Representação da Vontade Popular

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ANEXO 7 
In - CONDIÇÕES PARA A REPRESENTAÇÃO 
DA VONTADE POPULAR 
1. Metodologia 
1 . 1 . Objetivos 
SISTEMA ELEITORAL (*) 
Carmen Valeria Soares Muniz ("'*) 
"Todos os direitos, que as Constituições declaram 
irrenunciáveis, intangíveis e inalienáveis, se consociam e 
coexistem num feixe. Mas a liberdade política, da qual (l 
condição prática está no voto, é o liame, que nesse feixe 
os enlaça a todos, estabelecendo entre eles a união, por 
onde se conservam e impõem." 
RUI BARBOSA 
SUMÁRIO 
1 . 2 . Coleta de dados 
2. Introdução 
2.1. As eleições e a relação candidato/eleitor 
2.2. A propaganda política no Brasil 
3. Sistemas eleitorais 
3.1. Introdução 
3.2. Os sistemas majoritários e proporcional de eleição 
3.3. Os sistemas eleitorais no Brasil 
4. Conclusão 
1. METODOLOGIA 
1.1. OBJETIVOS 
Sem se ter a pretensão de esgotar a bibliografia a respeito do tema Sistemas 
Eleitorais, visto que é enorme o manancial de informações acerca do assunto, 
tentar-se-á proceder a uma análise voltada tão-somente às condições da realidade 
política que ora presenciamos. 
Procurar-se-á enfocar o problema de qual o sistema eleitoral condizente com 
a atual situação, visto que novas necessidades surgiram em decorrência da reor­
ganização política que vem ocorrendo no Estado brasileiro. 
• Registro aqui a colaboração da Professora titular da Fundação Getúlio Vargas, 
Daisy Florie Passarinho Pereira, que leu e comentou este trabalho. 
•• Pesquisadora do INDIPO/FGV. 
155 
o presente trabalho dará ênfase à descrição dos sistemas eleitorais de uma 
forma genérica - conceitos, diferenças, vantagens - assim como às críticas a 
eles dirigidas, tendo-se a preocupação única e exclusivamente qualitativa dos 
dados apurados. 
1.2. COLETA DE DADOS 
A partir do levantamento bibliográfico efetuado, o instrumento de coleta de 
dados utilizado foi a pesquisa documental. Através da observação sistemática 
e documental, procurou-se registrar com fidelidade os fatos ocorridos em nossa 
história eleitoral. 
Revistas especializadas, publicações oficiais, como boletins e legislação esparsa 
pertinente, livros que direta ou indiretamente abordam o assunto, foram consul­
tados, uma vez que espelham nossa realidade empírica. 
Mas, como não se teve a presunção de exaurir todas as várias espécies de 
documentos existentes sobre o tema eleitoral, decidiu-se pela escolha de somente 
alguns para a elaboração do que ora se propõe. 
O critério utilizado para a escolha do material a ser analisado, no tocante 
às revistas especializadas, fundou-se basicamente na periodicidade e regularidade 
com que as mesmas são publicadas, assim como o acesso às mesmas junto ao 
acervo bibliográfico da Fundacão Getúlio Vargas, o que sem dúvida tornou mais 
célere o processo de coleta e' conseqüente análise e interpretação dos dados ali 
colhidos. 
Ainda com relação às revistas especializadas, deu-se preferência ao período 
compreendido entre as décadas 60/80, por ter sido uma época de acontecimentos 
que muito marcaram a vida política brasileira, período este situado entre dois 
importantes marcos: a Revolução deflagrada em 1964 e a eleição presidencial 
em 1985, que pôs termo ao regime instituído desde 31 de março daquele ano. 
As revistas utilizadas foram as que a seguir se passa a expor!: 
Revista de Ciência Política, Fundação Getúlio Vargas, RJ; 
Dados - Revista de Ciências Sociais, Instituto Universitário de 
Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), RJ; 
Revista de Informação Legislativa, Senado Federal, Brasília, DF. 
1 - Alguns elementos sobre as revistas manuseadas: 
Rev. de Ciência Política - Semestral de 1958 a 1960; 
Quadrimestral de 1961 a 1965; 
Trimestral de 1966 a 1979; 
Quadrimestral de 1980 a 1985; 
Trimestral a partir de 1986. 
Rev. Dados - Semestral de 1966 a 1969; 
Irregular de 1970 a 1976; 
Suspensa de 1974 a 1975; 
Quadrimestral a partir de 1977. 
Rev. Inf. Legislativa - Trimestral de 1964 a 1966; 
Semestral em 1967; 
Trimestral a partir de 1968. 
156 
Optou-se igualmente pela consulta a obras significativas de autores, tanto da 
área de Direito, quanto da área de Ciência Política, que versassem sobre a matéria 
em questão do ponto de vista doutrinário. Opiniões e críticas foram extraídas dos 
mais abalizados autores nacionais, nos relatos ou análise que fazem dos episódios 
da história político-eleitoral brasileira. 
2. INTRODUÇÃO 
Falar em eleições é falar em participação política. 
Mas, o que se deve entender por essa expressão, tão em voga nos últimos 
tempos? 
Inicialmente, poder-se-ia dizer que consiste no corolário do que Montesquieu 
defendia como a capacidade que todos têm de identificar os que possuem a neces­
sária capacidade de, como ele afirmava, "discuter les affaires", aos quais, como 
seus representantes, competiria cuidar de seus interesses junto ao governo. As 
bases, portanto, do governo representativo. 
No dizer de Hélio Jaguaribe, "de uma forma geral os escritores modernos 
entendem por participação política os processos e a forma através dos quais os 
membros da sociedade são envolvidos em seu sistema político. E continua: O 
que é relevante na participação política é participar no processo de tomada de 
decisões do sistema". (2) 
Quando o Estado não é muito numeroso, o reduzido contingente populacio­
nal permite que a participação no processo político seja efetiva, através de uma 
autêntica representação. 
f: o que nos ensina a organização política ateniense, quando as decisões eram 
tomadas pelos próprios populares reunidos em assembléias nas ágoras. 
Mas, a partir do momento em que se depara com o crescente aumento popu­
lacional, fenômeno este que se deflagou em todo o mundo, tem-se, como conse­
qüência, a complexidade dos sistemas eleitorais, frente ao incremento demográ­
fico existente. 
Segundo Edson de Oliveira Nunes, isto "faz com que as eleições de agora 
sejam certamente mais complicadas e envolvam uma enorme e complexa gama de 
problemas em debates". e) 
E, a partir desse quadro, surgem inúmeras dificuldades. 
Uma delas consiste no desconhecimento, por parte do eleitorado, do candi­
dato. Sim, porque quanto maior o contingente eleitoral, maior será o número de 
postulantes aos cargos eletivos desconhecidos. 
Afirma Nunes que "os cientistas sociais, já no início do século constataram 
que o aumento do volume das comunidades criava sempre problemas novos para 
a obtenção de informações, em virtude da ampliação do número de interações 
sociais teoricamente possíveis. A decorrência óbvia é a de que o sistema de comu-
2 - JAGUARlBE, Helio. A participação política nas condições contemporâneas. Dados, 
RJ, 8:67, 1971. 
3 - NUNES, Edson de Oliveira. Quem representa o carioca? Dados, RJ, 16:98, 1977. 
157 
nicação de massa precisa sempre ser ativado e ampliado para que se mantenha 
o satisfatório fluxo de informações para o cidadão. Nestas condições, com infor· 
mação suficiente, o processo de tomada de decisão do indivíduo frente a cada 
problema que o atinge ( ... ) pode ser melhorado, permitindo escolhas mais per· 
tinentes segundo o bom critério de cada um". (4) 
2.1. AS ELEIÇÕES E A RELAÇÃO CANDIDATO/ELEITOR 
Hoje em dia, em que o universo eleitoral brasileiro está em crescente pro­
cesso de expansão, sobretudo agora que o analfabeto conquistou o seu direito de 
voto, chegando o Brasil a conquistar a posição do 2.° maior eleitorado do mundo, 
o contato pessoal do candidato com o eleitor torna-se cada vez menor. Pois, como 
afirma Fávila Ribeiro, "outrora a determinação das preferências populares era 
facilmente discernível por causa da reduzida densidade demográfica nos centros 
urbanos e ainda pelo número bem menor de participantes no processo político. 
As condições do viver hodierno não determinaram apenas a elevação e concen­
trações populacionais nas áreas urbanas, como também aumentaram consideravel­
mente o índice de participação popular, através do acesso democrático à educa­
ção e ao sufrágio universal, fazendo, em contrapartida, declinar asrelações inter­
pessoais, ficando as comunicações cada vez mais dependentes dos modernos equi­
pamentos tecnológicos - imprensa, rádio e televisão". (5) 
Assim, neste contexto, o aspirante ao cargo tem que se valer ou dos comícios 
às grandes massas, tentando atingi-los individualmente, ou dos meios de comuni­
cação coletiva para fazer com que suas propostas e objetivos se façam conhecidos 
de toda a população votante. 
