou magistrados integram os órgãos do Poder Judiciário, segundo 
o art. 93 da nossa Carta Magna, o Supremo Tribunal Federal tem a competência de 
elaborar projeto de lei complementar que dispõe sobre o Estatuto da Magistratura.
Para haver independência e autonomia há necessidade de alocação de 
recursos financeiros. Orienta Moraes (2011, p. 524) sobre a autonomia funcional, 
administrativa e financeira que: “Os Tribunais têm autogoverno e devem elaborar 
suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com 
os demais Poderes na Lei de Diretrizes Orçamentárias”.
Enfim, cabe às justiças federais, estadual e especializada, a elaboração 
das propostas contemplando suas estruturas administrativas e financeiras, para 
desenvolverem suas atribuições precípuas com autonomia.
4 O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
A Constituição Federal, no art. 102, estabelece as competências do Supremo 
Tribunal Federal – STF. Elaboramos o próximo quadro com estas competências 
constitucionais de julgar.
112
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
QUADRO 7 – COMPETÊNCIAS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
1. Competências originárias
a) A ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação 
declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal. 
b) Nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do 
Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República.
c) Nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os 
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os 
membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão 
diplomática de caráter permanente.
d) O "habeas corpus", sendo paciente qualquer das pessoas referidas nas alíneas anteriores; o 
mandado de segurança e o "habeas data" contra atos do Presidente da República, das Mesas da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da União, do Procurador-
Geral da República e do próprio Supremo Tribunal Federal.
e) O litígio entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e a União, o Estado, o Distrito 
Federal ou o Território.
f) As causas e os conflitos entre a União e os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e 
outros, inclusive as respectivas entidades da administração indireta.
g) a extradição solicitada por Estado estrangeiro. 
i) O habeas corpus, quando o coator for Tribunal Superior ou quando o coator ou o paciente for 
autoridade ou funcionário cujos atos estejam sujeitos diretamente à jurisdição do Supremo Tribunal 
Federal, ou se trate de crime sujeito à mesma jurisdição em uma única instância. 
j) A revisão criminal e a ação rescisória de seus julgados.
l) A reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões.
m) A execução de sentença nas causas de sua competência originária, facultada a delegação de 
atribuições para a prática de atos processuais.
n) A ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente interessados, 
e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem estejam impedidos ou sejam 
direta ou indiretamente interessados.
o) Os conflitos de competência entre o Superior Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais, entre 
Tribunais Superiores, ou entre estes e qualquer outro tribunal.
p) O pedido de medida cautelar das ações diretas de inconstitucionalidade.
q) O mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição do 
Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, 
das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da União, de um dos Tribunais 
Superiores, ou do próprio Supremo Tribunal Federal.
r) As ações contra o Conselho Nacional de Justiça e contra o Conselho Nacional do Ministério 
Público.
2. Competências em grau de recurso ordinário
a) O "habeas corpus", o mandado de segurança, o "habeas data" e o mandado de injunção decididos 
em única instância pelos Tribunais Superiores, se denegatória a decisão.
b) O crime político.
3. Competências em grau de recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última 
instância, quando da decisão recorrida
a) Contrariar dispositivo desta Constituição.
b) Declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal.
c) Julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face desta Constituição.
d) Julgar válida lei local contestada em face de lei federal.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
TÓPICO 4 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
113
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
Gostaríamos de esclarecer que a competência originária refere-se a 
processos que darão início no STF, enquanto as competências em grau de recurso 
são as apelações ordinárias ou extraordinárias.
É prerrogativa do Presidente da República a escolha dos ministros que 
comporão o Supremo Tribunal Federal, porém, poderá nomeá-los apenas se 
aprovados pelo Senado Federal. Quanto à composição e os requisitos para a 
escolha dos ministros do STF, Silva (2011, p. 559) orienta:
A composição do STF manteve-se tal como antes, com onze Ministros, 
que serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada 
a escolha pelo Senado Federal, dentre cidadãos (brasileiros natos) com 
mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade, de 
notável saber jurídico e reputação ilibada.
Ressaltamos que o requisito de ser brasileiro nato é fundamental aos 
candidatos a Ministros do STF porque cabe ao Presidente do Supremo Tribunal 
Federal a sucessão do Presidente da República em determinadas situações.
O STF é responsável pela emissão das chamadas Súmulas Vinculantes, 
que vieram para agilizar e trazer segurança jurídica aos processos judiciais em 
questões reiteradas (repetidas, idênticas), salienta Alkmim (2009, p. 692) sobre o 
tema: 
A súmula vinculante consiste no enunciado do Supremo Tribunal 
Federal, decorrente de reiteradas decisões no mesmo sentido acerca 
de matéria constitucional. Nesses casos, poderá o STF editar súmulas 
com efeito vinculante, a qual passará a obrigar a todos os demais 
órgãos do Poder Judiciário a decidirem naquele sentido. Além dos 
órgãos do Judiciário, as súmulas, a partir de sua publicação, terão 
efeito vinculante também em relação à administração pública direta e 
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Ao Supremo TribunalFederal cabe a tarefa primordial para um Estado 
de Direito, que é a guarda da Constituição. Preservar e exigir a aplicação dos 
princípios constitucionais, traz segurança jurídica para a sociedade.
5 CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
A função precípua do Conselho Nacional de Justiça – CNJ de controlar 
a atuação do Poder Judiciário exige que, na composição de seus membros, 
participem, também, atores de outros segmentos, como: Poder Executivo e 
da sociedade em geral. Moraes (2011, p. 542-543) explica, resumidamente, à 
composição e a presidência do CNJ:
114
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
O Conselho Nacional de Justiça é composto por 15 membros, cuja 
maioria (nove) é composta por membros do próprio Poder Judiciário, 
e pode ser dividido da seguinte forma: membros do judiciário, membros 
das funções essenciais à Justiça (advocacia e Ministério Público) e membros da 
sociedade escolhidos pelo Legislativo. [...] O Conselho será presidido pelo 
Ministro-Presidente do Supremo Tribunal Federal (grifo do autor)
Nas ausências e impedimentos do Presidente do STF, quem assumirá a 
presidência do CNJ é o Vice-Presidente do STF, segundo ensinamentos de Silva 
(2011). 
As competências do Conselho Nacional de Justiça estão expressas no 
art. 103-B, § 4º, da Constituição Federal. Para que você possa distinguir com 
maior facilidade adaptamos no quadro a seguir as competências e atribuições 
constitucionais deste Conselho. Veja a seguir:
QUADRO 8 – COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
1. Competência Constitucional 
a) Controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário. 
b) Controle do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes.
c) Cumprir atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura.
2. Atribuições Constitucionais
a) Zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto da Magistratura, 
podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências. 
b) Zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade 
dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo 
desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato 
cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União. 
c) Receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive 
contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro 
que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência 
disciplinar e correcional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e 
determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos 
proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla 
defesa. 
d) Representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de 
abuso de autoridade. 
e) Rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de juízes e membros de 
tribunais julgados há menos de um ano. 
f) Elaborar semestralmente relatório estatístico sobre processos e sentenças prolatadas, por 
unidade da Federação, nos diferentes órgãos do Poder Judiciário. 
g) Elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias, sobre a situação 
do Poder Judiciário no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar mensagem do 
Presidente do Supremo Tribunal Federal a ser remetida ao Congresso Nacional, por ocasião da 
abertura da sessão legislativa.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
TÓPICO 4 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
115
QUADRO 8 – COMPETÊNCIAS E ATRIBUIÇÕES DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA
Salienta Silva (2011) que a União, o Distrito Federal e os Territórios devem 
criar e implementar Ouvidorias de Justiça, que receberão denúncias relacionadas aos 
membros ou órgãos do Poder Judiciário e as repassarão diretamente ao Conselho 
Nacional de Justiça para averiguação.
6 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
O Superior Tribunal de Justiça – STJ, órgão do Poder Judiciário que encontra 
normatização constitucional nos art. 104 e 105, sofre supervisão administrativa e 
financeira do Conselho da Justiça Federal, ensina Silva (2011).
A nossa Carta Maior, em seu art. 105, enumera as competências do 
Superior Tribunal de Justiça. Com a finalidade de ordenar as competências para 
julgar do STJ, adaptamos o quadro a seguir:
QUADRO 9 – COMPETÊNCIAS DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
1- Competências originárias
a) Nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do Distrito Federal, e, nestes e nos de 
responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, 
os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais 
Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais 
de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais.
b) Os mandados de segurança e os habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes 
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal. 
c) Os habeas corpus, quando o coator ou paciente for qualquer das pessoas mencionadas na alínea 
"a", ou quando o coator for tribunal sujeito à sua jurisdição, Ministro de Estado ou Comandante 
da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral.
d) Os conflitos de competência entre quaisquer tribunais, ressalvado o disposto no art. 102, I, "o", 
bem como entre tribunal e juízes a ele não vinculados e entre juízes vinculados a tribunais diversos.
e) As revisões criminais e as ações rescisórias de seus julgados.
f) A reclamação para a preservação de sua competência e garantia da autoridade de suas decisões.
g) Os conflitos de atribuições entre autoridades administrativas e judiciárias da União, ou entre 
autoridades judiciárias de um Estado e administrativas de outro ou do Distrito Federal, ou entre 
as deste e da União.
h) O mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for atribuição de 
órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta ou indireta, excetuados os casos 
de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, 
da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal.
i) A homologação de sentenças estrangeiras e a concessão de exequatur às cartas rogatórias.
2- Competências em grau de recurso ordinário
a) Os "habeas corpus" decididos em única ou última instância pelos Tribunais Regionais Federais 
ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão for denegatória.
b) Os mandados de segurança decididos em única instância pelos Tribunais Regionais Federais 
ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a decisão.
c) As causas em que forem partes Estado estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e, 
do outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada no País.
116
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
3- Competência de julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, 
pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos tribunais dos Estados, do Distrito Federal e 
Territórios, quando a decisão recorrida
a) Contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigência.
b) Julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal.
c) Dar à lei federal interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
Sobre a finalidade do Superior Tribunal de Justiça, ressalta Alkmim (2009, 
p. 696), que foi criado para: “[...] julgar questões federais das chamadas Justiças 
comuns (Justiça Federal e Justiças Estaduais),assegurando a supremacia da 
legislação federal em todo o território nacional, bem como a uniformidade de 
interpretação do direito entre os tribunais nacionais”.
Orienta Silva (2011) que a composição do STJ é de no mínimo 33 ministros, os 
quais são nomeados pelo Presidente da República quando a escolha for aprovada 
pelo Senado Federal, por maioria absoluta. “Existem regras pré-determinadas 
para a escolha de seus Ministros, aplicando-se a regra do poderíamos chamar de 
1/3 constitucional.” (MORAES, 2011, p. 567).
Continuando com os ensinamentos de Moraes (2011, p. 567) verificamos 
quais são os requisitos para concorrer ao cargo de Ministro do STJ:
 a. idade: 35 a 65 anos;
 b. ser brasileiro nato ou naturalizado;
 c. notável saber jurídico e reputação ilibada.
O funcionamento interno, bem como a organização administrativa 
e orçamentária é de competência autônoma do próprio STJ, respeitando as 
determinações constitucionais.
IMPORTANT
E
Para conhecer melhor o funcionamento do Conselho da Justiça Federal, 
leia a Lei Federal 11.798 de 29 de outubro de 2008 que dispõe sobre a composição e a 
competência do Conselho da Justiça Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11798.htm#art11>.
TÓPICO 4 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
117
7 TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL E TRIBUNAIS REGIONAIS 
ELEITORAIS
A organização da Justiça Eleitoral encontra-se expressa na Constituição 
Federal em seu art. 118 (BRASIL, 1988). Os órgãos desta justiça são: o Tribunal 
Superior Eleitoral, os Tribunais Regionais Eleitorais, os Juízes Eleitorais e as 
Juntas Eleitorais.
Em relação à sua organização administrativa e funcionamento, a Justiça 
Eleitoral deve utilizar-se de legislação exclusiva, salienta Silva (2011, p. 581) 
que: “[...] serão dispostas em lei complementar (art. 121), mas a Constituição já 
oferece um esquema básico”. Cada Capital Estadual e o Distrito Federal terão 
representação de Tribunais Regionais Eleitorais – TRE.
A competência do Tribunal Superior Eleitoral – TSE, é originária e 
recursal em relação às demandas do processo eleitoral brasileiro, Alkmim (2009, 
p. 699) esclarece que: “O Tribunal Superior Eleitoral tem competência originária 
e recursal, sendo esta, para os recursos de decisões proferidas pelos tribunais 
regionais”. 
A composição do TSE está norteada pela Constituição Federal no art. 119, 
orienta Silva (2011, p. 581) que:
O Tribunal Superior Eleitoral compor-se-á, no mínimo, de 7 membros, 
escolhidos: (1) mediante eleição, pelo voto secreto: (a) 3 juízes dentre 
Ministros do STF; (b) 2 juízes dentre os Ministros do STJ; (2) por 
nomeação do Presidente da República, 2 juízes dentre 6 advogados de 
notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados pelo STF (grifo 
do autor).
A escolha do Presidente e Vice-Presidente será entre os Ministros do STF 
eleitos pelos seus colegas membros do Tribunal Superior Eleitoral.
Os Tribunais Regionais Eleitorais são os órgãos da Justiça Eleitoral logo 
abaixo do TSE e elegem seu Presidente e Vice dentre os desembargadores que 
fazem parte de sua composição. Ensina Moraes (2011, p. 592) como funciona a 
composição dos TREs, os quais:
[...] serão compostos, mediante eleição e voto secreto, de dois juízes 
entre os desembargadores do Tribunal de Justiça; dois juízes entre 
juízes de direito, escolhidos pelo Tribunal de Justiça; de um juiz 
do Tribunal Regional Federal com sede na Capital do Estado ou 
no Distrito Federal, ou, não havendo, de juiz federal, escolhido, em 
qualquer caso, pelo Tribunal Regional Federal respectivo. Além disto, 
por nomeação, pelo Presidente da República, de dois juízes entre seis 
advogados de notável saber jurídico e idoneidade moral, indicados 
pelo Tribunal de Justiça.
118
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Para resguardar os processos eleitorais e evitar a possibilidade de 
interferência nos Tribunais Eleitorais, compartilha Moraes (2011), que seus 
membros devem ser substituídos após servirem no mínimo dois anos e, no 
máximo, dois biênios consecutivos.
8 TRIBUNAL SUPERIOR DO TRABALHO E TRIBUNAIS 
REGIONAIS DO TRABALHO
Os conflitos originados das relações de trabalho são matéria de 
competência da Justiça do Trabalho. Encontramos na Constituição Federal em 
seu art. 111 (BRASIL, 1988) a composição dos órgãos desta Justiça, que são: o 
Tribunal Superior do Trabalho, os Tribunais Regionais do Trabalho e os Juízes 
do Trabalho.
Em relação à competência e campo de atuação da Justiça do Trabalho, 
Alkmim (2009, p. 698) orienta:
A Justiça do trabalho constitui-se em órgão especializado do Poder 
Judiciário e integra a Justiça da União. Foi criada para a solução de 
conflitos decorrentes das relações de trabalho, tendo por competência 
processar e julgar todas as ações oriundas das relações de trabalho, 
abrangidos todos os entes da administração pública direta e indireta, 
além dos dissídios coletivos que são os conflitos coletivos decorrentes 
das relações de trabalho, envolvendo interesse de toda uma categoria 
de trabalhadores.
Podemos observar que o órgão máximo desta justiça especializada 
nas relações trabalhistas é o Tribunal Superior do Trabalho – TST que tem a 
composição delineada pela Constituição Federal, no art. 111-A, e aqui esclarecida 
por Silva (2011, p. 578):
[...] Compor-se-á de vinte e sete Ministros, escolhidos dentre 
brasileiros com mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos, 
nomeados pelo Presidente da República após aprovação pela maioria 
absoluta do Senado Federal, sendo: I – um quinto dentre advogados 
com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e membros 
do Ministério Público do Trabalho com mais de dez anos de efetivo 
exercício, observado o disposto no art. 94; II – os demais dentre juízes 
dos Tribunais Regionais do Trabalho, oriundos da magistratura da 
carreira, indicados pelo próprio Tribunal Superior (art. 111-A).
Junto ao Tribunal Superior do Trabalho funcionarão: a) a Escola Nacional 
de Formação e Aperfeiçoamento de Magistrados do Trabalho, que entre outras 
atribuições regulamenta os cursos oficiais para o ingresso e promoção da 
carreira; e o Conselho Superior da Justiça do Trabalho, que manterá supervisão 
administrativa, financeira e patrimonial da Justiça do Trabalho.
TÓPICO 4 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
119
Já, os Tribunais Regionais do Trabalho que compõem a Justiça do 
Trabalho são distribuídos pelos Estados-membros e Distrito Federal. “Há um 
tribunal regional em cada Estado federado (sede na capital e competência em 
todo o Estado) e um no Distrito Federal.” (ALKMIM, 2009, p. 699).
Com o intuito de dar amplo acesso à Justiça do Trabalho, nossa Constituição 
Federal determina no art. 115, §1º e §2º, que:
Art. 115 [...]
§ 1º Os Tribunais Regionais do Trabalho instalarão a justiça itinerante, 
com a realização de audiências e demais funções de atividade 
jurisdicional, nos limites territoriais da respectiva jurisdição, servindo-
se de equipamentos públicos e comunitários. 
§ 2º Os Tribunais Regionais do Trabalho poderão funcionar 
descentralizadamente, constituindo Câmaras regionais, a fim de 
assegurar o pleno acesso do jurisdicionado à justiça em todas as fases 
do processo.
É através de legislação infraconstitucional que será normatizado a 
constituição, investidura, jurisdição, competência, garantias e condições de 
exercício dos órgãos da Justiça do Trabalho.
