DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO - finalizado

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARAÍBA
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
DANIEL VERISSIMO DE SOUZA LISBOA
EVELYN ALVES FONTES
FLÁVIA MACEDO DE ARAÚJO
PEDRO HENRIQUE SOARES AGRA
VILSON DA SILVA FREIRE
DEVERES ADMINISTRATIVOS
Campina Grande – PB
2023
1. INTRODUÇÃO
O Direito Administrativo é responsável por fundamentar o sistema jurídico que
rege a atuação do Estado e sua relação com os cidadãos. Essa área do direito se
concentra nas normas, princípios e regulamentos que governam a administração
pública e suas relações com os cidadãos, desde o federal até o municipal.
Neste trabalho, será explorado o conceito de Direito Administrativo, com
enfoque nos deveres da Administração Pública que estão expressos na Constituição
Federal de 1988, como parte dos elementos que norteam a estruturação e
funcionamento do Estado. Os deveres administrativos referem-se às obrigações legais
que recaem sobre as autoridades e servidores públicos no exercício de suas funções e
responsabilidades.
De maneira detalhada, abordaremos os quatro deveres impostos aos agentes da
Administração Pública pelo ordenamento jurídico, que são eles; Poder-Dever de Agir,
Dever de Eficiência, Dever de Probidade e Dever de Prestar Contas. Veremos como
esses deveres influenciam as ações da administração pública e servem como
mecanismos de controle para garantir a transparência, a responsabilidade e a
legalidade na atuação do Estado.
2. DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SEUS DEVERES
Ramo do Direito Público, o Direito Administrativo é a matéria responsável
pelas regras, normas, princípios, deveres e poderes aplicáveis à administração pública,
para que a mesma seja capaz de coordenar a atuação do Estado de maneira que
satisfaça o interesse público. Ela opera em todos os níveis do governo e abrange uma
ampla gama de funções e responsabilidades. A atuação da administração é fortemente
moldada pela combinação, sobretudo, dos princípios que envolvem a supremacia do
interesse público e a indisponibilidade desse interesse.
A administração pública está sujeita aos princípios do Direito Administrativo,
em particular aos princípios fundamentais estabelecidos no artigo 37, parágrafo inicial,
da Constituição da República. Estes princípios incluem a legalidade, imparcialidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Porém, além de envolver os princípios, para que se haja um bom desempenho,
também confere-se a administração poderes e deveres. Com enfoque nos deveres da
Administração Pública, eles consistem em um conjunto de responsabilidades de
natureza legal conferidas aos funcionários públicos, com o propósito de viabilizar que
o Estado atinja seus objetivos.
Esses deveres têm sua base no Princípio da Indisponibilidade do Interesse
Público, que estipula que, dado que a administração pública é um instrumento do
Estado para atingir suas metas, os funcionários públicos não podem utilizar seus
poderes para satisfazer interesses pessoais ou de terceiros. Com base nessa norma,
conclui-se que esses agentes não têm a prerrogativa de dispor do interesse público,
uma vez que este não lhes pertence, mas sim à coletividade. A responsabilidade de
gerenciar a administração pública em benefício da sociedade é atribuída ao público em
geral.
3. DEVERES ADMINISTRATIVOS
3.1. PODER-DEVER DE AGIR
O dever de agir refere-se à obrigação e irrenunciabilidade da administração
pública em agir em caso de determinação legal, tendo como fim beneficiar os
interesses da coletividade. Em caso de inércia o agente público responderá por
omissão ou silêncio. A omissão pode ocorrer de forma genérica ou específica, a
primeira não é ilegal e ocorre quando o agente avalia a oportunidade e conveniência,
então, vendo que seria impossível, decide por não agir. Ex: a reforma de uma escola
sem possuir verbas suficientes, nesse caso é considerado a reserva do possível ou o
mínimo existencial, isto é, será feito o que é possível com as condições dispostas.
Já a omissão específica é ilegal, pois o agente tem o dever de agir porém
decide não o fazer, nesse caso pode o administrado pedir por vias administrativas para
que seja feito ou obigar o administrador público por meio da esfera juridica. Por fim, o
art. 37, § 6º da constituição federal dispõe que a administração pública responderá
pelos danos patrimoniais ou morais decorrentes da omissão por esfera cível. Ex:
policiais em serviço que presenciam um cidadão ser assaltado e morto e nada fazem.
Possibilidade de indenização por parte do Estado, com base na responsabilidade civil
do Estado.
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa. (Art. 37, § 6°, Constituição Federal, 1988).
3.2. DEVER DE EFICIÊNCIA
O dever da eficiência, representa um marco fundamental na evolução da
administração pública no país. Ele se fundamenta na premissa de que a gestão pública
deve ser conduzida de forma eficaz, econômica e ágil, sempre visando a excelência na
prestação de serviços públicos e a otimização dos recursos. Sua consagração na
dogmática do direito administrativo brasileiro é um passo significativo na evolução do
sistema jurídico-administrativo nacional.