Ressalte-se, então, o grande papel desempenhado pelos meios de comunica­
ção de massa nas campanhas eleitorais, tais como a televisão, a imprensa escrita 
e o rádio, verdadeiros veículos de transmissão cultural. 
Tais meios de comunicação são de vital importância nas eleições, tendo-se 
em vista que será através deles que a população extrairá dados para uma escolha 
mais acertada e consciente possível. 
A propaganda eleitoral, afirmam, "abriu novas perspectivas à captação do 
voto. Os modernos instrumentos da técnica modificaram os contatos entre os 
candidatos e o eleitorado ( ... ). O rádio e a televisão operaram uma transforma­
ção cuja medida ainda não se avaliou com exatidão". (6) 
A existência de considerável bibliografia a respeito, demonstra a importân­
cia da utilização dessas novas técnicas de mediação, entre o eleitor e o candidato, 
nas campanhas eleitorais. 
Durante a busca de elementos que pudessem melhor subsidiar este tema, 
deparou-se com inúmeros trabalhos, das mais diversas origens (como EUA, Bél­
gica, França e Inglaterra), versando sobre o papel da mass media nas eleições. 
4 - Ibid, p. 99. 
5 - RIBEIRO, Fávila. Direito eleitoral. RJ, Forense, 1976. p. 288. 
6 - DANTAS, Benedito Evanes e COSTA, Yolanda Ramos da. Ementário da legisla­
ção político-eleitoral brasileira 0821-1966). Centro de Estudos Políticos. RJ, Livraria 
Brasiliana Editora, 1966, p. 11. 
158 
o Brasil, igualmente, possui vasto material acerca do assunto. 
Os debates que são apresentados nas emissoras de televisão, representam ini­
ciativa de grande peso dentro do contexto eleitoral. 
:f: o que tem mostrado a experiência não só no Brasil, como também em outros 
países, a exemplo da França e dos Estados Unidos. 
O escritor e jornalista Joel Swerdlow, que viaja pelos Estados Unidos du­
rante cada campanha presidencial lá realizada, desde 1968, nos informa que "des­
de 1952, as completas transmissões das convenções de grandes partidos, pela tele­
visão, atraíram audiências imensas ( ... ). Em 1980, por exemplo, 83,7% do 
total de telespectadores norte-americanos, ou 63.9 milhões de pessoas, assistiram 
à convenção nacional republicana; no mesmo ano, os democratas atraíram uma 
audiência de 66.5 milhões. Essas transmissões ajudaram a educar o público nor­
te-americano a respeito de seus líderes políticos e as questões chaves da política 
pública". (') 
Através dos debates, portanto, os candidatos colocam-se frente a frente, po­
sicionando-se perante seus adversários e todos aqueles que os assistem que, de 
uma forma indireta, também participam do evento, por meio de perguntas que 
podem a eles chegar por outras vias, como a telefônica. 
Dentro desta mesma idéia, as estações de rádio promovem esses debates, 
de forma que os candidatos igualmente se expõem em relação aos seus futuros 
compromissos com a população. 
Tal atitude, pode-se dizer, exerce influência marcante no resultado das 
disputas eleitorais, pois o desempenho do candidato durante tais aparições é que 
determinará a impressão a ser causada no eleitor, que poderá ou não conceder­
lhe o voto. 
Além do mais, todo esse conjunto de idéias corresponde, na prática, a mani­
festações tendentes a um aperfeiçoamento democrático, frente à progressiva par­
ticipação de todos no processo político. 
Em resposta a consulta feita ao egrégio Tribunal Superior Eleitoral, no ano 
de 1982, acerca do tema ora tratado, foi elaborado um parecer (8) em que se trans­
creve trecho da opinião emitida pela douta Procuradoria-Geral Eleitoral, que diz 
o seguinte: "( ... ) a participação de candidatos em debates livres, no rádio e pela 
televisão, por ora, traduzem-se em instrumento mais do que eficaz na consolida­
ção do regime democrático que, certamente, será o grande beneficiado, lídima 
aspiração de toda Nação brasileira". 
Entretanto, há quem alegue a existência de uma influência prejudicial tra­
zida aos sistemas eleitorais por esse novo fenômeno. 
7 - SWERDLOW, Joel L. Propaganda política e sufrágio - convenções políticas nacio­
nais nos EUA. Serviço de Divulgação e Relações Culturais dos EUA (US1S), Eleições 
84, 1984, p. 4. 
8 - Boletim Eleitoral, Tribunal Superior Eleitoral, Brasília, 375 601, out. 1982. 
159 
Refere-se, essa corrente, à pressão exercida sobre o eleitor pelo poder eco­
nômico, que se manifesta de várias formas, como, por exemplo, através da propa­
ganda e das colunas dos jornais. 
Há décadas atrás, essa pressão se fazia presente por intermédio de atitudes 
concretas, tais como a falsificação dos papéis eleitorais, a organização de pique­
tes nas estradas a impedir a presença dos eleitores de oposição e outros meios 
igualmente constrangedores. 
Hoje, apesar de revestir-se sob outra forma, continuam presentes entre nós 
as manobras eleitorais. 
Essa é a opinião manifestada por Barbosa Lima Sobrinho, que assim justi­
fica sua posição: "A pressão que se exerce sobre o eleitorado não é menor do 
que se observava no tempo dos capangas. Hoje, o eleitor é arrastado na onda 
das propagandas bem organizadas. Não se sabe até onde a sua vontade foi subs­
tituída pela repetição e habilidade dos slogans eleitorais. ( ... ) O poder político, 
obediente aos novos tempos, esquece a antiga brutalidade dos processos policiais 
e adota as luvas de pelica do poder econômico". (9) 
Assim sendo, é mister que se adotem controles legais capazes de bem regula­
mentar o uso da comunicação eletrônica, evitando distorções e abusos que possam 
vir a prejudicar o bom andamento da organização democrática. 
2.2. A PROPAGANDA POLíTICA NO BRASIL 
Conforme foi exposto no item anterior, a supressão gradativa do intercâm­
bio pessoal candidato/eleitor, face a face, criou a necessidade de se conceber toda 
uma estrutura que atendesse àquela nova realidade. 
Contatos passaram a ser estabelecidos por intermédio dos meios de comuni­
cação de massa, traduzindo-se sob a forma de propaganda política. Desta forma, 
o candidato poderia travar contato com um sem número de eleitores, em curto 
espaço de tempo, envolvendo consideráveis distâncias. 
A propaganda política vem disciplinada no Código Eleitoral, consubstancia­
do na Lei n.O 4.737 de 15 de julho de 1965, que lhe dedica o Título 11, da Parte 
quinta, deste diploma legal, assim como em legislação esparsa representada por 
leis que de algum modo lhe alteraram o conteúdo, e resoluções do Tribunal Su­
perior Eleitoral. eO) 
Inúmeras modificações foram sendo introduzidas em seu corpo legal, não 
só visando o aperfeiçoamento do mesmo, como também na intenção de corrigir 
distorções e eliminar normas que se mostraram ineficazes no decorrer de sua 
vigência. 
Observa o Prof. Fávila Ribeiro, "que pelo que temos verificado a linha evo­
lutiva da legislação eleitoral brasileira revela uma constante preocupação em que 
9 - LIMA SOBRINHO, Barbosa. Evolução dos sistemas eleitorais. Revista de Ciência 
Política, FGV, RJ, 20 (nO especial): 109, out. 1977. 
10 - O texto de algumas destas normas foi publicado na íntegra no Boletim Eleitoral 
nO 294, Tribunal Superior Eleitoral, Brasília, 1976. 
160 
os valores de liberdade e igualdade, sejam mantidos em recíprocas e persistentes 
implicações". (11) 
Entretanto, nem sempre tais valores foram observados em sua plenitude. 
Recorde-se a época que se seguiu a 1964. 
Esta fase não poderia receber melhor descrição do que a elaborada por 
Celina Rabello Duarte. Afirma a autora que neste período "a legislação passa 
a sofrer o condicionamento do regime autoritário vigente, tomando-se cada vez 
mais restritiva, apesar da crescente importância que os meiosde comunicação 
de massa vão assumindo na sociedade, ou talvez exatamente em função disso". e2
) 
Ressalva ainda a autora a forma pela qual os preceitos regulamentares 
vinham sendo criados. 
