Direito Administrativo - Maria Sylvia Zanella Di Pietro - 2020_1

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O autor deste livro e a editora empenharam seus melhores esforços para
assegurar que as informações e os procedimentos apresentados no texto
estejam em acordo com os padrões aceitos à época da publicação, e todos os
dados foram atualizados pelo autor até a data de fechamento do livro.
Entretanto, tendo em conta a evolução das ciências, as atualizações
legislativas, as mudanças regulamentares governamentais e o constante fluxo
de novas informações sobre os temas que constam do livro, recomendamos
enfaticamente que os leitores consultem sempre outras fontes fidedignas, de
modo a se certificarem de que as informações contidas no texto estão corretas
e de que não houve alterações nas recomendações ou na legislação
regulamentadora.
Fechamento desta edição: 15.01.2020
O Autor e a editora se empenharam para citar adequadamente e dar o devido
crédito a todos os detentores de direitos autorais de qualquer material utilizado
neste livro, dispondo-se a possíveis acertos posteriores caso, inadvertida e
involuntariamente, a identificação de algum deles tenha sido omitida.
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volume, no todo ou em parte, em quaisquer formas ou por quaisquer meios
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outros), sem permissão, por escrito, da Editora Forense Ltda.
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Capa: Aurélio Corrêa
Produção digital: Ozone
CIP – BRASIL. CATALOGAÇÃO NA FONTE.
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.
P682d
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella
Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 33. ed. – Rio de
Janeiro: Forense, 2020.
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-309-8972-9
1. Direito administrativo – Brasil. I. Título.
19-61838 CDU: 342(81)
Leandra Felix da Cruz – Bibliotecária – CRB-7/6135
Ao Professor José Cretella Júnior,
pela amizade, pelo incentivo e pelo apoio de
valor inestimável.
Professora titular aposentada de Direito Administrativo na Faculdade
de Direito da Universidade de São Paulo. Autora também dos livros
Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988; Parcerias na
Administração Pública; Direito Administrativo – Pareceres; e Uso privativo
de bem público por particular. Coautora de Servidores públicos na
Constituição de 1988 e coordenadora de Supremacia do interesse público,
todos publicados pelo GEN | Grupo Editorial Nacional.
O ano de 2019 foi particularmente profícuo na produção legislativa,
matéria que promete continuidade no próximo ano.
O direito administrativo brasileiro que, em suas origens, era
essencialmente doutrinário, com forte inspiração no direito estrangeiro, vem
experimentando crescimento sensível no que diz respeito ao direito
positivo. As mudanças na legislação e a elaboração de novas leis, muitas
acompanhadas de regulamentação pelo Poder Executivo, requerem difícil
trabalho de revisão e atualização e exigem também acompanhamento pelos
leitores, que devem ficar atentos, visto que elas se multiplicam. Muitas
vezes, entre a entrega do livro revisto para a Editora e o seu preparo para
comercialização, novas mudanças legislativas ocorrem.
Além de correções e aperfeiçoamentos na redação, esta 33ª edição
atualiza a legislação promulgada no corrente exercício, em especial a
Emenda Constitucional nº 103, que alterou o sistema de Previdência Social,
tanto na parte referente ao servidor público, como na parte relativa ao
trabalhador da iniciativa privada. É uma lei complexa, que exigiu penoso
trabalho de compreensão e interpretação para tornar possível a revisão do
capítulo 13, que trata do tema em relação aos servidores públicos. Como
uma parte de suas disposições não se aplica aos Estados, Distrito Federal e
Municípios, outra medida legislativa se anuncia, por meio da chamada PEC
Paralela. Além disso, a matéria complica-se para esses entes federativos,
que deverão promulgar suas emendas às respectivas constituições e leis
orgânicas, com observância da Emenda Constitucional nº 103, na parte que
lhes for aplicável.
Ainda no exercício de 2019, outras leis e decretos foram
promulgados, exigindo revisão de vários capítulos do livro, entre eles o
Decreto nº 9.830, que regulamenta o artigo 20 da LINDB (cap. 3), a Lei nº
13.848, que dispõe sobre a gestão, a organização, o processo decisório e o
controle social das agências reguladoras (cap. 10), a Medida Provisória nº
896, que altera a legislação sobre licitações na parte referente à forma de
publicação dos atos da administração pública (cap. 9), o Decreto nº 10.024,
com novas normas sobre pregão eletrônico (cap. 9), a Lei nº 13.869, sobre
crimes de abuso de autoridade (caps. 7 e 13), a Lei nº 13.867, sobre a
possibilidade de mediação e arbitragem para definição dos valores de
indenização nas desapropriações (cap. 6), e a Lei nº 13.934, que
regulamenta o § 8º do artigo 37 da Constituição Federal, denominado
contrato de desempenho.
Além do direito positivo, também vem crescendo a importância da
jurisprudência como fonte do direito administrativo, a exigir menção a
importantes teses recentemente adotadas, especialmente pelo STF e pelo
STJ.
Estudando-se o Direito Administrativo desde o seu nascimento, com o
Estado de Direito até os dias atuais, constata-se a ampliação do seu
conteúdo e as frequentes mutações que vem sofrendo, intensificadas, no
direito brasileiro, com a entrada em vigor da Constituição de 1988 e, mais
recentemente, das Constituições estaduais.
Isto se explica, de um lado, pelo sensível acréscimo das funções
assumidas pelo Estado como consequência das crescentes necessidades
coletivas nos âmbitos econômico e social. O conceito de serviço público
ampliou-se para abranger serviços sociais, comerciais e industriais, antes
privativos do particular; o poder de polícia estendeu-se a áreas onde antes
não se fazia necessário, como a proteção ao meio ambiente e a defesa do
consumidor; a atuação do Estado estendeu-se, também, à esfera da atividade
econômica de natureza privada.
Paralelamente, no entanto, a nova Constituição trouxe princípios
inovadores que refletem o espírito democrático que norteou a sua
elaboração; nota-se a preocupação em restringir a autonomia administrativa,
aumentando o controle dos demais Poderes sobre a Administração Pública e
inserindo a participação popular na função fiscalizadora.
O Direito Administrativo assume, pois, feição nova. Não é fácil
discorrer sobre ele, porque a fase é de aprendizado, de interpretação, de
assimilação de novos conceitos e princípios; o momento é de elaboração
legislativa, doutrinária e jurisprudencial; muita coisa há por fazer.
A dificuldade não pode, porém, deter ou atemorizar quem exerceu a
função de Procurador do Estado por 24 anos e fez do estudo do direito
administrativo objeto de trabalho no dia a dia, na difícil missão de defesa da
legalidade administrativa, combinada com o exercício do Magistério na
mesma área.
Vivemos o direito administrativo cotidianamente e acompanhamos a
sua constante evolução, facilmente perceptível pela quantidade de leis e
regulamentos que se editam nessa área, revelando um aspecto de
flexibilidade que lhe é próprio e inevitável em face da dinâmica dos
interesses públicos que a Administração deve atender.
O livro cuida dos vários temas do Direito Administrativo, começando
pelo seu conceito, origem e objetivo, passando para o exame da
Administração Pública em sentido objetivo (serviço público, poder de
polícia, atos e contratos, licitação) e em sentido subjetivo (pessoas jurídicas,
órgãos e agentes públicos) para, a seguir, analisar os instrumentos de
atuação (processo administrativo e bens públicos), deixando para a parte
finala matéria relativa ao controle, já que este incide sobre vários aspectos
da atuação administrativa.
A Autora
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Livros
Servidão administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1978.
Uso privativo de bem público por particular. 3. ed. São Paulo: Atlas,
2014.
Do direito privado na administração pública. São Paulo: Atlas, 1989.
Direito administrativo. 33. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2020.
Discricionariedade administrativa na Constituição de 1988. 3. ed.
São Paulo: Atlas, 2012.
Temas polêmicos sobre licitações e contratos. 5. ed. São Paulo:
Malheiros, 2001 (em coautoria).
Parcerias na administração pública: concessão, permissão, franquia,
terceirização, parceria público-privada e outras formas. 12. ed. Rio
de Janeiro: Forense, 20199.
Direito regulatório. Temas polêmicos (organizadora). 2. ed. Belo
Horizonte: Fórum, 2004.
Supremacia do interesse público e outros temas relevantes do direito
administrativo (coordenação, juntamente com Carlos Vinícius Alves
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Ribeiro). São Paulo: Atlas, 2010.
Servidores públicos na Constituição de 1988. 3. ed. São Paulo: Atlas,
2015 (em coautoria com Fabrício Motta e Luciano de Araújo Ferraz).
Direito privado administrativo (organização). São Paulo: Atlas, 2013.
Tratado de direito administrativo (coordenação). 2. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2019. 7 volumes.
Teoria geral e princípios do direito administrativo. In: DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. Tratado de direito administrativo. 2. ed. São
Paulo: Revista dos Tribunaus, v. 1, Parte I, p. 31-253.
Administração Pública e servidores públicos. In: DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella. Tratado de direito administrativo. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2019, v. 2, Parte I, capítulo 9, p. 299-357, e Parte II, p.
361-615.
Direito administrativo – Pareceres. São Paulo: Forense, 2015.
Teses jurídicas dos tribunais superiores. (coordenação juntamente
com Irene Patrícia Nohara). Direito Administrativo, v. I, II e III. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2017.
Lei anticorrupção comentada (coordenação em conjunto com Thiago
Marrara). 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2018.
Artigos e Pareceres
Cremação de cadáveres. Revista da Procuradoria Geral do Estado,
São Paulo, v. 7, p. 213-302, dez. 1975.
Autarquias. Regime de dedicação exclusiva. Ilegalidade. Revista da
Procuradoria Geral do Estado, São Paulo, v. 11, p. 535-543, dez.
