Desburocratização na administração pública

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FACULDADES DO BRASIL 
PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DESBUROCRATIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CURITIBA 
2007 
 
 
RODRIGO OTÁVIO SANCHES 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
DESBUROCRATIZAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
Monografia apresentada como requisito à 
obtenção no grau de Especialista no Curso de 
Pós-Graduação em Administração Pública, 
Faculdades Integradas do Brasil – UniBrasil. 
Orientador: João Carlos Cunha 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
CURITIBA 
2007 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
Ao meu orientador João Carlos Cunha, pelo auxílio na elaboração desta 
monografia. 
 
À Companhia de Habitação Popular de Curitiba - COHAB, pelo voto de 
confiança e incentivo oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
 
 
Este estudo tem como finalidade explanar algumas questões a respeito da 
desburocratização e seu processo dentro do Estado brasileiro. O trabalho está 
relacionado basicamente em duas partes. A primeira dela diz respeito à teoria da 
burocracia descrita por Weber, comentando sobre suas características, vantagens, 
disfunções e grau de inserção dentro das organizações. Na segunda parte é feita 
uma abordagem à desburocratização, listando um breve relato dos modelos de 
gestão no Brasil e abordando um histórico da desburocratização brasileira. Para 
entender melhor o processo de desburocratização no Brasil, serão ilustrados alguns 
programas do governo e novas técnicas de desatamento do bloqueio burocrático, 
com finalidade final de atender o cidadão com maior agilidade e eficiência. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
Weber talvez não imaginasse que a sua teoria da burocracia pudesse ser tão 
mal entendida, a ponto de causar entraves, filas e esperas estrondosas para a 
sociedade. A teoria desenvolvida por ele nasceu da necessidade de definição 
rigorosa das hierarquias, das regras e regulamentos e das linhas de autoridade 
como forma de garantir a sobrevivência em longo prazo, porém, por má 
interpretação acabou tornando-se um dos principais bloqueios para os cidadãos que 
precisam utilizar os serviços públicos. 
A partir das décadas de 60 e 70 iniciou-se a busca para eliminar o excesso de 
formalidades nos procedimentos de trabalho da administração pública brasileira, 
através de projetos de descentralização e no final da década de 70,. Durante estas 
décadas, tentou-se eliminar processos burocráticos que dificultavam algumas ações 
e tornavam o atendimento à sociedade mais moroso, dificultando a emissão de 
documentos, abertura de empresas e outros serviços utilizados pelos cidadãos em 
geral. 
No decorrer deste trabalho pode-se visualizar duas partes distintas. Na 
primeira será discutida a teoria da burocracia e suas características descritas por 
weber e outros autores, suas vantagens, disfunções e dilemas, E finalizando a 
primeira parte, é feita uma análise sobre a Burocracia em si. 
Na segunda parte, será feito um descritivo dos modelos de gestão pública 
adotados no Brasil, desde os tempos da monarquia e seu patrimonialismo 
exagerado, passando pelas altas inflações na década de 80 Na seqüência será 
descrito um breve histórico sobre a desburocratização no Brasil, que teve início na 
metade do século, programas de desburocratização implementados pelo governo 
durante as últimas décadas, a desestatização e desregulamentação como 
ferramentas de auxílio à desburocratização e um capítulo falando sobre a essência 
da desburocratização, em que é descrito um esquema modelo para desburocratizar 
um órgão ou setor da administração pública. No fechamento da segunda parte é 
feita uma análise do processo de desburocratização brasileiro, suas vantagens e 
desvantagens, concluindo com a definição de gestão compartilhada com a 
sociedade, atuando em favor do cidadão. 
 
 
TEORIA DA BUROCRACIA 
 
Max Weber (1864-1920), sociólogo alemão, foi o criador da Sociologia da 
Burocracia. Em 1894 tornou-se professor universitário de Economia Política das 
Universidades de Friburgo e de Heidelberg e ficou famoso pela teoria das estruturas 
de autoridade. Pouco tempo depois passou a viajar pelos Estados Unidos e Europa, 
tempo que ele decidiu então voltar-se para a Sociologia. Em 1920, Weber faleceu 
deixando suas obras incompletas e nenhuma traduzida para o inglês. Mas em 
meados de dos anos 40, suas obras sobre a burocracia foram traduzidas para o 
inglês o que o projetou no cenário internacional. O termo Burocracia foi usado, pela 
primeira vez, por ele, para descrever uma cultura e estrutura de empresas 
rigidamente fixadas. A Teoria da Burocracia nasceu da necessidade de definição 
rigorosa das hierarquias, das regras e regulamentos e das linhas de autoridade 
como forma de garantir a sobrevivência a longo prazo. 
 De acordo com Motta1, a burocracia é uma estrutura social na qual a 
direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal 
hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e métodos 
racionais. Seguindo a mesma linha, Chiavenato2 conceitua a burocracia como uma 
forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação 
dos meios aos objetivos pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível 
no alcance desses objetivos. Já Robbins3 define burocracia como uma estrutura 
caracterizada por tarefas operacionais, altamente padronizadas, obtidas por meio de 
especialização e regulamentos bastante formalizados, com autoridade centralizada e 
estreito controle. As origens da burocracia – como forma de organização humana – 
remontam à época da Antigüidade, quando o ser humano elaborou e registrou seus 
primeiros códigos de normatização das relações entre o Estado e as pessoas. 
Contudo, a burocracia – tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanças 
religiosas verificadas após o Renascimento. 
A Teoria da Burocracia desenvolveu-se dentro da Administração ao redor 
dos anos 40, em função principalmente dos seguintes aspectos: 
 
1 MOTTA, Fernando C. Prestes. O que é Burocracia? São Paulo: Brasiliense, 1981. 
2 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6ª ed. Rio de Janeiro: 
Campus, 2000 
3 ROBBINS, Stephen Paul. Administração: mudanças e perspectives. São Paulo: Saraiva, 2000. 
 
• A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria das 
Relações Humanas, ambas oponentes e contraditórias entre si, mas sem 
possibilitarem uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas 
organizacionais; 
• Tornou-se necessário um modelo de organização racional capaz de 
caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos 
membros dela participantes, e aplicáveis não somente à fábrica, mas a todas 
as formas de organização humana e principalmente às empresas; 
• O crescente tamanho e complexidade das empresas passaram a exigir 
modelos organizacionais mais bem definidos; 
• O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos 
trabalhos de Max Weber, o seu criador. Segundo essa teoria, um homem 
pode ser pago para agir e se comportar de certa maneira preestabelecida, a 
qual lhe deve ser explicada com exatidão, muito minuciosamente e em 
hipótese alguma permitindo que suas emoções interfiram no seu 
desempenho. 
Para compreender melhor a burocracia, Weber estudou os tipos de 
sociedades e os tipos de autoridades. 
 
Tipos de Sociedade 
Os tipos de sociedades compreendem a sociedade tradicional, sociedade 
carismática e sociedade legal, racional ou burocrática. 
Sociedade Tradicional: onde predominam características patriarcais e 
patrimonialistas, como a família, o clã, a sociedade medieval, etc. 
Sociedade Carismática: onde predominam características místicas, 
arbitrárias epaternalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, 
nas nações em revolução, etc. 
Sociedade Legal, Racional ou Burocrática: onde predominam normas 
impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes 
empresas, nos estados modernos, nos exércitos, etc. 
 
 
Tipos de Autoridade 
Segundo Chiavenato1, cada tipo de sociedade corresponde, a um tipo de 
autoridade. No modelo proposto por Weber, a autoridade representa o poder 
institucionalizado e oficializado. Poder implica potencial para exercer influencia sobre 
as outras pessoas. 
A autoridade proporciona o poder: ter autoridade é ter poder. A recíproca 
nem sempre é verdadeira, pois ter poder, nem sempre significa ter autoridade. A 
autoridade - e o poder dela decorrente – depende da legitimidade, que é a 
capacidade de justificar o seu exercício. A legitimidade é motivo que explica por que 
um determinado número de pessoas obedece às ordens de alguém, conferindo-lhe 
poder. Essa aceitação, essa justificação do poder é chamada legitimação. A 
autoridade é legitima quando é aceita. 
Os tipos de autoridades, também chamadas de tipo de dominação, 
estudadas por Weber e enumeradas por Chiavenato2, foram: autoridade tradicional, 
autoridade carismática e autoridade legal, racional ou burocrática. 
Autoridade tradicional :quando os subordinados aceitam as ordens dos 
superiores como justificadas, porque essa sempre foi à maneira pela qual as 
coisas foram feitas. O domínio patriarcal do pai de família, do chefe do clã, e o 
despotismo real representam apenas o tipo mais puro dessa autoridade. 
Segundo Motta3, o governante tem grande liberdade para emitir suas ordens, que 
só são limitadas pelos costumes da sociedade.A dominação tradicional pode 
assumir duas formas de aparato administrativo para garantir sua sobrevivência: 
Forma patrimonial e Forma Feudal. 
Autoridade carismática : quando os subordinados aceitam as ordens dos 
superiores como justificadas, por causa da influência da personalidade e da 
liderança do superior com o qual se identificam. È aplicável a lideres políticos 
como Gandhi e em grandes industriais, como pode ser visto no fordismo. O poder 
carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire 
 