9 SUPERIOR TRIBUNAL MILITAR
A Justiça Militar tem sua competência constitucional disciplinada dos 
art. 122 ao 124, com a finalidade de redimir conflitos criminais militares. “[...] 
é o órgão jurisdicional destinado à solução de conflitos definidos em lei [...]. Os 
crimes militares são tipificados no Código Penal Militar.” (ALKMIM, 2009, p. 
700). 
A estrutura organizacional básica da Justiça Militar está normatizada no 
art. 122 da Constituição Federal, que compreende os seguintes órgãos: o Superior 
Tribunal Militar, os Tribunaise Juízes Militares instituídos por lei. 
O Supremo Tribunal Militar – STM é o órgão de cúpula da Justiça Militar 
e tem sua composição delineada constitucionalmente, salienta Silva (2011, p. 583):
[...] compõe-se de quinze Ministros vitalícios, nomeados pelo 
Presidente da República, depois de aprovada a indicação pelo Senado 
Federal, sendo 3 dentre oficiais-generais da marinha, 4 dentre oficiais-
generais do Exército, 3 dentre oficiais-generais da Aeronáutica, todos 
da ativa do posto mais elevado da carreira, e 5 civis (art. 123).
Para compor o STM são atribuídos requisitos constitucionais para os 
cargos de Ministros Civis, que devem ser brasileiros maiores de 35 anos. Dos cinco 
civis, três serão escolhidos dentre advogados de notório saber jurídico e conduta 
ilibada, com mais de dez anos de efetiva atividade profissional e os outros dois 
dentre juízes auditores e membros do Ministério Público da Justiça Militar.
120
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
10 JUSTIÇA FEDERAL
A organização da Justiça Federal encontra-se fundamentada pela 
Constituição Federal, art. 106. Seus órgãos são: os Tribunais Regionais Federais e 
os Juízes Federais.
Compete à Justiça Federal processar e julgar originalmente (primeiro grau) 
e em grau de recurso (segundo grau). Sobre a representação originária da Justiça 
Federal Alkmim (2009, p. 698) orienta os procedimentos: “A Justiça Federal de 
primeiro grau é representada pelos juízes federais que se localizam em todos os 
Estados e no Distrito Federal. Trata-se de juízos monocráticos ao lado dos quais 
funciona também o tribunal do júri, sendo um em cada Estado”.
Aos Tribunais Regionais Federais a Constituição Federal, no art. 108, 
atribui competências exclusivas que são apresentadas no quadro a seguir:
1. Competências originárias
a) Os juízes federais da área de sua jurisdição, incluídos os da Justiça Militar e da Justiça do 
Trabalho, nos crimes comuns e de responsabilidade, e os membros do Ministério Público da 
União, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral. 
b) As revisões criminais e as ações rescisórias de julgados seus ou dos juízes federais da região. 
c) Os mandados de segurança e os "habeas data" contra ato do próprio Tribunal ou de juiz federal.
d) Os "habeas corpus", quando a autoridade coatora for juiz federal.
e) Os conflitos de competência entre juízes federais vinculados ao Tribunal. 
2. Competência de julgar, em grau de recurso, as causas decididas pelos juízes federais e 
pelos juízes estaduais no exercício da competência federal da área de sua jurisdição
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
QUADRO 10 – COMPETÊNCIAS DOS TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS
Já, aos Juízes Federais, compete originalmente julgar e processar as causas 
atribuídas pela Constituição Federal, no art. 109 apresentadas no próximo quadro:
TÓPICO 4 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DO 
121
10 JUSTIÇA FEDERAL QUADRO 11 – COMPETÊNCIAS DOS JUÍZES FEDERAIS
1- Compete processar e julgar
a) As causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas 
na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de 
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho.
b) As causas entre Estado estrangeiro ou organismo internacional e Município ou pessoa 
domiciliada ou residente no País.
c) As causas fundadas em tratado ou contrato da União com Estado estrangeiro ou organismo 
internacional.
d) Os crimes políticos e as infrações penais praticadas em detrimento de bens, serviços ou interesse 
da União ou de suas entidades autárquicas ou empresas públicas, excluídas as contravenções e 
ressalvada a competência da Justiça Militar e da Justiça Eleitoral.
e) Os crimes previstos em tratado ou convenção internacional, quando, iniciada a execução no 
País, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro, ou reciprocamente.
f) As causas relativas a direitos humanos a que se refere o § 5º deste artigo. 
g) Os crimes contra a organização do trabalho e, nos casos determinados por lei, contra o sistema 
financeiro e a ordem econômico-financeira. 
h) Os "habeas corpus", em matéria criminal de sua competência ou quando o constrangimento 
provier de autoridade cujos atos não estejam diretamente sujeitos a outra jurisdição.
i) Os mandados de segurança e os "habeas data" contra ato de autoridade federal, excetuados os 
casos de competência dos tribunais federais.
j) Os crimes cometidos a bordo de navios ou aeronaves, ressalvada a competência da Justiça Militar.
k) Os crimes de ingresso ou permanência irregular de estrangeiro, a execução de carta rogatória, 
após o "exequatur", e de sentença estrangeira, após a homologação, as causas referentes à 
nacionalidade, inclusive a respectiva opção, e à naturalização. 
l) A disputa sobre direitos indígenas.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
Destacamos que as lides de interesse da Justiça Federal são as que se 
relacionam com conflitos da União, exceto os assuntos que possuem justiça 
especializada. Alkmim (2009, p. 698) resume: compete à Justiça Federal “[...] 
julgar causas em que houver interesse da União e suas autarquias e empresas 
públicas, com exceção das de falência, acidentes do trabalho e as sujeitas à Justiça 
Eleitoral e à Justiça do Trabalho”.
11 JUSTIÇA ESTADUAL
Encontramos no art. 125 da Constituição Federal a autorização dos 
Estados de organizarem sua justiça, respeitando os princípios constitucionais. A 
competência desta justiça deve ser delineada nas Constituições Estaduais e a lei 
de organização deve ser de iniciativa do Tribunal de Justiça de cada Estado.
Os Estados federados, em razão de sua autonomia política, 
administrativa e jurisdicional, possuem o seu próprio Poder 
Judiciário, competindo a cada Unidade Federativa a organização de 
sua estrutura, observados os princípios estabelecidos na Constituição 
Federal. (ALKMIM, 2009, p. 701).
122
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
O Órgão de cúpula da Justiça Estadual, nos Estados-membros, é o Tribunal 
de Justiça e cabe a este a proposição de legislação para organização funcional, 
administrativa e financeira, assim prescreve a nossa Constituição. Na visão de 
Alkmim (2009, p. 701), normalmente se utiliza da seguinte estrutura:
Para fins de organização das Justiças estaduais de primeiro grau, 
o território dos Estados é dividido em comarcas, sendo que cada 
comarca abrange um ou mais municípios e distritos. Comarca é o foro 
em que o juiz de primeiro grau exerce a sua competência territorial, 
podendo em cada comarca haver um ou mais juízos, ou seja, uma ou 
mais varas da Justiça Estadual, especializadas ou não, além de um 
tribunal de júri.
A Lei Federal nº 9.099/95 (BRASIL, 1995) cria a obrigação tanto para a 
Justiça Federal quanto para a Justiça Estadual para a criação de juizados especiais, 
cíveis e criminais.
DICAS
Acadêmico, para melhor compreender as Características e Competências do 
Poder Judiciário é primordial que você leia atentamente a Constituição Federal no Capítulo 
III, do artigo 92 ao 135. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm>.
123
RESUMO DO TÓPICO 4
Neste tópico, você estudou:
• As características e competências do poder judiciário estão determinadas na 
nossa Constituição Federal, título IV, capítulo III.
• O poder judiciário, que tem a função típica jurisdicional, é independente e 
também é estruturado por órgãos.
• Os órgãos da justiça são: Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de 
Justiça, Superior Tribunal de Justiça, Tribunais Regionais Federais e Juízes 
Federais, Tribunais e Juízes do Trabalho, Tribunais e Juízes Eleitorais, Tribunais 
e Juízes Militares, Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e 
territórios.
• Existe a organização da Justiça Federal e da Justiça Estadual, não há “justiça 
municipal”.
• A nossaCF determina que os estados ofereçam defensorias públicas para que 
as pessoas, que não possuem condições financeiras, possam ter acesso à justiça.
• Determinados temas que demandam valores das causas menores ou penas 
inferiores a dois anos, podem ser resolvidos através de juizados especiais, 
cíveis e criminais, tanto na Justiça Federal quanto na Justiça Estadual.
124
Vamos avaliar seus conhecimentos adquiridos até esta fase da Unidade 
2, os convido a responder aos questionamentos dispostos a seguir:
1 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário possuem funções típicas 
no desempenho de suas competências. Com referência a função típica do 
Judiciário, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Função Administrativa.
b) ( ) Função Jurisdicional.
c) ( ) Função Legislativa.
d) ( ) Função Executiva.
2 A organização do Poder Judiciário, quanto à estrutura básica dos seus 
órgãos está prescrita na Constituição Federal. Com referência ao artigo que 
determina a estrutura do Judiciário, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Está determinado no artigo 70.
b) ( ) Está determinado no artigo 90.
c) ( ) Está determinado no artigo 95.
d) ( ) Está determinado no artigo 92.
3 Para otimizar o controle do Poder Judiciário pelo Conselho Nacional de Justiça 
deve a União, o Distrito Federal e os Territórios implementar estruturas que 
receberão denúncias relacionadas ao Judiciário. Com referência ao nome 
destes órgãos que receberão as denúncias, assinale a alternativa CORRETA:
a) ( ) Chamam-se Ouvidorias de Justiça.
b) ( ) Chamam-se Ouvidorias da União.
c) ( ) Chamam-se Ouvidorias de Gestão da Justiça.
d) ( ) Chamam-se Ouvidorias de Controle Institucional.
AUTOATIVIDADE
125
TÓPICO 5
ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
UNIDADE 2
1 INTRODUÇÃO
Quando tratamos do relacionamento entre os Poderes Executivo e o 
Judiciário, precisamos conhecer quais são os órgãos que representam um elo entre 
esses poderes e entre a sociedade. Este tópico trará para você as informações acerca 
de alguns atores que não compõem o quadro de órgãos do Judiciário, porém 
auxiliam o Poder Judiciário na função jurisdicional. 
Você irá conhecer as características e atribuições do Ministério Público, 
da Advocacia Geral da União e das Defensorias Públicas; será levado a perceber 
como são importantes no acesso à justiça no território brasileiro. 
A partir deste tópico, abordaremos os assuntos relacionados às 
características e as principais competências dos Órgãos Auxiliares do Poder 
Judiciário.
Seja bem-vindo(a)! Iniciemos nossa caminhada.
Aos estudos!
2 MINISTÉRIO PÚBLICO
O Ministério Público – MP – consoante com os ensinamentos de Moraes 
(2009) é o defensor dos direitos fundamentais, entre eles os indisponíveis e 
interesses coletivos. Também atua como fiscal dos Poderes Legislativo, Executivo 
e Judiciário. “Os membros do Ministério Público, em nível federal, são chamados 
de Procuradores da República e, em nível estadual, de Promotores e de 
Procuradores da Justiça.” (ALKMIM, 2009, p. 703).
O MP pelo exposto na Constituição Federal de 1988, em seu art. 128, divide-
se nos seguintes órgãos: a) O Ministério Público da União representado através do 
Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar, do Distrito Federal e Territórios; e 
b) O Ministério Público dos Estados.
Anteriormente comentamos que a justiça deve ser provocada para a 
resolução dos conflitos, já o MP tem o caráter investigativo e em determinadas 
situações sua presença no processo de resolução de conflitos é indispensável. Para 
o desempenho das funções deste órgão é necessária a completa independência, 
ressalta Alkmim (2009, p. 703): 
126
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
[...] para assegurar o respeito e a manutenção dos direitos individuais 
e coletivos garantidos pela Constituição brasileira, não basta a isenção 
e imparcialidade do Poder Judiciário, uma vez que este é inerte 
e age apenas mediante provocação. Há necessidade de um órgão 
independente, sem vinculação a qualquer dos poderes constituídos, 
que possa se movimentar e agir na defesa dos interesses coletivos e 
individuais indisponíveis, buscando junto ao Judiciário a garantia 
destes interesses.
Para o desempenho das suas atribuições, que se encontram dispostas no 
art. 129 da Constituição Federal (BRASIL, 1988), o Ministério Público é dotado 
de garantias e vedações constitucionais descritas no art. 128, § 5º. Para melhor 
compreensão adaptamos em um quadro suas atribuições, garantias e vedações:
QUADRO 12 – ATRIBUIÇÕES, GARANTIAS E VEDAÇÕES DO MINISTÉRIO PÚBLICO
1. Atribuições do Ministério Público
a) Promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei. 
b) Zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos 
assegurados nesta constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia.
c) Promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, 
do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. 
d) Promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da união 
e dos estados, nos casos previstos nesta constituição.
e) Defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas.
f) Expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando 
informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva.
g) Exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada 
no artigo anterior.
h) Requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os 
fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais. 
i) Exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, 
sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
2. Garantias do Ministério Público
a) Vitaliciedade, após dois anos de exercício, não podendo perder o cargo senão por sentença 
judicial transitada em julgado.
b) Inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do órgão colegiado 
competente do Ministério Público, pelo voto da maioria absoluta de seus membros, assegurada 
ampla defesa. 
c) Irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art. 39, § 4º, e ressalvado o disposto nos art. 
37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I.
3. Vedações do Ministério Público
a) Receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas 
processuais.
b) Exercer a advocacia.
c) Participar de sociedade comercial, na forma da lei.
d) Exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério.
e) Exercer atividade político-partidária. 
f) Receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades 
públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei.
FONTE: Adaptado de: Constituição Federal (BRASIL, 1988)
TÓPICO 5 | ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
127
O Judiciário é controlado pelo Conselho Nacional de Justiça e o Ministério 
Público, que não é órgão do Poder Judiciário, tem como órgão de controle e 
fiscalização o Conselho Nacional do Ministério Público – CONAMP, que tem 
obrigatoriedade e estrutura básica descrita no art. 130-A da Constituição Federal.
3 ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO
Este órgão do Poder Executivo da União vem auxiliar o Judiciário, no 
que tange à solicitação de informações e documentos, porque tem a função 
de representar os interesses federais. Salienta Alkmim (2009, p. 708): “[...] é a 
instituição que, diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, 
judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar, as 
atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo”. 
Para cumprir ao preceito constitucional no art. 131 foi editada a Lei 
Complementar nº 73/93 que institui a Advocacia Geralda União – AGU e 
determina toda a estrutura organizacional, órgão, carreira, funções, controle 
institucional, direitos e impedimentos, entre outros. Apresentamos o próximo 
Quadro com seus Órgãos e atual composição.
QUADRO 13 – COMPOSIÇÃO DOS ÓRGÃOS DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Órgãos de direção superior Órgãos de execução
a) O Advogado-Geral da União.
b) A Procuradoria-Geral da União e a da 
Fazenda Nacional.
c) Consultoria-Geral da União.
d) O Conselho Superior da Advocacia-
Geral da União.
e) A Corregedoria-Geral da Advocacia 
da União.
a) As Procuradorias Regionais da União e as 
da Fazenda Nacional e as Procuradorias da 
União e as da Fazenda Nacional nos Estados 
e no Distrito Federal e as Procuradorias 
Seccionais destas.
b) A Consultoria da União, as Consultorias 
Jurídicas dos Ministérios, da Secretaria Geral 
e das demais Secretarias da Presidência da 
República e do Estado-Maior das Forças 
Armadas.
FONTE: Adaptado de: Lei Complementar nº 73 (BRASIL, 1993)
A legislação esclarece como escolher a chefia e como iniciar a carreira na 
AGU, explica resumidamente autor Silva (2011, p. 606):
Chefia. A Advocacia-Geral da União tem por chefe o Advogado-Geral da 
União, de livre nomeação do Presidente da República dentre cidadãos 
maiores de trinta e cinco anos, de notável saber jurídico e reputação 
ilibada.
Carreira. Os membros da Advocacia-Geral da União, denominados 
Advogados da União, Procuradores da Fazenda Nacional e Assistentes 
Jurídicos, são organizados em carreira, em cuja classe inicial 
ingressarão por concurso público e provas de títulos (grifo do autor).
128
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Ressaltamos que a livre nomeação da chefia pelo Presidente da República 
é coerente devido à responsabilidade de gerir todo o funcionamento de uma 
organização com responsabilidades tanto judiciais (causas judiciais) como 
extrajudiciais (normatizações, assessorias e pareceres).
4 DEFENSORIA PÚBLICA
Você sabia que o Estado tem a responsabilidade de prestar assistência 
jurídica integral e gratuita a todos que comprovarem insuficiência de recursos? 
Este é um dos direitos individuais que podemos encontrar na Constituição 
Federal no art. 5º, inciso LXXIV. A fim de respeitar essa exigência constitucional e 
a sua função jurisdicional é que os Estados-membros devem instituir, através de 
lei complementar, a Defensoria Pública.
A Constituição Federal, dos artigos 133 ao 135 (BRASIL, 1988), dá normas 
gerais sobre a obrigatoriedade e a função indispensável desta defensoria, 
bem como determina a criação de lei complementar para organizá-la. A Lei 
Complementar 80/94 (BRASIL, 1994) organiza a defensoria pública na Justiça 
Federal e dá diretrizes para sua organização na Justiça Estadual. 
Em relação às atribuições da Defensoria Pública, vejamos a contribuição 
de Alkmim (2009, p. 709) sobre o assunto:
Tais atribuições não se confundem com as do Ministério Público, na 
medida em que este é responsável pela defesa da sociedade como 
um todo, incluindo-se aí os direitos coletivos, difusos e individuais 
homogêneos, e à Defensoria Pública compete à orientação e defesa do 
cidadão, individualmente considerado, e que não possua condições 
financeiras para constituir advogado particular visando à defesa de 
seus interesses.