1977.
Tribunal de Contas. Fundações públicas. Revista da Procuradoria
Geral do Estado, São Paulo, v. 12, p. 619-629, jun. 1978.
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As competências no Estado Federal. Revista da Procuradoria Geral
do Estado, v. 13/15, p. 237-262, dez. 1978-1979.
Isenção de tarifas relativas às travessias por balsas. Preço público.
Boletim da Procuradoria Geral do Estado, São Paulo, v. 3, p. 659-
661, ago. 1979.
Natureza dos bens das empresas estatais. Revista da Procuradoria
Geral do Estado, São Paulo, v. 30, p. 173-186.
Fundações públicas. Revista de Informação Legislativa, ano 26, nº
101, p. 173-182, jun./mar. 1989.
Conceito e princípios da licitação. Boletim de Licitação e Contratos,
p. 73-80, dez. 1988.
A gestão do patrimônio imobiliário do Estado. Cadernos Fundap, ano
9, nº 17, p. 55-65, dez. 1989.
Concurso público. Natureza jurídica da importância paga para fins de
inscrição. Boletim da Procuradoria Geral do Estado, v. 12, p. 198-
200, jun. 1988.
Da exigência de concurso público na Administração Indireta. RDP nº
93, p. 129-132.
Sociedade de economia mista. Incorporação. Necessidade de
autorização legislativa. Boletim de Direito Administrativo, ano 6, nº
11, p. 599-603, nov. 1990.
Contratação de professores estrangeiros perante a Constituição Federal
de 1988. RDP nº 97, p. 76-80, 1991.
Fundação. Personalidade de direito privado. Admissão de pessoal.
Boletim de Direito Administrativo, ano 7, nº 10, p. 561-564, out. 1991.
Funcionário público. Acumulação de cargos e funções. Proventos.
Boletim de Direito Administrativo, nº 10, p. 561-564, out. 1991.
Polícia do meio ambiente. Revista Forense, v. 317, p. 179-187, 1992.
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Participação popular na Administração Pública. Revista Trimestral de
Direito Público, v. 1, p. 127-139.
Processo administrativo. Garantia do administrado. Revista de Direito
Tributário, nº 58, p. 113-139, out./dez. 1991.
Servidor público. Incompetência da Justiça do Trabalho para julgar
dissídios de servidores públicos estatutários. Comentários a acórdão
do STF. Revista de Direito do Trabalho, nº 4, p. 379-385, abr. 1993.
Responsabilidade administrativa do servidor público. Revista de
Direito Administrativo Aplicado, v. 4, p. 29-36, mar. 1995.
Fundação governamental. Personalidade de direito privado. Revista de
Direito Administrativo Aplicado, v. 3/784-794, mar. 1994.
Da franquia na Administração Pública. Boletim de Direito
Administrativo, nº 3, p. 131-151, mar. 1995, e Revista de Direito
Administrativo, v. 199, p. 131-140, jan./mar. 1995.
Responsabilidade do Estado por ato jurisdicional. Revista de Direito
Administrativo, v. 198, p. 85-96, out./dez. 1994.
Mandado de segurança: ato coator e autoridade coatora. In:
GONÇALVES, Aroldo Pínio (Coord.). Mandado de Segurança. Belo
Horizonte: Del Rey, 1996.
Coisa julgada. Aplicabilidade a decisões do Tribunal de Contas da
União. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 27, nº 70, p. 23-36,
out./dez. 1996.
As carreiras jurídicas e o controle da Administração Pública. Revista
Jurídica de Osasco, v. 3, p. 59-68, 1996.
Contratos de gestão. Contratualização do controle administrativo
sobre a administração indireta e sobre as organizações sociais. Revista
da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, v. 45-46, p. 173-194,
jan./dez. 1996.
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Advocacia pública. Revista Jurídica da Procuradoria Geral do
Município de São Paulo, v. 3, p. 11-30, dez. 1996.
Necessidade de motivação do ato de dispensa de servidor celetista.
Revista Trimestral de Direito Público, v. 13, p. 74-76, 1996.
O sistema de parceria entre os setores público e privado. Boletim de
Direito Administrativo, São Paulo: NDJ, nº 9, p. 586-590, set. 1997.
A Reforma Administrativa e os contratos de gestão. Revista Licitar,
ano 1, nº 4, p. 10-19, out. 1997.
O que muda na remuneração dos servidores? (subsídios). Boletim de
Direito Administrativo, São Paulo: NDJ, nº 7, p. 421-428, jul. 1998.
A defesa do cidadão e da res publica. Revista do Serviço Público,
Fundação Nacional Escola Nacional de Administração Pública, ano
49, nº 2, p. 127-132, abr./jun. 1998.
500 anos de direito administrativo. Cadernos de Direito e Cidadania
II – Instituto de Estudos de Direito e Cidadania. São Paulo: Artchip,
2000, p. 39-69.
Reforma administrativa. Anais da XVII Conferência Nacional da
OAB. Rio de Janeiro, v. 1, p. 579-587.
Teto salarial posterior à Emenda Constitucional nº 19/98. Boletim de
Direito Administrativo, São Paulo: NDJ, nº 12, p. 893-903, dez. 2000.
Previdência Social do servidor público. Revista Trimestral de Direito
Público, São Paulo, v. 26, p. 168-185, 1999.
Agências executivas, agências reguladoras e organizações sociais.
Boletim de Direito Municipal, São Paulo: NDJ, nº 12, p. 745-767, dez.
2000.
Atos administrativos. Elementos. Poder discricionário face ao
princípio da legalidade. Boletim de Direito Municipal, São Paulo:
NDJ, nº 11, p. 669-691, 2000.
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Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 18 a 28). In:
MARTINS, Ives Gandra da Silva; NASCIMENTO, Carlos Valder do
(Org.). 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 182-237.
As inovações constitucionais no regime previdenciário do servidor
público. Fórum Administrativo, Belo Horizonte, ano 1, nº 2, p. 163-
175, abr. 2001.
As novas regras para os servidores públicos. In: Cadernos
FUNDAP/Fundação do Desenvolvimento Administrativo. São Paulo:
FUNDAP, 2002, nº 22. Reforma Administrativa.
Compartilhamento de infraestrutura por concessionárias de serviços
públicos.Fórum Administrativo – Direito Público, Belo Horizonte:
Fórum, ano 2, nº 11, p. 43-52, jan. 2002.
Aspectos jurídicos envolvendo o uso de bens públicos para
implantação e instalação do serviço de telefonia. Fórum de
Contratação e Gestão Pública, Belo Horizonte: Fórum, ano 1, nº 1, p.
38-48, jan. 2002.
Concessão de uso especial para fins de moradia (Medida Provisória nº
2.220, de 4-9-2001). Estatuto da cidade: comentários à Lei Federal
10.257/2001. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 152-170.
Direito de superfície. Estatuto da cidade: comentários à Lei Federal
10.257/2002. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 172-190.
Terceirização municipal em face da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Revista de Direito Municipal. Belo Horizonte: Fórum, nº 1, ano 4, nº
7, p. 40-50, jan./fev./mar. 2003.
Limites da função reguladora das agências diante do princípio da
legalidade. Direito Regulatório. Temas Polêmicos. Belo Horizonte:
Fórum, 2003. p. 27-60.
O equilíbrio econômico-financeiro e o controle das agências
reguladoras. O controle externo da regulação de serviços públicos.
Brasília: Tribunal de Contas da União, 2002, p. 55-65.
50.
51.
52.
53.
55.
56.
57.
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Transporte alternativo de passageiros por “perueiros”. Poder de polícia
do Município. Direito Público Moderno. Luciano Ferraz e Fabrício
Motta (Org.). Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 3.
Função social da propriedade pública. Direito Público. Estudos em
homenagem ao Prof. Adilson Abreu Dallari. Luiz Guilherme da Costa
Wagner Júnior (Org.). Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
Inovações no direito administrativo brasileiro. In: Revista Interesse
Público. Porto Alegre: Notadez, ano 6, nº 30, 2005, p. 39-55.
Regulação, poder estatal e controle social. In: Revista de Direito
Público da Economia. Belo Horizonte: Fórum, nº 11, jul./set. 2005, p.
163-172.
54. Bens públicos e trespasse de uso. In: Boletim de Direito
Administrativo. São Paulo: NDJ, nº 4, abr. 2005, p. 403-412.
Concessões de serviços públicos. In: Boletim de Licitações e
Contratos. São Paulo: NDJ, nº 3, mar. 2006, p. 210-219.
Discricionariedade técnica e discricionariedade administrativa.
Estudos de direito público em homenagem a Celso Antônio Bandeira
de Mello. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 480-504.
Omissões na atividade regulatória do Estado e responsabilidade civil
das agências reguladoras. In: FREITAS, Juarez (Org.).
Responsabilidade civil do Estado. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 249-
267.
O consórcio público na Lei nº 11.107, de 6-4-05. In: Boletim de
Direito Administrativo. São Paulo: NDJ, nº 11, nov. 2005, p. 1220-
1228.
Os princípios da proteção à confiança, da segurança jurídica e da boa-
fé na anulação do ato administrativo. In: MOTTA, Fabrício (Org.).
Estudos em homenagem ao Professor Nélson Figueiredo. Belo
Horizonte: Fórum, 2008. p. 295-315.
60.
61.
62.
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65.
66.
67.
68.
O princípio da supremacia do interesse público: sobrevivência diante
dos ideais do neoliberalismo. In: Revista Trimestral de Direito
Público. São Paulo: Malheiros, v. 48, p. 63-76, 2004; e Jam-Jurídica,
ano XIII, nº 9, set. 2008, p. 32-45.