A inclusão do princípio da eficiência na Constituição Federal de 1988 é um
momento de destaque nessa trajetória. O artigo 37 da Constituição estabelece que a
administração pública, direta e indireta, de todos os Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, deve obedecer aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e, sobretudo, eficiência. Essa inclusão
explícita na Constituição representa uma mudança de paradigma, da burocracia para a
gestão, na administração pública brasileira.
O fundamento primordial da eficiência na Constituição é assegurar que a
administração pública seja ágil em atender às necessidades da sociedade. Isso envolve
a busca por processos decisórios mais céleres, a otimização do uso dos recursos
públicos e a entrega de serviços de alta qualidade. Em essência, a eficiência visa
garantir que o governo aja de forma pragmática, gerando benefícios tangíveis para os
cidadãos.
A dogmática associada ao princípio da eficiência é multifacetada. Ela inclui a
necessidade de constante avaliação dos resultados alcançados pela administração
pública. Isso requer a implementação de mecanismos de mensuração de desempenho,
a identificação de áreas que demandam melhorias e a adoção de práticas de gestão
eficazes. Além disso, a eficiência exige o estímulo a uma cultura organizacional
voltada para a excelência, fomentando a inovação e o aprimoramento contínuo.
Em resumo, o princípio da eficiência representa uma mudança fundamental na
concepção e na operacionalização da administração pública no Brasil. Ele não apenas
estabelece uma obrigação para a gestão pública, mas também transforma a cultura
administrativa, promovendo uma abordagem voltada para resultados, responsiva e
centrada no cidadão. Com sua sólida base na Constituição, a eficiência continua a ser
um dos princípios mais relevantes e essenciais do direito administrativo brasileiro,
moldando a forma como o Estado brasileiro atende à sociedade e gerencia seus
recursos.
3.3. DEVER DE PROBIDADE
3.3.1 MORALIDADE ADMINISTRATIVA E DEVER DA PROBIDADE
A obrigação de probidade decorre de um dos princípios mais importantes da
administração pública: o princípio da moralidade. A posição deste princípio no artigo
37º da CF representa o reconhecimento de uma espécie de moralidade administrativa,
intimamente relacionada ao poder público. A administração pública não atua como um
particular, de modo que enquanto o descumprimento dos preceitos morais por parte
deste particular não é punido pelo Direito (a priori), o ordenamento jurídico adota
tratamento rígido do comportamento imoral por parte dos representantes do Estado.O
princípio da moralidade deve se fazer presente não só para com os administrados, mas
também no âmbito interno. Está indissociavelmente ligado à noção de bom
administrador, que não somente deve ser conhecedor da lei, mas também dos
princípios éticos regentes da função que ocupa.
A moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da
Administração Pública, que deve obedecer não somente à lei jurídica, mas também a
padrões éticos que podem ser estabelecidos em cada instituição. No caso da USP,
existe um código de ética que deve ser observado, inclusive por docentes e discentes.
A violação de regras éticas e morais pode eventualmente configurar infração
disciplinar e, em casos mais graves, improbidade administrativa. Além disso, todo e
qualquer cidadão pode ajuizar ação popular contra atos públicos que afrontem a
moralidade administrativa.
3.3.2 DEVER DE PROBIDADE
O dever de probidade está constitucionalmente integrado na conduta do
administrador público como elemento necessário à legitimidade de seus atos. Este
conceito está presente na Constituição da República, que pune a improbidade na
administração. Trata-se de um dos deveres mais relevantes, correspondendo à
obrigação do agente público de agir de forma honesta e reta, respeitando a moralidade
administrativa e o interesse público. A violação desse dever caracteriza ato de
improbidade, punível, conforme artigo 37º, §4º, CF e Lei nº 8.429/92(lei de
improbidade administrativa).
3.3.3 LEI DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
O presidente Fernando Collor sancionou a Lei 8.429, materializando a famosa
Lei de Improbidade Administrativa – LIA, também conhecida como “Lei do colarinho
branco”. Improbidade administrativa é o conceito técnico para conceituar corrupção
administrativa, ou seja, o que é contrário à moralidade. Foram estabelecidos quatro
tipos de atos considerados como de improbidade administrativa:
● Os que surgem o enriquecimento ilícito;
É considerado enriquecimento ilícito quando o patrimônio de um indivíduo
cresce às custas de outra pessoa. Resumidamente falando, a pessoa que promove essa
ação enriquece causando prejuízo a outrem. É importante salientar, que esse termo
também se dá a forma de enriquecimento injustificado, ou seja, onde não existe uma
justificativa legal para tal crescimento monetário ou patrimonial.
