21 IMÓVEL NA ZONA RURAL PARA INSTALAÇÃO DE PRÉ-ESCOLA

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SINOPSE DO CASE: IMÓVEL NA ZONA RURAL PARA INSTALAÇÃO DE PRÉ-ESCOLA[footnoteRef:1] [1: ] 
1. DESCRIÇÃO DO CASO
O prefeito do município de Tabocas do Brejo Velho, observou que o município necessitava de um imóvel na zona rural para instalação e funcionamento de uma Pré-Escola para a comunidade daquela circunscrição. O imóvel foi localizado e realizaram todos os procedimentos de avaliação técnica para alugar ou desapropriar o espaço, que estava em nome do irmão do atual Vice-Prefeito de Tabocas do Brejo Velho. 
A avaliação realizada constatou que o imóvel estava em bom estado de conservação e atendia às necessidades físicas para implantação da Pré-Escola e que o valor do aluguel estava de acordo com os praticados no mercado imobiliário, R$ 2.000,00 e o valor de compra do imóvel para desapropriação, seria no valor de R$ 100.000,00. 
O prefeito, optou e autorizou que o secretário municipal de educação realizasse a dispensa de licitação para formular o aluguel do imóvel e que praticasse no contrato o valor de R$ 2.990,00 e que adequasse imediatamente o espaço para o início do período letivo que iniciaria em 30 dias após o ato de autorização.
2. IDENTIFICAÇÃO E ANÁLISE DO CASO
 2.1. Descrição das decisões possíveis
2.1.1. Instrumento da dispensa para aluguel de imóvel pela Administração Pública
2.1.2. O ato de desapropriação e seu impacto nos cofres públicos
2.1.3. Atos de improbidade administrativa
2.1.4. Suspensão dos direitos políticos e multa ao gestor municipal 
2.2. Argumentos capazes de fundamentar cada decisão
2.2.1. Instrumento da dispensa para aluguel de imóvel pela Administração Pública
A priori, se faz necessário salientar que o processo licitatório é regra na Administração Pública, sendo utilizado para viabilizar obras, prestação de serviços, locação de imóveis, alienações, fornecimento de bens e diversos outros atos. O processo de licitação se apresenta como um mecanismo relevante, pois empregar ao administrador a tarefa de decidir com quem contratar de forma livre, afetaria diversos princípios da administração publica como a impessoalidade, e a moralidade e princípios constitucionais, como o da isonomia.
Nas lições disciplinadas por Carvalho Filho (2018, p. 310) “a licitação veio contornar esses riscos. Sendo um procedimento anterior ao próprio contrato, permite que várias pessoas ofereçam suas propostas, e, em consequência, permite também que seja escolhida a mais vantajosa para a Administração.” Assim sendo, além da evidente economia, restarão preservados os princípios basilares já mencionados e a demanda será suprida pelo ganhador do processo licitatório.
Apesar de constituir o meio mais utilizado para esses tipos de atos administrativos, existem exceções previstas em lei ao processo de licitação, configurando casos de contratação direta. A lei n° 8.666 de 1933 regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e institui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Em seu art. 24 é exposto rol taxativo que contem as possibilidades de dispensa legal de licitação, importando para o caso em tela o inciso X do referido artigo, onde é disciplinado que:
X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
Consoante ao acima exposto e tendo em vista que o imóvel rural destinado a instalação da pré-escola, de escolha do prefeito Juvenal: se destina a atividade-fim, sendo assim atividade precípua da administração; tem o intuito de ser necessariamente na circunscrição dos moradores, sendo a sua escolha condicionante da necessidade da instalação e localização; e que o valor do aluguel está em consonância com o praticado no mercado imobiliário, de acordo com avaliação técnica prévia. É verossímil asseverar que é permitido o uso do instrumento de dispensa no presente caso, por preencher as exigências que a lei de licitações estipula para que se configure a referida exceção. 
