Relatorio CGU

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Setembro de 2022 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO 
Termo de Execução Descentralizada – TED celebrado pela União 
Exercícios 2008 a 2021 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Controladoria-Geral da União (CGU) 
Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) 
 
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO 
Órgão: Ministério da Economia 
Unidade Auditada: Departamento de Transferência da União – Secretaria de 
Gestão 
Município/UF: Brasília / DF 
Relatório de Avaliação: 968146 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Missão 
Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle 
interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade. 
 
Avaliação 
O trabalho de avaliação, como parte da atividade de auditoria interna, consiste 
na obtenção e na análise de evidências com o objetivo de fornecer opiniões ou 
conclusões independentes sobre um objeto de auditoria. Objetiva também 
avaliar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de 
controles internos relativos ao objeto e à Unidade Auditada, e contribuir para o 
seu aprimoramento. 
 
QUAL FOI O 
TRABALHO 
REALIZADO 
PELA CGU? 
Trata-se de auditoria de 
avaliação dos termos de 
execução descentralizada – 
TED para descentralização de 
créditos entre órgãos da 
União. 
Foi realizado um comparativo 
dos instrumentos celebrados 
com TED concluídos, 
cancelados, adimplentes, 
excluídos e rescindidos. 
Verificou-se também, o 
tempo médio de conclusão 
desses instrumentos. 
Ainda, foi observado que 
1.040 TEDs estão com prazos 
de vigência superior a 72 
meses, ou seja, não 
cumpriram o prazo 
determinado em norma. 
Verificou-se, também, que 
7.862 instrumentos 
concluídos se encontravam 
com o prazo de entrega da 
prestação de contas em 
conformidade com o 
estipulado em normativo. 
Além disso, verificou-se que 
as prestações de contas se 
encontram regulares, uma 
vez que apenas 4 TCEs foram 
instauradas. 
 POR QUE A CGU REALIZOU ESSE 
TRABALHO? 
A avaliação dos termos de execução 
descentralizada mostra-se relevante devido ao 
montante de recursos envolvidos, com cerca 
de R$ 550 bilhões entre 2008 e 2021. 
A auditoria realizada buscou identificar pontos 
de melhoria no macroprocesso dos TED, desde 
a pactuação, passando pela descentralização 
de créditos até a prestação de contas. 
O objetivo da avaliação visou avaliar se o 
processo de TED (i) está em conformidade com 
os normativos vigentes, (ii) é eficaz e (iii) gera 
os resultados esperados pelas unidades 
descentralizadoras. 
QUAIS AS CONCLUSÕES 
ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS 
AS RECOMENDAÇÕES QUE 
DEVERÃO SER ADOTADAS? 
O trabalho avaliou a efetividade e identificou 
fragilidades dos instrumentos 
operacionalizados por meio de TED, uma vez 
que são dispositivos utilizados pelos órgãos e 
entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e 
da Seguridade Social da União, para a 
execução de programas, projetos e atividades 
de interesse recíproco. 
Constataram-se fragilidades nos processos 
referentes aos TEDs, solicitados por amostra, 
tais como: TED com excesso de 
descentralização; subcontratação total do 
objeto, data limite de designação de fiscais 
expirada e ausência do número de processos 
no SIAFI. 
Recomendou-se a implementação de 
controles para evitar a ocorrência das 
fragilidades encontradas. 
 
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 
BPC – Benefício de Prestação Continuada 
CGU – Controladoria-Geral da União 
DETRU – Departamento de Transferências da União 
LOA – Lei Orçamentária Anual 
LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social 
OSPF – Órgão Setorial de Programação Financeira 
QDD – Quadro de Detalhamento da Despesa 
SEGES – Secretaria de Gestão 
SEI – Sistema Eletrônico de Informações 
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal 
SIOP – Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento 
SOF – Secretaria de Orçamento Federal 
STN – Secretaria do Tesouro Nacional 
TCE – Tomada de Contas Especial 
TCU – Tribunal de Contas da União 
TED - Termo de Execução Descentralizada 
UG – Unidade Gestora 
UO – Unidade Orçamentária 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO 6 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 7 
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 10 
RESULTADOS DOS EXAMES 13 
1. Entre 2013 a 2020, o Governo Federal celebrou anualmente cerca de 2.500 TEDs, em 
que a média anual atingiu mais de R$ 10 bilhões. 13 
2. Ausência de uma categoria no campo “situação” no Siafi que indique que um TED 
teve sua prestação de contas aprovada ou rejeitada pela unidade descentralizadora. 19 
3. Instrumentos celebrados com TED encontram-se com tempo médio de vigência de 
3,37 anos. 21 
4. Instrumentos com prazos de vigência superior a 72 meses, com valor total celebrado 
de R$ 3.269.699.629,98. 25 
5. Instrumentos com prazos de análise das prestações de contas acima de 180 dias, 
contrariando o Decreto nº 10.426/2020. 28 
6. Baixa quantidade de Tomada de Contas Especial (TCE) instauradas nos Instrumentos 
celebrados com TED. 33 
7. Fragilidades na execução dos TEDs celebrados pelo Ministério da Economia com a 
Enap, tais como: TED com excesso de descentralizações; subcontratação de terceiros 
para execução total do objeto, data limite de designação de fiscais de TED. 34 
RECOMENDAÇÕES 45 
CONCLUSÃO 46 
ANEXOS 48 
I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE AUDITADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 48 
 
 
 
 
 
 
6 
 
INTRODUÇÃO 
A Secretaria de Gestão do Ministério da Economia (Seges/ME), por meio do Departamento de 
Transferências da União (DETRU), tem competência para formular e promover a 
implementação de políticas e diretrizes relativas às transferências de recursos da União. 
Entre as competências da Seges, cabe destacar, para o contexto deste trabalho, a atribuição 
de propor políticas, planejar, coordenar, supervisionar e orientar normativamente a gestão 
de convênios, contratos de repasse, colaboração e fomento, termos de execução 
descentralizada e termos de parceria; e propor e implementar políticas e diretrizes relativas à 
melhoria da gestão no âmbito das transferências da União, por meio da Rede +Brasil. 
Na auditoria foram examinados os termos de execução descentralizada da União, que é um 
tipo de instrumento no qual há descentralização de créditos orçamentários entre órgãos e 
entidades da Administração Pública Federal dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, 
com o objetivo de executar programas, projetos e atividades de interesse recíproco ou de 
interesse da unidade descentralizadora nos termos pactuados e com observação à 
classificação funcional programática. 
Essas transferências são regidas pelo Decreto nº 10.426, de 16 de julho de 20201. Anterior ao 
Decreto, os TEDs eram regidos pelos arts. 12-A e 12-B do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 
2007, introduzidos pelo Decreto nº 8.180, de 30 de dezembro de 2013. 
Neste contexto, constata-se a relevância do tema para os cofres públicos da União, tendo em 
vista que os termos de execução descentralizada somaram R$ 547.296.815.458,95, no período 
2008-2021 (julho), com um total de 21.0232 instrumentos celebrados. 
Ressalta-se que do total acima informado, cerca de R$ 452 bilhões referem-se aos 
instrumentos celebrados por meio de TED referentes ao Benefício de Prestação Continuada 
(BPC) repassados pelo Fundo Nacional de Assistência Social. 
A percepção da complexidade deste universo gera questionamentos a respeito da qualidade 
na gestão de sua sistemática. Considerando que os TEDs são um dos principais instrumentos 
por meio dos quais as políticas públicas se materializam, torna-se relevante buscar meios de 
aprimoramento da gestão desse tipo de transferência. 
Assim, o objetivo deste trabalho foi avaliar a atual política dos termos de execução 
descentralizada, entre os exercícios de 2008 a 2021 na União. O trabalho orientou-se no 
sentido de responder às seguintes questões de auditoria:1 Dispõe sobre a descentralização de créditos entre órgãos e entidades da administração pública federal 
integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, por meio da celebração de termo de 
execução descentralizada. 
2 Informações retiradas do Tesouro Gerencial em 21 de julho de 2021. 
 
7 
 
1. O processo dos termos de execução descentralizada está em conformidade com os 
normativos vigentes? 
1.1 - Os processos de formalização dos TEDs encontram-se aderentes à legislação? 
1.2 - A entrega do relatório final de cumprimento do objeto está dentro do prazo 
estipulado na legislação vigente? 
2. Os TEDs contribuem para a eficácia dos objetivos das transferências de recursos da 
União? 
2.1 - As descentralizações de créditos orçamentários estão sendo executadas de forma 
eficaz? 
2.2 - Os instrumentos celebrados com TED encontram-se razoáveis em relação ao seu ciclo 
de vida? 
3. Os resultados obtidos nos TEDs encontram-se efetivos em relação aos objetivos 
esperados pelas unidades descentralizadoras? 
3.1 - Os resultados dos TEDs alcançaram os objetivos esperados pelas unidades 
descentralizadoras? 
3.2 - O prazo estipulado para a vigência do TED encontra-se adequado e suficiente? 
Para a obtenção de evidências que permitissem responder as questões de auditoria, foram 
realizadas extrações no Tesouro Gerencial e consultas à legislação vigente acerca do tema. 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS3 
O termo de execução descentralizada é o instrumento utilizado para transferir créditos 
orçamentários de um órgão ou uma entidade da Administração Pública Federal para outro 
ente federal. Em 2013, foi publicado o Decreto nº 8.1804, que introduziu o TED em substituição 
ao Termo de Cooperação. 
O TED é utilizado exclusivamente entre os órgãos e entidades federais, onde é permitida a 
descentralização de créditos para a realização de atividade específica para beneficiar a 
unidade descentralizadora; para execução de programas, projetos e atividades de interesse 
recíproco; e ressarcimento de despesas. Porém, é importante avaliar a disponibilidade da 
unidade descentralizada para que as atividades de outros órgãos não afetem as políticas 
públicas essenciais do órgão que irá realizar o Termo. 
 
3 Baseado no Decreto nº 10.426, de junho de 2020. 
4 O Decreto inseriu os art. 12-A e 12-B no Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas 
relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. 
 
