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SUMÁRIO
UNIDADE 1 | CONCEITOS BÁSICOS E CONTEXTO
UNIDADE 2 | PRINCIPAIS NORMAS 
INTERNACIONAIS E NACIONAIS
1.1 O conceito de droga
2.1 Principais organizações e normas 
intergovernamentais de controle de drogas
1.2 A questão das drogas no mundo 
2.2 Legislação básica nacional
18
18
27
27
APRESENTAÇÃO
MÓDULO 1
16
20
29
UNIDADE 3 | SISTEMA NACIONAL DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS SOBRE DROGAS (SISNAD)
3.1 SISNAD: conceito, princípios e objetivos
3.2 Integrantes do SISNAD
33
33
36
1.3 A questão das drogas no Brasil 24
3.3 Governança do SISNAD
3.4 Governança da política sobre drogas nos 
estados, no Distrito Federal e nos municípios
39
44
UNIDADE 4 | A POLÍTICA NACIONAL 
SOBRE DROGAS E O PLANO NACIONAL DE 
POLÍTICAS SOBRE DROGAS
4.1 Principais aspectos da PNAD 47
47
REFERÊNCIAS 58
4.2 O Plano Nacional de Políticas sobre Drogas 
(PLANAD): visão introdutória
51
UNIDADE 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS DE 
REDUÇÃO DA OFERTA
UNIDADE 2 | GESTÃO DE ATIVOS
1.1 Problemas relacionados ao tráfico de drogas
2.1 Panorama sobre a gestão de ativos 
apreendidos do tráfico de drogas
1.2 Programas e ações para redução da oferta 
 de drogas
2.2 Programas e ações voltados para a gestão 
de ativos
70
75
90
90
APRESENTAÇÃO 68
80
99
REFERÊNCIAS 105
MÓDULO 2
MÓDULO 3
UNIDADE 1 | A INTERSETORIALIDADE, 
A TRANSVERSALIDADE E A ESTRUTURA 
ADMINISTRATIVA DA POLÍTICA DE REDUÇÃO 
DA DEMANDA DE DROGAS LÍCITAS E ILÍCITAS 
1.1 Redução da demanda
119
119
APRESENTAÇÃO 117
UNIDADE 2 | PREVENÇÃO AO USO, USO 
ABUSIVO E DEPENDÊNCIA DO ÁLCOOL 
E OUTRAS DROGAS 
1.4 Eixo da redução da demanda da Política 
Nacional sobre Drogas – Ministério da Cidadania
1.2 Intersetorialidade e transversalidade – 
trabalho em rede
1.5 Estrutura do eixo de redução da demanda 
de drogas – Ministério da Saúde 
1.6 Estrutura transversal do eixo de redução 
da demanda de drogas – Ministério da Mulher, 
da Família e dos Direitos Humanos 
1.3 A estrutura administrativa da política 
de redução da demanda de drogas
1.7 Outros serviços e ações transversais 
e intersetoriais relativos à redução da demanda 
de drogas no âmbito do governo federal
126
132
120
128
129
126
131
2.1 A prevenção 132
2.3 Fatores de risco e de proteção ao uso de drogas
2.7 A ênfase à prevenção na Política Nacional 
sobre Drogas (PNAD) 
2.5 Características de sistemas de prevenção 
eficazes 
2.4 Níveis de prevenção
2.8 Sistema Nacional de Prevenção ao uso de 
Álcool e outras Drogas (SINAP)
2.6 Modelos de prevenção
134
143
139
138
144
140
2.2 Objetivo da prevenção 134
UNIDADE 3 | ESTUDOS, PESQUISAS, 
AVALIAÇÕES E GOVERNANÇA
UNIDADE 4 | TRATAMENTO, ACOLHIMENTO, 
RECUPERAÇÃO, APOIO, MÚTUA AJUDA 
E REINSERÇÃO 
3.1 Estudos, pesquisas e avaliações
4.1 Diretrizes da Política Nacional sobre Drogas 
para o tratamento
3.2 Observatório Brasileiro de Informações sobre 
Drogas (OBID) 
4.2 Serviços extra-hospitalares
3.3 Políticas públicas e governança
4.3 Grupos de apoio e mútua ajuda
3.4 Sustentabilidade
147
152
147
152
149
153
149
154
150
REFERÊNCIAS 162
4.7 Rede de atenção clínico-hospitalar
4.8 Reinserção social 
158
159
4.5 Rede de atenção primária à saúde
4.4 Comunidades terapêuticas
4.6 Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) 
157
155
157
MÓDULO 3 - CONTEÚDO COMPLEMENTAR
171ANEXO | TRATAMENTO, ACOLHIMENTO,
RECUPERAÇÃO, APOIO, MÚTUA AJUDA
E REINSERÇÃO
2 DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA
NACIONAL SOBRE DROGAS SOBRE
O TRATAMENTO
3 DA PREFERÊNCIA AOS SERVIÇOS
EXTRA-HOSPITALARES
176
177
4 COMUNIDADES TERAPÊUTICAS
3.1 Serviços extra-hospitalares
4.1 Das características das comunidades 
terapêuticas
4.2 Público-alvo das comunidadesTerapêuticas
4.3 Mapa das comunidades terapêuticas
Contratadas pelo ministério da cidadania, 
com georreferenciamento
4.4 Legislação
4.5 As comunidades terapêuticas integram
A rede de atenção psicossocial (RAPS)
177
184
185
187
188
189
182
1 INTRODUÇÃO 173
6 REINSERÇÃO SOCIAL
REFERÊNCIAS
5.2 Rede de atenção clínico-hospitalar 193
199
202
5 REDE DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE
5.1 Centros de atenção psicossocial (CAPS) 191
191
UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO PLANEJAMENTO
UNIDADE 2 | INDICADORES
1.1 Planejamento: o que é e por que 
devemos planejar
2.1 Conceito, atributos e componentes
1.2 Os 5 Ps e as formas de estratégia
1.3 Ciclo de políticas públicas e desenvolvimento 
de um plano
2.2 Taxonomia
2.3 Componentes do indicador dentro de um plano
2.4 Passo a passo para a seleção/construção 
de um indicador
217
217
230
230
APRESENTAÇÃO
MÓDULO 4 
215
222
226
234
243
248
UNIDADE 3 | FERRAMENTAS ÚTEIS PARA 
O PLANEJAMENTO
3.1 Análise SWOT (matriz FOFA)
3.2 Árvore de problemas
252
252
253
3.3 Modelo lógico
3.4 Balanced Scorecard
256
261
REFERÊNCIAS 267
MÓDULO 5 
UNIDADE 1 | ATIVIDADES PREPARATÓRIAS 
PARA O PROCESSO DE ELABORAÇÃO 
DE UM PLANO
UNIDADE 2 | ELABORAÇÃO DO PLANO
1.1 Análise e adequação da estrutura básica 
de governança do plano: o Conselho de Políticas 
sobre Drogas
2.1 Diagnóstico setorial a partir da análise 
de problemas
1.2 Definição da unidade responsável 
pela organização e condução do processo 
de elaboração do plano
1.3 Levantamento detalhado dos participantes 
do processo de elaboração do plano e definição 
do cronograma dos trabalhos
1.4 Mobilização dos representantes, apresentação 
da metodologia e do cronograma dos trabalhos
2.2 Definição do direcionamento estratégico
2.3 Desdobramento tático do plano
2.4 Consolidação do documento preliminar, 
realização de consulta pública, aprovação 
e comunicação do plano
279
279
294
294
APRESENTAÇÃO 277
282
284
292
301
306
316
UNIDADE 3 | MONITORAMENTO, AVALIAÇÃO 
E REVISÃO DO PLANO
3.1 Orientações iniciais para o monitoramento 
do plano
320
320
3.2 Monitoramento, avaliação e revisão do plano: 
informações que devem ser apresentadas 
e periodicidade
329
REFERÊNCIAS 334
INTRODUÇÃO À 
POLÍTICA NACIONAL 
SOBRE DROGAS 
(PNAD) 
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
EXPEDIENTE
Todo o conteúdo do Curso CoPlanar - Capacitação de Gestores para a Elaboração 
de Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas, da Secretaria Nacional de Políticas 
sobre Drogas e Gestão de Ativos (SENAD), Ministério da Justiça e Segurança Pública 
(MJSP) do Governo Federal - 2022, está licenciado sob a Licença Pública Creative 
Commons Atribuição - Não Comercial- Sem Derivações 4.0 Internacional.
BY NC ND
GOVERNO FEDERAL 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS E GESTÃO 
DE ATIVOS 
DIRETORIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ARTICULAÇÃO 
INSTITUCIONAL 
COORDENAÇÃO-GERAL DE INVESTIMENTOS, PROJETOS, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
PLANEJAMENTO
Gustavo Camilo Baptista 
Carlos Timo Brito 
 
CONTEUDISTAS 
Hugo Torres do Val 
Rolf Hartmann 
 
REVISÃO DE CONTEÚDO 
Fernanda Flávia Rios dos Santos 
Maria de Fátima de Moura Barros
Jessica Santos Figueiredo 
Sueli Souza Silva 
 