1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 
1998. 
2 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 
1998. 
3 MOTTA, Fernando C. Prestes. O que é Burocracia? São Paulo: Brasiliense, 1981. 
 
características revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em 
herança como o tradicional. 
Autoridade legal, racional ou burocrática : quando os subordinados aceitam as 
ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de 
preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando. É 
o tipo de autoridade técnica e administrada. Baseia-se na promulgação. A idéia 
básica fundamenta-se no fato de que as leis podem ser promulgadas e 
regulamentadas livremente por procedimentos formais e corretos. O conjunto 
governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre seus comandados, 
seguindo certas normas e leis. A obediência não é devida a alguma pessoa em 
si, seja por suas qualidades pessoais excepcionais ou pela tradição, mas a um 
conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos. 
Weber identifica os principais fatores que favorecem o desenvolvimento 
da moderna burocracia: 
• O desenvolvimento de uma economia monetária: a moeda não apenas 
facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na burocracia, a moeda 
assume o lugar da remuneração em espécie para os funcionários, permitindo 
a centralização da autoridade e o fortalecimento da administração burocrática. 
• O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do Estado 
Moderno: apenas um tipo burocrático de organização poderia arcar com a 
enorme complexidade e tamanho de tais tarefas. 
• A superioridade técnica - em termos de eficiência - do tipo burocrático de 
administração: que serviu como uma força autônoma interna para impor sua 
prevalência. "A razão decisiva da superioridade da organização burocrática 
sempre foi unicamente sua superioridade técnica sobre qualquer outra forma 
de organização”. 
• O desenvolvimento tecnológico fez com que as tarefas da administração 
tendessem ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas sociais cresceram em 
demasia, as grandes empresas passaram a produzir em massa, sufocando as 
pequenas. Além disso, nas grandes empresas há uma necessidade crescente 
de cada vez mais se obter um controle e uma maior previsibilidade do seu 
funcionamento. 
 
O modelo concebido com grande antecipação por Max Weber tem muita 
semelhança com as grandes organizações modernas, como a General Motors, a 
Philips e a Ford, por exemplo. 
 
 
CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA 
 
A burocracia é ligada por normas e regulamentos predefinidos, em outras 
palavras é uma organização baseada em uma legislação própria (como a 
Constituição para o Estado ou os estatutos para uma empresa privada) constatando 
antecipadamente como uma organização deverá funcionar. Essas normas e 
regulamentos são escritos e também exaustivos porque cobrem todas as áreas da 
organização, sabendo o que vai ocorrer e para isso enquadrando-se dentro de um 
esquema capaz de regular tudo o que venha acontecer. E devido a tudo isso, a 
burocracia é legalmente organizada, pois destina as pessoas investidas da 
autoridade um poder sobre os subordinados e aos meios capazes de impor a 
disciplina. 
 
Caráter Formal das Comunicações 
As regras, decisões e ações administrativas na burocracia são formuladas 
e registradas por escrito, daí o caráter formal da burocracia, pois através de 
procedimentos sendo feitos para ocasionar comprovação e assegurar a 
interpretação correta, é necessária a documentação adequada. Portanto a 
burocracia é uma estrutura social formalmente organizada, pois deixa de lado rotinas 
e formulários. 
 
Caráter Racional e Divisão do Trabalho 
A divisão do trabalho é adequada aos objetivos, ou seja, a metas a serem 
alcançadas: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia, 
dividindo sistematicamente o trabalho e o poder, cabendo a cada participante uma 
atribuição. Atribuições essas como um cargo específico, uma função e uma esfera 
de responsabilidade e competência, sabendo quais são os limites de sua tarefa, 
 
para que não venha a interferir na competência alheia e nem prejudicar a estrutura 
existente, para que haja assim uma estrutura social racionalmente organizada. 
 
Impessoalidade nas Relações 
A distribuição das atividades é feita impessoalmente, ou seja, em forma 
de cargos e funções, pois a administração da burocracia é realizada sem considerar 
as pessoas como pessoas e sim com o cargo e funções que ocupam. A prestação 
de serviço de um subordinado obedecendo aquele que ocupa um cargo de maior 
poder, também é impessoal, pois o subordinado obedece não à pessoa, mas sim o 
cargo que o superior ocupa. Sendo assim, a burocracia social é impessoalmente 
organizada porque as pessoas vão e vêm, mas os cargos e funções permanecem. 
 
Hierarquia da Autoridade 
A burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo 
princípio da hierarquia. Cada cargo inferior deve estar sobre a supervisão de um 
superior. Daí a necessidade da hierarquia de autoridade para definir as chefias. 
Todos os cargos estão dispostos em uma estrutura hierárquica onde a autoridade 
obtém o poder resultante de controle e a distribuição de autoridade serve para 
diminuir ao máximo o atrito, por regras definidas pela organização. Sendo assim o 
subordinado está protegido da ação contrária do seu superior, pois as ações de 
ambos se processam dentro de um conjuntoestipulado por regras, fazendo com que 
a estrutura social hierárquica seja organizada. 
Rotinas e procedimentos padronizados 
A burocracia é uma organização que fixa as regras técnicas para o 
desempenho de cada cargo. O funcionário não faz o que quer, mas o que a 
burocracia impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam a conduta do 
ocupante de cada cargo, cujas atividades são executadas de acordo com as rotinas 
e procedimentos. 
A disciplina no trabalho e o desempenho no cargo são assegurados por 
um conjunto de regras e normas que ajustam o funcionário ás exigências do cargo e 
da organização: a máxima produtividade. 
Essa racionalização do trabalho encontrou sua forma mais extremada na 
Administração Cientifica, com o condicionamento e treinamento racionais do 
 
desempenho do trabalho. As atividades de cada cargo são desempenhadas 
segundo padrões definidos, nos quais cada conjunto de ações está relacionado com 
os objetivos da organização. 
 
Competência técnica e meritocrática 
A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é 
baseada no mérito e na competência e não em preferências pessoais. 
A admissão, transferência e promoção dos funcionários são baseadas em 
critérios válidos para toda a organização, de avaliação e classificação, e não em 
critérios particulares e arbitrários. Daí a necessidade de exames, concursos, testes e 
títulos para admissão e promoção dos funcionários. 
 
Especialização da administração 
A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a 
propriedade e a administração. Os membros do corpo administrativo estão 
separados da propriedade dos meios de produção. Em outros termos, os 
administradores da burocracia não são seus donos ou proprietários. O dirigente não 
é necessariamente o dono do negócio ou grande acionista da organização, mas um 
profissional especializado na sua administração. 
Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para desempenhar 
as tarefas da organização, não são propriedades dos burocratas. O funcionário não 
pode vender, comprar ou herdar sua posição ou cargo, e sua posição e cargo não 
podem ser apropriados e integrados ao seu patrimônio privado. 
 
Profissionalização dos participantes 
A burocracia é uma organização que se caracteriza principalmente pela 
profissionalização dos participantes. Cada funcionário da burocracia é um 
profissional, pois: 
 É um especialista: Cada funcionário é especializado nas atividades do 
seu cargo. Enquanto os que ocupam posições no topo da organização são 
generalistas, os que ocupam posições mais baixas vão-se tornando gradativamente 
mais especialistas. 
 
É assalariado: Os funcionários da burocracia participam da organização e, 
recebem salários correspondentes ao cargo que ocupam, além do poder. 
É ocupante de cargo: O funcionário da burocracia é um ocupante de 
cargo e é a sua principal atividade dentro da organização, O funcionário não ocupa 
um cargo por vaidade ou honraria, mas porque é o seu meio de vida, o seu ganha-
pão. 
É nomeado pelo superior hierárquico: O funcionário é um profissional 
selecionado e escolhido por sua competência e capacidade, promovido e demitido 
da organização pelo seu superior hierárquico. 
 
 
VANTAGENS DA BUROCRACIA 
 
No modelo weberiano são citadas várias razões para explicar o avanço da 
burocracia sobre os demais modelos de associação. A principal vantagem da 
burocracia segundo Robbins1 consiste na capacidade para executar tarefas 
padronizadas de maneira altamente eficiente. Além disso outras vantagens podem 
ser citadas, como a racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da 
organização, a precisão na definição do cargo pelo exato conhecimento dos 
deveres, rapidez nas decisões, único entendimento nas interpretações, que é 
garantida pela regulamentação física e escrita, a uniformidade de rotinas e 
procedimentos que favorece a redução de custos e erros, pois as rotinas são 
definidas por escrito, continuidade da organização com substituição de pessoas 
afastadas, baseando-se em competência técnica e a confiabilidade, pois as regras 
de condução do negócio são conhecidas, as decisões são previsíveis e o processo 
decisório exclui preferências pessoais, eliminando a descriminação. 
Somam-se a isso fatos como profissionalização do trabalho, nepotismo 
evitado e condições que dificultam a corrupção. As pessoas sabem que devem fazer 
sua parte para que o objetivo global seja alcançado. 
 