8 
 
Os TEDs terão as seguintes finalidades: execução de programas, projetos e atividades de 
interesse recíproco, com mútua colaboração; execução de atividades específicas pela unidade 
descentralizada em benefício da unidade descentralizadora; e ressarcimento de despesas. 
Ressalta-se que as duas primeiras finalidades configuram delegação de competência para que 
o órgão executor realize a execução de programas, atividades ou ações previstas no 
orçamento da unidade descentralizadora. Já a última finalidade pode ser dispensada. 
Um dos documentos que integra o TED é o plano de trabalho, que será analisado quanto à 
viabilidade, custos, adequação ao programa, ação orçamentária e período de vigência. 
São cláusulas necessárias do TED: objeto; obrigações; vigência; valores e classificação 
funcional programática; destinação e titularidade dos bens adquiridos, construídos ou 
produzidos; hipóteses de denúncia e rescisão. 
O processo dos termos de execução descentralizada pode ser divido em três grandes fases: I) 
celebração; II) execução; e III) avaliação dos resultados. 
I – Celebração 
As condições para a celebração dos TEDs são: motivação para utilização de crédito 
orçamentário por outro órgão ou unidade; aprovação prévia do plano de trabalho; indicação 
da classificação funcional programática que será utilizada; declaração de compatibilidade de 
custos dos itens do plano de trabalho; e declaração de capacidade técnica da unidade 
descentralizada. 
Ressalta-se que nos TEDs a classificação funcional programática deverá constar à conta da 
qual vai ocorrer a despesa. Isso se dará por meio de certificação orçamentária, onde a nota de 
movimentação de crédito será emitida após a publicação do termo, com a indicação 
obrigatória do número de registro do TED junto ao Siafi. 
Será facultada a dispensa de análise jurídica para os instrumentos que utilizem modelos 
padronizados encontrados na Plataforma +Brasil. Além disso, os TEDs serão assinados pelos 
partícipes e seus extratos publicados no sítio eletrônico da unidade descentralizadora no 
prazo de 20 dias contados da data de assinatura. 
II – Execução 
A execução dos programas, projetos ou atividades celebrados por meio de TED será realizada 
conforme o plano de trabalho e a funcional programática. 
A forma de execução dos créditos orçamentários descentralizados poderá ser: direta, por 
força de trabalho da unidade descentralizada; por particulares, observadas as normas de 
licitação e contrato; ou descentralizada, por meio da celebração de convênios, acordos, 
ajustes ou outros instrumentos congêneres, com entes federativos, entidades privadas sem 
fins lucrativos, organismos internacionais ou fundações de apoio. 
 
9 
 
Ressalta-se que as formas de execução deverão estar previstas no instrumento e deverão 
observar as características da ação orçamentária no Siop. 
Poderá haver subdescentralização de créditos entre a unidade descentralizada e outra 
unidade da administração pública federal caso esteja previsto expressamente no instrumento. 
Por fim, a delegação de competência fica estendida às unidades responsáveis pela execução 
final dos créditos orçamentários descentralizados. 
III – Avaliação dos Resultados 
A avaliação dos resultados será realizada mediante a análise do relatório de cumprimento do 
objeto. Quando for necessário, a unidade descentralizadora poderá realizar vistoria no local 
ou solicitar documentos referentes à execução do objeto que complementem sua análise. 
O relatório de cumprimento do objeto é uma espécie de declaração proveniente do órgão 
executor do crédito orçamentário, de modo a comprovar a consecução do objeto e o alcance 
do objetivo do ajuste firmado, demonstrando a adequada utilização dos recursos repassados5, 
ou seja, é a prestação de contas para demonstrar as ações realizadas pelos órgãos executores. 
O relatório de cumprimento do objeto deverá ser entregue no prazo de 120 dias contado da 
data de encerramento da vigência ou conclusão do objeto, o que ocorrer primeiro. Caso não 
seja apresentado o relatório, a unidade descentralizadora dará um prazo de 30 dias para que 
o órgão executor apresente o relatório. Caso a unidade não apresente a prestação de contas 
será instaurada Tomada de Contas Especial (TCE). 
O prazo de análise do relatório de cumprimento do objeto é de 180 dias e será realizada pela 
unidade descentralizadora, contados da data do recebimento do relatório. As análises se 
darão sobre os resultados atingidos e o cumprimento do objeto pactuado. 
Os recursos financeiros não utilizados e os saldos dos créditos orçamentários descentralizados 
e não empenhados não utilizados deverão ser devolvidos para a unidade descentralizadora 
até quinze dias antes da data do encerramento do exercício financeiro. 
Após o encerramento do TED ou da conclusão do objeto, o que ocorrer primeiro, os créditos 
orçamentários e os recursos financeiros não utilizados serão devolvidos no prazo de 30 dias 
da data de encerramento ou conclusão. 
Quando identificados atos de improbidade administrativa ou quando solicitado pela unidade 
descentralizadora ou órgão de controle, a unidade descentralizada deverá instaurar TCE no 
prazo de 30 dias contados da data de recebimento da comunicação. 
 
5 BRASIL, Ministério do Turismo. Manual de Procedimentos Termos de Execução Descentralizada. Brasília, DF, 
2016. 
 
10 
 
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA6 
Após a receita ser estimada e a despesa fixada, a LOA permite que os recursosnela previstos 
sejam aplicados para que se alcance os objetivos e metas definidos na fase de programação. 
A partir daí, a fase de execução orçamentária se inicia. 
A execução orçamentária é a utilização de dotação ou créditos vindos do orçamento, já a 
execução financeira é a utilização de recursos financeiros com vistas a atender as ações 
orçamentárias de cada unidade. 
A SOF envia um arquivo com as informações orçamentárias para a STN, que registra no Siafi 
os créditos orçamentários, as dotações iniciais e os limites estabelecidos aos valores da LOA 
fixados pelo Decreto de Programação Financeira do exercício. 
Cabe à STN, Órgão Central do Sistema de Programação Financeira, a aprovação do limite 
global de pagamentos de cada ministério ou órgão equivalente, tendo em vista o montante 
de dotações e a previsão do fluxo de caixa do Tesouro Nacional7. 
Para viabilizar esse lançamento, existe no Siafi uma tabela que vincula cada Unidade 
Orçamentária (UO) existente no Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD8) com uma 
Unidade Gestora (UG) do Sistema. Essa UG será responsável pela descentralização e/ou pela 
execução desses créditos recebidos. 
Além disso, há unidades vinculadas ou subordinadas aos Órgãos Setoriais que participam da 
execução do programa de trabalho e precisam receber dotações orçamentárias, por meio de 
descentralização orçamentária. 
Descentralização de créditos orçamentários 
A descentralização de créditos orçamentários consiste na transferência, de uma unidade 
orçamentária ou administrativa para outra, da prerrogativa de utilizar as dotações que lhes 
tenham sido atribuídas na Lei Orçamentária Anual (LOA) ou por meio de créditos adicionais, 
ou ainda por transferências. Tem como objetivo dar mais agilidade e flexibilidade na execução 
da despesa e, consequentemente, das ações orçamentárias que integram o programa de 
trabalho. 
Os órgãos que participam desse processo são: 
• SOF – como órgão central do Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento. A 
Secretaria coordena o processo de alocação das dotações orçamentárias; 
 
6 Orçamento Público – Conceitos Básicos – Módulo 05 Noções sobre execução orçamentária – ENAP – Escola 
Nacional de Administração Pública. 
7 Manual SIAFI. 
https://conteudo.tesouro.gov.br/manuais/index.php?option=com_content&view=article&id=1537:020301-
elaboracao-e-execucao-orcamentaria&catid=749&Itemid=700. Acessado em 14/04/2021. 
8 Demonstrativo que detalha as dotações relativas a cada ação, até o nível de elemento de despesa por UO. 
https://conteudo.tesouro.gov.br/manuais/index.php?option=com_content&view=article&id=1537:020301-elaboracao-e-execucao-orcamentaria&catid=749&Itemid=700
https://conteudo.tesouro.gov.br/manuais/index.php?option=com_content&view=article&id=1537:020301-elaboracao-e-execucao-orcamentaria&catid=749&Itemid=700
 
11 
 
• Unidades setoriais de cada Ministério - fazem a articulação entre o órgão central (SOF) 
e as unidades orçamentárias (UO); 
• Unidades orçamentárias e unidades administrativas - na condição de unidade gestora 
executora, realizam as despesas orçamentárias por meio do Siafi. 
Conforme o Decreto nº 825, de 28 de maio de 1993, as “dotações descentralizadas serão 
empregadas obrigatória e integralmente na consecução do objeto previsto pelo programa de 
trabalho pertinente, respeitada fielmente a classificação funcional programática.” 
A classificação funcional programática tem o propósito de identificar as áreas de atuação do 
Estado, onde são fixados os objetivos e as ações para o alcance desses objetivos. Ela é 
composta pela Função, Subfunção, Programa, Ação e Localização. 
A descentralização de créditos orçamentários pode ser dividida em: 
• Interna (provisão): transferências de créditos orçamentários de unidades gestoras de 
um mesmo órgão ou entidade; 
• Externa (destaque): transferências de créditos orçamentários entre unidades gestoras 
de órgãos ou entidades distintas. 
Figura 01 - fluxo do processo de descentralização dos créditos orçamentários 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: STN - Figura produzida pela equipe de Auditoria. 
Movimentação de recursos financeiros 
A movimentação de recursos financeiros consiste na movimentação de dinheiro entre as 
diversas unidades orçamentárias e administrativas. As formas de liberação de recursos 
ORÇAMENTÁRIO 
Descentralização de Créditos 
Ministério da 
Economia 
SOF 
Ministério 
A 
Ministério 
B 
Destaque 
Entidades 
Supervisionadas 
Ex.: Autarquias e 
fundações 
Destaque Provisão 
Provisão UG / 
UO 
UG / 
UO 
 
12 
 
financeiros se dão sob a forma de cotas, repasses e sub-repasses para o pagamento de 
despesas, compreendendo: 
• Cota - transferência de recursos do órgão central de programação financeira para os 
órgãos setoriais do sistema; 
• Repasse - liberação de recursos financeiros, realizada pelos Órgãos Setoriais de 
Programação Financeira (OSPF) para Entidades da Administração Indireta ou para 
Unidade Gestora pertencente a outro Órgão ou Ministério e, ainda, de Entidade da 
Administração Indireta para Órgão ou Ministério, ou entre Entidades da Administração 
Indireta. O repasse normalmente acompanha o destaque orçamentário; 
• Sub-repasse - liberação de recursos financeiros dos OSPF para as unidades gestoras do 
mesmo ministério, órgão ou entidade. 
A cota é a primeira fase da movimentação dos recursos e deve estar de acordo com o 
cronograma de desembolso aprovado pela STN. Já a segunda fase da movimentação de 
recursos financeiros é a liberação do repasse e sub-repasse. 
Figura 02 - fluxo do processo de descentralização de recursos financeiros 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: STN – Elaborado pela equipe de auditoria 
FINANCEIRO 
Movimentação de Recursos 
Ministério da 
Economia 
STN 
Ministério 
A 
Ministério 
B 
Repasse 
Entidades 
Supervisionadas 
Ex.: Autarquias e 
fundações 
Repasse Sub-repasse 
UG / 
UO 
UG/U
O 
Cota 
 