Verificamos que a indispensabilidade do advogado, nas causas judiciais, 
obriga o Estado a prover condições de orientação jurídica, defesa e acesso à justiça, 
gratuito, a pessoas sem condições financeiras.
DICAS
Acadêmico(a)! Para ampliar seus conhecimentos, sobre os serviços gratuitos da 
Defensoria Pública, é fundamental que você leia a Lei Complementar 80/94. Disponível 
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp80.htm>.
TÓPICO 5 | ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
129
4 DEFENSORIA PÚBLICA
IMPORTANT
E
No texto a seguir vamos conhecer a Assembleia Legislativa do Estado de São 
Paulo. Você pode compreender o que faz a assembleia, como nasce uma lei estadual, 
como é o relacionamento do Legislativo paulista em relação a outros Poderes, entre outras 
informações interessantes. Leia com atenção, porque é importante para a sua melhor 
compreensão dos conteúdos apresentados na Unidade 2.
LEITURA COMPLEMENTAR
O que faz a Assembleia Legislativa
Como nasce uma lei
Berçário de Leis
Ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão 
em virtude da lei. Desta forma, uma lei deve ser considerada uma regra a ser 
seguida, cumprida e respeitada por todos. Quem mostra o caminho a ser seguido 
no momento de criação de uma dessas regras é a Constituição.
Os Deputados, o Governador e em alguns casos o Tribunal de Justiça, o 
Procurador Geral de Justiça e os cidadãos, podem propor um projeto de lei. No 
caso de ser iniciativa popular há necessidade de se reunir assinaturas de 0,5% do 
eleitorado do Estado que representa hoje cerca de 110 mil eleitores de um total de 
22 milhões, e encaminhar o projeto à Mesa da Assembleia.
Como um projeto de lei vira lei
Uma vez entregue à Mesa, o projeto de lei será lido no Expediente para 
conhecimento dos deputados e, depois, publicado no Diário da Assembleia, que 
130
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
é; o Diário Oficial do Poder Legislativo. No prazo de dois dias, o projeto deverá ser 
incluído na Pauta para possível recebimento de emendas.
Ao final do prazo para permanência em Pauta, o projeto será encaminhado 
ao exame das Comissões, por despacho do presidente da Assembleia. Com os 
pareceres das Comissões, os projetos serão incluídos na Ordem do Dia para 
discussão e votação em Plenário.
Votado e aprovado na Assembleia, o projeto de lei será então remetido 
ao governador, que poderá sancioná-lo ou vetá-lo. Somente após sancionado e 
promulgado, o projeto, publicado, torna-se lei estadual.
A tramitação nada mais é do que todo esse processo de encaminhamento 
de um projeto até que ele se torne lei.
As leis do Estado dentro da Federação
A Constituição Federal estabelece as atribuições da União, Estados e 
Municípios. As leis estaduais atuam até os limites físicos do Estado e, no caso de 
São Paulo, de seus 645 municípios. Uma lei estadual tem seu alcance delimitado 
pelas Constituições Federal e Estadual. Não é permitido ao Poder Legislativo 
estadual legislar sobre assuntos de competência exclusivamente federal ou 
municipal. Na verdade, no sistema federativo brasileiro, quando se repartiram 
as competências, sobraram aos Estados aquelas que não são da União nem dos 
Municípios (artigos 21, 22 e 30 da Constituição Federal): "São reservadas aos 
Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição Federal".
No decorrer do processo histórico, houve uma evidente restrição 
de competência do Legislativo, com hipertrofia do Executivo, assim como 
restringiram-se as matérias atribuídas às Assembleias Legislativas, fortalecendo-
se o Congresso Nacional.
Para se ter uma visão do que pode o Estado-membro legislar na Federação 
brasileira deve-se observar que, além das remanescentes, a Constituição Federal 
especificou algumas competências:
1) Exclusivas:
• criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
• criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios;
• exploração dos serviços de gás canalizado.
2) Concorrentes:
• direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
• orçamento;
• juntas comerciais;
• custas dos serviços forenses;
• produção e consumo;
TÓPICO 5 | ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
131
• florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos 
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
• proteção ao patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico;
• responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos 
de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
• educação, cultura, ensino e desporto;• criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
• procedimento em matéria processual;
• previdência social, proteção e defesa da saúde;
• assistência jurídica e defensoria pública;
• proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
• proteção à infância e à juventude;
• organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
3) Comuns (artigo 23 da Constituição Federal):
• “Artigo 23 - é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios:
ᵒ I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas 
e conservar o patrimônio público;
ᵒ II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas 
portadoras de deficiência;
ᵒ III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, 
artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios 
arqueológicos;
ᵒ IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e 
de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
ᵒ V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
ᵒ VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas 
formas;
ᵒ VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
ᵒ VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento 
alimentar;
ᵒ IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das 
condições habitacionais e de saneamento básico;
ᵒ X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo 
a integração social dos setores desfavorecidos;
ᵒ XI - registrar, acompanhar, fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e 
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
ᵒ XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
ᵒ Parágrafo Único - Lei complementar fixará normas para a cooperação entre 
a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o 
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional."
Deve-se esclarecer, ainda, que os parágrafos 1°, 2°, 3° e 4° do artigo 24 da 
Constituição Federal dizem que:
132
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
• "no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a 
estabelecer normas gerais;
• a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a 
competência suplementar dos Estados;
• inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência 
legislativa plena, para atender as suas peculiaridades;
• a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei 
estadual, no que lhe for contrário."
As leis na história
Leis que fizeram história
Polêmicas
Leis polêmicas despertam maior interesse do público e da mídia no 
processo de discussão e votação porque interferem diretamente no dia a dia do 
Estado e de seus cidadãos. Aqui estão algumas das mais polêmicas que tramitaram 
pela Casa nos últimos tempos: Lei do rodízio. Estabeleceu o rodízio de carros na 
região metropolitana de São Paulo, para diminuição do nível de poluição no ar. 
(L. 9690/97)
Privatização das energéticas (CESP, Eletropaulo e CPFL). Permitiu a 
desestatização de setores estratégicos para a economia do Estado. (L. 9361/96)
Orçamento das universidades. Aumento orçamentário para as 
universidades estaduais na lei de diretrizes orçamentárias.
 
Famosas
TÓPICO 5 | ÓRGÃOS AUXILIARES DO PODER JUDICIÁRIO
133
Uma das leis de grande discussão e votação polêmica na Assembleia 
Legislativa foi a lei de privatização do Banespa. Ela foi proposta pelo governador 
Mário Covas (Executivo), em 1995, logo após a intervenção do Banco Central 
(governo federal) na administração do Banespa. Este projeto de lei foi discutido 
ampla e minuciosamente pelas Comissões de Constituição e Justiça, de Economia 
e Planejamento e de Finanças e Orçamento, antes de sofrer avaliação e votação 
em Plenário.
Quando da votação, os partidos contrários à privatização do banco 
estadual tentaram obstruir a tramitação, e votaram contra o governo. No entanto, 
essa medida não foi suficiente para impedir a aprovação do texto final e, com a 
maioria necessária, o governo conseguiu aprovação em Plenário.
Ninguém esquece...
Um momento realmente marcante na história da vida legislativa da 
Assembleia foi o dia da votação do aumento salarial para os professores da rede 
estadual de ensino, em 1993. O Plenário estava lotado e os professores ocupavam 
as galerias para acompanhar a votação. Do lado de fora havia uma grande 
manifestação da APEOESP (Associação dos Professores do Ensino Oficial do 
Estado de São Paulo) e da UDEMO (União dos Diretores do Magistério Oficial). 
Começou a chover e alguns manifestantes resolveram se proteger no hall de 
entrada da Assembleia. Minutos depois, os professores começaram a subir as 
escadas que davam acesso ao andar intermediário da galeria do Plenário e, na 
efervescência de ânimos, começaram a quebrar vidros e espelhos atrás do Plenário 
onde estava ocorrendo a sessão. No dia 21 de outubro, o Plenário foi ocupado e os 
professores partiram para o confronto com os deputados que estavam discutindo 
se haveria ou não aumento para a categoria. A partir daí muitos deputados foram 
para seus gabinetes, alguns enfrentaram os manifestantes e outros aderiram 
à reivindicação dos professores. A votação deste dia foi suspensa e o Plenário 
permaneceu ocupado por quatro dias.
O Legislativo e os outros poderes
Relação entre os poderes
134
UNIDADE 2 | CARACTERÍSTICAS E COMPETÊNCIAS DOS PODERES LEGISLATIVO, EXECUTIVO E JUDICIÁRIO
Existe uma relação de harmonia e independência entre os poderes 
Legislativo, Executivo e Judiciário.
Num sistema de freios e contrapesos, o princípio da separação dos poderes 
busca limitar as competências para garantir a democracia, impedindo que um 
poder se sobreponha a outro.
A Constituição delimita o exercício do poder e fixa as competências dos 
poderes. Basicamente, ao Legislativo compete legislar e fiscalizar os atos do 
Executivo. Ao Executivo, praticar atos do governo e administrar a coisa pública. 
Ao Judiciário, com fundamento na ordem jurídica, compete solucionar conflitos 
de interesses.
FONTE: ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DE SÃO PAULO. A Assembleia. Portal da Assembleia Legis-
lativa de São Paulo. Disponível em: <http://www.al.sp.gov.br/assembleia/>. Acesso em: 22 dez. 
2014.
135
RESUMO DO TÓPICO 5
Neste tópico, você estudou:
• A fim de viabilizar o verdadeiro acesso à justiça, existem órgãos auxiliares ao 
Poder Judiciário que são: o Ministério Público, a Advocacia Geral da União e 
as Defensorias Públicas.
• O Ministério Público – MP é o defensor dos direitos fundamentais, de todas as 
pessoas, tanto os indisponíveis, como os de interesses coletivos e também atua 
como fiscal dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
• A Advocacia Geral da União é um órgão do Poder Executivo da União que vem 
auxiliar o Judiciário, no que tange à solicitação de informações e documentos, 
porque tem a função de representar os interesses federais. 
• O acesso à justiça é para todos, independente de ter recursos financeiros, é um 
dos direitos individuais que podemos encontrar na Constituição Federal no 
art. 5º, inciso LXXIV.
136
Prezado(a) Acadêmico(a)! Vamos avaliar a compreensão dos conceitos 
aos quais tivemos acesso até o momento, responda aos questionamentos 
dispostos a seguir:
1 A justiça brasileira deve ser provocada para que desempenhe seu papel de 
resolução de conflitos ou lides. Isso significa que para a defesa dos direitos 
fundamentais é necessário iniciar um processo judicial demonstrando a lesão 
do direito. Quanto à defesa dos direitos indisponíveis e interesses coletivos, 
fica a cargo de um Órgão que também é auxiliar do Poder Judiciário, assinale 
a alternativa CORRETA:
a) ( ) O defensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é o Ministério 
Público.
b) ( ) O órgãodefensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é a 
Defensoria Pública.
c) ( ) O órgão defensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é a 
Advocacia Geral da União.
d) ( ) O defensor dos direitos indisponíveis e interesses coletivos é o Advogado 
Público.
2 O acesso à justiça brasileira, na maioria dos casos, se concretizará com a 
contratação de um advogado para intermediar o processo judicial. Quando 
uma pessoa necessita de orientação jurídica ou representação processual, 
caso comprove insuficiência financeira poderá solicitar auxílio a um órgão 
público especializado. Quanto ao nome deste órgão, assinale a alternativa 
CORRETA:
a) ( ) É a Defensoria Pública.
b) ( ) É o Ministério Público.
c) ( ) É a Advocacia Geral da União.
d) ( ) É o Ministro da Justiça.
3 A Advocacia Geral da União é órgão do Poder Executivo da União que vem 
auxiliar o Poder Judiciário à solicitação de informações e documentos, porque 
tem a função de representar os interesses federais. Assinale as alternativas 
CORRETAS quanto aos seus órgãos de direção superior.
a) ( ) O Advogado-Geral da União.
b) ( ) A Procuradoria-Geral da União e a da Fazenda Nacional.
c) ( ) As Procuradorias Regionais da União e as da Fazenda Nacional e as 
Procuradorias da União e as da Fazenda Nacional nos Estados e no Distrito 
Federal e as Procuradorias Seccionais destas.
d) ( ) A Corregedoria-Geral da Advocacia da União.
AUTOATIVIDADE
137
UNIDADE 3
ATOS ADMINISTRATIVOS
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade você será capaz de:
• apresentar o ato administrativo como forma de execução e expressão das 
atividades estatais que identificam a atuação da Administração Pública;
• evidenciar os conceitos vinculados ao ato administrativo os fatos adminis-
trativos, os requisitos do ato administrativo que compreendem a compe-
tência, finalidade, forma, motivo e objeto, além dos atributos que tratam 
da presunção de legitimidade e veracidade, imperatividade e autoexecu-
toriedade;
• apresentar a classificação dos atos, que não atende a um padrão específico 
em razão dos vários critérios que podem ser utilizados para delimitá-los, 
bem como, as espécies de atos administrativos que são enquadrados pelas 
características que os assemelham ou por traços individuais que os distin-
guem, de acordo com o objeto que encerram ou o fim imediato a que se 
destinam, da mesma forma que faremos menção ao mérito administrativo;
 
• estabelecer as modalidades ou formas de extinção dos atos administrati-
vos, ou seja, as formas de retirada do ato administrativo do ordenamento 
jurídico.
Esta unidade está dividida em três tópicos, sendo que, no final de cada um 
deles, você encontrará atividades que o(a) auxiliarão a fixar os conhecimen-
tos desenvolvidos.
TÓPICO 1 – CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO 
ADMINISTRATIVO
TÓPICO 2 – CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
TÓPICO 3 – EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
138
139
TÓPICO 1
CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO 
ATO ADMINISTRATIVO
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
Para que a Administração Pública atenda à finalidade de sua própria 
existência, que é a de atender por meio dos serviços públicos as necessidades e 
os interesses da coletividade, esta faz uso de instrumentos denominados de atos 
administrativos.
Esta unidade possibilitará que você compreenda os conceitos vinculados 
aos atos administrativos, seus requisitos, seus atributos, classificação e espécies. 
Será possível reconhecer as formas de extinção dos atos administrativos e outras 
particularidades.
Torna-se importante relatar que o ato administrativo tem conformação 
jurídica e é a forma de expressão e concretização da função administrativa 
exercida pelo Estado, neste sentido, resta clara a importância do estudo deste 
conteúdo fundamental para a compreensão da forma de ação do poder público 
que acaba por ser um elo de organização da vida em sociedade.
Neste tópico faremos estudos acerca dos conceitos vinculados ao ato 
administrativo seus elementos e atributos.
É importante enfatizar que o ato administrativo é praticado para o exercício 
concreto da função administrativa do Estado, sejam estes atos editados pelos 
órgãos do poder executivo, legislativo ou judiciário. Dispor para compreensão 
de todos as formas de externalização destes atos observados seus elementos e 
atributos serão a temática deste tópico.
A importância das prerrogativas e pressupostos que norteiam todas 
as atividades estatais são reconhecidas pela edição de seus atos e nos reflexos 
destes para coletividade. Saber dos atos administrativos é pressuposto da gestão 
administrativa ordenada para o Poder Público e daqueles que exercem o controle 
dos atos emanados da Administração Pública, o que inclui uma sociedade.
Vamos aos estudos!
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
140
2 CONCEITOS VINCULADOS AO ATO ADMINISTRATIVO
Os atos administrativos são executados no exercício das atribuições 
públicas, e por serem desta forma são regulados e sujeitos ao regime do direito 
público.
Trazemos para você, acadêmico, o conceito de ato administrativo atribuído 
por Meirelles (2013, p. 159), “[...] ato administrativo é toda manifestação unilateral 
de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim 
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, 
ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Segundo Alexandrino e Vicente (2011), os atos administrativos enquadram-
se na categoria dos atos jurídicos, sendo igualmente reconhecidos como 
manifestações unilaterais de vontade.
Resta claro, ainda, que o ato administrativo é uma declaração ou 
manifestação da Administração Pública que fala em nome do Estado, podendo 
ser exarado de qualquer um dos poderes (executivo, legislativo, judiciário) que 
podem editar atos administrativos.
Da mesma forma é importante ressaltar que o ato administrativo sujeita-
se à lei e ao regime jurídico administrativo, pode sofrer o controle judicial (Poder 
Judiciário), e produz efeitos administrativos imediatos.
Alexandrino e Vicente (2011) nos trazem o conceito de fato administrativo 
que normalmente são reconhecidos como “atos materiais”, resultantes de um ou 
mais atos administrativos. Uma vez expressa a vontade da Administração Pública 
pela edição de um (ou mais) ato administrativo (manifestação de conteúdo 
jurídico), surge como consequência um fato administrativo (a implementação do 
ato).
Exemplificando: a demolição de um prédio (fato administrativo) pode ser 
resultante de uma ordem de serviço da administração (ato administrativo); a edição 
de um decreto (ato administrativo) pode ter como consequência a desapropriação 
de um bem particular (fato administrativo).
Ainda temos como esclarecimento de Alexandrino e Vicente (2011, p. 417), 
a distinção de três categorias de atos administrativos, que podem ser reconhecidas, 
cada qual sendo o ato típico de um dos Poderes do Estado:
a) Atos legislativos (elaboração de normas primárias).
b) Atos judiciais (exercício da jurisdição).
c) Atos administrativos.
TÓPICO 1 | CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
141
2 CONCEITOS VINCULADOS AO ATO ADMINISTRATIVO Os atos administrativos são reconhecidos como típicos do Poder Executivo 
que os utiliza no exercício de suas funções próprias, entretanto, o Poder Judiciário 
e Legislativo, como já descrevemos, também editam atos administrativos, 
normalmente relacionados ao exercício de suas atividades de gestão interna como 
atos relacionados à contratação de pessoal, à aquisição de material de consumo 
etc.
