Planejamento e Orçamento_2020

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Brasília, 2018
Ministério do desenvolvimento social
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO
Planejamento e
Orçamento
Governamental
Brasília, 2018
Ministério do desenvolvimento social
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Planejamento e
Orçamento
Governamental
Brasília, 2018
Ministério do desenvolvimento social
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento - SPO
Planejamento e
Orçamento
Governamental
Presidente da República Federativa do Brasil 
Michel Temer
Ministro do Desenvolvimento Social 
Alberto Beltrame 
Secretária Executiva 
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Secretário de Avaliação e Gestão da Informação 
Vinícius Botelho
Secretário Nacional de Renda de Cidadania 
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Secretária Nacional de Assistência Social 
Maria do Carmo Brant de Carvalho
Secretário Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional 
Caio Rocha
Secretário Nacional de Promoção do Desenvolvimento Humano 
Halim Antonio Girade
Secretário Nacional de Inclusão Social e Produtiva 
Vinícius Botelho
Expediente
Expediente: Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento. SUBSECRETÁRIO DE 
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO: Ayrton Galiciani Martinello; SUBSECRETÁRIA ADJUNTA DE PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO: Sandra Yoko Sato; COORDENADOR-GERAL DE PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO: Marcos de Souza e Silva; 
COORDENADOR-GERAL DE ORÇAMENTO E FINANÇAS: Caio Luiz Davoli Brandão; COORDENADOR-GERAL DE OR-
GANIZAÇÃO E INOVAÇÃO INSTITUCIONAL: Carla Beatriz de Paulo
© Ministério do Desenvolvimento Social
Esta é uma publicação técnica da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento
Coordenação Editorial: Gustavo Vellozo e Carla Beatriz de Paulo 
Equipe de apoio: 
Analista de Políticas Sociais: Gustavo Vellozo e Gustavo Sousa
Bibliotecária: Tatiane Dias
Projeto Gráfico e Diagramação: Tarcísio Silva
Capa: Tarcísio Silva
Revisão: Tikinet Edição LTDA
Revisão Técnica: Caio Luiz Davoli Brandão, Eduardo Cezar Gomes, Eduardo Valadares 
Goulart, Marcelo Dias da Costa, Márcio Masakazu Higa, Marcos de Souza e Silva, Rafael 
Ferreira Rocha Monteiro, Roseli Faria e Wesley Alexandre Tavares. 
Colaboradores: Diogo Rocha Cenci, Eduardo Cezar Gomes, Eduardo Valadares Goulart, 
Rodrigo Morais Lima Delgado e Roseli Faria. 
Ministério do Desenvolvimento Social 
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Central de Relacionamento do MDS: 0800-707-2003 
Solicite exemplares desta publicação pelo e-mail: sagi.dfd@mds.gov.br
Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social.
 Planejamento e Orçamento Governamental. -- Brasília, DF: Ministério 
do Desenvolvimento Social; Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, 
2018. 
 
 97p. ; 23 cm.
 
 1. Finanças públicas, Brasil. 2. Orçamento público, Brasil. 3. Planejamento 
público, Brasil. 4. Plano plurianual, Governo Federal, Brasil. 5. Participação social. 
6. Administração pública. I. Subsecretaria de Planejamento e Orçamento.
CDU 336(81) 
SUMÁRIO
AULA 1. PLANEJAMENTO PÚLICO.............................................................................................8
1. O planejamento governamental.............................................................................................8
2. O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA).....................................................................11
3. A estrutura do PPA 2016/2019..............................................................................................12
3.1 As dimensões do Plano.............................................................................................................................12
3.2 Programas Temáticos ..............................................................................................................................13
3.3 Objetivos.......................................................................................................................................................13
3.4 Metas .............................................................................................................................................................14
3.5 Iniciativas .....................................................................................................................................................15
3.6 Indicadores............................................................................................................................................... ...16
3.7 O processo de elaboração do PPA 2016/2019................................................................................16
4. Conclusão.................................................................................................................................16
Referências Bibliográficas.............................................................................................................................19
AULA 2. PLANEJAMENTO PÚLICO..........................................................................................20
1. Funções e dimensões do orçamento público.....................................................................20
2. Evolução do orçamento público..........................................................................................23
2.1. Orçamento clássico ou tradicional.....................................................................................................23
2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações...........................................................................23
2.3. Orçamento-Programa............................................................................................................................23
3. Princípios orçamentários......................................................................................................24
3.1. Princípios orçamentários clássicos....................................................................................................24
3.2. Princípios orçamentários modernos................................................................................................25
4. O marco legal do orçamento público no Brasil.................................................................26
4.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).......................................................................................26
4.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA)......................................................................................................27
5. Alterações orçamentárias............................................................................................................29
6. O funcionamento do orçamento impositivo........................................................................31
Referências Bibliográficas............................................................................................................................32
AULA 3. RECEITA PÚLICA..........................................................................................................20
1. O que é receita pública?........................................................................................................34
1.1. Receitas orçamentárias ?........................................................................................................................35
1.2. Ingressos extraorçamentários ?..........................................................................................................35
2. Estágios da receita orçamentária ?.....................................................................................35
3. O que são tributos?................................................................................................................36
4. Classificações da receita orçamentária..............................................................................37
4.1. Classificação por natureza de receita..............................................................................................384.2. Classificação por Categoria Econômica........................................................................................38
4.3. Origem........................................................................................................................................................39
4.4. Espécie.......................................................................................................................................................39
4.5. Desdobramentos para identificação de peculiaridades da receita.....................................41
4.5.1. Tipo............................................................................................................................................................41
4.6. Classificação por Identificador de Resultado Primário...................................................42
4.7. Classificação por Fonte/Destinação de Recursos.....................................................................42
4.8. Classificação por Esfera Orçamentária.........................................................................................43
Referências Bibliográficas.............................................................................................................................43
AULA 4. DESPESA PÚLICA..........................................................................................................20
1. A classificação orçamentária da despesa.............................................................................46
1.1. Programação Qualitativa........................................................................................................................47
1.1.1. Classificação da Despesa por Esfera Orçamentária.................................................................48
1.1.2. Classificação Institucional..................................................................................................................48
1.1.3. Classificação Funcional.......................................................................................................................49
1.1.4. Estrutura Programática.......................................................................................................................50
2. Programação Quantitativa..................................................................................................53
2.2. Classificação por Natureza da Despesa...........................................................................................53
2.2.1. Categoria Econômica...........................................................................................................................54
2.2.2. Grupo de Natureza da Despesa.....................................................................................................54
2.2.3. Modalidade de Aplicação.................................................................................................................55
2.2.4. Elemento de Despesa........................................................................................................................56
2.3. Identificador de Doação e de Operação de Crédito (IDOC)..................................................57
2.4. Identificador de Uso (Iduso)...............................................................................................................57
2.5. Identificador de Resultado Primário.................................................................................................58
Referências Bibliográficas.............................................................................................................................61
AULA 5. EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DA DESPESA...............................20
1. Detalhamento dos créditos orçamentários........................................................................63
1.1. Fonte de Recursos....................................................................................................................................64
1.2 Natureza da Despesa (ND)....................................................................................................................64
1.3. Unidade Gestora Responsável (UGR)..............................................................................................65
1.4. Plano Interno (PI).....................................................................................................................................65
2. Descentralização de créditos orçamentários....................................................................65
2.1. Destaque.....................................................................................................................................................66
2.2. Provisão......................................................................................................................................................66
3. Estágios da despesa.....................................................................................................................66
4. Restos a pagar................................................................................................................................67
5. A execução orçamentária e o cumprimento das metas fiscais................................................68
Referências Bibliográficas............................................................................................................................69
AULA 6. PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO.........20
1. O que é participação?...........................................................................................................70
2. A experiência do orçamento participativo nos municípios brasileiros..........................73
2.1. Como funciona o orçamento participativo?...................................................................................74
3. Os conselhos gestores de políticas públicas....................................................................76
3.1. As conferências nacionais.....................................................................................................................77
3.2. O Fórum Interconselhos........................................................................................................................78
4. Mecanismos de participação no Plano Plurianual........................................................................79
4.1. Monitoramento de agendas transversais no PPA............................................................................80
Referências Bibliográficas............................................................................................................................81
AULA 7. O PAPEL DO CONTROLE NO PLANEJAMENTO E NO ORÇAMENTO PÚBLICO....20
1. O controle institucional..........................................................................................................84
1.1. O controle externo....................................................................................................................................86
1.1.1. O Controle Externo nos estados, municípios e no Distrito Federal.....................................90
1.2. O controle interno....................................................................................................................................91
1.3. Ministério Público.....................................................................................................................................94
2. O Controle Social...................................................................................................................94
2.1. O TCU e o controle social.....................................................................................................................94
2.2. A CGU e o Controle Social...................................................................................................................95
Referências Bibliográficas...........................................................................................................................96Sítios eletrônicos.............................................................................................................................................97
AULA 1 - Planejamento Público10
Aula 1
Planejamento 
Público
Objetivos:
Os objetivos da aula 1 são que você seja capaz de:
1. O planejamento governamental
Planejar, em qualquer das suas formas e possibilidades, significa pensar em um 
objetivo, levando em consideração as incertezas e consciente de que muito do 
que virá não foi sequer mapeado no processo. Projeta-se para um momento 
do futuro alguma ideia, intenção ou ação que depende de uma série de fatores 
para se concretizar.