13 
 
RESULTADOS DOS EXAMES 
1. Entre 2013 a 2020, o Governo Federal celebrou anualmente cerca 
de 2.500 TEDs, em que a média anual atingiu mais de R$ 10 bilhões. 
A análise busca realizar um levantamento geral dos termos de execução descentralizada 
celebrados no executivo federal, o que inclui verificar os maiores órgãos descentralizadores 
de créditos orçamentários, as unidades executoras das transferências, TED por exercício, 
entre outras informações. 
As informações referentes aos instrumentos celebrados por meio de TED foram obtidas no 
Tesouro Gerencial, no dia 29/07/2021, onde foi gerada uma planilha contendo os dados de 
cadastro junto ao sistema. 
Assim, foram analisados 21.023 termos de execução descentralizada extraídos do Sistema, 
entre os exercícios de 2008 a 2021 (29/07/2021), com valor total celebrado de R$ 
547.296.815.458,95. 
Ressalta-se que foram excluídos da análise 15 instrumentos repassados pelo Fundo Nacional 
de Assistência Social, como unidade descentralizadora, para o INSS/DC Setorial Orçamentária 
e Diretoria de Engenharia Naval, como unidades descentralizadas. Os valores transferidos 
estavam estatisticamente muito acima da população analisada. O total celebrado com esses 
órgãos alcançou R$ 452.419.462.627,73. 
Assim, o presente relatório tem como escopo 21.008 instrumentos celebrados com TED, com 
um valor total de R$ 94.858.961.176,22. 
Unidades descentralizadoras 
Foram analisadas as unidades descentralizadoras dos TEDs, por concedentes e por órgão 
superior com maiores recursos financeiros pactuados. 
As três unidades descentralizadoras com maiores valores celebrados por meio de TED são 
Diretoria Executiva do Fundo Nacional da Saúde/MS, Coordenação-Geral de Suporte e Gestão 
Orçamentária/SPO/MEC e Secretaria Nacional de Defesa Civil/MDR. Os três órgãos juntos 
celebraram mais de R$ 44 bilhões, o equivalente a mais de 47% do total, conforme gráfico a 
seguir: 
 
14 
 
Gráfico 01 – Maiores valores celebrados, por unidades descentralizadoras.
 
Fonte: Tesouro Gerencial.Elaborado pela equipe de auditoria. 
Ressalta-se que não foi possível analisar os objetos pactuados desses instrumentos, porque 
não foram encontradas essas informações no Tesouro Gerencial. Ao analisar as informações 
referentes ao TED no Sistema não foi encontrado o campo “objeto” contendo as informações 
referentes ao instrumento. Porém, pelas justificativas observadas no sistema verifica-se que 
os principais objetos se referem a obras, temas relacionados ao Sistema Único de Saúde (SUS), 
COVID-19 e temas relacionados aos Institutos Federais e Universidades. 
Em relação aos instrumentos assinados com TED por órgão superior, os ministérios da Saúde, 
Educação e Desenvolvimento Regional são os órgãos com os maiores valores celebrados, com 
25,2%, 20,03% e 18,98% do total. A soma dos três ministérios supera os R$ 61 bilhões. O 
gráfico a seguir ilustra as informações descrita acima. 
 
R$ 24,33
R$ 11,05
R$ 9,41
R$ 6,03
R$ 5,71
R$ 3,84
R$ 3,75
R$ 2,09
R$ 2,06
R$ 1,97
R$ 1,94
R$ 1,70
R$ 1,49
R$ 1,38
R$ 1,20
R$ 0,00 R$ 10,00 R$ 20,00 R$ 30,00
DIR. EXECUTIVA DO FUNDO NAC. DE SAUDE
C.G DE SUP. A GESTAO ORCAMENT/SPO/MEC
SECRETARIA NACIONAL DE DEFESA CIVIL - SEDEC
SECRETARIA NACIONAL DE DESENV. REG. E…
FUNDO NAC.DE DESENV. CIENT. E TECNOLOGICO
FUNDO NACIONAL DE DESENVOLV. DA…
FUNDO ESP FINANCIAMENTO DE CAMPANHA
SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANCA HIDRICA…
COORD.GERAL DE CONTR.E EXEC.DE…
FUND.COORD.DE APERF.DE PESSOAL NIVEL…
DEPART.NAC.INFRA ESTRUTURA TRANSPORTES.
SEGURANCA ALIMENTAR E NUTRICIONAL - SEISP
EMPRESA BRASILEIRA DE SERVICOS…
SECRETARIA DE POLITICA AGRICOLA
SECRETARIA NACIONAL DE SEG. PUBLICA - SENASP
Bilhões
 
15 
 
Gráfico 02 – 15 Maiores valores celebrados, por órgão superior (%) 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Em relação ao quantitativo de instrumentos, o Ministério da Educação é o órgão com maior 
número de instrumentos, com 10.166 TEDs. Esse quantitativo chega a 48,39% do total. Em 
seguida aparecem o Ministério da Saúde e da Ciência, Tecnologia e Inovações com 1.811 e 
1.426 instrumentos respectivamente. Os dois somados equivalem a pouco mais que 15% do 
total. 
As principais unidades que executaram os TEDs descentralizados pelo Ministério da Educação 
foram as universidades federais, com 3.037 instrumentos; os institutos federais, com 2.447 
instrumentos; os hospitais universitários, com 1.812 instrumentos; e as fundações 
universitárias, com 1.197 instrumentos. Os valores celebrados com essas unidades totalizaram 
R$ 15.274.828.988,43. 
Diante do exposto, constata-se que as principais políticas públicas utilizadas por TED são 
saúde, educação e infraestrutura urbana e de promoção do desenvolvimento regional e 
produtivo. 
Os valores descentralizados por essas pastas, entre os exercícios 2008 e 2021, equivalem a 
27,50% do orçamento aprovado pelo Congresso Nacional para o exercício de 2021, conforme 
quadro comparativo a seguir: 
25,22%
20,03%
18,98%
8,06%
7,05%
3,47%
2,68% 2,59%
2,32%
2,10%
1,83% 0,69% 0,56% 0,51% 0,39%
MINISTERIO DA SAUDE
MINISTERIO DA EDUCACAO
MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
MINISTERIO DA CIENCIA,
TECNOLOGIA E INOVACOES
PRESIDENCIA DA REPUBLICA
MINISTERIO DA JUSTICA E
SEGURANCA PUBLICA
MINISTERIO DA ECONOMIA
MINISTERIO DA INFRAESTRUTURA
 
16 
 
Tabela 02 – Comparativo entre os valores celebrados por TED em todos os exercícios e 
orçamento aprovado em 2021 
Órgão Superior 
Total de TEDs 
celebrados 2008-
2021 (bilhões) 
Orçamento aprovado pelo Congresso 
em 2021 (bilhões)9 
MINISTERIO DA EDUCACAO R$ 18,99 R$ 74,56 
MINISTERIO DA SAUDE R$ 23,92 R$ 136,23 
MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO 
REGIONAL 
R$ 18,00 R$ 10,68 
Total R$ 60,91 R$ 221,47 
Fonte: Senado Federal. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Os valores totais celebrados por meio de TED pelo Ministério do Desenvolvimento Regional 
nos exercícios de 2008 a 2021 encontram-se superiores ao orçamento aprovado para a pasta 
ministerial do exercício de 2021 em quase R$ 8 bilhões. 
Unidades Descentralizadas 
As unidades descentralizadas são os órgãos que executam os TEDs. São elas que detêm o 
conhecimento para executar as políticas públicas, e que recebem as dotações orçamentárias 
e os valores a serem executados nas transferências. 
A Fundação Oswaldo Cruz, seguida pelo Comando de Operações Terrestres do Comando do 
Exército e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico/MCTI foram 
as unidades descentralizadas com os maiores créditos orçamentários recebidos, com cerca de 
R$ 19,40, R$ 7,25 e R$ 6,3 bilhões respectivamente. Os três juntos equivalem à 34,75% do 
valor total. 
Em relação ao quantitativo de instrumentos celebrados, o Conselho Nacional de 
Desenvolvimento, Científico e Tecnológico; a Fundação Oswaldo Cruz; e a Coordenação-Geral 
de Orçamento e Finanças/MRE são as unidades descentralizadas que mais possuem 
instrumentos, com 798, 572 e 553 respectivamente, o que equivale a 9,15% do total. 
Além disso, as unidades descentralizadas com maiores valores pactuados possuem juntas 
18,35% do total de instrumentos, o que equivale a cerca de 61% do valor total celebrados com 
TED. 
Observa-se que os TEDs estão pulverizados pelas unidades descentralizadas, uma vez que o 
quantitativo de instrumentos dos 15 maiores convenentes não chega a 30% do total. 
 