 
 
1 ROBBINS, Stephen Paul. Administração: mudanças e perspectives. São Paulo: Saraiva, 2000. 
 
BUROCRACIA RACIONAL E OS SEUS DILEMAS 
 
A racionalidade é um conceito muito ligado à burocracia. Racionalidade é 
a adequação dos meios aos fins, ou seja, eficiência. A organização é racional se os 
meios mais eficientes são os escolhidos para a implementação das metas. É 
importante ressaltar que as metas coletivas é que são levadas em consideração e 
não as individuais. Quanto mais racional e burocrática for à organização, mais as 
pessoas tornam-se engrenagens de uma máquina. 
O modelo weberiano sugere que a racionalidade funcional é alcançada 
pela elaboração de regras que tem o objetivo de dirigir todos os comportamentos, 
visando à eficiência. É essa concepção de racionalidade que fundamenta a 
administração científica que almeja a aplicação da melhor maneira de desempenho 
e de trabalho industrial. 
O termo “burocratização” é usado por Weber de uma forma mais ampla, 
referindo-se também às formas de agir e pensar que existem fora do contexto 
organizacional e coincide com o conceito de racionalização. 
O racionalismo pode referir-se aos meios racionais e sua adequação para 
chegar a um fim ou à visão racional do mundo através de conceitos precisos e 
abstratos da ciência, rejeitando a religião e os valores metafísicos ou tradicionais. 
Por mais que considerasse a burocracia a mais eficiente forma de 
organização criada pelo homem, temia-se que esta eficiência, cujos resultados 
seriam uma ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas. 
O modelo weberiano notou a fragilidade da estrutura burocrática que 
enfrenta um dilema: de um lado, existem pressões exteriores para que o burocrata 
siga normas diferentes das da organização, e de outro, o compromisso do 
subordinado com a burocracia tende a se enfraquecer.A capacidade para aceitar 
ordens e regras como legítimas exige um grande nível de renúncia. As organizações 
burocráticas apresentam uma tendência a se desfazerem. 
Assim, a racionalidade da estrutura racional é frágil e precisa ser 
protegida contra pressões externas, para ser dirigida para seus objetivos próprios e 
não para outros. 
Os burocratas são pessoas que formam o corpo administrativo de 
hierarquia e seguem as regras impostas servindo aos objetivos da organização. 
 
Weber salienta também a existência de chefes não-burocráticos que estabelecem 
regras e nomeiam os subordinados e que geralmente são eleitos ou herdam sua 
posição. Esses chefes desempenham o papel de estimular a ligação emocional dos 
participantes com a racionalidade, pois a identificação com um líder ou chefe da 
organização influi psicologicamente, reforçando o compromisso abstrato com as 
regras dessa. 
Nas organizações burocráticas, as identificações referem-se à posição e 
não ao ocupante. Em sua ausência ou morte, o burocrata é substituído por outro 
pelo critério de qualificação técnica e a eficiência não é prejudicada. No entanto, a 
ausência de um chefe não-burocrático da organização - indivíduo perante o qual as 
identificações são pessoais - provoca uma crise acompanhada de um período de 
instabilidade. 
O modelo weberiano alega que a crise de sucessão é mais evidente nos 
estados totalitários, embora também exista nas organizações como empresas, 
igrejas e exércitos. As burocracias ditam normas e têm de impô-las.Tem 
regulamentos e regras. Dão ordens que devem ser obedecidas para que a 
organização funcione eficientemente. 
A burocracia tem ainda algumas disfunções que serão exemplificadas a 
seguir. 
 
 
DISFUNÇÕES DA BUROCRACIA 
 
A burocracia é uma organização cujas conseqüências desejadas se 
resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior 
eficiência da organização.Todavia, ao estudar as conseqüências previstas da 
burocracia que a conduzem à máxima eficiência, nota-se também as conseqüências 
indesejadas e que a levam à ineficiência e às imperfeições. Segundo Merton (apud 
Chiavenato1), estas conseqüências imprevistas, chamam-se disfunções da 
burocracia, para designar as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido 
pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto. 
 
1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 
1998. 
 
Os cientistas têm dado muita ênfase aos resultados positivos e às funções 
da organização burocrática, descuidando-se das tensões internas de tais estruturas, 
enquanto o leigo, ao contrário, tem exagerado exatamente as imperfeições da 
burocracia. Na verdade, não existe uma organização plenamente racional e o 
formalismo não tem a profundidade descrita por Weber. 
Por outro lado, o conceito popular de burocracia faz pensar que o grau de 
eficiência administrativa deste sistema social racional é baixíssimo. Isto porque o tipo 
ideal de burocracia sofre transformações quando operado por homens. O homem 
quando participa da burocracia, faz com que toda a previsibilidade do 
comportamento, que deveria ser a maior conseqüência da organização, escape ao 
modelo preestabelecido. Ocorre, então, o que passou a se denominar disfunções da 
burocracia, isto é, anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia. Cada 
disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das 
características do modelo burocrático explicado por Weber. Cada disfunção é uma 
conseqüência não-prevista pelo modelo weberiano. 
As disfunções da burocracia são basicamente as seguintes: 
1. Internacionalização das regras e exagerado apego aos regulamentos: 
As diretrizes da burocracia, emanadas através das normas e regulamentos, para 
atingir os objetivos da organização, tendem a adquirir um valor positivo, próprio e 
importante, independentemente daqueles objetivos, passando a substituí-los 
gradativamente. As normas e regulamentos passam a se transformar de freios em 
objetivos. Passam a ser absolutos e prioritários: o funcionário adquire "viseiras" e 
esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer 
atividade racional. Com isto, o funcionário burocrata torna-se um especialista, não 
por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer perfeitamente as 
normas e os regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou função. Os 
regulamentos, de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata. 
2. Excesso de formalismo e de papelório: A necessidade de documentar e 
de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa 
ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir à tendência ao excesso de 
formalismo, de documentação e, conseqüentemente, de papelório. Aliás, o papelório 
constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia, o que leva o leigo, muitas 
 
vezes, a imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado de 
papelório, de vias adicionais de formulários e de comunicações. 
 
3. Resistência a mudanças: Conforme Robbins1, as regras e as 
operações padronizadas funcionam muito bem desde que hoje seja exatamente 
igual ontem, mas quando surgem casos que não se enquadram nas regras, o 
sistema fracassa. Como tudo dentro da burocracia é rotinizado, padronizado, 
previsto com antecipação, o funcionário geralmente se acostuma a uma completa 
estabilidade e repetição daquilo que faz, o que passa a lhe proporcionar uma 
completa segurança a respeito de seu futuro na burocracia. Atendendo às normas e 
regulamentos impostos pela burocracia, o funcionário torna-se simplesmente um 
executor das rotinas e procedimentos, os quais passam a dominar com plena 
segurança e tranqüilidade com o passar do tempo. 
Quando surge alguma possibilidade de mudança dentro da organização, 
esta tende a ser interpretada pelo funcionário como algo que ele desconhece, e, 
portanto, algo que pode trazer perigo à sua segurança e tranqüilidade. Com isto, a 
mudança passa a ser indesejável para o funcionário. E, na medida do possível, ele 
passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira implantar na burocracia. 
Essa resistência à mudança pode ser passiva e quieta, como pode ser ativa e 
agressiva através de comportamentos de reclamação, tumultos e greves. 
4. Despersonalização do relacionamento: A burocracia tem com uma de 
suas características a impessoalidade no relacionamento entre os funcionários. Daí 
o seu caráter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e não as pessoas que os 
ocupam. Isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros 
da organização: diante dos demais funcionários, o burocrata não os toma mais como 
pessoas mais ou menos individualizadas, mas como ocupantes de cargos, com 
direitos e deveres previamente especificados. Daí a despersonalização gradativa do 
relacionamento entre os funcionários da burocracia. Os funcionários passam a 
conhecer os colegas não pelos seus nomes pessoais, mas pelos títulos dos cargos 
que ocupam. Algumas vezes, o conhecimento é feito pelo número do registro do 
 