Uma armadilha que devemos evitar a todo custo é a de comparar de forma 
direta o planejamento governamental com o planejamento da esfera pessoal. 
Ao longo dessa aula temos de manter clara a ideia de que planejar, em um 
ambiente público, é um ato técnico e político. Técnicas e metodologias são im-
portantes, mas a influência do ambiente político é sempre relevante e muitas 
vezes determinante para o processo e seu resultado.
A administração pública das três esferas de governo é o conjunto de insti-
tuições que existe para traduzir em entregas de bens e serviços a proposta 
eleitoral vencedora em um ambiente de estado democrático de direito. Ao se 
pensar em uma estrutura atual, capaz de fazer frente aos desafios complexos de 
nossa sociedade, não é possível conceber uma gestão baseada no improviso, na 
adoção de medidas sem que antes tenham sido avaliados os cenários e as con-
sequências das escolhas feitas, tanto na esfera administrativa quanto na política.
 » compreender os conceitos relacionados ao planejamento público, 
com destaque para suas funções, limitações e dimensões; e
 » conhecer a estrutura do Plano Plurianual (PPA) do Governo Fe-
deral e aprender sobre seu processo de construção e gestão.
AULA 1 - Planejamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 11
Como ponto de partida, podemos afirmar que o objetivo do planejamento go-
vernamental é cumprir o que manda a Constituição de 1988 em seu artigo 3º:
A metodologia pode variar, os instrumentos disponíveis são inúmeros, mas a 
atividade dos agentes públicos deve estar sempre orientada para essa finali-
dade. Planejar pode facilitar o cumprimento desses objetivos.
Vamos dedicar um momento para refletir sobre qual o motivo, o que justifica 
a valorização da atividade de planejamento no governo, seja para um período 
de quatro anos ou quatro meses, já que a realidade é tão cheia de incertezas 
e está sempre surpreendendo até o mais precavido dos gestores. Afinal, quem 
ganha com o planejamento?
Planejar é uma atividade que desencadeia uma série de reflexões, as quais a 
princípio não estavam presentes na rotina do indivíduo. Ao fazer a simples 
pergunta “qual é meu objetivo para…?” algumas engrenagens começam a se 
movimentar.
Primeiro podemos dizer que, se há um objetivo, há uma necessidade de trans-
formação. Ora, para que seja possível definir uma situação desejada no futuro 
é fundamental que conheçamos o presente. Daí decorre a primeira caracterís-
tica do ambiente do planejamento, qual seja, a necessidade de conhecimento 
da realidade.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da 
República Federativa do Brasil:
I - Construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - Garantir o desenvolvimento nacional;
III - Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualda-
des sociais e regionais;
IV - Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, 
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
AULA 1 - Planejamento Público12
Continuando com nosso exercício, avançamos para o ponto seguinte. Sei onde 
estou e para onde quero ir, mas como faço para chegar lá? Este é o segun-
do marco do planejamento: conhecimento dos meios pelos quais a realidade 
pode ser alterada. É importante dizer que esses meios, quando se trata de 
gestão pública, são numerosos e complementares. Podemos afirmar que leis, 
portarias, orçamentos, articulação política, cooperação interinstitucional, pla-
nos, e vários outros fatores são instrumentos disponíveis para o administrador 
fazer frente ao desafio da construção do caminho.
Na sequência podemos deparar a próxima força integrante do ato do planeja-
mento, que é a tomada de consciência a respeito do caráter irracional da rea-
lidade. Esse talvez seja o ponto mais importante e, ao mesmo tempo, o menos 
levado em consideração pelos manuais e teóricos do planejamento brasileiro. 
É indispensável que se tenha a certeza de que os fatos da vida não seguem 
uma relação lógica sempre. Mesmo que o mais esperado seja B acontecer 
depois da efetiva entrega de A, nada garante que isso vá realmente se concre-
tizar. E mais do que isso, ainda que em determinada situação essa sequência 
tenha sido verdadeira, isso não garante que em uma realidade diferente isso 
volte a acontecer.
Essas incertezas são reais devido a uma série de fatores, dentre os quais o 
político é o mais relevante. A burocracia tem o hábito de considerar que suas 
lógicas argumentativas e sua técnica irrepreensível deveriam ser orientadoras 
da atuação governamental. Mas se esquece que a legitimidade para tomar 
decisões a respeito dos caminhos a serem seguidos é da classe política, eleita 
segundo a maioria da população, que escolhe suas diretrizes para o período 
posterior. Claro que existem papéis importantes a serem desempenhados pelo 
aspecto técnico, mas o jogo político, legítimo e desconhecido pela maioria dos 
integrantes das carreiras da burocracia, exerce função decisiva no desenrolar 
dos fatos.
Mas devemos manter a calma e valorizar o planejamento, mesmo diante des-
ses desafios e incertezas, já que é certo que estando preparado fica muito 
mais fácil tomar decisões acertadas diante de uma situação nova, porque ao 
menos já estaremos a par de toda a circunstância que está ao redor do inespe-
rado. A outra opção é viver no desconhecimento da realidade e lidar somente 
com o que se apresenta como urgente ou inadiável. Essa postura não condiz 
com a atuação de um gestor público compromissado com a contínua melhoria 
das entregas de bens e serviços para a população.
O planejamento de uma organização pode ser materializado de diversas for-
mas, sendo uma delas um plano estruturado, com objetivos e metas bem defi-
nidos e um sistema de acompanhamento que permita aos interessados saber 
o que está acontecendo durante a execução das ações para tomarem decisões 
acerca dos rumos que deverão ser tomados. Surgem, dessa maneira, o Plano 
Plurianual (PPA) e os diversos planos nacionais, setoriais e regionais, cada qual 
com características próprias e horizontes temporais definidos.
AULA 1 Planejamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 13
Alguns desses planos são mais próximos da implementação, buscando orien-
tar os órgãos e parceiros sobre como executar as ações, interferindo de forma 
mais direta na realidade. Outros, por sua vez, ditam as linhas gerais que deter-
minada área do governo deve seguir na execução das políticas, não fornecen-
do detalhes operacionais.
Como exemplos podemos citar:
 — Plano Nacional de Educação;
 — Plano Nacional da Juventude;
 — Plano Setorial de Agricultura de Baixo Carbono;
 — Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste.