3 ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os elementos do ato administrativo são indispensáveis e essenciais 
para validar o ato administrativo. O ato administrativo que não atender a estes 
elementos estará em desacordo com a lei e será em regra nulo.
NOTA
Acadêmico(a)! Alguns doutrinadores utilizam a expressão requisitos do ato 
administrativo e não elementos do ato administrativo,entretanto sua classificação não difere 
e a estudaremos no decorrer desta unidade.
Vamos ao estudo destes elementos do ato administrativo!
a) Competência 
A competência do ato administrativo está vinculada ao agente público. 
Os atos administrativos não podem ser praticados por qualquer pessoa. O sujeito 
competente deve ser necessariamente um agente público. A este agente público 
foi conferido o poder legal para editar os atos administrativos, relembrando que 
somente a lei pode estabelecer competências administrativas.
Agente público competente é o que recebe da lei o devido dever-poder 
para o desempenho de suas funções (GASPARINI, 2012, p. 113).
ATENCAO
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
142
A competência possui elencadas algumas características descritas por 
Alexandrino e Vicente (2011, p. 443), sendo esta, “[...] irrenunciável, intransferível, 
imodificável pela vontade do agente, e imprescritível”.
A competência traz consigo a especificidade da possibilidade de sua 
delegação e avocação quando autorizadas legalmente e sobre estes aspectos 
solicitamos que você faça uma leitura da Lei nº 9.784/1999, em seus artigos 11 a 
15 (BRASIL, 1999). 
NOTA
Delegar: realizar uma transmissão, concessão de (poderes); conferir a (alguém) 
poder e representatividade para [...] (HOUAISS, 2009, p. 609).
Avocar: (...) atrair para si; atribuir a si, arrogar-se (avoca a si o poder de decisão) [...] chamar 
para si funções originariamente atribuídas a um subordinado (HOUAISS, 2009, p. 231).
a) Forma
Todo ato administrativo é inicialmente formal, e a forma exigida pela lei 
quase sempre é a escrita. Existem entretanto, excepcionalmente, atos administrativos 
não escritos, exemplificando: ordens verbais do superior ao seu subordinado; gestos, 
apitos e sinais luminosos do trânsito; cartazes e placas que expressam uma ordem da 
administração pública, tais como as que proíbem estacionar, proíbem fumar etc. Estes 
atos administrativos que não atendem a forma escrita, tem sua execução amparada 
em lei, como nos exemplos acima citados. (ALEXANDRINO e PAULO, 2011)
Di Pietro (2013) alerta que a obediência à forma não significa, no entanto, 
que a Administração esteja sujeita a formas rígidas e sacramentais; o que se 
exige, a rigor, é que seja adotada como regra, a forma escrita, para que tudo 
fique documentado e passível de verificação a todo momento. A inobservância 
da forma do ato administrativo pode invalidá-lo por este possuir um vício de 
legalidade.
b) Finalidade
A lei determina a finalidade do ato administrativo. Segundo Di Pietro 
(2013, p. 217) “[...] finalidade é o resultado que a Administração quer alcançar 
com a prática do ato”.
TÓPICO 1 | CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
143
Tanto o motivo quanto a finalidade contribuem para a formação da 
vontade da Administração: diante de certa situação de fato ou de direito (motivo), 
a autoridade pratica certo ato (objeto) para alcançar determinado resultado 
(finalidade).
A finalidade abrange os sentidos um em sentido amplo onde a finalidade 
corresponde à consecução de um resultado de interesse público; nesse sentido se 
diz que o ato administrativo tem que ter finalidade pública; em sentido estrito, 
finalidade é o resultado específico que cada ato deve produzir, conforme definido 
em lei; nesse sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que 
decorre explícita ou implicitamente da lei. (GASPARINI, 2012)
De uma forma simples, um decreto que nomeia um servidor público, 
aumentando o quadro de servidores da Administração Pública, tem por finalidade 
ofertar eficiência ao serviço público, atendendo, portanto, ao interesse público.
Se infringida a finalidade legal de um ato administrativo, ou desatendido 
o seu fim que é o interesse da coletividade, este ato será ilegal, por desvio de 
poder. 
Em um exemplo de Di Pietro (2013, p. 218), tanto ocorre esse vício quando 
a Administração remove o funcionário a título de punição, como no caso em que 
ela desapropria um imóvel para perseguir o seu proprietário inimigo político. 
No primeiro caso, o ato foi praticado com finalidade diversa da prevista na lei; 
no segundo, fugiu ao interesse público e foi praticado para atender ao fim de 
interesse particular da autoridade.
c) Motivo
Nas palavras de Di Pietro (2013, p. 218), motivo é o pressuposto de fato e 
de direito que serve de fundamento do ato administrativo. A ausência de motivo 
ou indicação de motivo falso invalidam o ato administrativo.
NOTA
Pressuposto de direito: é o dispositivo legal em que se baseia o ato.
Pressuposto de fato: como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de 
circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
144
No ato de punição do funcionário, o motivo é a infração que ele praticou; 
no tombamento, é o valor cultural do bem; na licença para construir, é o conjunto 
de requisitos comprovados pelo proprietário; na concessão de licença paternidade, 
será o nascimento do filho do servidor, na demolição de um prédio, o perigo 
que ele representa em decorrência de sua má conservação. (ALEXANDRINO e 
PAULO, 2011).
e) Objeto
Alexandrino e Vicente (2011, p. 453) definem que “o objeto é o próprio 
conteúdo material do ato, sendo que, o objeto do ato administrativo identifica-se com 
o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta 
situações preexistentes”. 
O objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que 
o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.
Como exemplo temos, o objeto do ato de concessão de uma licença a própria 
concessão da licença; o objeto do ato de exoneração a própria exoneração, o objeto 
do ato de suspensão do servidor a própria suspensão (MARINELA, 2010).
Os requisitos de validade do ato administrativo são três, descritos a seguir:
1. Licitude: o objeto do ato administrativo precisa ser lícito. É necessário 
que o ato administrativo seja permitido em lei. Se o objeto não estiver 
previsto em lei já é ilícito para o direito público. Exemplificando, não 
poderíamos vender objetos furtados (objeto ilícito).
2. Possibilidade: o objeto deve ser possível, isto é, suscetível de ser 
realizado. Exemplificando, não se pode vender imóveis na lua (objeto 
impossível).
3. Determinação: o objeto deve ser definido, determinado ou ao menos, 
determinável (previsão do Código Civil, art.104, II) (BRASIL, 2002). 
Di Pietro (2013), ainda, acrescenta ao objeto, como requisito de sua 
validade que ele seja, moral, ou seja, o objeto do ato administrativo deve estar em 
consonância com os padrões comuns de comportamento, aceitos como corretos, 
justos e éticos.
Repassamos informações importantes com relação aos possíveis vícios do 
objeto do ato administrativo, em que o vício do objeto insanável, invariavelmente 
acarreta a nulidade do ato administrativo, sendo que Alexandrino e Vicente 
(2011) identificam como os mais relevantes vícios em relação ao objeto:
1) Ato praticado com conteúdo não previsto em lei: Ex.: A lei nº 8.112/90 estabelece 
como sanção disciplinar a suspensão do servidor público por até 90 dias. Se a 
administração editasse um ato suspendendo um servidor por 120 dias, esse ato 
seria nulo por vício de objeto.
TÓPICO 1 | CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
145
2) Ato praticado com objeto diferente daquele que a lei prevê para aquela situação: 
Ex.: Imagine-se que a lei de um município preveja que a instalação de bancas 
de jornais no passeio público deva ser consentida ao administrado mediante 
permissão de uso de bem público.
Suponha-se que um particular tenha pleiteado à administração que lhe 
seja possibilitada a instalação de uma banca de jornais em determinada localidade 
do município. 
Caso fosse editado para esse particular um ato de “autorização de uso de 
bem público para o fim de instalação de banca de jornais”, esse ato padeceria de 
vício de objeto, serianulo, porque a lei prevê para aquela situação (instalação de 
banca de jornais), um ato administrativo com objeto diferente: “a permissão de 
uso de bem público”.
Reafirmando os elementos dos atos administrativos constituem condições 
que devem ser observadas para que a edição destes seja válida.
4 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os atributos são nominados pelos doutrinadores como qualidades 
ou características inerentes aos atos administrativos, são eles: presunção de 
legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade. Vamos ao estudo 
deles!
a) Presunção de legitimidade
Nas palavras de Alexandrino e Vicente (2011), a presunção de 
legitimidade ou presunção de legalidade é um atributo presente em todos os 
atos administrativos, quer imponham obrigações, quer reconheçam ou confiram 
direitos aos administrados.
Segundo esse atributo, os atos administrativos presumem-se legais, isto 
é, compatíveis com a lei, legítimos, e, portanto, esta presunção permite que o ato 
produza todos os seus efeitos até qualquer prova em contrário.
Afirma Di Pietro (2013) que a presunção de veracidade diz respeito aos 
fatos, presumem-se, portanto verdadeiros os fatos alegados pela Administração. 
Exemplos típicos estão relacionados às certidões, atestados, declarações, 
informações prestadas pela administração pública, pois estas são dotadas de fé 
pública.
Um fundamento para a característica da presunção de legitimidade do 
ato administrativo é a necessidade de que o poder público possa exercer com 
agilidade suas atribuições, eis que tem como prerrogativa atender ao interesse da 
coletividade.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
146
Como resultado da presunção da legitimidade, encontramos o ônus da 
prova da existência de vício no ato administrativo é de quem alega, ou seja, do 
administrado, ou ainda, estamos diante da inversão do ônus da prova. Já que a 
presunção é relativa admitindo prova em contrário. Exemplo, a certidão de óbito 
tem a presunção de validade até que se prove que o “de cujus” está vivo.
Ou seja, se você, acadêmico(a), afirmar que uma certidão emitida pela 
prefeitura de seu município não traz informações verdadeiras, não será da 
prefeitura o dever de provar que elas são legítimas, você deverá provar que ela não 
traduz a verdade dos fatos.
b) Imperatividade
A imperatividade é característica que certos atos administrativos editados 
pela Administração Pública têm para constituir obrigações para os administrados, 
independentemente de sua concordância (GASPARINI, 2012).
A imperatividade decorre da prerrogativa que tem o poder público de 
impor unilateralmente obrigações a terceiros.
Esclarecemos, que a imperatividade não é um atributo presente em 
qualquer ato, mas apenas naqueles atos que implicam obrigação para o 
administrado, ou que são a ele impostos, e devem ser por ele obedecidos, sem 
necessidade de seu consentimento. 
Há imperatividade, portanto, nos atos de apreensão de alimentos, interdição 
de estabelecimento etc., ou ainda, a luz vermelha no farol é um ato administrativo 
que obriga unilateralmente o motorista a parar, mesmo que ele não concorde. 
(ALEXANDRINO e PAULO, 2011).
Nos atos que conferem direitos solicitados pelo administrado como 
licença, autorização, permissão ou de ato apenas enunciativo como certidão, 
parecer, atestado não encontramos o atributo da imperatividade.
c) Autoexecutoriedade
Descreve Di Pietro (2013, p. 208) “[...] que a autoexecutoriedade é 
atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em execução pela própria 
Administração Pública, sem necessidade de intervenção do Poder Judiciário”.
Observe-se que a autoexecutoriedade jamais afasta a apreciação judicial 
do ato, apenas dispensa a administração de obter ordem judicial prévia para 
poder praticá-lo.
Marinela (2010) informa que a autoexecutoriedade apresenta dois 
aspectos:
TÓPICO 1 | CONCEITOS, ELEMENTOS E ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
147
1. A exigibilidade, que permite que o administrador decida, sem a exigência do 
controle pelo Poder Judiciário representando a tomada de decisão.
2. A executoriedade, que é a possibilidade que tem o administrador de fazer 
cumprir as suas decisões e executá-las, independentemente da autorização de 
outro poder.
Como exemplo para autoexecutoriedade temos a retirada da população 
de prédio que ameaça desabar, a demolição deste mesmo prédio; a apreensão 
de mercadorias entradas ou encontradas no país irregularmente, a destruição 
de alimentos impróprios para o consumo encontrados numa prateleira de 
supermercado etc.
Exemplo tradicional de ato não revestido de autoexecutoriedade é a 
cobrança de multa, quando resistida pelo particular. A imposição de multa pela 
administração independe de qualquer manifestação prévia do Poder Judiciário, 
entretanto, a execução (cobrança forçada) da quantia correspondente, deve ser 
realizada judicialmente. 
Resumindo, se o particular se recusa a pagar, a administração somente 
pode haver a quantia a ela devida, por meio de uma ação judicial de cobrança, 
chamada de execução. Não pode, portanto, a administração obter por meios 
próprios, esta importância, é necessária a intervenção do Poder Judiciário, para 
que aquela receba o valor a ela devido.
d) Tipicidade
Di Pietro (2013, p. 209) descreve que: “[...] tipicidade é o atributo pelo 
qual o ato administrativo deve corresponder a figuras previamente definidas 
pela lei aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a 
Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei.” 
É atributo que decorre do princípio da legalidade, afastando a 
possibilidade da Administração de executar atos inominados. Teoricamente, para 
cada finalidade que a administração pretenda atingir deve existir um ato típico 
definido em lei. 
Este atributo representa um limite ao poder discricionário do administrador 
público e impede a execução de atos arbitrários. Não encontraremos este atributo 
nos contratos (ato bilateral), esta característica está vinculada apenas aos atos 
unilaterais.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
148
UNI
Acadêmico(a)! Analise a importância da discricionariedade que possibilita 
que o poder público faça “escolhas” por oportunidade e conveniência, pode tornar-se 
esta prerrogativa um risco para arbitrariedades? Ou a legalidade é sempre evidente no 
cenário que conhecemos?
149
Neste tópico você pôde:
• Compreender os conceitos de fato e ato administrativo.
• Reconhecer, os elementos do ato administrativo:
o Competência
o Forma
o Objeto
o Motivo
o Finalidade
• Identificar os atributos do ato administrativo:
o Tipicidade
o Autoexecutoriedade
o Imperatividade 
o Presunção de legitimidade
RESUMO DO TÓPICO 1
150
1 Analise as assertivas descritas a seguir e assinale V para verdadeira e F para 
falsa e ao final identifique a sequência correta:
( ) A autoexecutoriedade consiste em atributo pelo qual os atos administrativos 
se impõem a terceiros, independentemente de sua concordância.
( ) Como consequência do princípio da presunção de legalidade, as decisões 
administrativas são de execução imediata, até mesmo aquelas com 
possibilidade de gerar obrigações para o particular.
( ) Entre os elementos do ato administrativo, encontra-se a finalidade a 
qual é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato 
administrativo.
( ) A forma é o elemento do ato administrativo que representa o resultado que 
a Administração quer alcançar com a prática do ato.
Assinale a alternativa correta:
a) ( ) V – V – F – F.
b) ( ) F – F – V – F.
c) ( ) F – V – F – V.
d) ( ) V – F – V – V.
2 O ato administrativo está dotado de atributos, entre estes encontramos um 
que admite a inversão do ônus da prova, desde que, lembrando que quem o 
alega deve produzir prova acerca de sua alegação. De que atributo estamos 
falando?
a) ( ) Imperatividade.
b) ( ) Autoexecutoriedade.
c) ( ) Presunção de legitimidade.
d) ( ) Tipicidade.
3 As ações efetuadas pelo Poder Público são exteriorizadaspela edição 
de atos administrativos. A nomeação de um servidor público é um ato 
administrativo. Este ato é executado pelo Prefeito, que se utiliza de um 
decreto para nomear um novo servidor. O ato de nomeação busca prover 
um cargo, e este provimento é possível se temos uma vaga, se existe um 
indivíduo aprovado e a necessidade da Administração Pública. Todo este 
processo e procedimento, a nomeação do servidor pelo prefeito, por meio de 
um decreto, o provimento do cargo, a vaga, a aprovação, a demonstração da 
necessidade tem como objetivo atender ao interesse público e a coletividade. 
Diante deste contexto que encontramos em cada município brasileiro, 
identifique no ato de nomeação de um servidor, a competência (quem?), o 
objeto (o quê?), a forma (como?), o motivo (a causa, o por quê?) e a finalidade 
(para quê?) deste ato administrativo.
AUTOATIVIDADE
151
Ainda em análise ao acima descrito podemos afirmar que este ato administrativo 
de nomeação do servidor público é válido e perfeito?
4 O Governador do Estado X, edita um decreto declarando um imóvel urbano 
de utilidade pública, para fins de desapropriação, pois pretende construir 
uma cadeia pública, eis que existe a necessidade de vagas no sistema 
prisional. Identifique os elementos desse ato, relacionando as duas colunas:
(1) Governador do Estado ( ) finalidade
(2) Interesse público ( ) forma
(3) Decreto ( ) motivo
(4) Necessidade de vagas no sistema prisional ( ) objeto
(5) Declaração de utilidade pública ( ) competência
Assinale a sequência CORRETA:
a) ( ) 4 – 3 – 5 – 2 – 1. 
b) ( ) 4 – 3 – 2 – 5 – 1. 
c) ( ) 2 – 3 – 4 – 5 – 1. 
d) ( ) 5 – 3 – 2 – 4 – 1. 
e) ( ) 2 – 3 – 5 – 4 – 1. 