Parecer sobre a exclusividade das atribuições da carreira de Advogado
da União. In: Revista de Direito dos Advogados da União, ano 7, nº 7,
out. 2008, p. 11-35.
Direito adquirido: comentário a acórdão do STF. Fórum
Administrativo – Direito Público. Belo Horizonte: Fórum, 2007, nº 81,
ano 6, p. 7-16.
O princípio da supremacia do interesse público. In: Revista Interesse
Público. Belo Horizonte: Fórum, jul./ago. 2009, ano 11, nº 56, p. 35-
54.
Gestão de florestas públicas por meio de contratos de concessão. In:
Revista do Advogado. São Paulo: AASP – Associação dos Advogados
de São Paulo, dez. 2009, nº 107, p. 140-149.
O Ministério Público como função essencial à justiça. In: Ministério
Público – Reflexões sobre princípios e funções institucionais. Carlos
Vinícius Alves Ribeiro (Org.). São Paulo: Atlas, 2010, p. 3-12.
Servidores temporários. Lei no 500/1974. Inclusão no regime próprio
de previdência do servidor público. In: Revista da Procuradoria Geral
do Estado de São Paulo, nº 69-70, jan./dez. 2009, p. 221-237.
Transformações da organização administrativa. Diretrizes, relevância
e amplitude do anteprojeto. In: Modesto, Paulo (Coord.). Nova
organização administrativa brasileira. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum,
2010, p. 21-33.
Das entidades paraestatais e das entidades de colaboração. In:
Modesto, Paulo (Coord.). Nova organização administrativa brasileira.
2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 239-255.
69.
70.
71.
72.
73.
74.
Existe um novo direito administrativo? In: DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella; RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves (Coord.). Supremacia do
interesse público e outros temas relevantes do direito administrativo.
São Paulo: Atlas, 2010, p. 1-9.
O princípio da supremacia do interesse público: sobrevivência diante
dos ideais do neoliberalismo. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella;
RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves (Coord.). Supremacia do interesse
público e outros temas relevantes do direito administrativo. São
Paulo: Atlas, 2010, p. 85-102.
Da constitucionalização do direito administrativo: reflexos sobre o
princípio da legalidade e a discricionariedade administrativa. In: DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves
(Coord.). Supremacia do interesse público e outros temas relevantes
do direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2010, p. 175-196; e
Atualidades Jurídicas – Revista do Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, ano 1, nº 1, jul./dez. 2011, Belo Horizonte:
Fórum, 2011, p. 83-106.
Ainda existem os contratos administrativos? In: DI PIETRO, Maria
Sylvia Zanella; RIBEIRO, Carlos Vinícius Alves (Coord.).
Supremacia do interesse público e outros temas relevantes do direito
administrativo. São Paulo: Atlas, 2010, p. 398-410.
Responsabilidade civil das entidades paraestatais. In: GUERRA,
Alexandre Dartanhan de Mello; PIRES, Luis Manuel Fonseca;
BENACCHIO, Marcelo (Org.). Responsabilidade civil do Estado:
desafios contemporâneos. São Paulo: Quartier Latin, 2010, p. 824-
842.
A lei de processo administrativo federal: sua ideia matriz e âmbito de
aplicação. In: NOHARA, Irene Patricia; MORAES FILHO, Marco
Antonio Praxedes de (Org.). Processo administrativo. Temas
polêmicos da Lei nº 9.784/99. São Paulo: Atlas, 2011, p. 185-201.
75.
76.
77.
78.
79.
80.
81.
82.
Princípio da segurança jurídica no direito administrativo. In:
BOTTINO, Marco Túlio (Org.). Segurança jurídica no Brasil. São
Paulo: RG, 2012, p. 159-188.
Terceirização municipal em face da lei de responsabilidade fiscal (com
adendo: inovações em matéria de terceirização na Administração
Pública). In: FORTINI, Cristiana (Coord.). Terceirização na
Administração Pública. Estudos em homenagem ao Professor Pedro
Paulo de Almeida Dutra. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 71-
87.
Serviços públicos. In: DALLARI, Adilson Abreu; NASCIMENTO,
Carlos Valder do; MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de direito
administrativo. São Paulo: Saraiva, 2013, v. 2, p. 292-317.
Direito fundamental à intimidade e publicação da remuneração dos
agentes públicos. In: Revista de Direito Administrativo
Contemporâneo, São Paulo: Revista dos Tribunais, ano 1, nº 1,
jul./ago. 2013, p. 15-26.
Direito administrativo e dignidade da pessoa humana. In: Revista de
Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte: Fórum, ano
13, nº 52, abr./jul. 2013, p. 13-33.
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mecanismo de tratamento do esgoto: exame dos aspectos de
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Princípios do processo administrativo no novo CPC. In:
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Estudo sobre o artigo 27 do Projeto de Lei nº 349/2015, que inclui, na
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Contratos – Regime jurídico e formalização. Artigos 54 a 64 da Lei nº
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Comentários a teses do STJ. In: Teses jurídicas dos Tribunais
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compensatórios na desapropriação direta e indireta e sobre cumulação
de juros moratórios e juros compensatórios na desapropriação).
Comentários aos artigos 6º, 7º, 18, 19 e 24 da lei anticorrupção. In: DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella; MARRARA, Thiago. Lei
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Princípios do processo administrativo no novo Código de Processo
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Concessões, permissões e autorizações de serviços públicos
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Impacto da Constituição de 1988 sobre o direito administrativo. 30
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Entrevista com Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Por Augusto Neves
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Concurso público na administração indireta. Revista de Direito e
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SHINJI, Alberto; BEZERRA, Arthur (organizadores). Temas em
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Capítulo 1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
1.10
1.11
1.11.1
1.11.2
O Direito Administrativo
Formação do Direito Administrativo
Fundamentos filosóficos e constitucionais do Direito
Administrativo
Contribuição do direito francês
Direito administrativo alemão
Direito administrativo italiano
Direito administrativo anglo-americano
Direito administrativo brasileiro
O Direito Administrativo brasileiro sob influência do direito
estrangeiro: sistemas de base romanística, do common law e do
direito comunitário europeu
Transformações do Direito Administrativo brasileiro
Objeto do Direito Administrativo
Métodos de estudo
Escola legalista, exegética, empírica ou caótica
O estudo do Direito Administrativo jurisprudencial1.11.3
1.11.4
1.12
1.13
1.13.1
1.13.2
1.13.3
1.13.4
1.13.5
1.13.6
1.13.7
1.13.8
1.13.9
Capítulo 2
2.1
2.2
2.3
2.3.1
2.3.2
2.4
2.5
2.6
Capítulo 3
Direito Administrativo e Ciência da Administração
Critério técnico-científico de estudo do Direito
Administrativo
Fontes do Direito Administrativo
Conceito de Direito Administrativo
Escola da puissance publique
Escola do serviço público
Critério do Poder Executivo
Critério das relações jurídicas
Critério teleológico
Critério negativo ou residual
Critério da distinção entre atividade jurídica e social
do Estado
Critério da Administração Pública
Nossa definição
Administração Pública
O vocábulo administração
A expressão Administração Pública
Administração pública e governo
Aspecto objetivo
Aspecto subjetivo
Administração pública em sentido estrito
Administração pública em sentido objetivo
Administração pública em sentido subjetivo
Regime Jurídico Administrativo
3.1
3.2
3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4
3.4.5
3.4.6
3.4.7
3.4.8
3.4.9
3.4.10
3.4.11
3.4.12
3.4.13
3.4.14
3.4.15
3.4.15.1
3.4.15.2
3.4.15.3
3.4.15.4
3.5
3.5.1
Regimes público e privado na administração pública
Regime jurídico administrativo
Reflexos da LINDB sobre o Direito Administrativo
Princípios da administração pública
Legalidade
Supremacia do interesse público
Impessoalidade
Presunção de legitimidade ou de veracidade
Especialidade
Controle ou tutela
Autotutela
Hierarquia
Continuidade do serviço público
Publicidade
Moralidade administrativa
Razoabilidade e proporcionalidade
Motivação
Eficiência
Segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé
Segurança jurídica
Proteção à confiança
Boa-fé
Aplicação dos princípios da segurança
jurídica, boa-fé e proteção à confiança
Poderes da Administração
Normativo
3.5.2
3.5.3
Capítulo 4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.3
4.4
4.5
4.6
Capítulo 5
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
Disciplinar
Decorrentes da hierarquia
Serviços Públicos
Conceito
Serviço público em sentido amplo
Serviço público em sentido restrito
Evolução
Conclusões quanto ao conceito
Elementos da definição
Elemento subjetivo
Elemento formal
Elemento material
Crise na noção de serviço público
Princípios
Classificação
Formas de gestão
Poder de Polícia
Introdução
Evolução
Conceito
Polícia administrativa e judiciária
Meios de atuação
Características
Limites