Não obstante o caso ocorrido em Tabocas do Brejo Velho se enquadre na hipótese legal de dispensa, existe divergência doutrinaria a respeito do inciso “X” do art. 24, no sentido de relatar, que o referido inciso se trata de hipótese de inexigibilidade, configurada no art. 25 da lei de licitações e não caso de dispensa. Sustenta DI PIETRO (2018, p. 481- 482) que: 
A diferença básica entre as duas hipóteses está no fato de que, na dispensa, há possibilidade de competição que justifique a licitação; de modo que a lei faculta a dispensa, que fica inserida na competência discricionária da Administração. Nos casos de inexigibilidade, não há possibilidade de competição, porque só existe um objeto ou uma pessoa que atenda às necessidades da Administração; a licitação é, portanto, inviável. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 2018, p. 481-481)
As condições presentes no texto do inciso “X”, art. 24, ensejam a interpretação de que tamanhas são as exigências do dispositivo a serem preenchidas, que somente um imóvel poderia se adequar a necessidade da Administração Pública, caracterizando-se assim hipótese de inexigibilidade, por não haver competição com outros imóveis. 
Nesse sentido, segundo DINIZ (2013) o Tribunal de Contas da União (TCU) tem entendido que se houver mais de um imóvel que atenda às necessidades da Administração, seria ilícita uma contratação direta, porque obrigatória a realização de uma licitação. De forma a corroborar com o entendimento de Diniz, pode-se observar nas jurisprudências, reiteradas decisões do TCU nesse sentido, sendo exposto como exemplo o Acordão n° 1127/2009, sob relatoria do Ministro Benjamin Zymler, onde:
11. Preliminarmente, cabe registrar, caso a Administração Pública figure como locatária, a possibilidade de contratação direta com base no inc. X do art. 24 da Lei nº 8.666/93, que somente deve ser realizada nas situações excepcionais expressamente previstas em lei. 12. Por conseguinte, caso exista mais de um imóvel que atenda às necessidades da Administração, estarão presentes os pressupostos da competição, impondo-se a licitação, como adverte Marçal Justen Filho: ‘Antes de promover a contratação direta, a Administração deverá comprovar a impossibilidade de satisfação do interesse sob tutela estatal por outra via e apurar a inexistência de outro imóvel apto a atendê-lo.(BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1127/2009. Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Sessão de 25/5/2009.)
Em suma, conclui-se que apesar do presente caso legalmente se coadunar com a hipótese de dispensa do ato de licitar, as especificidades exigidas pelo dispositivo 24, inciso “X” da lei de licitações, vem sendo entendido pela jurisprudência e por grande parte da doutrina como sendo caso de inexigibilidade. 
2.2.2. O ato de desapropriação e seu impacto nos cofres públicos
Observados os valores obtidos pela equipe de engenharia da secretaria municipal de educação do município em questão, no que diz respeito a avaliação técnica do imóvel de interesse do Prefeito. O primeiro ponto a ser considerado, é que o valor obtido pela avaliação técnica, de 2.000 (dois mil reais) se apresenta de acordo com o praticado no mercado imobiliário. Logo, perfeitamente aceitável com base na lei de licitações, a escolha pela constituição da pré-escola em imóvel alugado.
Apesar do contrato de aluguel ser meio indiscutivelmente aplicável, por atender ao que a lei exige, outros aspectos do caso devem ser cuidadosamente analisados. No que diz respeito ao meio mais vantajoso para a Administração Pública, há de se cogitar o mecanismo de desapropriação, positivado no decreto-lei nº 3.365/41, afim de analisar se a longo prazo será instrumento mais benéfico para o Estado, do que o pagamento prestacional de aluguel. Além da previsão exposta no art. 5°, inciso XXIV da CF/88 no que diz respeito a desapropriação, doutrina de autora Di Pietro (2018, p. 235)elucida o referido mecanismo e suas justificativas, segundo ela:
A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro. 2018, p. 235)
Neste diapasão, é possível visualizar que o presente caso, onde o imóvel rural seria necessário para a instalação de uma pré-escola, preenche a condição de necessidade pública e interesse social exigidas no dispositivo constitucional que prevê a desapropriação, sendo portanto, instrumento capaz de satisfazer a necessidade da Administração Pública. Restando saber, já que ambos se qualificam como mecanismos para o caso supracitado, qual o mais proficiente para o Estado. 