APOIO 
Carlos Roberto da Silva 
Grazielle Teles de Araújo 
Kathyn Rebeca Rodrigues Lima 
Maria Aparecida Alves Dias 
Laudilina Quintanilha Mendes Pedretti de Andrade 
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 
LABEAD 
COORDENAÇÃO GERAL
Luciano Patrício Souza de Castro
FINANCEIRO
Fernando Machado Wolf
SUPERVISÃO TÉCNICA EAD
Giovana Schuelter 
SUPERVISÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAL
Daniele Weidle 
SUPERVISÃO DE MOODLE
Andreia Mara Fiala 
SECRETARIA ADMINISTRATIVA
Elson Rodrigues Natário Junior
Maria Eduarda dos Santos Teixeira
DESIGN INSTRUCIONAL
Supervisão: Milene Silva de Castro 
Gregório Bembua Kambundo Tchitutumia
Gabriel de Melo Cardoso 
Sofia Santos Stahelin
DESIGN GRÁFICO
Supervisão: Douglas Luiz Menegazzi 
Juliana Jacinto Teixeira 
Luana Pillmann de Barros 
Mariane Ronsani Patricio
Vanessa de Oliveira Vieira
Vinicius Alves Jacob Simões
REVISÃO TEXTUAL
Cleusa Iracema Pereira Raimundo
PROGRAMAÇÃO
Supervisão: Alexandre Dal Fabbro 
Eduardo Perottoni
Thiago Assi
AUDIOVISUAL
Supervisão:Rafael Poletto Dutra 
Daniel Almeida Vital de Oliveira 
Fabíola de Andrade Borges 
Luiz Felipe Moreira Silva Oliveira 
Robner Domenici Esprocati 
SUPERVISÃO TUTORIA 
João Batista de Oliveira Júnior 
Thaynara Gilli Tonolli 
TÉCNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Wilton Jose Pimentel Filho
SIGLAS
ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária 
CF - Constituição Federal
CICAD - Comissão Interamericana para o Controle de Drogas 
CND - Comissão das Nações Unidas sobre Drogas Narcóticas 
COMAD - Conselho Municipal de Políticas sobre Drogas
CONAD - Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas 
CONED - Conselho Estadual de Políticas Sobre Drogas
EFD - Estratégia Federal de Desenvolvimento
FIOCRUZ - Fundação Oswaldo Cruz 
FUNAD - Fundo Nacional Antidrogas 
INCB - International Narcotics Control Board 
JIFE - Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias
LENAD - Levantamento Nacional de Álcool e Drogas
LOA - Lei Orçamentária Anual
MJSP - Ministério da Justiça e Segurança Pública
NSP - Novas Substâncias Psicoativas
ODS - Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
OEA - Organização dos Estados Americanos
OMS - Organização Mundial da Saúde
ONU - Organização das Nações Unidas
OPAS - Organização Pan-Americana da Saúde
PLAMAD - Plano Municipal de Políticas sobre Drogas
PLANAD - Plano Nacional de Políticas sobre Drogas 
PLANED - Plano Estadual de Políticas sobre Drogas 
PNAD - Política Nacional sobre Drogas 
PPA - Plano Plurianual
RDC - Resolução da Diretoria Colegiada 
SENAD - Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos
SENAPRED - Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção às Drogas 
SISNAD - Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas 
UNIFESP - Universidade Federal de São Paulo 
UNODC - Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime
SUMÁRIO
UNIDADE 1 | CONCEITOS BÁSICOS E CONTEXTO
UNIDADE 2 | PRINCIPAIS NORMAS 
INTERNACIONAIS E NACIONAIS
1.1 O conceito de droga
2.1 Principais organizações e normas 
intergovernamentais de controle de drogas
1.2 A questão das drogas no mundo 
2.2 Legislação básica nacional
18
18
27
27
APRESENTAÇÃO 16
20
29
UNIDADE 3 | SISTEMA NACIONAL DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS SOBRE DROGAS (SISNAD)
3.1 SISNAD: conceito, princípios e objetivos
3.2 Integrantes do SISNAD
33
33
36
1.3 A questão das drogas no Brasil 24
3.3 Governança do SISNAD
3.4 Governança da política sobre drogas nos 
estados, no Distrito Federal e nos municípios
39
44
UNIDADE 4 | A POLÍTICA NACIONAL 
SOBRE DROGAS E O PLANO NACIONAL DE 
POLÍTICAS SOBRE DROGAS
4.1 Principais aspectos da PNAD 47
47
REFERÊNCIAS 58
4.2 O Plano Nacional de Políticas sobre Drogas 
(PLANAD): visão introdutória
51
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
16
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
APRESENTAÇÃO
Olá, cursista! 
Seja bem-vindo ao nosso primeiro módulo de estudos.
Projetamos este primeiro módulo para tratar, em linhas gerais, dos 
conceitos fundamentais sobre drogas no contexto mundial e nacional 
em que o assunto se insere. Vamos também apresentar os marcos 
normativos que compõem as estruturas nacional e internacional 
da política sobre drogas. Você aprenderá sobre o Sistema Nacional 
de Políticas Públicas sobre Drogas, seu propósito, organização e 
atores envolvidos, bem como sobre a atuação do Conselho Nacional 
de Políticas sobre Drogas e o papel dos conselhos estaduais e muni-
cipais. Ao final, você também conhecerá os aspectos gerais da nova 
Política Nacional sobre Drogas e a organização do Plano Nacional 
de Políticas sobre Drogas. Diante dessa proposta, espera-se que 
o conteúdo disponibilize um arcabouço básico da política sobre 
drogas, que será fundamental para o entendimento dos conteúdos 
dos módulos seguintes deste curso.
OBJETIVOS DO MÓDULO
 z Descrever as noções e conceitos essenciais sobre drogas.
 z Observar o contexto mundial e brasileiro em que se insere 
 a discussão da política sobre drogas.
 z Identificar a legislação nacional e a internacional que 
fundamentam a Política Nacional sobre Drogas (PNAD) e o regime 
internacional de controle de drogas. 
 z Descrever os propósitos, objetivos e a estrutura do Sistema 
Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas (SISNAD).
 z Identificar o funcionamento do Conselho Nacional de Políticas 
sobre Drogas (CONAD) e o papel dos conselhos de políticas sobre 
drogas estaduais e municipais.
 z Descrever os pressupostos e objetivos da Política Nacional sobre 
Drogas e a organização do Plano Nacional de Políticas sobre 
Drogas (PLANAD).
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
no QR Code ao lado para 
assistir o vídeo sobre 
apresentação do módulo.
https://youtu.be/OZuj7QYurRc
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
17
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
HUGO TORRES DO VAL
CONTEUDISTA DO MÓDULO
Especialista em Planejamento e Orçamento pela Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP) e bacharel em Administração pela 
Universidade de Brasília (UnB). É servidor público federal da carreira 
de Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério da Economia, 
atualmente exercendo o cargo de Coordenador-Geral de Planejamento 
e Gestão Estratégica do Ministério do Desenvolvimento Regional. 
Atua desde 2013 com as temáticas de planejamento e estratégia go-
vernamental, com passagem pelo Ministério do Trabalho e Emprego, 
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, bem como 
pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública. Neste último, trabalhou 
na Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos 
(SENAD) e foi responsável pelo desenvolvimento da metodologia da 
Análise Executiva da Questão das Drogas no Brasil e do Plano Nacional 
de Políticas sobre Drogas.
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
18
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 1
CONCEITOS BÁSICOS E CONTEXTO
Nesta unidade, são apresentados os principais conceitos relacionados 
às drogas e o contexto internacional e nacional em que elas se inserem.
1.1 O CONCEITO DE DROGA
Em sentido amplo, o termo droga engloba qualquer substância química 
que afeta o funcionamento do corpo e/ou do cérebro (UNODC, 2007).
Pela sua forma de atuação no organismo, muitas drogas têm sua 
produção e consumo regulados e controlados de diferentes maneiras 
pelo governo ou até mesmo são proibidas, a depender do nível de 
aceitação cultural e do entendimento existente sobre seu potencial 
de nocividade para o indivíduo e para a sociedade.
No âmbito do Sistema Nacional de Políticas sobre Drogas (SISNAD), 
instituído pela Lei nº 11.343/2006, também conhecida como “Lei de 
Drogas”, adotou-se o seguinte conceito de drogas:
Lei nº 11.343/2006 
"Parágrafo único. Para fim desta lei, consideram-se como drogas 
as substâncias ou os produtos capazes de causar dependência, 
assim especificados em lei ou relacionados em listas atualizadas 
periodicamente pelo Poder Executivo da União."
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
19
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Assim, no Brasil, a política sobre drogas abrange tanto substâncias 
lícitas quanto ilícitas que possam causar dependência.
DROGAS
LÍCITAS
ILÍCITAS
nicotina/tabaco
maconha
metanfetamina
cocaína êxtase
alucinógenos
medicamentos controlados
álcool
Saiba Mais
Para entender mais sobre as características das principais 
drogas ilícitas submetidas a controle global, acesse a 
matéria “Tipos de drogas sob controle internacional”, 
disponível em: https://www.unodc.org/pdf/26june0709/
typesofdrugs_brochure_pt.pdf.
Atualmente, a lista prevista na Lei de Drogas encontra-se no Anexo 
I da Portaria SVS nº 344, de 12 de maio de 1998, o qual é atuali-zado constantemente por meio das Resoluções de Diretoria Cole-
giada (RDC) da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), 
que apresenta as substâncias entorpecentes, psicotrópicas, precur-
soras e outras sob controle especial. 
Saiba Mais
Essas atualizações são necessárias por causa do 
surgimento e da expansão mundial da distribuição de 
novas substâncias psicoativas (NSP). Para conhecer a lista 
mais recente e o histórico de atualizações, acesse: https://
www.gov.br/anvisa/pt-br/assuntos/medicamentos/
controlados/lista-substancias. 
| ABRANGÊNCIA DA POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS
https://www.unodc.org/pdf/26june0709/typesofdrugs_brochure_pt.pdf
https://www.unodc.org/pdf/26june0709/typesofdrugs_brochure_pt.pdf
https://www.gov.br/anvisa/pt-br/assuntos/medicamentos/controlados/lista-substancias
https://www.gov.br/anvisa/pt-br/assuntos/medicamentos/controlados/lista-substancias
https://www.gov.br/anvisa/pt-br/assuntos/medicamentos/controlados/lista-substancias
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
20
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
1.2 A QUESTÃO DAS DROGAS NO MUNDO
O consumo de drogas é um fenômeno extremamente antigo, havendo 
evidências de que os seres humanos fazem uso de substâncias psicoa-
tivas desde a Pré-História, com o objetivo de alterarem o seu estado 
mental diante da dor, do desconhecido e das tensões e medos diante 
de conflitos. Com o tempo, o uso de drogas diversas foi amplamente 
observado nas principais civilizações ocidentais e orientais, principal-
mente para fins medicinais, religiosos e recreativos (BRASIL, 2021a).
Nos períodos entre os séculos 17 e 20, verificou-se grande expansão 
na produção e consumo de drogas, bem como dos problemas a elas 
vinculados. Em 1909, a Conferência da Comissão do Ópio de Xangai 
se materializou como a primeira iniciativa multilateral em direção 
a controles internacionais de drogas, reconhecendo os problemas 
individuais e sociais gerados pelas drogas (BRASIL, 2021a).
Foto: © [Arturo Laharrondo] / Shutterstock.
Chineses fazendo uso de ópio. 
Foto: © [Pixaterra] / Adobe Stock.
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
21
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Ainda na primeira metade do século 20, com o advento das grandes 
guerras, o consumo de drogas se intensificou e, após o término da 
2ª Guerra Mundial, com a criação da Nações Unidas, o controle de drogas 
se tornou um tema relevante na agenda internacional (BRASIL, 2021a).
Foto: © [Everett Collection] / Shutterstock.
Reflexo de toda essa atenção, o governo de cada país passou a esta-
belecer uma série de políticas públicas para resolver os problemas 
verificados vinculados às drogas, sendo tais políticas organizadas 
em frentes de prevenção do consumo, de tratamento de usuários e 
de combate ao tráfico de drogas. Além disso, como pilar de susten-
tação dessas políticas, avançou-se no levantamento de informações 
e estatísticas acerca do consumo de drogas pela população.
Foto: © [Marko Aliaksandr] / Shutterstock.
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) no 
QR Code ao lado para assistir 
ao vídeo de animação que 
trata da questão das drogas 
no mundo.
https://youtu.be/aoC31vuiYJU
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
22
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Cerca de 200 milhões de pessoas
usaram Cannabis em 2019
(4% da população mundial),
representando um crescimento
superior a 18% na última década.
Aproximadamente 20 milhões de 
pessoas consumiram cocaína em 2019
(0,4% da população mundial), com 
prevalência mantida estável em relação
ao aumento populacional. 
62 milhões de pessoas fizeram uso
de opioides para fins não medicinais
em 2019 (1,2% da população mundial), 
valor que dobrou na última década, 
especialmente devido ao avanço
na Ásia e na África. 
Estima-se que 27 milhões de 
pessoas utilizaram estimulantes 
anfetamínicos, correspondendo
a 0,5% da população. 
O uso de novas substâncias
psicoativas parece estar emergindo 
em países de baixa e média renda. 
A pandemia causada pela Covid-19 
desencadeou gatilhos relacionados ao ciclo 
vicioso de vulnerabilidade e o desenvolvimento 
de problemas com drogas.
Anualmente, o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime 
(UNODC) publica estatísticas acerca do consumo e produção de drogas 
no mundo. O último “Relatório Mundial sobre Drogas” (UNODC, 
2021a) identificou algumas questões. Veja a seguir.
Veja, a seguir, mais detalhes sobre a relação da Covid-19 e o desen-
volvimento de problemas com drogas.
Conflitos
Restrições/Carências 
educacionais
Em 2020, 1,6 bilhão de 
estudantes foram afetados 
pelo fechamento de escolas.
Restrições/Carências 
de Emprego
Em 2020, 255 milhões
de empregos de tempo 
integral foram perdidos.
Problemas relacionados 
ao uso de drogas
Pobreza
Em 2020, entre 119 e 124 
milhões de pessoas 
passaram para a condição
de extrema pobreza.
Círculo 
Vicioso
| CONSUMO E PRODUÇÃO DE DROGAS NO MUNDO
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
23
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Saiba Mais
Para visualizar no mapa-múndi os dados de prevalência 
geral do consumo de drogas no mundo, acesse a matéria 
disponível em: https://dataunodc.un.org/data/drugs/
Prevalence-general. E para saber mais sobre os efeitos da 
Covid-19 relacionados à oferta e à demanda por drogas, 
acesse o livreto 5 do “Relatório Mundial sobre Drogas”, 
disponível em: https://www.unodc.org/res/wdr2021/
field/WDR21_Booklet_5.pdf. 
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
no QR Code ao lado para 
assistir o vídeo sobre a 
relação dos impactos 
causados pela Covid-19 
e o desenvolvimento de 
problemas com drogas.
Considerando-se o grande mercado consumidor existente, estima-se 
que o mercado global de drogas ilícitas movimenta, anualmente, um 
montante avaliado entre US$ 426 bilhões e US$ 652 bilhões, tor-
nando-o o segundo mercado ilícito mais lucrativo, perdendo apenas 
para o de produtos falsificados e pirateados, cuja estimativa de renda 
é da ordem de US$ 1,13 trilhão por ano (MAVRELLIS, 2020).
Foto: © [KARNSTOCKS] / Shutterstock.
No que se refere às drogas lícitas, segundo dados da Organização 
Mundial da Saúde (2021), o tabaco é uma das principais causas de 
mortes evitáveis no mundo, sendo responsável pela morte de mais 
8 milhões de pessoas por ano. Dessas mortes, mais de 7 milhões são 
decorrentes do uso direto do tabaco, enquanto cerca de 1,2 milhão 
é resultado de não fumantes expostos ao fumo passivo. Além disso, 
os problemas relacionados ao tabaco geram um custo econômico 
global anual de aproximadamente 1,4 trilhão de dólares por ano.
https://dataunodc.un.org/data/drugs/Prevalence-general
https://dataunodc.un.org/data/drugs/Prevalence-general
https://www.unodc.org/res/wdr2021/field/WDR21_Booklet_5.pdf
https://www.unodc.org/res/wdr2021/field/WDR21_Booklet_5.pdf
https://youtu.be/P8H6gsSWaGI
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
24
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Foto: © [monticello] / Shutterstock.
O consumo nocivo de álcool é outra causa de mortes evitáveis e resulta 
em 3 milhões de mortes por ano em todo o mundo, representando 
5,3% do total de mortes. O álcool também é entendido como fator 
causal para mais de 200 doenças e lesões (OPAS, 2021). 
Foto: © [Skrypnykov Dmytro] / Shutterstock.
1.3 A QUESTÃO DAS DROGAS NO BRASIL 
No Brasil, as estatísticas mais recentes sobre o consumo de drogas 
ilícitas constam do “II Levantamento Nacional de Álcool e Drogas” 
(LENAD), realizado pela Universidade Federal de SãoPaulo (UNIFESP) 
em 2012. Veja a seguir alguns dados sobre o estudo. 
A prevalência do consumo
de maconha nos últimos
12 meses anteriores à pesquisa 
foi de 2,5% em adultos 
e 3,4% em adolescentes.
Nesse mesmo período, o uso de 
cocaína foi de 1,7% em adultos
e 1,6% em adolescentes.
Curso CoPlanar
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25
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Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Outro estudo relevante foi a “Pesquisa Nacional sobre o Crack”, rea-
lizada pela Fundação Oswaldo Cruz (FIOCRUZ) em 2013, que revelou 
a existência de 370 mil usuários regulares de crack somente nas 
capitais do país, representando 0,81% da população dessas cidades.
Em relação ao tráfico de drogas, de acordo com o estudo “Análise 
Executiva da Questão das Drogas no Brasil” (CONAD/MJSP, 2021), 
o Brasil possui uma localização estratégica para o narcotráfico. 
A extensa faixa de fronteira que o liga a países produtores de drogas 
traz desafios aos órgãos de redução da oferta. Além disso, o país 
possui uma extensa malha rodoviária, transporte fluvial e aéreo, 
que viabilizam a saída da droga por meio dos grandes portos.
BRASIL
BOLÍVIA
ARGENTINA
VENEZUELA SURINAME
GUIANA FRANCESA
GUIANA
URUGUAI
PARAGUAI
PERU
CHILE
COLÔMBIA
EQUADOR
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26
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Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
20,9% dos entrevistados com mais de 18 anos 
relataram ter feito consumo abusivo de álcool
nos últimos 30 dias. 
9,5% dos homens informaram ter dirigido
veículo após o consumo de bebida alcóolica,
enquanto somente no caso de mulheres
o percentual foi de 1,7%. 
9,5% da população maior de 18 anos relataram
serem fumantes. 
7% da população com mais de 18 anos declararam 
serem fumantes passivos em seu domicílio. 
Foi considerado consumo abusivo de bebidas 
alcoólicas a ingestão de cinco ou mais doses (homem) 
ou quatro ou mais doses (mulher) em uma única 
ocasião, pelo menos uma vez nos últimos 30 dias. 
Mais detalhes sobre os problemas e dados vinculados à questão das 
drogas no Brasil, bem como acerca das ações e dos programas go-
vernamentais utilizados para sua solução, serão apresentados nos 
capítulos deste curso em que serão abordadas as políticas públicas 
de redução da demanda e da oferta de drogas.
No que se refere às duas principais drogas lícitas, o álcool e o tabaco 
(nicotina), a “Vigilância de Fatores de Risco e Proteção para Doenças 
Crônicas por Inquérito Telefônico – Vigitel Brasil 2020” (BRASIL, 
2021b) fez levantamento de informações da população das capitais 
brasileiras, veja a seguir.
| INFORMAÇÕES SOBRE ÁLCOOL E TABACO
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27
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 2
PRINCIPAIS NORMAS INTERNACIONAIS
E NACIONAIS
Nesta unidade, apresentaremos as principais organizações inter-
governamentais de controle de drogas, faremos um breve contexto 
histórico dos principais códigos instituídos ao longo da história 
e refletiremos sobre as proposições contidas nas principais normas 
e decretos atuais que tratam especificamente do Sistema Nacional 
de Políticas Públicas sobre Drogas (SISNAD), da terceira Política 
Nacional sobre Drogas (PNAD) e do Conselho Nacional de Políticas 
sobre Drogas (CONAD). Neste tópico, estudaremos as principais 
convenções internacionais, vinculadas principalmente à Organização 
das Nações Unidas. Também falaremos do Plano Hemisférico, com-
posto principalmente pelos Estados-membros da Organização dos 
Estados Americanos. Continue seus estudos e confira!
2.1 PRINCIPAIS ORGANIZAÇÕES E NORMAS 
INTERGOVERNAMENTAIS DE CONTROLE 
DE DROGAS
Após a 2ª Guerra Mundial, em 1946, foi criada a Comissão das Na-
ções Unidas sobre Drogas Narcóticas (CND), instância multilateral 
intergovernamental relevante para o debate da questão das drogas 
no mundo e de definição do marco legal internacional relacionado 
ao controle de drogas. 
Fonte: UNODC (2021b).
No âmbito da ONU, foram expedidas três convenções que representam 
o marco legal internacional sobre drogas:
 z Convenção Única sobre Entorpecentes, de 1961 
(emendada em 1972).
 z Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas, de 1971.
 z Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e 
Substâncias Psicotrópicas, de 1988.
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28
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Saiba Mais
No Brasil, essas convenções foram ratificadas, 
respectivamente, por meio do Decreto nº 54.216, de 27 
de agosto de 1964, Decreto nº 79.388, de 14 de março de 
1977 e pelo Decreto nº 154, de 26 de junho de 1991. 
Para saber mais sobre o marco legal internacional sobre 
drogas, acesse a matéria disponível em: https://www.
unodc.org/lpo-brazil/pt/drogas/marco-legal.html.
No âmbito do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime, 
são apresentados continuamente estudos e estatísticas sobre a 
questão das drogas no mundo, bem como avaliações e boas práticas 
em políticas sobre drogas. No âmbito da Estratégia do UNODC para 
2021-2025, foram estabelecidas as diretrizes seguintes para solução 
do problema mundial das drogas.
DIRETRIZES 
PARA A 
SOLUÇÃO
Maior acesso a medicamentos controlados para os necessitados.
Alternativas sustentáveis ao cultivo de drogas ilícitas.
Fortalecimento da cooperação policial internacional.
Melhor compreensão e monitoramento dos mercados de drogas ilícitas.
Respostas efetivas da justiça criminal ao tráfico.
Mais prevenção, tratamento e cuidados.
Fonte: Adaptado de UNODC (2021b).
A Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE) – ou 
International Narcotics Control Board (INCB) – também é outro 
órgão importante para a política sobre drogas. Trata-se de um órgão 
de fiscalização independente (inclusive em relação à ONU) para a 
implementação das Convenções Internacionais das Nações Unidas 
de controle de drogas, estabelecido em 1968. 
| PROBLEMA MUNDIAL DAS DROGAS
https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/drogas/marco-legal.html
https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/drogas/marco-legal.html
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Boas Práticas
A CICAD, além de ser uma instância de debate e 
apresentação de boas práticas internacionais de 
políticas sobre drogas, realiza avaliação multilateral 
dos avanços dos Estados-membros no que tange à 
temática drogas.
2.2 LEGISLAÇÃO BÁSICA NACIONAL
A legislação brasileira acompanhou o avanço internacional acerca da 
discussão da questão das drogas. Para fins deste curso, abordaremos a 
seguir apenas a legislação atualmente vigente sobre drogas no Brasil.
A mais importante fonte do sistema legal brasileiro, a Constituição 
Federal (BRASIL, 2020), trouxe nos seus dispositivos os seguintes 
imperativos acerca da política sobre drogas:
Com o tempo, diversas organizações multilaterais regionais também 
estabeleceram espaços para discussão e tomada de decisão sobre 
drogas, como a Organização dos Estados Americanos (OEA), que ins-
tituiu a Comissão Interamericana para o Controle de Drogas (CICAD).
A lei considerará crime inafiançável e imprescritível o tráfico 
ilícito de entorpecentes e drogas afins.
Brasileiro naturalizado poderá ser extraditado se for 
comprovado o envolvimento com tráfico de drogas.
Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em 
decorrência do tráfico ilícito de drogas será confiscado e 
reverterá ao fundo especial com destinação específica.
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
30
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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O fundo a que se refere a Constituição é o FundoNacional Antidrogas 
(FUNAD), instituído poucos anos antes, pela Lei nº 7.560, de 19 de 
dezembro de 1986. Mais detalhes sobre o funcionamento desse fundo 
serão apresentados no módulo que abordará as políticas públicas de 
redução da oferta de drogas e a gestão de ativos.
O normativo fundamental da política sobre drogas no 
Brasil é a Lei nº 11.343/2006, a Lei de Drogas, que institui 
o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas; 
prescreve medidas para prevenção do uso indevido, 
atenção e reinserção social de usuários e dependentes de 
drogas; estabelece normas para repressão à produção não 
autorizada e ao tráfico ilícito de drogas e define crimes.
Podcast transcrito
O ano de 2019 foi de especial relevância devido à edição de duas leis 
que alteraram a Lei de Drogas, trazendo dispositivos que aprimo-
raram a gestão da política sobre drogas, conforme disposto abaixo.
Lei 13.840/2019
 z Previsão do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas.
 z Previsão do Plano Individual de Atendimento ao 
usuário ou dependente de drogas.
 z Estabelecimento das competências da União na 
política sobre drogas.
 z Estabelecimento dos objetivos dos conselhos 
estaduais, do Distrito Federal e dos municípios.
 z Estabelecimento da Semana Nacional de Políticas 
sobre Drogas na quarta semana de junho, data 
comemorativa em que serão intensificadas ações de 
difusão de informações e realização de eventos de 
divulgação e debate acerca da política sobre drogas.
 z Atualização de dispositivos sobre as atividades 
de prevenção, tratamento, acolhimento e de 
reinserção social e econômica de usuários ou 
dependentes de drogas.
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
31
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Lei 13.886/2019
 z Realização de diversas melhorias nos 
procedimentos de gestão de ativos apreendidos 
pelo governo oriundos do tráfico de drogas, 
com aceleração do processo de aproveitamento 
e alienação, além de maior entrega de recursos 
financeiros aos estados apreensores para aplicação 
em políticas públicas sobre drogas.
No que se refere aos normativos infralegais da política sobre drogas, 
três decretos se destacam.
Decreto nº 5.912/2016
Regulamenta o Sistema Nacional de Políticas sobre 
Drogas, estabelecendo seus integrantes, competências e 
mecanismos de gestão da informação.
Decreto nº 9.926/2019
Dispõe sobre o Conselho Nacional de Políticas sobre 
Drogas, explicando sobre suas competências, seus 
integrantes e seu funcionamento.
Decreto nº 9.761/2019
Aprova a Política Nacional sobre Drogas, apresentando 
os pressupostos e objetivos dessa política, além de 
orientações gerais e diretrizes para as principais linhas 
de atuação do governo.
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
32
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Nos módulos seguintes do curso, abordaremos um pouco mais 
esses assuntos.
Saiba Mais
Além da legislação básica aqui comentada, há outras 
normas também relevantes que descrevem e orientam 
mais detalhadamente as políticas sobre drogas. Para 
saber mais sobre o assunto, acesse a publicação intitulada 
“Análise Executiva da Questão das Drogas no Brasil” 
(CONAD/MJSP, 2021), que apresenta o rol das leis e 
normas elaboradas no âmbito da União, disponível em: 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/
politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-
e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-
da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf.
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
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UNIDADE 3
SISTEMA NACIONAL DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS SOBRE DROGAS (SISNAD)
Nesta unidade, você aprenderá sobre a organização do SISNAD e sobre 
a governança da política sobre drogas realizada por meio do CONAD. 
3.1 SISNAD: CONCEITO, PRINCÍPIOS 
E OBJETIVOS
O SISNAD representa um “conjunto ordenado de princípios, regras, 
critérios e recursos materiais e humanos que envolvem as políticas, 
planos, programas, ações e projetos sobre drogas, incluindo-se 
nele, por adesão, os Sistemas de Políticas Públicas sobre Drogas dos 
Estados, Distrito Federal e Municípios” (BRASIL, 2006, art. 4º, § 1º).
Sua finalidade é articular, integrar, organizar e coordenar as ativi-
dades relacionadas com: 
Repressão da produção não autorizada e do tráfico 
ilícito de drogas.
Prevenção do uso indevido, a atenção e a reinserção 
social de usuários e dependentes de drogas.
Fonte: Adaptado de Brasil (2021a).
A organização do SISNAD assegura uma orientação central e uma 
execução descentralizada das atividades realizadas em seu âmbito, 
nas esferas federal, distrital, estadual e municipal, e é pautado pelos 
princípios e objetivos elencados a seguir.
| PRINCÍPIOS
I. O respeito aos direitos fundamentais da pessoa 
humana, especialmente quanto à sua autonomia e 
à sua liberdade.
II. O respeito à diversidade e às especificidades 
populacionais existentes.
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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III. A promoção dos valores éticos, culturais e da 
cidadania do povo brasileiro, reconhecendo-os 
como fatores de proteção para o uso indevido de 
drogas e outros comportamentos correlacionados.
IV. A promoção de consensos nacionais, de ampla 
participação social, para o estabelecimento dos 
fundamentos e estratégias do SISNAD.
V. A promoção da responsabilidade compartilhada 
entre Estado e sociedade, reconhecendo a 
importância da participação social nas 
atividades do SISNAD.
VI. O reconhecimento da intersetorialidade dos fatores 
correlacionados com o uso indevido de drogas, com 
a sua produção não autorizada e o seu tráfico ilícito.
VII. A integração das estratégias nacionais e 
internacionais de prevenção do uso indevido, 
atenção e reinserção social de usuários e 
dependentes de drogas e de repressão à sua 
produção não autorizada e ao seu tráfico ilícito.
VIII. A articulação com os órgãos do Ministério Público 
e dos Poderes Legislativo e Judiciário, visando à 
cooperação mútua nas atividades do SISNAD.
IX. A adoção de abordagem multidisciplinar que 
reconheça a interdependência e a natureza 
complementar das atividades de prevenção do uso 
indevido, atenção e reinserção social de usuários e 
dependentes de drogas, repressão da produção não 
autorizada e do tráfico ilícito de drogas.
X. A observância do equilíbrio entre as atividades de 
prevenção do uso indevido, atenção e reinserção 
social de usuários e dependentes de drogas e de 
repressão à sua produção não autorizada e ao seu 
tráfico ilícito, visando garantir a estabilidade e o 
bem-estar social.
XI. A observância às orientações e normas 
emanadas do Conselho Nacional de Políticas 
sobre Drogas (CONAD).
Fonte: Adaptado de Brasil (2021a).
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| OBJETIVOS
Contribuir para a inclusão social do cidadão, 
visando torná-lo menos vulnerável a 
assumir comportamentos de risco para o 
uso indevido de drogas, seu tráfico ilícito e 
outros comportamentos relacionados.
Promover a construção e a socialização do 
conhecimento sobre drogas no país.
Promover a integração entre as políticas 
de prevenção do uso indevido, atenção e 
reinserção social de usuários e dependentes 
de drogas e de repressão à sua produção não 
autorizada e ao tráfico ilícito e as políticas 
públicas setoriais de órgãos do Poder 
Executivo da União, do Distrito Federal, 
dos estados e dos municípios.
Assegurar as condições para a coordenação, 
integração e articulação das atividades de 
que trata o art. 3º desta lei.
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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3.2 INTEGRANTES DO SISNAD
 O SISNAD conta com os integrantes descritos a seguir. 
| SISNAD
Como se pôde ver acima, especialmente quanto aos órgãos e entidades 
públicos envolvidos e às organizações da sociedade civil, o SISNAD é 
composto por uma multiplicidade de atores, uma vez que o problema 
das drogas exige a atuação coordenada e integrada de diferentes po-
líticas públicas. Isso se reflete também na articulação com os demais 
sistemas de políticas públicas existentes, como o Sistema Único de 
Saúde, o Sistema Único de Assistência Social e o Sistema Único de 
Segurança Pública.
CONAD
União
Estados, DF e municípios, 
mediante ajustes específicos.
Órgão de entidades públicas
vinculados às atividades de prevenção ao uso indevido, atenção 
e reinserção social de usuários e dependentes e de repressão do 
tráfico ilícito de drogas e da produção não autorizada.
Organizações, instituições ou entidades da sociedade civil
que atuam nas áreas da atenção à saúde e da assistência social e atendam usuários 
ou dependentes de drogas e respectivos familiares, mediante ajustes específicos.
Órgão normativo e de deliberação 
coletiva do sistema, vinculado ao MJSP Secretaria-Executiva do CONAD
Conselhos de 
drogas estaduais, 
municipais e do 
Distrito Federal
SENAD
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
37
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Prevenção social
Ações
Reinserção social
Tratamento
Pesquisa
Formação
Financiamento
Gestão
Articulação Repressão
Regulação de mercados legais
Regulação de precursores
Desenvolvimento sustentável
MINISTÉRIO 
DA SAÚDE
MINISTÉRIO 
DA JUSTIÇA E 
SEGURANÇA PÚBLICA
MINISTÉRIO 
DA CIDADANIA
MINISTÉRIO 
DA DEFESA
MINISTÉRIO 
DA EDUCAÇÃO
MINISTÉRIO DA 
MULHER, DA FAMÍLIA E 
DOS DIREITOS HUMANOS
AGÊNCIA NACIONAL DE 
VIGILÂNCIA SANITÁRIA
| ATORES DA POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS NO GOVERNO FEDERAL
Fonte: Adaptado de Brasil (2021a).
Para entender melhor essa execução, é importante saber o que cada 
ente da Federação faz de acordo com a legislação vigente. Nesse 
sentido, apresentaremos, a seguir, as competências da União, de 
forma centralizada e descentralizada, elencadas no decreto que 
regulamenta o SISNAD.
Vale destacar que, no âmbito do Decreto nº 5.912/2006, 
 foi dado destaque aos órgãos e às entidades públicas 
do Poder Executivo. Entretanto, o Poder Judiciário e o 
Ministério Público têm grande importância na política 
sobre drogas, especialmente quando se trata de questões 
relacionadas à gestão de ativos do crime. 
O Poder Legislativo Federal, apesar de não ser um executor 
de política pública, também tem fortíssima influência sobre 
a política, uma vez que as linhas gerais de atuação do país 
sobre drogas são definidas por ele por meio das leis.
Podcast transcrito
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
38
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Adotar medidas de enfrentamento 
aos crimes transfronteiriços.
Estabelecer uma política nacional de 
controle de fronteiras, visando coibir 
o ingresso de drogas no país.
Elaborar o Plano Nacional de Políticas 
sobre Drogas, em parceria com 
estados, o Distrito Federal, 
os municípios e a sociedade.
Promover a integração das políticas 
sobre drogas com os estados, o Distrito 
Federal e os municípios.
Financiar, com estados, Distrito 
Federal e municípios, a execução das 
políticas sobre drogas, observadas as 
obrigações dos integrantes do 
SISNAD.
Estabelecer formas de colaboração 
com estados, Distrito Federal e 
municípios para a execução das 
políticas sobre drogas.
Garantir publicidade de dados e 
informações sobre repasses de 
recursos para financiamento das 
políticas sobre drogas.
Sistematizar e divulgar os dados 
estatísticos nacionais de prevenção, 
tratamento, acolhimento, reinserção 
social e econômica e repressão ao 
tráfico ilícito de drogas.
Definir formas de financiamento e 
gestão das políticas sobre drogas.
Elaborar objetivos, ações estratégicas, 
metas, prioridades e indicadores.
Estabelecer diretrizes sobre a 
organização e funcionamento do 
SISNAD e suas normas de referência.
Formular e coordenar a execução da 
Política Nacional sobre Drogas.
Coordenar o SISNAD.
CENTRALIZADA DESCENTRALIZADA
Fonte: Adaptado de Brasil (2021a).
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
39
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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3.3 GOVERNANÇA DO SISNAD
A governança do SISNAD é exercida pelo Conselho Nacional de Polí-
ticas sobre Drogas (CONAD), órgão superior permanente de caráter 
deliberativo e normativo que possui as seguintes competências, 
apresentadas no Decreto nº 9.926, de 19 de julho de 2019.
I. Aprovar o Plano Nacional de Políticas sobre Drogas.
II. Reformular e acompanhar a execução do Plano 
Nacional de Políticas sobre Drogas.
III. Deliberar, por meio de resoluções, proposições, 
recomendações e moções, sobre iniciativas do 
governo federal que visem cumprir os objetivos da 
Política Nacional sobre Drogas.
IV. Deliberar, por meio de resoluções, proposições, 
recomendações e moções, a respeito de propostas 
do Grupo Consultivo e da Comissão Bipartite.
V. Solicitar análises e estudos ao Grupo Consultivo 
e à Comissão Bipartite.
VI. Acompanhar o cumprimento pelo Sistema 
Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas 
das diretrizes nacionais para a prevenção do 
uso indevido, a atenção e a reinserção social de 
usuários e dependentes de drogas.
VII. Acompanhar o cumprimento pelo Sistema 
Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas das 
diretrizes nacionais para a repressão da produção 
não autorizada e do tráfico ilícito de drogas.
VIII. Identificar e difundir boas práticas dos três níveis 
de governo sobre drogas.
IX. Acompanhar e se manifestar sobre proposições 
legislativas referentes às drogas.
X. Aprovar o seu regimento interno.Fonte: Adaptado de Brasil (2021b).
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
40
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Cumpre destacar que, além dessas competências, a PNAD (Decreto 
nº 9.761/2019) prevê também um pressuposto de grande relevância 
relacionado ao CONAD:
Decreto nº 9.761/2019 
"Buscar garantir, por meio do Conselho Nacional de Políticas 
sobre Drogas do Ministério da Justiça e Segurança Pública, 
o desenvolvimento de estratégias de planejamento e 
avaliação das políticas de educação, assistência social, saúde, 
trabalho, esportes, habitação, cultura, trânsito e segurança 
pública nos campos relacionados ao tabaco e seus derivados, 
álcool e outras drogas, com uso de estudos técnicos e outros 
conhecimentos produzidos pela comunidade científica."
O CONAD é um colegiado composto por doze representantes do go-
verno federal, um representante de órgão estadual responsável pela 
política sobre drogas e um representante de conselho estadualsobre 
drogas. Quem o preside é o ministro da Justiça e Segurança Pública e 
a Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas desempenha a função 
de secretaria-executiva.
O Conselho ainda conta com o assessoramento da Comissão Bipartite 
e do Grupo Consultivo.
CONAD
Conselho Nacional de 
Política sobre Drogas Ministro
do MJSP
Presidente
Órgãos 
de apoio
Colegiado
Grupo 
consultivo
Comissão 
bipartite
| ESTRUTURA DO CONAD E ÓRGÃOS DE APOIO
Fonte: Adaptado de Brasil (2020).
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
41
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
A Comissão Bipartite representa a instância de articulação com os 
órgãos estaduais da política sobre drogas. Assim, é composta pelo 
secretário nacional de Cuidados e Prevenção às Drogas do Ministério 
da Cidadania (SENAPRED/MC), que a preside, pelo secretário nacional 
de Políticas sobre Drogas, do Ministério da Justiça e Segurança Pú-
blica, e por 27 representantes – um de cada órgão estadual e um do 
órgão do Distrito Federal, responsáveis pela política sobre drogas.
A Comissão possui como competências:
 z Propor estratégias para a gestão e a implementação 
dos programas, projetos e ações da Política Nacional 
sobre Drogas.
 z Propor à Secretaria-Executiva do Conselho 
Nacional de Políticas sobre Drogas metodologias de 
acompanhamento da Política Nacional sobre Drogas.
 z Sugerir ao Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas 
boas práticas para os três níveis de governo sobre 
drogas.
 z Sugerir aperfeiçoamentos para a articulação federativa 
sobre drogas.
de Cuidados e Prevenção 
às Drogas do Ministério da 
Cidadania (presidente)
Secretário Nacional 
de Políticas sobre Drogas 
do Ministério da Justiça 
e Segurança Pública
Secretário Nacional 
um de cada órgão estadual 
e um do órgão do Distrito 
Federal
27 representantes
O Grupo Consultivo, por sua vez, é a instância de apoio técnico-es-
pecializado sobre os assuntos da política sobre drogas. É coordenado 
pelo secretário nacional de Políticas sobre Drogas e conta com a par-
ticipação da SENAPRED/MC, de três especialistas da área de redução 
da oferta e outros três especialistas da área de redução da demanda.
| COMISSÃO BIPARTITE
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
42
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
 z Elaborar diagnósticos, recomendações e propostas 
sobre drogas.
 z Propor à Secretaria-Executiva do Conselho 
Nacional de Políticas sobre Drogas metodologias de 
acompanhamento da Política Nacional sobre Drogas.
 z Elaborar estudos sobre proposições legislativas 
referentes a drogas.
 z Sugerir ao Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas 
boas práticas para os três níveis de governo sobre a 
temática das drogas.
 z Sugerir aperfeiçoamentos para a articulação federativa 
sobre drogas.
Suas competências são:
de Políticas sobre Drogas do 
Ministério da Justiça e Segurança 
Pública, que o coordenará
Secretário Nacional 
de Cuidados e Prevenção 
às Drogas do Ministério 
da Cidadania
Secretário Nacional 
em temáticas vinculadas 
à política sobre drogas, 
indicados pelo Ministro de 
Estado da Cidadania
Três especialistas 
em temáticas vinculadas 
à política sobre drogas, 
indicados e designados pelo 
Ministro de Estado da Justiça 
e Segurança Pública
Três especialistas 
| GRUPO CONSULTIVO
A imagem a seguir sintetiza a organização do CONAD, da sua Comissão 
Bipartite e do seu Grupo Consultivo.
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43
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
ÓRGÃOS DE APOIO
COMISSÃO
BIPARTITE
GRUPO
CONSULTIVO
PRESIDENTE
MINISTRO DO MJSP
CONAD
Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas
Ministro da 
Cidadania
Secretário da 
SENAPRED
Ministério
da Educação
ANVISA
Ministério
da Saúde
Ministério
da Defesa
Secretário da 
SENAD
Ministério da Mulher, da Família
e dos Direitos Humanos
COLEGIADO
Ministério das
Relações Exteriores
Conselho Estadual 
sobre Drogas
Gabinete de Segurança 
Institucional da PR
Ministério da Economia Órgão Estadual responsável 
pela política sobre drogas
COMISSÃO
BIPARTITE
Composição de órgãos de apoio
GRUPO
CONSULTIVO
Secretário Nacional
de Cuidados e Prevenção 
às Drogas do Ministério
da Cidadania
Secretário Nacional
de Cuidados e Prevenção 
às Drogas do Ministério
da Cidadania
27 representantes, um
de cada órgão estadual
e distrital, responsável 
pela política sobre drogas
3 especialistas em temáticas 
vinculadas à política sobre 
drogas, indicados pelo 
Ministro da Cidadania
3 especialistas em temáticas 
vinculadas à política sobre 
drogas, indicados pelo 
Ministro do MJSP
Secretário Nacional
de Políticas sobre 
Drogas do MJSP
Secretário Nacional
de Políticas sobre
Drogas do MJSP
| ORGANIZAÇÃO DO CONAD, COMISSÃO BIPARTITE E GRUPO CONSULTIVO
Fonte: Adaptado de Brasil (2022).
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
44
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Saiba Mais
Para saber mais sobre o funcionamento do CONAD e sobre 
seus membros, acesse o Decreto nº 9.926, de 19 de julho 
de 2019, que dispõe sobre o Conselho Nacional de Políticas 
sobre Drogas, disponível em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D9926.htm.
3.4 GOVERNANÇA DA POLÍTICA SOBRE 
DROGAS NOS ESTADOS, NO DISTRITO 
FEDERAL E NOS MUNICÍPIOS
A partir de 2019, os Conselhos de Políticas sobre Drogas nos entes 
subnacionais tiveram sua importância para a política sobre drogas 
reforçada, com a previsão dos seus objetivos na Lei de Drogas, 
conforme apresentado a seguir.
I. Auxiliar na elaboração de políticas sobre drogas.
II. Colaborar com os órgãos governamentais no 
planejamento e na execução das políticas 
sobre drogas, visando à efetividade das 
políticas sobre drogas.
III. Propor a celebração de instrumentos de 
cooperação, visando à elaboração de programas, 
ações, atividades e projetos voltados à prevenção, 
tratamento, acolhimento, reinserção social e 
econômica e repressão ao tráfico ilícito de drogas.
IV. Promover a realização de estudos, com o objetivo de 
subsidiar o planejamento das políticas sobre drogas.
V. Propor políticas públicas que permitam a 
integração e a participação do usuário ou 
dependente de drogas no processo social, 
econômico, político e cultural no respectivo 
ente federado.
VI. Desenvolver outras atividades relacionadas às 
políticas sobre drogas em consonância com o 
SISNAD e com os respectivos planos.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D9926.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D9926.htm
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
45
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Com essa inovação, os Conselhos de Drogas subnacionais passaram a 
ter sua atuação prevista no principal normativo da Política Nacional 
sobre Drogas, com atribuições ligadas especialmente ao planejamento 
e proposição de políticas públicas para solução dos problemas vin-
culados a drogas dentro das suas esferas de atuação.
Digna de destaque é a competência de realização de estudos para 
fundamentar as estratégias a serem estabelecidas, uma vez que uma 
das principais diretrizes internacionais existentes é a de planejamento 
e adoção de ações e programas com base em evidências. 
Boas Práticas
Verifica-se que os conselhos não se restringem a instâncias 
de articulação meramente política, mas também técnica, 
de forma que os estados, o Distrito Federal e os municípios 
devem contemplar em seus arranjos a participação de 
profissionais e especialistas no assunto.
Cumpre destacar que, em relação à estrutura dos conselhos, não há 
regra nacional que defina como deva sersua composição exata. En-
tretanto, o estudo “Conselhos Estaduais de Políticas sobre Drogas: 
Institucionalidade, Atuação e Estrutura” (BRASIL, 2018) verificou 
que os conselhos, de maneira geral, são constituídos por represen-
tantes dos órgãos do governo que têm incumbência de desenvolver 
atividades diretamente ligadas às “drogas”, entre os quais estão:
 z Secretarias de Estado. 
 z Representantes de entidades ou de instituições que atuam 
na área da prevenção, tratamento, reabilitação e reinserção 
social do usuário. 
 z Representantes dos órgãos responsáveis pela repressão ao 
tráfico de drogas.
 z Representantes da sociedade civil organizada.
A participação social também foi um destaque verificado no referido 
estudo, uma vez que a maioria desses conselhos possuíam muitos 
representantes da sociedade, em alguns casos, de forma paritária 
com a quantidade de membros do governo.
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
46
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Boas Práticas
A participação da sociedade nos conselhos estaduais e 
municipais tem grande importância para o engajamento da 
comunidade nas estratégias para solucionar os problemas 
locais relacionados às drogas.
Saiba Mais
Para conhecer mais sobre as características dos 
conselhos estaduais de políticas sobre drogas, acesse 
o relatório, disponível em: https://www.gov.br/mj/
pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/
arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/
relatorio-dos-conselhos-estaduais-de-politicas-
sobre-drogas-2018.pdf.
Encerramos a Unidade 3, em que apresentamos uma visão geral 
do SISNAD, contemplando seus princípios, objetivos, integrantes 
e mecanismo de governança (o CONAD). Falamos ainda sobre a 
atuação dos conselhos estaduais, distritais e municipais sobre drogas. 
Na próxima unidade, vamos aprofundar os estudos sobre a Política 
Nacional sobre Drogas.
Siga em frente e bons estudos!
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/relatorio-dos-conselhos-estaduais-de-politicas-sobre-drogas-2018.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/relatorio-dos-conselhos-estaduais-de-politicas-sobre-drogas-2018.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/relatorio-dos-conselhos-estaduais-de-politicas-sobre-drogas-2018.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/relatorio-dos-conselhos-estaduais-de-politicas-sobre-drogas-2018.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/relatorio-dos-conselhos-estaduais-de-politicas-sobre-drogas-2018.pdf
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
47
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 4
A POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS 
E O PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS 
SOBRE DROGAS
Nesta unidade, abordaremos a nova Política Nacional sobre Drogas, 
instituída pelo Decreto nº 9.761/2019. Apresentaremos aqui seus 
principais aspectos, princípios e objetivos. Além disso, falaremos um 
pouco sobre o Plano Nacional de Políticas sobre Drogas.
4.1 PRINCIPAIS ASPECTOS DA PNAD
A primeira Política Nacional sobre Drogas (denominada à época de 
Política Nacional Antidrogas) foi estabelecida a partir do Decreto 
Presidencial nº 4.345, de 26 de agosto de 2002, sendo pioneira na 
consolidação das diretrizes de governo para as ações voltadas à so-
lução dos problemas relacionados à questão das drogas. 
A segunda PNAD foi instituída em 27 de outubro de 2005, por meio da 
Resolução nº 03/GSIPR/CH/CONAD. A nova PNAD excluiu o prefixo 
“antidrogas” de seu título e inseriu, em seu lugar, o termo “sobre 
drogas”. Também apresentou foco na cooperação mútua entre os 
atores envolvidos e deu atenção especial à temática de redução de 
danos (BRASIL, 2021a).
A terceira e mais recente PNAD foi instituída pelo Decreto nº 9.761, 
de 11 de abril de 2019. Essa PNAD definiu que a Secretaria Nacional 
de Cuidados e Prevenção às Drogas, do Ministério da Cidadania, e a 
Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas, do Ministério da Justiça 
e Segurança Pública, articularão e coordenarão a implementação da 
PNAD, no âmbito de suas competências. A figura a seguir sintetiza o 
escopo dessa responsabilidade.
Órgãos de Articulação e Coordenação 
da implementação da PNAD
SENAD/MJSP
Redução da oferta 
e gestão de ativos
SENAPRED/MC
Redução da demanda
| ÓRGÃOS DE ARTICULAÇÃO E COORDENAÇÃO DA 
IMPLEMENTAÇÃO DA PNAD
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
48
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
A nova PNAD estabeleceu uma série de pressupostos e objetivos, 
além de orientações gerais para quatro diferentes áreas da política 
sobre drogas:
ESTUDOS, PESQUISAS E AVALIAÇÕES PREVENÇÃO
TRATAMENTO, ACOLHIMENTO, 
RECUPERAÇÃO, APOIO, MÚTUA AJUDA 
E REINSERÇÃO
REDUÇÃO DA OFERTA
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
49
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Saiba Mais
Para conhecer mais detalhadamente as orientações 
gerais para cada uma dessas áreas, acesse o Decreto 
nº 9.761, de 11 de abril de 2019 disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/
decreto/D9761.htm. 
A nova PNAD deu destaque para a atuação conjunta e integrada 
entre órgãos federais, estaduais, municipais e distritais, além de 
coordenar esforços entre os diversos segmentos do governo e da 
sociedade, e buscar a efetividade e a sinergia no resultado das ações.
Prevenção
Tratamento
Acolhimento
Recuperação
Apoio e ajuda mútua
Reinserção social
Combate ao tráfico e
ao crime organizado
Sociedade Civil
Governo
| A TERCEIRA PNAD ENFATIZA A ARTICULAÇÃO 
ENTRE GOVERNO E SOCIEDADE CIVIL
Boas Práticas
A nova PNAD também traz o importante pressuposto 
de que a política sobre drogas seja tratada como política 
de Estado e que sejam garantidos, de forma contínua, 
recursos orçamentários, humanos, administrativos, 
científicos e de governança para o desenvolvimento 
de suas ações.
Fonte: Adaptado de Brasil (2021b).
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9761.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9761.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D9761.htm
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
50
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Ainda sobre a PNAD, veja o destaque a seguir.
A PNAD reitera a importância do 
reconhecimento das diferenças entre o 
usuário, o dependente e o traficante de 
drogas, e de tratá-los de forma diferenciada, 
considerada a natureza, a quantidade da 
substância apreendida, o local e as condições 
em que se desenvolveu a ação de apreensão, 
as circunstâncias sociais e pessoais, e a conduta 
e os antecedentes do agente, os quais devem ser 
analisados obrigatoriamente em conjunto pelos 
agentes públicos incumbidos dessa tarefa.
No que se refere à temática de redução da demanda, a nova PNAD apre-
sentou como pressuposto a promoção da abstinência do uso de drogas. 
Por fim, apresentamos a seguir alguns dos principais objetivos es-
tabelecidos no âmbito da PNAD.
Conscientizar
 z Sobre os prejuízos sociais, econômicos e de saúde 
pública relacionados ao uso e dependência de 
drogas lícitas e ilícitas.
 z Sobre as consequências relacionadas ao uso e 
dependência de drogas lícitas e ilícitas, sendo uma 
delas o financiamentode organizações criminosas.
 z Sobre os crimes, os delitos e as infrações 
relacionadas às drogas ilícitas e lícitas, a fim de 
prevenir e coibir sua prática.
Buscar
 z Equilíbrio entre as frentes que compõem de forma 
intersistêmica a PNAD, classificadas em políticas 
públicas de redução da demanda e redução de oferta.
 z Fomento de estudos, campanhas, pesquisas e 
avaliações das políticas públicas e a formação de 
profissionais que atuam na área.
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
51
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Garantir
 z Direito à assistência à pessoa com problemas 
decorrentes do uso ou da dependência do álcool 
e de outras drogas.
 z Restrições de disponibilidade de drogas 
lícitas e ilícitas.
 z Políticas tributárias, a fim de inibir o consumo, 
o tráfico e o descaminho de drogas lícitas.
 z Cumprimento das leis e normas sobre drogas 
lícitas e ilícitas.
 z Políticas públicas para redução da oferta de drogas.
 z Redução das consequências negativas sociais, 
econômicas e de saúde, individuais e coletivas, 
decorrentes do uso e da dependência de drogas 
lícitas e ilícitas.
 z Eficiência, eficácia, cientificidade e rigor 
metodológico às atividades de redução de 
demanda e de oferta.
Fonte: Adaptado de Brasil (2021b).
4.2 O PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE 
DROGAS (PLANAD): VISÃO INTRODUTÓRIA
O Plano Nacional de Políticas sobre Drogas (PLANAD) foi uma ino-
vação trazida pela Lei nº 13.840/2019, que promoveu uma série de 
mudanças na Lei de Drogas (Lei nº 11.343/2006). 
Sua previsão em lei reflete o reconhecimento da necessidade de 
profissionalização do planejamento e do monitoramento sobre os 
programas, projetos e ações realizados no âmbito da política sobre 
drogas e vem a atender os seguintes objetivos.
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) no 
QR Code ao lado para assistir 
o vídeo sobre Plano Nacional 
de Políticas sobre Drogas.
https://youtu.be/DkNu07wTP5Q
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
52
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Lei nº 13.840/2019 
"I - promover a interdisciplinaridade e integração dos 
programas, ações, atividades e projetos dos órgãos e 
entidades públicas e privadas nas áreas de saúde, educação, 
trabalho, assistência social, previdência social, habitação, 
cultura, desporto e lazer, visando à prevenção do uso 
de drogas, atenção e reinserção social dos usuários ou 
dependentes de drogas;
II - viabilizar a ampla participação social na formulação, 
implementação e avaliação das políticas sobre drogas;
III - priorizar programas, ações, atividades e projetos 
articulados com os estabelecimentos de ensino, com a 
sociedade e com a família para a prevenção do uso de drogas;
IV - ampliar as alternativas de inserção social e econômica 
do usuário ou dependente de drogas, promovendo 
programas que priorizem a melhoria de sua escolarização 
e a qualificação profissional;
V - promover o acesso do usuário ou dependente de drogas a 
todos os serviços públicos;
VI - estabelecer diretrizes para garantir a efetividade dos 
programas, ações e projetos das políticas sobre drogas;
VII - fomentar a criação de serviço de atendimento 
telefônico com orientações e informações para apoio aos 
usuários ou dependentes de drogas;
VIII - articular programas, ações e projetos de incentivo ao 
emprego, renda e capacitação para o trabalho, com objetivo 
de promover a inserção profissional da pessoa que haja 
cumprido o plano individual de atendimento nas fases de 
tratamento ou acolhimento;
IX - promover formas coletivas de organização para o 
trabalho, redes de economia solidária e o cooperativismo, 
como forma de promover autonomia ao usuário ou 
dependente de drogas egresso de tratamento ou 
acolhimento, observando-se as especificidades regionais;
X - propor a formulação de políticas públicas que conduzam à 
efetivação das diretrizes e princípios previstos no art. 22;
XI - articular as instâncias de saúde, assistência social e de 
justiça no enfrentamento ao abuso de drogas; e
XII - promover estudos e avaliação dos resultados das 
políticas sobre drogas."
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
53
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Em consonância com o previsto em lei, o CONAD editou a Resolução 
nº 2, de 24 de julho de 2020, que estabeleceu a metodologia de pla-
nejamento, monitoramento e avaliação da política sobre drogas no 
âmbito do PLANAD e aprovou o Guia Metodológico do PLANAD.
Segundo a referida resolução, o PLANAD é o instrumento de planeja-
mento estratégico e tático setorial, indutor da coordenação nacional 
da atuação governamental na temática drogas.
O PLANAD tem como pressupostos a governança nacional pelo 
CONAD, a conformidade normativa, a convergência estratégica 
com os demais planos de governo, a organização por dimensões e 
atributos, a participação, a transparência e a prestação de contas, 
bem como a coordenação federativa, com previsão do seu desdobra-
mento em planos estaduais e municipais. A figura a seguir sintetiza 
a estrutura do plano.
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - ECONOMIA DAS DROGAS
54Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
| ESTRUTURA E PERSPECTIVAS DO PLANAD
++
+
Governança Nacional
CONAD
Conformidade
Normativa
Convergência
Estratégica
Participação,
Transparência
e Prestação
de Contas
PPA
U PLANAD
Plano Nacional
de Políticas
sobre Drogas
Pactuação,
Monitoramento,
Avaliação e Revisão
Dimensão Estratégica
Problemas
Eixos de Atuação
Objetivos, Diretrizes e Metas
Dimensão Tática
Iniciativas e Compromissos
Agentes Legitimadores
Sociedade Órgãos de
Controle
Dimensão
Operacional - União
LOA
Governança
Estadual
CONED
Governança
Municipal
COMAD
Desdobramento
Regional
Desdobramento
Local
Plano
Estadual de
Políticas sobre
Drogas
Plano
Municipal de
Políticas sobre
Drogas
PPA
E/DF PLANED
PPA
M PLAMAD
Dimensão
Operacional - E/DF
LOA LOA
Dimensão
Operacional - M
CF 88
Lei de Drogas
Lei do FUNAD
Acordo e convenções
Internacionais
Decreto SISNAD
Decreto PNAD
Decreto CONAD
Diretriz Normativa da
Política sobre Drogas
EFD
ODS
Estratégia e Plano
Hemisférico sobre Drogas
Planos Setoriais
PPA
Planos Estratégicos
Institucionais
LDO
Referenciais
de Planejamento
Fonte: Adaptado de Brasil (2020b).
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MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
55
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
No que se refere às dimensões e atributos, o plano divide-se em 
dimensão estratégica e tática. A primeira engloba a verificação dos 
problemas principais, os eixos de atuação (linhas de atuação da 
política sobre drogas) e os seus objetivos, diretrizes e metas. Veja a 
seguir o que foi definido como eixos do PLANAD.
| EIXOS DO PLANAD
Prevenção
Tratamento, cuidado 
e reinserção social
Governança, gestão
e integração
Redução da oferta Pesquisa e avaliação 
PLANAD
Perceba, cursista, que o PLANAD se organiza nas 
mesmas áreas previstas pela PNAD, com a adição 
do eixo de Governança, Gestão e Integração, 
o que ocorreu em virtude do reconhecimento 
da importância de fortalecimento das ações 
de coordenação e integração da política sobre 
drogas, bem como da promoção da transparência 
e prestação de contas. 
A dimensão tática do PLANAD corresponde à definição das inicia-
tivas (ações estratégicas a serem executadas pelo governo) e dos 
compromissos estabelecidos (entregas imediatas dessas iniciativas).
Sua elaboração se baseou em processo profundo e abrangente de 
avaliação prévia, realizado de maneira participativa com os atores 
da política sobre drogas, que culminou na publicação de “AnáliseExecutiva da Questão das Drogas no Brasil” (CONAD/MJSP, 2021). 
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
56
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
De maneira resumida, os trabalhos envolveram as seguintes questões.
Análise da 
Legislação Pátria 
Aplicada à Política 
sobre Drogas
Descrição e análise 
dos dispositivos 
constitucionais, 
legais e normas.
Análise de 
Compromissos 
e Agendas 
Internacionais
Contextualização 
sobre a participação 
do Brasil em 
organismos 
internacionais.
Apresentação 
do marco legal 
Internacional da 
política sobre 
drogas.
Apresentação 
de acordos, 
resoluções e outros 
compromissos 
firmados pelo Brasil.
Apresentação 
da Estratégia 
Hemisférica sobre 
Drogas.
Análise de 
Problemas Sociais
Construção 
das árvores de 
problemas.
Caracterização 
e análise do 
problema.
Detalhamento de 
indicadores-chave 
do problema.
Análise de Tendências, 
Incertezas, 
Oportunidades, Riscos
 e Desafios
Análise de 
tendências, 
incertezas, 
oportunidades, 
riscos e desafios no 
cenário nacional.
Análise de 
tendências, 
incertezas, 
oportunidades, 
riscos e desafios 
no cenário 
internacional.
Análise da 
Intervenção 
Governamental
Caracterização 
das políticas, 
programas e ações 
realizadas pelo 
governo e análise 
de seu modelo 
lógico.
Análise da 
implementação e 
dos resultados.
Análise SWOT e 
recomendações de 
melhoria.Fonte: Adaptado de Brasil (2020b).
Saiba Mais
A Análise Executiva da Questão de Drogas no Brasil se 
constituiu num dos maiores esforços já realizados em nível 
federal de avaliação articulada da política sobre drogas. 
O documento levou em consideração as melhores práticas 
nacionais e internacionais e é uma importante fonte de 
informações acerca da política sobre drogas, apresentando, 
a partir de evidências, os principais problemas existentes, 
os indicadores-chave da política, análise de tendências 
e recomendações de melhoria. Para saber mais, acesse o 
documento, disponível em: https://www.gov.br/mj/pt-br/
assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-
manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___
analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-
brasil___versao-final.pdf.
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) no 
QR Code ao lado para assistir 
o vídeo sobre “Análise 
Executiva da Questão das 
Drogas no Brasil”.
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://youtu.be/pcKrUiBllQY
Curso CoPlanar
MÓDULO 1 - INTRODUÇÃO À POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
57
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Assim, com base nessas análises, foi elaborado o Plano Nacional de 
Políticas sobre Drogas 2021-2025, no âmbito do CONAD. Participaram 
de sua elaboração todos os atores federais da política sobre drogas, 
além dos especialistas do Grupo Consultivo do CONAD e dos repre-
sentantes dos órgãos estaduais da política sobre drogas no âmbito da 
Comissão Bipartite do Conselho. O documento final foi submetido à 
consulta pública, que está aguardando publicação por meio de decreto.
SÍNTESE
Na Unidade 1, vimos os principais conceitos e noções 
sobre drogas e o contexto internacional e brasileiro em 
que o assunto se insere. 
Na Unidade 2, foi possível compreender a legislação 
internacional e as organizações intergovernamentais 
sobre o assunto, bem como nossa legislação nacional 
sobre drogas. 
Na Unidade 3, apresentamos o Sistema Nacional de 
Política sobre Drogas, o Conselho Nacional de Políticas 
sobre Drogas e os conselhos estaduais e municipais. 
A Unidade 4 foi dedicada ao aprendizado sobre a Política 
Nacional sobre Drogas e o Plano Nacional de Políticas 
sobre Drogas. 
Finalizamos, então, o módulo introdutório do curso Capacitação de 
Gestores para Elaboração de Planos Municipais e Estaduais sobre 
Drogas. O próximo módulo será dedicado à apresentação das políticas 
públicas sobre drogas relacionadas à redução da demanda. 
Bons estudos!
Encerramos, assim, mais uma unidade, em que apresentamos uma 
visão geral da PNAD e do PLANAD.
Veja, a seguir, uma retomada dos pontos principais abordados no módulo.
Saiba Mais
Acesse a versão on-line do módulo para conhecer o PLANAD 
detalhadamente.
58
REFERÊNCIAS
II LENAD - Levantamento Nacional de Álcool e Drogas. São Paulo: 
UNIFESP, 2012. Disponível em: http://inpad.org.br/wp-content/
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5.452, de 1º de maio de 1943, para dispor sobre o Sistema Nacional de 
Políticas Públicas sobre Drogas e as condições de atenção aos usuários 
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https://www.icict.fiocruz.br/sites/www.icict.fiocruz.br/files/Pesquisa%20Nacional%20sobre%20o%20Uso%20de%20Crack.pdf
https://www.icict.fiocruz.br/sites/www.icict.fiocruz.br/files/Pesquisa%20Nacional%20sobre%20o%20Uso%20de%20Crack.pdf
https://gfintegrity.org/report/transnational-crime-and-the-developing-world/
https://gfintegrity.org/report/transnational-crime-and-the-developing-world/
https://gfintegrity.org/report/transnational-crime-and-the-developing-world/
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/343287/9789240032095-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/343287/9789240032095-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y
https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/343287/9789240032095-eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y
https://www.paho.org/pt/topicos/alcool
https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/drogas/index.html
https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/drogas/index.html
https://www.unodc.org/documents/lpo-brazil/folheto_estrategia_UNODC_PT_Br_WEB.pdf
https://www.unodc.org/documents/lpo-brazil/folheto_estrategia_UNODC_PT_Br_WEB.pdf
https://dataunodc.un.org/data/drugs/Prevalence-general
https://dataunodc.un.org/data/drugs/Prevalence-generalhttps://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/wdr2021.html
https://www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/wdr2021.html
https://www.unodc.org/pdf/26june0709/typesofdrugs_brochure_pt.pdf
https://www.unodc.org/pdf/26june0709/typesofdrugs_brochure_pt.pdf
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
POLÍTICAS PÚBLICAS DE 
REDUÇÃO DA OFERTA 
DE DROGAS
EXPEDIENTE
Todo o conteúdo do Curso CoPlanar - Capacitação de Gestores para a Elaboração 
de Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas, da Secretaria Nacional de Políticas 
sobre Drogas e Gestão de Ativos (SENAD), Ministério da Justiça e Segurança Pública 
(MJSP) do Governo Federal - 2022, está licenciado sob a Licença Pública Creative 
Commons Atribuição - Não Comercial- Sem Derivações 4.0 Internacional.
BY NC ND
GOVERNO FEDERAL 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS E GESTÃO 
DE ATIVOS 
DIRETORIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ARTICULAÇÃO 
INSTITUCIONAL 
COORDENAÇÃO-GERAL DE INVESTIMENTOS, PROJETOS, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
PLANEJAMENTO
Gustavo Camilo Baptista 
Carlos Timo Brito 
 
CONTEUDISTAS 
Hugo Torres do Val 
Rolf Hartmann 
 
REVISÃO DE CONTEÚDO 
Fernanda Flávia Rios dos Santos 
Maria de Fátima de Moura Barros
Jessica Santos Figueiredo 
Sueli Souza Silva 
 