Estabelecendo-se os períodos antes e pós 1964, tem-se que o primeiro deles 
caracterizou-se por uma atitude não-intervencionista do Executivo na elaboração 
da legislação eleitoral. "Os projetos de lei referentes ao uso dos meios de comu­
nicação, esclarece, têm origem nos partidos e são discutidos e votados no Con­
gresso, não se percebendo em qualquer deles uma postura intervencionista por 
parte do Executivo". 13) 
O período seguinte, contrariamente ao que o precedeu, foi marcado por 
nítida intromissão do Poder Executivo nos Poderes do Estado. Através dos decre­
tos presidenciais, a cúpula governamental participava diretamente no processo 
legislativo, inclusive nas modificações introduzidas na legislação eleitoral. 
A tramitação do Código Eleitoral de 1965 constituiu evidente exemplo de 
tal comportamento. Ele tem sua origem num projeto de lei enviado ao Congresso 
Nacional pelo Presidente Castello Branco e, apesar da existência de mais de 
500 propostas de emendas ao seu texto original, ele foi aprovado - por decurso 
de prazo (14) - sem uma alteração sequer. 
Esta legislação restritiva trouxe inúmeras implicações e, entre estas, a apro­
vação de leis que traziam em seu bojo os aspectos autoritários que vigoravam 
naquela época. 
É com muita propriedade que Celina R. Duarte observa que, sem serem 
erradicadas, as conquistas do período antecedente passaram a conviver com as 
11 - RIBEIRO, Fávila. Op. cit., p. 319. 
12 - DUARTE, Celina Rabello. A Lei Falcão: antecedentes e impacto. In: Voto de 
desconfiança. Org. Bolivar Lamounier. Petrópolis, Vozes, 1980, capo 4, p. 173. 
13 - Ibid. 
14 - A aprovação de projetos de lei por decurso de prazo é fruto do movimento 
revolucionário de 31 de março de 1964. 
Surge, primeiramente, no Ato Institucional n.o 1, de 9 de abril de 1964 (DOU, 10 e 
11-4-64), art. 4.0 e parágrafo único; e, também a modificar a Constituição de 1946, a 
Emenda Constitucional n.'1 17, de 26 de novembro de 1965 (DOU, 6-12-65), no art. 
6.0 e §§. 
Na Constituição de 1967, a figura do "decurso de prazo" aparece no art. 54 e §§; e, 
atualmente, ainda em vigor em nosso sistema legal na Emenda Constitucional n.o 1 
de 17 de outubro de 1969, no art. 51, §§ 1.0 a 6.0 • 
161 
normas desse novo período - verdadeiros retrocessos em relação ao anterior -
"resultando daí uma legislação na qual são evidentes os traços casuísticos". e5
) 
Destarte, a 1.0 de julho de 1976, entrou em vigor a Lei n.O 6.339 - Lei 
Falcão -, assim denominada por ter sido sua proposta de autoria do então 
Ministro da Justiça do Governo Geisel, o Sr. Armando Falcão. 
No contexto ora analisado, esta norma assume posição relevante, visto que 
dispõe, dentre outras coisas, da propaganda eleitoral através dos meios de comu­
nicação. Neste ponto, a Lei Falcão dá nova redação ao art. 250 da Lei n.O 4.737/65. 
Cabe, nesta oportunidade, o registro da forma pela qual a Lei Falcão foi 
aprovada. E, mais uma vez, recorre-se a Celina R. Duarte, que não poderia de 
melhor forma consubstanciar o ocorrido. 
Narra a autora: "O projeto foi enviado ao Congresso no dia 18 de maio, 
para ser votado até fins de julho, e com uma clara notificação à bancada arenista 
na Câmara de que o Governo não aceitaria modificações de substância. Tampouco 
permitiria a aprovação automática, por decurso de prazo, pois não pretendia 
assumir responsabilidade exclusiva por essas medidas. Diante da resistência de 
parlamentares arenistas, exigiu o Governo o fechamento da questão e a presença 
da bancada para a garantia de quorum. ( ... ) a tramitação do projeto foi 
das mais tumultuadas. 
( ... ) A comissão mista encarregada de avaliar o projeto ( ... ) deveria 
reunir-se no dia 9 de julho para votar a matéria; ( ... ) é adiada. 
( ... ) Reunida, finalmente, no dia 22, a comissão mista limita-se a aceitar 
três das 31 emendas apresentadas, sendo todas as outras vetadas por orientação 
do Governo. Dessas três, duas eram idênticas e pretendiam apenas autorizar a 
divulgação do currículo e não só da profissão dos candidatos. A 3.a alterava 
o tempo de um verbo. ( ... ) Aprovada pela comissão, a matéria é enviada ao 
Plenário no mesmo dia, sendo votada e aprovada somente com votos da Arena, 
dois dias depois, numa conturbada sessão de 7 horas". eG
) 
Ao proceder-se à análise da Lei Falcão, percebe-se em seu texto restrições 
significativas quanto à propaganda eleitoral, assim como em relação à liberdade 
do eleitor, que tantas vezes se vê tolhido frente a tais preceitos. Com seu advento, 
as medidas até então adotadas, no sentido de tornar mais justas e democráticas as 
disputas eleitorais, tornaram-se imprestáveis para o desempenho de suas funções. 
Em decorrência de disposições da Lei Falcão, nas eleições municipais o eleitor 
emite seu voto com base apenas em informações que lhe permitem tomar conhe­
cimento - o currículo e fotografia do candidato. e7
) Ora, esses dados são sem 
15 - DUARTE, Celina Rabello. Op. cit., p. 178. 
16 - Ibid. p. 186-7. 
17 - Art. 250, § 1.0 e inc. I da Lei n.O 4.737/65, com a redação dada pelo art. 1.0 da 
Lei n.o 6.339/76: "~ 1.0, nas eleições de âmbito municipal, as emissoras reservarão, nos 
30 dias anteriores à antevéspera do pleito, 1 hora diária, sendo 30 mino à noite entre 
20 e 23h., para a propaganda gratuita, respeitadas as seguintes normas: I - na propa­
ganda, os partidos limitar-se-ão a mencionar a legenda, o currículo e o n.o do registro 
dos candidatos na Justiça Eleitoral, bem como a diVUlgar, pela televisão, suas fotogra­
fias, podendo, ainda, anunciar o horário e o local ds comícios." In: BRASIL (Leis, 
etc.) Coleção das leis da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Imprensa Nacio­
nal, 1976, V. 5, p. 15. 
162 
sem sombra de dúvida exíguos, pois de modo algum expressam as qualidades 
necessárias a um candidato, como suas qualidades políticas, programa, sua coerên­
cia com as diretrizes do partido, seriedade etc., capazes de suscitar maior ou 
menor interesse da parte do eleitor. 
Foi justamente esta idéia que Themístocles Brandão Cavalcanti deixou bem 
clara ao pronunciar-se sobre o assunto: "Quando uma comunidade tem de esco­
lher um candidato, ela deve considerar duas coisas: a primeira é a personalidade 
ou os traços característicos do candidato; a segunda é o comportamento dele, prin­
cipalmente na vida pública, área em que exercerá o seu mandato político". (18) 
Em conseqüência, os candidatos se vêem obrigados a lançar mão de outros 
recursos, a fim de canalizar para si a preferência dos eleitores. Apresentar-se 
no vídeo como importante membro de uma associação esportiva, ou religiosa, 
são expedientes utilizados a fim de atrair votos das respectivas classes. 
Deste modo, os votos assim elaborados são destituídos de um maior con­
teúdo, visto que a decisão que o ensejou apoiava-se naquelas poucas informações. 
Ou, em última análise, representa a frustração de um eleitor que, sem condições 
de acesso a maiores dados acerca do candidato, deposita seu voto na urna cons­
ciente de que aquela cédula poderia ter sido preenchida com base em elementos 
bem mais esclarecedores. 
Note-se, todavia, que a observação acima compreende exceções. Pois, ainda 
que pequena, existe, uma camada da população brasileira que, por uma série 
de fatores, como os de ordem econômica e social, possui condições para melhor 
se inteirar sobre o candidato, quer por intermédio de revistas especializadas, 
quer através de publicações de grande tiragem, como Veja e Isto E, ou mesmo 
durante reuniões informais, quando se tem a chance até mesmo de trocar idéias 
pessoalmente com o próprio candidato. 
Outros pontos podem ser destacados na Lei n.O 6.339/76. 
Ela determina, por exemplo, que as emissoras de rádio e televisão reservem, 
nos 60 dias anteriores à antevéspera da eleição estadual, duas horas diáriaspara 
a propaganda eleitoral gratuita, sob a fiscalização da Justiça Eleitoral. (19) 
Estabelece, ainda, que as empresas de rádio e televisão divulgarão, obriga-
tória e gratuitamente, comunicados da Justiça Eleitoral, em determinados períodos 
durante as eleições tanto de âmbito estadual quanto municipal. (20) 
18 - CAVALCANTI, Themístocles Brandão et alii. O voto distrital - lI. Estudo com­
parativo sobre o sistema de representação distrital em vários países. Revista de Ciência 
Política, FGV, RJ, 20 (n.o especial): 145, maio. 1977. 