 
9https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/25/aprovado-orcamento-de-2021-com-deficit-de-r-
247-1-bilhoes. Acessado em 17/08/2021. 
https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/25/aprovado-orcamento-de-2021-com-deficit-de-r-247-1-bilhoes
https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2021/03/25/aprovado-orcamento-de-2021-com-deficit-de-r-247-1-bilhoes
 
17 
 
Gráfico 03 - Unidades descentralizadas com maiores valores celebrados 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
TEDs celebrados por exercício 
A seguir são demonstrados os maiores valores celebrados por exercício, conforme Tabela 03 
a seguir: 
Tabela 03 – Maiores valores celebrados, por exercício 
Exercício 
Quantidade de 
Instrumentos 
Instrumentos 
(%) 
Valor Celebrado 
Valor 
Celebrado 
(%) 
2008 2 0,01% R$ 45.523.777,04 0,05% 
2009 26 0,12% R$ 68.920.439,66 0,07% 
2010 18 0,09% R$ 25.413.989,99 0,03% 
2011 23 0,11% R$ 65.426.683,94 0,07% 
2012 288 1,37% R$ 974.352.830,09 1,03% 
2013 2914 13,87% R$ 13.085.897.077,66 13,80% 
2014 2408 11,46% R$ 9.257.389.720,16 9,76% 
2015 2115 10,07% R$ 10.141.508.685,70 10,69% 
2016 2622 12,48% R$ 11.896.753.067,37 12,54% 
2017 2825 13,45% R$ 11.223.167.898,71 11,83% 
2018 3142 14,96% R$ 10.294.021.856,94 10,85% 
2019 2161 10,29% R$ 9.167.131.782,06 9,66% 
2020 2178 10,37% R$ 14.007.564.546,82 14,77% 
202110 283 1,35% R$ 4.605.148.263,96 4,85% 
Total Geral 21008 100% R$ 94.858.961.176,22 100% 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
A Tabela 03 apresenta o quantitativo de instrumentos e os valores celebrados por exercício. 
Os exercícios de 2013, 2016 e 2020 são os que possuem os maiores recursos financeiros 
 
10 Os dados do exercício de 2021 são parciais, uma vez que os dados foram retirados do Tesouro Gerencial em 
29/07/2021. 
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
R$ 0,00
R$ 5,00
R$ 10,00
R$ 15,00
R$ 20,00
R$ 25,00
B
ilh
õ
es
Quantidade de Instrumentos Valor Celebrado
 
18 
 
celebrados com TED, com cerca de R$ 13, R$ 11,8 e R$ 14 bilhões respectivamente. Os três 
exercícios juntos equivalem a 41,11% do total. 
Já os exercícios de 2008 a 2011 celebraram poucos instrumentos, com 68 no total, o 
equivalente a menos de 1% dos instrumentos. Os valores celebrados nesses exercícios 
somaram cerca de R$ 205 milhões, ou 0,22% de todos os TEDs celebrados. 
Uma provável justificativa para o baixo número de instrumentos é que esses anos foram os 
primeiros a utilizarem TED no sistema Siafi. Antes, eram utilizados os Termos de Cooperação. 
Temas Relacionados à Covid-19 
Outro ponto analisado pela equipede auditoria foram os TEDs relacionados ao combate à 
Covid-19. Para obter essas informações, foram analisadas as principais justificativas no 
sistema Siafi e verificou-se que 140 transferências estavam relacionadas ao enfretamento à 
pandemia do Sars-CoV-2, tais como cursos de qualificação profissional, aquisição de material 
para fabricação de kit de higiene, produção de álcool líquido e gel para fins de desinfecção de 
ambientes e de EPI, entre outras ações. 
A seguir são demonstrados os instrumentos celebrados com TED relacionados ao 
enfrentamento da pandemia da Covid-19, por órgão superior: 
Tabela 04 – Instrumentos celebrados com TED relacionados ao enfrentamento da 
pandemia da Covid-19, por órgão superior 
Órgão Superior 
Quantidade de 
Instrumentos 
Valor Celebrado 
MINIST. MULHER, FAMILIA E DIREITOS HUMANOS 4 R$ 14.081.773,15 
MINISTERIO DA CIDADANIA 1 R$ 220.000.000,00 
MINISTERIO DA CIENCIA, TECNOLOGIA E INOVACOES 11 R$ 36.745.396,89 
MINISTERIO DA EDUCACAO 118 R$ 91.823.809,60 
MINISTERIO DA JUSTICA E SEGURANCA PUBLICA 1 R$ 18.642.000,00 
MINISTERIO DA SAUDE 1 R$ 53.706.371,00 
MINISTERIO DO TURISMO 3 R$ 3.026.390,42 
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIAO 1 R$ 50.000,00 
Total 140 R$ 438.075.741,06 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Ao analisar a Tabela 04 identifica-se que o Ministério da Educação é o órgão superior com o 
maior número de instrumentos celebrados com TED para combater a pandemia da Covid-19, 
com um total de 118, ou 83,69% do total. 
Em relação aos valores, observa-se que o Ministério da Cidadania foi o órgão com o maior 
número de recursos financeiros celebrados, com R$ 220 milhões. Esse total equivale a um 
pouco mais da metade dos valores pactuados com TED para o combate à Covid-19. Ressalta-
se que os recursos foram celebrados apenas para um instrumento. A justificativa informada 
nos dados extraídos do Tesouro Gerencial é “COMBATE AOS EFEITOS DA PANDEMIA DE 
COVID-19.” 
Por fim, os instrumentos relacionados ao combate à Covid-19 foram firmados entre os 
exercícios 2020 e 2021, no valor total de R$ 144.946.884.891,78, o equivalente à 0,03%. 
 
19 
 
Diante do exposto, verificou-se que os órgãos descentralizadores que mais celebraram TED 
foram a Diretoria Executiva do Fundo Nacional da Saúde/MS, a Coordenação-Geral de Suporte 
à Gestão Orçamentária/SPO/MEC e a Secretaria Nacional de Defesa Civil/MDR, com mais R$ 
44 bilhões, o equivalente a 47% do total. 
Já a Fundação Oswaldo Cruz, seguida pelo Comando de Operações Terrestres do Comando do 
Exército e pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico/MCTI foram 
as unidades descentralizadas com os maiores valores celebrados para executar projetos, o 
equivalente a 34,75% do valor total celebrado. 
Por fim, os ministérios da Saúde, Educação e Desenvolvimento Regional foram os órgãos com 
os maiores valores celebrados com TED. A soma dos três ministérios supera R$ 61 bilhões. 
2. Ausência de uma categoria no campo “situação” no Siafi que 
indique que um TED teve sua prestação de contas aprovada ou 
rejeitada pela unidade descentralizadora. 
Com o intuito de avaliar a eficácia dos instrumentos celebrados com TED, foi realizado um 
comparativo dos instrumentos que se encontram na situação concluídos, cancelados, 
adimplentes, excluídos e rescindidos. 
As informações referentes à situação dos instrumentos foram obtidas no Tesouro Gerencial, 
no dia 29/07/2021, onde foi gerada uma planilha gerencial contendo os dados de cadastro 
desse tipo de transferência. 
No campo “SITUAÇÃO”, encontram-se as informações sobre a situação atual dos instrumentos 
celebrados com TED, tais como: concluídos, cancelados, adimplentes, excluídos e rescindidos. 
A seguir são descritas cada uma das situações11: 
• Concluídos: indica que um instrumento foi finalizado com o devido processo de 
prestação de contas; 
• Cancelados: extinção de um instrumento; 
• Adimplentes: cumprimento, em tempo hábil, das obrigações contratuais pelo 
contratante ou convenente; 
• Excluídos: status designado a um instrumento quando for constatado que ocorreu erro 
no momento do cadastramento. Não poderá ser efetivado caso tenha ocorrido 
liberação de recursos referentes a qualquer parcela existente. Após o registro desse 
tipo de execução os saldos serão zerados e o cadastro ficará inativo; 
• Rescindidos: extinção do TED em decorrência de inadimplemento das cláusulas 
pactuadas; da constatação de irregularidade em sua execução; de caso fortuito ou de 
força maior, regularmente comprovado, que impeça a execução do objeto; ou da 
verificação de outras circunstâncias que ensejem a tomada de contas especial12. 
 
11 Fonte: Manual do Siafi com adaptações. 
12 Inciso IV do art. 2º do Decreto nº 10.426/2020. 
 
20 
 
O normativo que regulamenta a rescisão dos instrumentos celebrados com TED é o Decreto 
nº 10.426/2020, conforme detalhado a seguir: 
Art. 20 - O TED poderá ser denunciado a qualquer tempo, hipótese em que os 
partícipes ficarão responsáveis somente pelas obrigações pactuadas e auferirão as 
vantagens do período em que participaram voluntariamente do TED. 
Art. 21. São motivos para rescisão do TED: 
I - o inadimplemento de cláusulas pactuadas; 
II - a constatação, a qualquer tempo, de irregularidades em sua execução; 
III - a verificação de circunstâncias que ensejem a instauração de tomada de contas 
especial; ou 
IV - a ocorrência de caso fortuito ou de força maior que, mediante comprovação, 
impeça a execução do objeto. 
Ressalta-se que o Decreto nº 8.180, de 30/12/2013 e a Portaria Conjunta MP/MF/CGU nº 08, 
de 07/11/20212, anteriores ao Decreto nº 10.426/2020, não trataram do tema. 
Ao analisar os 21.00813 instrumentos extraídos do Tesouro Gerencial, com total celebrado no 
valor de R$ 94.858.961.176,22, as seguintes situações foram encontradas: 
Tabela 05 – Situação dos instrumentos celebrados com TED 
Situação Quantidade de Instrumentos Instrumentos (%) Valor Celebrado Valor Celebrado (%) 
ADIMPLENTE 12.149 57,83% R$ 65.552.375.055,41 69,11% 
CANCELADO 514 2,45% R$ 1.225.585.420,24 1,29% 
CONCLUIDO 7.857 37,40% R$ 25.198.599.673,70 26,56% 
EXCLUIDO 419 1,99% R$ 2.710.984.720,65 2,86% 
RESCINDIDO 69 0,33% R$ 171.416.306,22 0,18% 
Total Geral 21.008 100% R$ 94.858.961.176,22 100,0% 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Conforme demostrado na Tabela 05, cerca de 57% dos instrumentos encontram-se 
adimplentes, ou seja, foram cumpridas pelas unidades descentralizadoras todas suas 
obrigações contratuais. O valor celebrado com esses instrumentos totaliza cerca de R$ 65 
bilhões. 
Além disso, cerca de 37% dos instrumentos encontram-se concluídos, ou seja, já foram 
finalizados após a apresentação das prestações de contas. O valor celebrado com esses 
instrumentos totaliza R$ 25 bilhões, ou 26,56%. 
 
13O total de instrumentos extraídos do Tesouro Gerencial foi 21.023 instrumentos, com um valor total celebrado 
de R$ 547.296.815.458,95. Porém, foram excluídos os instrumento e valores repassados pelo Fundo Nacional de 
Assistência Social, devido ao grande volume de recursos financeiros celebrados com 15 instrumentos, totalizando 
R$ 457.437.854.282,73, onde os valores estavam estatisticamente muito acima da população. Esses 
instrumentos referem-se ao Benefício de Prestação Continuada (BPC). 
 