Considerando que o valor referente a desapropriação custaria aos cofres públicos uma quantia de 100.000 (cem mil reais), se faz mister comparar os dois instrumentos, tomando como base a finalidade a qual a propriedade em questão se destina. Sabendo que o custo da desapropriação é de 100.000 mil reais e do aluguel é 2.000 mil por mês, é necessário dividir um pelo outro, com o fito de saber a partir de que momento a desapropriação de torna meio mais adequada do que o pagamento de aluguel. 
Ao dividir 100.000 mil reais por 2.000 mil, obtemos a quantia de 50, valor que se refere a quantidade de meses que o montante de 100.000 mil reais seria capaz de pagar. Tendo em vista que 50 meses é equivalente a 4 anos e 2 meses, é possível observar que o valor para manter a pré-escola durante os 4 anos da gestão do atual prefeito, é equivalente ao custo de desapropriação do imóvel. 
Muito embora a desapropriação seja considerada ato extremo e que exige cautela, conforme assevera Fernandes (2016, p. 313), devemos considerar o caso concreto como um todo. O referido autor trás lição sobre o tema ao dizer que:
Pode-se questionar por que o Poder Público, que pode desapropriar, prefere comprar ou alugar. A resposta é muito mais de fundo ideológico do que jurídico, vez que a desapropriação é reservada para casos extremos, preferindo-se sempre o meio mais democrático e em consonância com os princípios fundamentais da República. (Coleção Jacoby de Direito Público, v. 6. 2016, p. 313)
Muito embora a desapropriação seja considerada ato extremo e que exige cautela, conforme assevera Fernandes, em analise ao caso concreto é possível afirmar que ainda assim seria a melhor medida a ser tomada pela Administração Pública. Tendo em vista que, com base nos dados obtidos, o montante pago no decorrer de uma gestão seria capaz de desapropriar o imóvel e o integra-lo ao patrimônio do Estado. Diligencia essa que seria mais eficaz para o fim ao qual a propriedade se destina, uma vez que a pré-escola será necessária para a comunidade por muitos anos. 
2.2.3. Atos de improbidade administrativa
Depois de já observadas as temáticas atinentes a obtenção da propriedade para fins educacionais, cabe trazer ao estudo outros detalhes do caso exposto. No que diz respeito a conduta do Prefeito de Tabocas do Brejo Velho, podemos perceber que embora a avaliação técnica feita, tenha demonstrado que o valor do aluguel referente ao imóvel corrobora com o cobrado no mercado imobiliário, Juvenal, na qualidade de prefeito, autorizou a dispensa para formular o contrato de aluguel do imóvel, e ordenou que o valor correspondesse a 2.990,00 reais.
De acordo com o art.9° da lei nº 8.429/92 que disciplina matéria sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito:
 
Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1º desta Lei, e notadamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; (BRASIL, 1992)
	 
Isso posto, percebe-se que a conduta do prefeito pode indubitavelmente ser entendida como ato de improbidade administrativa, haja vista que o valor de 990,00 reais a mais que ele ordenou constar no contrato sem qualquer justificativa plausível, se configura como enriquecimento ilícito, uma vez que visa obter vantagem econômica para si ou para outrem. 
Ainda nesse sentido, a conduta de Juvenal também se coaduna com o exposto nos artigos 10°, inciso V e 11° da lei de improbidade administrativa. Segundo os quais:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário, qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, mal barateamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei. V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.