Capítulo 6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.8.1
6.8.2
6.8.3
6.8.4
6.8.5
6.8.6
6.8.7
6.9
6.9.1
6.9.2
6.9.3
6.9.4
6.9.5
6.9.6
6.9.7
6.9.8
6.9.8.1
Restrições do Estado sobre a Propriedade Privada
Evolução
Modalidades
Fundamento
Função social da propriedade
Limitações administrativas
Ocupação temporária
Requisição administrativa
Tombamento
Proteção do patrimônio histórico e artístico nacional
Conceito e características
Objeto
Modalidades
Procedimento
Efeitos
Natureza jurídica
Servidão administrativa
Servidão na teoria geral do direito
Servidão de direito privado e de direito público
Servidão administrativa e limitação administrativa
Conceito
Forma de constituição
Extinção
Direito à indenização
Modalidades
Servidão sobre terrenos marginais
6.9.8.2
6.9.8.3
6.9.8.4
6.9.8.5
6.9.8.6
6.9.8.7
6.10
6.10.1
6.10.2
6.10.3
6.10.4
6.10.5
6.10.6
6.10.7
6.10.8
6.10.9
6.10.10
6.10.11
6.10.12
6.10.13
Capítulo 7
7.1
Servidão a favor das fontes de água mineral,
termal ou gasosa e dos recursos hídricos
Servidão sobre prédios vizinhos de obras ou
imóvel pertencente ao patrimônio histórico e
artístico nacional
Servidão em torno de aeródromos e
heliportos
Servidão militar
Servidão de aqueduto
Servidão de energia elétrica
Desapropriação
Evolução no direito brasileiro
Conceito
Modalidades de desapropriação sancionatória
Procedimento
Sujeitos ativo e passivo
Pressupostos
Objeto
Indenização
Natureza jurídica
Imissão provisória na posse
Destino dos bens desapropriados
Desapropriação indireta
Retrocessão
Atos Administrativos
Fatos da administração
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.6.1
7.6.2
7.6.3
7.6.4
7.7
7.7.1
7.7.2
7.7.3
7.7.4
7.7.5
7.8
7.8.1
7.8.2
7.8.3
7.8.4
7.8.5
7.9
7.10
7.10.1
7.10.1.1
Atos da administração
Origem da expressão
Conceito
Ato administrativo e produção de efeitos jurídicos
Atributos
Presunção de legitimidade e veracidade
Imperatividade
Autoexecutoriedade
Tipicidade
Elementos
Sujeito
Objeto
Forma
Finalidade
Motivo
Discricionariedade e vinculação
Conceito
Justificação
Âmbito de aplicação da discricionariedade
Legalidade e mérito do ato administrativo
Limites da discricionariedade e controle pelo Poder
Judiciário
Classificação
Atos administrativos em espécie
Quanto ao conteúdo
Autorização
7.10.1.2
7.10.1.3
7.10.1.4
7.10.1.5
7.10.1.6
7.10.1.7
7.10.1.8
7.10.2
7.10.2.1
7.10.2.2
7.10.2.3
7.10.2.4
7.10.2.5
7.11
7.11.1
7.11.2
7.11.2.1
7.11.2.2
7.11.2.3
7.11.2.4
7.11.2.5
7.11.2.6
7.11.2.7
7.11.2.8
7.11.2.9
Licença
Admissão
Permissão
Aprovação
Homologação
Parecer
Visto
Quanto à forma
Decreto
Resolução e portaria
Circular
Despacho
Alvará
Extinção
Modalidades
Anulação ou invalidação
Conceito, efeitos e natureza
Vícios: peculiaridades no Direito
Administrativo
Vícios relativos ao sujeito
Vícios relativos ao objeto
Vícios relativos à forma
Vícios quanto ao motivo
Vícios relativos à finalidade
Consequências decorrentes dos vícios
Atos administrativos nulos e anuláveis
7.11.2.10
7.11.2.11
7.11.3
Capítulo 8
8.1
8.2
8.3
8.4
8.5
8.5.1
8.5.2
8.6
8.6.1
8.6.2
8.6.3
8.6.4
8.6.5
8.6.6
8.6.7
8.6.7.1
8.6.7.2
8.6.7.3
8.6.7.4
Convalidação
Confirmação
Revogação
Contrato Administrativo
Contratos da administração
Divergências doutrinárias
O contrato administrativo como espécie do gênero contrato
Traços distintivos entre o contrato administrativo e o contrato
de direito privado
Direito positivo
Normas constitucionais
Legislação ordinária
Características dos contratos administrativos
Presença da Administração Pública como Poder
Público
Finalidade pública
Obediência à forma prescrita em lei
Procedimento legal
Contrato de adesão
Natureza intuitu personae
Presença das cláusulas exorbitantes
Exigência de garantia
Alteração unilateral
Rescisão unilateral
Fiscalização
8.6.7.5
8.6.7.6
8.6.7.7
8.6.7.8
8.6.8
8.6.8.1
8.6.8.2
8.6.8.3
8.6.8.4
8.7
8.8
8.8.1
8.8.1.1
8.8.1.2
8.8.1.3
8.8.1.3.1
8.8.1.3.2
8.8.1.3.3
8.8.1.4
8.8.1.4.1
8.8.1.4.2
8.8.1.4.3
8.8.1.4.4
Aplicação de penalidades
Anulação
Retomada do objeto
Restrições ao uso da exceptio non adimpleti
contractus
Mutabilidade
Álea administrativa: alteração unilateral do
contrato
Álea administrativa: fato do príncipe
Álea administrativa: fato da administração
Álea econômica: teoria da imprevisão
Rescisão do contrato administrativo
Modalidades de contratos administrativos
Concessão
Conceito e modalidades
Natureza jurídica
Concessão de serviço público
Evolução
Conceito e características
Concessão, permissão e
autorização de serviço público
Parcerias público-privadas
Direito positivo
Conceito e modalidades
Concessão patrocinada
Concessão administrativa
8.8.1.4.5
8.8.1.4.6
8.8.1.4.7
8.8.1.4.8
8.8.1.5
8.8.1.6
8.8.2
8.8.2.1
8.8.2.2
8.8.2.3
8.8.2.4
8.8.3
8.9
8.10
8.11
8.12
8.13
8.14
8.14.1
8.14.2
8.14.3
8.14.4
8.14.5
Traços comuns à concessão
patrocinada e à concessão
administrativa
Da licitação
Procedimento de manifestação de
interesse
Normas aplicáveis apenas à
União
Concessão de obra pública
Concessão de uso
Contratos de obra pública e de prestação de serviços
Empreitada
Administração contratada
Tarefa
Serviços de publicidade
Contrato de fornecimento
Programa de Parcerias de Investimentos – PPI
Contrato de Desempenho e Contrato de gestão
Convênio
Consórcio administrativo
Terceirização
Contratos em regime diferenciado de contratação (RDC)
Regime jurídico
Regime de contratação integrada
Convocação para assinatura do contrato
Remuneração variável
Contratações simultâneas
Capítulo 9
9.1
9.2
9.3
9.3.1
9.3.2
9.3.3
9.3.4
9.3.5
9.3.6
9.3.7
9.3.8
9.3.9
9.3.10
9.4
9.5
9.6
9.6.1
9.6.2
9.6.3
9.6.4
9.6.5
9.6.6
9.6.7
9.7
9.7.1
Licitação
Conceito
Direito positivo
Princípios
Princípio da igualdade
Princípio da legalidade
Princípioda impessoalidade
Princípio da moralidade e da probidade
Princípio da publicidade
Princípio da vinculação ao instrumento convocatório
Princípio do julgamento objetivo
Princípio da adjudicação compulsória
Princípio da ampla defesa
Princípio da licitação sustentável
Obrigatoriedade de licitação
Dispensa e inexigibilidade
Modalidades
Concorrência
Tomada de preços
Convite
Concurso
Leilão
Pregão
Regime Diferenciado de Contratação (RDC)
Procedimento
Procedimento da concorrência
9.7.1.1
9.7.1.2
9.7.1.3
9.7.1.4
9.7.1.5
9.7.2
9.7.3
9.7.4
9.7.5
9.7.6
9.7.7
9.8
9.9
9.10
9.11
9.11.1
9.11.2
9.11.3
9.11.4
9.11.5
9.11.6
9.11.7
9.11.8
9.11.9
9.11.10
Edital
Habilitação
Classificação
Homologação
Adjudicação
Procedimento da tomada de preços
Procedimento do convite
Procedimento do concurso
Procedimento do leilão
Procedimento do pregão
Procedimento para contratação de serviços de
publicidade
Sistema de registro de preços
Anulação e revogação
Recursos administrativos
Licitação no Regime Diferenciado de Contratação (RDC)
Direito positivo
Principais inovações
Objetivos da licitação
Princípios da licitação
Restrições à publicidade do orçamento estimado
Comissão de licitação
Procedimento da licitação
Procedimentos auxiliares das licitações
Pedidos de esclarecimento, impugnações e recursos
Sanções
Capítulo 10
10.1
10.1.1
10.1.2
10.1.3
10.1.3.1
10.1.3.2
10.1.3.3
10.1.4
10.1.5
10.1.5.1
10.1.5.2
10.2
10.2.1
10.2.2
10.3
10.3.1
10.3.2
10.3.3
10.3.4
10.3.5
10.4
10.4.1
10.4.2
Administração Indireta
Descentralização
Descentralização e desconcentração
Descentralização política e administrativa
Modalidades de descentralização administrativa
Descentralização territorial
Descentralização por serviços
Descentralização por colaboração
Evolução
A descentralização administrativa no direito positivo
brasileiro
A confusão do legislador
A expressão Administração Indireta na
Constituição
Entidades da Administração Indireta
Modalidades e natureza jurídica
Regime jurídico
Autarquias
O vocábulo autarquia
Evolução no direito brasileiro
Conceito e características
Posição perante a Administração Pública e terceiros
Classificação
Fundação
Natureza jurídica e conceito
Fundação de direito privado
10.4.3
10.4.4
10.5
10.5.1
10.5.2
10.5.3
10.5.3.1
10.5.3.2
10.5.3.3
10.5.3.4
10.5.3.5
10.5.3.6
10.5.3.7
10.5.3.8
10.5.3.9
10.5.3.10
10.5.3.11
10.6
10.7
10.8
10.9
10.9.1
10.9.2
10.9.3
Direito positivo brasileiro
Fundação de direito público
Empresas estatais
Alcance da expressão
Distinção quanto ao tipo de atividade
Sociedade de economia mista, empresa pública e
subsidiárias
Estatuto jurídico
Conceito legal
Traços comuns
Traços distintivos
Regime jurídico
Órgãos de Administração
Função social
Responsabilidade e controle interno
Licitação
Contratos
Fiscalização
Normas comuns às entidades da Administração Indireta
Privilégios próprios das autarquias e fundações públicas
Natureza jurídica dos bens das entidades da Administração
Indireta
Agências
Considerações gerais
Agência executiva
Agência reguladora
10.10
10.10.1
10.10.2
10.10.3
10.10.4
10.10.5
10.11
Capítulo 11
11.1
11.2
11.3
11.4
11.5
11.6
11.7
11.8
11.8.1
11.8.2
11.8.3
11.8.3.1
11.8.3.2
11.8.3.3
Consórcio público
Considerações gerais
Conceito e natureza jurídica
Constituição, alteração e extinção do consórcio
Contratos de rateio
Contratos de programa e convênios de cooperação
Controle administrativo ou tutela das entidades da
Administração Indireta
Entidades Paraestatais e Terceiro Setor
A expressão entidade paraestatal
Aproximação entre entidades paraestatais e terceiro setor
As entidades paraestatais no direito positivo
Serviços sociais autônomos
Entidades de apoio
Organizações sociais