19 - Art. 250 caput da lei n.o 4.737/65, com a redação dada pelo art. 1.0 da Lei 
n.O 6.339/76: "Art. 250, nas eleições gerais, de âmbito estadual, as emissoras de râdio 
e televisão, de qualquer potência, inclusive as de propriedade da Uníão, Estados, Ter­
ritóríos e Municípios, reservarão, nos 60 dias anteriores à antevéspera do pleito, 2 horas 
díárias para a propaganda eleitoral gratuita, sendo 1 hora à noite, entre 20 e 23h., sob 
a fiscalização díreta e permanente da Justiça Eleitoral", Ibid. 
20 - Art. 250, § 3.°, da Lei n.O 4.737/65, com a redação dada pelo art. 1.0 da Lei 
n.O 6.339/76: "Art 250, § 3.°, as empresas de rádio e televisão ficam obrigadas a divulgar, 
gratuítamente, comunicados da Justiça Eleitoral, até o máximo de 15 min., entre 18 e 
22h., nos 45 dias que precederam ao pleito, nas eleições de âmbito estadual, e nos 30 
dias anteriores à eleição, nos pleitos municipais." Ibid. 
163 
A partir deste preceito deduz-se que, através dessa iniciativa, a Justiça Elei­
toral pode levar ao eleitor maiores esclarecimentos acerca do ato de votar, no 
que diz respeito tanto a detalhes de forma quanto de conteúdo. 
E, a corroborar esse aspecto da Lei Falcão, está a segunda parte de seu 
texto, mais precisamente o art. 2.0
, que se refere à Lei Orgânica dos Partidos 
Políticos e1
), dando nova redação ao art. 118 deste preceito legal. 
A Lei Falcão assegura a transmissão gratuita pelas empresas de rádio e tele­
visão dos congressos e sessões públicas realizados com o intuito da divulgação 
do programa partidário, vedando, porém, a propaganda de candidatos a cargos 
eletivos. (22) 
Apesar de proibir qualquer tipo de propaganda de candidatos, ela dá opor­
tunidade às agremiações partidárias de difundirem suas propostas durante a 
realização anual, em rede, de transmissões, respeitadas determinadas normas, 
sob iniciativa e responsabilidade dos Diretórios Regionais e Nacionais. e3
) 
Vê-se que tais disposições inclinam-se vagamente à divulgação dos objetivos 
partidários que, de uma certa forma, consubstanciam-se no cerne das disputas 
eleitorais. 
Neste sentido manifesta-se Adilson Macabu: "Os partidos políticos consti­
tuem a base do sistema eleitoral e são o meio mais adequado para a formação 
do poder, através do voto". e4
) 
Os sistemas partidário e eleitoral andam lado a lado, tendo ambos o objetivo 
comum da consolidação de um ideal político capaz de atender, a contento, aos 
anseios e às necesidades dos cidadãos. 
3. SISTEMAS ELEITORAIS 
3.1. INTRODUÇÃO 
Compreendendo o "conjunto de normas reguladoras do exerClClO do direito 
de voto, da forma de representação dos partidos e dos princípios adotados nas 
21 - Lei n.o 5.682, de 21 de julho de 1971. 
22 - Art. 118, inc. HI, da Lei n.o 5.682/71, com a redação dada pelo art. 2.0 da Lei 
n.o 6.339;76: "Art. 118, os partidos terão função permanente através: (. .. ) IH - da 
promoção de congressos ou sessões públicas para a difusão do seu programa, assegurada 
a transmissão gratuita, pelas empresas de rádio e t~levisão"; 
Art. 118, parágrafo único, letra d da Lei n.O 5.682/71, com a redação dada pelo art. 2.0 
da ~i n.o 6.339/76: "d - na transmissão destinada à difusão do programa partidário, 
não será permitida propaganda de candida tos a cargos ele ti vos, sob qualquer pretexto;" 
Op. cit., p. 16. 
23 - Art. 118, parágrafo único, letra a da Lei n.o 5.682/71, com a redação dada pelo 
art. 2.0 da Lei n.O 6.339/76: "Parágrafo único. Na transmissão gratuita pelas emissoras 
de rádio e televisão dos congressos ou sessões públicas referidos no inciso IH, observar­
se-ão as seguintes normas: a - as emissoras são obrigadas a realizar, para cada um 
dos partidos, em rede e anualmente, uma transmissão de 60 mino em cada Estado ou 
Território, e duas em âmbito nacional, por iniciativa e sob a responsablidade dos Dire­
tórios Regionais e Nacional"; Ibid. 
24 - MACABU, Adilson Vieira. A formação do poder - os partidos políticos - o elei­
torado - a representação. Revista de Ciência Política, FGV, RJ, 7(3): 82, jul.lset. 1973. 
164 
eleições" (25), os sistemas eleitorais também podem vir a ser compreendidos a 
partir do conceito de fórmula eleitoral. 
Rae eU) identifica como fórmula eleitoral, a conversão dos votos partidá­
rios em cadeiras legislativas. 
Por conseguinte, a função da fórmula eleitoral consistiria em "determinar, 
na competição eleitoral entre partidos, numa determinada unidade eleitoral, que 
número de cadeiras legislativas deve corresponder a que número de votos para 
cada partido". (27) 
Acrescenta Jos~ Antônio Giusti Tavares: "A interdependência das leis elei­
torais impõe a necessidade de percebê-las como uma totalidade articulada e 
coerente, isto é, como um sistema eleitoral". (28) 
Caberia aqui o registro de interessante conceito acerca do que significa 
"representação eleitoral". 
Sérgio Abranches e Olavo Brasil de Lima Jr., ambos cientistas políticos 
estudiosos do assunto, fornecem-nos uma idéia clara e precisa de "representação 
eleitoral" . 
Dizem eles: "Representação eleitoral é uma forma de delegação envolven­
do dois atores, o eleitorado e os políticos, organizados partidariamente, com 
vistas à formação da direção política da sociedade". (29) 
Prosseguem a explanação, dizendo que a razão pela qual os eleitores são 
levados a esta ou àquela opção são de duas ordens: ideológica e material. 
No primeiro caso, o eleitor procura ver qual o candidato que melhor ex­
pressa seu ponto de vista; e no segundo, consiste nos mais variados motivos, 
como interesses pessoais, de grupo, setoriais, de classe, regionais, etc. 
Os sistemas eleitorais desempenham importante papel no contexto político 
do país, haja vista sua influência sobre os diversos fatores que o constituem. 
O cientista político Simon Schwartzman vai mais além. Diz ele que "co­
nhecemos suficientemente, hoje, de sociologia eleitoral para não nos iludirmos 
quanto à capacidade dos sistemas eleitorais de gerarem e garantirem formas polí­
ticas adequadas". eO) 
25 - SWENSSON, Walter Cruz. Sistema Eleitoral. In Enciclopédia Saraiva do Direito. 
Coord. Prof. R. Limongi França. Saraiva, SP, vol. 69, 1977. p. 231. 
26 - RAE, Douglas W. The political consequences of electoral laws. New Haven & Lon­
don, Yale University Press, 1967, p. 14, apud TAVARES, José Antonio Giusti. Repre­
sentação majoritária e representação proporcional: (. .. ). Dados, IUPERJ, RJ, 26 (2) : 
157, 1983. 
27 - TAVARES, José Antonio Giusti. Representação majoritária e representação pro­
porcional: ( ... ) Dados, IUPERJ, RJ, 25 (2): 157, 1983. 
28 - Ibid. 
29 - LIMA JR., Olavo Brasil de e ABRANCHES, Sérgio Henrique. Representação elei­
toral: conceitos e experiências. Dados, IUPERJ, RJ, 26(2): 127, 1983. 
30 - SCHWARTZMAN, Simon. As eleições e o problema institucional. Dados. IUPERJ, 
RJ, 14:181, 1977. 
165 
Essa também é a oplmao manifestada por integrantes da área jurídica, co­
mo o prof. Paulo Bonavides. 
Diz o eminente catedrático da faculdade de Direito do Ceará, em artigo 
de grande conteúdo: "O sistema eleitoral adotado num país pode exercer -
e em verdade exerce - considerável influxo sobre a forma de governo, a orga­
nização partidária e a estrutura parlamentar, refletindo até certo ponto a índole 
das instituições e a orientação política do regime". (31) 
3.2. OS SISTEMAS MAJORITÁRIO E PROPORCIONAL DE ELEIÇÃO 
Na busca incessante de meios que tornassem cada vez mais autêntica a 
representação eleitoral, surgiraminúmeros sistemas eleitorais, cada um deles re­
vestido de peculiaridades próprias. 
Foram detectadas duas modalidades básicas para a distribuição das repre­
sentações: os sistemas proporcional e majoritário. 