1 ROBBINS, Stephen Paul. Administração: mudanças e perspectives. São Paulo: Saraiva, 2000. 
 
colega ou por qualquer outra forma de identificação das pessoas imposta pela 
organização. 
5. Categorização como base do processo decisório: A burocracia se 
assenta em uma rígida hierarquização da autoridade. Portanto, quem toma decisões 
em qualquer situação será aquele que possui a mais elevada categoria hierárquica, 
independentemente do seu conhecimento sobre o assunto. Quem decide é sempre 
aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba a respeito 
do problema a ser resolvido. Por outro lado, categorizar significa uma maneira de 
classificar as coisas, a fim de lidar com elas com mais facilidade. Quanto mais se 
lançar mão da categorização no processo de decisão, menor será à procura de 
alternativas diferentes de solução. 
6. Superconformidade às rotinas e procedimentos: A burocracia baseia-se 
em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas façam 
exatamente aquilo que delas se espera. Como uma burocracia eficaz exige o 
seguimento correto das normas e regulamentos, esse seguimento às regras e 
regulamentos conduz à sua transformação em coisas absolutas: as regras e rotinas 
não mais são consideradas como relativas a um conjunto de objetivos, mas passam 
a ser absolutas. Com o tempo, as regras e as rotinas tornam-se sagradas para o 
funcionário. 
O impacto dessas exigências burocráticas sobre a pessoa provoca 
profunda limitação em sua liberdade e espontaneidade pessoal, além da crescente 
incapacidade de compreender o significado de suas próprias tarefas e atividades 
dentro da organização como um todo. 
Estudando o efeito da estrutura burocrática sobre a personalidade dos 
indivíduos, alguns autores chegaram a algumas conclusões, como a "incapacidade 
treinada", ou a "deformação profissional", para mostrar que o funcionário burocrata 
trabalha em função dos regulamentos e das rotinas, e não em função dos objetivos 
organizacionais que foram realmente estabelecidos. Essa conformidade às regras, 
regulamentos, às rotinas e procedimentos conduz a uma rigidez no comportamento 
do burocrata: o funcionário passa a fazer o estritamentecontido nas normas, nas 
regras, nos regulamentos, nas rotinas e procedimentos impostos pela organização. 
Esta perde toda a sua flexibilidade, pois o funcionário restringe-se ao 
desempenho mínimo. Perde sua iniciativa, criatividade e inovação. 
 
7. Exibição de sinais de autoridade: Como a burocracia enfatiza a 
hierarquia de autoridade, torna-se necessário um sistema capaz de indicar, aos 
olhos de todos, aqueles que detêm o poder. Daí surge à tendência à utilização 
intensiva de símbolos ou de sinais de status para demonstrar a posição hierárquica 
dos funcionários, como o uniforme, a localização da sala, do banheiro, do 
estacionamento, do refeitório, o tipo de mesa etc., como meios de identificar quais 
são os principais chefes da organização. Em algumas organizações - como o 
exército, a Igreja etc. - o uniforme constitui um dos principais sinais de autoridade. 
8. Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público: O 
funcionário está completamente voltado para dentro da organização, para suas 
normas e regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu 
superior hierárquico que avalia o seu desempenho. Essa sua atuação interiorizada 
para a organização geralmente o leva a criar conflitos com os clientes da 
organização. Todos os clientes são atendidos de forma padronizada, de acordo com 
os regulamentos e rotinas internos, fazendo com que o público se irrite com a pouca 
atenção e descaso para com os seus problemas particulares e pessoais. 
Com as pressões do público, que pretende soluções personalizadas que 
a burocracia padroniza, o funcionário passa a perceber essas pressões como 
ameaças à sua própria segurança. Daí a tendência à defesa contra pressões 
externas à burocracia. 
Com essas disfunções, a burocracia torna-se esclerosada, fecha-se ao 
cliente, que é o seu próprio objetivo, e impede totalmente a inovação e a 
criatividade. 
As causas das disfunções da burocracia residem basicamente no fato de 
que a burocracia não leva em conta a chamada organização informal que existe 
fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se preocupa com a variabilidade 
humana (diferenças individuais entre as pessoas) que necessariamente introduz 
variações no desempenho das atividades organizacionais. 
 Em face da exigência de controle que norteia toda a atividade 
organizacional é que surgem as conseqüências imprevistas da burocracia. 
 
 
 
 
MODELO BUROCRÁTICO DE MERTON 
 
O modelo burocrático de Merton é baseado nas conseqüências não-
previstas, nas disfunções da burocracia. Representa a burocracia dentro dois 
princípios da Máquina. 
Começa com a exigência de controle por parte da organização, e esse 
controle dá ênfase a previsibilidade do comportamento, garantida através de normas 
e regulamentos. Isso conduz as pessoas a uma justificativa de suas ações 
individuais e conduz a conseqüências imprevistas, como a rigidez no comportamento 
e defasa mútua da organização. 
Essa situação não atende às expectativas e anseios da clientela, 
provocando dificuldades no atendimento ao público e levando a um sentimento de 
defesa da ação individual, pois a burocracia não tem como objetivo prestar contas 
ao cliente, mas sim as regras da organização e a obediência da hierarquia. 
De acordo com Chiavenato1, a rigidez do sistema reduz a eficiência 
organizacional e põe em risco o apoio da clientela. Já no modelo proposto por 
Merton, a burocracia não é tão eficiente como salientava Weber, mas apresenta na 
prática uma série de distorções que prejudicam seu funcionamento e a levam à 
ineficiência. 
 
 
INTERAÇÃO DA BUROCRACIA COM O MEIO AMBIENTE 
 
Ao formular o modelo burocrático, Weber não previu a possibilidade de 
flexibilidade da burocracia para atender a duas circunstâncias: a adaptação da 
burocracia às exigências externas dos clientes e a adaptação da burocracia às 
exigências internas dos participantes . 
Selznick realizou um estudo com o intuito de mostrar a flexibilidade e o 
ajustamento da burocracia às duas demandas referidas anteriormente, propondo 
 
1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 
1998. 
 
uma nova abordagem da sociologia da Burocracia e um modelo burocrático diferente 
do weberiano. Chiavenato1. 
O modelo de Selznick mostra que a burocracia gera conseqüências não-
previstas, demonstrando que essas decorrem dos problemas ligados à organização 
informal. O modelo de Selznick pode ser assim explicado. 
Começa com a exigência de controle por parte da administração, levando 
conseqüentemente a uma delegação de autoridades. Ao mesmo tempo, reforça-se o 
estabelecimento de subjetivos, além de sua internalização nos participantes do 
processo. As decisões são tomadas com base em critérios operacionais 
estabelecidos pela organização e que age como reforço adicional, sendo as 
decisões reforçadas pelo treinamento de pessoal de cada unidade. 
Todo esse processo depende da operacionalidade dos objetivos da 
organização, e qualquer variação nesse processo afeta o conteúdo das decisões 
diárias, modificando-o gradativamente. 
A burocracia não é rígida e nem estática, mas adaptativa e dinâmica, 
interagindo com o ambiente externo e adaptando-se a ele. Quando o produto ou 
serviço de uma organização não é aceito pelo meio ambiente, a organização deixa 
de existir, a não ser que receba subsídios de outra organização ou modifique o 
produto ou serviço. 
 
 
 GRAU DE BUROCRATIZAÇÃO NAS ORGANIZAÇÕES 
 
Citado por Chiavenato2, Alvin W. Gouldner realizou uma pesquisa e 
conclui que não há um único modelo de burocracia, mas uma variedade de graus de 
burocratização. Para Gouldner, o modelo burocrático leva a conseqüências não-
previstas por Weber. 
O modelo burocrático de Gouldner começa com a exigência de controle 
por parte da organização quanto à condução das regras burocráticas. Essas regras 
 
1 Idem. 
2 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. São Paulo: Makron Books, 
1998. 
 
visam a adoção de diretrizes gerais e impessoais que definem o que é permitido e 
estabelecem um padrão de comportamento mínimo aceitável. 
Isso possibilita uma visibilidade das relações de poder, mas essa 
visibilidade pode provocar o aumento do nível de tensão no relacionamento 
interpessoal, reduzindo a motivação de produzir. Ao verificar a diferença entre os 
objetivos organizacionais e sua efetiva realização na prática, a direção reage 
impondo um maior rigor na supervisão para forçar as pessoas a trabalharem mais. 
Em outros termos, a direção intensifica a burocracia punitiva, reiniciando o ciclo 
vicioso do processo. 
No modelo de Gouldner, o processo burocrático é um ciclo instável que 
busca estabilidade e equilíbrio, mas provoca tensões e conflitos interpessoais. Não 
há um tipo único de burocracia, mas uma infinidade, que vai desde o excesso de 
burocratização até a ausência de burocracia. 
 
 
ANÁLISE DO MODELO BUROCRÁTICO 
 
Como se viu anteriormente, não há um tipo único de burocracia, mas 
vários graus de burocratização. O conceito atual de burocracia é decorrente de 
dimensões, cada qual delas variando de alguma forma. Trata-se de uma abordagem 
mais adequada do que se tratar à organização como sendo totalmente burocrática 
ou não-burocrática. A partir dessa idéia, pode-se selecionar seis dimensões para a 
burocracia. 
• Divisão do trabalho baseado na especialização funcional; 
• Hierarquia de autoridade; 
• Sistema de regras e regulamentos; 
• Formalização das comunicações; 
• Impessoalidade no relacionamento entre as pessoas; 
• Seleção e promoção baseadas na competência técnica. 
Uma organização pode ser muito burocratizada quanto ao conjunto de 
regras e regulamentos ao mesmo tempo em que está escassamente burocratizadaquanto à sua divisão do trabalho. 
 