5 Os atos administrativos possuem atributos que determinam sua existência e 
seu campo de ação. Em uma situação hipotética o órgão de um Município Y, 
responsável pela fiscalização de bares e restaurante, verificou em uma de suas 
visitas de inspeção rotineira, que um estabelecimento estava servindo a seus 
clientes alimentos com data de validade expirada (vencida). Em razão desta 
constatação, os agentes públicos confiscaram imediatamente estes produtos e 
os incineraram. O atributo do ato administrativo que possibilitou a apreensão 
dos gêneros alimentícios em questão pela Administração Pública, sem a 
necessidade da intervenção do Poder Judiciário, é denominado de:
a) ( ) imperatividade
b) ( ) autoexecutoriedade
c) ( ) presunção de veracidade
d) ( ) tipicidade
e) ( ) moralidade
152
153
TÓPICO 2
CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS 
ADMINISTRATIVOS
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
A Administração Pública tem como objetivo primordial atender à 
coletividade em suas necessidades e utilizará para esta tarefa agentes públicos 
que prestarão da mesma forma serviços públicos. 
A ordenação de todas estas situações é organizada e estruturada pelos 
atos administrativos e estes estão delimitados por classificações e espécies que os 
distinguem e determinam as finalidades.
A partir de agora vamos conhecê-las!
2 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Como já enunciamos, os atos administrativos não possuem uma 
classificação uniforme. Entre as classificações e os doutrinadores da área 
administrativa reconhecidos utilizaremos a classificação adotada por Di Pietro 
(2013), na concepção descrita a seguir:
a) Quanto aos seus destinatários, os atos podem ser gerais ou individuais.
Os atos administrativos gerais são aqueles expedidos sem destinatários 
determinados, alcançando todos os sujeitos que se encontram na mesma situação, 
são atos de comando abstrato e impessoal. São atos normativos praticados pela 
Administração, como regulamentos, portarias, resoluções, circulares, instruções, 
deliberações, regimentos. 
Os atos administrativos individuais são aqueles que se dirigem a 
destinatários certos, que produzem efeitos jurídicos no caso em concreto. Exemplo: 
nomeação, demissão, tombamento, servidão administrativa, licença, autorização.
b) Quanto ao alcance, os atos podem ser internos ou externos:
Os atos administrativos internos são destinados a produzir efeitos dentro 
das repartições administrativas, e em razão disso, incidem normalmente sobre os 
órgãos ou agentes da Administração que os expediram. 
154
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
Estes atos não produzem efeitos em relação a estranhos. Não dependem de 
publicação no órgão oficial para sua vigência, bastando a ciência aos destinatários 
ou a divulgação regulamentar da repartição. 
Estes atos podem ser gerais, especiais, normativos, ordinatórios e punitivos, 
de acordo com o caso em concreto, tem características operacionais, normalmente 
portarias e instruções de serviço.
Os atos administrativos externos ou de efeitos externos, são aqueles 
que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios 
servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta 
perante a Administração. 
Estes atos, para que surtam seus efeitos, dependem de publicação em 
ordem oficial.
a) Quanto às prerrogativas com que atua a Administração, os atos podem ser de 
império, gestão ou de expediente.
Os atos administrativos de império são todos aqueles que a 
Administração pratica usando de sua supremacia, com todas as prerrogativas 
e privilégios de autoridade e impostos unilateralmente e coercitivamente ao 
particular independentemente de autorização judicial, são exemplos destes atos 
as desapropriações e interdições de atividades.
Os atos administrativos de gestão são praticados pela Administração em 
situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento 
do patrimônio público e para a gestão de seus serviços, não exigem coerção sobre 
os interessados. Um exemplo é um contrato de locação onde a Administração 
Pública é locatária.
Os atos administrativos de expediente são aqueles que se destinam a dar 
andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, são 
atos de rotina interna, sem caráter decisório, geralmente praticados por servidores 
subalternos que não possuem competência decisória.
b) Quanto à função da vontade, os atos administrativos classificam-se em atos 
administrativos propriamente ditos e puros ou meros atos administrativos.
Os atos administrativos propriamente ditos, encontramos uma 
declaração de vontade da Administração, voltada para a obtenção de determinado 
efeito jurídico definido em lei, como por exemplo, uma demissão, tombamento, 
requisição.
No mero ato administrativo, há uma declaração de opinião (parecer), 
conhecimento (certidão) ou desejo (voto em um colegiado).
TÓPICO 2 | CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
155
c) Quanto à formação de vontade, os atos podem ser simples, complexos e 
compostos.
Os atos administrativos simples são os que decorrem da declaração de 
vontade de um único órgão, seja ele singular ou colegiado. Exemplo: a nomeação 
pelo Presidente da República; a deliberação de um Conselho.
Os atos administrativos complexos são os que resultam da manifestação 
de dois ou mais órgãos, sejam eles singulares ou colegiados, o essencial nesta 
categoria de atos é o concurso de vontades de órgãos diferentes para a formação 
de um único ato.
Por exemplo, a nomeação feita pelo chefe do poder executivo e 
complementado pela posse e exercício dados pelo chefe da repartição em que vai 
servir o nomeado.
Os atos administrativos compostos são resultantes da manifestação de 
dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é instrumental em relação à de 
outro que edita o ato principal. 
Como exemplos temos uma autorização que dependa do visto de 
autoridade superior; a nomeação do Procurador Geral da República depende da 
prévia aprovação do Senado (art.128, parágrafo 1º da CRFB/88) (BRASIL, 1988).
NOTA
O ato administrativo composto é praticado em dois atos, um principal e outro 
acessório.
No exemplo acima a nomeação é o ato principal, sendo a aprovação prévia o ato acessório.
Em geral, os atos que dependem de autorização, aprovação,proposta, parecer, laudo 
técnico, homologação, visto etc. são atos administrativos compostos.
d) Quanto aos efeitos, o ato administrativo pode ser constitutivo, declaratório e 
enunciativo.
Os atos administrativos constitutivos são aqueles que a Administração 
cria, modifica ou extingue um direito ou uma situação do administrado. É o caso 
da permissão, autorização, dispensa, aplicação de penalidade, revogação.
Os atos administrativos declaratórios são aqueles em que a Administração 
apenas reconhece um direito que já existia antes do ato. Exemplos: admissão, 
licença, homologação, isenção, anulação.
156
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atos administrativos enunciativos são aqueles em que a Administração 
apenas testa ou reconhece determinada situação de fato ou de direito. Temos 
como exemplo: as certidões, atestados, informações, pareceres. Estes atos 
administrativos não representam manifestação de vontade produtora de efeitos 
jurídicos, contém opiniões ou conhecimentos.
e) Quanto à exequibilidade, o ato administrativo pode ser perfeito, imperfeito, 
pendente e consumado. Quando falamos em exequibilidade falamos na 
capacidade do ato para produzir efeitos jurídicos.
O ato administrativo perfeito é aquele que já completou todo seu ciclo de 
formação e está em condições de produzir efeitos jurídicos.
O administrativo imperfeito é aquele que não está apto a produzir efeitos 
jurídicos, porque não completou o seu ciclo de formação, por exemplo, quando falta 
a publicação, a aprovação, a homologação, desde que exigidas por lei como requisitos 
para a exequibilidade do ato.
O ato pendente é o que está sujeito à condição ou termo para produzir 
efeitos. Ele distingue-se do ato imperfeito porque já completou seu ciclo de 
formação, está apto a produzir seus efeitos, e estes ficam suspensos até que ocorra 
a condição ou termo.
O ato consumado é o que já exauriu os seus efeitos. Ele se torna definitivo, 
não pode ser impugnado por via administrativa ou judicial.
f) Quanto ao regramento do ato, este pode ser vinculado ou discricionário.
Atos administrativos vinculados são os que a administração pratica sem 
margem alguma de liberdade de decisão, pois ali previamente determinou o único 
comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que configure a 
situação objetiva descrita na lei. 
Não cabe ao agente público apreciar a oportunidade ou conveniência 
administrativa quanto à edição do ato; uma vez atendidas as condições legais, o 
ato tem que ser praticado invariavelmente.
Nos atos vinculados desatendidos qualquer requisito compromete-
se a eficácia do ato praticado, tornando-se passível de anulação pela própria 
Administração, ou pelo Judiciário, se assim requerer o interessado. Exemplificando, 
tomemos a concessão da licença-paternidade regulada na Lei nº 8.112/90 
(BRASIL, 1990). Atendidas as condições da lei (cuja base direta é a constituição), 
ou seja, nascido o filho de servidor público, não cabe ao administrador público, 
sob nenhuma circunstância alegar que o servidor é essencial ao serviço público, 
que não seria conveniente o seu afastamento, ou qualquer outra tentativa de não 
editar o ato de concessão da licença. 
TÓPICO 2 | CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
157
Configurada a hipótese legal (o nascimento do filho do servidor que 
lhe dá direito à licença-paternidade), somente uma atitude se admite, a edição 
do ato concessivo, sem espaço para juízo de oportunidade ou conveniência 
administrativa.
Atos administrativos discricionários são aqueles em que a administração 
pode praticar, com certa liberdade de escolha, nos termos e nos limites da 
lei, quanto ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua 
conveniência administrativa. Exemplificando, tome-se a licença para tratar de 
interesses particulares na Lei nº 8.112/90 (BRASIL, 1990). Observamos que a lei 
utiliza a expressão “[...] a critério da administração”, para referir-se à concessão 
da licença (art. 91). O ato embora previsto em lei, fica a critério da administração.
IMPORTANT
E
Ato discricionário, não se confunde com ato arbitrário. Discrição e arbítrio 
são conceitos inteiramente diversos. Discrição é liberdade de ação dentro dos limites 
legais; arbítrio é ação contrária ou excedente da lei. Ato discricionário, portanto, quando 
permitido pelo direito, é legal e válido; ato arbitrário é, sempre e sempre, ilegítimo e inválido 
(MEIRELLES, 2013, p. 179).
Ratificamos que, enquanto o agente público está rigidamente adstrito à 
lei quanto a todos os elementos de um ato vinculado (competência, finalidade, 
forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa liberdade 
(dentro dos limites da lei) quanto à valoração dos motivos e à escolha do objeto 
(conteúdo) segundo os seus privativos critérios de oportunidade e conveniência 
administrativa.
g) Quanto à validade o ato administrativo pode ser válido, nulo, anulável e 
inexistente.
O ato administrativo válido é o que está em total conformidade com 
o ordenamento jurídico, é o ato que não contém qualquer vício, qualquer 
irregularidade, qualquer ilegalidade.
O ato administrativo nulo é aquele que nasce com vício insanável, 
normalmente resultante da ausência de um dos seus elementos constitutivos, 
como por exemplo, um motivo inexistente, com objeto não previsto em lei, 
praticado com desvio de finalidade. 
O ato nulo não produz efeito entre as partes, ele é um ato ilegal ou ilegítimo 
e seu defeito não pode ser corrigido (convalidado). Exemplo, a nomeação de um 
candidato que não tenha nível superior para um cargo que o exija.
158
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
O ato administrativo inexistente é aquele que possui apenas aparência 
de manifestação de vontade da administração pública, mas, em verdade, não se 
origina de um agente público, mas de alguém que se passa por tal condição, como 
o usurpador de função. Exemplo, a multa emitida por um falso fiscal tributário.
O ato administrativo anulável é aquele que apresenta um defeito sanável, 
ou seja, passível de correção (convalidação) pela própria administração que o 
praticou desde que ele não seja lesivo ao interesse público, nem cause prejuízo a 
terceiros. 
São sanáveis os vícios de competência quanto à pessoa, exceto quando se 
tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que se trate de forma 
exigida pela lei como condição essencial à validade do ato. (DI PIETRO, 2013)
IMPORTANT
E
A principal diferença entre um ato nulo e um ato inexistente é que nenhum 
efeito que este tenha produzido pode ser validamente mantido, nem mesmo perante 
terceiros de boa-fé.
Acadêmico(a), guarde!
Ato anulável: vício que pode ser corrigido, logo pode ser convalidado.
Ato nulo: vício que não pode ser corrigido, deve ser anulado; e ato inexistente não pode 
nada, por que nem existe.
3 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
Quando analisamos os elementos do ato administrativo, precisamos 
observar aqueles que são vinculados e aqueles que são discricionários. 
Os atos vinculados devem ser preenchidos de acordo com o descrito em 
lei, não pode o administrador público utilizar-se da conveniência e oportunidade. 
Por outro lado, nos atos discricionários, quando o elemento for 
discricionário, o gestor público pode realizar um juízo de valor, avaliando a 
conveniência e oportunidade do interesse público para realizar o ato.
Para os atos vinculados todos os elementos são vinculados, portanto, a 
competência, a forma, o motivo, o objeto e a finalidade são elementos vinculados.
No ato discricionário são elementos vinculados os sujeitos competentes, 
a forma e a finalidade, estes são definidos em lei e o gestor público não pode 
modificá-los, não tem escolha. 
TÓPICO 2 | CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
159
3 MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
Entretanto, nos atos administrativos discricionários, o objeto e o motivo 
são discricionários, o gestor público pode fazer um juízo de valor analisando a 
conveniência e oportunidade.Nas palavras de Marinela (2010), o MÉRITO ADMINISTRATIVO do 
ato administrativo, é a valoração do administrador, é a liberdade, é a análise da 
conveniência e da oportunidade, que estão presentes nos elementos motivo e 
objeto.
O Poder Judiciário não exerce controle sobre o mérito administrativo, mas 
se provocado, o Poder Judiciário pode controlar a legalidade ou legitimidade de 
um ato administrativo. 
O Poder Judiciário pode anular atos administrativos quando confirmada 
a prática da ilegalidade ou ilegitimidade pelo gestor público, quando este 
extrapolar os limites da lei.
O Poder Judiciário nunca vai adentrar ao mérito administrativo para 
dizer se o ato foi ou não conveniente e oportuno, isto seria controle de mérito, 
pelo judiciário, de atos administrativos de outro poder, o que nosso ordenamento 
jurídico não permite, caracterizaria ofensa ao princípio da separação dos poderes 
(ALEXANDRINO; VICENTE, 2011). 
O Judiciário deve se limitar ao controle da legalidade do exercício da 
discricionariedade da administração pública, não deve substituí-la no juízo de 
conveniência e oportunidade. 
IMPORTANT
E
Encontramos o mérito administrativo nos atos discricionários. Mérito NÃO 
É IGUAL a motivo e objeto, apesar de estar presente neles. Motivo é o fato e fundamento 
jurídico do ato administrativo, enquanto o objeto é o resultado prático do ato e o Mérito é 
a liberdade e a discricionariedade do gestor público.
160
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
QUADRO 14 – MÉRITO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
ELEMENTOS ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO
Sujeito competente Vinculado Vinculado
Forma Vinculado Vinculado
Motivo Vinculado Discricionário - (mérito)
Objeto Vinculado Discricionário - (mérito)
Finalidade Vinculado Vinculado
FONTE: Marinela (2010, p. 257)
4 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atos administrativos estão enquadrados pelas características comuns 
que os posiciona como semelhantes, da mesma forma que foram analisados os 
traços individuais que os distinguem, ou ainda pelo fim imediato que se destinam 
ou objeto que encerram. 
Utilizaremos como parâmetros a identificação dos atos administrativos 
agrupados em cinco espécies de acordo com a concepção de Alexandrino e 
Vicente (2011), disposta a seguir:
a) Atos Normativos: os atos administrativos normativos contêm de terminações 
gerais e abstratas, não têm destinatários determinados, fazem correspondência 
aos atos gerais estudados no tópico das classificações dos atos administrativos. 
Os atos administrativos normativos têm por finalidade possibilitar 
a fiel execução de leis pela Administração. Temos como exemplos de atos 
administrativos normativos:
 O Decreto que é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais, 
emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador 
e Prefeito) e, portanto, é de competência exclusiva destes chefes do poder 
executivo.
 As Instruções Normativas são atos administrativos expedidos pelos ministros 
de estado para execução das leis, decretos, regulamentos etc.
 Os Regimentos são atos administrativos de atuação interna, destinados a reger 
o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas.
 As Resoluções são atos normativos ou individuais, emanados de autoridades 
de alto escalão administrativo como ministros e secretários de estado ou 
município, entre outros para disciplinar matéria específica de sua competência.
TÓPICO 2 | CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
161
4 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
 As Deliberações são oriundas em regra de órgãos colegiados, como conselhos, 
comissões, normalmente representando a vontade majoritária de seus 
componentes.
b) Atos Ordinatórios: Os atos ordinatórios têm por finalidade disciplinar o 
funcionamento da Administração e a conduta funcional dos servidores 
públicos, são atos administrativos internos, eles representam o exercício do 
poder hierárquico do Estado. 
Os atos ordinatórios vinculam os subordinados à autoridade que os 
expediu. Temos como exemplos:
 Portarias: são atos administrativos internos pelos quais os chefes de órgãos e 
repartições públicas espedem determinações gerais ou individuais. Por meio 
das portarias abrem-se inquéritos, sindicâncias, processos administrativos etc.
 Instrução: é a forma utilizada para orientação interna das repartições, originadas 
de seus chefes, onde está descrita a forma pela qual os seus subordinados 
deverão dar andamento aos seus serviços. As instruções não podem contrariar 
a lei, o decreto, o regulamento, o regimento, pois são atos inferiores a estes.
 Circular: é o instrumento de que se valem as autoridades para transmitir ordens 
internas uniformes a seus subordinados.
 Despacho: é o ato administrativo que contém decisão das autoridades sobre 
assunto de interesse individual ou coletivo, submetido à sua apreciação.
 Ofício: é o ato pelo qual os agentes administrativos se comunicam. Formalmente 
são cartas oficiais, por meio das quais se expedem convites, agradecimentos e 
encaminham-se papéis e informações em geral.
c) Atos Negociais: os atos administrativos negociais são editados em situações 
nas quais o ordenamento jurídico exige que o particular obtenha anuência 
prévia da administração para realizar determinada atividade de interesse dele, 
ou exercer determinado direito. 
Quando há direito do particular, a administração deve praticar o ato, 
sempre que o administrado demonstre cumprir todos os requisitos estabelecidos 
na lei como condição para o exercício daquele direito. As condições são 
estabelecidas e impostas previamente pela Administração Pública. Vamos 
descrever as principais espécies de atos negociais.