APOIO 
Carlos Roberto da Silva 
Grazielle Teles de Araújo 
Kathyn Rebeca Rodrigues Lima 
Maria Aparecida Alves Dias 
Laudilina Quintanilha Mendes Pedretti de Andrade 
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 
LABEAD 
COORDENAÇÃO GERAL
Luciano Patrício Souza de Castro
FINANCEIRO
Fernando Machado Wolf
SUPERVISÃO TÉCNICA EAD
Giovana Schuelter 
SUPERVISÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAL
Daniele Weidle 
SUPERVISÃO DE MOODLE
Andreia Mara Fiala 
SECRETARIA ADMINISTRATIVA
Elson Rodrigues Natário Junior
Maria Eduarda dos Santos Teixeira
DESIGN INSTRUCIONAL
Supervisão: Milene Silva de Castro 
Gregório Bembua Kambundo Tchitutumia
Gabriel de Melo Cardoso 
Sofia Santos Stahelin
DESIGN GRÁFICO
Supervisão: Douglas Luiz Menegazzi 
Juliana Jacinto Teixeira 
Luana Pillmann de Barros 
Mariane Ronsani Patricio
Vanessa de Oliveira Vieira
Vinicius Alves Jacob Simões
REVISÃO TEXTUAL
Cleusa Iracema Pereira Raimundo
PROGRAMAÇÃO
Supervisão: Alexandre Dal Fabbro 
Eduardo Perottoni
Thiago Assi
AUDIOVISUAL
Supervisão: Rafael Poletto Dutra 
Daniel Almeida Vital de Oliveira 
Fabíola de Andrade Borges 
Luiz Felipe Moreira Silva Oliveira 
Robner Domenici Esprocati 
SUPERVISÃO TUTORIA 
João Batista de Oliveira Júnior 
Thaynara Gilli Tonolli 
TÉCNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Wilton Jose Pimentel Filho
SIGLAS
ANVISA - Agência Nacional de Vigilância Sanitária 
CCTV - Circuito Fechado de TV 
CdE - Centro de Excelência para a Redução da Oferta de Drogas Ilícitas
CFA - Conselho Federal de Administração
CNAE - Classificação Nacional de Atividades Econômicas
COAF - Conselho de Controle de Atividades Financeiras 
CONAB - Companhia Nacional de Abastecimento
CONAD - Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas 
COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais 
DENATRAN - Departamento Nacional de Trânsito
DETRAN - Departamento Estadual de Trânsito
FBSP - Fórum Brasileiro de Segurança Pública
FUNAD - Fundo Nacional Antidrogas 
GFUNAD - Sistema que Promove a Guarda e Gerenciamento de Dados 
dos Bens do Fundo Nacional Antidrogas
GT - Grupo de Trabalho
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INFOSEG - Rede de Integração Nacional de Informações de Segurança 
Pública e Justiça
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ISP - Inteligência em Segurança Pública 
JIFE - Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes
MJSP - Ministério da Justiça e Segurança Pública
NSP - Novas Substâncias Psicoativas
OIT - Organização Internacional do Trabalho
PNAD - Política Nacional sobre Drogas 
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
SAR-SISNAD - Subsistema de Alerta Rápido do Sistema Nacional de 
Políticas Públicas sobre Drogas
SEI - Sistema Eletrônico de Informações 
SEJUSP - Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública 
SENAD - Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos
SENAPRED - Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção às Drogas 
SENASP - Secretaria Nacional de Segurança Pública 
SIEVAP - Sistema Integrado de Educação e Valorização Profissional 
SINASE - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo 
SINESP - Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, 
Prisionais, de Rastreabilidade de Armas e Munições, de Material 
Genético, de Digitais e de Drogas 
SISNAD - Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas 
SPU - Superintendência do Patrimônio da União 
SUPEC - Subsecretaria de Prevenção à Criminalidade 
SUSP - Sistema Único de Segurança Pública 
SWOT - Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (FOFA – 
Forças, Oportunidades, Fraquezas e Ameaças) 
TCU - Tribunal de Contas da União
UNODC - Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime
VOIP - Voice Over Internet Protocol (Voz sobre Protocolo de Internet)
SUMÁRIO
UNIDADE 1 | POLÍTICAS PÚBLICAS DE 
REDUÇÃO DA OFERTA
UNIDADE 2 | GESTÃO DE ATIVOS
1.1 Problemas relacionados ao tráfico de drogas
2.1 Panorama sobre a gestão de ativos 
apreendidos do tráfico de drogas
1.2 Programas e ações para redução da oferta 
 de drogas
2.2 Programas e ações voltados para a gestão 
de ativos
70
75
90
90
APRESENTAÇÃO 68
80
99
REFERÊNCIAS 105
Curso CoPlanar
MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
68
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
APRESENTAÇÃO
Olá, cursista! 
Seja bem-vindo ao nosso segundo módulo de estudos. 
Projetamos este módulo para tratar, em linhas gerais, das políticas 
públicas relacionadas à redução da oferta de drogas, abordando o 
combate ao tráfico de drogas ilícitas e a gestão dos ativos oriundos do 
tráfico. Você aprenderá os principais conceitos, problemas e desafios 
existentes relacionados a essas políticas e conhecerá exemplos de 
programas e iniciativas voltados para sua solução. 
OBJETIVOS DO MÓDULO
 z Identificar as diretrizes para a redução da oferta de drogas 
estabelecidas pela Política Nacional sobre Drogas.
 z Relacionar os problemas vinculados ao tráfico de drogas 
e as ações voltadas para a solução, a partir do estudo das 
principais linhas de atuação da política sobre drogas para 
a redução da oferta.
 z Citar as quatro etapas sequenciais de trabalho dos Sistemas 
de Alerta Rápido como resposta dos governos à constante 
criação de novas drogas ilícitas pelo crime organizado.
 z Identificar a legislação nacional relacionada à gestão de ativos 
apreendidos do tráfico de drogas. 
QR CODE
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do seu dispositivo móvel 
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no QR Code ao lado para 
assistir o vídeo sobre a 
apresentação do módulo.
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MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
69
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
HUGO TORRES DO VAL
CONTEÚDISTA DO MÓDULO
Especialista em Planejamento e Orçamento pela Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP) e bacharel em Administração pela 
Universidade de Brasília (UnB). É servidor público federal da carreira 
de Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério da Economia, 
atualmente exercendo o cargo de Coordenador-Geral de Planejamento 
e Gestão Estratégica do Ministério do Desenvolvimento Regional. 
Atua desde 2013 com as temáticas de planejamento e estratégia go-
vernamental, com passagem pelo Ministério do Trabalho e Emprego, 
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, bem como 
pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública. Neste último, trabalhou 
na Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos 
(SENAD) e foi responsável pelo desenvolvimento da metodologia da 
Análise Executiva da Questão das Drogas no Brasil e do Plano Nacional 
de Políticas sobre Drogas.
Curso CoPlanarMÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
70
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 1
POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO
DA OFERTA
As políticas públicas de redução da oferta de drogas englobam o con-
junto de ações integradas de segurança pública, defesa, inteligência, 
regulação de substâncias precursoras, de substâncias controladas e de 
drogas lícitas, repressão da produção não autorizada, de combate ao 
tráfico de drogas, à lavagem de dinheiro e crimes conexos, inclusive 
por meio da recuperação de ativos que financiam ou que sejam re-
sultado dessas atividades criminosas (BRASIL, 2019a), além daqueles 
utilizados para o transporte de drogas ilícitas (BRASIL, 2022).
| CONJUNTO DE AÇÕES INTEGRADAS
Fonte: Adaptado de Brasil (2021a).
As ações de redução da oferta devem ter como base os grandes acordos, 
convenções e planos firmados em nível internacional, a legislação 
nacional, bem como as orientações gerais e diretrizes definidas no 
âmbito da Política Nacional sobre Drogas (PNAD), apresentadas a 
seguir. As orientações gerais estabelecidas foram:
Política Nacional sobre Drogas
"6.1.1. A redução substancial dos crimes relacionados ao 
tráfico de drogas ilícitas, ao uso de tais substâncias e ao uso 
de drogas lícitas, responsáveis pelo alto índice de violência 
no País, deve proporcionar melhoria nas condições de 
segurança das pessoas.
Segurança pública
Recuperação da ação 
não autorizada
Recuperação de ativos 
vinculados ao tráfico de drogas
Inteligência
Operações especiais
Regulação de substâncias 
precursoras, substâncias 
controladas e drogas lícitas
Defesa Realização 
Conjunta e Integrada
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71
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
6.1.2. Ações contínuas de combate à corrupção, à lavagem de 
dinheiro, ao crime organizado e de gestão de ativos criminais 
vinculados ao narcotráfico serão consideradas as principais 
questões a serem alvo das ações de redução da oferta.
6.1.3. Meios adequados serão assegurados à promoção da 
saúde e à preservação das condições de trabalho e da saúde 
física e mental dos profissionais de segurança pública, 
incluída a assistência jurídica, em especial pelo Sistema 
Integrado de Educação e Valorização Profissional - SIEVAP.
6.1.4. As ações contínuas de repressão serão promovidas 
para redução da oferta das drogas ilegais e seu uso, para 
erradicação e apreensão permanentes de tais substâncias 
produzidas no território nacional ou estrangeiro, para 
bloqueio do ingresso das drogas oriundas do exterior, 
destinadas ao consumo interno ou ao mercado internacional, 
para identificação e desmantelamento das organizações 
criminosas e para gestão de ativos criminais apreendidos por 
meio das ações de redução da oferta.
6.1.5. A coordenação, a promoção e a integração das ações 
dos setores governamentais, responsáveis pelas atividades 
de prevenção e repressão ao tráfico de drogas ilícitas, 
nos níveis de governo, orientarão a todos que possam apoiar, 
aprimorar e facilitar este trabalho.
6.1.6. A execução da PNAD deve estimular e promover 
a participação e o engajamento de organizações não-
governamentais e dos setores organizados da sociedade, 
de forma harmônica com as diretrizes governamentais.
6.1.7. As ações dos integrantes do SUSP, do Conselho de 
Controle de Atividades Financeiras do Ministério da Justiça 
e Segurança Pública, do Departamento de Recuperação de 
Ativos e Cooperação Jurídica Internacional da Secretaria 
Nacional de Justiça do Ministério da Justiça e Segurança 
Pública, da Secretaria Especial da Receita Federal do 
Ministério da Economia, da Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária e dos demais setores governamentais com 
responsabilidade na redução da oferta devem receber 
irrestrito apoio na execução de suas atividades.
6.1.8. É necessária a interação permanente entre os órgãos 
do SISNAD, o Poder Judiciário e o Ministério Público, por 
meio dos órgãos competentes, com vistas a agilizar a 
implementação da tutela cautelar, com o objetivo de evitar 
a deterioração dos bens apreendidos."
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MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
72
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Já as diretrizes da PNAD voltadas para a redução da oferta de drogas 
foram as seguintes:
Conscientizar e estimular a colaboração 
espontânea e segura das pessoas e das 
instituições cujos órgãos sejam encarregados 
da prevenção e da repressão ao tráfico de 
drogas, garantido o anonimato.
Centralizar, por meio do Sistema Nacional 
de Informações de Segurança Pública, 
Prisionais, de Rastreabilidade de Armas 
e Munições, de Material Genético, 
de Digitais e de Drogas (SINESP), 
informações que permitam promover 
o planejamento integrado e coordenado das 
ações repressivas dos diferentes órgãos, 
disponibilizar tais informações aos entes 
federativos e atender às solicitações de 
organismos nacionais e internacionais 
com os quais o país mantém acordos.
Estimular operações repressivas 
e assegurar condições técnicas e financeiras 
para ações integradas entre os órgãos 
federais, estaduais, municipais e distritais, 
responsáveis pela redução da oferta, 
coordenadas de acordo com os princípios do 
SUSP, sem relação de subordinação, com 
o objetivo de prevenir e combater os crimes 
relacionados às drogas, inclusive o combate 
à corrupção, à lavagem de dinheiro e ao 
crime organizado vinculado ao narcotráfico, 
como alvo das ações de redução da oferta.
Incrementar a cooperação internacional, 
estabelecer e reativar protocolos e ações 
coordenadas e fomentar a harmonização 
de suas legislações, especialmente com os 
países vizinhos, em consonância com os 
pressupostos, as orientações gerais e as 
diretrizes fixados na PNAD relativos à redução 
da oferta, observada a soberania nacional.
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MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
73
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Apoiar a realização de ações dos órgãos 
responsáveis pela investigação, fiscalização 
e controle nas esferas federal, estadual, 
municipal e distrital, para impedir que bens 
e recursos provenientes do tráfico de drogas 
sejam legitimados no Brasil e no exterior.
Planejar e adotar medidas para tornar 
a repressão eficaz e cuidar para que 
as ações de fiscalização e investigação sejam 
harmonizadas, mediante a concentração 
dessas atividades dentro da jurisdição 
penal em que o Poder Judiciário e a polícia 
repressiva disponham de recursos técnicos, 
financeiros e humanos adequados para 
promover e sustentar a ação contínua de 
desmonte das organizações criminosas e 
de apreensão, destinação e destruição do 
estoque de suas drogas, ativos 
e mercadorias correlatas.
Manter fluxo de informações entre a 
Secretaria Nacional de Políticas sobre 
Drogas do Ministério da Justiça e Segurança 
Pública e os integrantes do SUSP sobre 
os bens móveis, imóveis e financeiros 
apreendidos de narcotraficantes, a fim de 
agilizar sua utilização ou alienação, 
por via da tutela cautelar ou de sentença 
com trânsito em julgado.
Priorizar as ações de combate às drogas 
ilícitas vinculadas ao crime organizado, 
em especial nas regiões com maiores 
indicadores de homicídios.
Controlar e fiscalizar, por meio dos órgãos 
competentes dos Ministérios da Justiça 
e Segurança Pública, da Saúde e da 
Economia e das Secretarias de Fazenda 
estaduais, municipais e distrital, o comércio 
e o transporte de insumos que possam ser 
utilizados para produzir drogas, 
sintéticas ou não.
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Coibir o plantio e cultivo, não autorizado 
pela União, de plantas de drogas ilícitas,tais como as do gênero Cannabis.
Estimular e assegurar a coordenação e a 
integração entre os membros do SUSP 
vinculados ao SISNAD, para o aperfeiçoamento 
das políticas, das estratégias e das ações 
comuns de combate ao narcotráfico e aos 
crimes conexos.
Promover e incentivar as ações de 
desenvolvimento sustentável de forma 
a diminuir o peso da vulnerabilidade 
econômica e social como fator de risco para 
o envolvimento no narcotráfico.
Estabelecer, de forma harmônica, 
planos, objetivos e metas comuns para 
os componentes do SISNAD e do SUSP 
responsáveis por ações de redução da 
demanda, que considerem o conjunto da 
PNAD e da Política Nacional de Segurança 
Pública e Defesa Social, em especial dados 
criminais, epidemiológicos e de inteligência.
Assegurar, por meio de avaliação de 
resultados, recursos orçamentários no 
âmbito da União, dos estados e do Distrito 
Federal para o aparelhamento das polícias 
especializadas na repressão às drogas 
e estimular mecanismos de integração 
e coordenação dos órgãos que possam 
prestar apoio adequado às suas ações.
Intensificar a capacitação dos profissionais 
de Segurança Pública, dos membros do 
Poder Judiciário e do Ministério Público, com 
funções nas áreas de prevenção e repressão 
ao tráfico de drogas ilícitas em todos 
os níveis de governo e estimular a criação de 
departamentos especializados nas atividades 
de combate às drogas no território nacional.
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Estruturar, no âmbito do SISNAD, 
o Sistema de Alerta Rápido para novas 
drogas, e estimular as universidades e outras 
instituições de pesquisa, públicas ou privadas, 
a pesquisar novas drogas, em relação à sua 
composição, ao seu potencial de ação, 
ao potencial tóxico, aos agravos à saúde, 
à dependência química, entre outros.
Fonte: Adaptado de Brasil (2019a).
1.1 PROBLEMAS RELACIONADOS AO 
TRÁFICO DE DROGAS
O tráfico de drogas é considerado um grande problema em muitos 
países. O consumo das drogas ilícitas, por si só, já traz sérios danos 
aos indivíduos e à sociedade. Por se encontrar na ilegalidade, o tráfico 
de drogas causa um problema ainda maior, pois representa uma im-
portante fonte de renda para as organizações criminosas, financiando 
seu armamento e a realização de diversos outros crimes.
Para entender melhor os problemas, as causas e as consequências 
do tráfico de drogas, foi elaborada uma árvore de problemas acerca 
do assunto no âmbito do estudo “Análise Executiva da Questão das 
Drogas no Brasil” (BRASIL, 2021b), documento técnico utilizado 
como base para a elaboração do Plano Nacional de Políticas sobre 
Drogas. Na parte de baixo (raízes da árvore), estão identificadas 
as principais causas do problema; no centro (o tronco da árvore), 
é apresentado o problema central; na parte superior (copa da ár-
vore), apresentam-se as consequências. A seguir, você verá a figura e 
os principais achados do estudo.
Foto: © [Couperfield] / Shutterstock.
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Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Inibição do desenvolvimento econômico do país
CONSEQUÊNCIAS
EVIDÊNCIAS
1 — Acórdão TCU nº 360/2012 (original) e nº 541/2020 (monitoramento)
2 — World Drug Report 2020 (UNODC)
3 — Atlas da Violência 2019 – FBSP e IPEA
4 — Anuário Brasileiro de Segurança Pública 2019 – FBSP
5 — INFOPEN 2019 – DEPEN/MJSP
6 — New Psichoative Substances – UNODC (2017)
7 — Relatório de Trabalho 2017-2018 do GT para Classificação de Substâncias
Controladas – ANVISA (2019)
8 — Crianças no narcotráfico: um diagnóstico rápido – OIT (2002)
9 — Relatório Anual da Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes – 
JIFE (2010)
10 — Sistemas de Contas Nacionais – IBGE (valor adicionado bruto relacionado 
atividades de vigilância, segurança e investigação _ CNAE 8000 de 2010 a 2017)
Crianças, adolescentes e jovens de regiões de alta vulnerabilidade social 
dominadas pelo tráfico de drogas
Autoridades governamentais de repressão ao tráfico de drogas
Sociedade em geral 
PÚBLICOS AFETADOS
Tráfico de drogas e produção não autorizadaPROBLEMA CENTRAL
CAUSAS
Sensação de insegurança, impunidade e descrença na atuação 
governamental pela população
Aumento do custo Brasil
9
Ampliação da necessidade de gastos 
públicos e privados com segurança
10
Prejuízo da capacidade
de reinserção social
Aumento da população privada 
de liberdade
5
Mortes violentas
3
Corrupção de
agentes estatais
9
Disputas entre facções para 
domínio dos mercados ilegais
4
3 Aumento da criminalidade
4
Financiamento de outras 
atividades criminosas
Consumo de drogas ilícitas
1
Enriquecimento do crime organizado 3
Lucratividade do tráfico de drogas
2
Facilidade de entrada, circulação
e saída de drogas no país
Localização do 
Brasil 
estratégica 
para o tráfico 
(rota entre 
países 
produtores e 
países 
consumidores 
de drogas)
Articulação 
internacional 
insuficiente
Integração insuficiente 
dos atores da política 
sobre drogas
Insuficiência
de uma política
de pessoal para 
fronteira
Limitação 
de inteligência 
e gerenciamento
da atuação 
governamental
na política sobre 
drogas
Baixa integração 
de bancos 
criminais 
nacionais
e internacionais
Baixa 
disponibilidade 
de estatísticas 
métricas 
padronizadas
Extensa 
fronteira 
seca com 
países 
produtores 
e extensa 
fronteira 
marítima 
para o 
acesso ao 
mercado 
europeu
1
1
1
2
2
2
8
Facilidade de obtenção 
de mão de obra disposta 
ao tráfico de drogas
Busca por 
dinheiro, 
acesso a bens 
de consumo, 
identidade 
com o grupo, 
status, poder 
e adrenalina
Facilidade de 
recrutamento 
nos presídios
Baixa 
investigação 
financeira e 
patrimonial do 
poder público 
sobre o tráfico 
de drogas
Existência
de demanda 
em nível 
nacional e 
internacional 
para o 
consumo
de drogas 
ilícitas
Falta de 
perspectivas 
educacionais 
e profissionais
8
2
8
8
Pobreza e 
vulnerabilidade 
social
8
Ausência ou insuficiência de acesso a direitos 
sociais básicos: educação, assistência social, 
moradia, trabalho etc.
Cooptação 
de agentes 
públicos
Controle de regiões de 
vulnerabilidade social 
pelo crime organizado
9
3
Criação constante
pelo crime organizado 
de novas substâncias 
psicoativas (NSP) não 
catalogadas para 
controle
Dificuldade 
no controle e 
regulação de 
substâncias 
precursoras, 
adulterantes 
e diluentes
Investimentos 
insuficientes 
em pesquisa, 
tecnologia, 
estrutura e 
manutenção
Quantitativo 
de agentes 
públicos e de 
capacitação 
insuficientes 
para a 
vigilância, 
fiscalização e 
repressão ao 
tráfico de 
drogas
6 7
Dificuldade para coibir a comercialização
e produção de drogas ilícitas
9 3
76
Aumento do poder de facções e expansão do seu 
domínio sobre diversas regiões 3
4
Déficit de vagas em presídios
5
5
1
8
| ÁRVORE DE PROBLEMAS: TRÁFICO DE DROGAS E PRODUÇÃO NÃO AUTORIZADA
Fonte: Adaptado de Brasil (2021b). 
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MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
77
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
O estudo explica que, entre as causas principais do tráfico de drogas, 
está a lucratividade inerente a essa atividade ilegal, com um mercado 
consumidor relevante em nível nacional e, especialmente, interna-
cional. Além disso, o tráfico recruta facilmente mão de obra barata, 
principalmente nos presídios e em localidades onde pessoas se en-
contram em grave situação de vulnerabilidade.
Foto: © [Tinnakorn jorruang] / Shutterstock.
O país também possui localização estratégica na rota do trá-
fico, em posição intermediária entre países produtores de drogas 
e os grandes consumidores mundiais. Países como Colômbia, Peru 
e Bolívia (maiores produtores de cocaína), além do Paraguai (maiorprodutor de maconha) fazem divisa com o Brasil (BRASIL, 2021b). 
A figura a seguir apresenta as principais rotas do tráfico de drogas 
no Brasil.
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MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
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Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Argentina
Chile
Bolívia
EUA
América
Central
Peru
Colômbia
Venezuela
Guiana
Suriname
Caribe
Europa
África
EUA
Guiana 
Francesa
Paraguai
AM
AC
PA
RO
MT
MS
TO
RR
MA
PI
CE
RN
PE
AL
PB
SE
BA
MG
SP
PR
SC
RS
GO
DF
AP
Produção de Coca/
Cocaína e Derivados
Rota da Cocaína 
e Derivados
Produção de Maconha 
e Derivados
Laboratórios de 
produção de Cocaína
Transporte Marítimo
Área de Trânsito
Plataformas 
de Exportação
Rota da Maconha 
e Derivados
Faixa de Fronteira 
(150km)
Estados do 
Arco Norte
Estados do 
Arco Central
Estados do 
Arco Sul
Principais rotas do tráfico de drogas. 
Fonte: Centro de Excelência para a Redução da 
Oferta de Drogas Ilícitas (2022a).
| PRINCIPAIS ROTAS DO TRÁFICO DE DROGAS
Curso CoPlanar
MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
79
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
O controle da entrada de drogas se mostra um grande desafio, uma 
vez que o Brasil possui 16 mil quilômetros de fronteira (7.363 km de 
linha por terra e 9.523 km de rio, lagos e canais), além dos 7,4 mil 
quilômetros de extensão litorânea (BRASIL, 2021b). Com essa mag-
nitude, faz-se necessário um grande aparato de equipes e tecnologias 
avançadas para a atividade, realidade que muitas vezes não se verifica, 
dadas as limitações para contratação de pessoal e investimento em 
tecnologia com recursos orçamentários do governo.
A cooptação de agentes públicos e a criação constante de novas 
substâncias psicoativas (NSP) se somam aos problemas existentes, 
resultando em dificuldade para coibição do comércio e da produção 
de drogas ilícitas. 
Além dessas causas, o estudo indicou 
as principais consequências do tráfico de 
drogas. As duas mais diretas são a viabilização 
do consumo de drogas e o enriquecimento de 
organizações criminosas. 
VÍDEO
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no QR Code ao lado 
para assistir ao vídeo 
de animação sobre as 
principais rotas 
do tráfico de drogas.
Como mencionado no início deste módulo, o enriquecimento 
das facções do crime com o tráfico de drogas tem como resultado 
o financiamento de outras práticas criminosas e aumento da capa-
cidade de cooptação de agentes públicos. Com o enriquecimento, 
esses grupos criminosos também vão crescendo e expandindo suas 
áreas de influência. Muitas vezes eclodem disputas entre facções 
por territórios e áreas de influência, gerando grande quantitativo 
de mortes violentas.
https://youtu.be/YMkWI6XWEcs
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80
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
A árvore de problemas demonstra ainda que, com o aumento da cri-
minalidade e das mortes a ela vinculadas, há ampliação da sensação 
de insegurança, impunidade e descrença na atuação governamental, 
o que exige ampliação dos investimentos e custos do setor público 
e do setor privado em segurança, prejudicando a economia brasileira. 
Ao final, com o crescimento da criminalidade, ocorrem também 
mais prisões, retroalimentando o sistema, uma vez que as peniten-
ciárias, superlotadas e com dificuldades de promover a reinserção 
social do indivíduo, representam um dos principais ambientes de 
recrutamento para o crime organizado (BRASIL, 2021b). 
Foto: © [Joa Souza] / Shutterstock.
Para sair desse ciclo vicioso do tráfico de drogas, as políticas de 
redução da oferta têm que se atualizar e se adaptar continuamente. 
A seguir, apresentaremos alguns programas e iniciativas relevantes 
acerca do assunto.
1.2 PROGRAMAS E AÇÕES PARA REDUÇÃO DA 
OFERTA DE DROGAS
Para a redução efetiva da oferta de drogas, não basta a realização de 
apreensões de pequenas quantidades de drogas sob posse de pequenos 
traficantes que estão apenas na ponta de toda a estrutura do crime 
organizado. Faz-se necessária a realização de ações de investigação 
e de Inteligência em Segurança Pública (ISP) voltadas para o des-
mantelamento completo dos grupos criminosos.
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81
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Enquanto a investigação policial está orientada 
pelo modelo de persecução penal previsto 
e regulamentado na norma processual própria, 
objetivando a produção de provas (autoria 
e materialidade delitiva), a Inteligência 
Policial está orientada para a produção de 
conhecimentos, com o intuito de subsidiar 
a tomada de decisões nos níveis político, 
estratégico, tático e operacional (POLÍCIA CIVIL 
DO ESTADO DO PARANÁ, 2022).
No curso “Fundamentos para Repressão ao Narcotráfico e ao Crime 
Organizado – FRoNt” (BRASIL, 2021c), a vigilância é destacada como 
um dos mecanismos mais eficazes para o desmonte de organizações 
criminosas. Esse trabalho depende de capacitação das forças policiais, 
além de investimento nas tecnologias que serão utilizadas (especial-
mente no caso de vigilância eletrônica).
A seguir, serão apresentados os diferentes tipos de vigilância. Cumpre 
observar que há limitações quanto à entrada de autoridades gover-
namentais em espaços privados e interceptação de comunicações, 
de forma que geralmente é necessário ter autorização judicial prévia 
e justificação com base em causa provável, suspeita razoável e fun-
damentos (BRASIL, 2021c).
Vigilância de áudio Vigilância visual Vigilância de 
rastreamento
Vigilância de dados
Escuta telefônica Câmeras de vigilância 
oculta
Aparelhos de localização 
georreferenciada (GPS)
Computadores e internet 
(spyware e cookies)
Roteamento de 
conversação humana 
usando a internet ou 
qualquer outra rede de 
computadores baseada 
no Protocolo de Internet 
(VOIP - Voice over 
Internet Protocol)
Dispositivos de escuta 
(ex.: escuta ambiental)
Câmeras embarcadas 
em veículos
Câmeras corporais
Circuito fechado de TV 
(CCTV)
Câmeras infravermelhas
Dispositivo de 
identificação de 
radiofrequência
Dispositivo para 
leitura de informação 
biométrica 
(ex.: leitura de retina)
Telefones portáteis
Telefones móveis
Dispositivos de 
monitoramento de 
teclados (keystroke 
monitoring)
Fonte: Adaptado de Brasil (2021c).
| TIPOS DE VIGILÂNCIA E TECNOLOGIAS UTILIZADAS
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No âmbito do Banco de Projetos apresentados pelas polícias civis 
e habilitados pela Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão 
de Ativos (SENAD), pode-se verificar diversas propostas de investi-
mento nessa área, envolvendo especialmente a aquisição de tecnologias 
de processamento e análise de dados, mecanismos de rastreamento, 
equipamentos vinculados a técnicas investigativas especializadas, 
viaturas descaracterizadas e inteligência pericial para interpretação 
de provas materiais.
Saiba Mais
Visite o Banco de Projetos da SENAD, disponível em: 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/
politicas-sobre-drogas/banco-de-projetos-1.
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redução da oferta 
de drogas.
Boas Práticas
O desenvolvimento de novas substâncias psicoativas 
(NSP), fenômeno que abordamos no primeiro módulo 
deste curso, também tem exigido crescente inovação 
da ação governamental, como a criação de Sistemas 
de Alerta Rápido (SAR). Esse é um passo fundamental 
para o rápido e eficiente controle de drogas e para a 
mitigação dos efeitos deletérios causados pelo abusode substâncias psicoativas. 
Esses sistemas atuam por meio de quatro etapas fundamentais: 
a) detecção; b) caracterização; c) análise de risco e d) geração de alerta 
(SENAD, 2022), as quais são descritas a seguir.
Detecção
Descoberta e identificação de novas substâncias e/ou de 
novos padrões de oferta e demanda de drogas.
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/banco-de-projetos-1
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/banco-de-projetos-1
https://youtu.be/M-zR420sVJE
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Caracterização
Detalhamento da droga sob diferentes aspectos: 
formas de apresentação, composição química, efeitos 
toxicológicos, riscos para a saúde e situação jurídica, 
entre outros. Se o fenômeno envolver a identificação de 
novos padrões de demanda e oferta de drogas, 
o detalhamento abordará o escopo temporal, a área 
geográfica, as quantidades apreendidas etc.
Análise de riscos
Todos os dados e informações disponíveis são examinados 
por um grupo multidisciplinar de especialistas quanto à 
avaliação dos riscos e relevância para que se possa gerar 
um alerta de informações. Um documento reúne esses 
dados e informações e começa a circular entre 
as autoridades de saúde, controle e interdição. 
Geração de alerta
Envolve a emissão de um aviso/advertência contendo 
informações de interesse público sobre a emergência de 
uma nova substância psicoativa ou sobre um novo padrão 
de oferta e/ou demanda de droga. Essa etapa envolve a 
produção de um documento de síntese, o qual constitui 
o próprio alerta, que resume a informação específica 
sobre drogas e é voltado para o público em geral, usuário 
de drogas. Tal relatório será divulgado maciçamente nos 
canais específicos de comunicação.
Fonte: Adaptado de Brasil (2022a).
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Saiba Mais
No Brasil, foi criado o Subsistema de Alerta Rápido 
do Sistema Nacional de Políticas sobre Drogas (SAR-
SISNAD), em caráter experimental. Para entender 
mais sobre o assunto, acesse o material disponível em: 
https://dspace.mj.gov.br/bitstream/1/5211/2/RES_
CONAD_2021_6.html.
Após um ano de sua constituição, a SENAD apresentará ao CONAD 
um relatório de avaliação da iniciativa com um dos seguintes enca-
minhamentos possíveis: a) proposição de normatização definitiva 
acerca do assunto; b) ampliação do período para sua implementação 
em caráter experimental; ou c) apresentação de uma nova proposta 
relacionada a essa temática.
Fonte: SAR (2021).
O SAR-SISNAD conta com a participação dos principais atores da Polí-
tica Nacional sobre Drogas, além da participação voluntária de atores 
subnacionais especializados em repressão ao tráfico (polícias civis 
e científicas), das unidades especializadas em toxicologia do Sistema 
Único de Saúde dos estados e municípios, bem como de universidades 
e centros de pesquisa da área de saúde e segurança pública.
Para participação voluntária, basta que 
os interessados elencados apresentem essa 
intenção por meio oficial à SENAD.
https://dspace.mj.gov.br/bitstream/1/5211/2/RES_CONAD_2021_6.html
https://dspace.mj.gov.br/bitstream/1/5211/2/RES_CONAD_2021_6.html
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Veja, na figura a seguir, um detalhamento da composição do 
SAR-SISNAD.
Secretaria Nacional de 
Políticas sobre Drogas e 
Gestão de Ativos – SENAD
Comitê 
Técnico
OBID
Grupo de Trabalho 
de NSP
Universidades e organizações 
parceiras (projetos Baco, 
Tanatos, Cloacina e CdE)
Polícia Federal
Receita Federal do Brasil
Secretaria Nacional 
de Segurança 
Pública – SENASP
Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária – ANVISA
Ministério da Saúde
Polícias Civis 
e Polícias Científicas
Serviço voluntário 
de pesquisa
Centros de Toxicologia
CdE
(MJSP, PNUD, 
UNODC)
Subsistema Brasileiro 
de Alerta Rápido
Sistema Nacional de 
Políticas sobre Drogas
Secretaria Nacional de 
Cuidados e Prevenção 
às Drogas – SENAPRED
| COMPOSIÇÃO SAR-SISNAD
Fonte: Adaptado de Brasil (2021c).
Por fim, outra ação que vem ganhando grande evidência na redução 
da oferta de drogas são os programas de desenvolvimento alternativo 
integral e sustentável. 
Parceria entre Fica Vivo! e Copasa profissionaliza jovens.
 Fonte: SEJUSP (2022). 
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86
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Os programas envolvem a realização de diversas ações integradas 
com foco na prevenção de que pessoas em regiões de risco/violência/
vulnerabilidade se envolvam com o cultivo, a produção ou o tráfico 
de drogas (BRASIL, 2020a).
Foto: © [Pablo Lupa] / Shutterstock.
Boas Práticas
Uma referência no assunto é a Estrategia Andina de 
Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible, estabelecida 
pela Comunidade Andina (formada por Bolívia, 
Colômbia, Peru e Equador) e que tem como finalidade 
substituir o cultivo de drogas ilícitas, qualificado 
internacionalmente como ameaça naquelas regiões, 
por atividades econômicas consideradas lícitas, com 
o objetivo de se alcançar um melhor nível de vida e a 
redução da pobreza (SANTOS, 2015).
Saiba Mais
Para entender mais sobre a Estrategia Andina de Desarrollo 
Alternativo Integral y Sostenible, acesse o material 
“Decisão nº 614”, ratificada na 15ª reunião do Conselho 
Andino de Ministros de Relações Exteriores, disponível 
em: http://www.sice.oas.org/trade/junac/decisiones/
anexodec614.pdf.
http://www.sice.oas.org/trade/junac/decisiones/anexodec614.pdf
http://www.sice.oas.org/trade/junac/decisiones/anexodec614.pdf
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Aos poucos, essa estratégia foi adaptada em outros países não só para 
a realidade do cultivo, mas também para a produção, armazenagem, 
trânsito e tráfico de drogas. Esses projetos também receberam o título 
de “Desenvolvimento Alternativo Urbano” ou “Desenvolvimento 
Preventivo” (BRASIL, 2020a).
A nova Política Nacional sobre Drogas prevê a diretriz para redução 
da oferta de drogas:
Política Nacional sobre Drogas 
 
"Promover e incentivar as ações de desenvolvimento 
sustentável de forma a diminuir o peso da vulnerabilidade 
econômica e social como fator de risco para o envolvimento 
no narcotráfico."
Os programas de desenvolvimento alternativo devem abarcar po-
líticas públicas integradas a serem direcionadas às comunidades 
e considerar as realidades locais e a participação da população en-
volvida, a fim de que sejam estabelecidas estratégias voltadas para 
redução das vulnerabilidades que mais afetam aquela comunidade 
específica (BRASIL, 2021c).
Boas Práticas
Um exemplo de iniciativa nesse sentido aplicada no 
Brasil é o “Programa de Controle de Homicídios – Fica 
Vivo!”, implementado desde 2003 pelo Governo de 
Minas Gerais. Conforme reconhecido pela própria 
SENAD, esse programa, apesar de ser um programa 
focado na prevenção e na redução de homicídios dolosos 
de adolescentes e jovens moradores das áreas de 
abrangência das Unidades de Prevenção à Criminalidade 
(UPC), tem em seus pressupostos e metodologia de 
aplicação várias características de desenvolvimento 
alternativo sustentável (BRASIL, 2020a).
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Com a finalidade de aproveitar as boas práticas verificadas nesse 
programa e estabelecer uma metodologia para a coordenaçãoin-
terfederativa de ações de desenvolvimento alternativo para redução 
de oferta de drogas por parte dos estados, a SENAD criou o Projeto 
“Tô de Boa”. O projeto envolve ainda a implantação de piloto da 
metodologia que será criada.
Saiba Mais
Conheça os detalhes do Programa “Fica Vivo!” e do Projeto 
“Tô de Boa”, acessando os materiais disponíveis em:
http://www.seguranca.mg.gov.br/2013-07-09-19-17-
59/2020-05-12-22-29-51/programas-e-acoes
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/
politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/projeto-to-
de-boa. 
Para finalizarmos, é importante que você conheça uma nova fonte 
de estudos e informações relevantes sobre a oferta de drogas, criada 
a partir de 2019, o Centro de Excelência para a Redução da Oferta de 
Drogas Ilícitas (CdE). 
O CdE foi constituído por meio de uma parceria entre a SENAD, 
o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) 
e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). 
Disponibiliza dados sobre a oferta de drogas e publica boletins 
e estudos acerca do assunto, sendo, assim, uma fonte valiosa para 
as ações de segurança pública nessa área.
http://www.seguranca.mg.gov.br/2013-07-09-19-17-59/2020-05-12-22-29-51/programas-e-acoes
http://www.seguranca.mg.gov.br/2013-07-09-19-17-59/2020-05-12-22-29-51/programas-e-acoes
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/projeto-to-de-boa-1/projeto-to-de-boa
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/projeto-to-de-boa-1/projeto-to-de-boa
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/projeto-to-de-boa-1/projeto-to-de-boa
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/projeto-to-de-boa-1/projeto-to-de-boa
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Saiba Mais
Em 2021, o CdE divulgou um estudo sobre a Covid-19 e o 
tráfico de drogas no Brasil, indicando as adaptações feitas 
pelo crime organizado e a atuação das forças policiais na 
pandemia. Até março de 2022, foi publicado um boletim 
sobre um assunto de grande relevância: o monitoramento 
do preço de drogas ilícitas. Para conhecer os boletins 
e estudos do CdE, acesse o material disponível em: https://
www.cdebrasil.org.br/boletins/. 
https://www.cdebrasil.org.br/boletins/
https://www.cdebrasil.org.br/boletins/
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UNIDADE 2
GESTÃO DE ATIVOS
Nesta unidade, você aprenderá sobre a política de gestão de ativos 
apreendidos do tráfico de drogas. 
2.1 PANORAMA SOBRE A GESTÃO DE ATIVOS 
APREENDIDOS DO TRÁFICO DE DROGAS
A apreensão de ativos oriundos do tráfico de drogas e sua aplicação 
em favor da sociedade é um tema de grande atenção no mundo inteiro. 
Trata-se da premissa de se aplicarem os recursos do crime contra ele 
e contra as suas consequências para a sociedade.
No Brasil, o assunto ganhou tanta importância, que faz parte da 
nossa Constituição.
Constituição Federal 
 
"Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região 
do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas 
psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma 
da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a 
programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao 
proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, 
observado, no que couber, o disposto no art. 5º. 
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor 
econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de 
entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho 
escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com 
destinação específica, na forma da lei."
O fundo especial a que a Carta Magna se refere é o Fundo Nacional 
Antidrogas (FUNAD), gerido pela SENAD, do Ministério da Justiça 
e Segurança Pública (MJSP), disciplinado pela Lei nº 7.560/1986.
Assim, todos os bens apreendidos do tráfico devem ser convertidos 
em recursos para o FUNAD, onde serão direcionados para o desen-
volvimento de políticas públicas sobre drogas em favor da sociedade.
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Programas de formação profissional 
sobre educação, prevenção, tratamento, 
recuperação, repressão, controle 
e fiscalização do uso e tráfico de drogas.
Programas de educação técnico-científica 
preventiva sobre o uso de drogas.
Programas de esclarecimento ao público, 
incluídas campanhas educativas 
e de ação comunitária.
Organizações que desenvolvem atividades 
específicas de tratamento e recuperação 
de usuários.
Reaparelhamento e custeio das atividades 
de fiscalização, controle e repressão 
ao uso e tráfico ilícitos de drogas 
e produtos controlados.
Pagamento das cotas de participação a que 
o Brasil esteja obrigado como membro de 
organismos internacionais ou regionais que 
se dediquem às questões de drogas.
 Custeio de sua própria gestão e de 
despesas decorrentes do cumprimento 
de atribuições da SENAD.
Pagamento do resgate dos certificados 
de emissão do Tesouro Nacional que 
caucionaram recursos transferidos para 
a conta do FUNAD.
Custeio das despesas relativas ao 
cumprimento das atribuições e às ações 
do Conselho de Controle de Atividades 
Financeiras (COAF), no combate aos crimes 
de "lavagem" ou ocultação de bens, direitos 
e valores, previstos na Lei no 9.613, de 1998, 
até o limite da disponibilidade da receita 
decorrente do inciso VI do art. 2º.
Entidades governamentais e não governamentais 
integrantes do Sistema Nacional de Atendimento 
Socioeducativo (SINASE). 
Fonte: Adaptado de Brasil (1986).
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Lei nº 7.560/1986 
 
"Art. 5º-A. A Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas 
(SENAD), órgão gestor do Fundo Nacional Antidrogas 
(FUNAD), poderá financiar projetos das entidades 
do Sinase desde que: 
I. o ente federado de vinculação da entidade que solicita 
o recurso possua o respectivo Plano de Atendimento 
Socioeducativo aprovado;
II. as entidades governamentais e não 
governamentais integrantes do Sinase que solicitem 
recursos tenham participado da avaliação nacional 
do atendimento socioeducativo; 
III. o projeto apresentado esteja de acordo com 
os pressupostos da Política Nacional sobre Drogas 
e legislação específica. 
Art. 5º-B. A SENAD, órgão gestor do FUNAD, fica autorizada 
a financiar políticas públicas destinadas às ações 
e atividades desenvolvidas pelas comunidades terapêuticas 
acolhedoras referidas no art. 26-A da Lei nº 11.343, de 23 
de agosto de 2006."
Infelizmente, apesar da previsão constitucional e legal acerca da 
gestão de ativos, você já deve ter visto várias notícias mostrando 
centenas de bens apreendidos do crime, como veículos, aeronaves 
e embarcações, lotando pátios das polícias em todo o Brasil, sem a 
devida destinação. Isso representa até hoje uma grande perda de 
recursos que poderiam estar sendo aplicados em políticas públicas 
para a sociedade brasileira.
O problema foi analisado mais afundo na “Análise Executiva da 
Questão das Drogas no Brasil” (BRASIL, 2021b), chegando-se a cons-
truir uma árvore de problemas que identificou as principais causas 
e consequências da insuficiência da gestão de ativos apreendidos do 
tráfico de drogas, apresentada a seguir.
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
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no QR Code ao lado para 
assistir ao vídeo que 
trata da gestão de ativos 
apreendidos do tráfico 
 de drogas.
Acerca dasdestinações possíveis do FUNAD, a Lei nº 7.560/1986 
trouxe também os seguintes dispositivos, relativos ao financiamento 
de projetos das entidades do SINASE e às comunidades terapêuticas.
https://youtu.be/yLqerFMRfvQ
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Perda de arrecadação 
Inexpressiva quantidade
de alienações antecipadas
Oneração do orçamento, em especial, das instituições 
policiais com o aluguel de espaços para guarda dos ativos
2
Superlotação de espaços de guarda dos ativos 
Depreciação dos ativos
Acondicionamento inadequado e formação de ambientes
insalubres com risco de criação de focos do mosquito 
transmissor de doenças como dengue e zika 
Aumento no estoque de ativos não destinados 
Morosidade no processo
de destinação do ativo 
Dificuldade de integração com atores afetos
à gestão de ativos 
Baixa adesão dos 
juízes à alienação 
antecipada 
7
7
1
2
6
6
7
7
10
1
2
4
7
9
7
7
10
9
Insuficiência de recursos para políticas públicas 
Insatisfação da sociedade
CONSEQUÊNCIAS
EVIDÊNCIAS
1 — Quantidade de ativos cadastrados no Sistema GFUNAD (MJSP/SENAD, 2020) 
2 — Painel de bens informados pelos pátios de policias — Projeto Check-in
(MJSP/ SENAD, 2020)
3 — Projeções Orçamentárias: cenários para 2019-2023, no contexto de tetos
de gastos (Câmara dos Deputados, 2018) 
4 — Quantidade de ativos leiloados pelo SENAD — Painel Gerencial do Projeto 
Check-in (MJSP/ SENAD, 2020)
5 — Quantidade de processos recebidos pela Diretoria de Gestão de Ativos —
(SEI/ MJSP, 2020)
6 — Exposição de Motivos nº 00044/2019/MJSP/ ME
7 — Acórdão nº 360/2012 (TCU, 2012) 
8 — Acórdão nº 540/2020 (TCU, 2020)
9 — Elaboração da Estratégia — Matriz SWOT: Período 2020-2023 (MJSP, 2019) 
10 — Relatório de Diagnóstico do Estado da Arte dos Ativos de Responsabilidade
da SENAD (PNUD-EY, 2019)
Poder Judiciário 
Forças policiais 
Organizações da sociedade civil atuantes na política sobre drogas 
Sociedade em geral 
PÚBLICOS AFETADOS
Insuficiência da gestão de ativos apreendidos do tráfico de drogasPROBLEMA CENTRAL
CAUSAS
Dificuldade de destinação dos ativos apreendidos
sob guarda da União 
Problemas de rastreabilidade do ativo
Falta de procedimentos e dados estruturados
Informação do ativo
insuficiente ou equivocada 
Grande volume de 
ativos espalhados 
pelo Brasil 
Extenso e complexo 
processo de destinação, 
dependente de atores 
externos
Baixo 
alinhamento 
com o Poder 
Judiciário
Falta de canal
de comunicação
formal com
as polícias
10
5
Baixo conhecimento sobre a disponibilização
dos serviços de alienação de ativos
pela SENAD (inclusive antecipada)
Capacitação 
insuficiente para a 
gestão de ativos 
9
Insuficiência quantitativa e qualitativa de pessoal 
7 8 9
Cenário fiscal brasileiro e 
teto de gastos desfavorável 
à reposição de pessoal
no serviço público 
7
10
7 10
1 2
5
10
7 7 7 3Falta de um 
modelo 
integrado de 
sistemas de 
informação
| ÁRVORE DE PROBLEMAS: INSUFICIÊNCIA DA GESTÃO DE ATIVOS APREENDIDOS DO TRÁFICO DE DROGAS
Fonte: Adaptado de Brasil (2021b).
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Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Como se pode verificar na árvore de problemas, há dificuldades 
de destinação dos ativos apreendidos, especialmente por conta de 
problemas de rastreabilidade dos ativos e devido à dependência de 
diversos atores diferentes dentro do processo, que até poucos anos 
atrás trabalhavam de forma pouco integrada. 
A consequência é a superlotação de pátios e a perda de um enorme 
potencial de arrecadação que poderia estar sendo destinada a pro-
gramas para prevenção ao uso de drogas, recuperação das vítimas 
das drogas ou para o combate ao crime organizado.
Foto: © [HB Photo] / Shutterstock.
Com isso, desde 2019 a Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas 
foi reestruturada com foco na atuação para a gestão de ativos do 
crime, participando ativamente em reformas normativas e no esta-
belecimento de programas voltados para a solução desses problemas.
Assim, a partir daquele ano, foram realizadas mudanças impor-
tantes do ponto de vista normativo para o aprimoramento da gestão 
dos ativos oriundos do tráfico de drogas, por meio da Lei n 13.840, 
de 5 de junho de 2019, e da Medida Provisória nº 885, convertida na 
Lei nº 13.886, de 17 de outubro de 2019. Essas leis alteraram e esta-
beleceram novos dispositivos na Lei de Drogas e na Lei do FUNAD.
Uma dessas mudanças foi a criação de incentivo para atuação in-
tegrada entre estados, Distrito Federal e União na gestão de ativos 
apreendidos, beneficiando as polícias apreensoras de bens do tráfico 
com parte dos recursos provenientes de sua venda, conforme se pode 
verificar na figura a seguir.
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Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
| INCENTIVO À INTEGRAÇÃO ENTRE ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E UNIÃO NA GESTÃO 
DE ATIVOS ORIUNDOS DO TRÁFICO DE DROGAS
CONDIÇÕES BENEFÍCIO
 z Existência de estruturas orgânicas 
destinadas à gestão de ativos 
apreendidos nas unidades 
federativas, capazes de auxiliar 
no controle e na alienação de bens 
apreendidos e na efetivação de 
suas destinações.
 z Regularidade no fornecimento dos 
dados estatísticos sobre drogas 
previstos no art. 17 da 
Lei nº 11.343/2006.
Disponibilização de 20% a 40% 
dos recursos provenientes da 
alienação de bens apreendidos, 
a título de transferência voluntária, 
para as polícias estaduais e distrital 
responsáveis pela apreensão do bem 
móvel ou pelo evento que der origem a 
sequestro de bem imóvel relacionado 
ao tráfico de drogas.
Fonte: Adaptado da Lei nº 13.886/2019, art. 5º, § 1º.
As estruturas orgânicas destinadas à gestão de ativos apreendidos 
correspondem à Comissão Permanente de Avaliação e Alienação de 
Bens, composta necessariamente por integrantes das polícias e do 
Departamento de Trânsito do estado, além de outros atores que se 
considerarem necessários.
Saiba Mais
Para conhecer o papel da Comissão Permanente de 
Avaliação e Alienação de Bens, acesse o “Manual de 
Orientação para Avaliação e Alienação Cautelar e 
Definitiva de Bens”, disponibilizado pela SENAD/MJSP, 
disponível em: https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/
sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/
manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens.
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
A referida lei ainda promoveu mudanças no processo de gestão de 
ativos, tornando-o mais célere. Entre as mudanças, destacam-se 
as elencadas a seguir.
Art. 61, Lei nº 11.343/2006
A autoridade policial judiciária deve comunicar 
imediatamente ao juízo competente quando 
forem apreendidos de veículos, embarcações, 
aeronaves e quaisquer outros meios de 
transporte e dos maquinários, utensílios, 
instrumentos e objetos de qualquer natureza 
utilizados para a prática dos crimes definidos 
na Lei de Drogas.
§ 1º, art. 61, Lei nº 11.343/2006
O juiz tem até 30 dias contados 
da comunicação da polícia judiciária 
para determinar a alienação dos bens 
apreendidos, excetuadas as armas, 
que serão recolhidas na forma da 
 legislação específica. 
Art. 60-A, Lei nº 11.343/2006
O juiz deve determinar imediatamente a 
conversãoem moeda nacional nos casos de 
apreensão de moeda estrangeira, títulos, 
valores mobiliários ou cheques emitidos 
como ordem de pagamento, os quais serão 
alienados na forma prevista pelo Conselho 
Monetário Nacional.
§ 3º, art. 61, , Lei nº 11.343/2006
O juiz deve determinar a avaliação dos 
bens apreendidos, que será realizada 
por oficial de justiça, no prazo de 5 dias 
a contar da autuação, ou, caso sejam 
necessários conhecimentos especializados, 
por avaliador nomeado pelo juiz, em prazo 
não superior a 10 dias.
Foram também adotadas medidas para tornar mais atrativa a compra 
em leilão dos bens apreendidos do tráfico de drogas, com foco na 
redução do valor mínimo para arrematação e na facilitação da re-
gularização dos bens adquiridos.
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Por fim, as alterações realizadas em 2019 também organizaram a forma 
como se dará a utilização dos bens apreendidos no interesse público.
Art. 62, Lei nº 11.343/2006
O juízo deve cientificar a SENAD para que, em 10 dias, 
avalie a existência de interesse público na utilização 
de bens apreendidos, indicando o órgão que deva 
recebê-los, tendo prioridade os órgãos de segurança 
que participaram das ações de investigação ou 
repressão ao crime que deu causa à medida.
Saiba Mais
A Portaria SENAD nº 1, de 10 de janeiro de 2020, 
regulamentou os procedimentos para doação, 
incorporação e indicação de bens apreendidos para uso 
no interesse público. Para entender mais sobre este 
assunto, acesse o material disponível em: https://www.
gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-
sobre-drogas/subcapas-senad/doacao-incorporacao-
e-indicacao-de-bens. 
§ 11, art. 61, Lei nº 11.343/2006
Bens móveis e imóveis passam a poder ser 
vendidos em hasta pública por preço de 50% 
do valor da avaliação judicial (valor mínimo), 
assegurada a venda pelo maior lance.
§ 14, art. 61, Lei nº 11.343/2006
Multas, encargos ou tributos pendentes 
de pagamento não podem ser cobrados do 
arrematante ou do órgão público alienante 
como condição para regularização dos bens.
§ 13, art. 61, Lei nº 11.343/2006
Na alienação de veículos, embarcações ou aeronaves, a autoridade de trânsito ou o órgão congênere 
competente para o registro, bem como as secretarias de fazenda, devem proceder à regularização dos 
bens no prazo de 30 dias, ficando o arrematante isento do pagamento de multas, encargos e tributos 
anteriores, sem prejuízo de execução fiscal em relação ao antigo proprietário. 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/doacao-incorporacao-e-indicacao-de-bens
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/doacao-incorporacao-e-indicacao-de-bens
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/doacao-incorporacao-e-indicacao-de-bens
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/doacao-incorporacao-e-indicacao-de-bens
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Mais recentemente foi publicada a Lei nº 14.322/2022, que alterou 
novamente a Lei nº 11.343/2006, passando a prever o confisco defi-
nitivo do veículo utilizado para o transporte de droga ilícita, inde-
pendentemente se a aquisição do veículo tiver sido feita com recursos 
obtidos de forma lícita, ressalvando-se apenas o direito de terceiro de 
boa-fé. Antes dessa lei, caso provada a origem lícita do veículo, o seu 
dono, mesmo transportando drogas ilícitas, poderia reaver seu bem. 
Boas Práticas
Essa mudança permitirá um grande aumento na 
apreensão definitiva de veículos envolvidos com o 
tráfico de drogas, com perspectiva de potencializar 
a arrecadação do FUNAD com a venda dos veículos, 
fortalecendo a política sobre drogas com mais recursos 
para aplicação em ações e programas governamentais.
FUNDO NACIONAL ANTIDROGAS FUNAD
150
100
50
-
ARRECADAÇÃO ANUAL – 2017 A 2021
2017
Arrecadação Total do FUNAD 43.297.928,06 44.625.970,20 91.736.648,68 138.421.179,9 142.511.508,4
2018 2019 2020 2021
M
ilh
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lo
r 
ar
re
ca
da
do
Evolução da arrecadação anual do FUNAD. 
Fonte: Adaptado de Brasil (2022b).
Como resultado das alterações legais e de gestão implementadas pela 
SENAD, com o apoio dos estados e do Distrito Federal por meio das Co-
missões Permanentes de Avaliação e Alienação de bens, o Fundo Nacional 
Antidrogas teve sua arrecadação média anual triplicada de 2017 a 2021.
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99
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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O recadastramento é feito por meio de formulário em que o órgão 
policial responsável pela guarda dos bens nos pátios informa à 
SENAD a relação de bens que se encontram sob sua guarda, indicando 
a localização exata, os dados de identificação do bem e o processo 
judicial a ele vinculado.
A partir dessas informações, a SENAD aciona os leiloeiros por ela 
contratados para promover a avaliação e alienação do bem. Nesse 
momento, entra a importante atuação das Comissões Permanentes 
de Avaliação e Alienação de Bens nos estados, que têm a função de 
promover a interlocução para efetivação das atividades que culmi-
narão na alienação dos bens. A seguir, apresentam-se algumas das 
principais responsabilidades dessas comissões no âmbito do Projeto 
Check-in, que deixam claro o seu papel fundamental na efetivação 
de uma boa gestão dos ativos. 
Visando resolver os problemas vinculados à gestão de ativos e uti-
lizar esses bens para a geração de recursos com foco no financia-
mento de políticas sobre drogas, a SENAD desenvolveu uma série 
de programas em parceria com as Polícias Civis, a Polícia Federal 
e a Polícia Rodoviária Federal.
O principal programa é o Projeto Check-in, que envolve o recadastra-
mento dos bens apreendidos em razão da prática do crime de tráfico de 
drogas e que se encontram em depósitos e pátios espalhados por todo 
o país (BRASIL, 2022c). Esse projeto foi criado em 2019 em resposta 
ao grande passivo de veículos nos pátios das polícias, que se deterio-
ravam diariamente e geravam custos de guarda para a administração.
2.2 PROGRAMAS E AÇÕES VOLTADOS PARA A 
GESTÃO DE ATIVOS
Após essa contextualização, abordaremos, nos tópicos a seguir, 
os principais programas e ações existentes relacionados à gestão 
de ativos.
Analisar, instruir o processo e emitir 
parecer à SENAD sobre eventuais pedidos 
de cancelamento de compra em leilão, 
apresentado pelo arrematante, tal como 
em caso de comprovado impedimento na 
obtenção do registro de propriedade.
Analisar e, em caso de ausência de 
incorreções, aprovar a prestação de contas 
entregue pelo leiloeiro.
Analisar termo/laudo de avaliação elaborada 
pelo leiloeiro contratado e, caso concorde com 
os valores avaliados para os bens, aprová-lo.
Conferir os valores da arrematação 
recolhidos em favor de fundos geridos 
pelo MJSP, realizados pelo leiloeiro e/ou 
arrematante, e verificadas inconsistências, 
solicitar ao leiloeiro correção.
Fazer a interlocução entre o leiloeiro, no caso 
de bem imóvel, com a Superintendência do 
Patrimônio da União (SPU).
Acompanhar a realização de leilões eletrônicos 
junto ao sistema indicado pelo leiloeiro, 
de modo simultâneo à sessão pública.
 Fonte: Adaptado de Manual de Avaliação e Alienação 
Cautelar e Definitiva de Bens (BRASIL, 2021d).
Analisar e solicitar as correções julgadas 
necessárias em relação aos termos 
da minuta de edital preenchida pelo 
leiloeiro. Conferir, aprovar e assinar, 
por meio de seu presidente, a minuta de 
edital apresentada pelo leiloeiro, conforme 
modelos disponibilizados pela SENAD, 
e encaminhar para a conferência do fiscal, 
paraposterior publicação. 
Analisar e validar relatórios gerenciais, 
textos e tabelas elaborados pelo leiloeiro, 
que evidenciem todos os números e 
informações associados ao certame, tais 
como: valor de avaliação, valor de lance 
inicial, valor de arremate e percentual 
de ganho para cada bem, valores totais 
associados ao processo de leilão, lotes 
vendidos, lotes não vendidos, bens retirados 
do certame, relato de intercorrências etc.
Promover as necessárias gestões, a fim 
de garantir adequado apoio ao leiloeiro, 
com auxílio de polícia especializada, para 
detalhada inspeção (vistoria) nos bens a 
serem alienados. No caso de vistoria veicular, 
garantir o adequado apoio para verificação de 
chassi, número de motor e estrutura veicular.
Promover ações necessárias junto aos órgãos 
de trânsito, de forma a tornar os veículos livres 
e desembaraçados de quaisquer ônus para 
alienação, realizando: a) confrontação de dados 
com as informações do sistema informatizado 
do DETRAN e DENATRAN ou INFOSEG; e b) 
verificação de débitos; gravames (alienação 
fiduciárias, ou outro instituto jurídico), 
restrições administrativas e/ou judiciais.
| PRINCIPAIS RESPONSABILIDADES DAS COMISSÕES PERMANENTES DE AVALIAÇÃO 
E ALIENAÇÃO DE BENS
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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| BANCO DE PROJETOS – SENAD
Além do Projeto Check-in, há a Alienação 
Antecipada, ação de extrema relevância para a 
política de gestão de ativos.
Essa ação depende da articulação entre autoridades policiais apreen-
soras, o Poder Judiciário e a SENAD, consistindo na realização de ava-
liação e alienação do ativo ao início do decorrer do processo judicial. 
Veja a seguir os papéis de cada um nessa articulação.
Quais são os órgãos que podem participar?
Que tipos de projetos podem ser apresentados?
Que tipos de projetos serão priorizados neste momento?
Os órgãos de segurança pública federal, estadual e distrital:
Devem ser enviados projetos que tenham por objetivo:
Todos os projetos que tenham relação com os objetivos serão 
recepcionados e, se habilitados, integrarão o Banco de Projetos.
Serão priorizados projetos que tenham por linha de atuação:
Polícia Militar, Civil e Federal.
Polícia Rodoviária Federal.
Secretaria de Segurança Pública.
Perícia Criminal.
Fomento da política pública sobre drogas.
Difusão do conhecimento sobre crimes relacionados a drogas ilícitas.
Combate ao tráfico de drogas e crimes conexos.
Detecção de drogas.
Reaparelhamento dos órgãos de segurança pública.
Desarticulação financeira de organizações criminosas relacionadas 
ao tráfico de drogas.
Após a conversão dos bens e recursos ao FUNAD, 20 a 40% desses 
valores poderão retornar para as polícias apreensoras nos estados, 
por meio de transferências voluntárias selecionadas no âmbito do 
Banco de Projetos, organizado pela SENAD, conforme apresentado 
na figura a seguir.
 Fonte: Adaptado de Brasil (2021a). 
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Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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Papéis
Autoridades policiais
Têm o papel de requerer ao 
juízo a alienação dos bens.
Poder Judiciário
Tem o poder de 
determinar sua alienação 
e peticionar a SENAD para 
apoio nessa tarefa. 
SENAD
Disponibiliza os leiloeiros 
por ela contratados para 
realizar essa função.
Deve-se ainda destacar que as Comissões Permanentes de Avaliação 
e Alienação de Bens nos estados também atuam nesse processo, 
intermediando a comunicação entre leiloeiros e a Justiça no âmbito 
do Estado, com a prestação do devido apoio institucional para que o 
Poder Judiciário possa solicitar à SENAD, via peticionamento no Sistema 
Eletrônico de Informações (SEI), a alienação antecipada (BRASIL, 2021d).
A alienação antecipada garante que haja o mínimo de 
depreciação do ativo até o momento do leilão, 
o que amplia o potencial de arrecadação. Além disso, 
com a alienação antecipada, gera-se menor custo 
de manutenção daquele ativo em galpões ou pátios 
mantidos pelas autoridades policiais.
Essa é uma ação essencial no caso de ativos especiais, 
como ativos biológicos e empresas que sejam objeto do 
sequestro devido à atuação relacionada ao tráfico de 
drogas ou à lavagem de dinheiro oriunda do tráfico.
Podcast transcrito
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103
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
“ "a) sugerir a venda imediata de ativos biológicos 
(animais vivos, plantações ativas, grãos colhidos 
etc.), por se tratar de bens perecíveis, mediante 
uso de acordo de cooperação técnica entre SENAD 
e CONAB, que permite a realização de periódicos 
leilões eletrônicos capaz de conectar pequenos, 
médios e grandes compradores ao produto ofertado;
b) informar a existência de acordo de cooperação 
técnica entre SENAD e CFA, que permite a indicação 
de profissionais de gestão de empresas, fazendas, 
postos de combustíveis e quaisquer outros tipos de 
empresas sequestradas; e
c) reforçar a existência da estrutura da SENAD 
em apoio à imediata venda dos bens, incluindo 
empresas e ativos biológicos, bem como informar 
a sistemática para acionamento SENAD.” 
(BRASIL, 2022d)
A alienação antecipada de ativos especiais exige atuação ágil e articu-
lada entre o Poder Judiciário, as autoridades policiais apreensoras e a 
SENAD. Nesse sentido, para esses bens especiais, a SENAD orienta que 
sejam adotados os seguintes procedimentos pela polícia apreensora 
junto ao Poder Judiciário:
Com a soma das ações do Projeto Check-in e da Alienação Ante-
cipada, espera-se alcançar alto nível de aproveitamento dos bens 
e recursos apreendidos do tráfico em políticas públicas para benefício 
da população brasileira.
Encerramos, assim, mais uma unidade em que apresentamos um 
panorama sobre a gestão de ativos no Brasil. Veja a seguir uma 
retomada dos principais pontos abordados neste módulo.
SÍNTESE
Na Unidade 1, vimos os principais conceitos, problemas, 
programas e ações relacionados à redução da oferta 
de drogas, especialmente no que tange ao combate ao 
tráfico de drogas. 
Na Unidade 2, foi possível conhecer mais sobre a gestão 
de ativos apreendidos do tráfico de drogas, os problemas 
existentes, os avanços normativos recentes e 
os principais projetos em curso. 
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MÓDULO 2 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS
104
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Chegamos ao fim deste segundo módulo do curso “Capacitação de Ges-
tores para a Elaboração de Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas”. 
Até mais!
105
REFERÊNCIAS
AGÊNCIA DE INTELIGÊNCIA DA POLÍCIA CIVIL – AIPC. Governo do 
Estado do Paraná. Perguntas Frequentes. [S.l.], 2022. Disponível em: 
https://www.policiacivil.pr.gov.br/AIPC#:~:text=perguntas%20
frequentes. Acesso em: 25 abr. 2022. 
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa 
do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Brasília, 
DF: Presidência da República, [2020b]. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso 
em: 22 fev. 2022. 
BRASIL. Decreto nº 9.761, de 11 de abril de 2019. Aprova a Política 
Nacional sobre Drogas. Brasília, DF: Presidência da República, 2019a. 
Disponível em: http://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/
Kujrw0TZC2Mb/content/id/71137357. Acesso em: 25 abr. 2022. 
BRASIL. Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006. Institui o Sistema 
Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas – Sisnad; prescreve me-
didas para prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de 
usuários e dependentes de drogas; estabelece normas para repressão 
à produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas; define crimes 
e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República,2006. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
2006/2006/lei/l11343.htm. Acesso em: 22 fev. 2022. 
BRASIL. Lei nº 13.840, de 5 de junho de 2019. Altera as Leis nos 11.343, 
de 23 de agosto de 2006, 7.560, de 19 de dezembro de 1986, 9.250, 
de 26 de dezembro de 1995, 9.532, de 10 de dezembro de 1997, 8.981, 
de 20 de janeiro de 1995, 8.315, de 23 de dezembro de 1991, 8.706, 
de 14 de setembro de 1993, 8.069, de 13 de julho de 1990, 9.394, 
de 20 de dezembro de 1996, e 9.503, de 23 de setembro de 1997, 
os Decretos-Lei nos 4.048, de 22 de janeiro de 1942, 8.621, de 10 
de janeiro de 1946, e 5.452, de 1º de maio de 1943, para dispor sobre 
o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas e as condi-
ções de atenção aos usuários ou dependentes de drogas e para tratar 
do financiamento das políticas sobre drogas. Brasília, DF: Pre-
sidência da República, 2019. Disponível em: https://www.pla-
nalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13840.htm. 
Acesso em: 22 fev. 2022. 
BRASIL. Lei nº 13.886, de 17 de outubro de 2019. Altera as Leis 
nos 7.560, de 19 de dezembro de 1986, 10.826, de 22 de dezembro 
de 2003, 11.343, de 23 de agosto de 2006, 9.503, de 23 de setembro 
de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), 8.745, de 9 de dezembro de 
1993, e 13.756, de 12 de dezembro de 2018, para acelerar a destinação 
de bens apreendidos ou sequestrados que tenham vinculação com o 
tráfico ilícito de drogas. Brasília, DF: Presidência da República, 2019. 
Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-
2022/2019/Lei/L13886.htm. Acesso em: 22 fev. 2022. 
https://www.policiacivil.pr.gov.br/AIPC#:~:text=perguntas%20frequentes
https://www.policiacivil.pr.gov.br/AIPC#:~:text=perguntas%20frequentes
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
http://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/71137357
http://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/71137357
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13840.htm
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https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Lei/L13886.htm
106
BRASIL. Lei nº 14.322, de 6 de abril de 2022. Altera a Lei nº 11.343, 
de 23 de agosto de 2006 (Lei Antidrogas), para excluir a possibili-
dade de restituição ao lesado do veículo usado para transporte de 
droga ilícita e para permitir a alienação ou o uso público do veículo 
independentemente da habitualidade da prática criminosa. Bra-
sília, DF: Presidência da República, 2022. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2022/Lei/L14322.
htm#art1. Acesso em: 25 abr. 2022. 
BRASIL. Lei nº 7.560, de 19 de dezembro de 1986. Cria o Fundo de 
Prevenção, Recuperação e de Combate às Drogas de Abuso, dispõe sobre 
os bens apreendidos e adquiridos com produtos de tráfico ilícito de 
drogas ou atividades correlatas, e dá outras providências. Brasília, DF: 
Presidência da República, 1986. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/L7560compilado.htm. Acesso em: 22 fev. 2022. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Conselho Nacional 
de Políticas sobre Drogas. Análise Executiva da Questão das Drogas 
no Brasil. Brasília, DF, 2021b. Disponível em: https://www.gov.br/
mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-
-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-
-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.
pdf. Acesso em: 21 fev. 2022. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Conselho Nacional 
de Políticas sobre Drogas. Resolução nº 6, de 3 de agosto de 2021. Cria, 
em caráter experimental, no âmbito do Sistema Nacional de Políticas 
sobre Drogas, o Subsistema de Alerta Rápido sobre Drogas (SAR). 
Brasília, DF: MJSP, 2021e. Disponível em: https://dspace.mj.gov.br/
bitstream/1/5211/2/RES_CONAD_2021_6.html. Acesso em: 21 fev. 2022. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Conselho Nacional 
de Políticas sobre Drogas. Secretaria Nacional de Políticas sobre 
Drogas. Capacitação em Política Nacional sobre Drogas – CaPtaNDo. 
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cional de Políticas sobre Drogas. Ativos especiais: orientações gerais. 
Brasília, DF, 2022d. Disponível em: https://www.gov.br/mj/pt-br/
assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/
ativos-especiais-orientacoes-gerais. Acesso em: 21 abr. 2022. 
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de Políticas sobre Drogas. Funad em Números. Brasília, DF, 2022b. 
Disponível em: https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-pro-
tecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/funad-em-numeros. 
Acesso em: 21 abr. 2022. 
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cional de Políticas sobre Drogas. Fundamentos para Repressão 
ao Narcotráfico e ao Crime Organizado – FRoNt. Florianópolis: 
SEAD-UFSC, 2021c. 
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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7560compilado.htm
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L7560compilado.htm
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://dspace.mj.gov.br/bitstream/1/5211/2/RES_CONAD_2021_6.html
https://dspace.mj.gov.br/bitstream/1/5211/2/RES_CONAD_2021_6.html
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/ativos-especiais-orientacoes-gerais
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/ativos-especiais-orientacoes-gerais
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/ativos-especiais-orientacoes-gerais
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/funad-em-numeros
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/funad-em-numeros
107
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Secretaria Nacional 
de Políticas sobre Drogas. Manual de Avaliação e Alienação Cautelar 
e Definitiva de Bens. Brasília, DF: SENAD, 2021d. Disponível em: 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-
-sobre-drogas/subcapas-senad/manual-de-avaliacao-e-aliena-
cao-de-bens. Acesso em: 23 abr. 2022. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Secretaria Na-
cional de Políticas sobre Drogas. Portaria nº 1, de 10 de janeiro de 
2020. Regulamenta o art. 63-D da Lei n.º 11.343, de 23 de agosto de 
2006, dispondo sobre a incorporação e a doação de bens do Fundo 
Nacional Antidrogas, e dispõe sobre a indicação para uso provisório 
no curso de processo judicial e sobre os casos de destruição e de 
inutilização de bens objetos de apreensão e perdimento em favor da 
União. Brasília,DF: Presidência da República, 2020. Disponível em: 
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-1-de-10-de-ja-
neiro-de-2020-237871602. Acesso em: 15 mar. 2022. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Secretaria Na-
cional de Políticas sobre Drogas. Portaria nº 18, de 27 de agosto de 
2019. Estabelece diretrizes e orientações para o encaminhamento 
de projetos à Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas do Mi-
nistério da Justiça e Segurança Pública e institui o Banco de Projetos 
– SENAD. Brasília, DF: Presidência da República, 2019. Disponível 
em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-18-de-27-de-
-agosto-de-2019-213190383. Acesso em: 23 abr. 2022. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Secretaria Nacional 
de Políticas sobre Drogas. Projeto BRA/15/009: Convocação nº 1/2020. 
Brasília, DF: SENAD/MJSP, 2020b. Disponível em: https://www.
gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/
arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/1edital-to-
-de-boa-final.pdf/view. Acesso em: 23 abr. 2022. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Secretaria Nacional 
de Políticas sobre Drogas. Projeto Check in. Brasília, DF, 2022c. 
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Secretaria Na-
cional de Políticas sobre Drogas. Subsistema de Alerta Rápido sobre 
Drogas. Brasília, DF, 2022a. Disponível em: https://www.gov.br/mj/
pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subsistema-
-de-alerta-rapido-sobre-drogas-sar/subsistema-de-alerta-rapi-
do-sobre-drogas. Acesso em: 22 abr. 2022. 
CENTRO DE EXCELÊNCIA PARA A REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS 
ILÍCITAS – CdE. Dados: Mapa de Rotas do Tráfico. [S.l.], 2022a. Dispo-
nível em: https://www.cdebrasil.org.br/dados/. Acesso em: 25 abr. 2022. 
CENTRO DE EXCELÊNCIA PARA A REDUÇÃO DA OFERTA DE DROGAS 
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cdebrasil.org.br/sobre/. Acesso em: 25 abr. 2022. 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subcapas-senad/manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-1-de-10-de-janeiro-de-2020-237871602
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-1-de-10-de-janeiro-de-2020-237871602
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-18-de-27-de-agosto-de-2019-213190383
https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-18-de-27-de-agosto-de-2019-213190383
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/1edital-to-de-boa-final.pdf/view
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/1edital-to-de-boa-final.pdf/view
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/1edital-to-de-boa-final.pdf/view
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/1edital-to-de-boa-final.pdf/view
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas-sar/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas-sar/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas-sar/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas-sar/subsistema-de-alerta-rapido-sobre-drogas
https://www.cdebrasil.org.br/dados/
https://www.cdebrasil.org.br/sobre/
https://www.cdebrasil.org.br/sobre/
108
SANTOS, L. F. S. Tráfico de drogas ilícitas nos Andes: a dimensão 
regional da cooperação e da segurança. Dissertação (Mestrado em 
Relações Internacionais) – Programa San Tiago Dantas de Pós-gra-
duação em Relações Internacionais. UNESP/UNICAMP/PUCSP, São 
Paulo, 2015. Disponível em: https://repositorio.unesp.br/bitstream/
handle/11449/132117/000853717.pdf. Acesso em: 23 abr. 2022.
https://repositorio.unesp.br/bitstream/handle/11449/132117/000853717.pdf
https://repositorio.unesp.br/bitstream/handle/11449/132117/000853717.pdf
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
POLÍTICAS PÚBLICAS DE 
REDUÇÃO DA DEMANDA 
DE DROGAS 
EXPEDIENTE
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de Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas, da Secretaria Nacional de Políticas 
sobre Drogas e Gestão de Ativos (SENAD), Ministério da Justiça e Segurança Pública 
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GOVERNO FEDERAL 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS E GESTÃO 
DE ATIVOS 
DIRETORIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ARTICULAÇÃO 
INSTITUCIONAL 
COORDENAÇÃO-GERAL DE INVESTIMENTOS, PROJETOS, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
PLANEJAMENTO
Gustavo Camilo Baptista 
Carlos Timo Brito 
 
CONTEUDISTAS 
Hugo Torres do Val 
Rolf Hartmann 
 
REVISÃO DE CONTEÚDO 
Fernanda Flávia Rios dos Santos 
Maria de Fátima de Moura Barros
Jessica Santos Figueiredo 
Sueli Souza Silva 
 