Organizações da sociedade civil de interesse público
Organizações da sociedade civil
Abrangência da Lei nº 13.019/14
Do termo de colaboração, do termo de fomento e do
acordo de cooperação
Do chamamento público
Providências preliminares
Procedimento do chamamento público
Dispensa e inexigibilidade do chamamento
público
11.8.4
11.8.5
11.8.6
11.8.7
Capítulo 12
12.1
12.2
12.3
12.4
Capítulo 13
13.1
13.2
13.2.1
13.2.2
13.2.3
13.2.4
13.3
13.4
13.4.1
13.4.2
13.4.3
13.4.4
Da celebração do termo de colaboração e do termo de
fomento
Das vedações
Das contratações realizadas pelas organizações da
sociedade civil
Medidas moralizadoras
Órgãos Públicos
Teorias sobre as relações do Estado com os agentes públicos
Conceito
Natureza
Classificação
Servidores Públicos
Terminologia
Agentes públicos
Agentes políticos
Servidores públicos
Militares
Particulares em colaboração com o Poder Público
Cargo, emprego e função
Normas constitucionais
Regime jurídico do servidor
Direito de acesso aos cargos, empregos e funções
públicas
Condições de ingresso
Sistema remuneratório dos servidores públicos
13.4.4.1
13.4.4.2
13.4.4.2.1
13.4.4.2.2
13.4.4.2.3
13.4.4.3
13.4.4.3.1
13.4.4.3.2
13.4.4.3.3
13.4.5
13.4.6
13.4.7
13.4.7.1
13.4.7.2
13.4.7.3
13.4.7.4
13.4.7.5
13.4.7.6
Normas constitucionais pertinentes à
remuneração ou vencimento
Regime de subsídios
Agentes públicos em regime de
subsídio
Competência para fixação e
alteração dos subsídios
Subsídios para os servidores
organizados em carreira
Normas comuns à remuneração e aos
subsídios
Fixação e alteração da
remuneração e do subsídio
Teto das remunerações e
subsídios
Irredutibilidade de remuneração e
subsídio
Direito de greve e de livre associação sindical
Proibição de acumulação de cargos
Aposentadoria e pensão
Regime previdenciário
Princípios da reforma previdenciária
Regimes previdenciários diferenciados
Modalidades de aposentadoria
Cálculo dos proventos dos servidores
federais
Regime previdenciário dos servidores
estaduais, distritais e municipais
13.4.7.7
13.4.7.8
13.4.7.9
13.4.7.10
13.4.8
13.4.9
13.4.10
13.4.11
13.4.12
13.5
13.6
13.7
13.8
13.8.1
13.8.2
13.8.3
13.8.4
Capítulo 14
14.1
14.2
14.3
14.4
14.5
Valor dos proventos de aposentadoria
voluntária dos servidores estaduais, distritais
e municipais
Pensão por morte do servidor
Previdência complementar
Contagem de tempo para aposentadoria
Estabilidade
Afastamento para exercício de mandato eletivo
Direitos sociais
Limites de despesa com pessoal
Limites decorrentes da Emenda Constitucional nº
95/16
Provimento e Investidura
Vacância
Direitos e deveres
Responsabilidade
Responsabilidade civil
Responsabilidade administrativa
Responsabilidade penal
Comunicabilidade de instâncias
Processo Administrativo
Processos estatais
Processo administrativo
Processo e procedimento
Modalidades
Processo Administrativo Eletrônico
14.6
14.6.1
14.6.2
14.6.3
14.6.4
14.6.5
14.6.6
14.6.7
14.6.8
14.6.9
14.7
14.8
14.8.1
14.8.2
Capítulo 15
15.1
15.2
15.2.1
15.2.2
15.2.3
15.3
15.4
15.5
15.6
Princípios
Princípio da publicidade
Princípio da oficialidade
Princípio da obediência à forma e aos procedimentos
Princípio da gratuidade
Princípio da ampla defesa e do contraditório
Princípio da atipicidade
Princípio da pluralidade de instâncias
Princípio da economia processual
Princípio da participação popular
Processo administrativo disciplinar
Processo sumário
Sindicância
Verdade sabida
Responsabilidade Extracontratual do Estado
Delimitação do tema
Evolução
Teoria da irresponsabilidade
Teorias civilistas
Teorias publicistas
Direito positivo brasileiro
Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade
Responsabilidade do estado por omissão
Responsabilidade do Estado por danos decorrentes de leis e
regulamentos
15.7
15.8
Capítulo 16
16.1
16.2
16.3
16.3.1
16.3.2
16.3.3
16.3.4
16.4
16.4.1
16.4.2
16.4.3
16.5
16.5.1
16.5.2
16.6
16.6.1
16.6.2
16.6.3
16.6.3.1
16.6.3.2
16.6.3.3
Responsabilidade do Estado por atos jurisdicionais
Reparação do dano
Bens Públicos
Evolução
Classificação
Bens do domínio público do Estado
Conceito
Natureza jurídica
Modalidades
Regime jurídico
Bens do domínio privado do Estado ou bens dominicais
Conceito
Características
Regime jurídico
Alienação
Alienação dos bens de uso comum e de uso especial
Alienação dos bens dominicais
Uso de bem públicopor particular
Uso normal e uso anormal
Uso comum
Uso privativo
Conceito e características
Instrumentos estatais de outorga de uso
privativo
Autorização, permissão e concessão
16.6.3.4
16.6.3.5
16.7
16.8
16.8.1
16.8.2
16.8.3
16.8.4
16.8.5
16.8.5.1
16.8.5.2
16.8.5.3
16.8.5.4
16.8.6
16.8.7
16.8.8
16.8.9
16.8.9.1
16.8.9.2
16.8.9.3
16.8.9.4
Capítulo 17
17.1
17.2
Uso privativo de bens imóveis da União
Tutela do uso privativo
Formação do patrimônio público
Bens públicos em espécie
Direito positivo
Terrenos reservados
Terrenos de marinha e seus acrescidos
Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios
Terras devolutas
Evolução da propriedade rural no Brasil
Conceito e natureza jurídica
Titularidade
Processo de discriminação
Faixa de fronteira
Ilhas
Águas públicas
Minas e jazidas
Conceito
Sistemas de exploração e aproveitamento
das jazidas
Evolução no direito brasileiro
Sistema atual
Controle da Administração Pública
Conceito e abrangência
Espécies
17.3
17.3.1
17.3.2
17.3.2.1
17.3.2.2
17.3.2.3
17.3.2.4
17.4
17.4.1
17.4.2
17.4.3
17.5
17.5.1
17.5.2
17.5.3
17.5.3.1
17.5.3.2
17.5.4
17.5.5
17.5.5.1
17.5.5.2
17.5.5.3
17.5.5.3.1
17.5.5.3.2
Controle administrativo
Conceito e alcance
Recursos administrativos
Conceito, efeitos e fundamento
Modalidades
Coisa julgada administrativa
Prescrição administrativa
Controle legislativo
Alcance
Controle político
Controle financeiro
Controle judicial
Sistema de unidade de jurisdição
Limites
Controle judicial das políticas públicas
Conceito de políticas públicas e competência
para sua definição e execução
Controle das políticas públicas pelo Poder
Judiciário
A Administração Pública em juízo
Meios de controle
Habeas corpus
Habeas data
Mandado de injunção
Controvérsias quanto à origem
Objeto do mandado de injunção
17.5.5.3.3
17.5.5.3.4
17.5.5.3.5
17.5.5.3.6
17.5.5.3.7
17.5.5.4
17.5.5.4.1
17.5.5.4.2
17.5.5.4.3
17.5.5.4.4
17.5.5.4.5
17.5.5.5
17.5.5.6
17.5.5.6.1
17.5.5.6.2
17.5.5.6.3
17.5.5.6.4
17.5.5.6.5
17.5.5.6.6
17.5.5.7
17.5.5.7.1
17.5.5.7.2
17.5.5.7.3
A solução adotada pela Lei nº
13.300/16
Pressupostos
Mandado de injunção individual
ou coletivo
Anotações quanto ao processo
Competência para julgamento
Mandado de segurança individual
Origem
Conceito e pressupostos
Restrições
Anotações quanto ao processo
Prazo
Mandado de segurança coletivo
Ação popular
Evolução
Conceito e pressupostos
Sujeito ativo e passivo
Posição do Ministério Público
Objeto
Anotações quanto ao processo
Ação civil pública
Origem e evolução
Comparação com ação popular e
mandado de segurança coletivo
Pressupostos e conceito
17.5.5.7.4
17.5.5.7.5
17.5.5.7.6
17.5.5.7.7
Capítulo 18
18.1
18.2
18.3
18.3.1
18.3.2
18.3.3
18.3.3.1
18.3.3.2
18.3.3.3
18.3.3.4
18.3.4
18.3.5
18.3.6
Capítulo 19
19.1
Sujeito ativo e passivo
Funções do Ministério Público
Objeto
Anotações quanto ao processo
Improbidade Administrativa
Legalidade, moralidade e probidade
Evolução no direito positivo
Lei de Improbidade Administrativa
Competência para legislar sobre improbidade
administrativa em função da natureza do ilícito e da
sanção cabível
Concomitância de instâncias penal, civil e
administrativa
Elementos constitutivos do ato de improbidade
administrativa
Sujeito passivo
Sujeito ativo
Ocorrência de ato danoso
Elemento subjetivo: dolo ou culpa
Sanções
Procedimento administrativo
Ação judicial de improbidade administrativa
Responsabilidade das Pessoas Jurídicas pela Prática de
Atos Danosos Contra a Administração Pública
Da lei anticorrupção
19.2
19.3
19.4
19.5
19.6
19.7
19.8
19.9
Capítulo 20
20.1
20.2
20.2.1
20.2.2
20.2.3
20.2.4
20.2.5
20.2.6
20.2.7
20.2.8
20.3
20.4
20.4.1
Dos requisitos da responsabilização
Responsabilização administrativa
Do processo administrativo de responsabilização
Do acordo de leniência
Da responsabilização judicial
Dosimetria das sanções
Da cumulatividade de sanções
Do Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP
Arbitragem, Mediação e Autocomposição de Conflitos
na Administração Pública
Direito positivo
A arbitragem na Administração Pública
Das controvérsias doutrinárias
Inovações da Lei nº 13.129, de 26-5-15, quanto à
arbitragem na Administração Pública
Direitos patrimoniais disponíveis
Previsão de contratos de direito privado na Lei nº
8.666/93
Matérias que podem ser submetidas à arbitragem
Competência para autorizar a arbitragem
Arbitragem de direito
Conflito entre sigilo e publicidade
Mediação
Autocomposição de conflitos em que for parte pessoa jurídica
de direito público
Conceito e alcance
20.4.2 Medidas de autocomposição de conflitos
Bibliografia
Índice Remissivo
1.1 FORMAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO
O Direito Administrativo, como ramo autônomo, nasceu em fins do
século XVIII e início do século XIX, o que não significa que inexistissem
anteriormente normas administrativas, pois onde quer que exista o Estado
existem órgãos encarregados do exercício de funções administrativas. O que
ocorre é que tais normas se enquadravam no jus civile, da mesma forma que
nele se inseriam as demais, hoje pertencentes a outros ramos do direito.