 A burocracia proporciona uma maneira racional de organizar pessoas e 
atividades no sentido de alcançar objetivos específicos. Em conclusões de 
Chiavenato1, a primeira diz que os erros atribuídos à burocracia não são erros de 
conceito, mas sim conseqüências do fracasso em burocratizar adequadamente. O 
autor também descreve a preocupação com a reforma, humanização e 
descentralização das burocracias apenas obscurecem a verdadeira natureza da 
burocracia e desvia a atenção para o seu impacto sobre a sociedade. 
O impacto sobre a sociedade é mais importante do que o impacto sobre 
os membros de uma organização. A burocracia é uma forma de organização 
superior a todas as demais que conhecemos ou que esperamos alcançar em futuro 
próximo. 
Atualmente insiste-se em que a forma burocrática resulta de uma tentativa 
bem-sucedida de atingir o que todas as organizações buscam, que é diminuir o 
impacto de influências externas sobre os seus membros, proporcionar alto grau de 
especialização para garantir eficiência e competência e controlar as inseguranças e 
variabilidade do ambiente. Os principais pontos de apreciação da burocracia, 
segundo Chiavenato2 são: 
 
 
PONTOS DE APRECIAÇÃO: 
 
1. O EXCESSIVO RACIONALISMO DA BUROCRACIA. 
A organização burocrática é super-racionalizada e não considera a 
natureza organizacional e nem as condições do ambiente. 
 
2. MECANICISMO E AS LIMITAÇÕES DA TEORIA DA MÁQUINA. 
O modelo burocrático de Weber é mecanicista e tem mais coisas em 
comum com os teóricos da gerência administrativa, como Fayol, do que com os 
autores posteriores a partir do modelo burocrático. 
 
 
1 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6ª ed. Rio de Janeiro: 
Campus, 2000. 
2 CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6ª ed. Rio de Janeiro: 
Campus, 2000 
 
3. CONSERVANTISMO DA BUROCRACIA. 
As organizações burocráticas são unidades complexas destinadas a 
alcançar objetivos. A burocracia é um processo conservador e contrário à inovação. 
O burocrata tem um comportamento muito apegado as regras, o que causa o 
desaparecimento do modelo burocrático. 
 
4. ABORDAGEM DE SISTEMA FECHADO. 
A Teoria da Burocracia visualiza as organizações como entidades 
absolutas que existem no vácuo como sistemas fechados. Esses sistemas fechados 
buscam a certeza, incorporando apenas as variáveis diretamente associadas ao 
empreendimento e sujeitando-as a uma rede de controle monolítica. A burocracia se 
sustenta sem depender da coletividade que a sustenta e do ambiente em quem está 
inserida. 
 
5. ABORDAGEM DESCRITIVA E EXPLICATIVA 
O modelo burocrático preocupa-se em descrever,analisar e explicar as 
organizações, a fim de que o administrador escolha a maneira apropriada de lidar 
com elas, levando em conta aspectos que variam intensamente. 
 
6. CRIÍTICAS MULTIVARIADAS À BUROCRACIA 
• Weber não inclui a organização informal em seu tipo ideal de 
burocracia; 
• A distinção de Weber entre os tipos de autoridade é exagerada. 
• O conflito interno na organização é considerado indesejado. 
 
7. POSIÇÃO DA TEORIA DA BUROCRACIA DENTRO DA TEORIA DAS 
ORGANIZAÇÕES. 
O modelo burocrático constitui um terceiro pilar da Teoria Tradicional da 
Organização, ao lado do Taylorismo e das obras de Fayol. 
 
 
 
 
 
MODELO DE GESTÃO PÚBLICA 
 
No Brasil, o primeiro modelo de gestão pública foi o patrimonial, em que o 
estado tinha o dever de administrar os bens da monarquia. Vários problemas 
surgiram devido a este modelo de gestão, fazendo com que na metade do século 
XIX fosse aplicado o modelo de administração burocrática profissional, utilizado 
especificamente para combater o patrimonialismo exagerado, cujos indicadores 
principais eram a centralização e a padronização de processos e rotinas 
formalizados com a intenção de garantir a impessoalidade. Segundo Marini1 a 
implementação dos princípios do modelo burocrático cumpriu o papel de frear a 
lógica patrimonialista e foi determinante na administração pública e também no setor 
privado, profissionalizando as empresas familiares. 
Entre 1987 e 1991 o Brasil atravessou uma crise relacionada a alta inflação e 
principalmente a mudança política, que segundo Bresser-Pereira2, deixou de se 
dominada pelas classes industriais e passou para as mãos dos rentistas, agentes 
financeiros que vivem de juros, cenário também dominado pelas multinacionais, que 
haviam entrado no Brasil com força total na última década. A reforma comercial, com 
a abertura do mercado foi tratada de forma apressada e no mesmo momento, a 
abertura financeira, com a liberação completa dos movimentos de capitais fez com 
que o país perdesse o controle da taxa de câmbio. As privatizações se tornaram 
mais intensas e a desnacionalização dos bancos privados fizeram com que 
baixassem as taxas de crescimento, porém as exportações dobraram na década de 
90. Esta tentativa de desmonte do aparelho do Estado , baseada no neoliberalismo, 
fez com que surgisse em 1995 a Reforma Gerencial, encabeçada pelo MARE – 
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que será descrita nos 
capítulos seguintes. 
As constantes e cada vez mais presentes mudanças no mundo, devido à 
globalização, expõe cada vez mais os governos burocráticos, forçando uma 
descentralização e em enxugamento da sua estrutura, para conseguir acompanhar o 
ritmo do mundo moderno. Busca-se então o estado com perfil mais gerenciador do 
 
1 MARINI, Caio. Gestão Pública: o debate contemporâneo. Salvador. Fundação Luis Eduardo 
Magalhães, 2003. Caderno nº 7 
2 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Burocracia Pública e Reforma Gerencial. Revista do Serviço 
Público. Edição comemorativa dos 70 anos. Agosto de 2007. 
 
que executor, buscando melhorar o atendimento aos anseios da sociedade. As 
idéias de Bresser-Pereira eram novidade para a sociedade brasileira, além de 
parecerem neoliberais e irem contra os servidores públicos, o que gerou uma 
resistência muito forte para a sua implementação. 
Com base na eficiência do governo, pode-se averiguar que a administração 
pública deve manter seu foco na sua modernização. 
 
 
HISTÓRICO DA DESBUROCRATIZAÇÃO 
 
O processo de desburocratização no Brasil surgiu na metade do século 
passado, com intuito básico de descentralizar a administração. A criação de 
autarquias foi a primeira tentativa de descentralização, seguida pela criação do 
Banco Central, Petrobrás e outras empresas. Segundo Carneiro1, estas empresas 
juntamente com o BNDE passaram a ser um braço moderno do Estado. O governo 
Juscelino Kubitschek utilizava setores da economia como estratégia para esta 
modernização, inclusive com a alteração da Capital do Brasil para a cidade projetada 
de Brasília. 
Já no Governo João Goulart foi criado o Ministério Extraordinário da 
Reforma Administrativa e a partir de 1967 ocorreram sucessivas mudanças, com 
enfoque primordial na descentralização administrativa e a criação de várias outras 
empresas de administração indireta, delegando alguns setores da alçada do governo 
para tornar-los mais ágeis. Em 1979 foi criado o Programa Nacional de 
Desburocratização, iniciado por Helio Brandão, tornando possível então retomar a 
reforma administrativa, focando na descentralização e com ênfase no usuário dos 
serviços públicos. 
Alguns fatores impedem que as reformas se tornem permanentes e efetivas, 
como é o caso da centralização, já difundida na cultura do serviço público. Outro 
fator é o formalismo jurídico, que nos conduz ao olhar necessariamente legal, fator 
este vindo desde o término da monarquia, momento em que se iniciava a criação do 
Estado brasileiro. O terceiro fator é a desconfiança que impera entre o governo e a 
 
1 CARNEIRO, JoãoGeraldo Piquet, Histórico da desburocratização. Disponível em 
www.desburocratizar.org.br. Acesso em 23/08/2007 
 
sociedade. A idéia que se tem é que quando o cidadão procura algum serviço 
público, ele está querendo obter vantagem e não um direito que lhe pertence. Muitas 
das leis brasileiras tratam o cidadão como um potencial estelionatário, fato que exige 
excesso de documentação e procedimentos, deixando-se de lado a realidade 
objetiva. 
O quarto e último fator diz respeito ao autoritarismo encontrado na 
administração pública. Este que faz o servidor público se tornar o monopolista e 
detentor do conhecimento a respeito do que é melhor ou não para o Estado. Esta 
força faz com que o cidadão se coloque automaticamente na posição de dependente 
dos interesses e vontade do Estado. 
Estes fatores combinados fazem com que a administração pública seja 
demorada e pouco eficiente nas suas ações. O servidor público está a serviço dos 
interesses da sociedade e não somente aos do governo, por isso deve ajustar as 
exigências de forma com que não se prejudique a sociedade. 
 