2. O Plano Plurianual do Governo Federal 
(PPA)
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do governo, que de-
fine as prioridades da gestão para os próximos quatro anos.
No caso do Governo Federal, o projeto de PPA é encaminhado pelo Poder 
Executivo ao Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de cada 
governo, mas o documento só começa a valer no ano seguinte. Fazendo as 
contas, percebe-se que o PPA fica valendo até o final do primeiro ano do 
governo seguinte. Existe um motivo para isso: a passagem do PPA de um 
governo a outro tem como objetivo promover a continuidade administrativa,de forma que os novos gestores possam avaliar e, talvez, aproveitar partes do 
plano que está se encerrando.
Com isso fica clara a obrigatoriedade de elaboração do PPA. Sua periodicida-
de é quadrienal, alcançando o segundo, terceiro e quarto anos de dado man-
dato e o primeiro ano do mandato seguinte. Dessa maneira buscou-se garantir 
a continuidade das políticas mesmo com a alternância de partidos no governo.
Veja o que diz a Constituição Federal sobre o PPA
Art. 165
[...]
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionali-
zada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para 
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos 
programas de duração continuada.
Saibamais ExemploAtenção
AULA 1 - Planejamento Público14
Muito já foi discutido sobre qual a melhor metodologia para ser utilizada na 
confecção do plano. Não entraremos nessa discussão aqui por considerar que 
a metodologia é somente um meio para alcançar o resultado e, desde que ela 
seja bem definida, consistente e coerente, não se constitui no objeto central 
das discussões.
Tendo isso em mente, vamos passar à descrição do PPA atual. Veremos como 
foi sua elaboração, quais são seus conceitos fundamentais e como estão estru-
turadas as políticas públicas do Governo Federal presentes nesse documento 
constitucionalmente definido como obrigatório.
3. A estrutura do PPA 2016/2019
O PPA do Governo Federal possui atributos com definições próprias, que ve-
remos no decorrer dessa aula. Agora faremos apenas a descrição de sua es-
trutura para que todos possam compreender como se organiza e como está 
dividido seu conteúdo.
O PPA 2016/2019 está estruturado em uma dimensão estratégica e outra táti-
ca. Em seu interior estão os Programas Temáticos, subdivididos em objetivos, 
metas e iniciativas, com indicadores para medir os resultados da atuação go-
vernamental. Veremos cada ponto, a seguir, para que fique claro como o plano 
foi construído e como ele se relaciona com as políticas públicas implementa-
das pelos diversos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
3.1 As dimensões do Plano
Pode-se dizer que o PPA 2016/2019 tem duas partes distintas, mas intimamen-
te relacionadas: uma trata de aspectos mais gerais, assemelhando-se a uma 
carta de intenções; e outra traduz para uma linguagem prática esse discurso 
sobre o futuro desejado.
A primeira perspectiva, mais ampliada, está na dimensão estratégica, que é 
composta por: Visão de Futuro; Eixos; e Diretrizes Estratégicas. Essa parte 
do plano declara o que existe de orientações gerais para o governo como um 
todo, deixando claro qual é a agenda para o próximo período e quais caminhos 
a administração pública deverá tomar para entregar os compromissos estabe-
lecidos pelo governo eleito.
O mundo concreto está na dimensão tática, que contém os programas temáti-
cos do PPA, cujo conjunto representa as políticas públicas que serão prioriza-
das no período abrangido pelo plano. Uma vez implementadas, essas políticas 
serão as responsáveis por tornar realidade a visão de futuro descrita na dimen-
são estratégica, sendo orientadas em seu trajeto pelas diretrizes anteriormen-
te mencionadas.
AULA 1 Planejamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 15
3.2 Programas Temáticos
O Plano está estruturado por Programas Temáticos que “retratam as agendas 
de governo, organizadas por recortes selecionados de Políticas Públicas que 
orientam a ação governamental. Sua abrangência representa os desafios e 
orienta a gestão do Plano, no que diz respeito ao monitoramento e avaliação 
da dimensão tática”. Como exemplo, podemos citar os seguintes programas:
 — Consolidação do Sistema Único de Assistência Social;
 — Comércio Exterior;
 — Defesa Nacional;
 — Educação de Qualidade para Todos;
 — Energia Elétrica;
 — Políticas para as Mulheres: Promoção da igualdade e Enfrentamento à 
Violência;
 — Previdência Social.
Percebemos que o nome de um Programa não é necessariamente o mesmo de 
um Ministério ou de qualquer outro órgão existente na estrutura do Governo 
Federal, mas que esse nome indica a área (tema) para a qual as ações serão 
direcionadas. Isso quer dizer, por exemplo, que, muito embora a maior parte 
do Programa Agropecuária Sustentável seja de responsabilidade do Ministério 
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento - MAPA pode haver em seu interior 
atributos relacionados a outras instituições. Nesse programa especificamente 
estão presentes o MAPA e o Ministério da Integração Nacional, reunindo ativi-
dades para cumprimento de compromissos relativos ao tema.
3.3 Objetivos
Para organizar o que o governo se propõe a fazer em cada tema, os pro-
gramas foram divididos em objetivos, que, segundo o manual de elaboração 
do PPA, são escolhas de políticas públicas para transformação da realidade, 
orientando taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito peran-
te os desafios, demandas e oportunidades impostos para o desenvolvimento 
do país e para a melhoria da qualidade de vida da população.
Isso significa dizer que são os objetivos que definem os caminhos a serem 
seguidos para alcançar determinada transformação na realidade. Uma forma 
simples de entendermos isso é por meio da política habitacional. O governo, 
tendo em mãos a realidade do déficit habitacional, assumiu o compromisso de 
oferecer uma solução para a população de baixa renda. Havia vários caminhos 
possíveis: o financiamento bancário facilitado em bancos privados; a constru-
ção por meio de cooperativas de crédito etc. Mas a escolha foi apostar no Pro-
AULA 1 - Planejamento Público16
grama Minha Casa Minha Vida, o que está claro no objetivo “Ampliar o acesso 
à habitação, de forma subsidiada ou facilitada, priorizando o atendimento à 
população de baixa renda, por intermédio do Programa Minha Casa, Minha 
Vida” , contida no programa temático Moradia Digna.
3.4 Metas
As metas do PPA são definidas como “a medida de alcance do objetivo”. Essa 
definição pode parecer um pouco vaga, mas o que ela tenta dizer é que, por 
meio da ação do governo para o atingimento das metas, os objetivos decla-
rados serão alcançados. Em outras palavras, ao atingir as metas deverá estar 
garantido o alcance do objetivo. (BRASIL, 2015)
Claro que as metas não resumem todas as atividades que deverão ser reali-
zadas para que a política avance, mas somente aquelas consideradas estrutu-
rantes para o tema. Por esse aspecto começamos a compreender que o PPA 
não contém, e nem deve conter, tudo o que o governo realiza para o período 
abrangido pelo plano. Ele é, ao contrário, um conjunto de compromissos con-
siderados como mais importantes para serem realizados pelo governo e moni-
torados pela sociedade, como forma de promover uma espécie de mecanismo 
de prestação de contas ampla a respeito dos avanços conseguidos durante o 
mandato.
As metas podem ser qualitativas ou quantitativas. Vamos aos exemplos:
Essa meta, contida no programa temático Moradia Digna, é claramente uma 
meta quantitativa, que provoca durante seu acompanhamento a curiosidade 
óbvia de saber quantas moradias foram efetivamente entregues.
Disponibilizar 3 milhões de moradias por meio do 
Programa Minha Casa Minha Vida
Saibamais ExemploAtenção
Colaborar para o fortalecimento institucional de organizações 
negras e sua participação em instâncias de controle social de 
políticas públicas
Saibamais ExemploAtenção
AULA 1 Planejamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 17
Essa meta, presente no programa temático Promoção da Igualdade Racial e 
Superação do Racismo, é uma meta evidentemente qualitativa. Por mais que 
tentemos, não conseguimos explicá-la por meio de uma diferença numérica 
entre o antes e o depois.