 Licença: é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública 
faculta àquele que preenche os requisitos legais o exercício de uma atividade. 
Exemplo: licença para edificar, licença para o exercício de uma profissão, 
licença para dirigir etc.
162
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
 Autorização: é um ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo 
qual a Administração Pública possibilita ao particular a realização de alguma 
atividade de predominante interesse deste, ou a utilização de um bem público. 
Como exemplo temos a autorização para porte de arma de fogo, autorização 
para bloquear o trânsito de uma rua para a realização de competição esportiva, 
autorização para prestação de serviço de táxi etc.
 Permissão é um ato administrativo discricionário e precário mediante o qual é 
consentida ao particular alguma conduta em que exista interesse predominante 
da coletividade, temos como exemplo a permissão de uso de bem público para 
instalação de banca de jornais.
 Homologação é o ato unilateral e vinculado, pelo qual a Administração 
reconhece a legalidade de um ato jurídico. Exemplo: a homologação de um 
processo licitação (licitação pública).
d) Atos enunciativos: os atos administrativos enunciativos são todos aqueles em 
que a Administração Pública se limita a certificar ou atestar um determinado 
fato, ou então emitir uma opinião acerca de um tema. 
O que caracteriza um ato enunciativo é que ele por si só, não produz 
qualquer efeito jurídico, dependem sempre de outro ato que tenha conteúdo 
decisório. 
Di Pietro (2013) descreve que o ato enunciativo é mero ato administrativo, 
onde há uma declaração de opinião (parecer), conhecimento (certidão) ou 
desejo (voto num órgão colegiado). Vamos conhecer alguns exemplos de atos 
enunciativos.
 Parecer: é um documento técnico, de caráter opinativo, emitido por órgão 
especializado na matéria de que trata. 
Segundo Marinela (2010) pode ser facultativo, quando dispensável para 
prática do ato, ficando a critério da Administração solicitá-lo ou não, e obrigatório, 
quando a lei exige, por exemplo, para conceder aposentadoria por invalidez, a 
Administração tem que ouvir o órgão médico oficial e não pode emitir decisão 
em desconformidade com a sua decisão.
 Certidão: é uma cópia de informações registradasem algum livro em poder 
da administração, geralmente requerida pelo administrado que tenha algum 
interesse. Nestes atos administrativos, o poder público não manifesta sua 
vontade, limita-se a transcrever para o documento a ser fornecido para quem o 
solicitou o que consta de seus arquivos.
 Atestado: é uma declaração da administração referente a uma situação de que 
ela toma conhecimento em decorrência de uma atuação de seus agentes. 
TÓPICO 2 | CLASSIFICAÇÃO E ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
163
Por exemplo, um atestado emitido por junta médica oficial, de que o 
servidor apresenta determinada patologia, requerido para que ele possa gozar de 
licença para tratamento de saúde. 
NOTA
Não podemos confundir o atestado com certidão, porque esta reproduz atos 
ou fatos constantes de seus arquivos, enquanto o atestado comprova um fato ou situação 
existente, mas não constante em livros, papéis ou documentos em poder da Administração. 
O atestado tem por finalidade comprovar fatos ou situações transitórias, que se modificam 
frequentemente.
e) Atos Punitivos: os atos administrativos punitivos são os meios pelos quais 
a administração pode impor diretamente sanções a seus servidores ou aos 
administrados em geral. 
Os atos administrativos punitivos buscam punir ou reprimir as infrações 
administrativas ou os comportamentos irregulares dos servidores ou particulares, 
perante a administração pública, podendo a atuação ser interna ou externa. 
Temos como exemplos as multas, as interdições, embargos de obras. 
Em todos os casos os atos punitivos dependem de processo administrativo, 
observando-se os princípios de ampla defesa e contraditório.
Segundo Alexandrino e Vicente (2011) o ato punitivo pode ter fundamento no 
poder disciplinar, quando, por exemplo, se tratar de infração funcional do servidor, 
quando se trata de irregularidade praticada por particular estamos falando do poder 
de polícia, como exemplo, a interdição de atividade, a destruição de coisas.
QUADRO 15 – ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
ESPÉCIES EXEMPLOS
Normativos Decretos, resoluções, instruções normativas, deliberações.
Ordinatórios Portaria, ofício, despacho, circular. 
Negociais Licença, autorização, permissão, homologação.
Enunciativos Certidão, parecer, atestado.
Punitivos
Internos: penalidades disciplinares, como: advertência, 
suspensão, demissão. Externos: multa administrativa, 
interdição de atividade, destruição de coisas etc.
FONTE: A autora
164
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
De forma sucinta estudamos a classificação e as espécies de atos 
administrativos exarados pelo poder público, encerramos o Tópico 2. Faça 
repetidas leituras dos conteúdos, no próximo tópico estaremos falando da 
extinção destes atos.
UNI
Analise o conteúdo disposto até o momento nesta unidade e tópico do 
Caderno de Estudos. É possível você perceber a importância dos atos administrativos para 
a consecução das atividades do Estado, imaginando a atuação dos três poderes: executivo, 
legislativo e judiciário? E a importância de você conhecer quais seus elementos, requisitos, 
classificação e espécies? Os DOS ATOS ADMINISTRATIVOS RESULTAM TODAS AS AÇÕES 
DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, que refletem no nosso dia a dia, na educação, na saúde, no 
transporte, no lazer, nas condições de vida de nossa cidade. Pense sobre isso!
165
Neste tópico você pôde:
• Reconhecer a classificação dos atos administrativos quanto:
o Aos destinatários
o Ao alcance
o As prerrogativas
o A função de vontade
o A formação da vontade
o Aos efeitos
o A exequibilidade
o Ao regramento
o A validade
• Conhecer as espécies dos atos administrativos que estão enquadrados em cinco 
grupos:
o Ordinatórios
o Normativos
o Enunciativos
o Negociais
o Punitivos
• Avaliar as considerações trazidas acerca do mérito administrativo que pressupõe 
a oportunidade e conveniência do gestor público praticar determinados atos 
administrativos possuindo a lei como limite.
RESUMO DO TÓPICO 2
166
AUTOATIVIDADE
1 De acordo com o Caderno de Estudos, que trouxe os conceitos de alguns 
doutrinadores, o ato administrativo quando concluído seu ciclo de formação 
e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra 
disponível para consecução de seus efeitos, por depender de um termo inicial 
ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação, 
a serem manifestados por uma autoridade controladora, pode ser classificado, 
de que forma com relação a sua exequibilidade?
2 A assessoria jurídica, do Município de Branca de Neve, chamada a opinar, 
informou ao prefeito Totonho Tonho que ele poderia praticar certo ato com 
integral liberdade de atuação, conforme a conveniência e oportunidade, 
devendo apenas observar os limites traçados pela legalidade. Entre as 
alternativas possíveis, o prefeito escolheu a solução que mais lhe pareceu 
atender às necessidades da coletividade e praticou o ato. Pelas indicações 
dadas, sabe-se, com certeza, que se tratava de um ato:
a) ( ) De império.
b) ( ) Discricionário.
c) ( ) Enunciativo.
d) ( ) De mero expediente.
e) ( ) Homologatório.
3 Com relação ao mérito administrativo, com quais elementos do ato 
administrativo ele costuma estar relacionado?
a) ( ) Finalidade e objeto.
b) ( ) Finalidade e motivo.
c) ( ) Motivo e objeto.
d) ( ) Finalidade, apenas.
e) ( ) Motivo, apenas.
4 Os atos administrativos conduzem as ações da Administração Pública, com 
relação a estes analise as afirmativas descritas a seguir:
I - A licença e a autorização são espécies de atos administrativos discricionários.
II - A imperatividade é o atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto 
em execução pela própria Administração, sem a necessidade de intervenção 
do Poder Judiciário.
III - Os atos complexos são os que resultam da manifestação de dois ou mais 
órgãos, cuja vontade se funde para formar um ato único.
IV - Os atos compostos têm como fundamento, dois atos, um ato principal e um 
ato acessório.
167
Analise a alternativa que contém a resposta CORRETA:
a) ( ) III e IV.
b) ( ) II, III e IV.
c) ( ) I e III.
d) ( ) I, II e IV.
e) ( ) I e II.
168
169
TÓPICO 3
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
UNIDADE 3
1 INTRODUÇÃO
Para que um ato administrativo possa ser extinto, se faz necessária a 
observação de situação que produza amparo legal para sua consecução. São 
aceitas pelos doutrinadores como formas de extinção do ato administrativo pelo 
cumprimento de seus efeitos, desaparecimento do sujeito ou objeto, retirada do 
ato pelo Poder Público, renúncia, saberemos um pouco mais destas condições nos 
estudos empreendidos neste tópico.
Da mesma forma que os atos administrativos são criados e acabam 
por existir no “mundo” da Administração Pública, em razão de circunstâncias 
diversas estes deixam de existir. É importante a análise destas situações visto que 
o reflexo dos atos administrativos é imediato, envolve a coletividade e afeta o 
cotidiano da sociedade. 
2 FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
O quadro a seguir apresenta de forma resumida as formas de extinção dos 
atos administrativos, vejamos: 
QUADRO 16 – FORMAS DE EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
1. Cumprimento de seus efeitos
a) esgotamento do conteúdo jurídico;
b) execução material;
c) implemento de condição ou termo.
2. Desaparecimento do sujeito ou do objeto
3. Retirada do ato pelo Poder Público (ato 
concreto)
a) revogação;
b) anulação;
c) cassação;
d) caducidade;
e) contraposição.
4. Renúncia
FONTE: Marinela (2010, p. 281)
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
170
A partir deste momento vamos passar a analisá-las, bons estudos!
a) Extinção por cumprimento de seus efeitos
O ato administrativo eficaz pode ser extinto devido ao cumprimento de 
seus efeitos, em diversas circunstâncias que passam a ser analisadas, segundo 
entendimento de Marinela (2010, p. 284):
a) A extinção do ato pelo cumprimento de seus efeitos ocorre quando esgotado 
o seu conteúdo jurídico. Temos como exemplo as férias de um servidor.O ato 
concessivo deste direito estará extinto quando gozado o período previsto na 
norma (ex.: gozados os 30 dias, extinto o ato concessivo), ficando dessa forma, 
esgotado o seu conteúdo.
b) A extinção do ato administrativo também acontece quando extinta sua execução 
material. Este ato busca o cumprimento de uma ordem que já foi cumprida. Por 
exemplo, quando determinada a demolição de uma obra que já foi demolida, o 
ato que a determinou já está extinto.
c) O implemento de condição resolutiva ou termo final, é igualmente uma forma 
do cumprimento dos efeitos do ato administrativo e consequentemente de 
sua extinção, que acontece em evento futuro e certo (termo final) podendo ser 
determinado (dia 20 do mês de maio) ou indeterminado (no próximo carnaval). 
De forma diversa, a condição resolutiva que é um evento futuro ou incerto.
b) Extinção por desaparecimento do sujeito ou objeto
O ato poderá ser extinto em razão do desaparecimento do sujeito ou do 
objeto, como ocorre na morte do beneficiário em ato personalíssimo. Por exemplo: 
a morte de um funcionário extingue os efeitos da nomeação. 
Da mesma forma, ocorre a extinção quando do desaparecimento do 
objeto, o que é possível verificar na tomada pelo mar de um terreno de marinha 
dado em aforamento.
c) Extinção do ato administrativo pela retirada do ato pelo Poder Público
A revogação do ato administrativo se dá por razões de oportunidade e 
conveniência. Pode ser sujeito ativo da revogação o agente que praticou o ato ou 
o superior no exercício do poder hierárquico. Não há previsão de prazo para o 
exercício do poder de revogar.
 A revogação pode ser executada somente pela própria Administração 
Pública, ao Poder Judiciário só cabe a anulação de ato administrativo.
Toda revogação pressupõe um ato legal e perfeito, mas inconveniente ao 
interesse público. Se o ato for ilegal ou ilegítimo não haverá revogação, mas sim, 
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
171
anulação (MEIRELLES, 2013). 
A revogação tem seu fundamento no poder discricionário de que dispõe 
a Administração Pública para rever sua atividade interna e encaminhá-la 
adequadamente à realização de seus fins específicos.
Os efeitos da revogação não retroagem, porque ela atinge o ato válido, o 
ato legal. Os efeitos já produzidos têm que ser respeitados, da mesma forma que 
ela sofre algumas restrições/limitações, vejamos o que nos ensina Marinela (2010, 
p. 286-287):
a) Os atos que a lei declare irrevogáveis.
b) Não podem ser revogados os atos vinculados, porque os atos vinculados geram 
direitos adquiridos. Por exemplo: concedida aposentadoria para um servidor, 
é evidente que para sua concessão ele preencheu os requisitos, preenchidos 
estes requisitos é um direito dele, o de se aposentar. A Administração não pode 
revogar a aposentadoria. Ela pode anular, se for ilegal, mas não pode revogar.
c) Não pode a Administração Pública revogar os atos que já exauriram os seus efeitos. 
A revogação supõe sempre um ato que ainda esteja produzindo efeitos, e o que a 
revogação faz é retirar do ato a possibilidade de continuar a produzir efeitos. Por 
exemplo: o indivíduo tem uma permissão para uso de um bem público, que é 
válida, o indivíduo vem utilizando aquele bem. A Administração Pública pode 
revogar a permissão, de tal modo que a partir de uma data futura, a permissão 
deixa de produzir efeitos. Mas se o ato já exauriu seus efeitos, porque a permissão 
foi dada por um prazo que já terminou, não cabe mais a utilização do instituto da 
revogação.
d) Não é possível a utilização da revogação quando a autoridade já exauriu a sua 
competência, ou seja, o ato já saiu da competência dela, ela não responde mais 
pelo ato, já está na mão da autoridade de nível superior.
e) Não podem ser revogados os atos enunciativos, porque eles não produzem 
efeitos. Você não vai revogar uma certidão, um atestado, uma informação.
f) Não podem ser revogados os atos que integram um procedimento, pois a cada 
novo ato, ocorre a preclusão com relação ao ato anterior. Por exemplo, você 
tem as várias fases da licitação e não vai revogar um ato do procedimento. 
Quando praticou o ato subsequente, o ato anterior já ficou precluso.
g) Também não podem ser revogados os atos que gerem direitos adquiridos e isto 
consta da parte final da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal.
h) Não podem ser revogados os atos complexos, que dependem da conjugação de 
vontades de diversos órgãos da Administração Pública, e, nessa medida, não 
podem ser revogados pela vontade de um só deles ou de uma só pessoa.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
172
O limite ao poder da Administração Pública de revogar um ato 
administrativo está disposto na lei, além das acima mencionadas. Isto porque a 
revogação é executada quando o gestor público decide, em juízo de conveniência 
e oportunidade, que em dado caso concreto, um ato administrativo não satisfaz 
o interesse público.
IMPORTANT
E
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF) – SÚMULA Nº 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam 
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência 
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a 
apreciação judicial.
“A anulação é a declaração de invalidação de um ato administrativo 
ilegítimo ou ilegal, feita pela própria Administração Pública ou pelo Poder 
Judiciário” (MEIRELLES, 2013, p. 214).
No momento em que a Administração Pública reconhecer que praticou 
um ato contrário ao descrito na lei vigente, tem como dever anulá-lo, para 
reestabelecer com maior brevidade possível a legalidade administrativa.
Ainda, segundo Meirelles (2013), para que seja executada a anulação do 
ato administrativo, além da violação frontal da lei, requisitos como excesso, abuso 
e desvio de poder ou ainda relegação dos princípios gerais do direito público, são 
determinantes para a anulação do ato administrativo pela Administração Pública 
ou pelo Poder Judiciário.
O poder de autotutela sobre seus próprios atos permite que a Administração 
Pública anule os seus atos como igualmente está descrito na primeira parte da 
Súmula 473 do STF (BRASIL, 2014), acima descrita.
O prazo que possui a Administração Pública para rever seus próprios atos, 
ou seja, declare seus atos administrativos ilegais e, portanto, os anule, é de cinco 
anos a contar da data em que foram praticados, salvo a comprovação de má-fé.
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
173
IMPORTANT
E
PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A autotutela é o poder da administração de corrigir os seus atos, revogando os irregulares 
ou inoportunos e anulando os ilegais, respeitados os direitos adquiridos e indenizados os 
prejudicados se for o caso (MARINELA, 2010).
Em regra geral, os efeitos da anulação dos atos administrativos retroagem 
às origens, invalidando as consequências passadas, presentes e futuras.
QUADRO 17 – REVOGAÇÃO X ANULAÇÃO
Formas Atuação Objeto Titular Efeitos
Anulação
Retirada de atos 
inválidos, com 
vício, ilegais.
Incide sobre atos 
vinculados e 
discricionários, 
exceto sobre 
o mérito 
administrativo.
Ilegalidade 
do ato.
Administração 
Pública.
Poder 
Judiciário.
Retira os efeitos 
que foram 
produzidos 
pelo ato até o 
momento da 
invalidação 
e impede 
que continue 
produzindo 
efeitos.
Revogação
Retirada de atos 
válidos, sem 
qualquer vício.
Só incide 
sobre atos 
discricionários.
Razões de 
oportunidade 
e 
conveniência.
Administração 
Pública.
Não atinge os 
atos passados, 
produz efeitos 
a partir do 
presente.
FONTE: Adaptado de: Marinela (2010, p. 297)
Segundo Alexandrino e Vicente (2011, p. 489), “[...] a cassação é a extinção 
do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos 
que deveria permanecer atendendo como exigência para manutenção do ato e de 
seus efeitos”.