Também denominado "sistema de representação das opiniões", e introdu­
zido no Brasil a partir de 1930, o primeiro tem por objetivo conferir aos par­
tidos representação parlamentar equivalente à proporção dos votos válidos obti­
dos numa dada unidade eleitoral". e2
) Ou, no dizer de Prélot, o sistema que 
visa assegurar às diversas opiniões, entre as quais se repartem os eleitores, um 
número de lugares proporcional às suas respectivas forças". e3 ) Procura res­
guardar, tal sistema, a representação das minorias, a fim de fortalecer a liber­
dade e a justiça na distribuição do poder político. 
Já o sistema majoritário, nossa tradição política desde o Império, tem por 
finalidade "identificar uma determinada maioria e conferir-lhe a representação. 
Há pelo menos duas maneiras diferentes de conceber maiorias: a primeira, de 
acordo com o princípio da maioria absoluta, que confere a representação àquele 
partido ou candidato que obtém votação superior à soma da votação de todos 
os seus competidores; a segunda, de acordo com o princípio da maioria sim­
ples, confere a representação ao partido ou candidato individualmente mais vo­
tado". (34) 
Observa Nelson de Souza Sampaio: "A maneira corrente, porém, de por 
em execução o sistema majoritário é a eleição por distritos, que pode eleger 
mais de um candidato - distritos plurinominais, ou um candidato apenas -
distritos uninominais". eÕ
) 
Apresente-se então. ao lado desses dois sistemas, uma forma de organização 
do voto, relativamente à sua distribuição, que consiste na forma distrital. 
31 - BONAVIDES, Paulo. Representação proporcional. In Repertório Enciclopédico do 
Direito por J.M. de Carvalho Santos, Ed. Borsoi, RJ, vol. 49, 1974. p. 173. 
32 - LIMA JR., Olavo Brasil de e ABRANCHES, Sérgio Henrique. Op. cit., p. 126. 
33 - PRÉLOT, MareeI. Institutions Politiques et Droit Constitutionel, 2'" ed., Paris, 
Dalloz, p. 71, apud BONAVIDES, Paulo. Representação proporcional. In Repertório 
Enciclopédico do Direito Brasileiro por J.M. de Carvalho Santos, Ed. Borsoi, RJ, vol. 
49, 1974, p. 175. 
34 - LIMA JR., Olavo Brasil de e ABRANCHES, Sérgio Henrique. Loc. cit.. 
35 - SAMPAIO, Nelson de Souza. Eleições. In Enciclopédia Saraiva do Direito. Coord. 
Prof. R. Limongi França. Saraiva, SP, 1977, vol. 30, p. 313-314. 
166 
Serviu-se o Brasil desta forma no período que vai de 1855 até 1932. Em 
época subseqüente, inúmeras propostas conciliatórias dos sistemas eleitorais 
foram apresentadas, muitas das quais se servindo do esboço distrital. 
Ressalte-se, porém, que os projetos tinham em mente não a implantação de 
um sistema distrital imbuído de todos os elementos caracterizadores de um au­
têntico sistema distrital. Visavam tão-somente implantar um sistema que viesse 
a proporcionar maior interação entre os candidatos e o eleitorado, através da 
diminuição do espaço físico definido para o pleito. 
O sistema da representação distrital consiste, em linhas gerais, na distribui­
ção do sufrágio através de espaços geográficos previamente estabelecidos, deno­
minados distritos, com a eleição de um ou mais candidatos por divisão territo­
rial, e a esta vinculados. 
Atualmente, adotam a forma distrital países como a França, Inglaterra, Es­
tados Unidos, Austrália, Japão, Índia, Alemanha, Canadá, Nova Zelândia e Mé­
xico. 
Em virtude do maior ou menor descontentamento com um ou outro siste­
ma, surgiu o sistema misto. 
Segundo Nelson de Souza Sampaio, consistiria, num primeiro momento, na 
eleição dos representantes componentes de uma Assembléia, cada metade eleita 
por um dos sistemas básicos de eleição. E, dentre outros exemplos desse tipo 
de sistema, refere-se também o autor como forma de sistema misto àquele em 
que se atribui os votos não abrangidos pelo quociente eleitoral ao partido ou 
coalisão mais forte - uma atenuação, portanto, do sistema proporcional. 
Hodiernamente, o sistema misto mais conhecido é o sistema alemão. Des­
creve-o com muita propriedade o Prof. Dr. H. C. Hermann M. Gõrgen, presiden­
te da Sociedade Teuto-Brasileira: "Cada eleitor dispõe de dois votos: pelo pri­
meiro, elege diretamente um dos candidatos dos Partidos do seu Distrito Elei­
toral e pelo segundo voto elege a lista partidária. O eleitor tem o direito de eleger, 
com seu primeiro voto, qualquer candidato de sua escolha, mesmo não perten­
cente ao Partido que ele elege pelo segundo voto, na lista. No Bundestag há 518 
Deputados, dos quais 22 - em conseqüência da situação especial de Berlim -
são Deputados delegados pela Assembléia Legislativa de Berlim. Os outros 496 
são eleitos, isto é, 248, a metade, pelo primeiro voto, quer dizer, o voto pelo 
qual se elege diretamente um candidato em seu Distrito Eleitoral (portanto, o 
elemento da eleição majoritária), enquanto a outra metade, mais 248 candidatos, 
são eleitos pelo segundo voto, pelo qual o eleitor aprova a lista de um Partido. 
Os primeiros votos elegem o candidato pela maioria relativa. ( ... ) 
O número de cadeiras destinado a cada Partido é calculado à vista dos 
segundos votos ( ... ). O cálculo é feito pelo sistema d'Hondt, aplicado à soma 
dos segundos votos. Feito o cálculo das cadeiras obtidas diretamente pelos Dis­
tritos Eleitorais". e6
) 
Mas, críticas não faltam tanto a um quanto ao outro sistema. Deficiências 
de toda ordem lhes são apontadas, salientando-se entretanto, que vantagens 
também lhes são atribuídas, como veremos a seguir. 
36 - GORGEN, Hermann H. Sistemas eleitorais. Revista de Informação Legislativa, 
Senado Federal, Brasília, 78:201, abr.ljun. 1983. 
167 
Na percepção dos cientistas políticos, como Olavo Brasil de Lima Jr. e 
Sérgio Abranches, cabe aos sistemas proporcional e majoritário a seguinte obser­
vação: "Cada um dos princípios distributivos abrangidos pelos regimes propor­
cional e majoritário apresenta distorções em relação ao objetivo de manter uma 
certa correspondência entre o volume de votos obtidos por cada partido e o 
escopo da representação parlamentar que lhe é atribuída". (37) 
Mas logo em seguida acrescentam que o efeito de discriminação no sistema 
proporcional é menor. É incontestável, salientam os autores, o fato de que o 
sistema majoritário estabelece maiores distorções do que qualquer regra de pro­
porcionalidade. "O princípio da proporcionalidade é decisivo para a avaliação 
de qualquer sistema de representação do ponto de vista da justiça distributi­
va ( ... ) permitindo, em contexto de maior heterogeneidade e complexidade so­
cial a representação mais igualitária das forças sociais em presença". (38) 
Tal opinião é ratificada por Douglas W. Rae e~), um estudioso do im­
pacto da legislação eleitoral sobre a representação parlamentar. 
Ainda sobre o sistema proporcional, atribui-se, por outro lado, a este sis­
tema, o fato de que ele tende a fragmentar demasiadamente o sistema partidá­
rio. Diversos autores fazem tal relação quando analisam o sistema proporcio­
nal. (40) 
Entretanto, já vem ao seu encontro o seguinte argumento: "Talvez fosse 
mais correto dizer que ele não funciona como mecanismo de controle sobre o 
número de partidos. Essa maneira de falar soa como mais correta porque exime 
o sistema proporcional de uma responsabilidade que, em última instância, não 
lhe cabe: fundamentalmente, a variação do número de partidos depende, por 
um lado, das forças que atuam na sociedade e, por outro, da legislação em 
vigor". (41) 
Contrapondo-o ao sistema distrital de eleições, depreende-se uma outra tese 
favorável ao proporcionalismo: é a que defende a idéia de que este sistema "li­
bera o eleitor, permitindo que sua escolha não seja exclusivamente predetermi­
nada pelos interesses vinculados à localidade em que vive. Essa capacidade de 
transcender (o que não significa eliminar) os fatores de ordem paroquial cons­
tituijustamente uma das grandes virtudes do sistema proporcional, tendo sido 
essa, aliás, a principal razão alegada a favor de sua introdução no Brasil a par-
37 - LIMA JR., Olavo Brasil de e ABRANCHES, Sérgio Henrique. Op. cit., p. 127. 
38 - Ibid., p. 133. 