APOIO 
Carlos Roberto da Silva 
Grazielle Teles de Araújo 
Kathyn Rebeca Rodrigues Lima 
Maria Aparecida Alves Dias 
Laudilina Quintanilha Mendes Pedretti de Andrade 
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 
LABEAD 
COORDENAÇÃO GERAL
Luciano Patrício Souza de Castro
FINANCEIRO
Fernando Machado Wolf
SUPERVISÃO TÉCNICA EAD
Giovana Schuelter 
SUPERVISÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAL
Daniele Weidle 
SUPERVISÃO DE MOODLE
Andreia Mara Fiala 
SECRETARIA ADMINISTRATIVA
Elson Rodrigues Natário Junior
Maria Eduarda dos Santos Teixeira
DESIGN INSTRUCIONAL
Supervisão: Milene Silva de Castro 
Gregório Bembua Kambundo Tchitutumia
Gabriel de Melo Cardoso 
Sofia Santos Stahelin
DESIGN GRÁFICO
Supervisão: Douglas Luiz Menegazzi 
Eduardo Celestino
Juliana Jacinto Teixeira 
Luana Pillmann de Barros 
Mariane Ronsani Patricio
Vanessa de Oliveira Vieira
Vinicius Alves Jacob Simões
REVISÃO TEXTUAL
Cleusa Iracema Pereira Raimundo
PROGRAMAÇÃO
Supervisão: Alexandre Dal Fabbro 
Eduardo Perottoni
Thiago Assi
AUDIOVISUAL
Supervisão: Rafael Poletto Dutra 
Daniel Almeida Vital de Oliveira 
Fabíola de Andrade Borges 
Luiz Felipe Moreira Silva Oliveira 
Robner Domenici Esprocati 
SUPERVISÃO TUTORIA 
João Batista de Oliveira Júnior 
Thaynara Gilli Tonolli 
TÉCNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Wilton Jose Pimentel Filho
SIGLAS
CAPS - Centro de Atenção Psicossocial 
CAPS AD - Centro de Atenção Psicossocial Álcool e Drogas 
CAPSi - Centro de Atenção Psicossocial Infantojuvenil 
CFM - Conselho Federal de Medicina 
CICAD - Comissão Interamericana para o Controle do Abuso de Drogas 
CONAD - Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas 
DAPES/SAPS/MS - Departamento de Ações Programáticas Estratégicas 
da Secretaria de Atenção Primária à Saúde do Ministério da Saúde 
HG - Hospitais Gerais 
MMDH - Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos 
OBID - Observatório Brasileiro de Informações sobre Drogas 
OEA - Organização dos Estados Americanos 
OMS - Organização Mundial da Saúde 
OPAS - Organização Pan-Americana da Saúde 
PNAD - Política Nacional sobre Drogas 
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
RAPS - Rede de Atenção Psicossocial 
SAMU - Serviço de Atendimento Móvel de Urgência 
SENAD - Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos
SENAPRED - Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção às Drogas 
SINAP - Sistema Nacional de Prevençãoao uso de Álcool e outras Drogas
SPA - Substâncias Psicoativas 
SUS - Sistema Único de Saúde 
UAA - Unidade de Acolhimento para Adultos 
UAIJ - Unidade de Acolhimento Infantojuvenil 
UNODC - Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes 
SUMÁRIO
UNIDADE 1 | A INTERSETORIALIDADE, 
A TRANSVERSALIDADE E A ESTRUTURA 
ADMINISTRATIVA DA POLÍTICA DE REDUÇÃO 
DA DEMANDA DE DROGAS LÍCITAS E ILÍCITAS 
UNIDADE 2 | PREVENÇÃO AO USO, USO 
ABUSIVO E DEPENDÊNCIA DO ÁLCOOL 
E OUTRAS DROGAS 
1.1 Redução da demanda
1.4 Eixo da redução da demanda da Política 
Nacional sobre Drogas – Ministério da Cidadania
1.2 Intersetorialidade e transversalidade – 
trabalho em rede
1.5 Estrutura do eixo de redução da demanda 
de drogas – Ministério da Saúde 
1.6 Estrutura transversal do eixo de redução 
da demanda de drogas – Ministério da Mulher, 
da Família e dos Direitos Humanos 
1.3 A estrutura administrativa da política 
de redução da demanda de drogas
1.7 Outros serviços e ações transversais 
e intersetoriais relativos à redução da demanda 
de drogas no âmbito do governo federal
119
119
126
132
APRESENTAÇÃO 117
120
128
129
126
131
2.1 A prevenção 132
2.3 Fatores de risco e de proteção ao uso de drogas
2.7 A ênfase à prevenção na Política Nacional 
sobre Drogas (PNAD) 
2.5 Características de sistemas de prevenção 
eficazes 
2.4 Níveis de prevenção
2.8 Sistema Nacional de Prevenção ao uso de 
Álcool e outras Drogas (SINAP)
2.6 Modelos de prevenção
134
143
139
138
144
140
UNIDADE 3 | ESTUDOS, PESQUISAS, 
AVALIAÇÕES E GOVERNANÇA
UNIDADE 4 | TRATAMENTO, ACOLHIMENTO, 
RECUPERAÇÃO, APOIO, MÚTUA AJUDA 
E REINSERÇÃO 
3.1 Estudos, pesquisas e avaliações
4.1 Diretrizes da Política Nacional sobre Drogas 
para o tratamento
3.2 Observatório Brasileiro de Informações sobre 
Drogas (OBID) 
4.2 Serviços extra-hospitalares
3.3 Políticas públicas e governança
4.3 Grupos de apoio e mútua ajuda
3.4 Sustentabilidade
147
152
147
152
149
153
149
154
150
2.2 Objetivo da prevenção 134
REFERÊNCIAS 162
4.7 Rede de atenção clínico-hospitalar
4.8 Reinserção social 
158
159
4.5 Rede de atenção primária à saúde
4.4 Comunidades terapêuticas
4.6 Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) 
157
155
157
Curso CoPlanar
MÓDULO 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
117
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
APRESENTAÇÃO
Olá, cursista! 
Bem-vindo ao terceiro módulo de estudos. 
Este módulo foi estruturado de modo a apresentar os principais 
aspectos da política de redução da demanda de drogas que precisam 
ser considerados na construção de planos municipais, estaduais, 
distritais ou regionais sobre drogas. 
A redução da demanda de drogas necessita de uma rede integrada, 
de ações intersetoriais e transversais, considerando que as causas 
do uso e da dependência do álcool e outras drogas são multifatoriais. 
Para um bom planejamento de ações e serviços de prevenção, trata-
mento, acolhimento, recuperação, apoio, mútua ajuda e reinserção, 
é necessário conhecer as diversas modalidades, suas principais 
características, seus princípios e boas práticas. 
OBJETIVOS DO MÓDULO
 z Descrever o conceito de redução da demanda de drogas. 
 z Apresentar a estrutura administrativa federal, a intersetorialidade 
e a transversalidade da política de redução da demanda de drogas. 
 z Enumerar os princípios universais de prevenção. 
 z Demonstrar a importância de estudos, pesquisas e avaliações 
e da gestão integrada para a redução de demanda de drogas. 
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
no QR Code ao lado 
para assistir o vídeo de 
apresentação do módulo.
https://youtu.be/dOsFXddf49c
Curso CoPlanar
MÓDULO 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
118
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
ROLF HARTMANN 
CONTEUDISTA DO MÓDULO
Formação em Economia e Ciências Contábeis. Cofundador e presi-
dente da Cruz Azul no Brasil. Desde 2008, é conselheiro no Network 
Committee (Diretoria) da International Blue Cross (IBC), na Suíça. 
É professor no curso de Pós-Graduação em Dependência Química 
e Comunidade Terapêutica da Faculdade Luterana de Teologia. 
É assessor de legislação da Confederação Nacional de Comunidades 
Terapêuticas (CONFENACT), sendo um dos fundadores. É também 
conselheiro do Conselho Municipal de Políticas sobre Drogas (COMEN), 
da cidade de Blumenau – SC. 
Curso CoPlanar
MÓDULO 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
119
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 1
A INTERSETORIALIDADE, 
A TRANSVERSALIDADE E A ESTRUTURA 
ADMINISTRATIVA DA POLÍTICA 
DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
LÍCITAS E ILÍCITAS
A dimensão dos problemas causados pelo uso e dependência de subs-
tâncias psicoativas (SPA) já foi muito bem descrita nos módulos 
anteriores deste curso. A partir de agora apresentaremos ao cursista 
o conceito da redução da demanda de drogas e identificar a estrutura 
da política nacional de redução da demanda e suas particularidades 
em intersetorialidade e transversalidade. 
A redução da demanda de drogas, em síntese, 
envolve prevenir o consumo e retardar o início 
do uso de álcool, tabaco e outras drogas;  
reduzir o uso de álcool, tabaco e outras drogas 
na comunidade; e apoiar as pessoas 
a se recuperarem da dependência por meio 
de tratamento baseado em evidências. 
1.1 REDUÇÃO DA DEMANDA
Desde os primórdios da civilização o ser humano tem feito uso de subs-
tâncias psicoativas, e a gravidade desse uso se acentuou nas últimas 
décadas, conforme abordado nos módulos anteriores deste curso. 
Como a demanda retrata os consumidores ou potenciais consu-
midores de álcool e outras drogas, prevenir o uso, o uso abusivo 
e a dependência dessas substâncias ou promover e prover 
cuidados e atenção de tratamento, acolhimento, apoio e mútua ajuda, 
reinserção social, entre outros, reduz o número de consumidores 
e, por conseguinte, a demanda. 
Segundo a Organização dos Estados Americanos (OEA), 
“ “[...] reduzir a demanda por drogas ilícitas e outras 
substâncias de abuso significa prevenir o primeiro 
uso de drogas, bem como abordar as consequências 
negativas da saúde e da sociedade do abuso de 
drogas por meio de programas de tratamento, 
reabilitação e reintegração.” 
(OEA, 2018)
Curso CoPlanar
MÓDULO 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
120
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
1.2 INTERSETORIALIDADE 
E TRANSVERSALIDADE – TRABALHO EM REDE
Como abordaremos no tópico a seguir, pela intersetorialidade e trans-
versalidade da política sobre drogas, é necessário agir sobre os dois 
polos, o da redução da demanda e o da oferta.
A multifatorialidade das causas do uso, uso abusivo e dependência 
de drogas lícitas ou ilícitas assim como a intersetorialidade e a trans-
versalidade da política de redução da demanda de drogas foram 
reconhecidas na Política Nacional sobre Drogas (PNAD) (BRASIL, 
2019a), aprovada pelo Decreto nº 9.761/2019, que expressou, em seus 
objetivos, que devem ser consideradas na regulamentação, avaliação 
e acompanhamento do tratamento, do acolhimento em comunidade 
terapêutica, da assistência e do cuidado de pessoas com problemas 
decorrentes do uso de álcool e outras drogas lícitas e ilícitas, conforme 
apresentado entre seus objetivos: 
Política Nacional sobre Drogas 
"3.3. Garantir o direito à assistência intersetorial, 
interdisciplinar e transversal, a partir da visão holística 
do ser humano, pela implementação e pela manutenção 
da rede de assistência integrada, pública e privada, com 
tratamento, acolhimento em comunidade terapêutica, 
acompanhamento, apoio, mútua ajuda e reinserção social, 
à pessoa com problemas decorrentes do uso, do uso indevido 
ou da dependência do álcool e de outrasdrogas e a prevenção 
das mesmas a toda a população, principalmente àquelas 
em maior vulnerabilidade. 
3.4. Buscar equilíbrio entre as diversas frentes que 
compõem de forma intersistêmica a PNAD, nas esferas 
da federação, classificadas, de forma não exaustiva, 
em políticas públicas de redução da demanda (prevenção, 
promoção e manutenção da abstinência, promoção à saúde, 
cuidado, tratamento, acolhimento, apoio, mútua ajuda, 
suporte social e redução dos riscos e danos sociais e à saúde, 
reinserção social) e redução de oferta [...]." 
Nada mais lógico que, para causas multifatoriais, sejam neces-
sários serviços, ações, atividades, atenção e cuidados interseto-
riais, interdisciplinares e transversais, também previstos na PNAD 
(BRASIL, 2019a). 
Curso CoPlanar
MÓDULO 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
121
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
A fragmentação, as abordagens e ações individualizadas, sem uma 
visão holística do ser humano, têm-se mostrado ineficazes e cola-
borado para que o uso, consumo e dependência de álcool e outras 
drogas, as cracolândias e outros flagelos sociais aumentem e se tornem 
“fraturas expostas” ao longo das últimas décadas, necessitando, 
assim, de um novo olhar, uma nova abordagem. 
A intersetorialidade, a transversalidade e a interdisciplinaridade 
procuram superar a fragmentação, a dicotomia, a parcialidade, passando 
a tratar dos problemas e soluções, seja no campo do saber ou das ações 
propriamente ditas, de forma conjunta, suplementar, complementar. 
A seguir, apresenta-se a conceituação dos termos.
INTERSETORIALIDADE 
“A intersetorialidade pode ser definida como a integração 
de diversos saberes e experiências de diferentes sujeitos 
e serviços sociais que contribuem nas decisões de processos 
administrativos para o enfrentamento de problemas 
complexos, com ações voltadas aos interesses coletivos 
que melhoram a eficiência da gestão política e dos serviços 
prestados.” (GARCIA et al., 2014, p. 967). 
TRANSVERSALIDADE 
“[...] a transversalidade é recorrentemente associada 
a políticas que priorizam a atenção a determinados 
grupos, especialmente, no contexto de criação de órgãos 
para coordená-las. [...] Seu uso também indica uma 
reorganização do conjunto das ações governamentais 
referentes a grupos e temas, cabendo a esses órgãos 
instituídos (ou reorganizados) a articulação 
e a coordenação desses processos.” (MARCONDES; 
SANDIM; DINIZ, 2018, não paginado). 
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122
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A visão holística do ser humano a que se refere a PNAD, a inter-
setorialidade, a transversalidade e a interdisciplinaridade têm 
amparo também no conceito de saúde preconizado pela Organização 
Mundial de Saúde (OMS): “[...] um estado de completo bem-estar 
físico, mental e social, e não consiste apenas a ausência de doença 
ou de enfermidade.” (OMS, 1946).
Os referidos princípios são representados pela rede, seja a rede 
familiar, social, socioassistencial, de saúde, de proteção, de trabalho, 
de educação, entre outras.
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
para o QR Code ao lado 
para assistir ao vídeo sobre 
intersetorialidade 
e transversalidade.
“ “O conjunto de relações interpessoais concretas 
que vinculam sujeitos a outros sujeitos, tecendo 
laços de reciprocidade e cooperação. Além da 
família, existem outros grupos e pessoas que pela 
convivência, afinidade e interesses em comuns, 
acabam moldando muitas das características 
pessoais de cada indivíduo, influenciando seus 
comportamentos e atitudes.”
(BRASIL, 2014)
INTERDISCIPLINARIDADE 
A interdisciplinaridade “[...] busca responder 
à necessidade de superação da visão fragmentada nos 
processos de produção e socialização do conhecimento. 
Trata-se de um movimento que caminha para novas 
formas de organização do conhecimento ou para um 
novo sistema de sua produção, difusão e transferência.” 
(THIESEN, 2008, p. 545). 
https://youtu.be/X-6bLxEjKHY
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123
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| EXEMPLOS DE REDES 
Família
Vizinhos
Religião
Esporte
Trabalho
Lazer
Escola
Comunidade
Educação
Assistência
social
Profissionalização
do trabalho
Conselho
Tutelar
Esporte, cultura
e lazer
Saúde
Sistema de Justiça
e Segurança Pública
Conselho
e direitos
A intersetorialidade é um dos instrumentos mais utilizados para
a efetivação das políticas públicas e configura-se como um desafio
a ser consolidado, uma vez que apresenta aspectos importantes 
para a articulação e integração entre as diferentes políticas setoriais.
Rede de assistência social e GESUAS. 
Fonte: Blog do GESUAS (2019).
| GESUAS
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A importância da atuação em rede encontra-se muito bem expressa no 
"Instrutivo Técnico da Rede de Atenção Psicossocial – Raps – no Sistema 
Único de Saúde – SUS" (2022) do Ministério da Saúde. O documento 
enfatiza que cada componente da rede é integrado por diferentes serviços 
e ações, e todos eles são igualmente importantes e complementares, 
devendo ser incentivados, ampliados e fortalecidos. 
Santos (2018) descreve a necessidade de uma ampla rede, a partir 
da perspectiva de pessoas que buscam tratamento:
“ “A Comissão Interamericana para o Controle 
do Abuso de Drogas (CICAD), vinculada 
à Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), 
recomenda que os estados: garantam uma oferta 
ampla e plural de modelos de tratamento. 
Muitas pessoas que buscam tratamento para o uso 
problemático de álcool e outras drogas o fazem mais 
de uma vez durante a vida, dados os vários episódios 
de recaída que experimentam, conforme identificado 
pelas pesquisas. Nesse percurso, recorrem às mais 
diversas modalidades de atenção.”
(SANTOS, 2018, p. 31, grifos nossos)
O Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) aponta 
que, de acordo com o Relatório Mundial sobre Drogas de 2019: 
“ “[...] dados novos e mais precisos revelam 
que as consequências adversas para a saúde 
decorrentes do uso de drogas são mais severas 
e generalizadas do que se pensava anteriormente. 
Globalmente, em torno de 35 milhões de pessoas 
sofrem de transtornos decorrentes do uso 
de drogas e necessitam de tratamento, enquanto 
um a cada sete recebe tratamento.”
(UNODC, 2022)
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125
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Decreto nº 5.912/2006 
“a) do Poder Executivo federal; 
b) dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal; e 
IV) organizações, instituições ou entidades da sociedade 
civil que atuam nas áreas da atenção à saúde e da assistência 
social e atendam usuários ou dependentes de drogas 
e respectivos familiares.”
Importante frisar a responsabilidade compartilhada entre Estado 
e sociedade, na forma do art. 4, inciso V, da Lei nº 11.343/2006 
e art. 2, incisos III e IV, do Decreto nº 5.912/2006:
A figura a seguir demonstra a amplitude da rede de cuidados 
e atenção e da redução da demanda de drogas.
Fonte: Adaptado de SENAPRED. 
| REDE DE CUIDADOS E ATENÇÃO E DA REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS
UBS
UPA
SUS
Grupos anônimos
e de mútua ajuda
Unidade de Acolhimento 
para Adultos (UAA) e 
Unidade de Acolhimento 
Infantojuvenil (UAIJ)
Equipes
Consultório
na Rua
Equipes multiprofissionais
especializadas em
saúde mental
Centro de Atenção
Psicossocial (CAPS)
tipo I, II ou III
(24 horas)
Comunidade
terapêutica
Leitos de psiquiatria em 
Hospitais Especializados 
em Psiquiatria (HP)Código 47
Centro de Atenção
Psicossocial
Álcool e Drogas
(CAPS AD)
Enfermarias
especializadas
em álcool e drogas
Centro de Atenção
Psicossocial
Infantojuvenil
(CAPSi)
SAMU
Unidade Básica
de Saúde
Centros de Atenção Psicossocial 
Álcool e Drogas (CAPS AD) tipo II, 
III (24 horas) e IV (24 horas - 
população acima de 500 mil hab.)
Leitos de saúde mental 
em Hospitais Gerais (HG) 
Código 87
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126
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1.3 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA 
DA POLÍTICA DE REDUÇÃO DA DEMANDA 
DE DROGAS
Conforme visto no tópico anterior, a política sobre drogas deve ser 
intersetorial, transversal e interdisciplinar. 
A política de redução da demanda de drogas do governo federal reflete 
bem essa intersetorialidade, transversalidade e interdisciplinari-
dade em sua estrutura administrativa e, inclusive, na composição 
do Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas (CONAD).
1.4 EIXO DE REDUÇÃO DA DEMANDA 
DA POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS – 
MINISTÉRIO DA CIDADANIA
O eixo de redução da demanda de drogas é integrante da PNAD, a qual 
está inserida no Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas 
(SISNAD), regulado pela Lei nº 11.343/2006.
Saiba Mais
Uma descrição pormenorizada do SISNAD pode ser 
encontrada em “Análise Executiva da Questão de Drogas 
no Brasil”. Para entender mais sobre o assunto, leia 
as páginas 27 a 37 do arquivo disponível em: https://
www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/
politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-
e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-
da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf. 
A articulação, coordenação, supervisão, integração e proposição 
das ações do governo e do Sistema Nacional de Políticas Públicas 
sobre Drogas (SISNAD) acerca da redução da demanda de drogas, 
nos aspectos relacionados ao tratamento, à recuperação e à reinserção 
social de usuários e dependentes, cabe ao Ministério da Cidadania 
e à Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção às Drogas 
(SENAPRED), nos termos do Decreto nº 11.023, além da prevenção, 
da educação, informação e capacitação, estudos, pesquisas e avalia-
ções, ressocialização e proteção de dependentes químicos. 
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
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Decreto nº 11.023/2022 
“a) educação, informação e capacitação para ação 
efetiva com vistas à redução do uso indevido de 
drogas lícitas e ilícitas; 
b) realização de campanhas de prevenção do uso indevido 
de drogas lícitas e ilícitas; 
c) implantação e implementação de rede integrada 
para pessoas com transtornos decorrentes do consumo 
de substâncias psicoativas; 
d) avaliação e acompanhamento de tratamentos 
e iniciativas terapêuticas; 
e) redução das consequências sociais e de saúde 
decorrentes do uso indevido de drogas lícitas e ilícitas; e 
f) manutenção e atualização do Observatório Brasileiro 
de Informações sobre Drogas; 
VI - articulação, coordenação, supervisão, integração 
e proposição das ações do Governo e do Sistema Nacional 
de Políticas Públicas sobre Drogas - SISNAD quanto aos 
aspectos relacionados ao tratamento, à recuperação 
e à reinserção social de usuários e dependentes e ao Plano 
Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas; 
VII - atuação em favor da ressocialização e da proteção 
dos dependentes químicos, sem prejuízo das atribuições 
dos órgãos integrantes do SISNAD.” 
A SENAPRED é o órgão do Ministério da Cidadania responsável pela 
articulação e implementação das ações de redução de demanda con-
forme as diretrizes da PNAD.
O art. 1º do Anexo I do Decreto nº 11.023, de 31 de março de 2022, 
estabelece as competências do Ministério da Cidadania referentes 
à política sobre drogas:
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128
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REDUÇÃO DA DEMANDA
Prevenção
Tratamento 
e recuperação
Supervisão, articulação, 
proposição, coordenação, 
acompanhamento e avaliação, 
em âmbito: federal, estadual, 
distrital, municipal
Cooperação 
internacional
Analisar e propor 
mudanças legislativas
Estudos, pesquisas 
e avaliações
Ressocialização
Educação, informação 
e capacitação
Fonte: Adaptado da SENAPRED.
Saiba Mais
Para entender mais sobre as competências do Ministério 
da Cidadania, acesse a descrição completa no art. 46 
do Anexo I do Decreto nº 11.023/2022, disponível em: 
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-
2022/2022/decreto/D11023.htm. 
1.5 ESTRUTURA DO EIXO DE REDUÇÃO 
DA DEMANDA DE DROGAS – MINISTÉRIO 
DA SAÚDE
No âmbito da política sobre drogas sob a ótica da redução da demanda, 
o Ministério da Saúde tem a competência relativa à vigilância de saúde, 
e cabe à Secretaria de Atenção Primária à Saúde, no âmbito do SUS, 
a coordenação dos processos de implementação, fortalecimento 
e avaliação da Política Nacional de Saúde Mental, Álcool e Outras 
Drogas e da Rede de Atenção Psicossocial para pessoas com sofrimento 
ou transtorno mental e com necessidades decorrentes do uso de álcool 
e outras drogas (BRASIL, 2019b). 
| COMPETÊNCIAS SENAPRED
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11023.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/decreto/D11023.htm
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129
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O Decreto nº 5.912 estabelece ainda ao Ministério da Saúde, 
quanto à redução da demanda, no âmbito do SISNAD, junto 
à rede do SUS, disciplinar a política de atenção aos usuários 
e dependentes de drogas, bem como aos seus familiares; 
disciplinar as atividades que visem à redução de danos e riscos 
sociais e à saúde; disciplinar serviços públicos e privados que 
desenvolvam ações de atenção às pessoas que façam uso 
ou sejam dependentes de drogas e seus familiares. 
Podcast transcrito
1.6 ESTRUTURA TRANSVERSAL DO EIXO 
DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS – 
MINISTÉRIO DA MULHER, DA FAMÍLIA 
E DOS DIREITOS HUMANOS
O Decreto nº 9.761, em sua introdução, espelha com perfeição 
que as consequências relativas ao álcool e outras drogas trans-
cendem a questão individual e refletem na sociedade e seus variados 
espaços e representações: 
Política Nacional sobre Drogas 
“O uso de drogas na atualidade é uma preocupação mundial. 
Entre 2000 e 2015, houve um crescimento de 60% no número 
de mortes causadas diretamente pelo uso de drogas, sendo este 
dado o recorte de apenas uma das consequências do problema. 
Tal condição extrapola as questões individuais e se constitui 
como um grave problema de saúde pública, com reflexos 
nos diversos segmentos da sociedade. Os serviços de segurança 
pública,educação, saúde, sistema de justiça, assistência social, 
dentre outros, e os espaços familiares e sociais 
são repetidamente afetados, direta ou indiretamente, 
pelos reflexos e pelas consequências do uso das drogas.” 
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130
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Saiba Mais
Para entender mais sobre o assunto, acesse o “Relatório 
Mundial sobre Drogas 2018”, do UNODC, disponível em: 
http://www.unodc.org/wdr2018/index.html. 
O Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos abrange 
os mais variados segmentos, políticas e populações afetados direta-
mente por álcool e outras drogas, nos quais a redução da demanda 
sobre drogas reflete.
Assim, a exemplo da estrutura federal e das disposições da Política 
Nacional sobre Drogas, os planos devem prever ações integradas, 
intersetoriais e transversais.
MINISTÉRIO DA 
MULHER, DA FAMÍLIA 
E DOS DIREITOS 
HUMANOS
Mulher
Idoso
Família
Criança e adolescente
Juventude
População negra
Pessoa com deficiência
Minorias étnicas e sociais
DEFESA dos direitos humanos 
e COMBATE ao preconceito, à 
discriminação, à violência e à 
intolerância.
https://www.unodc.org/wdr2018/index.html
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MÓDULO 3 - POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
131
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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1.7 OUTROS SERVIÇOS E AÇÕES 
TRANSVERSAIS E INTERSETORIAIS RELATIVOS 
À REDUÇÃO DA DEMANDA DE DROGAS 
NO ÂMBITO DO GOVERNO FEDERAL
A política de redução de demanda de drogas transcende uma ou duas polí-
ticas. Ela é transversal e intersetorial, como já enfatizado anteriormente. 
As políticas, serviços e ações relativos ao trabalho, à assistência 
social, à educação, aos esportes, à política externa, à segurança pública, 
entre outros, constituem fatores importantes e necessários na política 
de redução da demanda. 
Na próxima unidade, apresentaremos com mais detalhes a questão 
da prevenção, sua importância, seus aspectos e as características 
de uma prevenção eficaz. 
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132
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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UNIDADE 2
PREVENÇÃO AO USO, USO ABUSIVO 
E DEPENDÊNCIA DE ÁLCOOL 
E OUTRAS DROGAS
Vimos, na Unidade 1 deste módulo, que os problemas em relação 
ao uso, uso abusivo e dependência do álcool e outras drogas atingem 
milhões de brasileiros, incluindo a família e a sociedade, tal como 
também expresso na Introdução da PNAD, do Decreto nº 9.761/2019. 
Agora abordaremos a questão da prevenção, os fatores de risco 
e proteção ao uso e consumo de drogas, bem como características 
de uma prevenção eficaz. 
Foto: © [Arthimedes] / Shutterstock. 
2.1 A PREVENÇÃO
O prefácio do livro “Prevenção ao uso de drogas: implantação e ava-
liação de programas no Brasil” (BRASIL, 2018) apresenta uma síntese 
da problemática do abuso de álcool e outras drogas, descrita a seguir 
no podcast:
O uso abusivo de álcool e outras drogas tem sido um grande 
problema de saúde pública na atualidade e está entre 
as principais causas de incapacidade e de morte precoce 
de adolescentes. O Brasil, em comparação a outros países 
mais populosos, tem a segunda maior taxa de complicações 
oriundas do uso de álcool. 
Podcast transcrito
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133
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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“ “O cérebro de crianças e adolescentes ainda está 
em desenvolvimento e a ciência de prevenção nos 
diz que, quanto mais cedo eles começam a usar 
substâncias psicoativas, mais estarão suscetíveis 
de desenvolver transtornos provocados pelo uso 
abusivo de substâncias e drogas ao longo da vida.” 
(BRASIL, 2018)
Assim, a adolescência tem sido apontada como uma das mais impor-
tantes fases da vida para a oferta de programas de prevenção, visando 
reduzir o impacto deste consumo nas diferentes populações do globo.
Cabe destacar que o sistema nervoso central ainda está 
em processo de amadurecimento na adolescência, o que 
torna essa faixa etária a de maior risco para os efeitos 
do consumo de álcool e outras drogas, podendo resultar 
em prejuízos tanto na saúde quanto na convivência 
social e profissional, bem como aumentando 
a vulnerabilidade para o desenvolvimento de doenças 
psiquiátricas, ou mesmo para o uso abusivo 
e dependência no futuro. 
Curso CoPlanar
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134
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
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“ “O principal objetivo em prevenir o uso de drogas 
é ajudar pessoas, principalmente, mas não 
exclusivamente, os jovens, a fim de evitar ou retardar 
o início do uso de drogas, ou, se já iniciaram, evitar 
que desenvolvam transtornos (por exemplo, 
a dependência). O objetivo geral da prevenção 
do uso de drogas, no entanto, abrange muito mais que 
isso, ele busca o desenvolvimento seguro e saudável 
de crianças e jovens, de forma que percebam seus 
talentos e potenciais, tornando-se membros 
que contribuam para o bem de suas comunidades 
e da sociedade. Um sistema eficaz de prevenção 
do uso de drogas contribui significativamente para 
que crianças, jovens e adultos participem 
de forma positiva nas atividades familiares, escolares, 
comunitárias e no ambiente de trabalho.”
(UNODC, 2018, p. 2)
2.3 FATORES DE RISCO E DE PROTEÇÃO AO USO 
DE DROGAS
Um dos pilares da Política Nacional sobre Drogas é que as ações 
de prevenção devem ser “atualizadas e baseadas em evidências 
científicas, consideradas as especificidades do público-alvo, 
as diversidades culturais, a vulnerabilidade de determinados grupos 
sociais, incluído o uso de tecnologias e ferramentas digitais inova-
doras.” (BRASIL, 2019a, grifos nossos). 
2.2 OBJETIVO DA PREVENÇÃO 
As Normas Internacionais sobre a Prevenção do Uso de Drogas 
do UNODC definem o principal objetivo da prevenção às drogas 
da seguinte forma: 
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FATORES DE RISCO
Traços de personalidade
Transtornos mentais
Negligência e abuso na família
Falta de vínculo com a escola e a comunidade
Normas sociais propícias
Ambientes favoráveis ao uso de SPA
Processos biológicos
Falta de conhecimento sobre drogas
Crescimento em comunidades 
marginalizadas e carentes
 Fonte: Adaptado de UNODC (2018). 
 Fonte: Adaptado de UNODC (2018). 
Também há os fatores de proteção, que são aqueles que “[...] di-
minuem a vulnerabilidade de indivíduos ao uso de drogas e outros 
comportamentos negativos” também reconhecidos como fatores 
“ativos” (UNODC, 2018, p. 5). Entre tais fatores estão os apresen-
tados na figura a seguir.
FATORES DE PROTEÇÃO
Forte apego aos pais
Pais que efetivamente cuidam de seus 
filhos e se preocupam com eles
Escolas e comunidades bem amparadas 
e organizadas
Habilidades sociais e pessoais
Bem-estar psicológico 
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sobre fatores de risco e de 
proteção ao uso de drogas.
Os avanços da ciência da prevenção permitiram ter melhor 
compreensão sobre a temática. De acordo com o UNODC (2018), 
há fatores de risco, tanto em âmbito individual quanto social, que tornam 
os indivíduos vulneráveis a iniciar o uso de drogas. Dentre esses 
fatores, destacam-se os descritos a seguir. 
https://youtu.be/0RNDaRYEP8w
Curso CoPlanar
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136
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Alguns comportamentos e transtornos de saúde em decorrência 
dos fatores de risco são apontadospelo UNODC (2018, p. 5), con-
forme apresentado a seguir. 
 Fonte: Adaptado de UNODC (2018). 
 Fonte: Adaptado de UNODC (2018, p. 5). 
A prevenção ao uso de SPA, como visto, abrange também prevenção 
a outros comportamentos de risco. 
Pesquisas indicam que alguns dos fatores que tornam as pessoas 
vulneráveis (ou, inversamente, resistentes) a usar drogas, diferem 
de acordo com a idade (UNODC, 2018). 
FATORES DE RISCO 
DE ACORDO COM A IDADE
Infância e início da adolescência:
Vínculo com a escola 
Parentalidade 
Ao longo da idade:
Locais de trabalho
Escolas
Mídia
Espaços de acolhimento
COMPORTAMENTOS DE RISCO
TRANSTORNOS DE SAÚDE
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137
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Saiba Mais
Para entender mais sobre o assunto, acesse o documento 
“Normas Internacionais Sobre a Prevenção do uso 
de Drogas”, disponível em: https://www.unodc.org/
documents/prevention/standards_180412.pdf. 
Ainda segundo o UNODC (2018, p. 5), estão especialmente em risco 
indivíduos específicos, conforme demonstrado a seguir.
RISCO AUMENTADO
Jovens marginalizados:
Sem ou com pouco apoio familiar
Em comunidades pobres
Acesso limitado à escola
Crianças, indivíduos e comunidade:
Por desastres naturais
Devastadas pela guerra Fonte: Adaptado de UNODC (2018, p. 5). 
https://www.unodc.org/documents/prevention/standards_180412.pdf
https://www.unodc.org/documents/prevention/standards_180412.pdf
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138
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Prevenção primária:
tem o objetivo de evitar o uso ou retardar 
o seu início. 
Prevenção secundária:
volta-se para aqueles que já experimentaram 
ou fazem uso moderado de SPA, e tem 
o objetivo de evitar que esse uso se torne 
frequente e prejudicial. Para isso, é preciso 
diagnosticar precocemente os possíveis casos 
que podem evoluir para usos mais prejudiciais. 
Prevenção terciária:
diz respeito às abordagens necessárias no processo de recuperação e reinserção dos indivíduos 
que apresentam problemas com o uso ou são dependentes (BRASIL, 2014). 
Atualmente tem-se usado a seguinte classificação, conforme mos-
trado no quadro a seguir.
| CLASSIFICAÇÃO DE TIPOS DE PREVENÇÃO
O QUE É? ONDE SE APLICA?
Intervenção global: são programas destinados 
à população geral, supostamente sem qualquer fator 
associado ao risco.
Intervenção global/universal: na comunidade, 
em ambiente escolar e nos meios de comunicação.
Intervenção específica: são ações voltadas para 
populações com um ou mais fatores associados ao risco 
de uso de substâncias.
Intervenção específica/seletiva: por exemplo, 
em grupos de crianças, filhos de dependentes químicos.
Intervenção indicada: são intervenções voltadas 
para pessoas identificadas como usuárias ou com 
comportamentos violentos relacionados direta 
ou indiretamente ao uso de substâncias, como alguns 
acidentes, por exemplo.
Intervenção indicada: em programas que visem 
diminuir o consumo de álcool e de outras drogas, 
bem como a melhora de aspectos da vida do indivíduo, 
como o desempenho acadêmico e a reinserção 
escolar, por exemplo.
Fonte: Adaptado de Brasil (2014, p. 102). 
2.4 NÍVEIS DE PREVENÇÃO
A prevenção pode ser trabalhada em níveis, segundo a seguinte 
classificação: 
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139
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
para o QR Code ao lado para 
assistir ao vídeo sobre níveis 
de prevenção.
Fonte: Adaptado Walker et al. (1996, apud BRASIL, 2014). 
2.5 CARACTERÍSTICAS DE SISTEMAS 
DE PREVENÇÃO EFICAZES
As Normas Internacionais sobre a Prevenção do Uso de Drogas (UNODC, 
2018) descrevem as características de sistemas de prevenção eficazes: 
PREVENÇÃO 
UNIVERSAL
PREVENÇÃO INDICADA
Intervenções para 
o público em geral
Intervenções para indivíduos de alto 
risco (sinais ou sintomas detectáveis 
de um distúrbio mental, emocional, 
comportamental ou predisposição 
biológica para esse distúrbio)
PREVENÇÃO SELETIVA
Intervenções para indivíduos ou 
subgrupo (fatores de risco 
biológico, sociais e psicológicos)
“ “Um sistema nacional eficaz de prevenção às drogas 
proporciona um conjunto integrado de intervenções 
e políticas baseadas em evidências científicas, 
em diversos cenários, focando em idades e níveis 
de risco relevantes. Isso vem sem nenhuma 
surpresa, dada a complexa interação de fatores 
que tornam as crianças, jovens e adultos vulneráveis 
ao uso abusivo de drogas e outros comportamentos 
de risco. Não é possível direcionar tais 
vulnerabilidades simplesmente implementando 
uma única intervenção de prevenção, que é muitas 
vezes isolada e limitada em seu cronograma 
e alcance. Lembremos que o objetivo maior aqui 
é apoiar o desenvolvimento saudável e seguro 
dos indivíduos, com menor componente com foco 
na informação [...]. Para oferecer um conjunto 
integrado de intervenções e políticas, um sistema 
requer fortes fundamentos estruturais, que são 
brevemente descritos nesta seção e incluem: 
| TIPOS DE PREVENÇÃO COM BASE NA VULNERABILIDADE GERAL DO PÚBLICO-ALVO
https://youtu.be/fxKWQoq7590
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2.6 MODELOS DE PREVENÇÃO
A ciência comprovou que “somente informação” não é suficiente 
para a eficácia de programas de prevenção. 
Babb (2018) sintetizou modelos eficazes de prevenção com crianças 
e adolescentes embasados no modelo 3 “i”: informação, interação 
e identificação. 
• Uma política de apoio e estrutura legal; 
• Evidência e investigação científica; 
• Coordenação de vários setores e níveis (nacional, 
estadual e municipal/local) envolvidos; 
• Treinamento de governantes, profissionais e outros; 
• Compromisso de fornecer recursos adequados 
e de manter o sistema a longo prazo.”
“
(UNODC, 2018, tradução nossa)
A promoção de habilidades pessoais, sociais e para a vida 
“[...] é o processo de desenvolver e/ou de facilitar o desenvolvimento 
de habilidades especiais num indivíduo (que pode incluir trans-
mitir informação/conhecimento) para responder apropriadamente 
aos desafios da vida diária” (BABB, 2018, não paginado). 
Informação
Identificação Interação
Promoção de 
habilidades pessoais, 
sociais e para a vida.
 Fonte: Adaptado de Babb (2018).
| MODELO 3 “I”
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Quanto à identificação, cabe o claro reconhecimento do problema, 
do público-alvo, do que se quer desenvolver. Também é preciso 
que a pessoa se identifique com as informações, com o problema, 
com a proposta, com a linguagem, enfim, no contexto em que 
se encontra. Dessa forma, com a informação, o conhecimento 
e a interação dos envolvidos e dos múltiplos atores (indivíduo, família, 
escola, sociedade, serviços assistenciais e de saúde, entre outros) 
haverá maior probabilidade de sucesso no programa de prevenção. 
Por fim, com relação aos princípios e diretrizes para prevenção, 
a Lei nº11.343/2006, em seu art. 19, estabelece:
Autogerenciamento Gestão de
relacionamentos
Tomadas de
decisões responsáveis 
Autoconhecimento
e consciência social
| DESENVOLVIMENTO DE HABILIDADES 
Segundo o UNODC, programas unicamente baseados na informação 
podem não gerar os resultados esperados. De acordo Babb (2018), 
programas eficazes têm a interação como um processo proativo, 
uma ferramenta para decisões deliberadas e predeterminadas 
para o desenvolvimento de habilidades específicas que se querou se busca desenvolver:
Lei nº11.343/2006 
"I - o reconhecimento do uso indevido de drogas como fator 
de interferência na qualidade de vida do indivíduo e na sua 
relação com a comunidade à qual pertence; 
II - a adoção de conceitos objetivos e de fundamentação 
científica como forma de orientar as ações dos serviços 
públicos comunitários e privados e de evitar preconceitos 
e estigmatização das pessoas e dos serviços que as atendam; 
III - o fortalecimento da autonomia e da responsabilidade 
individual em relação ao uso indevido de drogas; 
IV - o compartilhamento de responsabilidades 
e a colaboração mútua com as instituições do setor privado 
e com os diversos segmentos sociais, incluindo usuários 
e dependentes de drogas e respectivos familiares, por meio 
do estabelecimento de parcerias; 
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V - a adoção de estratégias preventivas diferenciadas 
e adequadas às especificidades socioculturais das diversas 
populações, bem como das diferentes drogas utilizadas; 
VI - o reconhecimento do “não-uso”, do “retardamento 
do uso” e da redução de riscos como resultados desejáveis 
das atividades de natureza preventiva, quando da definição 
dos objetivos a serem alcançados; 
VII - o tratamento especial dirigido às parcelas mais 
vulneráveis da população, levando em consideração as suas 
necessidades específicas; 
VIII - a articulação entre os serviços e organizações que 
atuam em atividades de prevenção do uso indevido de drogas 
e a rede de atenção a usuários e dependentes de drogas 
e respectivos familiares; 
IX - o investimento em alternativas esportivas, culturais, 
artísticas, profissionais, entre outras, como forma de inclusão 
social e de melhoria da qualidade de vida; 
X - o estabelecimento de políticas de formação continuada 
na área da prevenção do uso indevido de drogas para 
profissionais de educação nos 3 (três) níveis de ensino; 
XI - a implantação de projetos pedagógicos de prevenção 
do uso indevido de drogas, nas instituições de ensino público 
e privado, alinhados às Diretrizes Curriculares Nacionais 
e aos conhecimentos relacionados a drogas; 
XII - a observância das orientações e normas emanadas 
do CONAD; 
XIII - o alinhamento às diretrizes dos órgãos de controle 
social de políticas setoriais específicas."
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A PNAD, em seus pressupostos, dispõe que: 
2.7 A ÊNFASE À PREVENÇÃO NA POLÍTICA 
NACIONAL SOBRE DROGAS (PNAD)
Política Nacional sobre Drogas 
“As ações, os programas, os projetos, as atividades 
de atenção, o cuidado, a assistência, a prevenção [...] 
objetivarão que as pessoas mantenham-se abstinentes 
em relação ao uso de drogas.” 
Política Nacional sobre Drogas 
“[...] equilíbrio entre as diversas diretrizes, que compõem 
de forma intersistêmica a Política Nacional sobre Drogas 
e a Política Nacional sobre o Álcool, nas diversas 
esferas da federação.” 
No que diz respeito à prevenção, dispõe também que deve ser buscado o
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2.8. SISTEMA NACIONAL DE PREVENÇÃO 
AO USO DE ÁLCOOL E OUTRAS DROGAS (SINAP)
Encontra-se em construção a elaboração e implantação do Sistema 
Nacional de Prevenção ao uso de Álcool e outras Drogas (SINAP), no 
âmbito do Ministério da Cidadania e da SENAPRED, com apoio do 
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e do 
Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes (UNODC), veja 
a organização a seguir. 
VÍDEO
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para o QR Code ao lado 
para assistir uma animação 
sobre a prevenção 
conforme a PNAD.
 z Alcançar a população brasileira, especialmente 
sua parcela mais vulnerável. 
 z Garantir o direito à assistência intersetorial, 
interdisciplinar e transversal. 
 z Ter uma visão holística do ser humano. 
 z Implementar e manter a rede de assistência 
integrada: pública e privada. 
 z Garantir eficiência, eficácia, cientificidade e rigor 
metodológico nas atividades. 
 z Ser fruto do comprometimento, da cooperação 
e da parceria entre os diferentes segmentos da sociedade 
brasileira e dos órgãos da administração pública federal, 
estadual, distrital e municipal, fundamentada 
na filosofia da responsabilidade compartilhada. 
Ainda segundo a PNAD (2019a), a prevenção deve: 
https://youtu.be/uXrCEgPLbMA
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Adaptação de programas 
de prevenção validados
 MANUAL DE BOAS 
PRÁTICAS em prevenção 
para formação de 
gestores (adaptar 
Manual do UNODC)
Criação do MODELO 
TEÓRICO DE SISTEMA 
DE PREVENÇÃO 
(definições de conceitos 
em prevenção/ciência da 
prevenção; adaptação a 
proposta do UNODC para 
a realidade brasileira
DESENVOLVIMENTO DE 
CONTEÚDOS E 
CAPACITAÇÃO DOS 
PROFISSIONAIS que 
atuam na prevenção ao 
uso de drogas
Definição de 
INSTRUMENTOS DE 
AVALIAÇÃO e CRITÉRIOS 
DE QUALIDADE de 
programas de prevenção
AVALIAÇÃO DA 
ADEQUAÇÃO DAS LEIS 
BRASILEIRAS e 
elaboração de proposta 
de aprimoramento da 
legislação sobre álcool 
e tabaco
BANCO DE ARTIGOS 
CIENTÍFICOS E 
PESQUISAS NO ÂMBITO 
MUNDIAL
MATERIAIS EDUCATIVOS 
VALIDADOS (cartilhas, 
vídeos, campanhas, entre 
outros)
PROJETOS DO 
GOVERNO FEDERAL
MAPEAMENTO DE 
DOCUMENTOS 
REGULATÓRIOS (leis, 
políticas, decretos e 
normas) para prevenção 
em álcool, tabaco e 
outras drogas (em todas 
as esferas)
#TAMOJUNTO
FAMÍLIAS FORTES
 VAMOS NESSA
 ELLOS
MAPEAMENTO NACIONAL 
e INTERNACIONAL de 
programas de prevenção
DIAGNÓSTICO E 
MAPEAMENTO DA 
REDE LOCAL
CADASTRO UNIVERSAL 
DE INTITUIÇÕES que 
desenvolvem programas 
de prevenção
Sistema Nacional de Prevenção ao uso 
de Álcool e outras Drogas (SINAP)
População geral
Gestores de políticas públicas
Profissionais que atuam na área
Plataforma Informativa
Baseado nas diretrizes internacionais e evidências científicas
 