Na maioria das vezes, a cassação funciona como uma sanção (punição) 
para o particular que deixou de cumpriras condições exigidas para a manutenção 
de determinado ato. Exemplo: a retirada da licença para o funcionamento de hotel 
por ter o proprietário convertido a atividade em motel, que é proibido para as leis 
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
174
do município; a cassação de uma licença para construir, concedida pelo poder 
público sob determinadas condições previstas em lei, onde o particular deixa de 
cumprir estas condições.
Nas palavras de Marinela (2010, p. 282) “[...] a caducidade consiste na 
retirada do ato administrativo pelo Poder Público, em razão da superveniência 
de uma norma jurídica que impede sua manutenção”. Exemplo: a retirada da 
permissão de uso de bem público para instalação de circo, em virtude de advento 
de lei do Plano Diretor, que designa o mesmo local para a construção de uma rua, 
tornando impossível a manutenção da permissão, ou seja, uma nova legislação 
impede a permanência da situação anteriormente consentida pela Administração 
Pública. Surge uma nova regra jurídica que contraria àquela que respaldava a 
prática do ato.
A contraposição “[...] consiste na edição de um novo ato, que em razão 
de seus efeitos impede que o anterior continue existindo” (MARINELA, 2010, 
p. 282). Por exemplo, a exoneração de um funcionário, que acaba com os efeitos 
do ato de nomeação deste mesmo funcionário. O ato de nomeação é extinto 
automaticamente pelo ato de exoneração, não é necessário praticar um terceiro 
ato, afirmando que ficou cancelada a nomeação do servidor exonerado.
Para encerrarmos as formas de extinção dos atos administrativos temos a 
renúncia, que consiste na extinção dos efeitos do ato administrativo pela rejeição, 
pelo beneficiário de uma situação jurídica favorável que desfrutava em razão 
daquele ato, por exemplo, a renúncia a um cargo de Secretário de Estado.
UNI
O ato administrativo possui o aval da Administração Pública para fazer com que 
seus agentes públicos, representantes do Estado, atuem de forma que façam a vontade do 
Estado, exercendo sua soberania sobre a sociedade.
Podendo a Administração Pública atuar com discricionariedade, nos perguntamos: o que 
acontece se o Estado, utilizando a prerrogativa da discricionariedade, atuar de forma ilegal, 
abusiva, com malícia com o objetivo de obter vantagens para os próprios gestores ou para 
terceiros? Quem será lesado?
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
175
3 VÍCIOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Quando a administração reconhece que praticou um ato contrário às leis 
vigentes, deve anulá-lo o mais breve possível, visando restabelecer a legalidade 
administrativa. Caso a administração não o faça, o interessado poderá encaminhar 
ao Judiciário para que verifique a ilegalidade do ato e o declare inválido através 
da anulação. (MEIRELLES, 2006, p. 199).
Para Di Pietro (2005, p. 228):
Sendo o ato administrativo modalidade de ato jurídico, é evidente que 
muitos dos princípios do Código Civil podem ser aplicados; porém, 
não se pode deixar de considerar que o ato administrativo apresenta 
certas peculiaridades que têm que ser levadas em consideração; de 
um lado, com relação aos próprios elementos integrantes, que são em 
maior número e de natureza um pouco diversa do que o ato de direito 
privado; de outro lado, com relação às consequências da inobservância 
da lei, que são diferentes no ato administrativo.
Vejamos, a seguir, algumas das principais diferenças em relação aos vícios 
dos atos administrativos, onde se questiona a hipótese de aplicação das nulidades 
previstas no Código Civil.
• Os vícios dos atos privados que afetam apenas os interesses 
individuais, já os vícios dos atos administrativos podem atingir o 
interesse de terceiros, ou o interesse público. Ex.: Numa licitação, 
quando a adjudicação é feita a uma empresa que não seja a vencedora, 
por interesse da administração na melhor proposta.
• Diante de determinados casos concretos, pode ocorrer que a 
manutenção de um ato ilegal é menos prejudicial ao interesse público 
do que a sua anulação. A administração decide por manter este ato, 
desde que não haja dolo, que não prejudique direitos de terceiros e 
nem incida prejuízo ao erário. Ex.: atos praticados por funcionários 
‘de fato’.
• Quando os vícios atingem o ato administrativo, existem situações 
peculiares que não existem no direito privado, são elas: excesso 
e abuso de poder, o exercício de fato, a usurpação de função. (DI 
PIETRO, 2005, p. 228-229).
a) Vícios quanto ao sujeito
Os vícios relativos ao sujeito podem se apresentar sob duas categorias 
distintas: a incompetência ou a incapacidade.
Tendo em vista que a competência deve estar definida em lei, todo ato 
praticado por aquele que não for detentor das atribuições será ilegal. Os principais 
vícios relacionados à competência descritos por Di Pietro (2005, p. 229-230) são:
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
176
• Usurpação de função: ocorre quando o ato é praticado por alguém 
que não foi investido no cargo, função ou emprego. Essa pessoa por 
conta própria se apossa do exercício de atribuições próprias de agente 
público. Definido no art. 328 do Código Penal, como crime praticado 
por particular contra a administração em geral: ‘Usurpar o exercício 
da função pública’.
• Quando o agente público excede os limites de sua competência 
ocorre o excesso de poder. Ex.: Autoridade policial extrapola no uso 
da força na prática do ato de sua função. Portanto, quando o agente 
público exorbita suas atribuições ocorre o excesso de poder, já quando 
pratica o ato com finalidade diversa daquela descrita em lei, acontece 
o desvio de poder.
Em ambos os casos, o excesso ou o desvio de poder podem configurar 
como crime de abuso de autoridade, ficando o autor sujeito à responsabilidade 
administrativa e penal, podendo inclusive responder civilmente, se de seu ato 
decorrerem danos patrimoniais.
A Lei nº 4.898, de 9 de dezembro de 1965, traz em seu artigo 3º o que 
constitui abuso de autoridade, vejamos:
Art. 3º Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:
a) à liberdade de locomoção;
b) à inviolabilidade do domicílio;
c) ao sigilo da correspondência;
d) à liberdade de consciência e de crença;
e) ao livre exercício do culto religioso;
f) à liberdade de associação;
g) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício do voto;
h) ao direito de reunião;
i) à incolumidade física do indivíduo;
j) aos direitos e garantias legais assegurados ao exercício profissional.
A função de fato, apesar da situação ter toda aparência de legalidade, 
ocorre quando a pessoa que pratica o ato está irregularmente investida na função, 
no cargo ou emprego. Ex.: não preencher os requisitos legais para investidura, 
como, por exemplo, inexistência de formação universitária exigida para o cargo.
Além dos vícios de incompetência vistos anteriormente, existem ainda os 
vícios da incapacidade para a prática do ato administrativo. 
A Lei do Processo Administrativo Federal, Lei nº 9.784, de 29 de janeiro 
de 1999, prevê duas possibilidades de incapacidade administrativa do sujeito que 
pratica o ato administrativo, são elas: o impedimento e a suspeição. 
De acordo com a legislação citada, temos que está impedido de atuar 
servidor ou autoridade administrativa que: I – tenha interesse direto 
ou indireto na matéria; II – tenha participado ou venha a participar 
como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem 
quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; 
III – esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado 
ou respectivo cônjuge ou companheiro.
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
177
b) Vícios quanto ao Objeto
A ilegalidade do objeto está prevista no artigo 2º, parágrafo único, c, da 
Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, [...] ocorre quando o resultado do ato importa 
em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo.
De acordo com Di Pietro (2005, p. 231-232), “o objeto deverá ainda ser 
lícito, possível (de fato e de direito), determinado emoral”. Desta forma, poderá 
ocorrer vício em relação ao objeto quando qualquer desses requisitos não for 
observado, o que acontecerá quando:
• Proibido pela lei. Ex.: o Município desapropriar um imóvel da União.
• Diverso do previsto na lei para o caso sobre o qual incide. Ex.: 
aplicação de uma pena de suspensão, quando o cabível é a de 
repreensão.
• Impossível, quando os efeitos pretendidos não podem ser realizados 
(de fato ou de direito). Ex.: nomeação para um cargo que não exista.
• Imoral. Ex.: parecer emitido sob encomenda, apesar de contrário ao 
entendimento que o profere.
• Incerto em relação aos destinatários, às coisas, ao tempo, ao lugar. 
Ex.: desapropriar um bem não definido com precisão. (DI PIETRO, 
2005, p.231)
c) Vícios quanto à forma
Conforme prevê o artigo 2º, parágrafo único, b, da Lei nº 4.717, de 29 
de junho de 1965: “O vício da forma consiste na omissão ou na observância 
incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade 
do ato”.
Por vício de forma, um ato é considerado ilegal quando a lei claramente 
a exige ou quando uma finalidade específica só pode ser alcançada através de 
determinada forma. “Como exemplo: o decreto é a forma que deve revestir o ato 
do chefe do Poder Executivo; o edital é a única forma possível para convocar os 
interessados em participar de uma concorrência.” (DI PIETRO, 2005, p. 232).
d) Vícios quanto ao Motivo
Quanto aos vícios relacionados ao motivo, Di Pietro (2005) esclarece que a 
Lei nº 4.717/65, art. 2º, parágrafo único, d, cita apenas a inexistência dos motivos, que 
esse vício ocorre “quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o 
ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido”. 
(Art. 2º, parágrafo único, d, Lei nº 4.717/65).
Porém, além da inexistência, pode ocorrer a falsidade do motivo. Quando, 
por exemplo, a administração pune um funcionário, mas este não praticou 
nenhuma infração: o motivo é inexistente; se ele praticou uma infração diversa: 
o motivo é falso.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
178
e) Vícios quanto à finalidade
Como definido pela Lei nº 4.717/65, art. 2º, parágrafo único, e, trata-se do 
desvio de poder ou desvio de finalidade, como sendo aquele em que o agente 
pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, 
na regra de competência.
4 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
A Administração Pública faz uso da convalidação para que possa fazer uso 
ou aproveitar atos administrativos que tenham vícios que possam ser superados, 
para que estes atos administrativos possam ser válidos ou utilizados em uma 
parte ou em seu todo. 
Segundo Alexandrino e Vicente (2011, p. 491), “convalidar um ato é 
corrigi-lo, regularizá-lo, de tal sorte que (a) os efeitos já produzidos passem a ser 
considerados válidos, não passíveis de desconstituição e (b) esse ato permaneça 
no mundo jurídico como ato válido apto a produzir efeitos regulares.”
Os vícios superáveis são assim denominados porque são sanáveis.
Reconhecemos como atos que podem ser convalidados aqueles que 
possuem vícios de competência, de forma e de procedimento; entretanto, os atos 
administrativos que possuem vícios quanto ao motivo, à finalidade e ao objeto 
não podem ser convalidados.
Carvalho Filho (2011, p. 153) define que a Administração Pública pode 
utilizar-se de três formas de convalidação, sendo elas:
Ratificação: a autoridade que deve ratificar pode ser a mesma que praticou 
o ato anterior ou um superior hierárquico, mas o importante é que a lei lhe tenha 
atribuído esta competência específica. A ratificação é adequada para os atos que 
contenham vícios de competência e forma não se aplicando àqueles que têm 
vícios de objeto ou finalidade.
Reforma: esta forma de convalidação permite que se suprima a parte inválida 
do ato anterior, contudo mantendo a parte válida. Como exemplo temos, em um ato 
anterior foram concedidas licença e férias a um servidor; se após este ato se verifica 
que este servidor não tinha direito à licença, pratica-se novo ato retirando a parte da 
licença e se ratifica a parte relativa às férias.
Conversão: A Administração Pública quando retira a parte inválida do ato 
anterior, faz a sua substituição por uma nova parte; deste modo o ato novo passa 
a conter a parte válida anterior e uma nova parte nascida com o aproveitamento. 
Exemplo: um ato promoveu A e B por merecimento e antiguidade respectivamente, 
verificando depois que não deveria ser B, mas C o promovido por antiguidade, 
pratica novo ato mantendo A (que não teve vício) e insere o de C, retirando a de 
B, por ser inválida.
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
179
4 CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Ainda alerta Carvalho Filho (2011, p. 153) que existem algumas barreiras 
à convalidação, sendo elas “a impugnação do interessado, expressamente ou 
por resistência ao seu cumprimento; o decurso do tempo com a ocorrência da 
prescrição”.
Os efeitos da convalidação são “ex tunc”, ou seja, seus efeitos retroagem 
ao momento em que foi praticado o ato originário.
Encontramos igualmente menção à possibilidade de convalidação 
dos atos administrativos pela Administração Pública na Lei nº 9.784/99, mais 
precisamente em seu art. 55, que retrata: “Art. 55. Em decisão na qual se evidencie 
não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos 
que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria 
Administração”.
Na análise de Alexandrino e Vicente (2011, p. 492), da leitura deste 
artigo temos o entendimento do que são condições cumulativas para que um ato 
administrativo possa ser convalidado:
a) Defeito sanável. 
b) O ato não acarretar lesão ao interesse público.
c) O ato não acarretar prejuízo a terceiros.
d) Decisão discricionária da administração acerca da conveniência e 
oportunidade de convalidar o ato (em vez de anulá-lo).
Importante ressaltar que o ato de convalidação pode ser praticado com 
atos administrativos vinculados ou discricionários, eis que se trata de controle da 
legalidade, que faz referência a vícios sanáveis nos elementos de competência e forma.
Colaborando com as informações trazidas até este momento trazemos em 
um quadro a compilação feita pelos autores Alexandrino e Vicente (2011) acerca 
da anulação, revogação e convalidação, acrescendo a informação de Marinela, 
que trouxemos acima, vamos a ele. 
QUADRO 18 – CARACTERÍSTICAS DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO
ANULAÇÃO REVOGAÇÃO CONVALIDAÇÃO
Retirada de atos inválidos, 
com vício, ilegais.
Retirada de atos válidos, 
sem qualquer vício.
Correção de atos com vícios 
sanáveis, desde que tais atos 
não tenham acarretado lesão 
ao interesse público nem 
prejuízo a terceiros.
Opera retroativamente, 
resguardados os efeitos 
já produzidos perante 
terceiros de boa-fé.
Efeitos prospectivos; não é 
possível revogar atos que 
já tenham gerado direito 
adquirido.
Opera retroativamente. 
Corrige o ato, tornado 
regulares seus efeitos, 
passados e futuros.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
180
Pode ser efetuada pela 
administração, de ofício 
ou provocada, ou pelo 
judiciário, se provocado.
Só pode ser efetuada pela 
própria administração que 
praticou o ato.
Só pode ser efetuada pela 
própria administração 
pública que praticou o ato.
Pode incidir sobre 
atos vinculados 
e discricionários, 
exceto sobre o mérito 
administrativo.
Só incide sobre atos 
discricionários (não 
existe revogação de ato 
vinculado).
Pode incidir sobre atos 
vinculados e discricionários.
A anulação de ato com 
vício insanável é um ato 
vinculado. A anulação 
de ato com vício sanável 
que fosse passível de 
convalidação é um ato 
discricionário.
A revogação é um ato 
discricionário.
A convalidação é um ato 
discricionário. Em tese, a 
administração pode optar 
por anular o ato, o mesmo 
que ele fosse passível de 
convalidação.
FONTE: Alexandrino e Vicente (2011, p. 495)
Se mostra importante ressaltar a situação já contidano quadro acima que 
determina que a regra geral para os atos administrativos com vícios de legalidade 
e legitimidade é o da anulação do ato administrativo, sendo a convalidação um 
ato discricionário.
5 CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Encontramos nas descrições de Alexandrino e Vicente (2011, p. 790-791):
O controle administrativo pode ser conceituado como o conjunto de 
instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a 
própria administração pública, os Poderes Judiciários e Legislativo, 
e ainda, o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, 
possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação 
administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes públicos, em 
todas as esferas de Poder.
A existência destes mecanismos permite uma amplitude no controle da 
administração pública para averiguar-se a legalidade dos atos e a correta atuação 
funcional dos agentes públicos, além de possibilitar a defesa de todos os direitos 
dos administrados, sejam eles internos ou externos.
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
181
5.1 CLASSIFICAÇÃO DAS FORMAS DE CONTROLE
5.1.1 Conforme a Origem
a) Controle Interno 
Esta forma de controle é exercida no âmbito de um mesmo poder, podendo 
ser realizado por órgãos especializados de controle interno ou na submissão ao 
padrão hierárquico, ou ainda os controles exercidos das administrações diretas 
sobre as administrações indiretas aqui novamente registrando que acontece 
dentro de um mesmo poder. Como exemplo podemos citar o controle que os 
chefes de um determinado órgão exercem sobre os atos de seus subordinados em 
um órgão público, esta situação é classificada como controle interno. 
Ainda exemplificando, podemos citar o controle exercido pelo Ministério 
da Previdência e Assistência Social em relação a determinados atos administrativos 
praticados pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social. 
A Constituição de 1988 determina em seu artigo 74, que os Poderes tenham 
e mantenham sistemas de controle interno, vejamos:
Art. 74 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de 
forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos 
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de 
recursos públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem 
como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
Diante de sua relevância é importante que observemos em nossos órgãos 
de administração pública, ou nas representações dos poderes, se encontramos 
nossos órgãos de controle interno atuantes, verifique aí no seu município!
b) Controle Externo 
Esta forma de controle é reconhecida como o exercício do controle de um 
Poder sobre os atos administrativos praticados por outro Poder (ALEXANDRINO 
e VICENTE, 2011).
São exemplos de atos de controle externo:
1º A sustação pelo Congresso Nacional, de atos normativos do Poder executivo 
que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V).
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
182
2º A anulação de um ato dos Poder Executivo por decisão judicial.
3º O julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo 
Presidente da república e a apreciação dos relatórios, por ele apresentados, 
sobre a execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX).