3.5 Iniciativas
A definição nos diz que “Iniciativa é o atributo do Programa que declara os 
meios que viabilizam os Objetivos e suas metas, explicitando o ‘comofazer’ ou 
as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado ou os arran-
jos de gestão (medidas normativas e institucionais), a pactuação entre entes 
federados, entre Estado e sociedade ou a integração de políticas públicas, 
necessários ao alcance dos objetivos” (BRASIL, 2015).
Traduzindo, o que se classifica como iniciativa é o que está no processo de alcance 
de metas consideradas estruturantes para o governo. Como sabemos que diversas 
etapas são necessárias para que as metas sejam alcançadas, esse atributo foi mol-
dado para que fosse possível estabelecer o caminho, e que essa trajetória pudesse 
ser acompanhada e modificada quando necessário. Temos alguns exemplos:
Essa iniciativa, que está contida no programa temático Desenvolvimento e 
Promoção do Turismo, ilustra de maneira clara o que foi dito anteriormente. 
Realizar estudos e pesquisas não é uma meta de governo. Tais instrumentos 
não são a finalidade de uma política pública voltada para essa área, e fica claro 
que não há uma evidente transformação de realidade com sua execução. No 
entanto, sua realização pode ser, e é, fundamental para o alcance de uma meta 
estruturante para a política, nesse caso relacionada ao aumento do índice de 
O mais relevante que devemos ter em mente quando diferenciamos 
as metas nessas duas categorias é que não há hierarquia entre 
elas, ou seja, a importância de uma meta não se dá pelo fato de 
ser quantitativa ou qualitativa. O que a classifica como relevante 
é a contribuição para a mudança a ser provocada na sociedade 
após sua implementação, relacionada a um dos temas atribuídos às 
políticas públicas.
Saibamais ExemploAtenção
Realização de estudos, pesquisas e siste-
matização de dados para subsidiar políti-
cas de desenvolvimento do turismo
Saibamais ExemploAtenção
AULA 1 - Planejamento Público18
competitividade do turismo nacional. Com o alcance da meta, aí sim podemos 
dizer que o cenário da atividade no Brasil sofreria uma alteração para melhor, 
e a transformação social estaria presente.
3.6 Indicadores
Os indicadores servem para o acompanhamento das ações propostas no PPA. 
Não entraremos em detalhes sobre a forma de elaboração ou de escolha de 
um indicador, por ser um assunto por demais técnico e que não está dentro 
dos objetivos deste curso.
Mas devemos entender que o esperado na atual estrutura do plano é que, uma 
vez alcançadas as metas e atingidos os objetivos, os indicadores escolhidos 
sofram alterações em seus números, indicando o sucesso da atuação do go-
verno e, principalmente, a relação existente entre essa atuação e a transforma-
ção da realidade.
3.7 O processo de elaboração do PPA 2016/2019
Desde 2012, com a adoção do modelo atual de PPA no Governo Federal, o 
processo de elaboração passou a apresentar algumas características centrais. 
O mecanismo todo está baseado na realização de oficinas para cada um dos 
programas temáticos, garantindo a participação de todos os órgãos e entida-
des que se relacionem com o assunto a ser abordado.
Dessa maneira, ao se realizar a oficina para o programa Fortalecimento do Sis-
tema Único de Saúde, poderiam estar presentes representantes de outros se-
tores do governo com ações relacionadas à temática, como Assistência Social, 
Povos Indígenas, Política para as Mulheres, Pessoas com Deficiência, e muitos 
outros. Procurou-se garantir a pluralidade de abordagens e visões sobre os te-
mas, de forma a elaborar programas temáticos condizentes com a diversidade 
do nosso território.
4. Conclusão
Planejamento é uma atividade complexa, e que muitas vezes é deixada de lado 
devido às pressões da prática diária e das urgências, reais ou imaginárias, que 
são colocadas diante dos agentes públicos. Vimos que o simples processo de 
planejamento traz em seu íntimo reflexões que enriquecem o conhecimento 
das pessoas a respeito da realidade social.
Mas o plano em si não é suficiente. Sendo reconhecido como um dos meios 
para a implementação das políticas, o plano deve admitir a dinâmica do mun-
do real, portanto, ser flexível. Deve ainda buscar declarar com clareza os obje-
AULA 1 Planejamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 19
tivos do governo, de forma a permitir à sociedade acompanhar a evolução das 
ações e avaliar a aderência do observado após as ações do Estado com a pro-
posta eleita. Trata-se, em última análise, de um instrumento que pode conferir 
maior transparência à atividade governamental, ajudando na consolidação e 
no aperfeiçoamento do estado democrático de direito.
Estudo de caso: a articulação dos instrumentos de planejamento da política de assistência social e o PPA 
Além dos Planos Plurianuais da União, dos estados e dos municípios, cada área de política 
pública possui os próprios instrumentos de planejamento, os quais podem variar em termos 
de horizonte temporal – curto, médio ou longo prazo – e de escopo – municipal, estadual e 
federal. Em função dessas diferentes características, é de se esperar que a compatibilização 
entre esses instrumentos de planejamento não seja uma tarefa fácil. Vejamos como esses ins-
trumentos são articulados no caso da política de assistência social. 
Em cumprimento às diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS (Lei nº 8.742, de 
7 de dezembro de 1993), foi instituída a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), que 
estabeleceu bases e eixos estruturantes para a implantação do Sistema Único de Assistência 
Social (SUAS) no Brasil.
A PNAS deve ser articulada com as demais políticas setoriais (educação, saúde, etc.) e for-
necer a diretriz e a plataforma conceitual para elaboração dos Planos de Assistência Social, a 
começar pelo Plano Decenal de Assistência Social, que é o instrumento de planejamento de 
longo prazo da assistência social. 
A articulação dinâmica entre esses instrumentos de planejamento pode ser demonstrada pela 
figura: 
Política de
Educação
Política de
Direitos
Humanos
Política de
Habitação
Política Nacional
de Assistência
Social
Plano Decenal
de Assistência
Social
(2005-2015)
Plano Decenal
de Assistência
Social
(2016-2026)
Política de
Saúde
Fonte: Elaboração a partir de SNAS/MDS 2016
AULA 1 - Planejamento Público20
Plano Decenal de
Assistência Social
Pacto de
Aprimoramento
do SUAS
Plano
Municipal de
Assistência
O Plano Decenal de Assistência Social deve refletir, por sua vez, o Pacto de Aprimoramento 
do SUAS da gestão municipal e da gestão estadual, que consiste em um instrumento firmado 
entre União, estados, Distrito Federal e municípios para materializar as metas e prioridades 
nacionais no âmbito do SUAS. Constitui-se em mecanismo de indução para o aprimoramento 
da gestão, dos serviços, dos programas, projetos e benefícios socioassistenciais. 
A União deverá pactuar com a Comissão Intergestores Tripartite (CIT), no último ano de vi-
gência do PPA de cada ente federativo, a cada quatro anos, as prioridades e metas nacionais 
para estados, Distrito Federal e municípios. Já os estados deverão pactuar com as Comissões 
Intergestores Bipartites (CIBs), no último ano de vigência do PPA dos municípios, a cada qua-
tro anos, as prioridades e metas regionais e estaduais para os municípios, que devem guardar 
consonância com as prioridades e metas nacionais.
As prioridades e metas previstas no Pacto de Aprimoramento do SUAS da gestão estadual e da 
gestão municipal devem ser contempladas nos Planos de Assistência Social (PAS) dos estados 
e municípios.
O PAS foi criado como um instrumento de planejamento estratégico que dá diretrizes, priori-
za, organiza e operacionaliza a Política de Assistência Social. Nele deve constar o diagnóstico 
socioterritorial do município ou do estado para identificar as vulnerabilidades presentes no 
território e propor medidas para o seu enfrentamento. 