● Os que causam prejuízo ao erário;
O prejuízo ao erário consiste no desfalque que agentes públicos e particulares
causam aos recursos financeiros, os quais seriam utilizados em prol da coletividade. O
erário público ou também conhecido por cofre público é o dinheiro, ou seja, é o
recurso financeiro que o Governo utiliza para administrar sua gestão, os entes
federativos União, Distrito Federal, Estados e os Municípios possuem um erário
próprio para que sejam custeadas suas atividades de gestão dos governos atuais.
● Os decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício
financeiro ou tributário;
Esse tipo de ato de improbidade foi incluído por meio da Lei Complementar
157/2016. Essa lei teve como objetivo atuar contra a guerra fiscal entre os municípios
e a corrupção de prefeitos que concediam indevidamente isenções ou benefícios fiscais
ou tributários, diminuindo significativamente a arrecadação municipal em benefício de
poucas empresas.
Nesse contexto, foi estabelecido que constitui ato de improbidade
administrativa qualquer ação ou omissão para conceder, aplicar ou manter benefício
financeiro ou tributário que venham resultar em carga tributária de ISS inferior a 2%.
● Os que atentam contra os princípios da Administração Pública.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm
https://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/11594/Atos-de-improbidade-administrativa-que-causam-prejuizo-ao-erario-e-suas-penalidades#:~:text=15%20a%2018%20da%20LIA).&text=Diante%20do%20exposto%2C%20tem%2Dse,improbidade%20e%20as%20puni%C3%A7%C3%B5es%20cab
A lei define que constitui ato que atenta contra os princípios da Administração
Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições. Portanto, nesse caso, há
improbidade administrativa quando o sujeito ativo não respeita os princípios impostos
pela administração pública.
3.3.4 SANÇÕES AOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Primeiramente, é importante notar que nenhuma das sanções dispostas no art.
12º da “LIA” tem natureza criminal. Essa constatação já fica evidente a partir do
disposto no art. 37º, § 4°, da Constituição, na locução “sem prejuízo da ação penal
cabível”. Sendo assim, tem-se que podem ser identificadas sanções com quatro
naturezas distintas, conforme apontam os especialistas.
Há sanção de natureza política, efetivada na suspensão dos direitos políticos.
Sanção de natureza político-administrativa, que é a perda da função pública.
Observa-se ainda sanção de natureza administrativa, consistente na proibição de
contratar com o Poder Público e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
E, finalmente, na seara civil há três sanções previstas, que são a multa civil, o
ressarcimento integral do dano e a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio.
3.4. DEVER DE PRESTAR CONTAS
De modo geral, a prestação de contas implica na obrigação de um ente de
prestar esclarecimentos acerca do uso dos recursos disponibilizados, isto é, prestar
informações, de forma documentada, acerca da aplicação dos recursos públicos.
A prestação de contas tem, portanto, como propósitos centrais assegurar a
transparência a respeito de como os recursos públicos estão sempre empregados,
garantir a responsabilidade no que tange a administração pública, dar suporte às
decisões dos entes responsáveis por empregar os recursos públicos, garantir o acesso
dos cidadãos no que diz respeito aos gastos da administração pública e promover a
defesa do patrimônio público, assim como do interesse coletivo.
A prestação de contas é disciplinada pela Constituição Federal que em seu
artigo 70, parágrafo único define “Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica,
pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigações de natureza pecuniária”, Ou seja, cabe a todo administrador de
recursos públicos, seja ele de natureza pública ou privada, “prestar contas a respeito
dos resultados alcançados pelo emprego dos recursos confiados a sua responsabilidade
em face dos objetivos de interesse coletivo estabelecidos pelo poder público
(accountability)”, define o Tribunal de Contas da União (TCU).
De acordo com o artigo 70 caput. A fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração
direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Isto é, a fiscalização no que tange a prestação de contas ocorrerá em dois
âmbitos: o interno e o externo. De acordo com Justen Filho, o controle administrativo:
Se configura como interno quando realizado no âmbito do próprio Poder. (...) Ou
seja, todos os Poderes estatais têm o dever de promover o controle dos atos
administrativos que produzem os seus próprios órgãos e autoridades (JUSTEN
FILHO, 2005, p. 741).
Internamente, o órgão que realiza o controle do Executivo Federal é a CGU,
controladoria geral da União.
Conforme o caput do art. 70 CF/88, ocorre também o controle externo, no
âmbito nacional, realizado pelo Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas
da União (TCU), no âmbito estadual e municipal ficando a cargo das respectivas casas
legislativas, auxiliados pelos Tribunais de Contas dos Estados, como explica Aguiar:
O controle externo, de competência privativa dos Poderes Legislativos de cadaesfera de governo, é exercido com o auxílio dos tribunais de contas da União, dos
Estados ou dos Municípios, aos quais compete, em essência, verificar a regular
aplicação dos recursos pelos órgãos e entidades de cada uma das esferas
governamentais, nos termos da lei e demais normas internas. (AGUIAR, 2004, p.