Fonte: Adaptado de SENAPRED (2022). 
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O SINAP representa um importante avanço para mudar a história 
da prevenção ao álcool e outras drogas no Brasil e servirá como diretriz 
e apoio aos municípios, estados e Distrito Federal, tanto na elaboração 
de seus planos quanto nas ações de prevenção. 
Na próxima unidade, apresentaremos a importância dos estudos, 
pesquisas, avaliações e da governança para as políticas públicas 
de redução da demanda.
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UNIDADE 3
ESTUDOS, PESQUISAS, AVALIAÇÕES 
E GOVERNANÇA
Nesta unidade, a proposta é apresentar a importância de estudos 
e avaliações de políticas públicas sobre drogas, apontando a neces-
sidade de monitoração de dados sobre drogas a partir do Observa-
tório Brasileiro de Informações sobre Drogas (OBID). Também será 
explorada a necessidade de políticas públicas bem regulamentadas que 
possam assegurar mecanismos de apoio, fomento e financiamento para 
a redução da demanda, nas esferas nacionais, estaduais e municipais. 
3.1 ESTUDOS, PESQUISAS E AVALIAÇÕES
A ciência tem trazido enormes avanços para a obtenção de infor-
mações sobre o uso, uso abusivo e dependência do álcool e outras 
drogas, assim como de suas consequências, formas de prevenção 
e tratamento. Nesse sentido, a normaque aprova a Política Nacional 
sobre Drogas (PNAD) reconhece a necessidade de estudos, pesquisas 
e avaliações dos programas e ações no âmbito da Política Nacional 
sobre Drogas, e tem como um de seus objetivos: 
Política Nacional sobre Drogas 
“Garantir eficiência, eficácia, cientificidade e rigor 
metodológico às atividades de redução de demanda 
e de oferta, por meio da promoção, de forma sistemática, 
de levantamentos, pesquisas e avaliações a serem realizados 
preferencialmente por órgãos de referência na comunidade 
científica e de órgãos que sejam formalmente reconhecidos 
como centros de excelência ou de referência nas áreas 
de tratamento, acolhimento, recuperação, apoio e mútua ajuda, 
reinserção social, prevenção, capacitação e formação, público 
ou de organizações da sociedade civil sem fins lucrativos.” 
Entretanto, a baixa disponibilidade de estudos, estatísticas e avalia-
ções dos programas voltados para as políticas públicas sobre drogas 
é reconhecida na “Análise Executiva da Questão de Drogas no Brasil” 
(CONAD, 2021) e apontada como um problema nas análises epide-
miológicas de consumo de substâncias psicoativas lícitas e ilícitas, 
bem como no acompanhamento dos impactos das atuações gover-
namentais no controle do uso das drogas. 
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Saiba Mais
Para entender mais sobre o diagnóstico do problema 
da baixa disponibilidade de estatísticas e avaliações 
na “Análise Executiva da Questão de Drogas no Brasil” 
(2021), acesse o material disponível em: https://www.gov.
br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-
drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-
bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-
drogas-no-brasil___versao-final.pdf. 
Adicionalmente, o UNODC também expressa a existência de lacunas 
quanto a estudos, pesquisas e avaliações em termos internacionais, 
e isso “[...] nos deve fazer cautelosos, mas não nos deve deter 
da ação.” (UNODC, 2018, p. 5). Ainda segundo o UNODC (2018), uma 
das características de um sistema de prevenção às drogas eficaz 
é fundar-se em forte base de estudos e evidências científicas, tanto 
no planejamento como também no monitoramento e na avaliação. 
Partindo desse pressuposto, percebe-se a necessidade urgente 
da prática de avaliações, não apenas nacionais como também esta-
duais e municipais, de forma constante, em todas as ações e pro-
gramas de prevenção e tratamento, buscando um equilíbrio entre 
as ações de prevenção e as ações de repressão, com a finalidade 
de promover o bem-estar social.
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
https://www.gov.br/mj/pt-br/assuntos/sua-protecao/politicas-sobre-drogas/arquivo-manual-de-avaliacao-e-alienacao-de-bens/aeqdb___analise-executiva-da-da-questao-de-drogas-no-brasil___versao-final.pdf
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3.2 OBSERVATÓRIO BRASILEIRO 
DE INFORMAÇÕES SOBRE DROGAS (OBID)
A necessidade de monitoração de dados sobre drogas, com pers-
pectivas de gerar políticas baseadas em evidências e que atinjam 
metas e objetivos específicos, fez nascer o Observatório Brasi-
leiro de Informações sobre Drogas (OBID). Criado em 26 de agosto 
de 2002, através do Decreto nº 4.345/2002 (BRASIL, 2002), 
suas ações eram geridas pelo Ministério da Justiça, através da 
Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos 
(SENAD). Por meio do Decreto nº 9.662, de 1º de janeiro de 2019, 
a incumbência sobre o OBID é transferida para a Secretaria Nacional 
de Cuidados e Prevenção às Drogas (SENAPRED), da Secretaria Espe-
cial de Desenvolvimento Social do Ministério da Cidadania. O Decreto 
nº 9.761, de 11 de abril de 2019, estabelece que a manutenção, 
integração, atualização e divulgação de informações sobre o uso 
de drogas lícitas e ilícitas deve ocorrer de forma integrada ao OBID. 
3.3 POLÍTICAS PÚBLICAS E GOVERNANÇA
Uma das características de um sistema de prevenção eficaz, segundo 
o UNODC (2018), é a necessidade de políticas públicas de apoio e uma 
estrutura regulatória, enfatizando que “[...] nenhum programa, ne-
nhuma política pode existir no vácuo” (UNODC, 2018, p. 51). 
Boas Práticas
Nesse sentido, o Decreto nº 9.761/2019, que trata 
da Política Nacional sobre Drogas, veio preencher 
grandes lacunas existentes nessa política, 
atualizando-se segundo os princípios internacionais 
de prevenção, amparando e dando o devido suporte 
para o planejamento e execução. 
As diretrizes e a regulamentação federal permitem que todos 
os atores em nível nacional, nas diversas esferas da federação, sejam 
governamentais ou não governamentais, possam seguir padrões 
e agir de forma coordenada e eficaz, com maior impacto na 
vida das pessoas, lembrando, conforme o UNODC (2018, p. 50), 
“[...] que o objetivo maior aqui é apoiar o desenvolvimento saudável 
e seguro dos indivíduos”.
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3.4 SUSTENTABILIDADE
A política pública sobre as drogas precisa de investimentos de curto, 
médio e de longo prazo. Como uma política ainda em construção, 
é necessário criar mecanismos de apoio, fomento e financiamento para 
a redução da demanda, abrangendo os mais diversos serviços e ações. 
Boas Práticas
Buscar dotações orçamentárias e fontes 
de financiamento para tratamento, reinserção social 
e especialmente para a prevenção, carece de especial 
atenção na construção dos planos sobre drogas, visto 
que, sem financiamento adequado, contínuo 
e assegurado por políticas de Estado, não só de governos, 
os planos e objetivos podem não ser alcançados. 
Conforme o UNODC (2018, p. 57), “[...] para serem 
implementadas de forma eficaz, as intervenções 
e as políticas devem ser sustentadas por recursos 
apropriados.” Para isso, é necessário “fundamentar, 
no princípio da responsabilidade compartilhada, a 
coordenação de esforços entre os diversos segmentos 
do governo e da sociedade, e buscar a efetividade e a 
sinergia no resultado das ações, no sentido de obter 
redução da oferta e do consumo de drogas, do custo 
social a eles relacionados e das consequências adversas 
do uso e do tráfico de drogas ilícitas e do uso de drogas 
lícitas.” (BRASIL, 2019a). 
É preciso ter em mente que o problema do uso, uso abusivo 
ou dependência do álcool e outras drogas é multifatorial, é complexo, 
e precisa de ações de toda a rede, seja no âmbito público, privado, 
familiar ou social, a partir de políticas sobre drogas aplicadas por 
todas as esferas governamentais. 
Nesta unidade foi apresentada a importância de estudos e avalia-
ções de políticas públicas sobre drogas, apontando a necessidade de 
monitoração de dados sobre drogas a partir do Observatório Brasi-
leiro de Informações Sobre Drogas (OBID). Também foi explorada a 
necessidade de políticas públicas bem regulamentadas que possam 
assegurar mecanismos de apoio, fomento e financiamento para 
a reduçãode demanda nas esferas nacionais, estaduais e municipais. 
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Na próxima unidade apresentaremos alguns dos principais 
serviços de redução de demanda sobre drogas na área do tratamento, 
acolhimento, recuperação, apoio, mútua ajuda e reinserção social, 
de modo a permitir que a construção dos planos sobre drogas leve 
em consideração a rede existente, considerando as suas principais 
características e especificidades.
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UNIDADE 4
TRATAMENTO, ACOLHIMENTO, 
RECUPERAÇÃO, APOIO, MÚTUA AJUDA 
E REINSERÇÃO
A dependência de álcool e de outras drogas tem causas multifa-
toriais, e a abordagem para seu tratamento deve ser intersetorial, 
interdisciplinar e transversal. O usuário, usuário abusivo ou depen-
dente de álcool e de outras drogas pode, e provavelmente precisará, 
de vários serviços, cuidados e atenção, a depender da avaliação de sua 
situação e condição biopsicossocial, na dimensão holística, conforme 
preconizado pela OMS, tendo assegurado o direito de assistência 
e cuidados de toda a rede. 
4.1 DIRETRIZES DA POLÍTICA NACIONAL 
SOBRE DROGAS PARA O TRATAMENTO
A Política Nacional sobre Drogas (PNAD) dispõe, em seus objetivos, 
que é preciso: 
Política Nacional sobre Drogas 
“3.3. Garantir o direito à assistência intersetorial, 
interdisciplinar e transversal, a partir da visão holística 
do ser humano, pela implementação e pela manutenção 
da rede de assistência integrada, pública e privada, com 
tratamento, acolhimento em comunidade terapêutica, 
acompanhamento, apoio, mútua ajuda e reinserção social, 
à pessoa com problemas decorrentes do uso, do uso indevido 
ou da dependência do álcool e de outras drogas e a prevenção 
das mesmas a toda a população, principalmente àquelas em 
maior vulnerabilidade.” 
Curso CoPlanar
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153
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Saiba Mais
No contexto das políticas de prevenção ao uso de drogas, 
são realizadas diversas pesquisas referentes à sua eficácia 
e aos custos, entre as quais destacamos: 
 z Análises sobre a relação custo-benefício de ações 
de prevenção, apresentada no estudo de Babor et al. 
(2010). Acesse o resultado da análise na versão 
on-line deste curso. 
 z As “Normas Internacionais sobre a Prevenção do Uso 
de Drogas” do UNODC (2018), que apresentam 
evidências científicas das diversas modalidades 
de prevenção, as características gerais, o público-alvo 
e as características ligadas à sua eficácia, organizadas 
por idade. Acesse a planilha interativa na versão 
on-line deste curso. 
4.2 SERVIÇOS EXTRA-HOSPITALARES
A Lei nº 10.216, de 6 de abril de 2001, que trata da proteção 
e dos direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais, dispõe, 
no inciso IX do art. 2º, que a pessoa portadora de transtorno mental 
deve “[...] ser tratada, preferencialmente, em serviços comunitários 
de saúde mental” (BRASIL, 2001) e, conforme dispõe o caput do art. 4º 
da mesma lei, “[...] a internação, em qualquer de suas modalidades, 
só será indicada quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem 
insuficientes” (BRASIL, 2001). 
O Conselho Federal de Medicina (CFM), no Parecer nº 9/2015, assim 
se expressa sobre tratamento extra-hospitalar: 
“ “[...] os médicos entendem que parte do tratamento 
de portadores de doenças mentais ou de pessoas 
com problemas de ajustamento não exige 
a presença de médicos porquanto as estratégias 
terapêuticas têm também perfil reabilitador, 
reeducador e voltado para a reinserção sócio-
familiar-ocupacional.”
(CFM, 2015, p. 26)
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 z Os grupos de apoio e mútua ajuda. 
 z As comunidades terapêuticas. 
 z A rede de atenção primária à saúde. 
 z Os serviços dos CAPS.
Dentre os serviços extra-hospitalares, destacamos: 
4.3 GRUPOS DE APOIO E MÚTUA AJUDA
“ “Os grupos de apoio e mútua ajuda representam 
uma das formas de participação da sociedade civil 
na rede de atenção ao usuário de álcool e outras 
drogas, sendo organizações que desenvolvem um 
ambiente de interações sociais através de atividades 
de grupo ou relações individuais com o propósito 
de oferecer um espaço para compartilhar e trocar 
experiências entre os pares, em busca da superação 
da dependência e das situações de riscos decorrentes 
do uso para a construção de um novo estilo de vida.”
(LIMA; BRAGA, 2012)
Os grupos de apoio e mútua ajuda destinam-se ao dependente 
e/ou a seus familiares, antes, durante e/ou após o período 
e tratamento ou acolhimento. 
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Avila, Ristow e Zermiani (2016, p. 34) destacam que: 
“ “Os grupos de apoio devem oferecer um ambiente 
de compreensão e de liberdade para os participantes 
falarem e compartilharem, com o objetivo 
de diminuir ansiedades, medos, tensões e conflitos 
e aumentar a capacidade de reconhecer, prevenir 
e enfrentar situações de risco.” 
(AVILA; RISTOW; ZERMIANI, 2016, p. 34)
4.4 COMUNIDADES TERAPÊUTICAS 
As comunidades terapêuticas, por definições técnicas e legais, não 
são ambientes médicos, mas sim extra-hospitalares, assim reconhe-
cidas pelo § 1º do artigo 26-A, da Lei nº 11.343/2006, com a redação 
dada pela Lei nº 13.840, de 5 de junho de 2019, em seu art. 26, VI, § 1º, 
reguladas pelas Resoluções nº 1/2015 e 3/2020 do Conselho Nacional 
de Políticas sobre Drogas (CONAD), pela Resolução 29/2011 da ANVISA, 
e demais normativos da Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção 
às Drogas (SENAPRED), do Ministério da Cidadania, sendo reconhe-
cidas pelo Conselho Federal de Medicina em seu Parecer nº 9 (CFM, 
2015) como tendo “perfil reabilitador, reeducador e voltado para 
a reinserção sociofamiliar-ocupacional”, como claramente expresso 
no mesmo parecer. Integram a Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), 
em conformidade com o art. 9º do Anexo V, da Portaria de Consolidação nº 3, 
de 28 de setembro de 2017. 
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Lei nº 11.343/2006 
“Art. 26-A. O acolhimento do usuário ou dependente 
de drogas na comunidade terapêutica acolhedora 
caracteriza-se por: 
I - oferta de projetos terapêuticos ao usuário ou dependente 
de drogas que visam à abstinência; 
II - adesão e permanência voluntária, formalizadas por 
escrito, entendida como uma etapa transitória para 
a reinserção social e econômica do usuário ou dependente 
de drogas; 
III - ambiente residencial, propício à formação de vínculos, 
com a convivência entre os pares, atividades práticas 
de valor educativo e a promoção do desenvolvimento 
pessoal, vocacionada para acolhimento ao usuário 
ou dependente de drogas em vulnerabilidade social; 
IV - avaliação médica prévia; 
V - elaboração de plano individual de atendimento na forma 
do art. 23-B desta Lei; e 
VI - vedação de isolamento físico do usuário ou dependente 
de drogas. 
§ 1º Não são elegíveis para o acolhimento as pessoas com 
comprometimentos biológicos e psicológicos de natureza 
grave que mereçam atenção médico-hospitalar contínua ou 
de emergência, caso em que deverão ser encaminhadas 
à rede de saúde.” 
Cabe destacar que deve ser elaborado um Plano Individual de Atendi-
mento (PIA), que, conforme o § 3º do art. 23-B daLei nº 11.343/2006, 
“deverá contemplar a participação dos familiares ou responsáveis”, 
inclusive no caso de adolescentes.
O acolhimento e a permanência em comunidade 
terapêutica são voluntários. 
As características básicas das comunidades terapêuticas, denomi-
nadas “acolhedoras” pela Lei nº 13.840/2019, são estabelecidas pelo 
art. 26-A, por ela inserida na Lei nº 11.343/2006: 
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4.5 REDE DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE
A rede de atenção primária à saúde é fundamental nos cuidados e ações 
extra-hospitalares voltados a pessoas com problemas em decorrência 
do uso, uso abusivo ou dependência de álcool e outras drogas, 
“ “[...] dada a sua capilaridade e o vínculo 
estabelecido com a comunidade, devem identificar 
precocemente as pessoas que apresentam 
sofrimento e/ou transtornos mentais, incluído 
aqueles em decorrência do uso de álcool e outras 
drogas. Também devem realizar o acolhimento 
e atendimento humanizado deste público 
e acompanhar as pessoas com quadros clínicos 
e psicossociais estáveis, leves e moderados, 
a partir de interlocução permanente com os serviços 
especializados em saúde mental de referência. 
Também devem encaminhar, de forma responsável 
e assertiva, as pessoas com quadros clínicos 
psicossociais de maior complexidade, conforme 
o fluxo local. Devem ainda, desenvolver ações 
de promoção de saúde mental e de prevenção 
de seus agravos incluindo os associados ao uso 
de drogas lícitas e/ou ilícitas.”
(BRASIL, 2022)
4.6 CENTROS DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (CAPS)
Na forma preconizada pelo caput do art. 7º do Anexo V da Portaria 
de Consolidação nº 3/2017, os Centros de Atenção Psicossocial, nas 
suas diferentes modalidades (CAPS I, II, III, AD, AD III, i), são serviços 
de saúde de caráter aberto e comunitário, característica necessária não 
apenas aos CAPS, mas aos serviços de atenção e cuidados a pessoas com 
problemas em decorrência do uso, uso abusivo e dependência de álcool 
e outras drogas, especialmente aqueles de natureza extra-hospitalar. 
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Novo CAPS inaugurado na Prefeitura de Tatuí em 2021. 
Foto: Prefeitura de Tatuí. 
4.7 REDE DE ATENÇÃO CLÍNICO-HOSPITALAR
Os serviços de internação só podem ser prestados em estabeleci-
mentos de saúde com estrutura médica e de enfermaria estabelecidas 
pelo Ministério da Saúde e pelo Conselho Federal de Medicina. 
A Lei nº 10.216/2001, no parágrafo único do art. 6º, prevê os seguintes 
tipos de internação psiquiátrica: 
Internação voluntária
É feita com o consentimento do usuário.
Internação involuntária 
Ocorre a pedido de terceiro, sem 
o consentimento do usuário. 
Internação compulsória
É determinada pela Justiça.
A Lei nº 13.840/2019, que alterou a Lei nº 11.343/2006, regulamentou 
a internação voluntária e a involuntária através da redação inserida 
no art. 23-A, restringindo a internação a estabelecimentos de saúde 
com estrutura médica e de enfermagem compatível com a gravidade 
diagnosticada por equipe médica e multiprofissional.
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159
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O Instrutivo da Rede de Atenção Psicossocial e modelo de plano 
de ação regional dispõe sobre a internação involuntária. 
A reinserção social é fundamental na recuperação e na manutenção 
da abstinência pelo dependente de SPA, alcançando as relações 
familiares, sociais, de convivência e de trabalho. 
O Plano Nacional sobre Drogas prevê a reinserção social entre 
o conjunto de ações e cuidados integrantes desta política no item 3.3, 
já citado anteriormente. 
A Lei nº 11.343/2006, que trata do SISNAD, tem, entre os seus obje-
tivos centrais, a reinserção social, conceituando-a da seguinte forma: 
4.8 REINSERÇÃO SOCIAL
Lei nº 11.343/2006 
“Art. 21. Constituem atividades de reinserção social 
do usuário ou do dependente de drogas e respectivos 
familiares, para efeito desta Lei, aquelas direcionadas 
para sua integração ou reintegração em redes sociais.” 
Pessoa com 
comprometimento 
biológico ou 
psicológico 
grave?
NÃO SIM Deve ser atendido em 
Unidades de Saúde ou 
Hospitais Gerais
Pode ser atendido 
em comunidade 
terapêutica
Usuário ou dependente de SPA
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VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
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(smartphone ou tablet) 
para o QR Code ao lado 
para assistir ao vídeo de 
recomendação de leitura 
complementar sobre 
tratamento e acolhimento.
SÍNTESE
Na Unidade 1 deste módulo, procuramos identificar 
a estrutura da política nacional de redução de demanda 
de drogas. Vimos que é necessário prevenir o uso, o uso 
abusivo e a dependência de substâncias psicoativas 
e prover cuidados e atenção de tratamento, acolhimento, 
apoio e mútua ajuda, reinserção social, entre outros. 
Também destacamos a multifatorialidade das causas 
do uso, uso abusivo e dependência de drogas, e que são 
necessários serviços, ações, atividades, atenção e cuidados 
interdisciplinares, intersetoriais e transversais. 
Na Unidade 2, tratamos especificamente da prevenção 
ao uso de álcool e outras drogas. Vimos que o uso abusivo 
dessas substâncias tem sido um grande problema de saúde 
pública na atualidade, e que o Brasil, em comparação 
a outros países mais populosos, apresenta a segunda maior 
taxa de complicações oriundas do uso de álcool. Entre 
outros pontos estudados, abordamos os fatores de risco, 
que tornam os indivíduos vulneráveis a iniciar o uso 
de drogas, e os fatores de proteção, que são aqueles 
que diminuem a probabilidade de o indivíduo consumir 
substâncias psicoativas. Também salientamos 
a necessidade do desenvolvimento de habilidades pessoais 
para se lidar com os desafios diários da vida 
e que haverá maior probabilidade de sucesso nos programas 
de prevenção se houver informação, conhecimento 
e interação dos envolvidos e dos múltiplos atores. 
Saiba Mais
Acesse o material complementar na versão on-line 
deste curso.
Veja, a seguir, uma retomada dos pontos principais abordados 
no módulo.
Recomendamos a leitura do material complementar, que apon ta 
para a importância de uma rede de acolhimento, tratamento, 
recuperação e reinserção social nas políticas públicas de redução 
de demanda por drogas. 
https://youtu.be/Fu_nGEgveiQ
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SÍNTESE
Vimos também que, de acordo com os pilares da Política 
Nacional sobre Drogas, as ações de prevenção devem ser 
atualizadas e baseadas em evidências científicas, 
e que a prevenção, as ações, os programas, os projetos, 
as atividades de atenção, o cuidado, a assistência 
e a prevenção têm o intuito de que as pessoas 
se mantenham abstinentes ao uso de drogas. 
Na Unidade 3, tratamos da importância de estudos 
e avaliações de políticas públicas sobre drogas, apontando 
a necessidade de monitoração de dados sobre drogas 
a partir do Observatório Brasileiro de Informações sobre 
Drogas (OBID). Também foi explorada a necessidade 
de políticas públicas bem regulamentadas que possam 
assegurar mecanismos de apoio, fomento e financiamento 
para a redução de demanda nas esferas nacionais, 
estaduais e municipais. 
Por fim, na Unidade 4, estudamos sobre tratamento, 
acolhimento, recuperação, apoio, mútua ajuda e reinserção. 
Enfatizamos que o usuário, usuário abusivo ou dependente 
de álcool e de outras drogas provavelmente precisaráde vários serviços, cuidados e atenção, a depender 
da avaliação de sua situação e condição biopsicossocial, 
na dimensão holística, conforme preconizado pela OMS. 
Destacamos que, entre as diretrizes da Política Nacional 
sobre Drogas para o tratamento, estão os serviços extra-
hospitalares, como os grupos de apoio e mútua ajuda, 
as comunidades terapêuticas, a rede de atenção primária 
à saúde e os serviços dos CAPS. Além disso, destacamos 
a importância da reinserção social para a recuperação 
e manutenção da abstinência pelo dependente 
de substâncias psicoativas. 
Esperamos que, com o conhecimento adquirido neste módulo, a cons-
trução de planos municipais, estaduais, distrital e regionais sobre drogas 
possa ser facilitada e que tais planos guardem consonância com as 
melhores práticas e normas, seja científicas, legais ou normativas.
162
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Decreto nº 9.761, de 11 de abril de 2019. Aprova a Política 
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Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-
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BRASIL. Decreto nº 9.795, de 17 de maio de 2019. Aprova a Estrutura 
Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das 
Funções de Confiança do Ministério da Saúde, remaneja cargos em 
comissão e funções de confiança, transforma funções de confiança 
e substitui cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento 
Superiores - DAS por Funções Comissionadas do Poder Executivo 
- FCPE. Brasília, DF: Presidência da República, 2019b. Disponível 
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/
decreto/d9795.htm. Acesso em: 16 abr. 2022. 
BRASIL. Decreto 11.023, de 31 de março de 2022. Aprova a Estrutura 
Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e 
das Funções de Confiança do Ministério da Cidadania e remaneja e 
transforma cargos em comissão e funções de confiança. Brasília, DF: 
Presidência da República, 2022. Disponível em: http://www.planalto.
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Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas – SISNAD; prescreve me-
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usuários e dependentes de drogas; estabelece normas para repressão 
à produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas; define crimes 
e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2006. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
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UNODC. Relatório Mundial sobre Drogas 2019: 35 milhões de pessoas 
em todo o mundo sofrem de transtornos por uso de drogas, enquanto 
apenas uma em cada sete pessoas recebe tratamento. [S.l.], 2022. Dis-
ponível em: https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/frontpage/2019/06/
relatrio-mundial-sobre-drogas-2019_-35-milhes-de-pessoas-
-em-todo-o-mundo-sofrem-de-transtornos-por-uso-de-drogas.
htnl. Acesso em: 17 jul. 2022.
https://www.scielo.br/j/tce/a/rnXF36KQzK63Vzq4cTKjb5P/?format=pdf&lang=pt
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https://www.redalyc.org/journal/3515/351557762003/html/
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https://blog.gesuas.com.br/intersetorialidade-suas/
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http://www.cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/reduccion_demanda/default_spa.asp
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http://www.cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/reduccion_demanda/default_spa.asp
http://www.nepp-dh.ufrj.br/oms2.html
http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/9444/1/Comunidades.pdf
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https://www.scielo.br/j/rbedu/a/swDcnzst9SVpJvpx6tGYmFr/?format=pdf&lang=pt
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https://www.scielo.br/j/rbedu/a/swDcnzst9SVpJvpx6tGYmFr/?format=pdf&lang=pt
https://www.unodc.org/documents/prevention/standards_180412.pdf
https://www.unodc.org/documents/prevention/standards_180412.pdf
https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/frontpage/2019/06/relatrio-mundial-sobre-drogas-2019_-35-milhes-de-pessoas-em-todo-o-mundo-sofrem-de-transtornos-por-uso-de-drogas--enquanto-apenas-1-em-cada-7-pessoas-recebe-tratamento.html
https://www.unodc.org/lpo-brazil/pt/frontpage/2019/06/relatrio-mundial-sobre-drogas-2019_-35-milhes-de-pessoas-em-todo-o-mundo-sofrem-de-transtornos-por-uso-de-drogas--enquanto-apenas-1-em-cada-7-pessoas-recebe-tratamento.html
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MATERIAL 
COMPLEMENTAR 
MÓDULO 3
EXPEDIENTE
GOVERNO FEDERAL 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS E 
GESTÃO DE ATIVOS 
DIRETORIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ARTICULAÇÃO 
INSTITUCIONAL 
COORDENAÇÃO-GERAL DE INVESTIMENTOS, PROJETOS, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
PLANEJAMENTO
Gustavo Camilo Baptista 
Carlos Timo Brito 
 
CONTEUDISTAS 
Hugo Torres do Val 
Rolf Hartmann 
 
REVISÃO DE CONTEÚDO 
Fernanda Flávia Rios dos Santos 
Maria de Fátima de Moura Barros
Jessica Santos Figueiredo 
Sueli Souza Silva 
 