Além de um instrumento de gestão, o PAS também é um mecanismo de transparência, pois 
torna pública as intenções dos gestores públicose oferece um parâmetro para avaliação da 
administração. O PAS é também a condição para os repasses financeiros dos recursos da União 
aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, como previsto na LOAS, que também requer 
a efetiva instituição e funcionamento de Conselhos de Assistência Social e dos Fundos de As-
sistência Social.
O PAS deve ser elaborados a cada quatro anos, em paralelo com o período de elaboração do 
Plano Plurianual (PPA) de cada ente federado. Dessa forma, espera-se que o pareamento entre 
esses dois instrumentos de planejamento torne possível o reflexo do PAS sobre o PPA. A partir 
do PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA), por sua 
vez, poderão estabelecer o orçamento necessário para a execução do previsto no PAS. 
AULA 1 Planejamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 21
Referências Bibliográficas
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Diário Oficial da União, Brasília, DF, 14 jan. 2016. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
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______. Ministério do Desenvolvimento Social. Curso de Atualização de Planos de Assistência Social: capacita 
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______. Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária 
de 2018 e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 9 ago. 2017. Seção 1, p. 1. Disponível em: <http://legisla-
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VENTURA, Otávio. O Jogo do Orçamento. In: GIMENE, Márcio; COUTO, Leandro Freitas. (Org.). Brasília: Enap, 2017.
Complementa esse sistema de planejamento o Plano de Ação, que consiste em instrumento 
informatizado de planejamento disponibilizado pelo MDS, o qual deve ser preenchido anu-
almente por municípios e estados que recebem cofinanciamento federal para os serviços 
socioassistenciais das Proteções Básica e/ou Especial, programas e projetos, assim como os 
municípios e estados contemplados pela expansão dos serviços socioassistenciais cofinan-
ciados pelo Governo Federal. Mesmo que o município receba somente um incentivo, deverá 
preencher o Plano de Ação, pois é a partir dele que será possível garantir a continuidade do 
repasse desse incentivo.
As informações contidas no Plano de Ação deverão estar em consonância com o Plano de 
Assistência Social dos respectivos estados, municípios e do Distrito Federal.
Assim, o Plano de Ação é um instrumento de planejamento operacional de curto prazo que 
se relaciona com os demais recursos de planejamento para a execução dos projetos e ações 
necessários para o alcance das funções sociais da Política de Assistência Social.
Fonte: BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social, 2016.
AULA 2 - Orçamento Público22
Aula 2
Orçamento 
Público
Objetivos:
Os objetivos da aula 2 são que você seja capaz de:
1. Funções e dimensões do orçamento público
O orçamento público é um dos instrumentos utilizados pelo governo para or-
ganizar os dispêndios necessários para alcançar os objetivos elencados no 
planejamento. Nele são fixadas as despesas para exercício financeiro e previs-
tas as receitas, como os tributos arrecadados e os empréstimos contraídos. 
Em outras palavras, o orçamento é o plano que estabelece quais despesas se 
pretende realizar e com quais recursos.
Compreender o orçamento público não é uma tarefa simples. O mais comum é 
que tentemos comparar o que o governo faz com o nosso orçamento domés-
tico, o que de partida já está equivocado. Principalmente se deixarmos de lado 
um ponto central que trata dos interesses associados.
Mesmo em nossas vidas particulares fazemos escolhas de acordo com nossos 
interesses de determinado momento ou de um futuro que vislumbramos. Ao ir 
 » conhecer as funções e dimensões do orçamento público;
 » conhecer os diferentes modelos de orçamento, suas vantagens 
e fragilidades;
 » compreender os princípios orçamentários;
 » conhecer o marco legal do orçamento público;
 » conhecer o processo de alteração do orçamento público; e
 » aprender sobre o funcionamento do orçamento impositivo.
AULA 2 - Orçamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 23
ao mercado, podemos comprar um pacote de biscoitos recheados ou frutas. 
Se nosso interesse é a satisfação de um desejo imediato por doce, escolhe-
remos o biscoito. Se, por outro lado, quisermos focar em escolhas saudáveis, 
mesmo gostando muito de biscoito escolheremos as frutas.
Dessa maneira começamos a enxergar que nem mesmo em nossas vidas o 
orçamento é uma simples planilha imune a pressões externas, e daí podemos 
imaginar o que acontece na gestão dos recursos públicos. Surge assim uma 
conclusão importante para nossas vidas profissionais: o orçamento não é uma 
peça técnica, que pode ser explicada por uma planilha.
E o que mais importa para compreendermos o orçamento público? Primeiro 
de tudo devemos considerar que, dentro de um cenário no qual todos querem 
recursos e esses não são suficientes para atender plenamente aos desejos, 
existe disputa por um lugar privilegiado ao sol. Essa disputa ocorre em diver-
sas arenas: política, técnica, midiática, entre outras.
Na arena técnica, que mais nos interessa agora para derrubar a imagem im-
parcial do orçamento, o jogo começa quando se cria uma linguagem especial 
para falar sobre o orçamento. Somente quem trabalha na área ou já estudou 
profundamente o assunto consegue compreender os termos técnicos ligados 
ao orçamento público. Tanto que os cursinhos preparatórios para concursos 
dedicam aulas e mais aulas a ensinar esse idioma aos aspirantes a servidores 
públicos.
Dominar essa linguagem é, portanto, fundamental para poder participar das 
disputas e verificar o que está acontecendo. São essas pessoas que definem 
as regras, formam alianças, criam exceções e dificultam ou facilitam ações de 
outros não tão conhecedores do assunto. E quanto mais complexa é a forma 
de se comunicar, menos pessoas participam das conversas com pleno enten-
dimento do que está sendo falado. Assim podemos perceber que a origem 
do misterioso código orçamentário não aconteceu por acaso, mas sim para 
reduzir o círculo de indivíduos capazes de opinar sobre o assunto.
AULA 2 - Orçamento Público24
Mas o que toda essa linguagem técnica quer dizer é quanto vai ser disponi-
bilizado para construção de escolas, pagamentode policiais, asfaltamento de 
rodovias, fiscalização de obras etc. E é isso que a população consegue ver, 
sem que, no entanto, consiga identificar a relação entre as ações do governo e 
o que está na lei do orçamento público. Assim funciona o jogo.
É possível notar, então, que o orçamento público é um processo complexo. 
No setor público, a elaboração e aprovação do orçamento ocorrem em um 
ambiente político. Por esse motivo, é preciso ter em mente que uma série de 
outros fatores poderão influenciar o resultado final, como as relações entre o 
Estado e a sociedade civil, entre o Poder Executivo e o Legislativo, a dinâmica 
dos partidos políticos.
A população possui vários interesses distintos e, muitas vezes, esses interes-
ses são conflitantes entre si. Para uns, a prioridade é aumentar o número de 
creches públicas, enquanto outros julgam que o recapeamento das rodovias é 
mais importante. Nesse sentido, é possível afirmar que tanto os políticos como 
os técnicos fazem escolhas políticas na hora de elaborar propostas de orça-
mento, que serão posteriormente objeto de outras decisões políticas a serem 
tomadas pelo Poder Legislativo (senadores, deputados e vereadores).
O orçamento governamental é comumente lembrado pela sua função aloca-
tiva e econômica. As escolhas de prioridades e de alocação de recursos po-
dem influenciar a economia de várias maneiras. Ao definir a concessão de 
benefícios à população ou o fomento a determinados setores da economia, o 
governo influencia o montante de recursos do setor privado. Por outro lado, a 
criação de novos tributos ou o aumento da alíquota de tributos já existentes 
reduzem os recursos disponíveis ao setor privado. Todas essas decisões políti-
cas impactam na estabilidade de preços, na balança de pagamentos, taxas de 
câmbio, entre outros agregados macroeconômicos.