Considerando que o valor excedente de 990,00 reais do contrato de aluguel perdure durante todo o seu mandato (4 anos – 48 meses), o erário irá sofrer um dano de 47.520 mil reais. Além disso, resta notar que o referido imóvel é de propriedade do irmão do Vice-Prefeito do município de Tabocas do Brejo Velho, o qual sem sombra de dúvidas se beneficiará com o montante desviado, ensejando gravíssima lesão aos princípios do direito administrativo mencionados no art.11°. 
2.2.4. Suspensão dos direitos políticos e multa ao gestor municipal 
Levando em conta os argumentos acima elencados em relação aos atos de improbidade administrativa. É verossímil afirmar considerando a culpa consciente do agente, que o prefeito de Tabocas do Brejo Velho terá seus direitos políticos suspensos, com fundamento e em razão dos dispositivos constitucionais 15° e 37°, §4, que dispõem respectivamente:
Art. 15 - É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º.
Art. 37, § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. (BRASIL, 1988)
Por fim, com base em todos os fundamentos ora expostos, conclui-se que o meio adequado para a utilização do imóvel não é a dispensa, mas sim a desapropriação, por ser mecanismo mais benéfico aos cofres públicos. E o prefeito praticou ato de improbidade administrativa ao contratar o aluguel a maior, sendo penalizado com a suspensão dos direitos políticos. 
2.3 DESCRIÇÃO DE CRITÉRIOS E VALORES.
· Princípio da Isonomia: Significa igualdade de todos perante a lei, sem distinção de qualquer natureza.
· Princípio da Impessoalidade: Estabelece o dever de imparcialidade na defesa do interesse público, impedindo discriminações e privilégios indevidamente dispensados a particulares no exercício da função administrativa.
· Princípio da Moralidade: Evita que a Administração Pública se distancie da moral e obriga que a atividade administrativa seja pautada não só pela lei, mas também pela boa-fé, lealdade e probidade.
· Improbidade administrativa: É o ato ilegal ou contrário aos princípios básicos da Administração Pública no Brasil, cometido por agente público, durante o exercício de função pública ou decorrente desta.
· Desapropriação: Cessão ao domínio público, compulsória e mediante justa indenização, de propriedade pertencente a um particular.
REFERENCIAS
BRASIL. Senado Federal:Centro Gráfico, 1988. 292 p. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
BRASIL. Decreto-Lei nº 3.365 de 21 de julho de 1941. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del3365.htm>Acesso em 16 Abril. 2019.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em:
 <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8666cons.htm> Acesso em: 15 de abril de 2019
BRASIL. Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências Diário Oficial da União, Brasília, 03 jun. 1992.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU / Tribunal de Contas da União. – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília: Senado Federal, Secretaria Especial de Editoração e Publicações, 2010. Disponível em: <http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/496111/000889738.pdf> Acesso em: 15 de abril de 2019
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1127/2009. Plenário. Relator: Ministro Benjamin Zymler. Sessão de 25/5/2009. Disponível em:
<https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/KEY:ACORDAO-COMPLETO-1128637/DTRELEVANCIA%20desc/0/sinonimos%3Dfalse>. Acesso em: 15 de abril de 2019
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. – 32. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2018.
DINIZ, Braulio Gomes Mendes. Locação e compra de bens imóveis (Art. 24, X, Lei nº 8.666/93): um contraponto à posição adotada pelo TCU. 2013. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,locacao-e-compra-de-bens-imoveis-art-24-x-lei-no-866693-um-contraponto-a-posicao-adotada-pelo-tcu,45857.html>. Acesso em: 15 abr. 2019.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratação direta sem licitação: dispensa de licitação. 10. ed. rev. atual. ampl. Belo Horizonte: Fórum, 2016. Disponível em: <https://forumdeconcursos.com/wp-content/uploads/wpforo/attachments/2/1990-Contratao-Direta-sem-Licitao-Jacoby.pdf> Acesso em: 15 de abril de 2019
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo / Alexandre Mazza. – 8. ed. – São Paulo : Saraiva Educação, 2018.
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PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo / Maria Sylvia Zanella Di Pietro. – 31. ed. rev. atual e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2018