21 
 
Já os instrumentos excluídos e rescindidos se encontram em menor número, com 419 e 69 
respectivamente, ou 1,99% e 0,33% do total. Os valores celebrados com esses instrumentos 
chegam a um pouco mais de 3% do total. 
Segue abaixo gráfico para melhor ilustrar esse contexto, referente à situação dos 
instrumentos celebrados com TED: 
Gráfico 04 – Situação dos instrumentos celebrados com TED 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Por fim, não foi possível avaliar a eficácia dos instrumentos celebrados com TED, pois não 
existe no Siafi campo contendo informações sobre os TEDsque tiveram seus relatórios de 
cumprimento do objeto aprovados ou rejeitados. Assim, o teste foi considerado inconclusivo. 
Uma provável causa das ausências de informações de aprovação ou rejeição dos relatórios de 
cumprimento do objeto é que o sistema o Siafi encontra-se desatualizado. Por ele ser um 
sistema muito antigo, provavelmente não houve atualização dessas informações. 
Como consequência não existe possibilidade de verificar a eficácia dos instrumentos 
celebrados com TED concluídos, pois não dá para saber o percentual de aprovação ou rejeição 
dos relatórios de cumprimentos do objeto dos TEDs. 
 
3. Instrumentos celebrados com TED encontram-se com tempo 
médio de vigência de 3,37 anos. 
Neste ponto foi realizada uma análise do tempo médio de vigência dos instrumentos 
celebrados com TED, executados pelos órgãos descentralizados, que vai do início da vigência 
até a data de conclusão do instrumento. 
ADIMPLENTE; 
57,83%
CANCELADO; 
2,45%
CONCLUIDO; 
37,40%
EXCLUIDO; 
1,99%
RESCINDIDO; 
0,33%
 
22 
 
Analisar o tempo médio de vigência de um TED pode ser um fator importante para verificar a 
eficiência de uma política pública, ou seja, o tempo elevado na execução do objeto pactuado 
dos termos de execução descentralizada pode impactar negativamente a entrega do serviço 
ou uma obra pública ao cidadão, o que geraria desperdício de recursos públicos. 
Para realizar a avaliação do teste de auditoria, com base nas consultas realizadas no Tesouro 
Gerencial, entre os exercícios de 2008 a 2021 (julho), foram analisados 7.863 instrumentos 
concluídos14. 
O cálculo do tempo médio de conclusão dos instrumentos celebrados por meio de TED inicia-
se na data de início de vigência e finaliza na data de conclusão dos instrumentos registrados 
no Tesouro Gerencial. 
A seguir, será detalhado o tempo médio de vigência dos instrumentos celebrados com TED. 
Gráfico 05 – Tempo médio de vigência dos instrumentos celebrados por meio de TED, por 
exercício 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Ao analisar o gráfico 05, observa-se que há uma tendência de queda no ciclo de vida dos 
instrumentos celebrados com TED e que a média total de vigência é de 3,37 anos. 
Além disso, nos instrumentos que iniciaram no exercício de 2010, o tempo médio de vigência 
foi maior, ou seja, foram necessários 9,23 anos para concluir os instrumentos. 
Não foi encontrado um motivo específico pelo qual o tempo médio ficou tão alto em relação 
aos demais exercícios, porém nas justificativas dos instrumentos no sistema, dois deles foram 
eventos de capacitação, um foi elaboração de plano de controle ambiental em portos e outro 
a execução de projeto. 
 
14 Aqui estão incluídos 6 TED referentes às políticas de assistência social. 
7,76
9,23
6,67
4,71 4,66
4,16
3,47
3,18
2,54
1,99
1,40
0,69
3,37
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
9,00
10,00
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total 
Geral
 
23 
 
Ressalta-se que a quantidade de instrumentos nos exercícios de 2009, 2010 e 2011 era muito 
baixa em relação aos demais anos, com 2, 4 e 5 instrumentos. Isso pode ser uma das causas 
dos exercícios terem um tempo média de vigência elevado, conforme demonstrado no gráfico 
a seguir: 
Gráfico 06 – Quantidade de instrumento concluídos, por exercício 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
A seguir é demonstrado o tempo médio de conclusão dos TEDs por unidade descentralizada, 
ou seja, os executores dos instrumentos. Ressalta-se que foram demonstrados somente os 15 
primeiros órgãos executores, uma vez que existem mais de 500 unidades descentralizadas. 
 
 
 
Gráfico 07 – Tempo médio de vigência dos instrumentos celebrados por meio de TED, por 
unidade descentralizada 
 
24 
 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
A partir do gráfico 07, verifica-se que a ASCOM/MINC possui 01 TED com o maior tempo de 
conclusão dentre todos os órgãos executores, com 7,27 anos, seguidos da 
CEPLAC/SDI/MAPA/BA e Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, com tempo de 
conclusão de 7,25 anos. 
O primeiro refere-se à campanha Vale da Cultura, programa de apoio ao acesso à cultura, o 
segundo refere-se à qualificação da assistência técnica e extensão rural nas regiões 
produtoras de cacau da Bahia e por fim o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal tem 
o objetivo de “fomentar o desenvolvimento de atividades sustentáveis de base florestal no 
Brasil e a promover a inovação tecnológica do setor”15. 
Por fim, em relação aos órgãos superiores verifica-se que os Ministérios do Esporte, da Saúde 
e do Trabalho são os que possuem instrumentos com médias de conclusão mais altas com 
4,45, 4,23 e 3,97 anos respectivamente, conforme demonstrado a seguir: 
 
15 Art. 41 da Lei nº 11.284, de 02 de março de 2006. 
7,27
7,25
7,25
7,08
7,08
7,06
6,92
6,61
6,60
6,57
6,35
6,35
6,23
6,22
6,22
1
1
2
1
1
1
2
1
3
2
10
1
1
6
1
ASCOM - 420017 MINC
COMISSAO EXEC.DO PLANO DA LAV.CACAUEIRA/BA
FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO…
HOSPITAL ESCOLA SAO FRANCISCO DE ASSIS
EMBRAPA-SETORIAL
SECRETARIA DE AGRICULT.FAMILIAR E COOPERATIV.
GABINETE DO MINISTRO - MJ
FUNDO ESPECIAL DO SENADO FEDERAL
COMISSAO NACIONAL DE ENERGIA NUCLEAR-IRD
FACULDADE DE FILOSOFIA E CIENC. HUMANAS/UFMG
HOSPITAL UNIVERSITARIO DE BRASILIA - HUB
INST.FED.DE EDUC.,CIENC.E TEC.DE ALAGOAS
EMBRAPA/CPAF-RORAIMA
UFRN - COMPLEXO HOSPITALAR DE SAUDE
IFSP - CAMPUS MATAO
Quantidade de
Instrumentos
Tempo médio de
vigência do TED
 
25 
 
Gráfico 08 – Tempo médio de vigência dos instrumentos celebrados por meio de TED, por 
órgão superior 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
 
Diante do exposto, verificou-se que o tempo médio de conclusão dos instrumentos é de 3,37 
anos. Além disso, observou-se que a ASCOM/MINC possui 01 TED com o maior tempo de 
conclusão dentre todos os órgãos executores, com 7,27 anos, seguido da 
CEPLAC/SDI/MAPA/BA e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal, com tempo de 
conclusão de 7,25 anos. Por fim, verificou-se que os Ministérios do Esporte, da Saúde e do 
Trabalho são os órgãos superiores que possuem instrumentos com médias de conclusão mais 
altas com 4,45, 4,23 e 3,97 anos respectivamente. 
4. Instrumentos com prazos de vigência superior a 72 meses, com 
valor total celebrado de R$ 3.269.699.629,98. 
O objetivo desse ponto foi avaliar o ciclo de vida e o prazo de vigência dos Termos de Execução 
Descentralizada. Assim, foram analisados os instrumentos concluídos, ou seja, com o seu ciclo 
de vida completo, que compreende o início de vigência até o fim da prestação de contas. 
Ressalta-se que as informações foram extraídas do Tesouro Gerencial, entre os exercícios 
2008 a 202016. 
O Decreto nº 10.426/2020, que atualmente regulamenta a execução e operacionalização dos 
termos de execução descentralizada, entrou em vigor no dia 16 de julho de 2020 e, portanto, 
só pode ser aplicado aos Termos de Execução Descentralizada celebrados após esta data. 
Entretanto, com o objetivo de ter um parâmetro de referência, optou-se por utilizar o 
normativo apenas para fins de análise dos prazos de vigência dos TEDs celebrados 
anteriormente à sua publicação, sem que isso impacte a avaliação da regularidade desses 
instrumentos. 
 
16 As consultas ao Tesouro Gerencial foram realizadas em 29/07/2021. 
4,45
4,23
3,97
3,61 3,59 3,48 3,47 3,44 3,35
141
667
7
3620
116 4 1 31
318
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
5,00
Q
u
an
ti
d
ad
e
an
o
s
Tempo médio de vigência Quantidade de Instrumentos
 
26 
 
O referido Decreto, em seu artigo 10 informa os prazos de vigência e as hipóteses de 
prorrogação, conforme a seguir: 
“Art. 10º O prazo de vigência do TED não será superior a sessenta 
meses, incluídas as prorrogações. 
§ 1º Excepcionalmente, a vigência do TED poderáser prorrogada por 
até doze meses, além do prazo previsto no caput, mediante 
justificativa da unidade descentralizada e aceite pela unidade 
descentralizadora [...]. 
§ 2º A prorrogação de que trata § 1º será compatível com o período 
necessário para conclusão do objeto pactuado.” 
 
O § 3º informa que o TED será prorrogado de “ofício pela unidade descentralizadora caso haja 
atraso na liberação de recursos no prazo limitado ao período de atraso.” 
 
Ressalta-se que os instrumentos com os prazos de vigência expirados encontrados nas 
análises são anteriores à publicação do Decreto nº 10.426/2020. 
De qualquer forma, as análises foram realizadas com base no normativo em questão, uma vez 
que a única legislação referente à TED anterior ao atual Decreto17 não faz referência aos 
prazos de vigência dos instrumentos, possivelmente era utilizado os prazos de vigência do 
Decreto nº 6.170/2007, normativo que regulamenta os convênios e contratos de repasse, e 
que foram inseridas informações sobre os TEDs. Assim, as fragilidades encontradas nas 
análises anteriores à 2020 não serão objeto de recomendação. 
Além disso, informa-se que as análises do tempo de vigência foram realizadas de forma 
conservadora, ou seja, foram utilizados os 60 meses do tempo de vigência mais os 12 meses 
adicionais com as devidas justificativas, conforme §3º do art. 10. 
Diante do exposto, ao analisar os 7.86218 instrumentos com a situação “concluídos” verifica-
se que 1.040 ultrapassaram 72 meses de vigência. A Tabela 06 a seguir ilustra as informações 
comentadas anteriormente: 
Tabela 06 – Situação do prazo de vigência dos TEDs 
Prazo de Vigência Quantidade de Instrumentos % Valor Celebrado %2 
Maior que 72 meses 1.040 13,25% R$ 3.269.699.629,98 12,98% 
Menor que 72 meses 6.822 86,75% R$ 21.926.900.043,72 87,02% 
Total 7.862 100% R$ 25.198.599.673,70 100% 
Fonte: Tesouro Gerencial 
 
Observa-se que apenas 13,25% dos instrumentos ultrapassaram 72 meses de vigência. O valor 
celebrado com os instrumentos nessa situação representa 12,98% do total, com cerca de R$ 
3 bilhões. 
 