APOIO 
Carlos Roberto da Silva 
Grazielle Teles de Araújo 
Kathyn Rebeca Rodrigues Lima 
Maria Aparecida Alves Dias 
Laudilina Quintanilha Mendes Pedretti de Andrade 
Todo o conteúdo do Curso CoPlanar - Capacitação de Gestores para a Elaboração 
de Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas, da Secretaria Nacional de Políticas 
sobre Drogas e Gestão de Ativos (SENAD), Ministério da Justiça e Segurança Pública 
(MJSP) do Governo Federal - 2022, está licenciado sob a Licença Pública Creative 
Commons Atribuição - Não Comercial- Sem Derivações 4.0 Internacional.
BY NC ND
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 
LABEAD 
COORDENAÇÃO GERAL
Luciano Patrício Souza de Castro
FINANCEIRO
Fernando Machado Wolf
SUPERVISÃO TÉCNICA EAD
Giovana Schuelter 
SUPERVISÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAL
Daniele Weidle 
SUPERVISÃO DE MOODLE
Andreia Mara Fiala 
SECRETARIA ADMINISTRATIVA
Elson Rodrigues Natário Junior
Maria Eduarda dos Santos Teixeira
DESIGN INSTRUCIONAL
Supervisão: Milene Silva de Castro 
Gregório Bembua Kambundo Tchitutumia
Gabriel de Melo Cardoso 
Sofia Santos Stahelin
DESIGN GRÁFICO
Supervisão: Douglas Luiz Menegazzi 
Eduardo Celestino
Juliana Jacinto Teixeira 
Luana Pillmann de Barros 
Mariane Ronsani Patricio
Vanessa de Oliveira Vieira
Vinicius Alves Jacob Simões
REVISÃO TEXTUAL
Cleusa Iracema Pereira Raimundo
PROGRAMAÇÃOSupervisão: Alexandre Dal Fabbro 
Eduardo Perottoni
Thiago Assi
AUDIOVISUAL
Supervisão: Rafael Poletto Dutra 
Daniel Almeida Vital de Oliveira 
Fabíola de Andrade Borges 
Luiz Felipe Moreira Silva Oliveira 
Robner Domenici Esprocati 
SUPERVISÃO TUTORIA 
João Batista de Oliveira Júnior 
Thaynara Gilli Tonolli 
TÉCNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Wilton Jose Pimentel Filho
SUMÁRIO
2 DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA
NACIONAL SOBRE DROGAS SOBRE
O TRATAMENTO
3 DA PREFERÊNCIA AOS SERVIÇOS
EXTRA-HOSPITALARES
176
177
4 COMUNIDADES TERAPÊUTICAS
3.1 Serviços extra-hospitalares
4.1 Das características das comunidades 
terapêuticas
4.2 Público-alvo das comunidadesTerapêuticas
4.3 Mapa das comunidades terapêuticas
Contratadas pelo ministério da cidadania, 
com georreferenciamento
4.4 Legislação
4.5 As comunidades terapêuticas integram
A rede de atenção psicossocial (RAPS)
177
184
185
187
188
189
182
INTRODUÇÃO 173
171ANEXO | TRATAMENTO, ACOLHIMENTO,
RECUPERAÇÃO, APOIO, MÚTUA AJUDA
E REINSERÇÃO
6 REINSERÇÃO SOCIAL
REFERÊNCIAS
5.2 Rede de atenção clínico-hospitalar 193
199
202
5 REDE DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE
5.1 Centros de atenção psicossocial (CAPS) 191
191
171
ANEXO
TRATAMENTO, ACOLHIMENTO, 
RECUPERAÇÃO, APOIO, MÚTUA AJUDA 
E REINSERÇÃO 
O objetivo deste material complementar é identificar alguns 
dos principais serviços de redução de demanda de drogas, de modo 
a permitir que a construção dos planos sobre drogas leve 
em consideração a rede existente, considerando as suas principais 
características e especificidades.
172
ROLF HARTMANN 
CONTEÚDISTA DO MÓDULO
Formação em Economia e Ciências Contábeis. Cofundador e presi-
dente da Cruz Azul no Brasil. Desde 2008, é conselheiro no Network 
Committee (Diretoria) da International Blue Cross (IBC), na Suíça. 
É professor no curso de Pós-Graduação em Dependência Química 
e Comunidade Terapêutica da Faculdade Luterana de Teologia. 
É assessor de legislação da Confederação Nacional de Comunidades 
Terapêuticas (CONFENACT), sendo um dos fundadores. É também 
conselheiro municipal do Conselho Municipal de Políticas sobre 
Drogas (COMEN), da cidade de Blumenau – SC. 
173
A dependência do álcool e outras drogas tem causas multifatoriais, 
e a abordagem para seu tratamento deve ser intersetorial, interdis-
ciplinar e transversal. A multissetorialidade, a interdisciplinaridade 
e a transversalidade mostram-se mais do que necessárias, pois 
o usuário, o usuário abusivo ou dependente do álcool e outras drogas 
provavelmente precisará de vários serviços, cuidados e atenção, 
a depender da avaliação da sua situação e condição biopsicossocial, 
na dimensão holística, conforme preconizado pela OMS, tendo 
assegurado o direito de assistência e cuidados de toda a rede. 
A dependência do álcool e outras drogas está cercada de estigmas, 
preconceitos, particularidades e dimensões que necessitam ter 
amplas formas de acesso e de cuidados, pois, como demonstram 
Prochaska e DiClemente (1982), há diversas fases pelas quais passam 
as pessoas com problemas em decorrência da dependência do álcool 
e outras drogas: 
1 INTRODUÇÃO 
1. Pré-contemplação:
 z Neste estágio, a pessoa ainda não vê necessidade 
de mudar seu comportamento e suas atitudes. Há 
muita resistência, pois ela acredita que não existe uma 
motivação real para a mudança. 
 z Essa etapa é caracterizada pela negação da existência 
do problema, evita-se o confronto e são utilizadas 
estratégias para sensibilizar e conscientizar a pessoa sobre 
o problema enfrentado e as possíveis soluções para ele. 
2. Contemplação
 z Nesta fase, o indivíduo começa a perceber seu problema, 
mas ainda não se mobiliza para tomar uma atitude 
de mudança. Ele procura motivos e justificativas para 
se defender e negar sua dificuldade e, embora comece 
a considerar possíveis mudanças, as dúvidas, inseguranças 
e incertezas o fazem desistir. 
3. Planejamento ou preparação 
 z O indivíduo já tem uma visão mais clara e precisa sobre seu 
problema e começa a pensar em possíveis ações que podem 
ajudá-lo a se recuperar e superar suas limitações. 
174
4. Ação 
 z Na fase da ação, o indivíduo começa a colocar em prática 
seus esforços de mudança. Trata-se de um estágio que 
necessita de muita perseverança, comprometimento 
e disciplina para que as ações de mudança sejam 
efetivamente cumpridas. 
5. Manutenção 
 z Este é o estágio mais complexo e desafiador de todo 
o processo. Isso porque é a manutenção que permite 
verificar se as atitudes tomadas no estágio anterior 
realmente levaram à mudança. 
 z Além disso, a fase de manutenção exige o máximo esforço 
do indivíduo para que não ocorra nenhum tipo de recaída 
e ele continue firme em busca da mudança e dos 
resultados almejados. 
6. Recaída ou conclusão 
 z Após o estágio da manutenção, a pessoa pode retornar 
ao comportamento considerado inadequado ou prejudicial. 
Às vezes, talvez ela não considere isso como algo sério 
o suficiente para se preocupar. Contudo, pode estar em 
risco de retornar à estaca zero do seu processo.
175
Devido à complexidade e amplitude da questão, os diversos serviços 
da rede de cuidados e atenção ao dependente são necessários e igualmente 
importantes, pois são complementares entre si e, em fases distintas 
ou simultaneamente, necessários. 
Como já frisamos, devido à complexidade e à amplitude das questões 
relacionadas à dependência do álcool e outras drogas, os serviços 
extra-hospitalares caracterizam-se por serem de demanda espon-
tânea, permitindo que o usuário possa, na fase em que se encontra 
ou em que opta por buscar ajuda, ter acesso ao serviço que melhor 
lhe convier e no qual possa encontrar o cuidado e a atenção neces-
sários. O respeito ao protagonismo dos indivíduos e às escolhas 
dos diversos serviços da rede é garantido pela legislação vigente, 
observadas as características de cada serviço. 
Pré-contemplação Contemplação
DESTAQUE
Determinação
Ação
Manutenção
Recaída
Término
Essas fases não têm um 
“tempo de duração”, como se 
fosse possível dizer que uma 
dura 3 meses ou 2 semanas.
Elas não necessariamente 
seguem a ordem da figura, 
mas podem ocorrer em 
outro formato.
176
2 DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA 
NACIONAL SOBRE DROGAS SOBRE 
O TRATAMENTO 
A Política Nacional sobre Drogas (PNAD), aprovada pelo Decreto 
nº 9.761/2019, tem entre seus objetivos: 
“ "Promover a estratégia de busca de abstinência 
de drogas lícitas e ilícitas como um dos fatores de 
redução dos problemas sociais, econômicos e de saúde 
decorrentes do uso, do uso indevido e da dependência 
das drogas lícitas e ilícitas"
(BRASIL, 2019a)
Destaca-se, ainda, que: 
“ "[...] as ações de tratamento, acolhimento, 
recuperação, apoio, mútua ajuda e reinserção social 
serão vinculadas a pesquisas científicas, deverão 
avaliar, incentivar e multiplicar as políticas que 
tenham obtido resultados efetivos”, com garantia 
de alocação de recursos técnicos e financeiros, para 
a realização dessas práticas e pesquisas na área".
(BRASIL, 2019a)
Essas ações devem promover “o aperfeiçoamento do adequado 
cuidado das pessoas com uso abusivo e dependência de drogas lícitas 
e ilícitas, em uma visão holística do ser humano, com vistas 
à promoção e à manutenção da abstinência” (BRASIL, 2019, grifo nosso). 
177
Na compreensão dos serviços extra-hospitalares, é importante 
considerar o posicionamento do Conselho Federal de Medicina 
(CFM), que, no Parecer nº 9/2015, assim se expressa: 
3.1 SERVIÇOS EXTRA-HOSPITALARES 
“ "[...] os médicos entendem que parte do tratamento 
de portadores de doenças mentais ou de pessoas 
com problemas de ajustamento não exige 
a presença de médicos porquanto as estratégias 
terapêuticas têm também perfil reabilitador, 
reeducador e voltado para a reinserção sócio-
familiar-ocupacional ".
(CFM, 2015, p. 26)
Serviços extra-hospitalares podem ofertar serviços médicos, mas nem 
todos ofertam ou precisam ofertá-los, e mesmo assim podem ter “perfil 
reabilitador,reeducador” e serem voltados à “reinserção sociofamiliar”.
Dentre os serviços extra-hospitalares, destacamos:
 z Os Grupos de Apoio e Mútua Ajuda. 
 z As Comunidades Terapêuticas. 
 z A Rede de Atenção Primária À Saúde. 
 z Os serviços dos CAPS. 
A Lei nº 10.216, de 6 de abril de 2001 (BRASIL, 2001), que trata 
da proteção e dos direitos das pessoas portadoras de transtornos 
mentais e redireciona o modelo assistencial em saúde mental, dispõe, 
no inciso IX do art. 2º, que a pessoa portadora de transtorno mental 
deve “ser tratada, preferencialmente, em serviços comunitários 
de saúde mental” (BRASIL, 2001, art. 2º, inciso IX) e, conforme dispõe 
o caput do art. 4º da mesma lei, “a internação, em qualquer de suas 
modalidades, só será indicada quando os recursos extra-hospitalares 
se mostrarem insuficientes” (BRASIL, 2001, art. 4º). 
3 DA PREFERÊNCIA AOS SERVIÇOS 
EXTRA-HOSPITALARES 
178
1. Grupos de apoio e mútua ajuda 
“ "Os grupos de apoio e mútua ajuda representam 
uma das formas de participação da sociedade civil 
na rede de atenção ao usuário de álcool e outras 
drogas, sendo organizações que desenvolvem um 
ambiente de interações sociais através de atividades 
de grupo ou relações individuais com o propósito 
de oferecer um espaço para compartilhar e trocar 
experiências entre os pares, em busca da superação 
da dependência e das situações de riscos decorrentes 
do uso para a construção de um novo estilo de vida.".
 (LIMA; BRAGA, 2012)
Os grupos de apoio e mútua ajuda destinam-se ao dependente 
e/ou a seus familiares, antes, durante e/ou após o período de trata-
mento ou acolhimento. 
Majoritariamente, os grupos de apoio e mútua ajuda são direcionados 
ao público adulto, mas há também grupos exclusivos para crianças 
e adolescentes, como a Cruz Azul no Brasil. Os grupos kids, como 
são chamados, possuem caráter preventivo, de acompanhamento 
e de apoio, e são lúdicos e interativos, provocando mudanças nos 
participantes pela sua dinâmica motivadora e promoção do desen-
volvimento de fatores de proteção e prevenção aos fatores de risco. 
Importante contribuição neste sentido foi trazida com a publicação 
do livro “52 encontros para grupos de apoio kids: roteiros para 
motivadores de grupos de crianças em contexto de consumo de álcool 
e outras drogas”. 
As atividades realizadas dentro do espaço dos grupos de apoio 
e mútua ajuda, impreterivelmente, devem assegurar a condição de 
participação voluntária, livre de discriminação de qualquer forma, 
acesso igualitário a todos os participantes, respeito, gratuidade 
e privacidade para todos os seus participantes.
Avila, Ristow e Zermiani (2016, p. 34) destacam que:
“ "Os grupos de apoio devem oferecer um ambiente 
de compreensão e de liberdade para os participantes 
falarem e compartilharem, com o objetivo 
de diminuir ansiedades, medos, tensões e conflitos 
e aumentar a capacidade de reconhecer, prevenir 
e enfrentar situações de risco. "
(AVILA; RISTOW; ZERMIANI, 2016, p. 34)
179
A Política Nacional sobre Drogas dispõe, nas orientações gerais para o 
tratamento, a promoção e a articulação dos grupos de apoio e mútua 
ajuda, e apresenta, entre suas diretrizes: 
“ "[...] estimular e apoiar o desenvolvimento 
de novas formas de grupos de apoio e mútua ajuda, 
inclusive virtuais, de modo a atingir o público-alvo 
no seu próprio território, com foco na autonomia 
do usuário, quando possível, para escolha da melhor 
forma de receber assistência à sua demanda, 
mediante plataformas e formas próprias".
(BRASIL, 2019a, grifos nossos)
Além do estímulo e apoio, a PNAD prevê repasse de recursos 
a entidades dedicadas à formação, à capacitação e ao suporte a grupos 
de apoio e mútua ajuda e seus facilitadores ou moderadores. 
Você sabia que os grupos de apoio e mútua ajuda têm origem e são 
uma prática secular? Os dois movimentos mais antigos, ainda hoje 
em atividade, surgiram em 1877 e 1935:
 z 1877 – Início dos trabalhos da Cruz Azul no mundo, 
em Genebra, na Suíça, fundada por Louis-Lucien Rochat. 
“ "Foi com pequenas reuniões de grupo que o trabalho 
da Cruz Azul iniciou no mundo. As reuniões eram 
frequentadas por alcoolistas e esses eram orientados 
a adotar a abstinência para superar o problema.".
(AVILA; KRÜGER, 2017, p. 10)
 z 1935 – Alcoólicos Anônimos (AA): grupo fundado nos Estados 
Unidos da América por Bill Wilson e Dr. Bob Smith, 
e mundialmente conhecido pelos 12 Passos. O movimento 
dos AA pode ser atribuído ao Grupo de Oxford, um movimento 
religioso popular nos Estados Unidos e na Europa no início 
do século XX (ALCOÓLICOS ANÔNIMOS, 2022). 
180
Saiba Mais
Você poderá encontrar mais informações no artigo “A 
mútua ajuda como instrumento propulsor de resiliência 
para famílias codependentes”, da Revista Cruz Azul 
Online, nº 17, páginas 6 a 18, que traz abrangente análise 
sobre o tema “grupos de apoio e mútua ajuda”, disponível 
no seguinte endereço: 
https://issuu.com/revistacruzazulonline/docs/revista_
cruz_azul_online_n-_17_-_2o/3. 
Pesquisas e levantamentos têm demonstrado a eficácia dos grupos 
de apoio e mútua ajuda, dentre os quais destacamos: 
 z Periodicamente cinco associações de grupos de apoio, 
mútua ajuda e abstinência da Alemanha (Blaues Kreuz in 
Deutschland e.V., Blaues Kreuz in der Evangelischen Kirche 
– Bundesverband e.V., Freundeskreise für Suchtkrankenhilfe 
– Bundesverband e.V., Guttempler in Deutschland e.V. und 
Kreuzbund e.V.) têm feito pesquisas e estudos sobre a eficácia 
na manutenção da abstinência de dependentes de substâncias 
psicoativas (SPA) e outros dados relevantes dos grupos 
de apoio e mútua ajuda. Essas associações são membros 
da Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (Escritório 
Central Alemão para Problemas de Dependência). 
A pesquisa de 2017 apontou que: 
 z 1/5 dos dependentes tornou-se abstinente, sem necessidade 
de internação ou acolhimento; 
 z 87% dos participantes de grupos de apoio mantiveram a 
abstinência. Apenas 13% destes tiveram recaída e destes ¾ 
voltaram a ter abstinência estável; 
 z Ingrid Arenz-Greiving (2000), no livro intitulado de "Rückfall 
Zurückfallen oder weitergehen?" (Recaída – recair ou ir 
adiante), verificou que 71% dos frequentadores de grupos 
de apoio e mútua ajuda se mantinham abstinentes após quatro 
anos do tratamento, enquanto entre os que não frequentavam 
esse índice caía para 46%;
 z a partir dos dados coletados por Cecília Serapião dos Santos 
(2008), em trabalho de conclusão de curso sobre acolhimento 
em comunidade terapêutica, com público-alvo de pessoas 
portadoras do HIV, dos anos 2002 a 2007, com 620 acolhidos, 
pode-se concluir que a participação de familiares em grupo 
de apoio resultou em 63,3% de êxito no término do programa 
https://issuu.com/revistacruzazulonline/docs/revista_cruz_azul_online_n-_17_-_2o/3
https://issuu.com/revistacruzazulonline/docs/revista_cruz_azul_online_n-_17_-_2o/3
181
terapêutico contra apenas 10,6% de conclusão por acolhidos 
cujos familiares não participaram das atividades dos grupos 
de apoio (SANTOS, 2008); 
 z levantamento realizado em uma das entidades filiadas 
à Cruz Azul no Brasil, o Centro de Recuperação Nova Esperança 
(CERENE), com dados de 269 acolhidos adolescentes, revelou 
que a participação de familiares em grupos de apoio ou terapia 
familiar resultou em 1,7, melhor resultado na conclusão 
do programa terapêutico (CERENE, 2020);
 z Ávila e Krüger (2017) relatam que não apenas os dependentes 
são beneficiados com os grupos de mútua ajuda mas também 
os familiares:
“ "A pesquisa empírica constatou que a mútua ajuda 
é vetor de fortalecimento de resiliência das famílias 
codependentes. Pelos relatos, observou-se que 
os entrevistados chegaram aos grupos com baixa 
autoestima, sentindo-se sozinhos e deprimidos 
e que com o tempo de participação passaram 
a se sentir valorizados, ‘alguém’, ‘pessoa’, ‘que não 
estava sozinho’. Também relataram reciprocidade 
de ajuda como uma das características principais 
da mútua ajuda.Disseram sentirem-se fazendo 
‘parte’, ‘em família’, dando e recebendo esperança. 
Os entrevistados citaram a espiritualidade, 
a qualidade das reuniões e o acolhimento como 
fatores de permanência nos grupos. Percebe-se que 
esses fatores, somados a outros, fortalecem 
os vínculos reiterando a importância da 
sociabilidade, dos laços e elos entre os participantes 
das reuniões. Constata-se que essas relações sociais 
caracterizam o grupo como de mútua ajuda.".
(AVILA; KRÜGER, 2017, p. 331)
A Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção às Drogas (SENAPRED) 
estimula e promove os movimentos de grupos de apoio e mútua 
ajuda. Em 2021, lançou um mapa georreferenciado com a localização 
de grupos de apoio e mútua ajuda dos principais movimentos de todo 
o Brasil: Alcoólicos Anônimos, Amor Exigente, Cruz Azul, Fazenda 
da Esperança, Grupos Familiares Al-Anon do Brasil, Grupos Familiares 
Nar-Anon do Brasil, Narcóticos Anônimos e Pastoral da Sobriedade. 
A integração à rede de cuidados e atenção a pessoas usuárias, usuárias 
abusivas e dependentes do álcool e outras drogas e a valorização dos 
grupos de apoio e mútua ajuda constituem-se em importante ferra-
menta da política de redução de demanda de drogas.
182
4 COMUNIDADES TERAPÊUTICAS 
As comunidades terapêuticas, por definições técnicas e legais, 
não são ambientes médico-hospitalares, não sendo elegíveis a essas 
comunidades, de acordo com o § 1º do artigo 26-A, da Lei nº 11.343, 
com a redação dada pela Lei nº 13.840 de 5 de junho de 2019 (art. 26, 
VI, § 1º), “pessoas com comprometimentos biológicos e psicológicos 
de natureza grave que mereçam atenção médico-hospitalar 
contínua ou de emergência”. Ainda, conforme claramente expresso 
no Parecer nº 9/2015 do Conselho Federal de Medicina, possuem 
“perfil reabilitador, reeducador e voltado para a reinserção sócio-
-familiar-ocupacional”. 
No Brasil, a primeira comunidade terapêutica de que se tem registro 
foi fundada em 1968. Entretanto, a modalidade tem abrangência 
temporal e territorial muito maior em termos mundiais, já que, muito 
antes dessa data, já se faziam presentes princípios basilares que 
acabaram influenciando e moldando o que hoje observamos como 
as características das comunidades terapêuticas. 
A origem desses princípios e serviços data de meados do século XIX, 
com o movimento Oxford, na Inglaterra, os movimentos de grupos 
de mútua ajuda e de acolhimento da Cruz Azul Internacional – 
movimento iniciado pelo pastor suíço Louis-Lucien Rochat, em 1877 
–, os movimentos de grupos de mútua ajuda dos Alcoólicos Anônimos 
(AA), a partir de 1935, com William Griffith Wilson e Dr. Robert Smith. 
Depois também com os Narcóticos Anônimos (NA), no final dos anos 
1940 e início de 1950. 
Segundo a Nota Técnica no 21/2017 do IPEA, há 
“ "2 mil CTs (Comunidades Terapêuticas), conforme 
cadastro organizado pelo Centro de Pesquisas 
em Álcool e outras Drogas do Hospital das Clínicas 
de Porto Alegre e o Laboratório 
de Geoprocessamento do Centro de Ecologia 
da UFRGS, observa-se que há Comunidades 
Terapêuticas instaladas em todo o país e ‘cerca 
de 83.600 (oitenta e ter mil e seiscentas) 
vagas para tratamento".
 (IPEA, 2017, p. 7)
Junto com os grupos de apoio e mútua ajuda, as comunidades tera-
pêuticas têm sido o principal modelo terapêutico nas últimas décadas 
no Brasil, modelo consagrado mundialmente. Conforme as palavras 
de De Leon (2003) – considerado uma autoridade nessa modalidade 
terapêutica –, a recuperação e mudança pessoal dos numerosos resi-
dentes de comunidades terapêuticas objeto de suas pesquisas ao longo 
de mais de 25 anos são prova da validade do método da comunidade 
terapêutica (DE LEON, 2003). 
183
Citando ainda De Leon (2003, “ao contrário do mito de que as CTs 
têm caráter anti-intelectual, a maioria dos programas contempo-
râneas são intelectualmente avançados e receptivos a novas ideias 
e informações”. O autor também salienta que “não há duas CTs iguais” 
e que, “embora as CTs tradicionais tenham mais semelhanças que 
diferenças entre si, um conjunto teórico único não tem condições de 
apreender essas importantes nuanças em termos de cultura, de prá-
tica, de filosofia e de fundamentação psicológica” (DE LEON, 2003). 
Com base nessa premissa, respeitando as diferenças entre si, em 18 
de agosto de 2012, as principais federações de comunidades terapêu-
ticas do Brasil fundaram a Confederação Nacional de Comunidades 
Terapêuticas (CONFENACT), tendo entre as federações fundadoras 
a Cruz Azul no Brasil, a FENNOCT (atualmente FENACT), a FETEB, 
a FEBRACT e a Fazenda da Esperança, e, a partir da Carta do Piauí 
(CONFENACT, 2012), as federações estabeleceram as características 
básicas comuns das comunidades terapêuticas no Brasil.
Saiba Mais
Conheça um pouco da história da CONFENACT, 
das características das comunidades terapêuticas 
e dos objetivos da CONFENACT em 
http://www.confenact.org.br/?page_id=7. 
Embora a fundação da CONFENACT date de 2012, sua atuação em 
nível nacional deu-se a partir de 2011, resultando inicialmente 
na regulamentação por meio da Resolução RDC nº 29/2011 da ANVISA 
e respectiva Nota Técnica nº 55 da mesma Resolução (ANVISA, 2013). 
O reconhecimento legal inicial das comunidades terapêuticas deu-se 
pela sua inserção dos artigos 7º-A e 8º-B na Lei nº 12.101, de 27 de 
novembro de 2009, com a redação dada pela Lei nº 12.868, de 15 de 
outubro de 2013. 
O reconhecimento das características das comunidades terapêu-
ticas, denominadas como comunidades terapêuticas acolhedoras, 
deu-se pela Lei nº 13.840/2019, que alterou a Lei nº 11.343/2006, 
acrescentando o artigo 26-A, que reconhece as características das 
CTs, e o art. 23-B, que define a obrigatoriedade do Plano Individual 
de Atendimento (PIA). 
Importante ainda observar que a Lei Complementar nº 187/2021 
(LOURENÇO; VENERANDA, 2021), que trata do Certificado de Entidade 
Beneficente de Assistência Social (CEBAS), criou regras específicas 
para as comunidades terapêuticas.
http://www.confenact.org.br/?page_id=7
184
4.1 DAS CARACTERÍSTICAS 
DAS COMUNIDADES TERAPÊUTICAS 
As características básicas das comunidades terapêuticas, denomi-
nadas “acolhedoras” pela Lei nº 13.840/2019, são estabelecidas pelo 
art. 26-A, por ela inserida na Lei nº 11.343/2006: 
Lei nº 6.368
de 21 de outubro de 1976
Art. 26-A. O acolhimento do usuário ou dependente 
de drogas na comunidade terapêutica acolhedora 
caracteriza-se por:
I - oferta de projetos terapêuticos ao usuário ou dependente 
de drogas que visam à abstinência; 
II - adesão e permanência voluntária, formalizadas 
por escrito, entendida como uma etapa transitória 
para a reinserção social e econômica do usuário 
ou dependente de drogas; 
III - ambiente residencial, propício à formação de vínculos, 
com a convivência entre os pares, atividades práticas 
de valor educativo e a promoção do desenvolvimento 
pessoal, vocacionada para acolhimento ao usuário 
ou dependente de drogas em vulnerabilidade social; 
IV - avaliação médica prévia; 
V - elaboração de plano individual de atendimento na forma 
do art. 23-B desta Lei; e 
VI - vedação de isolamento físico do usuário 
ou dependente de drogas. 
§ 1º Não são elegíveis para o acolhimento as pessoas com 
comprometimentos biológicos e psicológicos de natureza 
grave que mereçam atenção médico-hospitalar contínua 
ou de emergência, caso em que deverão ser encaminhadas 
à rede de saúde. (BRASIL, 2019b).
185
A elaboração do Plano Individual de Atendimento (PIA), conforme 
o § 3º do art. 23-B da Lei nº 11.343/2006,
[...] deverá contemplar a participação dos familiares 
ou responsáveis, os quais têm o dever de contribuir 
com o processo, sendo esses, no caso de crianças 
e adolescentes, passíveis de responsabilização civil, 
administrativa e criminal, nos termos da Lei nº 8.069, de 13 
de julho de 1990 - Estatuto da Criança e do Adolescente.
Importante reforçar que “Não são elegíveis para o acolhimento 
as pessoas com comprometimentosbiológicos e psicológicos 
de natureza grave que mereçam atenção médico-hospitalar contínua 
ou de emergência” (§ 1º do art. 26-A, Lei nº 11.343/2006, grifo nosso). 
O médico avaliará a pessoa que procura o acolhimento em CT e veri-
ficará se pode ou não autorizar o acolhimento. Diferentemente dos 
serviços ambulatoriais, médico-hospitalares, o médico não prescreve 
o acolhimento em CT, mas autoriza, desde que não haja comprome-
timentos biológicos ou psicológicos de natureza grave. 
As internações involuntária ou compulsória são vedadas nas comuni-
dades terapêuticas, tanto pela Lei nº 11.343/2006 como pelo Parecer 
nº 9/2015 do CFM.
4.2 PÚBLICO-ALVO DAS COMUNIDADES 
TERAPÊUTICAS 
Pessoas com problemas 
associados ao uso nocivo 
ou dependência de 
substância psicoativa 
ADULTO
Feminino
Resolução nº 1/2015 do CONAD e 
Resolução 29/2011 da ANVISA
Masculino
ADOLESCENTES 
(12 anos completos até 18 
incompletos)
Feminino
 nº 3/2019 do CONAD e Resolução 
29/2011 da ANVISA
Masculino
Atenção! 
O acolhimento e permanência em comunidade terapêutica 
é VOLUNTÁRIO.
186
FORMA DE ENCAMINHAMENTO PARA 
ACOLHIMENTO DE MORADORES DE RUA EM 
COMUNIDADES TERAPÊUTICAS
A Portaria Conjunta nº 4, de 22 de outubro de 2020, do Ministério 
da Cidadania, pela Secretaria Especial do Desenvolvimento Social 
e a Secretaria Nacional de Assistência Social, demonstra com ex-
celência a intersetorialidade e a transversalidade do acolhimento 
em comunidades terapêuticas. 
Saiba Mais
Saiba mais sobre o acolhimento de adolescentes 
no artigo de Hartmann (2020), intitulado “Acolhimento 
de adolescentes em Comunidades Terapêuticas – 
legalidade e normatização”, disponível em: 
 https://issuu.com/revistacruzazulonline/docs/revista_
cruz_azul_online_21_-_2_semestre_-_2020. 
REDE DE SAÚDE
COMUNIDADE 
TERAPÊUTICA - CT
Pessoas com problemas associados ao uso, 
abuso ou dependência de substâncias 
psicoativas, em situação de rua
Instituições 
religiosas, 
familiares, escola, 
grupo de apoio, 
dentre outros
DEMANDA 
ESPONTÂNEA
REDE DE
 ASSISTÊNCIA 
SOCIAL
https://issuu.com/revistacruzazulonline/docs/revista_cruz_azul_online_21_-_2_semestre_-_2020
https://issuu.com/revistacruzazulonline/docs/revista_cruz_azul_online_21_-_2_semestre_-_2020
187
Saiba Mais
Sobre o fluxograma de acolhimento de adolescentes em 
comunidades terapêuticas, saiba mais em: https://www.
gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-
e-prevencao-as-drogas/Anexo_11137394_Fluxograma_
Final_Resolucao_n._3__2020_final_FINAL.pdf. 
Saiba Mais
Sobre o Plano Individual de Acolhimento para 
adolescentes acolhidos em comunidades terapêuticas, 
saiba mais em: https://www.gov.br/cidadania/pt-br/
acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-
drogas/Anexo_11136900_Plano_Individual_de_
Atendimento_de_Adolescentes___PIA.pdf. 
4.3 MAPA DAS COMUNIDADES TERAPÊUTICAS 
CONTRATADAS PELO MINISTÉRIO 
DA CIDADANIA, COM GEORREFERENCIAMENTO 
Saiba Mais
O governo federal, por meio da Secretaria Nacional 
de Cuidados e Prevenção às Drogas (SENAPRED), do 
Ministério da Cidadania, visando à transparência e à 
facilitação do acesso aos serviços de acolhimento em 
comunidades terapêuticas aos usuários, lançou o Mapa de 
Comunidades Terapêuticas contratadas pelo Ministério da 
Cidadania, disponível em: 
https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/app-sagi/
geosagi/localizacao_equipamentos_tipo.
php?tipo=comunidades_terapeuticas&rcr=1. 
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11137394_Fluxograma_Final_Resolucao_n._3__2020_final_FINAL.pdf
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11137394_Fluxograma_Final_Resolucao_n._3__2020_final_FINAL.pdf
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11137394_Fluxograma_Final_Resolucao_n._3__2020_final_FINAL.pdf
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11137394_Fluxograma_Final_Resolucao_n._3__2020_final_FINAL.pdf
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11136900_Plano_Individual_de_Atendimento_de_Adolescentes___PIA.pdf
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11136900_Plano_Individual_de_Atendimento_de_Adolescentes___PIA.pdf
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11136900_Plano_Individual_de_Atendimento_de_Adolescentes___PIA.pdf
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11136900_Plano_Individual_de_Atendimento_de_Adolescentes___PIA.pdf
https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/app-sagi/geosagi/localizacao_equipamentos_tipo.php?tipo=comunidades_terapeuticas&rcr=1
https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/app-sagi/geosagi/localizacao_equipamentos_tipo.php?tipo=comunidades_terapeuticas&rcr=1
https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/app-sagi/geosagi/localizacao_equipamentos_tipo.php?tipo=comunidades_terapeuticas&rcr=1
188
O governo federal, por meio da SENAPRED, do Ministério 
da Cidadania, vem investindo forte nos cuidados extra-hospi-
talares, ampliando o financiamento de vagas de acolhimento 
em comunidades terapêuticas. 
Veja a legislação e principais normas de referência para as comu-
nidades terapêuticas:
4.4 LEGISLAÇÃO 
Lei nº 11.343/2006, com as alterações da Lei nº 13.840/2019, artigos 
26-A e 23-B. 
Resolução da ANVISA RDC-029/2001, de 30 de junho de 
2011 – Dispõe sobre os requisitos de segurança sanitária para o 
funcionamento de instituições que prestem serviços de atenção a 
pessoas com transtornos decorrentes do uso, abuso ou dependência 
de substâncias psicoativas; 
Lei nº 8.069/1990 – Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), 
inciso VI, do art. 101. 
Resolução nº 1/2015 do Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas 
(CONAD), que tem inclusive validade reconhecida judicialmente por 
Decisão unânime do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF3), no 
julgamento 
do Agravo de Instrumento nº 0016133-39.2016.4.03.0000/SP, em 5 
de setembro de 2019. 
Resolução nº 3/2019 do Conselho Nacional de Políticas sobre Drogas 
(CONAD), que regulamenta o acolhimento 
de adolescentes em comunidades terapêuticas). 
Portaria nº 3.588, de 21/12/2017 – Altera as Portarias 
de Consolidação n° 3 e n° 6, de 28 de setembro de 2017, 
para dispor sobre a Rede de Atenção Psicossocial, 
e dá outras providências. 
Portaria nº 562/2019, instituidora do “Plano de Fiscalização e 
Monitoramento de Comunidade Terapêutica”, ambas editadas pelo 
Ministério da Cidadania. 
Portaria nº 563/2019 – Instituiu o cadastro 
de credenciamento das comunidades terapêuticas. 
189
Portaria nº 564/2019 – Institui a Certificação 
de Qualidade dos Cursos de Capacitação para Comunidades 
Terapêuticas. A Certificação de Qualidade visa a garantir parâmetros 
essenciais de qualidade, uniformidade 
e conteúdos programáticos para os cursos de capacitação para 
profissionais que atuam em comunidades terapêuticas. 
Portaria nº 437/2020 – Estabelece parâmetros para 
o reconhecimento de organizações da sociedade civil como Centro de 
Referência em Dependência Química (CEREDEQ). 
Portaria nº 513/2020 – Regulamenta a doação, 
com encargos, de veículos automotores recebidos do Fundo Nacional 
Antidrogas (FUNAD) às organizações da sociedade civil que atuam na 
redução da demanda de drogas. 
Portaria nº 582/2021 – Estabelece normas e procedimentos 
administrativos para a comprovação da prestação de serviços de 
acolhimento residencial transitório, prestados pelas comunidades 
terapêuticas (CTs) contratadas no âmbito do Ministério da Cidadania 
(MC), por meio da Secretaria Nacional de Cuidados e Prevenção às 
Drogas (SENAPRED). 
Portaria nº 625/2021 – Institui a Fiscalização Remota 
de Comunidades Terapêuticas no âmbito da Secretaria Nacional de 
Cuidados e Prevenção às Drogas (SENAPRED). 
Portaria nº 721/2021 – Regulamenta a doação, 
com encargos, de imóveis recebidos do FundoNacional Antidrogas 
(FUNAD) às organizações da sociedade civil que atuam na redução da 
demanda de drogas.
O financiamento do acolhimento em comunidades terapêuticas em 
âmbito federal está a cargo da Secretaria Nacional de Cuidados e 
Prevenção às Drogas (SENAPRED).
As comunidades terapêuticas integram a Rede de Atenção Psicos-
social (RAPS), estando inseridas nos serviços do componente de 
Atenção Residencial de Acolhimento Transitório, em conformidade 
com o art. 9º do Anexo V, da Portaria de Consolidação nº 3, de 28 
de setembro de 2017. 
4.5 AS COMUNIDADES TERAPÊUTICAS INTEGRAM 
A REDE DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (RAPS) 
190
Perrone (2019) demonstrou a eficácia das comunidades terapêu-
ticas como segue: 
Conheça um pouco do trabalho do Centro de Recuperação Nova 
Esperança (CERENE), de Blumenau, SC, comunidade terapêutica 
que atua desde 1989 e atende adultos e adolescentes, tanto masculino 
como feminino, em diversas unidades nos estados de SC e no PR.
“ z "Meta-análise da Cochrane (SMITH; 
GATES; FOXCROFT, 2006): 
 z 86,0% maior chance de melhor desfecho 
que as residências terapêuticas em relação à 
abstinência 12 meses pós-tratamento 
 z 32,0% maior chance em relação a estar 
empregado pós-tratamento 
 z Magor-Blatch et al. (2014), na revisão 
sistemática de 11 estudos de eficácia de 
CTs (caso controle: CT x não tratamento), 
encontraram evidências de melhores 
resultados para o tratamento em CT em 4 
áreas pós-tratamento: 
 } abstinência 
 } crimes 
 } saúde mental 
 } inserção social
 z 2,5 vezes mais chance de maior qualidade de 
vida 12 meses pós-saída para quem teve alta 
terapêutica."
(PERRONE, 2019, p. 54)
191
A Rede de Atenção Primária à saúde,
5 REDE DE ATENÇÃO PRIMÁRIA À SAÚDE 
“ "[...] dada a sua capilaridade e o vínculo 
estabelecido com a comunidade, devem identificar 
precocemente as pessoas que apresentam 
sofrimento e/ou transtornos mentais, incluído 
aqueles em decorrência do uso de álcool e outras 
drogas. Também devem realizar o acolhimento 
e atendimento humanizado deste público 
e acompanhar as pessoas com quadros clínicos 
e psicossociais estáveis, leves e moderados, 
a partir de interlocução permanente com os serviços 
especializados em saúde mental de referência. 
Também devem encaminhar, de forma responsável 
e assertiva, as pessoas com quadros clínicos 
psicossociais de maior complexidade, conforme 
o fluxo local. Devem ainda, desenvolver ações 
de promoção de saúde mental e de prevenção 
de seus agravos incluindo os associados ao uso 
de drogas lícitas e/ou ilícitas.".
(BRASIL, 2022)
5.1 CENTROS DE ATENÇÃO PSICOSSOCIAL (CAPS) 
Os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS) integram a Rede 
de Atenção Psicossocial (RAPS) com ampla regulamentação 
do Ministério da Saúde, sendo tratados no Anexo V da Portaria 
de Consolidação nº 3/2017. 
O Anexo V da Portaria de Consolidação nº 3/2017 lista a totalidade 
dos serviços da RAPS, vários deles de caráter extra-hospitalar, mas, 
na sua essência, com atendimento clínico ou médico. 
192
Destacamos as modalidades dos CAPS, conforme estabelecido 
no § 4º do art. 7º do Anexo V da referida portaria:
CAPS I: atende pessoas de todas as faixas etárias que 
apresentam prioritariamente intenso sofrimento psíquico 
decorrente de transtornos mentais graves e persistentes, 
incluindo aqueles relacionados ao uso de substâncias 
psicoativas, e outras situações clínicas que impossibilitem 
estabelecer laços sociais e realizar projetos de vida. Indicado 
para Municípios ou regiões de saúde com população acima 
de quinze mil habitantes; 
CAPS II: atende prioritariamente pessoas em intenso 
sofrimento psíquico decorrente de transtornos mentais 
graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados ao uso 
de substâncias psicoativas, e outras situações clínicas que 
impossibilitem estabelecer laços sociais e realizar projetos 
de vida. Indicado para Municípios ou regiões de saúde com 
população acima de setenta mil habitantes; 
CAPS III: atende prioritariamente pessoas em intenso 
sofrimento psíquico decorrente de transtornos mentais 
graves e persistentes, incluindo aqueles relacionados 
ao uso de substâncias psicoativas, e outras situações clínicas 
que impossibilitem estabelecer laços sociais e realizar 
projetos de vida. Proporciona serviços de atenção contínua, 
com funcionamento vinte e quatro horas, incluindo 
feriados e finais de semana, ofertando retaguarda clínica 
e acolhimento noturno a outros serviços de saúde mental, 
inclusive CAPS AD. Indicado para Municípios ou regiões 
de saúde com população acima de cento e cinquenta mil 
habitantes; 
CAPS AD: atende pessoas de todas as faixas etárias, 
que apresentam intenso sofrimento psíquico decorrente 
do uso de crack, álcool e outras drogas. Indicado para 
Municípios ou regiões de saúde com população acima 
de setenta mil habitantes; 
CAPS AD III: atende pessoas de todas as faixas etárias 
que apresentam intenso sofrimento psíquico decorrente 
do uso de crack, álcool e outras drogas. Proporciona serviços 
de atenção contínua, com funcionamento vinte e quatro 
horas, incluindo feriados e finais de semana, ofertando 
retaguarda clínica e acolhimento noturno. Indicado para 
Municípios ou regiões de saúde com população acima 
de cento e cinquenta mil habitantes; 
193
CAPS i: atende crianças e adolescentes que apresentam 
prioritariamente intenso sofrimento psíquico decorrente 
de transtornos mentais graves e persistentes, incluindo 
aqueles relacionados ao uso de substâncias psicoativas, 
e outras situações clínicas que impossibilitem estabelecer 
laços sociais e realizar projetos de vida. Indicado para 
municípios ou regiões com população acima de setenta mil 
habitantes. (BRASIL, 2017, art. 7º).
 Cabe destacar que, na forma preconizada pelo caput do art. 7º 
do Anexo V da Portaria de Consolidação nº 3/2017, os Centros 
de Atenção Psicossocial, nas suas diferentes modalidades, são 
serviços de saúde de caráter aberto e comunitário, caracterís-
tica necessária não apenas aos CAPS mas também aos serviços 
de atenção e cuidados a pessoas com problemas em decorrência 
do uso, uso abusivo e dependência do álcool e outras drogas, 
especialmente aqueles de natureza extra-hospitalar. 
Os CAPS estão vinculados ao Sistema Único de Saúde e constituem 
uma rede fundamental e absolutamente necessária para o atendi-
mento de pessoas dependentes de SPA. 
Prioritariamente devem ser encaminhados a esses serviços 
pessoas que tenham necessidade de atendimento clínico, médico 
ou medicamentoso, sem exclusão do livre acesso e encaminha-
mento de outras pessoas com problemas em decorrência de SPA.
5.2 REDE DE ATENÇÃO CLÍNICO-HOSPITALAR 
Como vimos anteriormente, a dependência do álcool e outras 
drogas é multifatorial e as ações, cuidados e atenção requeridos 
são intersetoriais, interdisciplinares e transversais. 
Os serviços de internação só podem ser feitos em estabelecimentos 
de saúde com estrutura médica e de enfermaria estabelecidas pelo 
Ministério da Saúde e pelo Conselho Federal de Medicina. 
A Lei nº 10.216/2001, no inciso IX do art. 2º e no caput do art. 4º, como 
já vimos anteriormente, prevê que a pessoa portadora de transtorno 
mental tenha atendimento preferencialmente em serviços comuni-
tários de saúde mental e extra-hospitalar. 
194
A mesma lei, no parágrafo único do art. 6º, prevê os seguintes tipos 
de internação psiquiátrica: 
• internação voluntária: aquela que se dá 
com o consentimento do usuário;
• internação involuntária: aquela que se dá sem 
o consentimento do usuário e a pedido de terceiro; e
• internação compulsória: aquela determinada pela 
Justiça (BRASIL, 2001).
A Lei nº 13.840/2019, que alterou a Lei nº 11.343/2006, regulamentou 
a internação voluntária e a involuntária através da redação inserida 
no art. 23-A, restringindo a internação a estabelecimentos de saúde 
com estrutura médica e de enfermagem compatível com a gravidade 
diagnosticada por equipe médica e multiprofissional. 
No caputdo art. 23-A, essa lei reforça “a prioridade para as moda-
lidades de tratamento ambulatorial, incluindo excepcionalmente 
formas de internação em unidades de saúde e hospitais gerais” 
e ressalta que: “A internação, em qualquer de suas modalidades, 
só será indicada quando os recursos extra-hospitalares se mostrarem 
insuficientes” (BRASIL, 2019). 
A Lei nº 13.840/2019 faz distinção clara entre tratamento, restrito 
a unidades de saúde e hospitais gerais, e acolhimento, voltado a pes-
soas sem comprometimento biológico ou psicológico grave.
Pessoa com 
comprometimento 
biológico ou 
psicológico 
grave?
NÃO SIM Deve ser atendido em 
unidades de saúde ou 
hospitais gerais
Pode ser atendido 
em Comunidade 
Terapêutica
Usuário ou dependente de SPA
195
A competência de definir os protocolos técnicos de tratamento em 
âmbito nacional é da União. As unidades de saúde ou hospitais deverão 
ser dotados de equipes multidisciplinares, e a internação deverá ser 
obrigatoriamente autorizada por médico devidamente registrado 
no Conselho Regional de Medicina (CRM) do Estado onde se localiza 
o estabelecimento no qual se dará a internação. 
As internações, na forma do art. 23-A da lei citada, compreendem:
I - internação voluntária: aquela que se dá 
com o consentimento do dependente de drogas; 
II - internação involuntária: aquela que se dá, sem 
o consentimento do dependente, a pedido de familiar 
ou do responsável legal ou, na absoluta falta deste, de servidor 
público da área de saúde, da assistência social ou dos órgãos 
públicos integrantes do SISNAD, com exceção de servidores da área 
de segurança pública, que constate a existência de motivos 
que justifiquem a medida (BRASIL, 2019b).
A internação voluntária:
I - deverá ser precedida de declaração escrita da pessoa 
solicitante de que optou por este regime de tratamento; 
II - seu término dar-se-á por determinação do médico 
responsável ou por solicitação escrita da pessoa que deseja 
interromper o tratamento (BRASIL, 2019b).
196
A Lei nº 13.840/2019, no citado art. 23-A, estabeleceu condições para 
a internação involuntária: 
I - deve ser realizada após a formalização da decisão por 
médico responsável; 
II - será indicada depois da avaliação sobre o tipo de droga 
utilizada, o padrão de uso e na hipótese comprovada 
da impossibilidade de utilização de outras alternativas 
terapêuticas previstas na rede de atenção à saúde; 
III - perdurará apenas pelo tempo necessário 
à desintoxicação, no prazo máximo de 90 (noventa) dias, 
tendo seu término determinado pelo médico responsável; 
IV - a família ou o representante legal poderá, a qualquer 
tempo, requerer ao médico a interrupção do tratamento. 
(BRASIL, 2019b).
O Instrutivo da Rede de Atenção Psicossocial 2022 e modelo de plano 
de ação regional dispõe sobre a internação involuntária:
Segundo as resoluções 2056/2013 e 2057/2013 do Conselho 
Federal de Medicina, a decisão pela internação é clínica 
e, em caso de involuntariedade, devem ser obedecidos 
os seguintes critérios: 
I- Incapacidade grave de autocuidado; 
II- Risco de vida ou de prejuízos graves à saúde; 
III- Risco de autoagressão ou de heteroagressão; 
IV- Risco de prejuízo moral ou patrimonial; 
V- Risco de agressão à ordem pública. 
§1º O risco à vida ou à saúde compreende incapacidade grave 
de autocuidados, grave síndrome de abstinência 
à substância psicoativa, intoxicação intensa por substância 
psicoativa e/ou grave quadro de dependência química 
(BRASIL, 2022).
197
Todas as internações e altas deverão “ser informadas, 
em, no máximo, de 72 horas, ao Ministério Público, à Defensoria Pública 
e a outros órgãos de fiscalização, por meio de sistema informa-
tizado único” (BRASIL, 2022), na forma do regulamento, sendo 
“garantido o sigilo das informações disponíveis no sistema” 
e “o acesso será permitido apenas às pessoas autorizadas a conhe-
cê-las, sob pena de responsabilidade” (BRASIL, 2022). 
Na forma do art. 23-B da 13.840/2019, o atendimento ao usuário 
ou dependente de drogas na rede de atenção à saúde dependerá de: 
“I - avaliação prévia por equipe técnica multidisciplinar e multisseto-
rial; e II - elaboração de um Plano Individual de Atendimento – PIA”. 
Assim como, no caso das comunidades terapêuticas, a elaboração 
do Plano Individual de Atendimento (PIA) 
“ "[...] deverá contemplar a participação dos familiares 
ou responsáveis, os quais têm o dever de contribuir 
com o processo, sendo esses, no caso de crianças 
e adolescentes, passíveis de responsabilização civil, 
administrativa e criminal, nos termos da Lei 
nº 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto 
da Criança e do Adolescente".
(BRASIL, 2019b)
Os parágrafos 5º, 6º e 7º do referido art. 23-B dispõem:
 Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990 – Estatuto da Criança 
e do Adolescente
§ 5º Constarão do plano individual, no mínimo: 
I - os resultados da avaliação multidisciplinar; 
II - os objetivos declarados pelo atendido; 
III - a previsão de suas atividades de integração social 
ou capacitação profissional; 
IV - atividades de integração e apoio à família; 
V - formas de participação da família para efetivo 
cumprimento do plano individual; 
VI - designação do projeto terapêutico mais adequado 
para o cumprimento do previsto no plano; e 
198
VII - as medidas específicas de atenção à saúde do atendido. 
§ 6º O PIA será elaborado no prazo de até 30 (trinta) dias 
da data do ingresso no atendimento. 
§ 7º As informações produzidas na avaliação e as registradas 
no plano individual de atendimento são consideradas 
sigilosas. (BRASIL, 2019b).
As disposições quanto ao PIA também são integralmente aplicáveis 
às comunidades terapêuticas, ainda que estas não sejam estabele-
cimentos clínicos-hospitalares. 
Recentemente, o Conselho Federal de Medicina regulamentou 
a internação de pessoas dependentes de SPA em clínicas de atendi-
mento em dependência química e editou o Parecer CFM nº 8/2021, 
estabelecendo, em sua ementa:
O CFM estabeleceu clara diferença entre as comunidades terapêu-
ticas acolhedoras, reguladas pelo art. 26-A da Lei nº11.343/2006, 
com a redação dada pela Lei nº 13.840/2019, das clínicas médicas 
especializadas, reguladas pelo art. 23-A da mesma lei. Estas últimas 
com estrutura médico-hospitalar, inclusive com a necessidade 
de psiquiatra e inscrição no Conselho Regional de Medicina (CRM) 
da região de sua localização.
Saiba Mais
Saiba mais sobre o Parecer CFM nº 8/2021 em:
https://portal.cfm.org.br/noticias/cfm-regulamenta-
o-funcionamento-da-clinica-especializada-em-
dependencia-quimica/
A Clínica Médica Especializada em Dependência 
Química é um estabelecimento de assistência à saúde 
vocacionado para tratar dependentes químicos. 
São indispensáveis à assistência para atender 
a essa população vulnerável, na mais complexa 
abrangência, desde as intervenções médicas seguras 
para a desintoxicação até as prescrições para tratar 
as comorbidades e promover o restabelecimento das 
relações familiares, sociais e ocupacionais, sempre 
na busca da abstinência e vida saudável.
https://portal.cfm.org.br/noticias/cfm-regulamenta-o-funcionamento-da-clinica-especializada-em-dependencia-quimica/
https://portal.cfm.org.br/noticias/cfm-regulamenta-o-funcionamento-da-clinica-especializada-em-dependencia-quimica/
https://portal.cfm.org.br/noticias/cfm-regulamenta-o-funcionamento-da-clinica-especializada-em-dependencia-quimica/
199
6 REINSERÇÃO SOCIAL 
A reinserção social é fundamental na recuperação e manutenção 
da abstinência pelo dependente de SPA. O alcance é amplo, incluindo 
as relações familiares, as sociais, de convivência e de trabalho. O Plano 
Nacional sobre Drogas prevê a reinserção social entre o conjunto 
de ações e cuidados integrantes dessa política, estando presente entre 
os pressupostos e os objetivos da PNAD, e nas orientações gerais 
e diretrizes do Capítulo 5: Tratamento, Acolhimento, Recuperação, 
Apoio, Mútua Ajuda e Reinserção Social, do qual destacamos:“
“
"5.1.4. Promover e garantir a articulação 
e a integração das intervenções para tratamento, 
recuperação, reinserção social, por meio das Unidades 
Básicas de Saúde, Ambulatórios, Centros de Atenção 
Psicossocial, Unidades de Acolhimento, Comunidades 
Terapêuticas, Hospitais Gerais, Hospitais Psiquiátricos, 
Hospitais-Dia, Serviços de Emergências, Corpo 
de Bombeiros, Clínicas Especializadas, Casas de Apoio 
e Convivência, Moradias Assistidas, Grupos de Apoio 
e Mútua Ajuda, com o SISNAD, o SUS, o SUAS, o SUSP 
e outros sistemas relacionados para o usuário 
e seus familiares [...]."
"[...] estratégias não medicamentosas que 
envolvem uma gama diversificada de intervenções 
que têm o objetivo de recuperar, reabilitar, 
reeducar e reinserir em três possíveis planos. O mais 
elementar é o retorno a um convívio saudável com 
a família, depois ao ambiente social em que esteve 
ou esteja inserido e, por fim, ao trabalho".
(BRASIL, 2019a, grifo nosso)
(CFM, 2021, grifos nossos)
Toda a rede de cuidados socioassistenciais e de saúde, bem como 
outros sistemas relacionados ao usuário e aos seus familiares, deve 
“promover, garantir a articulação e integração” da reinserção social. 
O CFM, em seu Parecer nº 8/2021, destaca as 
200
O Instrutivo da Rede de Atenção Psicossocial 2022 apresenta, entre 
os objetivos da Política Nacional de Saúde Mental (PNSM): 
“ "[...] estimular o investimento no avanço desta 
política e na superação de seus desafios, buscando 
a promoção de saúde mental e a prevenção 
de seus agravos, a assistência, a reabilitação e a (re)
inclusão psicossocial das pessoas com transtornos 
mentais e/ou com problemas em decorrência do uso 
de álcool e outras drogas".
(BRASIL, 2022, grifo nosso)
A Lei nº 11.343/2006, que trata do SISNAD, tem entre os seus objetivos 
centrais a reinserção social, conceituando-as da seguinte forma:
“ "Constituem atividades de reinserção social do 
usuário ou do dependente de drogas e respectivos 
familiares, para efeito desta Lei, aquelas 
direcionadas para sua integração ou reintegração 
em redes sociais".
(BRASIL, 2006, art. 21, grifo nosso)
Também define os princípios e diretrizes que devem ser observados: 
As atividades de atenção e as de reinserção social do usuário 
e do dependente de drogas e respectivos familiares devem 
observar os seguintes princípios e diretrizes: 
I - respeito ao usuário e ao dependente de drogas, 
independentemente de quaisquer condições, observados 
os direitos fundamentais da pessoa humana, os princípios 
e diretrizes do Sistema Único de Saúde e da Política Nacional 
de Assistência Social; 
II - a adoção de estratégias diferenciadas de atenção 
e reinserção social do usuário e do dependente 
de drogas e respectivos familiares que considerem as suas 
peculiaridades socioculturais; 
201
III - definição de projeto terapêutico individualizado, 
orientado para a inclusão social e para a redução de riscos 
e de danos sociais e à saúde; 
IV - atenção ao usuário ou dependente de drogas 
e aos respectivos familiares, sempre que possível, de forma 
multidisciplinar e por equipes multiprofissionais; 
V - observância das orientações e normas emanadas 
do CONAD; 
VI - o alinhamento às diretrizes dos órgãos de controle social 
de políticas setoriais específicas. 
VII - estímulo à capacitação técnica e profissional; 
VIII - efetivação de políticas de reinserção social voltadas 
à educação continuada e ao trabalho; 
IX - observância do plano individual de atendimento 
na forma do art. 23-B desta Lei; 
X - orientação adequada ao usuário ou dependente 
de drogas quanto às consequências lesivas do uso de drogas, 
ainda que ocasional (BRASIL, 2006).
Não diferentemente das demais ações, as ações de reinserção social 
exigem atuação intersetorial, interdisciplinar e transversal. 
A minuta do PLANAD apresenta, no seu objetivo estratégico nº 3, 
a previsão de capacitação de “50 mil profissionais da rede de saúde 
e do SISNAD em cuidados, tratamento e Reinserção social (CONAD, 
2021, p. 32). 
Exemplos de planos de reinserção social: 
 z O Plano PROGREDIR, do Ministério da Cidadania, que visa 
a qualificação profissional, a intermediação de mão de obra 
e o empreendedorismo. 
 z O Plano Brasil + Empreendedor. 
Concluímos aqui nosso material de estudos complementar, apon-
tando para a importância de uma rede de acolhimento, tratamento, 
recuperação e reinserção social nas políticas públicas de redução de 
demanda por drogas. 
202
REFERÊNCIAS
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203
BRASIL. Decreto nº 5.912, de 27 de setembro de 2006. Regulamenta a 
Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006, que trata das políticas públicas 
sobre drogas e da instituição do Sistema Nacional de Políticas Públicas 
sobre Drogas – SISNAD, e dá outras providências. Brasília, DF: Presi-
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BRASIL. Justiça Federal. Tribunal Federal Regional da 3ª Região. Agravo 
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tembro de 2019. Agravo de Instrumento. Processual Civil. Ação Civil 
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cional de Políticas Públicas sobre Drogas – SISNAD; prescreve medidas 
para prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de usuários 
e dependentes de drogas; estabelece normas para repressão à produção 
não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas; define crimes e dá outras 
providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2006. Disponível 
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para prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de usuários 
e dependentes de drogas; estabelece normas para repressão à produção 
não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas; define crimes e dá outras 
providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2009. Disponível 
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dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2013. Dis-
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https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/67758461/do1-2019-03-20-portaria-n-563-de-19-de-marco-de-2019-67758457
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/67758461/do1-2019-03-20-portaria-n-563-de-19-de-marco-de-2019-67758457
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Comunidades Terapêuticas no enfrentamento da pandemia causada 
pelo novo coronavírus (COVID-19) junto à população em situação de 
rua, usuária abusiva de substâncias psicoativas. Brasília, DF: MC, 2020. 
Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-conjunta-
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-abre-mais-de-seis-mil-novas-vagas-em-comunidades-terapeuticas 
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https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11137394_Fluxograma_Final_Resolucao_n._3__2020_final_FINAL.pdf
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https://www.gov.br/cidadania/pt-br/noticias-e-conteudos/desenvolvimento-social/noticias-desenvolvimento-social/governo-federal-abre-mais-de-seis-mil-novas-vagas-em-comunidades-terapeuticas 
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/noticias-e-conteudos/desenvolvimento-social/noticias-desenvolvimento-social/governo-federal-abre-mais-de-seis-mil-novas-vagas-em-comunidades-terapeuticas 
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/noticias-e-conteudos/desenvolvimento-social/noticias-desenvolvimento-social/governo-federal-abre-mais-de-seis-mil-novas-vagas-em-comunidades-terapeuticas 
https://www.gov.br/cidadania/pt-br/acoes-e-programas/cuidados-e-prevencao-as-drogas/Anexo_11137394_Fluxograma_Final_Resolucao_n._3__2020_final_FINAL.pdf
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https://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/app-sagi/geosagi/localizacao_equipamentos_tipo.php?tipo=comunidades_terapeuticas&rcr=1
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Departamento de Ações Programáticas Estratégicas. Coordenação-Geral 
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bito do Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas SISNAD, as 
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com problemas associados ao uso nocivo ou dependência de substância 
psicoativa, caracterizadas como comunidades terapêuticas. Brasília, 
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CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA. Parecer CFM nº 9/2015, de 26 
de fevereiro de 2015. Assunto: 1. Práticas médicas em Comunidades 
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Terapêuticas sem médicos. 3. Dúvida quanto à possibilidade de qualquer 
médico solicitar internação de um dependente químico. Brasília, DF: 
CFM, 2015. p. 26. Disponível em: https://sistemas.cfm.org.br/normas/
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Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas - SISNAD, o acolhimento de 
adolescentes com problemas decorrentes do uso, abuso ou dependência do 
álcool e outras drogas em comunidades terapêuticas. Brasília, DF: CONAD, 
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https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/32425953/do1-2015-08-28-resolucao-n-1-de-19-de-agosto-de-2015-32425806
https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/32425953/do1-2015-08-28-resolucao-n-1-de-19-de-agosto-de-2015-32425806
http://www.confenact.org.br/wp-content/uploads/2016/08/Apresentação-CONFENACT-Construção-do-Marco.pdf
http://www.confenact.org.br/wp-content/uploads/2016/08/Apresentação-CONFENACT-Construção-do-Marco.pdf
http://www.confenact.org.br/wp-content/uploads/2016/08/Apresentação-CONFENACT-Construção-do-Marco.pdf
http://www.confenact.org.br/?page_id=7
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https://www.scielo.br/j/tce/a/rnXF36KQzK63Vzq4cTKjb5P/?format=pdf&lang=pt
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https://psycnet.apa.org/doiLanding?doi=10.1037%2Fh0088437
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http://siaibib01.univali.br/pdf/cecilia%20serapiao%20dos%20santos.pdf
http://siaibib01.univali.br/pdf/cecilia%20serapiao%20dos%20santos.pdf
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
PLANEJAMENTO DE 
POLÍTICAS PÚBLICAS 
E PROGRAMAS
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GOVERNO FEDERAL 
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA 
SECRETARIA NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS E GESTÃO 
DE ATIVOS 
DIRETORIA DE POLÍTICAS PÚBLICAS E ARTICULAÇÃO 
INSTITUCIONAL 
COORDENAÇÃO-GERAL DE INVESTIMENTOS, PROJETOS, 
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 
PLANEJAMENTO
Gustavo Camilo Baptista 
Carlos Timo Brito 
 