39 - RAE, Douglas W. Loc. cito 
ro - Ver BONAVIDES, Paulo. Representação proporcional. In Repertório Enciclopédico 
do Direito Brasileiro por J.M. de Carvalho Santos. Ed. Borsoi, RJ, 1974, vol. 49, p. 
173-9; LIMA SOBRINHO, Barbosa. Sistemas eleitorais e partidos políticos. Instituto 
de Direito Público e Ciência Política (lNDIPO), FGV, RJ, 1956, p. 71; MACABU, Adilson 
Vieira. A formação do poder (. .. ). Revista de Ciência Política, INDIPO, FGV, RJ, 7(3) : 
77-98, jul.lset. 1973; MARTINS, Carlos Estevam. A reforma do sstema eleitoral. Dados, 
IUPERJ, RJ, 26(2): 141-153, 1983; PAUP~RIO, Artur Machado. O voto distrital e suas 
implicações jurídico-políticas. Revista de Informação Legislativa, Senado Federal, Brasí­
lia, 78:41-8, abr.ljun. 1983; SAMPAIO, Nelson de Souza. Eleições. In Enciclopédia Saraiva 
do Direito. Coord. Prof. R. Limongi França. Saraiva, SP, vol. 30, 1977, p. 298-319. 
41 - MARTINS, Carlos Estevam. A reforma do sistema eleitoral. Dados, IUPERJ, RJ 
26(2) :144, 1983. 
168 
tir de 1930 ( ... ). A fórmula proporcional se limita a traduzir em mandatos os 
votos dados aos candidatos e aos partidos, pouco lhe importando a motivação 
determinante da opção eleitoral". (42) 
Mas, para os defensores do voto distrital, este sistema tem a vantagem de 
possibilitar o estabelecimento de uma relação mais densa entre representantes 
e representados, hipótese que é afastada pelo sistema proporcional. 
"Uma deficiência inerente à ( ... ) representação proporcional, afirma 
Eduardo Aydos, é que ela substitui a possibilidade de uma articulação orgâ­
nica entre o cidadão e o seu representante, por uma relação abstrata, cujos su­
postos dificilmente se verificam: a existência de eleitores livres, politizados, ca­
pazes de identificar claramente, no espectro de partidos políticos, com projetos 
de governo diferenciados, os seus próprios interesses". (43) 
3.3. OS SISTEMAS ELEITORAIS NO BRASIL 
o sistema eleitoral brasileiro utiliza tanto o sistema proporcional, quanto 
o majoritário. Desde a Emenda Constitucional n° 1/69, que o sistema eleitoral 
brasileiro abandonou o princípio da proporcionalidade integral, estatuindo o art. 
148 do texto constitucional em vigor que "os partidos políticos terão represen­
tação proporcional, total ou parcial, na forma que a lei estabelecer". Para Carlos 
Estevam Martins, o sistema vigente encontra justificativa "tendo em vista certas 
características fundamentais do nosso sistema político, como a divisão dos poderes, 
o presidencialismo, o federalismo e o autogoverno municipal. O sistema atual, 
prossegue o autor, cumpre funções distintas por meio de métodos distintos 
porque distintos são entre si os órgãos do poder público". (44) 
Deste modo, segundo o sistema eleitoral vigente no Brasil, adota-se a fór­
mula majoritária na escolha dos representantes do Senado Federal, assim como 
no tocante aos governantes do país, em nível federal, estadual e municipal; e 
o sistema proporcional no que diz respeito à escolha dos representantes do povo 
- Câmara dos Deputados. 
Ainda com relação ao caso específico brasileiro, caberia aqui o registro de 
alguns dados extraídos a partir de uma pesquisa elaborada na Fundação Getú­
lio Vargas. (4~) Constituem dados significativos, visto que expressam o pensamen­
to de categorias representativas de nossa sociedade, a saber: Prefeitos, Profes­
sores Universitários, Dirigentes Sindicais e pessoas que têm desempenhado fun­
ções relevantes nos quadros políticos, jurídicos, culturais e empresariais de nos­
so País. 
42 - Ibid., p. 146. 
43 - AYDOS, Eduardo Dutra. O voto distrital e o aperfeiçoamento da democracia repre­
sentativa no Brasil. Porto Alegre, mimeo, 1979, p. 8, apud LAMOUNIER, Bolivar. A 
representação proporcional no Brasil: mapeamento de um debate. Revista de Cultura 
Política, Centro de Estudos de Cultura Contemporânea, Ed. Cortez, SP, 7:33, 1982. 
44 - MARTINS, Carlos Estevam. Op. cit., p. 143. 
45 - Pesquisa "As aspirações nacionais com vistas à reforma da Constituição" sob a 
coordenação do Prof. Afonso Arinos de Melo Franco, diretor do Instituto de Direito 
Público e Ciência Política (INDIPO) da Fundação Getúlio Vargas. Ver: "Por uma nova 
Constituição - as aspirações nacionais". Revista de Ciência Política, ed. especial, Senado 
Federal/FGV, RJ, v. 28, dez. 1984. 
169 
Dentre as questões propostas a respeito das possíveis alterações e/ou ino­
vações no sistema eleitoral, suscetíveis de aperfeiçoar o regime democrático, uma 
indagava qual a melhor forma de voto para o Congresso Nacional: proporcional 
por estado ou majoritária por distrito. 
57,8 Só dos respondentes optaram pelo sistema proporcional, sendo as se­
guintes as principais categorias dc respostas detectadas, por ordem de preferên­
cia: 
• "Assegura a justa representatividade. Permite que a representação seja 
específica, de acordo com local ou região (prefeitos/personalidades/dirigentes 
sindicais) ; 
• E mister que cada estado tenha a sua representação de acordo com sua 
potência econômica e populacional (personalidades/dirigentes sindicais); 
• (",) ainda é a melhor maneira de se evitar o caciquismo político ou a 
chamada "eleição de curral" (prefeitos / personalidades/ dirigentes sindicais); 
• E a forma mais democrática de representação. E o sistema mais justo, que 
oferece equilíbrio de forças ao parlamento, impedindo a supremacia e despotismo 
característicos dos governos autocráticos (prefeitos/dirigentes sindicais); 
• (",) O sistema proporcional por estado - tradicionalmente usado no 
Brasil - tem funcionado a contento (personalidades/dirigentes sindicais); 
• Há um vínculo imediato do candidato eleito com os problemas globais 
do estado; significa também um avanço em relação aos antigos pleitos anteriores 
a 1930 (dirigentes sindicais); 
• Ê o sistema que mais se coaduna com a forma federativa de estado (perso­
nalidades/ dirigentes sindicais); 
• Ê a forma clássica bem-sucedida da experiência mtll1dial (prefeitos)," 
Favoráveis à outra alternativa, 24,2% dos consultados assim justificaram sua 
escolha, cujos textos passa-se a expor, destacando-se por ordem de preferência os 
seguintes: 
• "Devido à contigüidade física do convívio dos eleitores e eleitos no interior 
dos distritos territoriais, os candidatos tornam-se mais responsáveis perante o 
eleitorado, uma vez que este lhe pode cobrar mais facilmente as promessas e 
compromissos anteriormente assumidos (prefeitos/personalidades/dirigentes sin­
dicais) ; 
• Facilita a interação entre eleitor e candidato em proveito de ambos, redu­
zindo consideravelmente as despesas das campanhas eleitorais (prefeitos/persona­
lidades/ dirigentes sindicais); 
• Há maior representatividade de lideranças autênticas e diminuirá a influ­
ência do poder econômico (prefeitos/personalidades/dirigentes sindicais); 
• Acaba com a venalidade dos votos; a compra dos mesmos pelos deputados 
nos mais diversos lugares, fazendo com que o político não crie vínculos fortes em 
nenhuma área (prefeitos/dirigentes sindicais); 
170 
• ~ o representante do povo quem recebe mandato, o qual não pode ser 
extensivo, ao sabor das proporcionalidades. O mandato é expresso, formal, deter­
minado, máxime em matéria de representação política (prefeitos/dirigentes sin­
dicais); 
• Não é possível que os eleitores de um Estado conheçam e possam avaliar 
todos os candidatos nele registrados (dirigentes sindicais); 
• A vontade popular é expressa de forma mais condigna, uma vez que os 
anseios nacionais surgirão da realidade concreta dos estratos menores da orga­
nização política (prefeitos/ personalidades/ dirigentes sindicais); 
• Atende melhor às peculiaridades de cada região, tendo-se em vista a varia­
ção do potencial econômico, social e políticode cada uma delas (prefeitos/perso­
nalidades/ dirigentes sindicais)." 
Registre-se que 18,0% dos respondentes deixaram de se manifestar a respeito 
da questão. 
Outro interessante trabalho foi apresentado pelo Instituto de Direito Público 
e Ciência Política (lndipo) da Fundação Getúlio Vargas, no ano de 1975. 