17 Decreto nº 8.180, de 30/12/2013, que inseriu dois artigos no Decreto nº 6.170/2001, que dispunha sobre as 
normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. 
18 Foi excluído 1 instrumento concluído, pois não tinha data do dia de conclusão. Assim, ao invés de 7.863, foram 
contabilizados 7.862 instrumentos. 
 
27 
 
Os instrumentos que foram concluídos em prazo inferior a 72 meses representam 87,02% do 
total. O valor celebrado foi quase R$ 22 bilhões, o que representa aproximadamente 87% do 
total. 
Outros dados importantes para a análise são os instrumentos celebrados com TED com prazo 
de vigência superior a 72 meses por exercício e por unidade descentralizada, conforme exibido 
no gráfico 09 e figura 03 a seguir: 
Gráfico 09 - Instrumentos com prazo de vigência superior a 72 meses, por exercício 
 
 Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
A partir do gráfico 09, observa-se que os exercícios de 2013 e 2014 estão com o maior número 
de instrumentos com o prazo de vigência extrapolado, com 598 e 395 respectivamente. Esse 
quantitativo representa mais de 95% do total dos instrumentos. 
Além disso, a partir de 2018 não houve nenhum instrumento com prazo de vigência superior 
a 72 meses. Uma provável causa para o ocorrido é que os instrumentos ainda estão dentro do 
prazo de vigência. 
Por fim, outra informação importante são os TEDs com prazo de vigência extrapolado por 
unidade descentralizada, onde foram listadas as 17 unidades com maior número de 
instrumentos, conforme quadro a seguir: 
 
0,00%
50,00%
100,00%
150,00%
200,00%
250,00%
0
100
200
300
400
500
600
700
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
V
al
o
r 
C
el
eb
ra
d
o
B
ilh
õ
es
In
st
ru
m
en
to
s
Exercício
Quantidade de Instrumentos Valor Celebrado
 
28 
 
Figura 03 - Instrumentos com prazo de vigência extrapolado, por órgão executor 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Observa-se na Figura 03 que as maiores unidades descentralizadas, ou seja, os executores do 
TED, que estão com os prazos de vigência superior a 72 meses, são na maioria universidades 
e institutos. 
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) / MCTI, a 
Universidade Federal da Bahia e a Universidade Federal de Minas Gerais são as unidades 
descentralizadas com maior número de instrumentos com o prazo de vigência extrapolado, 
com 50, 28 e 28 respectivamente, em termos percentuais os três representam um pouco mais 
de 10% do total. 
Por fim, os instrumentos com prazo de vigência expirados estão pulverizados nos mais de 200 
órgãos executores, uma vez que os órgãos demonstrados na figura acima representam 33,17% 
dos 1.040 instrumentos. Os valores celebrados com esses órgãos totalizam R$ 808.443.365,36 
e representam 24,73% do total. 
Diante do exposto, verifica-se que 1.040 instrumentos (13,25% do total) estão com os prazos 
de vigência superiores a 72 meses, com valor total celebrado de R$ 3.269.699.629,98. Além 
disso, observa-se que os exercícios de 2013 e 2014 estão com o maior número de 
instrumentos com prazo extrapolado, com 598 e 395 respectivamente, o que representa mais 
de 95% do total. Por fim, constata-se que os maiores órgãos descentralizados com vigência 
superior a 72 meses são na maioria universidades e institutos. 
5. Instrumentos com prazos de análise das prestações de contas 
acima de 180 dias, contrariando o Decreto nº 10.426/2020. 
Foi realizado um diagnóstico sobre o prazo de análise das prestações de contas dos TEDs. 
Assim, foram verificados os instrumentos concluídos, ou seja, com o seu ciclo de vida 
completo, desde o início de vigência até o fim da prestação de contas. 
 
29 
 
O normativo que atualmente regulamenta a execução e operacionalização dos termos de 
execução descentralizada é o Decreto nº 10.426, de 12/07/2020. O referido Decreto, nos § 2º 
e 3º do art. 23, informa os prazos para entrega do relatório de cumprimento do objeto, ou 
seja, a entrega da prestação de contas dos TEDs, conforme a seguir: 
“§ 2º O relatório de cumprimento do objeto será apresentado pela 
unidade descentralizada no prazo de cento e vinte dias, contado da 
data do encerramento da vigência ou da conclusão da execução do 
objeto, o que ocorrer primeiro. 
§ 3º Na hipótese de não haver apresentação do relatório de 
cumprimento do objeto no prazo estabelecido, a unidade 
descentralizadora estabelecerá o prazo de trinta dias para a 
apresentação do relatório. O prazo de vigência do TED não será 
superior a sessenta meses, incluídas as prorrogações.” 
Além disso, o art. 24 informa como ocorrerão as análises sobre os resultados atingidos, o 
cumprimento do objeto e o prazo total para análise da prestação de contas: 
“Art. 24. A análise do relatório de cumprimento do objeto pela 
unidade descentralizadora abrangerá a verificação quanto aos 
resultados atingidos e o cumprimento do objeto pactuado. 
§ 1º A análise de que trata o caput ocorrerá no prazo de cento e oitenta 
dias, contado da data do recebimento do relatório de cumprimento do 
objeto.” 
Se em ambos os casos não forem cumpridos os prazos previstos no Decreto ou a prestação de 
contas não for aprovada, onde fora identificado desvio de recursos, a unidade 
descentralizadora solicitará à unidade descentralizada a instauração de tomada de contas 
especial para apurar os responsáveis e eventuais prejuízo ao erário.19 
O Decreto nº 10.426/2020 entrou em vigor no dia 16 de julho de 2020 e, portanto, só pode 
ser aplicado aos TEDs celebrados após esta data. Entretanto, com o objetivo de ter um 
parâmetro de referência e por não haver informações suficientes nos normativos anteriores 
ao novo Decreto, optou-se por utilizar o normativo apenas para fins de análise dos prazos 
relativos ao relatório de cumprimento do objeto dos instrumentoscelebrados anteriormente 
à sua publicação, sem que isso impacte a avaliação da regularidade desses instrumentos. 
Assim, ao analisar os 7.863 instrumentos concluídos verifica-se que todos eles se encontram 
com o prazo de entrega da prestação conforme estipulado no Decreto. Todos os instrumentos 
estavam com o prazo de 60 dias de entrega do relatório. 
Ressalta-se que a equipe de auditoria realizou o cálculo do tempo de entrega da prestação de 
contas pela subtração da data da prestação de contas com a data de fim de vigência, pois nos 
dados extraídos do Tesouro Gerencial não informavam se a prestação de contas foi 
 
19 § 4º do art. 23 e § 2º do art. 24 do Decreto nº 10.426/2020. 
 
30 
 
apresentada no prazo contado da data do encerramento da vigência ou da conclusão da 
execução do objeto, o que ocorresse primeiro. 
Outro ponto verificado pela equipe de auditoria foi se os instrumentos estavam dentro do 
prazo de análise das prestações de contas estipulado no Decreto, que é de 180 dias contado 
da data de recebimento do relatório de cumprimento do objeto. 
Não foi identificado, no Tesouro Gerencial ou em outro sistema de acompanhamento dos 
TEDs, campo contendo a informação sobre a conclusão da análise do relatório de 
cumprimento do objeto, ou seja, se ele foi aprovado ou rejeitado. 
Assim, a metodologia utilizada pela equipe de auditoria foi a subtração do dia de conclusão 
da data de prestação de contas dos instrumentos. Com isso verificou-se a quantidade de dias 
que os TEDs se encontravam em prestação de contas, conforme demonstrado a seguir: 
Tabela 07 – Situação dos prazos de análise das prestações de contas20 
Situação 
Quantidade de 
Instrumentos 
Instrumentos (%) Valor Celebrado 
Valor Celebrado 
(%) 
Após 180 dias 6.781 86,24% R$ 21.114.650.342,89 83,79% 
Até 180 dias 1.076 13,67% R$ 4.081.949.330,81 16,20 
Total Geral 7863 100% R$ 25.198.599.673,70 100% 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Conforme Tabela 07, 6.781 mil instrumentos estão com os prazos de análise das prestações 
de contas dos TEDs acima de 180 dias, com um percentual acima de 86%. Os valores 
celebrados com os instrumentos nessa situação estão próximos dos R$ 21 bilhões, o 
equivalente a 83,79% do total. 
O tempo médio de duração dos instrumentos que ultrapassaram os 180 dias é de 894,39 dias, 
ou seja, 2,45 anos para examinar a prestação de contas do relatório de cumprimento do 
objeto. 
Já o tempo médio dos instrumentos com até 180 dias é de 30,92 dias, uma diferença de 2,37 
anos em relação aos instrumentos com tempo médio superior a 180 dias. 
Outro ponto importante para a análise é o tempo médio de duração das prestações de contas 
por exercício, conforme demonstrados a seguir: 
 
 
20 Foi excluído um instrumento da contagem porque estava sem o dia de conclusão. 
 
31 
 
Gráfico 10 - Tempo médio de duração das prestações de contas, por exercício 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
 
Em relação ao gráfico, observa-se que os exercícios de 2009, 2010 e 2011 são os anos com 
maior tempo para análise das prestações de contas dos TEDs com média de 1.651 dias. Porém, 
os valores celebrados com esses instrumentos encontram-se abaixo dos demais exercícios, 
com percentual menor que 1% do total. 
Já nos exercícios de 2016, 2017 e 2018, o tempo médio de análise foi bem abaixo dos 
exercícios citados no parágrafo anterior, com média de 691 dias. 
Além disso, observa-se que ao passar dos anos a tendência é de diminuição do tempo de 
análise do relatório de cumprimento do objeto, ou seja, os dias para prestar as contas 
diminuem. Uma provável causa para o ocorrido é que o prazo estipulado em normativo ainda 
não expirou. 
Por fim, outra informação importante é o tempo médio de análise das prestações de contas 
dos TEDs por órgão concedente. Foram listadas as 15 unidades descentralizadoras com os 
maiores tempos de análise, conforme gráfico a seguir: 
 
1438,50
1716,25
1801,00
1038,25
1177,30 1136,99
935,09
874,15
687,81
511,51
320,36
237,50
0
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
1.600
1.800
2.000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
D
ia
s
Ano
 
32 
 
Gráfico 11 – Tempo médio das prestações de contas dos TEDs, por unidade 
descentralizadora 
 
Fonte: Tesouro Gerencial. Elaborado pela equipe de auditoria. 
 