Além disso, o que havia eram normas esparsas relativas
principalmente ao funcionamento da Administração Pública, à competência
de seus órgãos, aos poderes do Fisco, à utilização, pelo povo, de algumas
modalidades de bens públicos, à servidão pública. Não se tinha desse ramo
do direito uma elaboração baseada em princípios informativos próprios que
lhe imprimissem autonomia.
A Idade Média não encontrou ambiente propício para o
desenvolvimento do Direito Administrativo. Era a época das monarquias
absolutas, em que todo poder pertencia ao soberano; a sua vontade era a lei,
a que obedeciam todos os cidadãos, justificadamente chamados servos ou
vassalos (aqueles que se submetem à vontade de outrem). Nesse período,
do chamado Estado de Polícia, assinala Merkl (1980:93) que o direito
público se esgota num único preceito jurídico, que estabelece um direito
ilimitado para administrar, estruturado sobre princípios segundo os quais
quod regi placuit lex est, the king can do no wrong, le roi ne peut mal faire.
O rei não podia ser submetido aos Tribunais, pois os seus atos se
colocavam acima de qualquer ordenamento jurídico. Com base nessa ideia é
que se formulou a teoria da irresponsabilidade do Estado, que, em alguns
sistemas, continuou a ter aplicação mesmo após as conquistas do Estado
Moderno em benefício dos direitos individuais.
Não havia Tribunais independentes, uma vez que, em uma primeira
fase, o próprio rei decidia os conflitos entre particulares e, em fase
posterior, as funções judicantes foram delegadas a um conselho, que ficava,
no entanto, subordinado ao soberano.
No entanto, apontam-se algumas obras de glosadores da Idade Média,
principalmente dos séculos XIII e XIV, nas quais se encontra o germe dos
atuais direitos constitucional, administrativo e fiscal. Indica-se a obra de
Andrea Bonello (1190 a 1275 d.C.), dedicada ao estudo dos três últimos
livros do Código Justiniano, que tinham sido deixados de lado, porque
dedicados a estruturas fiscais e administrativas de um império que já não
existia. Outro texto sobre o qual trabalharam os juristas, na época, foi o
Liber Constitutionis, publicado pelo parlamento de Melfi em 1231. No
século XIV, a obra de Bartolo de Sassoferrato (1313-57) lança as bases da
teoria do Estado Moderno (cf. Mario G. Losano, 1979:55).
Mas a formação do Direito Administrativo, como ramo autônomo,
teve início, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do
direito público, a partir do momento em que começou a desenvolver-se – já
na fase do Estado Moderno – o conceito de Estado de Direito, estruturado
sobre o princípio da legalidade (em decorrência do qual até mesmo os
governantes se submetem à lei, em especial à lei fundamental que é a
Constituição) e sobre o princípio da separação de poderes, que tem por
objetivo assegurar a proteção dos direitos individuais, não apenas nas
relações entre particulares, mas também entre estes e o Estado.
Daí a afirmaçãode que o Direito Administrativo nasceu das
Revoluções que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da
Idade Média. “Constitui disciplina própria do Estado Moderno, ou melhor,
do chamado Estado de Direito, porque só então se cogitou de normas
delimitadoras da organização do Estado-poder e da sua ação, estabelecendo
balizas às prerrogativas dos governantes, nas suas relações recíprocas, e,
outrossim, nas relações com os governados. Na verdade, o Direito
Administrativo só se plasmou como disciplina autônoma quando se
prescreveu processo jurídico para atuação do Estado-poder, através de
programas e comportas na realização das suas funções” (cf. O. A. Bandeira
de Mello, 1979, v. 1:52).
Alguns vão ao ponto de afirmar que o Direito Administrativo é
produto exclusivo da situação gerada pela Revolução Francesa, só existindo
nos países que adotaram os princípios por ela defendidos. Onde não houve a
mesma luta que convergiu para a mudança brusca de regime, não existe
Direito Administrativo. É o que expõe Mario G. Losano (1979:68), quando,
citando tese defendida, na França, por Hauriou, na Suíça, por Fleiner, e na
Itália, por Zanobini, afirma que ela “foi reconsolidada pela constatação de
que o direito inglês – não tendo sofrido o nítido corte gerado pela
Revolução Francesa entre mundo feudal e mundo burguês – não conhece
um Direito Administrativo, tal como não conhece direitos imobiliários (ou
reais) encerrados em categorias taxativas determinadas”. Com isso, deve
concluir-se que “o Direito Administrativo é um produto da Europa
continental pós-revo-lucionária, o que impede a generalização de conceitos
para além destes limites de espaço e de tempo. Na realidade, ele apresenta-
se como o direito que o Estado burguês utiliza para se defender tanto contra
a classe derrubada como contra a que, utilizada como aliada no decurso da
revolução, é reprimida depois da tomada do poder”.
Não se afigura verdadeira a tese de que o Direito Administrativo só
exista nos sistemas europeus formados com base nos princípios
revolucionários do século XVIII. O que é verdadeiro é o fato de que nem
todos os países tiveram a mesma história nem estruturaram pela mesma
forma o seu poder; em consequência, o Direito Administrativo teve origem
diversa e desenvolvimento menor em alguns sistemas, como o anglo-
americano. Mesmo dentro dos “direitos” filiados ao referido sistema
europeu existem diferenças que vale a pena assinalar, uma vez que, quanto
menos desenvolvido o Direito Administrativo, maior é a aplicação do
direito privado nas relações jurídicas de que participa o Estado.
Na realidade, o conteúdo do Direito Administrativo varia no tempo
e no espaço, conforme o tipo de Estado adotado. No chamado Estado de
Polícia, em que a finalidade é apenas a de assegurar a ordem pública, o
objeto do Direito Administrativo é bem menos amplo, porque menor é a
interferência estatal no domínio da atividade privada. O Estado do Bem-
estar é um Estado mais atuante; ele não se limita a manter a ordem pública,
mas desenvolve inúmeras atividades na área da saúde, educação, assistência
e previdência social, cultura, sempre com o objetivo de promover o bem-
estar coletivo. Nesse caso, o Direito Administrativo amplia o seu conteúdo,
porque cresce a máquina estatal e o campo de incidência da burocracia
administrativa. O próprio conceito de serviço público amplia-se, pois o
Estado assume e submete a regime jurídico publicístico atividades antes
reservadas aos particulares. Além disso, a substituição do Estado liberal,
baseado na liberdade de iniciativa, pelo Estado-Providência ampliou, em
muito, a atuação estatal no domínio econômico, criando novos instrumentos
de ação do poder público, quer para disciplinar e fiscalizar a iniciativa
privada, com base no poder de polícia do Estado, quer para exercer
atividade econômica, diretamente, na qualidade de empresário. Também
sob esse aspecto, ampliou-se o conteúdo do Direito Administrativo, a ponto
de já se começar a falar em novo ramo que a partir daí vai-se formando – o
direito econômico – baseado em normas parcialmente públicas e
parcialmente privadas.