Contudo, para além dessas funções, o orçamento público também tem outras 
potencialidades. Pode ser um importante instrumento de justiça social, pois, a de-
pender das prioridades definidas e da alocação dos recursos, permite promover a 
redistribuição de renda, quando se retiram recursos de alguns setores da socieda-
de e se aplicam em outros, para reduzir desigualdades sociais. O orçamento pode 
também contribuir para reduzir desigualdades regionais. A partir de um diagnós-
tico das disparidades regionais é possível realizar escolhas políticas que busquem 
reduzir as diferenças entre as regiões em termos de concentração de investimen-
tos, atividades produtivas, infraestrutura e renda. Por outro lado, a depender das 
escolhas políticas que forem feitas, o orçamento público é capaz de servir para 
aprofundar a concentração de renda e ampliar desigualdades regionais.
O orçamento público pode ser instrumento de participação social, ao envol-
ver a sociedade civil no seu processo de formulação e, posteriormente, nos 
processos de avaliação e monitoramento. Pode também ser instrumento de 
transparência, ao divulgar projetos e atividades em que serão aplicados os 
recursos públicos.
AULA 2 - Orçamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 25
2. Evolução do orçamento público
De início, o orçamento tinha como função principal o controle das receitas e 
dos gastos públicos. Posteriormente, o conceito foi ampliado à medida que 
surgiam novas necessidades, como a de inter-relacionar funções de planeja-
mento e execução do orçamento, de aperfeiçoar a qualidade da distribuição 
de renda entre os cidadãos e entes federativos e de controlar melhor os gastos 
realizados pelos governantes. Nesse sentido, podemos dividir a evolução do or-
çamento em três modelos: clássico; de desempenho; e programa, como se verá.
2.1. Orçamento clássico ou tradicional
Nessa metodologia o orçamento se reduz a uma peça contábil–financeira, fo-
cada na previsão de receitas e na autorização de despesas. Nesse sentido, não 
há espaço para o planejamento das ações do governo. Nessa técnica orça-
mentária os processos de elaboração estão centrados no exercício da função 
de controle, dando ênfase aos objetos de gasto e ao emprego nos fins para os 
quais foram concedidos. Até a sanção da Lei nº 4.320, de 17 de março 1964, 
esse era o tipo de orçamento vigente no Brasil.
2.2. Orçamento de desempenho ou de realizações
Nesse tipo de orçamento o gestor começa a se preocupar com o resultado dos 
gastos e não apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se agora em saber 
“as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Portanto, o 
processo orçamentário é focado no objeto de gasto e no programa de trabalho, 
contendo as ações desenvolvidas. É o sucessor natural do orçamento tradicio-
nal, mas não pode ainda ser considerado um orçamento-programa, porque lhe 
falta a característica essencial que é a vinculação ao sistema de planejamento.
2.3. Orçamento-Programa
Essa metodologia orçamentária foi introduzida no Brasil pela Lei nº 4.320/1964 
e pelo Decreto-Lei nº 200, de 23 de fevereiro de 1967. O orçamento–programa 
consiste em um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação 
do governo que identifica seus programas de trabalho, projetos e atividades, 
além de reunir objetivos e metas bem como a previsão dos custos relaciona-
dos. Tendo em vista essas características, o orçamento-programa ultrapassa a 
fronteira do simples documento financeiro, ampliando sua dimensão. Portanto, 
pode-se dizer que o orçamento passa a ser um instrumento de operaciona-
lização das ações do governo, em consonância com os planos e as diretrizes 
formuladas no planejamento.
AULA 2 - Orçamento Público26
Algumas vantagens do orçamento-programa em relação ao tradicional:
 — melhor planejamento de trabalho;
 — maior precisão na elaboração dos orçamentos;
 — maior determinação das responsabilidades;
 — maior oportunidade para relação dos custos;
 — maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, 
do Legislativo e da população em geral;
 — facilidade para identificação de duplicação de funções;
 — melhor controle da execução do programa;
 — identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação 
em termos absolutos e relativos;
 — apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do inter-re-
lacionamento entre custos e programas; e
 — ênfase no que a instituição realiza, e não no que ela gasta.
3. Princípios orçamentários
Desde os primórdios, a elaboração orçamentária foi cercada de uma série de 
princípios e regras com o objetivo de assegurar sua consistência. Nesse sen-
tido, os princípios orçamentários têm como finalidade estabelecer regras bá-
sicas que conferem racionalidade, eficiência e transparência aos processos de 
elaboração, execução e controle do orçamento público.
Os princípios orçamentários são válidos para todos os Poderes (Executivo, Le-
gislativo e Judiciário) e para todos os entes federativos (União, estados, Distri-
to Federal e municípios). São estabelecidos e disciplinados tanto pela Consti-
tuição Federal de 1988, como por normas infraconstitucionais e pela doutrina.
Pode-se dividir os princípios orçamentários em dois grupos. O primeiro é o 
dos clássicos, cuja consolidação ocorreu ao longo do desenvolvimento do or-
çamento, na época em que os orçamentos tinham forte conotação jurídica. O 
segundo grupo é o dos princípios orçamentários modernos, os quais come-
çaram a ser fundamentados quando a função do orçamento ultrapassou as 
fronteiras político-legais com a necessidade de maior interação entre o plane-
jamento (programação) e a gestão (gerência).
3.1. Princípios orçamentários clássicos
 — Princípio da anualidade
O orçamento deve ter vigência de um exercício financeiro (no Brasil, o exercí-
cio financeiro coincide com o ano civil).
AULA 2 - Orçamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 27
 — Princípio da clareza
O orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer cidadão.
 — Princípio do equilíbrio
Os valoresautorizados para realização das despesas devem ser compatíveis 
com os valores previstos para a arrecadação das receitas.
 — Princípio da exclusividade
A lei orçamentária deve conter apenas temas relacionados às despesas fixa-
das e às receitas previstas pelo governo.
 — Princípio da legalidade
A elaboração do orçamento deve observar as leis e limitações legais em rela-
ção a gastos e receitas.
 — Princípio da publicidade
Garantia da transparência e pleno acesso a qualquer interessado às informa-
ções necessárias à fiscalização sobre a utilização dos recursos públicos.
 — Princípio da não afetação (não vinculação) das receitas
Nenhuma parcela da receita poderá ser reservada ou comprometida previa-
mente para atender a determinados gastos. Por um lado, a vinculação garante 
a regularidade no aporte de recursos para determinadas áreas e, por outro, 
diminui a margem de discricionariedade do gestor na alocação dos recursos.
 — Princípio da unidade
Cada ente deve possuir apenas um orçamento. Ou seja, todas as receitas e 
despesas devem estar contidas em uma só lei orçamentária.
 — Princípio da uniformidade
Para a obediência do princípio da uniformidade, os dados apresentados de-
vem ser homogêneos nos exercícios, no que se refere à classificação e demais 
aspectos envolvidos na metodologia de elaboração do orçamento, permitindo 
comparações ao longo do tempo.
3.2. Princípios orçamentários modernos
 — Princípio da simplificação
O planejamento e o orçamento devem basear-se em elementos de fácil com-
preensão.
 — Princípio da descentralização
É preferível que a execução das ações ocorra no nível mais próximo de seus 
beneficiários.
AULA 2 - Orçamento Público28
 — Princípio da responsabilização
Gerentes e administradores devem assumir de forma personalizada a respon-
sabilidade pelo desenvolvimento de um programa, buscando a solução ou o 
encaminhamento de um problema.
4. O marco legal do orçamento público no 
Brasil
A Constituição Federal de 1988 previu três instrumentos de planejamento e 
orçamento: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Essas leis devem ser estreitamente ligadas 
entre si e formar um sistema integrado de planejamento e orçamento, que 
deve ser adotado pelos municípios, pelos estados e pela União. Na aula 1 foi 
abordado o PPA. Nesta, serão apresentadas a LDO e a LOA.