Os concedentes com os maiores tempos de análise das prestações de contas são o Projeto de 
Corredores Ecológicos – KFW/MMA, o Departamento de Gestão Interna/Secretaria-Geral e o 
Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito/MInfra, com 2.497, 1.920 e 1.888 dias 
para análise. Os valores celebrados com esses órgãos totalizam R$ 38.338.036,45, o que em 
termos percentuais representa menos que 0,016% do total celebrado. 
Uma possível causa para o ocorrido seria ausência de capacidade operacional dos órgãos 
descentralizadores em realizar as análises das prestações de contas dos TEDs. Como 
consequência, pode ser que a análise do relatório de cumprimento do objeto não tenha sido 
realizada da forma correta, e consequentemente poderá causar danos ao erário. 
Diante do exposto, ao analisar os 7.862 instrumentos concluídos verificou-se que todos os 
TEDs se encontravam com o prazo de entrega da prestação conforme estipulado no Decreto 
nº 10.426/2020. Além disso, observou-se que mais de 86% dos instrumentos estão com os 
prazos de análise das prestações de contas acima de 180 dias. Por fim, os órgãos 
descentralizadores Projeto de Corredores Ecológicos – KFW/MMA, Departamento de Gestão 
Interna/Secretaria-Geral e Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito – MINFRA 
foram os órgãos com maior tempo de análise das prestações de contas. 
 
2497
1920
1888
1839
1826
1803
1617
1602
1495
1494
1487
1455
1418
1402
1402
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
PROJETO CORREDORES ECOLOGICOS - KFW
DEPARTAMENTO DE GESTAO INTERNA
FUNDO NACIONAL DE SEG. E EDUCACAO DE TRANSITO
SEC NAC FOMENTO E INCENTIVO A CULTURA - CONVE
SECRETARIA DE AQUICULTURA E PESCA
SUPERINTENDENCIA DO IPHAN MARANHAO, IPHAN-…
ARQUIVO NACIONAL - RJ
BOLSA VERDE - SEDR
FUND.COORD.DE APERF.DE PESSOAL NIVEL SUPERIOR
SECRETARIA DE PLANEJ. E DESENV. ENERGETICO
SECRETARIA DO PATRIMONIO DA UNIAO
SECRETARIA NACIONAL DA JUVENTUDE
SUBSECRETARIA DE UNIDADES VINCULADAS
SEC. DE DIFUSAO E INFRAESTRUTURA CULTURAL
UNIVERSIDADE FEDERAL DA FRONTEIRA SUL
Dias em PC
C
o
n
ce
d
en
te
 
33 
 
6. Baixa quantidade de Tomada de Contas Especial (TCE) instauradas 
nos Instrumentos celebrados com TED. 
Foi realizado um levantamento dos instrumentos com TCE instauradas no Executivo Federal 
pelo não cumprimento do objeto pactuado, ou seja, aqueles que tiveram suas prestações de 
contas reprovadas. 
As TCE estão definidas no art. 2º da IN TCU nº 71/2012 e no art. 70 da PI nº 424/2016, 
conforme transcritos a seguir: 
“Tomada de Contas Especial é um processo administrativo devidamente 
formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano 
à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, 
identificação dos responsáveis e obter o respectivo ressarcimento.” (art. 2º, caput, 
da IN/TCU n.º 71/2012). 
“A Tomada de Contas Especial é o processo que objetiva apurar os fatos, identificar 
os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato 
ressarcimento.” (art. 70 da Portaria Interministerial MPDG/MF/CGU n.º 424/2016) 
Além disso, a nova Portaria de TCE da Controladoria-Geral da União (CGU), Portaria nº 1.531, 
de 1º de julho de 2021, define TCE: 
“Art. 2º Tomada de contas especial é um processo administrativo devidamente 
formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano 
à administração pública federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, 
identificação dos responsáveis e obtenção do respectivo ressarcimento, quando 
caracterizado pelo menos um dos seguintes fatos: 
I- omissão no dever de prestar contas; 
II - não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União; 
III - ocorrência de desfalque, alcance, desvio ou desaparecimento de dinheiro, bens 
ou valores públicos; e 
IV - prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano 
ao Erário. 
Parágrafo único. Consideram-se responsáveis pessoas físicas ou jurídicas às quais 
possa ser imputada a obrigação de ressarcir o Erário”. 
Conforme Manual de Tomada de Contas Especial da CGU, “o processo tem por base a conduta 
do agente público que agiu em descumprimento à lei ou deixou de atender ao interesse 
público, quando da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação de 
recursos, da ocorrência de desfalque, alcance, desvio ou desaparecimento de dinheiros, bens 
ou valores públicos, ou de prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte 
dano à administração pública federal.” 
 
34 
 
O principal objetivo da TCE é apurar a responsabilidade por ocorrência de dano à 
administração pública federal, com levantamento de fatos, quantificação do dano, 
identificação do responsável e obter o respectivo ressarcimento21. 
Dessa forma, caso o relatório de cumprimento do objeto seja reprovado, ou seja, as 
prestações de contas dos instrumentos celebrados com TED apresentem erro ou falha, “a 
unidade descentralizadora solicitará que a unidade descentralizada instaure, imediatamente, 
a tomada de contas especial para apurar os responsáveis e eventuais danos ao erário.”22 
As informações referentes a Tomadas de Contas Especial foram obtidas no sistema e-TCE e do 
Sistema de Gestão de Informações (SGI) da CGU, em ambos os casos a data de extração foi 
25/05/2021. 
Ao analisar os 6.712 instrumentos com TCE instauradas, com valor do débito no total de R$ 
13.541.482.650,37, foram encontradas as seguintes informações referentes aos TEDs: 
Tabela 08 – Instrumentos com TCE instauradas 
Instaurador 
Órgão 
Supervisor 
Órgão Recebedor 
Motivo da 
Instauração 
Valor do Débito 
Atualizado 
SUBSECRETARIA PLAN., 
ORÇ.E ADM. 
ADMINISTRATIVO 
Ministério 
dos 
Transportes 
Universidade Federal 
Fluminense 
Não execução do 
Objeto 
R$ 295.853,90 
CENTRO FEDERAL DE 
EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA 
CELSO SUCKOW DA 
FONSECA 
Ministério da 
Educação 
Centro Federal de 
Educação Tecnológica 
Celso Suckow da 
Fonseca 
Não comprovação 
regular aplicação 
de recursos 
R$ 996.502,75 
CENTRO FEDERAL DE 
EDUCAÇÃO TECNOLÓGICA 
CELSO SUCKOW DA 
FONSECA 
Ministério da 
Educação 
Centro Federal de 
Educação Tecnológica 
Celso Suckow da 
Fonseca 
Não comprovação 
regular aplicação 
de recursos 
R$ 87.028,29 
23º BATALHÃO DE 
CAÇADORES 
Comando do 
Exército 
Operações Terrestres 
do Exército 
Não comprovação 
regular aplicação 
de recursos 
R$ 645.455,36 
Total R$ 2.024.840,30 
Fonte: e-TCE e SGI. Elaborado pela equipe de auditoria. 
Diante do exposto, constata-se que as prestações de contas dos instrumentos foram 
consideradas regulares, uma vez que apenas 4 TEDs tiveram TCE instauradas, ou seja, 0,059% 
do total. Além disso, o débito equivale a 0,015% do total. 
7. Fragilidades na execução dos TEDs celebrados pelo Ministério da 
Economia com a Enap, tais como: TED com excesso de 
 
21 BRASIL, Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. Manual de Tomada de 
Contas Especial. 2017. 
22 § 2º do art. 24 do Decreto n° 10.426/2020. 
 
35 
 
descentralizações; subcontratação de terceiros para execução total 
do objeto, data limite de designação de fiscais de TED. 
Com a intenção de verificar a regular execução dos TEDs, foram avaliados processos em que 
o Ministério da Economia participou como órgão descentralizador, ou seja, descentralizou 
créditos orçamentários e a Enap como órgão descentralizado, executor do objeto pactuado, 
para verificar se os processos estavam adequados em relação à legislação. 
Assim, foi realizada uma amostragem aleatória não probabilística. Logo, os desdobramentos 
da avaliação restringem-se apenas aos TEDs selecionados nesta amostra, conforme 
demonstrado no quadro a seguir: 
Tabela 09 – Processos de TED solicitados por amostra 
Processo Nº do TED Nota de Crédito Exercício Emitente - UG Valor (R$) 
19974.102047/2020-80 
(ME) 
04600.003744/2020-20 
(ENAP) 
1AACYZ 
1706070000120
20NC000058 
2020 
DIRETORIA DE 
ADMINISTRACAO 
E LOGISTICA 
 
2.415.938,12 
19973.108942/2020-18 
(ME) 
04600.004003/2020-66 
(ENAP) 
1AADQQ 
1706070000120
20NC000094 
2020 
DIRETORIA DE 
ADMINISTRACAO 
E LOGISTICA 
 
896.028,90 
19687.106869/2020-75 
(ME) 
04600.003147/2020-03 
(ENAP) 
1AACLH 
1706070000120
20NC000046 
2020 
DIRETORIA DE 
ADMINISTRACAO 
E LOGISTICA 
604.740,31 
05110.001252/2018-60 
(ME) 
04600.001370/2018-93 
(ENAP) 
694023 
2010020000120
18NC000723 
2018 
COORDENACAO-
GERAL DE ORC. E 
FINANCAS/MP 
2.110.000 
0273775 (ME) 
04600.001765/2019-77 
(ENAP) 
697356 
1705920000120
19NC000021 
2019 
SECRETARIA 
ACOMP. FISCAL, 
ENERGIA E 
LOTERIA 
 