4º A auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União sobre despesas 
realizadas pelo Poder Executivo federal.
c) Controle Popular
A Administração Pública é regida pelo princípio da indisponibilidade do 
interesse público, em razão deste a Constituição contém dispositivos que permitem 
que os administrados diretamente ou por meio de órgão que tenham esta função 
possam verificar a atuação regular da administração pública viabilizando que se 
impeça a prática de atos ilegais, que possam trazer lesão ao indivíduo ou à coletividade 
ou ainda provocarem uma eventual reparação de danos decorrentes destes atos.
Podemos exemplificar os textos constitucionais:
Art. 31
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, 
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e 
apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos 
da lei.
Art. 5º
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular 
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de 
que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente 
e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada 
má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
Art. 74
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é 
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou 
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Em momentos cruciais a participação e intervenção popular são desejáveis 
e necessárias. A Constituição de 1988 permite que os cidadãos se manifestem. É 
importante que estejamos atentos e nos utilizemos dos instrumentos disponíveis 
para que os atos dos Poderes atinjam a finalidade a que se propõe e para qual 
foram concebidos. 
5.2 CONFORME O MOMENTO DE EXERCÍCIO
a) Controle Prévio ou Preventivo
Associado ao próprio nome, este controle é efetuado antes do início da 
prática, ou antes do ato administrativo ser concluído, normalmente compreendido 
como requisito para que aqueles sejam válidos e produzam efeitos de ato controlado.
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
183
5.2 CONFORME O MOMENTO DE EXERCÍCIO
Temos como exemplo de controle prévio a necessária autorização pelo 
Senado federal para que a União, Estados, Distrito Federal ou Municípios possam 
contrair empréstimos do exterior. Também é exemplo de controle preventivo a 
aprovação pelo Senado federal da escolha dos ministros dos tribunais superiores, 
do procurador geral da república, presidente do Banco Central, entre outros (art. 
52 e art. 84, XVI, da Constituição de 1988).
É também classificado como controle prévio a concessão de uma liminar 
em mandado de segurança preventivo, que possa impedir que a Administração 
Pública pratique ou conclua um ato administrativo em que o administrado tenha 
a compreensão de que será ferido um direito líquido e certo seu.
b) Controle Concomitante
A explicação deste controle está indicada pelo próprio nome. Este controle 
é exercido durante a realização do ato e permite que se verifique a sua regular 
formação.
Podemos exemplificar como controle concomitante aquele realizado na 
fiscalização da execução de um contrato administrativo, no momento da auditoria 
realizada durante a execução do orçamento público, o acompanhamento de um 
concurso público pela corregedoria competente.
c) Controle Subsequente ou Corretivo
Este controle é exercido após o ato concluído. Após este momento é 
possível corrigir os defeitos do ato, declarar sua nulidade, revogá-lo, cassá-lo, ou 
mesmo conferir sua eficácia. 
Algumas destas situações já estudamos nesta unidade!
Um controle identificado em regra como subsequente é o controle judicial. 
Da mesma forma, normalmente, são tipificados os controles efetuados pelos 
tribunais de contas.
5.3 QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO
a) Controle de legalidade e legitimidade
A finalidade deste controle é a verificação de que o ato tenha sido praticado 
de acordo com sua previsão legal. Faz-se uma análise ou estudo comparativo 
para verificar se o ato praticado está correto de acordo com o que está previsto na 
Constituição ou em leis infraconstitucionais.
A observação da legalidade dos atos permite que possam ser confirmados 
a validade, anulação ou a convalidação deste ato.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
184
5.4 QUANTO À AMPLITUDEb) Controle de mérito
O objetivo do controle de mérito é verificar a oportunidade e conveniência 
do ato administrativo sendo, portanto, um controle administrativo, que compete 
em regra ao próprio poder que editou o ato administrativo. 
O controle de mérito como já estudamos não pode ser efetuado pelo 
Poder Judiciário, o único controle que pode ser executado pelo Poder Judiciário 
sobre o Poder Executivo é o da legalidade ou legitimidade, sendo que, se o Poder 
Judiciário considerar um ato ilegal ou ilegítimo irá anulá-lo.
Quando a administração pública, ou seja, o Poder Executivo, efetua o 
controle de legalidade ou legitimidade, que é o controle de mérito e são observados 
atos com vícios, esta administração efetua a revogação destes atos.
a) Controle hierárquico
Alexandrino e Vicente (2011, p. 800) descrevem que o controle hierárquico 
“decorre do escalonamento vertical de órgãos da administração direta ou do 
escalonamento vertical de órgãos integrantes de cada entidade da administração 
indireta”.
Este controle é sempre interno, típico do poder executivo, entretanto, 
não existe qualquer impedimento legal de que este também ocorra no Poder 
Legislativo ou no Poder Judiciário.
Como exemplo, podemos identificar que a administração federal direta, os 
ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretarias e estas controlam 
as superintendências, que exercem controle sobre suas delegacias e assim por 
diante.
Se pensarmos em um órgão de administração indireta, por exemplo, 
o presidente de uma autarquia controla os atos dos superintendentes que são 
seus subordinados, que exercem controle hierárquico sobre os atos dos chefes de 
departamentos a ele subordinados e assim sequencialmente.
Na figura a seguir relembramos alguns aspectos relevantes da 
Administração Pública, que nos permitem avaliar algumas circunstâncias no 
tocante ao controle hierárquico e aos órgãos da Administração Pública.
TÓPICO 3 | EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
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5.4 QUANTO À AMPLITUDE
FIGURA 7 – ASPECTOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FONTE: Disponível em: <https://goo.gl/MjpYHu> Acesso em: 17 jan. 2015.
Alexandrino e Vicente (2011, p. 800-801) ainda informam algumas 
características que integram o controle hierárquico.
1. Sempre que houver dentro de uma estrutura, escalonamento 
vertical entre órgãos ou agentes públicos, haverá controle hierárquico 
do superior sobre os atos praticados pelo subordinado.
2. O controle hierárquico é pleno (irrestrito), permanente e automático 
(não depende de norma específica que o estabeleça ou autorize.
3. Utilizando-se do controle hierárquico podem ser verificados todos 
os aspectos concernentes à legalidade e ao mérito de todos os atos 
praticados pelos agentes ou órgãos subalternos a determinado agente 
ou órgãos.
Para que seja possível o ato do controle hierárquico é necessário que seja 
possível a atuação de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, 
da mesma forma que seja possível que os agentes públicos responsáveis pela 
execução do controle hierárquico tenham disponíveis meios para a correção dos 
desvios ou irregularidades que eventualmente possam ser encontradas.
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
186
IMPORTANT
E
Lanço um desafio, procure conhecer o organograma da Prefeitura de seu 
município, reconheça a estrutura, órgãos, secretarias, departamentos, coordenações etc. e 
saiba que linha hierárquica vertical está construída que possibilita com que seja executado 
o controle hierárquico na administração municipal. Aproveite e conheça igualmente estes 
aspectos na câmara municipal de vereadores e no órgão representante do judiciário de sua 
cidade. É um aprendizado de muito valor!
b) Controle finalístico
Este controle é efetuado pela administração direta, sobre as pessoas 
jurídicas integrantes da administração indireta. Veja na figura acima quem 
integra estas administrações direta e indireta.
Relembram Alexandrino e Vicente (2011, p. 801) que, “o controle finalístico 
depende de norma legal que o estabeleça, determine os meios de controle, os 
aspectos a serem controlados e as ocasiões de realização do controle, bem como, 
deve ser indicada a autoridade controladora e a finalidade objetivadas.” O 
controle finalístico é denominado de tutela administrativa.
Caro(a) acadêmico(a)! Encerramos a Unidade 3 deste Caderno de Estudos, 
em que foi possível expressar a importância dos atos administrativos para a 
organização da Administração Pública e por conseguinte, os reflexos destes em 
nosso dia a dia. 
NOTA
Sugiro que você aprofunde seus estudos com relação aos atos administrativos. 
Todas as decisões da Administração Pública ocorrem por meio destes, indico como 
bibliografia o livro de Marcelo Alexandrino e Paulo Vicente, DIREITO ADMINISTRATIVO 
DESCOMPLICADO da Editora Método, em seu Capítulo 8, relembrando que os doutrinadores 
possuem formas próprias para interpretar a Administração Pública/Poder Público, mas que 
não destoam daquilo que é fundamental que é reconhecer as engrenagens deste poder.
Sucesso nesta caminhada e bons estudos!
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Sucesso nesta caminhada e bons estudos!
LEITURA COMPLEMENTAR
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Danielle Peixoto Valença
 
 A Administração Pública não exerce suas atividades e direitos com a 
mesma autonomia e liberdade com que os particulares exercem os seus. Enquanto 
a atuação dos particulares funda-se no princípio da autonomia da vontade, a 
atuação do Poder Público é orientada por princípios como o da legalidade, da 
supremacia do interesse público sobre o privado e da indisponibilidade dos 
interesses públicos.
Desta forma, nota-se que ao agente público não é permitido atuar da 
mesma maneira que é permitida ao particular, ou seja, de maneira pessoal, que 
não prevista em lei, defendendo interesses que não os públicos. 
Hely Lopes Meirelles leciona que, “na Administração Pública não há 
liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na Administração particular é lícito 
fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o 
que a lei autoriza.” 
Isto porque a Administração Pública não dispõe dos interesses públicos, 
por serem estes inapropriáveis. A Administração Pública apenas aplica a lei ao 
caso concreto, razão pela qual possui caráter meramente instrumental. O interesse 
público consiste no interesse dos indivíduos enquanto membros da sociedade, 
não se confundindo com os interesses peculiares de cada indivíduo. Por esse 
motivo, o interesse público é considerado indisponível, visto que não se encontra 
à mercê da vontade do administrador. Ou seja, “sendo interesses qualificados 
como próprios da coletividade – internos ao setor público -, não se encontram à 
livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis”. Atribuído o dever ao 
agente público, este não poderá deixar de exercê-lo, sob pena de responder por 
omissão. 
Neste diapasão, encontra-se o grande dilema do regime jurídico-
administrativo: o binômio “prerrogativas da administração-direito dos 
administrados”. A fisionomia do Direito Administrativo será delineada pelo 
entrosamento das prerrogativas da Administração com relação aos direitos dos 
administrados. Não resta dúvida, portanto, a diferença da atuação do Poder 
Público em relação aos particulares. Em decorrência disto, é inegável a existência 
de privilégios dos órgãos públicos frente aos administrados em algumas situações, 
como por exemplo, na presunção de legitimidade dos atos administrativos. Dessa 
maneira, conclui-se que vigora a verticalidade e a unilateralidade nas relações 
entre a Administração e os particulares, manifestando a vontade do Estado.
 
UNIDADE 3 | ATOS ADMINISTRATIVOS
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Concernente ao tema exposto, leciona Lucia Valle Figueiredo: Ao investir a 
Administração de prerrogativas especiais para tutela de determinados interesses, 
que houve por bem entender prevalecentes, a norma, em contrapartida, qualificou-
os de inalienáveis.
Com efeito, a consequênciada supremacia do interesse público é 
a indisponibilidade. Decorre, daí, que, mesmo ao delegar o exercício de 
determinadas funções públicas a outrem, a Administração delas não poderá 
dispor. Em decorrência da indisponibilidade do interesse público até então 
mencionada, advém o princípio da legalidade, segundo o qual o administrador, 
no exercício de sua função, deve limitar-se às exigências previstas em lei. Os 
limites da atuação administrativa serão estabelecidos por lei, de modo que o 
agente público poderá somente fazer o que ela permitir-lhe.
O princípio da legalidade da Administração está expressamente referido 
no caput do art. 37, da Constituição de 1988. Trata-se de princípio decorrente do 
Estado de Direito, respeitadas as nuances da construção do significado deste 
conceito em cada país.
No entanto, diversas vezes o legislador não consegue prever a aplicação 
da lei a todos os casos concretos, tendo em vista seu caráter genérico. “É que a 
lei, inúmeras vezes, ao regular abstratamente as situações, o faz de maneira a 
irrogar ao administrador o encargo de o eleger, perante o caso concreto, a solução 
que se ajuste com perfeição às finalidades da norma, para o que terá de avaliar 
conveniência e oportunidade caso a caso”. Não havendo a subsunção da lei ao 
caso concreto, terá o administrador que apreciar as situações discricionariamente 
para alcançar a finalidade legal. Procurando dar concreção a esta ideia, foi editada 
a lei nº 8.429, em 02 de junho de 1992, a qual dispõe sobre atos de improbidade 
administrativa. (...) 
O Conceito de Moralidade
Não se pode negar que a moral é um conceito indeterminado que varia 
no tempo e no espaço. Contudo, este fato não impede a limitação da atuação 
administrativa. A Constituição Federal estabeleceu no artigo 37 a moralidade 
como princípio aplicável à Administração Pública. O referido artigo dispõe que 
“a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)” Sendo 
assim, a relação entre o dever da Administração Pública de atuar e o fim almejado 
pela lei, não pode dispensar a observância da lealdade e da boa-fé, conceitos 
formadores do princípio da moralidade.
No que diz respeito ao princípio da moralidade administrativa, vale lembrar 
o tratamento cauteloso dado por Odete Medauar: O princípio da moralidade é de 
difícil tradução verbal talvez porque seja impossível enquadrar em um ou dois 
vocábulos a ampla gama de condutas e práticas desvirtuadoras das verdadeiras 
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finalidades da Administração Pública. Em geral, a percepção da imoralidade 
administrativa ocorre no enfoque contextual; ou melhor, ao se considerar o contexto 
em que a decisão foi ou será tomada. A decisão, de regra, destoa do contexto, 
destoa do conjunto de regras de conduta extraídas da disciplina geral norteadora 
da Administração.
A moralidade administrativa não se confunde com a moralidade comum 
o que, contudo, não as antagoniza, pelo contrário, são complementares. A 
moralidade administrativa é composta de regras de boa administração, ou seja: 
pelo conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas não só pela distinção entre 
os valores antagônicos bem e mal; legal e ilegal; justo e injusto, mas também pela 
ideia geral de administração e pela ideia de função administrativa. Vislumbra-se 
nessa regra um caráter utilitário que é dado por sua intensa carga finalista. Na 
realidade, é notório que a moralidade administrativa difere das normas morais 
comuns. Aquela é composta por regras de boa administração, ou seja, pelo 
conjunto de regras finais e disciplinares suscitadas, não apenas pela distinção 
entre o bem e o mal, mas também pela ideia geral de administração e pela ideia 
de função administrativa.
Os padrões a serem seguidos pela Administração são ditados pela 
Constituição Federal em artigos como o 1º, III; 5º, XLIX; 55, II; 73, § 1º, II; 170 caput; 
226, § 7º; 230, caput e pelos “standards” padrões de comportamento. A principal 
finalidade deste princípio é evitar abusos por parte dos administradores públicos 
e ampliar o controle da legalidade. Ou seja, a moralidade administrativa tem 
como principal objetivo normatizar a conduta do agente público no desempenho 
de suas atividades.
Em relação ao descumprimento da moralidade administrativa, Maria 
Sylvia Zanella Di Pietro ensina que: Sempre que em matéria administrativa se 
verificar que o comportamento da Administração ou do administrado que com 
ela se relaciona juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, 
os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de 
equidade, a ideia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da 
moralidade administrativa. (...)
O Conceito de Improbidade Administrativa
“A improbidade é fenômeno que acompanha o Homem em sua trajetória 
no tempo. O tema, portanto, é antiquíssimo e ao mesmo tempo atual. Em toda 
parte não existem soluções mágicas ou acabadas para o combate à corrupção.” 
Trata-se da conduta de um agente público que contraria as normas morais, a lei 
e os costumes, indicando falta de honradez e atuação ilibada no que tange aos 
procedimentos esperados da administração pública, seja ela direta, indireta ou 
fundacional, não se limitando apenas ao Poder Executivo.
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Conforme Marino Pazzaglini Filho, entende-se por improbidade: Numa 
primeira aproximação, improbidade administrativa é o designativo técnico 
para a chamada corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove 
o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares 
da ordem jurídica (Estado de Direito, democrático e Republicano), revelando-se 
pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo 
exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo “tráfico de influência” nas 
esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento 
dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios 
ilícitos.
Da mesma forma entende Léo da Silva Alves: Improbidade é desonestidade 
em seu sentido mais amplo. Implica na falta de zelo com dois elementos: 
o patrimônio público e o interesse público. Relaciona-se com a conduta do 
administrador e pode ser praticada não apenas pelo agente público, lato sensu, 
senão também por quem não é servidor e infringe a moralidade pública. (...)
O ato de imoralidade, na opinião da melhor doutrina, afronta a 
honestidade, a boa-fé, o respeito à igualdade, as normas de conduta humana e 
outros postulados éticos e morais. Qualquer cidadão pode propor ação popular, 
com objetivo de anular ato lesivo à moralidade administrativa. Não terá que 
arcar com as custas judiciais nem está sujeito à sucumbência, a não ser que fique 
comprovada a má-fé. Trata-se, portanto, de conduta humana positiva ou negativa, 
ilícita, que também, poderá acarretar uma sanção civil, administrativa e penal, 
em virtude dos bens jurídicos atingidos pelo fato jurídico. Para estar configurada 
a improbidade administrativa basta que haja afronta aos princípios insculpidos 
no caput do artigo 37 do Texto Maior, não sendo imperiosa a necessidade de que 
haja prejuízo financeiro ao erário.
Não adianta palmilhar a busca de um conceito preciso nessa matéria. 
Também não é oportuno importá-lo do regramento legal, porque este é 
extremamente detalhado e, por isso, capaz de produzir sensíveis confusões 
exegéticas. Nem adianta qualquer prospecção subjetiva, uma vez que, 
juridicamente, o que interessa são os atos comissivos ou omissivos que desvelam 
a improbidade e seus efeitos.
Marcelo Figueiredo, traz à baila, em obra coordenada por Cássio 
Scarpinella Bueno e Pedro Vicente de Rezende Porto Filho, os exemplos mais 
corriqueiros de violação ao princípio da probidade administrativa ocorridos