4.1. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO estabelece as metas e prioridades da administração pública para o 
exercício seguinte, além de definir as regras para elaboração do Projeto de Lei 
Orçamentária Anual (PLOA) pelo Poder Executivo.
Além de orientar a elaboração e execução do orçamento, a LDO tem outras 
funções relevantes. Ela apresenta o cenário macroeconômico projetado pela 
área econômica do governo, onde constam as previsões de crescimento do 
Produto Interno Bruto (PIB), inflação, taxa de juros e câmbio. A LDO ainda 
estipula o valor do resultado primário a ser observado na elaboração e na exe-
cução da LOA. O resultado primário consiste na diferença entre as despesas 
e as receitas não financeiras do governo. Caso essa diferença seja positiva, 
tem-se um superávit primário. Caso seja negativa, tem-se um déficit primário.
O Poder Executivo deve encaminhar o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (PLDO) ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada exercício. 
O Congresso Nacional, por sua vez, tem que discutir e votar o PLDO antes do 
recesso parlamentar de julho. De acordo com a Constituição Federal, sem a 
aprovação do PLDO, deputados e senadores não podem entrar em recesso 
parlamentar. Após a aprovação, o PLDO é enviado ao Poder Executivo para 
sanção ou veto dos dispositivos do projeto, criando assim a LDO.
AULA 2 - Orçamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 29
4.2. A Lei Orçamentária Anual (LOA)
Com base no PPA, que define o planejamento para os próximos quatro anos, 
e na LDO, que estabelece metas e prioridades para o ano seguinte, o Poder 
Executivo elabora o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA).
Por um lado, o PLOA deve conter a previsão das receitas do governo. Por ou-
tro, fixa o valor das despesas que poderão ser realizadas pelo Poder Público. 
Dessa forma, o PLOA é o projeto de lei, no qual se define a origem, o montante 
e o destino dos recursos que serão gastos pelo governo no próximo ano.
Mandato atual
Primieiro ano Segundo ano Terceiro ano Quarto ano Primeiro ano
Próximo mandato
PPA
4 anos
LDO LDO LDO LDO
LOA LOA LOA LOA
Veja o que a Constituição Federal fala sobre a LDO:
Art. 165
[...]
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prio-
ridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital 
para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei or-
çamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e 
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de 
fomento.
Saibamais ExemploAtenção
AULA 2 - Orçamento Público30
O Poder Executivo deve encaminhar o PLOA ao Congresso Nacional até o dia 
31 de agosto de cada ano. O Congresso, por sua vez, tem que discutir e votar 
o PLOA antes do encerramento da sessão legislativa em 22 de dezembro. Após 
aprovação pelo Congresso Nacional, o PLOA é encaminhado para sanção por 
parte do Poder Executivo, dando origem à Lei Orçamentária Anual (LOA).
No caso da União, a LOA é composta por três esferas:
O Orçamento da Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos da 
administração direta e indireta envolvidos nas ações relativas à saúde, previ-
dência e assistência social, além dos fundos e fundações instituídas e mantidas 
pelo Poder Público.
O Orçamento de Investimento das empresas estatais corresponde a despesas 
com obras e equipamentos das instituições que a União detenha, a maioria do 
capital social com direito a voto, ou seja, empresas públicas, sociedades de 
economia mista, suas subsidiárias e controladas, denominadas empresas es-
tatais. As demais despesas, como salário de funcionários/as e manutenção de 
atividades das estatais, não são previstas na Lei Orçamentária, estão incluídas 
apenas na contabilidade das próprias estatais.
As empresas estatais são pessoas jurídicas de direito privado e estão organi-
zadas, em sua maioria, sob a forma de sociedades de capital por ações e de 
empresas públicas. Encontram-se, ainda, entre as subsidiárias e controladas 
dessas empresas, sociedades civis ou por cotas de responsabilidade limitada.
O Orçamento Fiscal abrange todos os outros órgãos, entidades e fundos não 
incluídos nos demais orçamentos.
Na União, os projetos referentes ao PPA, à LDO e à LOA são encami-
nhados pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, que os aprova. 
Nos demais entes federativos, os chefes do Poder Executivo remetem 
para as respectivas Casas legislativas os projetos referentes àquelas nor-
mas orçamentárias. Essas proposições são, então, apreciadas e aprovadas 
nas assembleias legislativas, na Câmara Distrital e na Câmara de Vereado-
res, no caso de estados, Distrito Federal e municípios, respectivamente.
Saibamais ExemploAtenção
AULA 2 - Orçamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 31
5. Alterações orçamentárias
As alterações orçamentárias na LOA são feitas por meio de créditos adicio-
nais, os quais são autorizações para a realização de despesas que não foram 
incluídas na LOA ou que foram incluídas, mas com valores insuficientes.
Em razão do princípio da legalidade do orçamento público, a autorização para 
a abertura de créditos adicionais deve estar autorizada previamente na LOA 
vigente, em leis especiais ou em Medida Provisória. Cabe ressaltar que um 
mesmo projeto de lei não pode tratar sobre mais de uma espécie de crédito 
adicional. Assim sendo, o Executivo não pode, em único projeto de lei, solicitar 
a abertura de um crédito suplementar e um especial.
Existem três espécies de créditosadicionais:
Créditos Suplementares
Os créditos suplementares servem para reforçar ou suplementar dotações já 
presentes na LOA, porém com valor insuficiente para atender a uma despesa 
planejada.
A autorização legal para abertura de crédito suplementar poderá estar pre-
vista na própria LOA, que pode autorizar o Poder Executivo a abrir créditos 
suplementares até determinado montante, em geral representado pelo per-
centual da despesa, por meio de Decreto Presidencial ou Portaria do Ministério 
do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Na União, essa autorização fica 
também condicionada à compatibilidade com a obtenção da meta de resulta-
do primário fixada na LDO.
Saibamais ExemploAtenção
Veja o que a Constituição Federal fala sobre a LOA:
Art. 165
[...]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I – O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos 
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e 
mantidas pelo Poder Público;
II – O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou 
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e ór-
gãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
AULA 2 - Orçamento Público32
No entanto, quando o crédito necessário não se enquadra nas hipóteses auto-
rizadas na LOA, é necessário que o Poder Executivo encaminhe o pedido de 
crédito, por meio de Projeto de Lei, ao Poder Legislativo.
Crédito Especial
Os créditos especiais são destinados ao atendimento de despesas que não 
foram fixadas na LOA, isto é, são despesas novas, que não foram previstas no 
orçamento, mas cuja necessidade surgiu durante a execução do orçamento. A 
abertura de crédito especial é realizada por meio de Projeto de Lei encaminha-
do ao Poder Legislativo.
Tanto a abertura dos créditos suplementares como a dos especiais depende 
da indicação prévia da fonte de recursos para a realização da despesa. As 
fontes são as seguintes:
 — Superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício an-
terior, encerrado em 31/12: a diferença positiva entre o ativo financeiro e o 
passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais 
transferidos e as operações de crédito a eles vinculadas (art. 43, § 1º, inciso 
I, da Lei nº 4.320/1964).
 — Excesso de arrecadação: o saldo positivo das diferenças acumuladas 
mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se 
ainda a tendência do exercício (art. 43, § 1º, inciso II da Lei nº 4.320/1964).
 — Os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias 
ou de créditos adicionais, autorizados em Lei (art. 43, § 1º, inciso III, da Lei 
nº 4.320/1964).
 — O produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridi-
camente possibilite ao poder executivo realizá-las (art. 43, § 1º, inciso IV 
da Lei nº 4.320/1964).
 — Reserva de contingência, estabelecido na LOA (art. 5º, inciso III, alínea 
b, da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsa-
bilidade Fiscal).
Crédito Extraordinário
Já os créditos extraordinários visam atender despesas imprevisíveis e urgen-
tes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. 