Neste capítulo, o que se pretende mostrar, em primeiro lugar, são os
fundamentos constitucionais e filosóficos do Direito Administrativo. A
seguir, será analisada a contribuição do direito francês, do direito alemão e
do direito italiano para a formação do Direito Administrativo como ramo
autônomo. A orientação seguida pelos três “direitos” foi diversa: o
primeiro, que praticamente deu origem ao Direito Administrativo, formou,
no início, a chamada escola legalista ou exegética, porque o estruturou
quase inteiramente a partir da interpretação de textos legais, levada a efeito
pelos Tribunais Administrativos; o segundo, embora influenciado pelo
direito francês, deu os primeiros passos no sentido da elaboração científica
do Direito Administrativo; e o terceiro, seguindo um pouco de cada
tendência – a exegética e a científica – trouxe inegável contribuição para a
elaboração sistemática do Direito Administrativo. Os três fazem parte do
sistema de base romanística, assim chamado porque proveio dos estudos do
direito romano, realizados, a partir do século XII, nas universidades dos
países latinos e dos países germânicos, dentre as quais se destaca a
Universidade de Bolonha, na Itália. Esse sistema tinha por objetivo criar um
direito comum (jus commune) para a Europa continental, porém respeitando
a diversidade dos povos que a integram. Embora idealizado para a Europa,
expandiu-se para fora dela, por conta da colonização ou por recepção
voluntária. Abrange a maior parte dos países da Europa ocidental: Itália,
Espanha, Portugal, Grécia, Alemanha, Áustria, Suíça, Bélgica, Dinamarca,
Suécia, Finlândia, Noruega, Escócia; fora da Europa, abrange os países que
foram colonizados por países da Europa continental: América Latina,
Luisiana (nos Estados Unidos), Quebec (no Canadá francês), países
africanos colonizados pela França, pela Bélgica ou por Portugal, bem como
a África do Sul.
A ideia de direito comum caiu por terra com o desenvolvimento da
Escola do Direito Natural, nos séculos XVII e XVIII, que inspirou as
codificações e levou ao positivismo interno de cada país. O objetivo de criar
um direito comum europeu só ressurgiu no século XX, com a formação da
União Europeia e, em consequência, do direito comunitário europeu, no
qual se verifica um encontro entre os sistemas romanístico e do common
law.
Também se fará rápida análise do Direito Administrativo anglo-
americano, inserido no sistema do common law, que se caracteriza por ser
essencialmente um direito feito pelo juiz; nesse sistema, a jurisprudência é a
principal fonte do direito. O sistema do common law é adotado na Grã-
Bretanha (com ressalva para a Escócia, que permaneceu no sistema de base
romanística), nos Estados Unidos, no Canadá (com exceção de Quebec), na
Austrália, Nova Zelândia, Jamaica, alguns países africanos, Índia, Birmânia,
Malásia. Seu estudo, neste capítulo, tem como objetivo demonstrar a
diversidade de sua formação e o seu menor desenvolvimento quando
comparado com o sistema de base romanística.
Não se poderia deixar de dedicar um parágrafo ao Direito
Administrativo brasileiro que, seguindo a orientação dos demais países da
América Latina, adotou o sistema europeu-continental, porém também
sofreu influência do sistema do common law e, mais recentemente, do
direito comunitário europeu. Um item será dedicado ao exame da influência
do direito estrangeiro na formação e evolução do Direito Administrativo
brasileiro.
Também será dedicado um item apontando as principais
transformações do Direito Administrativo.
O capítulo se encerrará com itens sobre o objeto, as fontes e o
conceito do Direito Administrativo.
1.2 FUNDAMENTOS FILOSÓFICOS E CONSTITUCIONAIS DO
DIREITO ADMINISTRATIVO
Na doutrina administrativista brasileira, alguns autores mais recentes
defendem a origem autoritária do Direito Administrativo, que teria nascido
para proteger os interesses econômicos e políticos daburguesia. A
divergência surgiu em razão das críticas ao princípio da supremacia do
interesse público, que também teria conteúdo autoritário. Nessa linha de
pensamento, inserem-se, dentre outros, Gustavo Binenbojm, Humberto
Ávila e Daniel Sarmento, todos com textos publicados em obra organizada
pelo último, sob o título de Interesses públicos versus interesses privados:
desconstruindo o princípio da supremacia do interesse público.
Também é o pensamento de Marçal Justen Filho (2008:67), para quem
“a organização do aparato administrativo do Estado se modela pelas
concepções napoleônicas, que traduzem uma rígida hierarquia de feição
militar do século XIX. A fundamentação filosófica do Direito
Administrativo ainda se reporta à clássica disputa entre Duguit e Hauriou,
ocorrida nos primeiros decênios do século XX. Mais do que isso,
predomina a influência do pensamento de Hauriou muito mais intensamente
do que a visão de Duguit. O conteúdo do Direito Administrativo é
preenchido por institutos vinculados a concepções políticas de um período
distante. Ou seja, o Direito Administrativo continua vinculado às
concepções filosóficas, políticas e constitucionais que vigoravam na
primeira metade do século XX. A evolução radical do constitucionalismo
do final do século XX permanece ignorada pelo Direito Administrativo”.
Falando sobre a constitucionalização do Direito Administrativo,
Marçal Justen Filho acrescenta que “[...] a evolução recente importou
alterações radicais nas instituições e nas concepções vigentes. A função e o
conteúdo da Constituição foram impregnados por princípios e valores
democráticos, o que se afirma com ainda grande relevância no Brasil – cuja
vivência democrática é muito limitada. Todas essas modificações não
ingressaram integralmente no Direito Administrativo. O conteúdo e as
interpretações do Direito Administrativo permanecem vinculados e
referidos a uma realidade sociopolítica que há muito deixou de existir. O
instrumental do Direito Administrativo, é, na sua essência, o mesmo de um
século atrás”.
Uma das grandes razões que deram nascimento à tese do
autoritarismo do Direito Administrativo é, provavelmente, a teoria da
puissance publique, elaborada no século XIX e defendida, entre outros, por
Batbie, Ducroq, Louis-Edouard Laferrière, León Aucoc, Berthlémy.
Sistematizada por Maurice Hauriou (1927:133), essa teoria, ao procurar o
critério definidor do Direito Administrativo, apontou a existência de
prerrogativas e privilégios do Estado diante do particular, criando uma
posição de verticalidade ou de desigualdade entre Administração Pública e
cidadão.
Outro fator relevante, apontado por Celso Antônio Bandeira de Mello
(2016:44), foi a própria definição inicial do Direito Administrativo como
derrogatório e exorbitante do direito comum. Diz o autor que “talvez a
razão primordial desta forma errônea de encarar o Direito Administrativo
resida no fato de que este, ao surgir, foi encarado como um direito
‘excepcional’, que discrepava do ‘direito comum’, isto é, do direito privado,
o qual, até então, era, com ressalva do Direito Penal, o único que se
conhecia. Com efeito, o Direito Administrativo, tal como foi sendo
elaborado, pressupunha a existência, em prol do Estado, de prerrogativas
inexistentes nas relações entre os particulares, as quais, então, foram
nominadas de ‘exorbitantes’, isto é, que exorbitavam dos direitos e
faculdades que se reconheciam aos particulares em suas recíprocas
relações”.
Em outra oportunidade, já analisei o tema (2012a:10-11) afirmando
que, paradoxalmente, o Estado de Direito, preocupado embora com a
liberdade do cidadão e a igualdade de todos perante o Direito, trouxe em
seu bojo o Direito Administrativo, como ramo autônomo, composto por
normas de direito público, aplicáveis à Administração Pública e que,
derrogando o direito comum, a ela reconhece uma série de prerrogativas e
privilégios de que o particular não dispõe. E lembramos a lição de Massimo
Severo Giannini (1970:28), para quem a existência de Estados com Direito
Administrativo é o resultado de uma síntese de pensamentos contrastantes e
de experiências político-jurídicas oriundos de todas as partes da Europa. O
Estado com Direito Administrativo recebe, do direito inglês, o princípio
constitucional da divisão de poderes e a ideia de não arbítrio do poder
público, que coloca como princípio o primado da função normativa e do
qual deriva o princípio da legalidade da ação administrativa; do pensamento
político-jurídico comum, nasce o princípio constitucional do absolutismo da
jurisdição, do qual deriva o reconhecimento de situações jurídicas
subjetivas tuteláveis perante o juiz, criando-se a categoria dos direitos
subjetivos de conteúdo público; da estrutura estatal do absolutismo
iluminado recebe a ideia de legislação pública especial para regular a
atividade da administração pública, transformando os poderes absolutos da
coroa em poderes do Estado regulados pela lei.
Na realidade, o caráter pretensamente autoritário do Direito
Administrativo foi abrandado pelos princípios vigentes no Estado liberal,
uma vez que a autoridade era limitada pelo reconhecimento de direitos
individuais garantidos pelo Poder Judiciário ou por uma jurisdição
administrativa independente do Poder Executivo.
O Direito Administrativo, desde as origens, caracterizou-se pelo
binômio prerrogativas (que protegem a autoridade) e sujeições (que
protegem os direitos individuais perante os excessos do poder); e esse é um
dos grandes paradoxos do Direito Administrativo como ramo do direito
caracterizado fundamentalmente pelo referido binômio. Não há justificativa
para que esse binômio seja visto de um lado só.