Sob a direção do então Diretor do órgão, o Ministro Themístocles Brandão 
Cavalcanti, foi elaborada a pesquisa intitulada "O voto distrital no Brasil. Estudo 
em torno da conveniência e da viabilidade de sua adoção." (46) 
Este trabalho, de caráter eminentemente técnico e científico, sem se preocupar 
com o aconselhamento ou não da modificação do sistema eleitoral em vigor, 
apenas procedeu ao exame, através de categorias representativas da sociedade, da 
viabilidade da sua adoção e de suas repercussões políticas, sociais e econômicas, 
bem como suas vantagens, dificuldades e conseqüências. A decisão sobre a opor­
tunidade e conveniência da adoção do sistema distrital seria de ordem exclusiva­
mente política, cabendo aos órgãos próprios a resolução. 
Opiniões acerca do voto distrital foram colhidas no decorrer desta pesquisa, 
cujas posições contrárias a sua adoção são a seguir dispostas: 
• Sujeição aos caprichos do comando partidário; 
• Impedimento da participação das minorias na vida política, 
conduzindo a um partido único. Desaparecimento do partido em alguns 
estados e, possivelmente, no País; 
• Maior preocupação com as questões regionais, sem visão global­
e conhecimento dos grandes problemas práticos. Redução da represen­
tatividade dos parlamentares a termos da região, dificultando o desen­
volvimento global, com a transferência de poder das zonas urbanas e 
industriais para as agrícolas e rurais, sem perspectiva nacional; 
• Deturpação da vontade eleitoral; área de ação e fonte de sufrá­
gios restritos ao respectivo distrito. Emulação da disputa eleitoral; 
46 - CAVALCANTI, Themístocles Brandão et alii. ° voto distrital no Brasil. Estudo 
em torno da conveniência e da viabilidade de sua adoção. INDIPO, FGV, RJ, Ed. Fun­
dação Getúlio Vargas, 1975. 
li] 
• Aumento da influência do poder economlCO. Aumento da cor­
rupção eleitoral, em face da menor área do distrito; 
• Manutenção das oligarquias; seu retorno. Amparo ao corone­
lismo e clientelismo político; 
o Imposição dos nomes pelas convenções cerceando a liberdade 
de escolha do eleitor; 
• O deputado não seria representante do povo do estado e sim 
dos eleitores do distrito; 
• Prejuízo para as cidades pequenas, que seriam preteridas pelos 
grandes núcleos eleitorais; 
• Dificuldade da formação de novos líderes. Retrocesso político 
aos padrões da República Velha. Ofensa ao princípio da representação 
proporcional (mais adequada à realidade brasileira); 
• Diminuição do nível cultural dos representantes; 
e A representação passará a ser dos grandes proprietários e dos 
prefeitos, naturais candidatos com o voto distrital. 
Favoravelmente à adoção do sistema distrital, encontraram-se os seguintes 
argumentos: 
172 
• Organização partidária mais sólida; 
• Autenticidade do bipartidarismo, com definição de uma maioria 
e uma minoria reais; 
• O partido majoritário terá a força indispensável à realização 
de seu programa; 
• Existência de uma sistemática global, banindo-se os programas 
esparsos e empíricos; 
• Eliminação dos representantes de classe ou grupos; 
• Eliminação dos aventureiros e pára-quedistas políticos; 
• Opções mais claras ao eleitorado, com candidatos e nomes 
conhecidos; 
• Arregimentação eleitoral e partidáira mais simples. Evitará a 
disputa entre candidatos do mesmo partido, fortalecendo-o e dando-lhe 
maior unidade. Aumento da colaboração entre os membros do mesmo 
partido. Maior força ao comando político; maior responsabilidade dos 
diretórios municipais e regionais na seleção dos candidatos; 
• Fortalecimento das comunidades de base; 
• Simplificação e barateamento das campanhas; 
• Maior presença dos candidatos; 
• Redução da influência do poder econõmico; 
• Dificuldade de fraude eleitoral; 
• Maior fiscalização por parte da oposição, do eleitorado e das 
lideranças; 
• Maior autenticidade da representação política; 
• Facilitará a ação do representante, vinculando-o mats a regIaO 
e seus problemas, assegurando, assim, representação de todas as regiões 
do estado; 
• Melhor acompanhamento, pelo eleitorado, da ação do repre­
sentante; 
o Maior defesa do eleitorado do interior; 
• Lideranças reais com o favorecimento de novas lideranças. 
4. CONCLUSÃO 
No decorrer de 1986, foi elaborado pelo Instituto de Direito Público e 
Ciência Política da Fundação Getúlio Vargas, num esforço conjunto de vários 
de seus órgãos (47), um relatório com vistas a subsidiar os trabalhos da Comissão 
Provisória de Estudos Constitucionais, presidida pelo Professor Afonso Arinos de 
Melo Franco, diretor do Instituto de Direito Público e Ciência Política (lNDIPO), 
da Fundação Getúlio Vargas. 
Esta Comissão, instituída pelo Decreto n.O 91.450, de 18 de julho de 
1985 (48), foi definida pelo Presidente José Sarney da seguinte forma, quando da 
instalação da mesma em 3 de setembro de 1985: 
"Será, na verdade, uma ponte de alguns meses entre a gente 
brasileira e os representantes que ela elegerá. Servirá como uma área 
de discussão livre e informal das razões nacionais, submetendo ao debate 
público temas básicos quanto ao Estado, à Sociedade e à Nação." 
E, com efeito, quando da entrega do trabalho da Comissão de Estudos 
Constitucionais à Presidência da República, constatou o Presidente José Sarney 
tratar-se de 
"um acervo de contribuições para a reflexão dos futuros integrantes 
da Assembléia Nacional Constituinte." 
E disse ainda: 
"Este documentário contém inovações e encerra ( ... ) sugestões 
dos mais diversos setores da sociedade brasileira. ( ... ) reuniu algumas 
das maiores expressões do pensamento brasileiro." (49) 
O trabalho contém a colaboração de todos os brasileiros, através de institui­
ções representativas da sociedade, públicas ou privadas, fazendo com que o mesmo 
revista-se de ampla representatividade nacional. 
47 - Instituto de Direito Público e Ciência Política (INDIPO), Biblioteca Central, 
Centro de Processamento de Dados. 
48 - Publicado no DOU de 22-7185. 
49 - Textos pUblicados na integra no DOU de 26-9-86, Suplemento Especial. 
o Relatório Co) a que se alude acima, consiste no resultado da análise, 
indexação e processamento, por computador, das diversas sugestões da sociedade 
civil, enviadas sob a forma de trabalhos, requerimentos, ofícios, cartas, telegra­
mas etc., à Comissão de Estudos Constitucionais. 
Apesar de não o ser em termos quantitativos, qualitativamente este trabalho 
conduziu a resultados bastante expressivos. 
Cada um desses documentos (que somam o total de 732), em sua grande 
maioria, contém em seu bojo várias sugestões, tornando ainda mais rico o material 
analisado. 
Foi através deste acervo documental que se procurou traçar o perfil da 
sociedade brasileira, sondando-lhe as principais aspirações, inquietações e incer­
tezas. 
Dentre as palavras-chaves constantes do Relatório acima referido, e que 
coincidem com algumas das classificações dos assuntos utilizadas na análise das 
sugestões (51), detectaram-se as categorias que com maior freqüência foram apre­
sentadas por intermédio das sugestões. 
Sobressaíram as questões referentes ao regime dos direitos e garantias indi­
viduais e sociais, e aos regimes social e econômico, seguidas das questões con­
cernentes aos Poderes Executivo, Judiciário e Legislativo, nesta ordem, com os 
seguintes percentuais (52): 
Regime dos Direitos e Garantias Individuais e Sociais - 22,13%. 
Regime Social - 15,98%. 
50 - Relatório das Sugestões da Sociedade Civil para a Comissão de Estudos Consti­
tucionais. Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 1986. 
51 - Classificação utilizada para a análise das sugestões da sociedade brasileira: 
1) Regime da Federação; 
2) Regime dosPoderes (forma de Governo, Poderes Legislativo, Executivo e Judi-
ciário) ; 
3) Regime dos Direitos e Garantias Políticas; 
4) Regime dos Direitos e Garantias Individuais e Sociais; 
5) Regime Tributário; 
6) Regime Econômico; 
7) Partidos Politicos; 
8) Regime Social: família, suportes comunitários, marginalidade social; 
9) Sistema Eleitoral; 
10) Regime da Saúde, da Educação e da Comunicação Social; 
11) Regime da Cultura, Ciência, Tecnologia e Ecologia; 
12) Regime da Defesa Nacional e da Preservação da Ordem Democrática; 
13) Assembléia Nacional Constituinte. 
52 - A soma dos percentuais das categorias detectadas não perfazem os 100%, frente 
ao número de sugestões contido em cada Ulll dos 732 documentos analisados. 
174 
Regime Econômico - 14,89%. 