 
PROGRAMAS DO GOVERNO DE DESBUROCRATIZAÇÃO 
 
A partir dos anos 30, com o objetivo de proteger o Estado do sistema 
patrimonialista até então vigente no País, iniciou-se a implantação de uma 
burocracia profissional, cujos princípios organizadores eram a centralização e a 
padronização. A partir daí, a busca pela desburocratização, ou seja, pela eliminação 
do excesso de ritualismos e formalidades jamais cessou. 
Os primeiros diagnósticos sobre a necessidade de simplificação da burocracia 
surgiram nos anos 50, na administração do Governo Juscelino Kubitschek e, nas 
décadas de 60 e 70, sob os governos militares, foram elaborados o projeto de 
descentralização e a edição da organização jurídico-institucional do País, por meio 
do Decreto-Lei 200. 
Porém, somente em 1979, com o Programa Nacional de Desburocratização, é 
que o Estado explicitou a vontade de proteger os cidadãos contra os excessos da 
burocracia que, invariavelmente, impedem que os serviços sejam prestados de 
forma ágil e transparente. 
 
Em 1995, logo após a contenção da inflação galopante, foi implementada a 
Reforma da Gestão Pública, conduzida pelo então Ministro Luiz Carlos Bresser 
Pereira. Era o início do declínio do Estado de Bem Estar Social, que construído nos 
últimos 50 anos, precisava ser reformulado, devido ao inchaço do próprio Estado. O 
Brasil adiantou-se frente a outros países em desenvolvimento e seguindo as 
tendências de algumas nações desenvolvidas, emplacou a Reforma Gerencial. A 
Globalização também forçava a mudança para um Estado Democrático Social, 
fazendo com que a administração pública burocrática caísse em decadência, pois a 
eficiência dos serviços públicos era o principal item a ser buscado nos próximos 
anos. 
Já no governo Collor pode-se verificar uma tentativa de reforma do Estado, 
cortando funcionários e diminuindo salários, com o intuito principal de reduzir o 
tamanho do Estado. Com a chegada de Itamar Franco ao poder, o neoliberalismo já 
se apresentava e impunha certa pressão sobre a burocracia, trazendo consigo a 
ideologia de reconstrução de um Estado efetivo e eficiente na regulação do 
mercado. Assim foram definidas as políticas do MARE. Assim começa a reforma do 
Aparelho do Estado de 1995. De acordo com Bresser-Pereira1, as idéias 
apresentadas tiveram que enfrentar uma certa resistência, pois eram entendidas 
como neoliberais e contra os interesses públicos. Bresser-Pereira utilizou a 
estratégia de atacar a administração pública burocrática, e propunha o 
fortalecimento da capacidade gerencial do Estado. A Reforma Gerencial de 1995 
baseia-se em um modelo de mudanças na forma de administrar e na cultura da 
administração pública, alterando principalmente o foco para a descentralização, em 
que predominavam as agências reguladoras e organizações sociais. 
Em 1999, o Programa Nacional de Desburocratização foi reestruturado e 
passou a fazer parte do Programa Avança Brasil., vinculado ao Ministério do 
Planejamento, Orçamento e Gestão. Seu objetivo era garantir respeito e 
credibilidade das pessoas e protege-las contra a burocracia opressiva. O Programa 
tinha o ideal de que a complexidade e a grandeza da máquina pública não podem 
ser fatores que obstruam iniciativas que objetivem torná-la mais eficiente no seu foco 
principal, que é servir o cidadão com qualidade e eficiência. 
 
1 BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Burocracia Pública e Reforma Gerencial. Revista do Serviço 
Público, número comemorativo dos 70 anos. 11 de agosto de 2007. 
 
O Programa se propunha a reduzir custos e contribuir para a melhoria do 
atendimento ao público nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal. 
Assim ele estimula os órgãos e as entidades públicas no processo de revisão de 
procedimentos, fluxos e instrumentos legais que interferem na qualidade e agilidade 
dos serviços públicos prestados direta ou indiretamente aos cidadãos, empresas e 
outros. A cultura burocrática instalada na administração pública era um desafio ao 
programa, assim como o apego a regulamentos e controles excessivos. Com este 
panorama, o foco das ações foi dirigido ao seu beneficiário final, ou seja, o cidadão. 
A estrutura do programa integrava várias organizações federais, estaduais e 
municipais, além de comitês executivos setoriais, nas universidades e entidades não 
governamentais. 
Em 23 de fevereiro de 2005, instituído pelo Decreto nº 5.378 foi criado o 
Programa Nacional de Gestão Pública – GESPÚBLICA – resultado da fusão do 
Programa Qualidade no Serviço Público e Programa Nacional de Desburocratização, 
o estado brasileiro reafirma compromisso com esse esforço histórico na promoção 
de ações voltadas para a melhoria da qualidade na prestação dos serviços públicos 
aos cidadãos e para o sistema competitivo do País. 
Seguindo esta premissa, o GESPÚBLICA deverá formular e implementar 
medidas integradas que assegurem a transformação da gestão pública, de forma a 
assegurar maior eficiência, eficácia e efetividade da ação governamental e dos 
serviços prestados à sociedade. 
A desburocratização em si, busca a eliminação do excesso de burocracia, 
mediante a desregulamentação e a simplificação de procedimentos, objetivando 
melhorar a qualidade do atendimento e dos serviços prestados aos cidadãos. 
Quanto ao foco no cidadão é bom lembrar que, segundo Hélio Beltrão, a 
desburocratização tem como objetivo retirar o usuário da condição colonial de súdito 
para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado. A essência 
da proposta é transformar o comportamento da Administração em relação aos seus 
usuários. Assim, a desburocratização não se constitui apenas em uma proposição 
de natureza técnica e sim, antes de qualquer coisa, uma proposta que pressupõe 
uma decisão essencialmente política, visto que afeta a própria estrutura de poder. 
Se pretendermos facilitar a vida dos cidadãos e reduzir a excessiva 
interferência do Estado no campo social e econômico é vital descentralizar decisões, 
 
conter o exagero regulatório, eliminar exigências e controles inúteis e atribuir 
validade às declarações das pessoas, até prova em contrário. 
 Para a consecução desse objetivo faz-se necessário uma ampla mobilização 
em âmbito nacional, com articulação entre os órgãos e instituições do Governo 
Federal e cooperação e interação entre a esfera federal, estadual e municipal e 
entre o poder Executivo, Legislativo e Judiciário. 
É preciso, ainda, que o processo de desburocratização ganhe maior agilidade 
e direcione suas ações para as prioridades da sociedade e dos governos, de forma 
consistente e estruturada, com vistas à obtenção de melhores resultados da ação 
governamental. 
Nesse contexto, as ações de desburocratização estão prioritariamente 
voltadas paraos órgãos públicos federais, estaduais e municipais responsáveis 
pelas ações de maior impacto social e para os temas mais relevantes para a 
competitividade sistêmica do País. 
 Desta forma, o GESPÚBLICA trabalha com as ações de desburocratização 
focadas em dois pilares: simplificação de processos, procedimentos e rotinas e 
desregulamentação de leis, decretos, portarias e outros. 
Os benefícios esperados com estas ações são: eliminação/diminuição do 
déficit institucional; aumento da eficácia e efetividade da ação governamental; 
adequação entre meios, ações, impactos e resultados; cidadãos livres dos excessos 
da burocracia; estabelecimento das condições favoráveis para o setor produtivo 
gerar mais emprego e renda e criação de valor público positivo para os órgãos e 
entidades públicos que aceitarem o desafio da desburocratização. Porém muito há 
de ser feito. Segundo pesquisa da Consultoria Grant Thornton Internacional1, 
publicada no jornal O Globo, o Brasil é o país onde as empresas mais reclamam do 
excesso de burocracia. 60% delas coloca o peso da burocracia como principal 
entrave para o crescimento econômico. 
 
 
DESESTATIZAÇÃO 
 
 
1Brasil é o 1º no ranking da burocracia. O Globo, Rio de Janeiro, 29 de jun de 2006. 
 