Pode ter havido períodos da evolução do Direito Administrativo, em
que a balança pendeu para o lado das prerrogativas e, portanto, do
autoritarismo. No primeiro período, da justice rétenue (justiça retida), em
que o contencioso administrativo esteve vinculado ao imperador (fase do
administrador-juiz) prevaleceu o caráter autoritário das normas que
disciplinavam a atuação administrativa, fortemente centralizada; a última
palavra sobre as manifestações do contencioso administrativo era do
imperador. Com a instauração do Estado de Direito, pendeu-se para o lado
oposto, ou seja, para a proteção das liberdades individuais; o que mais
contribuiu para isso foi a atribuição de função jurisdicional propriamente
dita, desvinculada do Poder Executivo, aos órgãos do contencioso
administrativo. Abandonou-se a fase da justice rétenue e entrou-se na fase
da justice déléguée (justiça delegada), quando a decisão proferida pelo juiz
passa a ser definitiva. Nesse período, dentro do binômio direitos individuais
e prerrogativas públicas, preocupava-se especialmente com o primeiro
aspecto.
Foi, portanto, o Direito Administrativo elaborado sob a base de alguns
princípios fundamentais do constitucionalismo também incipiente, dentre os
quais ressaltam, por sua importância, o da separação de poderes e o da
legalidade. Um e outro tinham por objetivo assegurar a liberdade do
cidadão diante das prerrogativas do poder público. Segundo José Eduardo
Faria (1988:40), “equilíbrio entre poderes e representação política, certeza
jurídica e garantia dos direitos individuais, constitucionalidade e legalidade,
hierarquia das leis e distinção entre atos de império e atos de gestão,
autonomia da vontade e liberdade contratual – eis alguns dos princípios
básicos em torno dos quais o Estado liberal se desenvolveu”. Foi sob a
égide desses postulados que evoluiu o Direito Administrativo nesse período.
Importante, quanto ao tema, é o pensamento de Miguel Reale, em
trabalho sobre Nova fase do direito moderno (1990:79-82), em que o autor
demonstra que tanto o direito constitucional como o administrativo são
filhos da Revolução Francesa. Observa o autor que “nesta, com efeito,
surgem as condições históricas e os pressupostos teóricos indispensáveis ao
estudo da administração pública segundo categorias jurídicas próprias, a
começar pela afirmação dos direitos do cidadãoperante o Estado; o
princípio da responsabilidade dos agentes públicos por seus atos arbitrários,
e o livre acesso de todos às funções administrativas”. Acrescenta o autor
que, “sem a subordinação do Estado ao império da lei e da jurisdição não
teria sido possível o tratamento autônomo e sistemático do Direito
Administrativo”.
Miguel Reale parece reconhecer o caráter autoritário da origem do
Direito Administrativo, mas realça que é necessário separar o aspecto
político do jurídico. Ele lembra observação feita por Massimo Severo
Giannini (em trabalho sobre Diritto amministrativo, publicado na
Enciclopedia del Diritto, t. 12, p. 862) de que o advento dessa nova
disciplina “foi visto por historiadores, como Salvemini e Lefèvre, ‘como um
instrumento mediante o qual a burguesia, conquistando o poder graças à
Revolução, tende a conservá-lo, por um lado, contra as classes privilegiadas
destituídas de seus antigos poderes, e, por outro lado, contra as classes
subalternas, donde um Direito privilegiado do Estado, por ser este, na
realidade, instrumento exclusivo dos detentores do poder político”. Lembra
ainda Miguel Reale que: “Giannini não diverge dessa visão histórica no
plano político, mas, sob o prisma jurídico, faz uma ressalva que me parece
relevante, assinalando que, não obstante sua origem autoritária e
centralizadora inspirada nos propósitos políticos dos Termidorianos,
empenhados em prevenir e reprimir desordens sociais, para a manutenção
da ordem pública e da paz social, o Direito Administrativo redundava em
respeito à liberdade pregada pela Revolução na medida em que eram
reconhecidos limites à autoridade estatal, sujeita a controle jurisdicional”
(grifamos).
A conclusão de Reale é a de que: “O Direito Administrativo, embora
vinculado originariamente a interesses políticos e econômicos burgueses,
transcendia esses objetivos, representando, desde o início, uma das
vertentes realizadoras do Estado de Direito de cunho liberal.”
Na realidade, pode-se afirmar que, qualquer que tenha sido o intuito
inicial da criação do Direito Administrativo, o fato é que, sob o ponto de
vista jurídico, ele nasceu junto com o constitucionalismo e com o Estado de
Direito, não tendo como furtar-se à influência dos ideais filosóficos que
inspiraram a Revolução Francesa (representados especialmente pelas
figuras de Rousseau e de Montesquieu) e deram nascimento aos princípios
da separação de poderes, da isonomia, da legalidade e do controle judicial.
Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello (2016:47), “o
Direito Administrativo nasce com o Estado de Direito. Nada semelhante
àquilo que chamamos de Direito Administrativo existia no período histórico
que precede a submissão do Estado à ordem jurídica. Antes disso, nas
relações entre o Poder, encarnado na pessoa do soberano, e os membros da
sociedade, então súditos – e não cidadãos –, vigoravam ideias que bem se
sintetizam em certas máximas clássicas, de todos conhecidas, quais as de
que quod principi placuit leges habet vigorem: ‘o que agrada ao príncipe
tem vigor de lei’. Ou, ainda: ‘o próprio da soberania é impor-se a todos sem
compensação’; ou, mesmo: ‘o rei não pode errar’. O advento do Estado de
Direito promoveu profunda subversão nestas ideias políticas, que eram
juridicamente aceitas. Ao firmar a submissão do Estado, isto é, do Poder, ao
Direito e ao regular a ação dos governantes nas relações com os
administrados, fundando, assim, o Direito Administrativo, este último veio
trazer, em antítese ao período histórico precedente – o do Estado de Polícia
–, justamente a disciplina do Poder, sua contenção e a inauguração dos
direito dos, já agora, administrados – não mais súditos”.
Com efeito, o Direito Administrativo incorporou o princípio da
legalidade e, do outro lado da moeda, o princípio da justicialidade. Se
incorporou também o princípio do interesse público é porque ao Estado
incumbe a defesa dos interesses da coletividade.
E talvez nunca se tenha vivido outro período da evolução do Direito
Administrativo em que se defende de forma tão efetiva a proteção dos
direitos individuais como o atual. O Direito Administrativo se
constitucionalizou, se humanizou, se democratizou. Este, desde as origens,
encontrou fundamento no Estado de Direito e acompanhou a sua evolução
nas várias fases (Liberal, Social e Democrática). Mais recentemente, a
ligação com os princípios do Estado de Direito ainda mais se acentuou com
a constitucionalização do Direito Administrativo, referida no item 1.8 sobre
as transformações do Direito Administrativo.
Por essas razões, não é possível concordar com os autores que
apontam a origem autoritária do Direito Administrativo, negam a sua
constitucionalização e afirmam a sua imutabilidade no decurso do tempo.
Não há dúvida de que a doutrina e, em grande parte, a jurisprudência, muito
avançaram e continuam avançando, no que diz respeito à
constitucionalização do Direito Administrativo. O Direito Administrativo
vem passando por profundas modificações, das quais se realça precisamente
a sua constitucionalização, hoje tratada e defendida pela doutrina e aplicada
pela jurisprudência, com reflexos sensíveis sobre a legalidade, a
discricionariedade administrativa e o controle judicial. O conteúdo do
Direito Administrativo ampliou-se consideravelmente, não só no direito
brasileiro, mas também no direito europeu, levando Jacqueline Morand-
Deviller (2013:11) a afirmar que “as mutações do fim do século XX foram
descritas pelos administrativistas como um período de pós-modernismo. O
século XXI conhece já um pós-pós-modernismo cujas características
seriam, em reação contra os excessos do período precedente, uma nova
aproximação mais sutil da normatividade, como contrapeso ao excesso de
regulação, uma nova maneira de conceber as relações sociais humanizando
o consensualismo (empobrecimento do contrato) pela convivência (ética da
convivência) e uma nova maneira de conceber os direitos, vinculando-os a
deveres. A obrigação e a coerção se transformariam em um consentimento
voluntário de assumir suas responsabilidades. No face a face entre a
administração e os administrados, a primeira não conceberia suas
prerrogativas senão vinculadas a seu dever de prestar contas e, os segundos,
transformados plenamente em cidadãos, não separariam seus direitos de
seus deveres para com a coisa pública”.
Por isso mesmo, pode-se afirmar que as bases filosóficas do Direito
Administrativo, desde as origens, são as mesmas do Estado de Direito,
tendo acompanhado de perto as mutações por este sofridas, em suas várias
fases – liberal, social, democrática e, talvez, pós-pós-modernista (como
mencionado por Jacqueline Morando-Deviller). Hoje, o Direito
Administrativo – de base essencialmente constitucional – foi enriquecido
pelos ideais de centralidade e dignidade da pessoa humana, de participação,
de transparência, de exigência de motivação, de processualização, de
controle social.
1.3 CONTRIBUIÇÃO DO DIREITO FRANCÊS
É inegável a contribuição do direito francês para a autonomia do
Direito Administrativo.
Costuma-se indicar, como termo inicial do nascimento do Direito
Administrativo, a Lei de 28 pluvioso do Ano VIII (1800), que organizou
juridicamente a Administração Pública na França.
Mas foi graças principalmente à elaboração jurisprudencial do
Conselho de Estado francês que se construiu o Direito Administrativo.
O apego ao princípio da separação de poderes e a desconfiança em
relação aos juízes do velho regime serviram de fundamento para a criação,
na França, da jurisdição administrativa (o contencioso administrativo),
ao lado da jurisdição comum, instituindo-se, dessa forma, o sistema da
dualidade de jurisdição.
Com efeito, os constituintes franceses pós-revolucionários deram
alcance mais amplo à teoria da separação de poderes, entendendo que a
solução dos litígios nos quais a Administração Pública é parte não pode ser
atribuída ao Poder Judiciário, sob pena de criar-se subordinação de um
Poder ao outro. Essa concepção do princípio da separação de poderes