Em razão da urgência e imprevisibilidade que os motiva, os créditos extraordi-
nários não necessitam de autorização legislativa prévia para abertura. Na esfe-
ra federal e nos estados onde existe previsão de edição de Medida Provisória 
(MP), esses créditos são abertos por meio de edição de MP pelo Presidente 
da República ou por governadores, com posterior envio ao Poder Legislativo 
para votação. Nos municípios e estados onde não está prevista edição de MP, 
AULA 2 - Orçamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 33
a abertura ocorre por Decreto do Poder Executivo. Dada a urgência, a partir 
da abertura do crédito, o governo pode iniciar a execução da despesa nele 
prevista, não sendo necessário aguardar o término da apreciação por parte do 
Poder Legislativo.
6. O funcionamento do orçamento impositivo
A LDO 2014 (Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013) trouxe uma novidade 
para disciplinar a programação e a execução orçamentária, ao instituir o or-
çamento impositivo, que tornou obrigatória a execução orçamentária e finan-
ceira das emendas individuais inseridas na LOA 2014. A execução obrigatória 
deveria corresponder a 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) realizada no 
exercício anterior, sendo que metade desse percentual deveria ser destinado a 
serviços públicos de saúde.
A Emenda Constitucional nº 86, de 17 de março de 2015, trouxe o orçamen-
to impositivo das emendas individuais para o texto constitucional. De acordo 
com a alteração, as emendas individuais ao projeto de lei orçamentária deve-
rão ser aprovadas no limite de 1,2% da RCL prevista no projeto encaminhado 
pelo Poder Executivo, sendo que a metade desse percentual deverá ser desti-
nada a ações e serviços públicos de saúde.
Salvo impedimento de ordem técnica, é obrigatória a execução orçamentária 
e financeira das programações decorrentes das emendas individuais, em mon-
tante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício 
anterior.
Posteriormente, a LDO 2016 (Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015) tornou 
obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações incluídas 
ou acrescidas por emendas de bancada estadual no montante de 0,6% da re-
ceita corrente líquida realizada no exercício de 2015.
A LDO para o exercício de 2018 (Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017) 
instituiu que o Projeto de Lei Orçamentária de 2018 deverá conter reservas 
específicas para atendimento de programações decorrentes de emendas in-
dividuais, de programações decorrentes de emendas de bancada estadual 
de execução obrigatória e de despesas necessárias ao custeio de campa-
nhas eleitorais. Os valores das reservas serão equivalentes, respectivamen-
te, ao montante da execução obrigatória de emendas individuais de 2017 e 
ao montante de execução obrigatória de emendas de bancada estadual do 
mesmo ano, corrigidos pela variação do Índice Nacional de Preços ao Con-
sumidor Amplo (IPCA).
AULA 2 - Orçamento Público34
Referências bibliográficas
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Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, 
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AULA 2 - Orçamento Público
Planejamento e Orçamento Governamental 35
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GIACOMONI, James. Orçamento Público. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2017.
AULA 3 - Receita Pública36
Aula 3
Receita 
PúblicA
Objetivos:
Os objetivos da aula 3 são que você seja capaz de:
1. O que é receita pública?
Para executar políticas públicas que atendam às demandas e necessidades da 
população, o Estado precisa de recursos, que podem ser obtidos junto à cole-
tividade pela arrecadação de tributos ou por meio do endividamento público. 
Esse conjunto de recursos é chamado de receita pública.
Quanto à natureza, as receitas públicas se desdobram em duas categorias: or-
çamentárias e extraorçamentárias.
 » compreender os conceitos básicos relacionados à receita pública;
 » aprender sobre os estágios da receita pública;
 » aprender noções básicas sobre tributos; e
 » compreender as classificações orçamentárias da receita e suas 
funcionalidades.
Ingressos
de Valores nos
Cofres públicos
Ingressos Extraorçamentários
Receitas Orçamentárias
(Receitas Públicas)
AULA 3 - Receita Pública
Planejamento e Orçamento Governamental 37
1.1 . Receitas orçamentárias
Receitas orçamentárias são aquelas que entram de forma definitiva no patrimô-
nio público, são recursos próprios que poderão financiar políticas e investimen-
tos públicos. Como exemplo, temos a receita tributária e de contribuições. Por 
força do princípio da universalidade, devem estar previstas na Lei Orçamentária 
Anual. No entanto, caso determinado tributo, por exemplo, não esteja previsto 
na LOA, isso não enseja sua classificação como receita extraorçamentária. Na 
verdade, para definir uma receita como orçamentária o relevante é entender sua 
natureza.
1.2. Ingressos extraorçamentários
Ingressos ou receitas extraorçamentárias são aquelas que não fazem parte do 
orçamento público, como cauções, fianças, depósitos para garantia, consig-
nações em folha de pagamento, retenções na fonte, salários não reclamados, 
operações de crédito por antecipação de receita (ARO) e outras operações 
assemelhadas. Sua arrecadação não depende de autorização legislativa e sua 
realização não se vincula à execução do orçamento. Tais receitas também não 
constituem renda para o Estado, uma vez que o Poder Público é apenas depo-
sitário de tais valores.
2. Estágios da receita orçamentária
A realização da receita orçamentária reúne atividades que são classificadas em: 
previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.
Previsão: implica planejar e estimar a arrecadação das receitas que constarão 
na proposta orçamentária.
Saibamais ExemploAtenção
Veja o que diz a Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a previsão de 
receitas:
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, 
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do ín-
dice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator 
relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos 
últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se 
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
AULA 3 - Receita Pública38
Lançamento: É quando o poder público determina o valor a ser pago, quem 
irá pagar e qual a data de vencimento. Cabe ressaltar que apenas as receitas 
tributárias passam pela fase de lançamento. Outras receitas que os governos 
auferem utilizando os próprios recursos patrimoniais, como é o caso de alugu-
éis, rendas, dividendos, entre outros, não estão sujeitas à lançamento.
Arrecadação: é o momento no qual os contribuintes comparecem perante os 
agentes arrecadadores a fim de liquidarem suas obrigações para com o Estado.
Recolhimento: é o ato pelo qual os agentes arrecadadores entregam o produto 
da arrecadação ao Tesouro Público.
3. O que são tributos?
Os tributos são obrigações que resultam de um fato regular ocorrido e o dever 
de pagá-lo é imposto por lei, sendo irrelevante a vontade das partes, tanto do 
credor como do devedor. Dessa forma, os tributos não incluem as obrigações 
resultantes da aplicação de penas ou sanções, como é o caso de multas por 
atos ilícitos.
Segundo o Código Tributário Nacional (CTN) (Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 
1966), os tributos podem ser divididos em:
Impostos: conforme o artigo 16º do CTN, imposto “é o tributo cuja obrigação 
tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade esta-
tal específica, relativa ao contribuinte”. Assim sendo, os impostos não envol-
vem uma atuação estatal específica direcionada ao contribuinte. São tributos 
de arrecadação não vinculada, isto é, sua receita se presta ao financiamento 
das atividades gerais do Estado, não tendo uma destinação específica. Por 
exemplo, aqueles que obtêm rendimentos, os que vendem mercadorias, assim 
como os proprietários de imóveis em áreas urbanas, devem contribuir respec-
tivamente com a União, por meio do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF), 
com os estados, arcando com o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e 
Serviços (ICMS), e com os municípios, no pagamento do Imposto Predial e 
Territorial Urbano (IPTU).
Veja o que diz o Código Tributário Nacional (CTN) sobre os 
tributos
Art. 3º – Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda 
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato 
ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa 
plenamente vinculada.
Saibamais ExemploAtenção
AULA 3 - Receita Pública
Planejamento e Orçamento Governamental 39
Taxas: de acordo com o artigo 77º do CTN, taxa é um tributo “que tem como 
fato gerador o exercício regulador do poder de polícia, ou