17).
O Tribunal de Contas, ao realizar a análise das contas da administração pública
poderá emitir parecer que considere as contas públicas regulares, regulares com
ressalvas ou irregulares. Serão regulares as contas que atenderem os princípios
descritos no artigo 70 CF/88, a legalidade, a legitimidade, a economicidade dos atos da
gestão. Regulares com ressalvas quando ocorreram falhas de natureza formal que
resultem em danos ao interesse coletivo, sendo indicadas medidas necessárias para que
tais falhas sejam reparadas, e, finalmente irregulares quando ocorrerem falhas graves
nas contas do gestor, prática de ato ilegal, fraude contábil ou financeira, desvios de
bens públicos, etc. Caso julgue necessário, o Tribunal de Contas poderá aplicar multas
aos administradores os quais tiverem suas contas reprovadas, suspenderem estes de
ocuparem cargos de comissão ou função de confiança na administração pública.
Após a emissão do parecer do parecer pelo Tribunal de Contas juntamente com
o relatório produzido por este órgão as contas do gestor são enviadas à respectiva casa
legislativa onde os deputados deverão votar pela aprovação ou desaprovação das
contas do administrador. Como explica Helio Mileski:
No julgamento das contas do Presidente da República, o parecer prévio elaborado
pelo Tribunal de Contas, juntamente com o Relatório realizado, é procedimento
constitucionalmente obrigatório que possui caráter técnico opinativo de
assessoramento ao Poder Legislativo, devendo conter uma análise aprofundada
sobre os reflexos de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial dos atos e fatos jurídicos registrados nas peças contábeis de
encerramento do exercício, em face do cumprimento do programa de trabalho
consubstanciado orçamentariamente. Concluindo pela aprovação ou desaprovação
das contas apresentadas, com as recomendações e ressalvas que resultam do exame
técnico procedido, visa esse procedimento encaminhar as informações necessárias
para o julgamento político do Poder Executivo pelo Congresso Nacional (MILESKI,
2003, p. 269).
É importante salientar que o dever de julgar as contas do gestor é da respectiva
casa administrativa, os tribunais de contas, define o STF, atuam como órgãos
opinativos.
[…] INELEGIBILIDADE - PREFEITO - REJEIÇÃO DE CONTAS -
COMPETÊNCIA. Ao Poder Legislativo compete o julgamento das contas do Chefe
do Executivo, considerados os três níveis – federal, estadual e municipal. O tribunal
de contas exsurge como simples órgão auxiliar, atuando na esfera opinativa. (RE n°
132.747/DF).
Caso ocorra a reprovação de contas, pela respectiva casa administrativa, define
a lei da inelegibilidade que o gestor público deverá ficar inelegível por 8 anos.
Art. 1° São inelegíveis, I- Para qualquer cargo público. Letra g) os que tiverem suas
contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por
irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e
por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou
anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos
seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II
do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão
de mandatários que houverem agido nessa condição; (Redação dada pela Lei
Complementar nº 135, de 2010) (Vide Lei Complementar nº 184, de 2021). (Lei
completar N° 64, de maio de 1990).
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art71ii
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art71ii
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp135.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp135.htm#art2
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp184.htm#art1
4. CONCLUSÃO
O Estado e sua administração são entidades investidas de poder e
responsabilidade para atender aos interesses coletivos da sociedade. Esses deveres são
alicerces essenciais para garantir que essa atuação ocorra de maneira ética, eficiente e
de acordo com os princípios democráticos. Além disso, eles são ferramentas
importantes para o exercício do controle social sobre a administração pública,
permitindo que os cidadãos exerçam seus direitos e participem ativamente na
supervisão e no aprimoramento das políticas públicas.
A observância dos deveres supracitados no trabalho não apenas reforça a
legitimidade das ações estatais, mas também contribui para a consolidação do Estado
de Direito e para o fortalecimento das instituições democráticas. Em um contexto de
desafios complexos e em constante evolução, como os enfrentados pelas sociedades
modernas, a adesão a esses deveres torna-se ainda mais crucial para garantir que o
Estado cumpra seu papel de promotor do bem-estar e da justiça social.
5. REFERÊNCIAS
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https://www.jusbrasil.com.br/artigos/prejuizo-ao-erario-por-atos-de-improbidade-admi
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letividade.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.
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Oliveira, Rafael Carvalho Rezende Curso de direito administrativo / Rafael Carvalho
Rezende Oliveira. – 9. ed., – Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021.
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2016. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/stf/14708923.
Acesso em: 15 set. 2023.