Por razões históricas e econômicas, o setor estatal dificilmente alcancará a 
eficiência que o setor privado demonstra atualmente, até por que o setor privado 
está sob dependência da proteção do Estado. Este cenário foi formado a partir da 
época do império, e continua até os dias atuais. O Estado tende a reduzir cada vez 
mais sua participação em empresas comerciais e industriais. O grande empecilho 
para este fenômeno, é desestatizar e desnacionalizar setores essenciais para a 
economia do país. 
Para entender o processo, será descrito um breve histórico sobre o tema. Na 
década de 50 viu-se a criação de inúmeras empresas estatais, porém sua explosão 
demográfica veio a acontecer na década de 60, quando o número de empresas 
controladas pelo governo federal quase triplicou. Durante décadas o Estado 
controlou áreas que teoricamente seriam da incumbência do setor privado, 
colocando o setor sobre uma série de autorizações, regulamentos, controles e outros 
entraves que dificultavam o desenvolvimento das empresas. Segundo Carneiro1, 
esse estado de dependência do empresário à burocracia estatal, que conduz a 
burocratização da economia é sem dúvida, o lado mais complicado da estatização. 
As maiores vítimas são as micro e pequenas empresas, que sem força para 
enfrentar as regras e custos da burocracia, acabam por desistir das regras e passam 
a agir de forma clandestina, sonegando impostos.. 
O excesso do intervencionismo estatal compromete o sistema de livre 
empresa e em 1979, sob o controle do presidente Figueiredo, Programa Nacional de 
Desburocratização realizou um esforço para reduzir o peso burocrático do poder 
público, diminuindo a excessiva carga de regulamentação sobre a atividade 
econômica. Foram inúmeras medidas que eliminaram centenas de documentos, 
facilitando a vida das empresas privadas. 
No ano seguinte, através de uma comissão criada para desestatização, foi 
contida a criação de novas empresas e listando inúmeras empresas passíveis de 
desestatização. Logicamente a desestatização não acontece somente na 
transferência do público para o privado, mas também quando existe uma fusão ou 
incorporação entre empresas do setor público, transformação de empresas em 
departamentos, que era conduzido com o apoio das classes políticas e da sociedade 
 
1 CARNEIRO, José Geraldo Piquet. Desburocratizar e desestatizar. Disponível em: 
<www.desburocratizar.og.br /down/bibl_perspectivas.pdf > Acesso em 12 de out. de 2007 
 
da época. As empresas privatizadas, ou desestatizadas, em sua maioria eram de 
cunho comercial ou industrial. A idéia inicial do programa era manter sob o controle 
do governo as empresas vitais para o desenvolvimento do país, ou em outro caso, 
que sejam reguladas pelo Estado, conforme será detalhado no próximo capítulo. 
Em 1991 foi lançado o Programa Nacional de Desestatização, com intenção 
de fazer caixa para equilibrar as contas do governo, e acabar com a fama de má 
administração e má desempenho das estatais. Foram privatizadas 33 empresas, 
número abaixo do esperado de acordo com as metas do programa. Em 1995 
iniciou-se a preparação das empresas estatais para privatização, com a criação das 
normas jurídicas para tal. Os governos estaduais também implementaram planos 
próprios de desestatização, fazendo com que realmente as privatizações no Brasil 
ganhassem força, tornando o processo brasileiro de desestatização o maior do 
mundo. 
Com a saída do Estado dos mais variados ramos comerciais e industriais, 
surge uma nova filosofia com intenção de agilizar os processos e angariar recursos 
para desenvolvimento de novos projetos. As Parcerias Público-Privada, PPP, 
captam recursos da iniciativa privada e dão suporte a projetos que não teriam 
viabilidade econômica e financeira por conta própria, ou seja, que precisam de 
aportes financeiros de fora do poder público. Surge como uma alternativa para os 
casos clássicos de desestatização e concessão. 
A característica mais marcante das PPP segundo Malvessi1, é a capacidade 
de agregar vantagens às partes envolvidas, ou seja, o Estado entra com os poderes 
que só ele detém, e a iniciativa privada entra com a flexibilidade e agilidade para 
atrair recursos e gerenciar os empreendimentos. A vantagem para o Estado é que os 
projetos antes inviáveis por falta de recursos, se tornam viáveis e para a iniciativa 
privada, além de atender determinado interesse, tem-se a possibilidade de 
exploração do empreendimento, ou até mesmo de uma remuneração pela gestão. 
Assim o governo ganha a eficiência da iniciativa privada na gestão, de forma com 
que atenda as perspectivas da sociedade. 
 
1 MALVESSI, Oscar & BONOMI, Cláudio A. PPP: unindo o público e o privado. Revista RAE 
Executiva. São Paulo, v. 3, n. 1, p. 25 – 29. Fev/Abr 2004. 
 
Algumas dificuldades também podem ser encontradas durante o processo de 
parceria. Segundo Malvessi1, alguns setores beneficiários, como energia, 
saneamento, habitação e transportes devem possuir marcos regulatórios claros, 
confiáveis e atrativos a iniciativa privada, fato que para a maioria destes setores não 
existe. Outra dificuldade é o fato do setor público não cumprir o que foi acordado. 
Vê-se muitos casos de concessões rodoviárias e empresas de saneamento em que 
o administrado público não cumpre os contratos, além do controle do equilíbrio 
econômico-financeiro, que pelo fato de os contratos serem de longo prazo, deve ser 
balizado nos contratos através de metodologia previamente definida. 
O que se buscava com o início das desestatizações era o equilíbrio entre o 
setor público e privado da economia, fazendo com que o Estado atue somente nas 
áreas em que lhe é de direito, tornando as ações mais transparentes e como objetivo 
principal, reduzindo o tamanho da máquina pública. Além das privatizações, as PPP 
surgem como nova fonte de captação de recursos, visto que o Estado não tem 
recursos financeiros e tecnológicos suficientes para atender a demanda por novos 
investimentos. A iniciativa privada entra neste cenário para agilizar os processos e 
viabilizar projetos antes impossíveis pela administração pública. 
 
 
DESREGULAMENTAÇÃO COMO AUXÍLIO À DESBUROCRATIZAÇÃO 
 
O momento histórico em que vive a administração pública brasileira, 
envolvendo exoneração de servidores, deveria conscientizar dirigentes da 
importância em redimensionar o papel de cada órgão e dos próprios servidores, 
voltado para o benefício do cidadão, que deve ter a sua dependência da máquina 
pública reduzida. É praticamentesenso comum que o funcionário público é o 
culpado pela morosidade nos órgãos governamentais, mas a realidade é que a 
burocracia brasileira tem como grande e principal entrave o excesso das normas 
jurídicas, muitas das quais mal elaboradas, o que acaba travando todo o desenrolar 
dos tramites. O servidor público é obrigado a consultar freqüentemente a legislação, 
que confusa, acaba por restringir a liberdade do servidor, com receio de descumprir 
 
1 Idem. 
 
alguma norma em vigor. Por via das dúvidas ele prefere despachar ao seu superior, 
que acabam por retardar muitas vezes simples decisões. 
Algumas áreas da administração pública começam a gerar resultados, como é 
o caso da informática aplicada no Brasil, que se destaca no cenário mundial. A 
criação de sistemas financeiros bancários e a utilização das urnas eletrônicas nos 
pleitos eleitorais são elementos firmados como de excelência na confiabilidade, 
segurança, praticidade e baixo custo, eliminando o excesso de papeis e já sendo 
utilizado como parâmetro para outros países. 
Ao contrário disto, a grande maioria da população brasileira, vítima da má 
distribuição de renda, não consegue se inserir no contexto da modernização, 
incluindo neste caso os pequenos empresários, que também sofrem com a opressão 
burocrática. Um dos principais fatores de complicação é devida principalmente à 
legislação vigente, à quantidade excessiva de leis e decretos, como já foi citado 
anteriormente, que geram a morosidade já conhecida da administração pública. 
Algumas ações foram tomadas já na década de 80, com intenção de compilar os 
dispositivos existentes para uma mesma matéria. Talvez a mais conhecida de todas 
seja a CLPS – Consolidação das Leis da Previdência Social, que facilitou a vida dos 
segurados e dos funcionários da previdência. As consolidações, segundo Moraes1 
seriam uma forma de facilitar a vida do cidadão, das empresas e dos funcionários 
públicos e chegaram a ser determinadas pela a lei complementar 95/1998 expedida 
na Constituição de 1988 que não foi cumprida. As consolidações não foram feitas e 
neste período novas leis foram criadas. A oportunidade de se agilizar a coisa pública 
e contribuir sensivelmente para a desburocratização dos serviços, foi perdida. 
 O Programa Nacional de Desburocratização de 1979 e recentemente o 
Programa Nacional de Gestão Pública - GESPÚBLICA foram criados justamente 
para tentar desregulamentar algumas ações que não precisam necessariamente de 
regulamentos ou decretos, auxiliando o Estado para uma mudança de mentalidade, 
gerando maior eficiência e agilidade na prestação de serviços ao cidadão. 
 
1 MORAES, Guilherme Duque Estrada de. É preciso desburocratizar as leis. O Estado de São Paulo. 
São Paulo, 07 de jul. 2004. 1º Caderno, p. 02. 
 
Sendo assim Fernandes1 conclui que o Estado pode instituir boas práticas de 
agilização contra a opressão burocrática que por vezes vem da própria legislação, os 
tribunais podem interpretar melhor essa legislação, desenroscando regras de difícil 
aplicação na vida do cidadão, que por sua vez pode reclamar e exercer os seus 
direitos, questionando as exigências burocráticas necessárias para que o serviço 
seja prestado com eficiência e agilidade, sem dificultar o processo direto para o 
usuário da administração pública. 
 