Poder Executivo - 10,24%. 
Poder Judiciário - 9,42%. 
Poder Legislativo - 8,06%. 
Tomando-se os grupos de respostas que mais se destacaram entre as demais 
categorias obtidas, percebe-se que maior preocupação do que a que existe relati­
vamente às questões ligadas aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e aos 
Regimes Social e Econômico, está o interesse pelos direitos e garantias individuais 
e sociais. 
É neste contexto que se insere o estudo dos sistemas eleitorais, representando 
62,96% das opiniões acerca do Regime dos Direitos e Garantias Individuais e 
Sociais. 
Relativamente ao percentual do total do número de sugestões, é significativo 
o número de manifestações apresentadas no tocante aos sistemas eleitorais (13,93% 
do total). 
A preocupação maior da sociedade civil, no tocante aos sistemas eleitorais, 
recai sobre o direito de voto dos cabos e soldados das três Forças Armadas, assim 
como das demais categorias militares (Polícias e Corpos de Bombeiros) - 2,59% 
do total -, seguida da instituição do voto facultativo, representando 1,63 % 
das sugestões apresentadas. 
A existência de candidaturas avulsas para a Assembléia Nacional Consti­
tuinte, independente de partidos políticos, constitui outra inquietação da sociedade, 
a fim de que a Assembléia Nacional Constituinte esteja aberta aos apelos do 
povo através de suas entidades representativas nos diversos ambientes da vida 
social. Este ponto alçou o percentual de 1,36%. 
Outro ponto que despertou o interesse da comunidade brasileira diz respeito 
ao nível de escolaridade dos candidatos a cargos eletivos, principalmente os 
postulantes ao Congresso Nacional, representando 1,09% do total. 
A preocupação com os sistemas eleitorais propriamente ditos, para a adoção 
dos sistemas proporcional e majoritário, alcançam 3.° e 6.° lugares na ordem de 
preferência das categorias, com 1,50% e 0,81 %, respectivamente. 
Com percentual idêntico à categoria que postula a adoção do sistema majo­
ritário de eleição, está a reivindicação para que se conceda o direito de voto 
aos maiores de 16 anos de idade. 
Totalizando 0,68%, situam-se os grupos de sugestões referentes ao problema 
da propaganda eleitoral, à concessão do direito de voto a todos os brasileiros, 
sem exceção, e ao uso ilegal e abusivo do poder econômico no processo eleitoral. 
Demonstrando menor preocupação por parte da sociedade civil, com apenas 
0,54% do total das sugestões, tem-se a extinção do Senado Federal e a criação 
do instituto da cassação popular do mandato eletivo, aplicável aos cargos de 
175 
Vereadores, Prefeitos, Deputados Estaduais e Federais, Senadores e Chefes dos 
Poderes Executivos estadual e federal. 
Um dado interessante é o fato de que ao mesmo tempo em que se reivindica 
o direito de voto para o analfabeto, clama-se pela extinção desse mesmo direito 
(ambos, 0,40% do total). 
E, finalmente, registre-se a existência de apenas uma, dentre tantas sugestões, 
no sentido da manutenção da obrigatoriedade do voto (0,13%). 
Constata-se, portanto, uma preocupação da sociedade com o sistema eleitoral 
vigente. 
Que se parta, então, para um aperfeiçoamento de nossas técnicas eleitorais, 
que poderão até influenciar na opção por uma outra forma de Governo, tão 
cogitada ultimamente em nossos meios decisórios políticos, frente à fragilidade 
e inoperância do sistema presidencial em vigor. 
Atende-se, porém, para que não se perdure no grave erro nacional da 
importação de modelos a serem diretamente aplicados em nosso País, quer no 
setor político, quer no setor econômico do Estado brasileiro. 
Se se optar por um aperfeiçoamento de nossas técnicas eleitorais, que este 
seja feito de acordo com nossas próprias peculiaridades: políticas, sociais, 
históricas, econômicas; com o grau de maturidade intelectual e política de nossas 
lideranças e do próprio povo; os interesses nacionais. Não há que se querer 
adotar esse ou aquele sistema eleitoral tão bem sucedido neste ou naquele país. 
Que se adote o sistema eleitoral condizente com a nação brasileira, capaz de 
fortalecer nossas Casas Legislativas, tão enfraquecidas através das experiências 
por nós vividas nestas últimas décadas. 
A partir da recuperação do verdadeiro e único papel de nosso Congresso - o 
de efetivo representante da soberania popular -, do restabelecimento do elo 
sociedade/poder, através das reformas eleitoral e partidária em nosso sistema, 
estaremos aptos a eliminar as falhas e defeitos com que temos convivido nesses 
últimos tempos. Aí sim, estar-se-á atacando diretamente o mal, sem se continuar a 
lançar mão de paliativos, medidas que só nos levaram a assistir à crescente 
desorganização do Estado brasileiro. 
Enquanto tivermos sistemas eleitoral e partidário deficientes, de nada adian­
tará a modificação para esta ou aquela forma de Governo. Pois, o sistema eleitoral 
e a organização partidária constituem o ponto de partida para a escolha de 
qualquer medida ou orientação políticas que se pretenda implantar. 
Observe-se, entretanto, o fato de que não basta criticar e apontar os erros 
cometidos; é preciso, também, que se proponham soluções concretas ao problema. 
Neste sentido sobressai, dentre os trabalhos entregues à Presidência da 
República pela Comissão de Estudos Constitucionais, o anteprojeto de Constituição 
por ela elaborado, que logrou inovar o atual texto constitucional em muitos dos 
seus aspectos. 
176 
Dentre estes, destaque-se o referente ao sistema eleitoral. 
O anteprojeto defende a adoção da fórmula mista, parcialmente proporcional, 
parcialmente majoritário, já há muito defendida por Milton Campos, Gustavo 
Capanema, e outros tantos que procederam a estudos acerca da matéria. Edgar 
Costa, Tarso Dutra, Raphael Baldacci Filho, Alfeu Gasparini, Jorge Arbage, 
José Sarney e Oscar Dias Corrêa constituem exemplo dos que apresentaram a 
solução de adoção do sistema distrital. 
Dispõe o artigo 169 do anteprojeto: "o sistema eleitoral será misto, elegendo­
se metade da representação pelo critério majoritário, em distritos uninominais, 
concorrendo um candidato por partido, e metade através de listas partidárias". 
A fórmula mista que hoje integra o anteprojeto de Constituição elaborado 
pela Comissão de Estudos Constitucionais, ressalte-se mais uma vez, já foi objeto 
de muitos projetos anteriores no Congresso Nacional. Dentre eles, destaque-se 
ainda os apresentados ao Senado Federal e à Câmara dos Deputados, respectiva­
mente, pelo Senador Milton Campos e pelo então Deputado André Franco 
Montoro, assim como outros que, basicamente, mantiveram o projeto da Indicação 
n.O 61/80. 
Cite-se também, a Emenda Constitucional n.O 22, de 29 de junho de 1982, 
que acrescentou um parágrafo único ao artigo 148 da Constituição em vigor, nos 
seguintes termos: "igualmente na forma que a lei estabelecer, os Deputados 
Federais e Estaduais serão eleitos pelo sistema distrital misto, majoritário e 
proporcional". Até a presente data, pela inexistência de lei regulamentadora do 
preceito constitucional, a adoção do sistema misto proposto ficou sem aplicação, 
apesar da criação pelo então Ministro Ibrahim Abi-Ackel, através da Portaria de 
30 de julho de 1982, de uma Comissão para elaborar o anteprojeto,com o propó­
sito de regulamentar a proposta constitucional. 
A proposta integrante dos trabalhos da Comissão de Estudos Constitucionais 
constitui, portanto, uma proposta de solução ao problema por nós vivido, como 
resultado de muitos meses de estudos, reflexões e debates em torno deste e de 
muitos outros temas, que poderá, inclusive, servir de subsídio à Assembléia 
Nacional Constituinte - propósito, aliás, de nosso saudoso Tancredo Neves. 
Esperamos, com os dados apresentados nesta análise, ter contribuído para 
uma compreensão mais clara das aspirações da sociedade civil reveladas através 
da correspondência enviada à Comissão Provisória de Estudos Constitucionais. 
"Vivemos quase que permanentemente mergulhado no que ousaria 
chamar de crise de nossa própria identidade e de nossas inquietações 
cívicas. 
Muitas dessas inquietações e das incertezas com que costumamos 
encarar o nosso próprio futuro como nação estão seguramente refletidas 
nos trabalhos que hoje recebo das mãos do Presidente da Comissão" -
Presidente José Sarney. (53) 
53 - Palavras proferidas pelo Presidente da República por ocasião da entrega do ante­
projeto da Comissão de Estudos Constitucionais. Texto poublicado no DOU de 26-9-86, 
Suplemento Especial. 
Ií7 
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