342.832,80 
10080.101775 2020-64 
(ME) 
04600.000034/2021-29 
(ENAP) 
dispensa 
1700130000120
21NC001723 
2021 SOF 
 
142.632,72 
 
 
19687.109050 2020-60 
(ME) 
04600.003585/2020-63 
(ENAP) 
dispensa 
1700130000120
20NC003051 
2020 
SETORIAL 
ORCAMENTARIA E 
FINANCEIRA / ME 
 
142.632,72 
 
36 
 
12105.100972 2020-66 
(ME) 
04600.003066/2020-03 
(ENAP) 
dispensa 
1700130000120
20NC002310 
2020 
SETORIAL 
ORCAMENTARIA E 
FINANCEIRA / ME 
 
71.808,00 
Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria. 
Dos 8 processos avaliados 5 deles encontram-se em andamento e 3 finalizados. Além disso, 
do total analisado, 3 processos foram dispensados em celebrar TED, uma vez que o valor da 
transferência é inferior a R$ 176.000,00, conforme item I do § 3º do art. 3º do Decreto nº 
10.426/2020. 
A seguir encontram-se as principais fragilidades encontradas nos processos analisados: 
Processos de TED com excesso de descentralização da execução do objeto, o que contraria 
os princípios da eficiência e economicidade. 
Nesse ponto foi verificado que os TEDs nº 03/2020 e nº 01 SDIC/SEPEC/ME/2020 encontram-
se com excesso de descentralização, onde a Escola Nacional de Administração Pública (Enap) 
descentralizou parte da execução para uma Fundação de Apoio e essa contratou terceiros 
para ajudar na execução do objeto. 
O TED nº 03/2020 foi firmado entre a Secretaria de Governo Digital da Secretaria Especial de 
Desburocratização, Gestão e Governo Digital/ME, como unidade descentralizadora e a Enap, 
como unidade descentralizada. 
O valor total celebrado foi R$ 2.415.938,12 e teve como objeto o “desenvolvimento e oferta 
de cursos relacionados às temáticas de Transformação Digital, Gestão de Projetos, Ciência de 
Dados e Tecnologia, na modalidade Ensino a Distância (EaD), com o objetivo de capacitar 
servidores públicos que atuam no Poder Executivo Federal para atuar e difundir a cultura de 
concepção digital e de necessidade da transformação digital do Estado e seus serviços.” 
O TED teve sua vigência iniciada em 11/12/2020 e ainda está em andamento, com data 
prevista para fim de vigência em 11/12/2022. 
Ao analisar o TED, item 9 do plano de trabalho, verificou-se que a contratação de conteudistas 
para desenvolvimento e conteúdo dos cursos foi realizada por meio de contrato entre a Enap 
e a Fundação de Apoio a Pesquisa (FUNAPE/UFG). Porém, não foi encontrada documentação 
comprobatória referente ao contrato celebrado entre as partes. 
Conforme o § 1º do art. 16 do Decreto nº 10.426/2020, poderá haver subdescentralização 
entre a unidade descentralizada e outro órgão ou entidade da administração pública federal, 
desde que esteja expressamente previsto no documento do TED. A autorização encontra-se 
expressa no item 6 do plano de trabalho. 
Além disso, o art. 1º da Lei nº 8.958, de 20/12/1994, informa que “as Instituições Federais de 
Ensino Superior (IFES) e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas(ICT) poderão 
celebrar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 
 
37 
 
8.666/199323, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar 
projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e 
tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária 
à execução desses projetos.” 
A Enap, como Instituição Científica e Tecnológica, pode contratar fundação de apoio para 
ajudar na execução de projetos, conforme informado no Decreto nº 10.369 (estatuto da 
Enap), de 22/05/2020, detalhado a seguir: 
§ 3º do art. 1º - “Fica qualificada como Instituição Científica, Tecnológica e de Inovação, 
nos termos do disposto na Lei nº 10.973, de 2004, à qual caberá o desenvolvimento de 
pesquisa básica ou aplicada, de caráter científico e tecnológico, e o desenvolvimento de 
novos produtos, serviços ou processos destinados a tecnologias de gestão que 
aumentem a eficácia e a qualidade dos serviços prestados pelo Estado aos cidadãos.” 
Assim, a Enap pode realizar subdescentralização de créditos para outra entidade da União ou 
para fundação de apoio, desde que o órgão responsável pela execução observe as regras 
estabelecidas no TED. 
No âmbito do TED, verificou-se a existência do Contrato nº 34/202024, firmado entre as partes, 
que tem como objeto “a contratação da Fundação de Apoio à Pesquisa (FUNAPE) para apoiar 
à execução, por meio da gestão administrativa e financeira, do projeto de desenvolvimento 
do conteúdo de cursos à distância contemplados no TED nº 28/2020 firmado entre Enap e a 
Secretaria de Governo Digital (SGD) da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e 
Governo Digital do Ministério da Economia.” 
A contratação foi realizada por meio de dispensa de licitação, com base no inciso XIII do art. 
24 da Lei nº 8.666, de 1993, conforme exposto a seguir: 
"Art. 24. É dispensável a licitação: 
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente 
da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada 
à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável 
reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos;" 
O item 2 do projeto básico contém a fundamentação para comprovar a capacidade técnica da 
FUNAPE e assim realizar a dispensa de licitação. 
O valor total do contrato entre a Enap e FUNAPE foi de R$ 508.200,00, sendo que R$ 
462.000,00 para aplicar na execução do projeto e R$ 46.200,00 para ressarcimento das 
despesas operacionais da FUNAPE para executar as atividades de gestão administrativas e 
financeiras do projeto. O prazo para execução do projeto é de 18 meses. 
 
23 O art. 24 informa as formas que as licitações podem ser dispensáveis. 
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino 
ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a 
contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos; 
24 “CONTRATO Nº 34/2020 QUE ENTRE SI CELEBRAM A FUNDAÇÃO ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA – ENAP E A FUNDAÇÃO DE APOIO À PESQUISA - FUNAPE.” 
 
 
38 
 
Outro ponto observado pela equipe de auditoria refere-se à contratação de terceiros por meio 
de contrato com fundação de apoio. No plano de trabalho do TED nº 03/2020, item 09, 
informa que o desenvolvimento dos conteúdos dos cursos será realizado por meio de 
contratação de conteudistas pela FUNAPE. 
Além disso, nos itens 6 e 13 do projeto básico do processo de contratação da FUNAPE 
(04600.003870/2020-84), informa que a Fundação irá contratar pessoal para 
desenvolvimento do curso, conforme a seguir: 
“6 . Descrição das atividades 
6.3 - Os profissionais contratados por meio do processo seletivo devem contar 
com competências técnicas de modo a atuarem na coordenação e desenvolvimento 
dos trabalhos relativos ao planejamento, selecionando métodos e técnicas mais 
adequados ao contexto em que será desenvolvido o curso. 
(...) 
13. Obrigações das partes 
VII - Responsabilizar-se pela contratação e pagamento do pessoal necessário à execução 
do objeto do presente Contrato, na forma prevista no Projeto Básico e Plano de 
Trabalho; (...)”. 
Já o TED nº 01 SDIC/SEPEC/ME/2020 foi firmado entre a Secretaria de Desenvolvimento da 
Indústria, Comércio, Serviços e Inovação (SDIC/ME), como unidade descentralizadora e Enap, 
como unidade descentralizada. 
O valor total celebrado do TED foi R$ 604.740,31 e teve como objeto a “realização de chamada 
pública para ciclo inovação aberta para solução de problemas públicos identificados pela 
Subsecretaria de Ambiente de Negócios e Competitividade (SANC) do Ministério da Economia 
e ciclo de apoio ao desenvolvimento de soluções inovadoras identificadas na chamada 
pública.” 
O TED encontra-se em andamento e teve início em 20/10/2020. Seu fim de vigência estava 
previsto para 20/04/2022. 
Ao analisar o processo, verificou-se que a Enap contratou fundação de apoio para realizar “a 
contratação dos recursos humanos, materiais e tecnológicos necessários à realização de um 
ciclo de inovação aberta para a resolução de três problemas públicos, assim como o 
pagamento das premiações correspondentes”, e para “contratação de um conjunto de 
recursos que viabilizarão a realização do ciclo de apoio ao empreendedorismo inovador”, 
conforme Despacho nº 7.082/2020, de 08/10/2020. 
A Fundação de Apoio à Pesquisa (FUNAPE), por meio da dispensa de licitação nº 36/2020, 
publicada no Diário Oficial da União em 17/12/2020, foi a fundação de apoio contratada para 
apoiar a Enap na realização do TED, nos termos do inciso XIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93. 
A contratação da FUNAPE está amparada na Lei nº 8.958/94, que é regulamentada pelos 
Decretos nº 7.423/2010 e nº 8.241/2014, que dispõe sobre as relações entre as instituições 
federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio. 
 
39 
 
Conforme dispõe o art. 1º da Decreto nº 7.423/2010: 
As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e 
Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, poderão 
celebrar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei nº 
8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com 
a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento 
institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão 
administrativa e financeira necessária à execução desses projetos. 
Ao analisar o processo do TED, verificou-se que não foi encontrado documento de 
formalização do convênio ou contrato realizado entre a Enap e a FUNAPE. 
Dessa forma, solicitou-se a documentação referente ao contrato administrativo celebrado 
entre a Enap e FUNAPE/UFG. Em resposta a Enap disponibilizou o processo nº 
04600.003301/2020-39, que se refere à contratação da FUNAPE. 
Ainda, conforme o projeto básico, o valor total do projeto é R$ 560.000,00 que foi repassado 
integralmente à FUNAPE. 
O item 05 do projeto básico, justificativa de preço, afirma que “desse montante, o valor de R$ 
509.909,09 será aplicado integralmente na execução do Projeto, conforme detalhamento 
constante do Plano de Trabalho. Os custos relativos ao desenvolvimento das ações do projeto 
em si correspondem à contratação de pessoas jurídicas especializadas para a execução de 
chamada pública para ciclo inovação aberta para solução de problemas públicos e ciclo de 
apoio ao desenvolvimento de soluções inovadoras identificadas na chamada pública.” (grifo 
nosso) 
O restante do valor, R$ 50.909,09, refere-se ao ressarcimento das despesas operacionais de 
caráter indivisível para a FUNAPE (infraestrutura física, pessoal, insumos e materiais), 
conforme justificativa encontrada