 
DESBUROCRATIZAÇÃO PARA ORGÃOS DO GOVERNO 
 
A pressão dos fatores que embaraçam a administração pública fazem com 
que haja uma revisão urgente no papel dos órgãos e na postura dos dirigentes 
públicos. A solução dos problemas acarretados pela sobrecarga da burocracia 
estatal sobre os cidadãos e empresas devem vir através de modernização e 
reformas nos métodos de trabalho. Porém essas reformas devem estar adequadas e 
atreladas diretamente ao atendimento do cidadão, pois de nada adianta modernizar 
procedimentos e equipamentos se as filas de espera continuam imensas e o 
atendimento ao cidadão continua precário. O cidadão deve ser o foco dos dirigentes 
de órgãos públicos, que deve ser atendido com agilidade e efetividade. Neste caso o 
excesso de formalismo só atravanca. Se houver alguma ação de desburocratização 
dentro da empresa, deve-se iniciar pelo balcão de atendimento, pois o órgão foi 
criado justamente para atender o público. Logicamente na seqüência se inicia as 
mudanças internas. Um modelo ideal de mudanças e inovações esquematizado pelo 
Dr. Guilherme Duque Estrada e citado por Heitor Chagas de Oliveira2 deve seguir 
os seguintes aspectos: 
� Instalações adequadas aos servidores e usuários; 
� Postos descentralizados; 
� Normas desburocratizadas: eliminação de exigências desnecessárias; 
� Recepção, triagem e sinalização do local; 
 
1 FERNANDES. Jorge U. J. Desregulamentação: Melhores intérpretes. Cadernos GESPÚBLICA – 
Desburocratização. Brasília: 2007 
2 OLIVEIRA, Heitor Chagas de. Perspectivas da modernização administrativa. Disponível em: 
<www.desburocratizar.og.br /down/bibl_perspectivas.pdf > Acesso em 12 de out. de 2007 
 
� Pessoal selecionado para lidar com o público e enobrecimento do serviço; 
� Formulários mais simples, disponíveis no local e na internet se for o caso; 
� Divulgação dos requisitos do atendimento ao público: horários, documentos 
necessários, endereços e telefone. 
Neste trabalho de mudança, algumas perguntas sempre devem vir à tona. Qual a 
função do órgão? A quem este órgão deve atender? Como os serviços do órgão 
estão sendo utilizados e percebidos? O que está faltando e o que precisamos? 
Como vamos obter recursos para tais necessidades? Com essas perguntas o 
gestor público poderá identificar os pontos falhos passíveis de melhoria, focando 
as atenções do órgão para tais problemas 
 
 
ANÁLISE DO TEMA 
 
Pode-se verificar que o modelo burocrático foi criado para estruturar grandes 
organizações durante no início da década de 40. A estrutura era caracterizada por 
tarefas operacionais altamente padronizadas e realizadas por meio de 
especialização, regras e regulamentos muito formalizados, tarefas agrupadas em 
departamentos funcionais, autoridade centralizada e tomadas de decisões que 
seguem a cadeia de comando. 
A principal vantagem da burocracia consiste na sua capacidade de executar 
atividades padronizadas de maneira eficiente. Reunir especialidades similares em 
departamentos funcionais, resulta na economia de material e pessoal, além do 
pessoal focado no mesmo objetivo. 
A principal desvantagem é o fato das especializações conflitarem-se no 
ambiente corporativo, gerando disputas entre unidades de trabalho. Assim quando 
há algum problema os gerentes e supervisores podem facilmente achar um 
responsável pelo problema. A resistência à mudança também é um fator 
complicador no modelo burocrático. O sistema funciona com eficiência se todos os 
casos se enquadrarem nas regras. Se houver algum caso que não encaixe com as 
regras, o sistema falhará. 
Visto isso, o Estado tem que atender aos cidadãos e acabando com entraves 
burocráticos que eram ao mesmo tempo a garantia do Estado de Direito e empecilho 
 
para que houvesse um atendimento mais rápido ao cidadão. Atualmente o servidor 
se baseia nas leis para poder desempenhar suas atividades, ou seja, ele só faz o 
que está escrito na lei. Esse tipo de obstáculo gerou novos tipos de controle do 
poder, o que distanciou o Estado dos cidadãos. Esse fenômeno é chamado 
atualmente de burocratização, que ao invés de ser um instrumento para o avanço 
democrático, tornou-se num símbolo da incompetência do serviço público, 
dificultando e impedindo que o cidadão tenha seus direitos atendidos. 
O desenvolvimento tecnológico, que poderia ser um processo para 
aceleração da burocratização está permitindo uma nova prerrogativa com relação ao 
Estado e sociedade. Utilizadosamplamente pelos cidadãos, os recursos 
informatizados e facilidades na telefonia, estão dando mais poder e mais informação 
à sociedade. Infelizmente ainda vivemos numa sociedade baseada na má-fé, ou 
seja, parte-se do pressuposto que todos agem com intenção de tomar vantagem 
sobre o estado e, portanto, deve-se controlar com mais rigor todos os trâmites dentro 
da administração pública. Deve-se enfrentar este problema, pois o excesso de 
regras logicamente causará a falha em algumas delas, que passarão sem serem 
notadas, rotulando assim o funcionário público de incompetente e incapaz, além de 
tornar todo o processo mais demorado. 
A sociedade está mudando e a administração pública precisa mudar 
juntamente. Verifica-se os casos de privatizações, onde os serviços tornaram-se 
mais eficientes e deixou de ser uma preocupação direta do governo, ficando apenas 
ao governo a regulação destes serviços, através da agências reguladoras. Na época 
do controle do Estado sobre serviços como telefonia, não havia multas para as 
empresas. Logicamente não havendo multas, a má prestação do serviço também 
não mudava. Atualmente a empresa que não presta um bom serviço é multada e as 
ações para um melhor serviço devem ser tomadas de imediato. Da mesma forma o 
CADE, também novo na administração pública brasileira, que toma decisões sobre a 
concorrência no mercado nacional. Nota-se então que a mudança na administração 
pública não deve acontecer somente com o funcionário que atende o cidadão, mas 
também nos métodos de gestão, readequando-se a nova sociedade. A definição de 
gestão compartilhada com a sociedade se enquadra bem neste cenário, pois neste 
modelo o Estado trabalha para atender as necessidades e anseios do cidadão. 
 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 
Considerando o modelo burocrático defendido por Weber, pode-se concluir 
que as variações ocorridas confundiram o controle através de regras e graus 
hierárquicos bem definidos, com excesso de documentação e zelo, causando o 
sentimento que a sociedade tem hoje sobre a administração pública: 
Demora no atendimento, excesso de regras e por conseqüência, ineficiência. 
Para solucionar tal problema, foram criados alguns programas nacionais de 
desburocratização, que a partir do final da década de 70 ganharam força e até os 
dias atuais lutam contra o grande percalço que a administração pública enfrenta. 
Alguns programas vingaram e deram resultados satisfatórios, porém muito aquém da 
necessidade que a sociedade impusera. Para alavancar o processo de 
desburocratização, o governo iniciou uma série de privatizações na década de 90, 
muitas mal vistas pela sociedade em geral, como foi o caso da Companhia Vale do 
Rio Doce, porém o Estado não suportava mais financiar toda essa estrutura e para 
que os serviços básicos ao cidadão fossem prestados com qualidade, era 
necessário enxugar a máquina pública. 
Um dos grandes vilões da administração pública é o excesso de regras e 
formalismo, que já teve revisões em alguns momentos da administração pública, 
porém ainda precisam ser reavaliadas. O acoplamento de todas as normas jurídicas 
relacionadas a um determinado assunto deveria ser feito, assim como atualmente 
existe a CLT para as leis trabalhistas. A dificuldade em se encontrar uma lei, ou 
mesmo saber se ela está vigente ou não, faz com que o servidor público se sinta 
inseguro e acabe por despachar para seu superior decidir, muitas vezes casos com 
importância ínfima. Uma revisão jurídica auxiliaria a desatar este nó que a 
administração pública enfrenta atualmente e faria com que o atendimento ao 
cidadão fosse mais ágil. 
Algumas ações práticas podem ser tomadas dentro de cada órgão de forma 
rápida e descomplicada. A aplicação de algumas perguntas básicas como a função 
do órgão, quem são os clientes daquele serviço e o que está faltando para o 
atendimento de excelência ao cidadão, fazem com que o órgão não perca o foco e 
preste o serviço para a sociedade e não apenas para se proteger de eventuais 
indivíduos com má fé. 
 
Por fim, pode-se concluir que ainda há muito para se fazer no que diz respeito 
a excelência na gestão pública e no atendimento que a sociedade almeja, porém 
com algumas ações implementadas e o entendimento dos gestores da 
administração pública, muito em breve teremos uma gestão ágil e semelhante a 
aplicada hoje na iniciativa privada, resguardando as suas particularidades. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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