CONTEUDISTAS 
Hugo Torres do Val 
Rolf Hartmann 
 
REVISÃO DE CONTEÚDO 
Fernanda Flávia Rios dos Santos 
Maria de Fátima de Moura Barros
Jessica Santos Figueiredo 
Sueli Souza Silva 
 
APOIO 
Carlos Roberto da Silva 
Grazielle Teles de Araújo 
Kathyn Rebeca Rodrigues Lima 
Maria Aparecida Alves Dias 
Laudilina Quintanilha Mendes Pedretti de Andrade 
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA 
LABEAD 
COORDENAÇÃO GERAL
Luciano Patrício Souza de Castro
FINANCEIRO
Fernando Machado Wolf
SUPERVISÃO TÉCNICA EAD
Giovana Schuelter 
SUPERVISÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAL
Daniele Weidle 
SUPERVISÃO DE MOODLE
Andreia Mara Fiala 
SECRETARIA ADMINISTRATIVA
Elson Rodrigues Natário Junior
Maria Eduarda dos Santos Teixeira
DESIGN INSTRUCIONAL
Supervisão: Milene Silva de Castro 
Gregório Bembua Kambundo Tchitutumia
Gabriel de Melo Cardoso 
Sofia Santos Stahelin
DESIGN GRÁFICO
Supervisão: Douglas Luiz Menegazzi 
Eduardo Celestino
Juliana Jacinto Teixeira 
Luana Pillmann de Barros 
Mariane Ronsani Patricio
Vanessa de Oliveira Vieira
Vinicius Alves Jacob Simões
REVISÃO TEXTUAL
Cleusa Iracema Pereira Raimundo
PROGRAMAÇÃO
Supervisão: Alexandre Dal Fabbro 
Eduardo Perottoni
Thiago Assi
AUDIOVISUAL
Supervisão: Rafael Poletto Dutra 
Daniel Almeida Vital de Oliveira 
Fabíola de Andrade Borges 
Luiz Felipe Moreira Silva Oliveira 
Robner Domenici Esprocati 
SUPERVISÃO TUTORIA 
João Batista de Oliveira Júnior 
Thaynara Gilli Tonolli 
TÉCNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
Wilton Jose Pimentel Filho
SIGLAS
BSC - Balanced Scorecard 
ENAP - Escola Nacional de Administração Pública 
FJP - Fundação João Pinheiro 
IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica 
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano 
IDHM - Índice de DesenvolvimentoHumano Municipal 
IECS - Instituto de Educação e Ciências em Saúde 
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada 
MDR - Ministério do Desenvolvimento Regional 
MS - Ministério da Saúde 
PeNSE - Pesquisa Nacional de Saúde do Escolar 
PLANAD - Plano Nacional de Políticas sobre Drogas 
PNDR - Política Nacional de Desenvolvimento Regional 
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento 
SENAD - Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos 
SINPDEC - Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil 
SUAS - Sistema Único de Assistência Social 
SVS - Secretaria de Vigilância em Saúde 
SWOT - Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats (FOFA - Forças, 
Oportunidades, Fraquezas e Ameaças) 
TIC - Tecnologias da Informação e Comunicação 
VIGITEL - Vigilância de Fatores de Risco e Proteção para Doenças 
Crônicas por Inquérito Telefônico
SUMÁRIO
UNIDADE 1 | INTRODUÇÃO AO PLANEJAMENTO
UNIDADE 2 | INDICADORES
1.1 Planejamento: o que é e por que 
devemos planejar
2.1 Conceito, atributos e componentes
1.2 Os 5 Ps e as formas de estratégia
1.3 Ciclo de políticas públicas e desenvolvimento 
de um plano
2.2 Taxonomia
2.3 Componentes do indicador dentro de um plano
2.4 Passo a passo para a seleção/construção 
de um indicador
217
217
230
230
APRESENTAÇÃO 215
222
226
234
243
248
UNIDADE 3 | FERRAMENTAS ÚTEIS PARA 
O PLANEJAMENTO
3.1 Análise SWOT (matriz FOFA)
3.2 Árvore de problemas
252
252
253
3.3 Modelo lógico
3.4 Balanced Scorecard
256
261
REFERÊNCIAS 267
Curso CoPlanar
MÓDULO 4 - PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS
215
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
APRESENTAÇÃO
Olá, cursista! 
Seja bem-vindo ao nosso quarto módulo de estudos. 
Projetamos este módulo para apresentar os conceitos fundamentais 
relacionados ao planejamento. Aqui, você aprenderá por que o plane-
jamento é uma peça fundamental para a gestão de políticas públicas 
e para o alcance de resultados efetivos em benefício da sociedade. 
Aprenderá também sobre indicadores, quais são os seus componentes 
e atributos, bem como algumas das suas principais classificações. 
Ao final, você conhecerá algumas das principais ferramentas utili-
zadas para auxiliar o processo de planejamento, como a análise SWOT, 
árvores de problemas, quadro lógico e o Balanced Scorecard. Pronto 
para conhecer o mundo do planejamento? Então vamos lá! 
OBJETIVOS DO MÓDULO 
 z Descrever o conceito de planejamento, o porquê da sua 
utilização e o seu papel no ciclo de gestão de políticas públicas. 
 z Identificar os conceitos fundamentais relacionados 
a indicadores. 
 z Apontar os atributos essenciais e complementares, bem como 
os componentes e as diferentes taxonomias referentes aos 
indicadores. 
 z Aplicar a análise SWOT como ferramenta de análise 
do ambiente interno e externo. 
 z Identificar como utilizar as ferramentas da árvore 
de problemas e do quadro lógico para a compreensão 
de problemas sociais e para o desenho de programas 
governamentais para sua solução. 
 z Utilizar a metodologia do Balanced Scorecard para elaboração 
e monitoramento de planos. 
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
no QR Code ao lado 
para assistir o vídeo de 
apresentação do Módulo 
4 - Planejamento de Políticas 
Públicas e Programas.
https://youtu.be/Q2pzlO2C75Y
Curso CoPlanar
MÓDULO 4 - PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS
216
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
HUGO TORRES DO VAL
CONTEUDISTA DO MÓDULO
Especialista em Planejamento e Orçamento pela Escola Nacional de 
Administração Pública (ENAP) e bacharel em Administração pela 
Universidade de Brasília (UnB). É servidor público federal da carreira 
de Analista de Planejamento e Orçamento do Ministério da Economia, 
atualmente exercendo o cargo de Coordenador-Geral de Planejamento 
e Gestão Estratégica do Ministério do Desenvolvimento Regional. 
Atua desde 2013 com as temáticas de planejamento e estratégia gover-
namental, com passagem pelo Ministério do Trabalho e Emprego, 
Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, bem como 
pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública. Neste último, trabalhou 
na Secretaria Nacional de Políticas sobre Drogas e Gestão de Ativos 
(SENAD) e foi responsável pelo desenvolvimento da metodologia da 
Análise Executiva da Questão das Drogas no Brasil e do Plano Nacional 
de Políticas sobre Drogas.
Curso CoPlanar
MÓDULO 4 - PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS
217
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
UNIDADE 1
INTRODUÇÃO AO PLANEJAMENTO
Nesta primeira unidade, você aprenderá as noções introdutórias 
relacionadas ao tema planejamento. Você entenderá o que é e por 
que devemos planejar. Também conhecerá os 5 Ps da estratégia e as 
formas de estratégias existentes. Ao final desta unidade, você saberá 
a relação entre o ciclo de políticas públicas e o planejamento.
De modo geral, em muitos momentos da nossa vida, em maior ou 
menor grau, vivenciamos a necessidade de nos planejarmos para 
alcançarmos um determinado objetivo. 
Em situações de baixa complexidade, quando há poucas restrições 
e riscos, tendemos a tomar as decisões de maneira quase que intuitiva, 
sem pensarmos muito antes sobre os impactos de nossas decisões. 
Porém, na medida em que vivemos situações mais complexas, nas 
quais nos deparamos com restrições de tempo e custo, por exemplo, 
e quando eventos indesejados (riscos) podem afetar o alcance 
do objetivo, um bom planejamento se mostra fundamental. 
Você já deve ter vivenciado isso ao se preparar para realização 
de uma viagem, para uma mudança de emprego ou para a aquisição 
de um imóvel próprio, por exemplo. Para realizar uma simples viagem 
para passar alguns dias na praia, você já deve ter avaliado e estabelecido 
previamente quanto tempo você permanecerá no local, quais recursos 
serão necessários, onde você se hospedará, qual o melhor período para 
ir (será que vai ter sol ou chuva?). Tudo isso faz parte da arte de planejar.
Foto: © [kitzcorner] / Shutterstock. 
1.1 PLANEJAMENTO: O QUE É E POR QUE 
DEVEMOS PLANEJAR
Curso CoPlanar
MÓDULO 4 - PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS
218
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
A opção por não se planejar significa entregar os resultados para o 
acaso, podendo amargar tristes surpresas que poderão levar ao fra-
casso do seu objetivo. Imagine se, nessa viagem à praia, você faz todos 
os preparativos, gasta seus recursos (financeiros, tempo de férias 
etc.), mas esquece que, no período em que você decidiu ir para aquela 
cidade, só chove? Certamente, isso geraria uma grande frustração.
Foto: © [kitzcorner] / Shutterstock. 
Assim, o planejamento representa o processo de organizar, a partir 
de uma análise racional, toda a sua atuação para alcance de um fim 
desejado (um objetivo). Isso vale tanto para a nossa vida pessoal quanto 
para as empresas, órgãos governamentais e não governamentais. 
Curso CoPlanar
MÓDULO 4 - PLANEJAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E PROGRAMAS
219
Capacitação de Gestores para a Elaboração de
Planos Estaduais e Municipais sobre Drogas
Nas organizações, o planejamento costuma ser estruturado em três 
dimensões, conforme sua abrangência e seu impacto sobre a insti-
tuição: estratégica, tática e operacional, apresentadas e conceituadas 
na imagem a seguir.
DIMENSÃO ESTRATÉGICA
Define objetivos para toda a organização 
e sua relação com o ambiente.
É estabelecida pela alta gestão, podendo 
envolver processos participativos com 
os demais níveis.
Possui como produto o plano estratégico.
DIMENSÃO TÁTICA
Envolve a elaboração de planos para áreas 
específicas da organização, a fim de possibilitar 
a realização dos planos estratégicos.
É estabelecida pela média gerência da 
organização (gerentes das áreas específicas).Possui como produto o plano 
administrativo/funcional/tático.
DIMENSÃO OPERACIONAL
 Constitui-se como processo de 
especificação das atividades e recursos 
que são necessários para realização 
dos objetivos da empresa.
É estabelecida pela gerência de operações.
Possui como produto o plano operacional.
Fonte: Adaptado de Maximiano (2000). 
Henry Mintzberg (2004) apresenta uma definição processual de pla-
nejamento estratégico como um procedimento formal para produzir 
um resultado articulado, na forma de um sistema integrado de deci-
sões. Esse autor confere destaque à característica da formalização, 
que diferencia o planejamento do simples “pensamento estratégico”. 
Nesse sentido, a formalização significa três 
ações: decompor, articular e racionalizar os 
processos de tomada de decisão de forma 
integrada nas organizações. 
| DIMENSÕES DO PLANEJAMENTO 
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Segundo Mintzberg (2004), de modo geral, a literatura relacionada 
a planejamento e estratégia afirma que as seguintes finalidades 
representam o porquê de uma organização realizar o planejamento: 
I. Assegurar que o futuro seja levado em 
consideração: permite a disciplina para realizar 
o pensamento de longo prazo na firma 
(HAX; MAJLUF, 1984 apud MINTZBERG, 2004), 
podendo ser considerado de três maneiras: 
a. Preparar-se para o inevitável. 
b. Antecipar o indesejável.
c. Controlar o controlável 
(STARR, 1971 apud MINTZBERG, 2004). 
II. Adotar decisões racionais: o planejamento 
é concebido para ser a maneira de aplicar 
inteligência a problemas sociais (WILDAVSKY, 
1973 apud MINTZBERG, 2004). Os gerentes não 
estão somente ocupados, mas sobrecarregados 
de informações, de modo que é necessário adotar 
uma sistemática que permita uma análise formal 
para a tomada de decisão (HILTCH, 1965 apud 
MINTZBERG, 2004).
III. Coordenar: decisões tomadas em conjunto 
formalmente em um único processo favorecem 
a coordenação dos esforços da organização 
de maneira adequada. Além disso, pelo fato 
de o plano ser também um instrumento de 
comunicação, favorece a coordenação entre 
diferentes unidades no momento de sua execução.
IV. Controlar: o planejamento funciona como 
mecanismo de verificação da efetiva execução 
dos compromissos estabelecidos para aqueles 
cujo trabalho é por ele coordenado.
Apesar desses quatro argumentos estabelecidos acima pela literatura, 
de acordo com Mintzberg (2004), um quinto argumento, apresentado 
por Jelinek (1979), representa a defesa mais racional para a adoção 
do planejamento: a defesa de que ele permite a separação entre a 
operação de um negócio e o desenvolvimento de uma estratégia 
corporativa. Ou seja, a partir dele, abstrai-se a rotina, de modo que 
o processo de elaboração da estratégia e o acompanhamento de sua 
execução podem ser efetivamente programados e institucionalizados. 
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Peter Drucker (1975), um dos maiores expoentes desse assunto, 
afirma que o planejamento não diz respeito às decisões futuras, mas 
às implicações futuras das decisões presentes, e apresenta o seguinte 
conceito, mais abrangente, sobre planejamento estratégico:
“ “É um processo contínuo de tomar decisões 
empresariais (envolvendo risco) no presente de 
modo sistemático e com o maior conhecimento 
possível de seu futuro; é organizar sistematicamente 
os esforços necessários para que se cumpram 
essas decisões; e é medir os resultados dessas 
decisões contra as expectativas através de uma 
retroalimentação sistemática e organizada.”
(DRUCKER, 1975, p. 136)
A definição apresentada por Drucker entrelaça a atividade de ela-
boração do planejamento com as atividades de monitoramento e 
avaliação, aproximando-se conceitualmente da noção de gestão 
estratégica. Confira a figura a seguir. 
Monitoramento 
e avaliação
(Elaboração ou revisão do plano)
Tomada de decisãoOrganização 
e execução
| PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO COMO UM 
PROCESSO DE GESTÃO ESTRATÉGICA 
Fonte: Adaptado de Drucker (1975). 
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Para finalizar, seguimos para o conceito de planejamento estratégico 
aplicado à atividade governamental, entendido como a
“ “[...] capacidade que o Estado tem em construir, 
criativamente e interativamente com a sociedade, 
uma visão de futuro do país e de si mesmo, 
concatenando meios e fins suficientes e necessários 
para sua execução.”
(TONI, 2021, p. 7)
Assim, aplicando esse conceito à temática do nosso curso (políticas 
sobre drogas), podemos adotar a seguinte definição para os planos 
estaduais ou municipais sobre drogas:
Os planos estaduais e municipais sobre drogas 
podem ser entendidos como o resultado de uma 
construção coletiva entre governo e sociedade, 
representando uma visão de futuro para a 
política sobre drogas, estabelecendo os meios 
(programas e iniciativas) e fins (objetivos 
estratégicos e metas) suficientes e necessários 
para sua execução. 
1.2 OS 5 PS E AS FORMAS DE ESTRATÉGIA
As estratégias organizacionais podem ser entendidas de dife-
rentes maneiras. Nesse sentido, foram estabelecidos por Mintzberg 
(2004) os 5 Ps que definem a estratégia. O quadro a seguir sintetiza 
esses entendimentos.
| OS 5 PS DA ESTRATÉGIA
Estratégia como plano
 z Representa uma direção que orienta o caminho 
a ser trilhado para sair de uma posição atual para uma 
posição desejada no futuro. Classificada também 
como a estratégia pretendida da organização.
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Estratégia como perspectiva
 z Estratégia como a maneira de a organização fazer 
as coisas, reflexo dos entendimentos dos grandes 
gestores estrategistas coletivos da organização 
e da grande visão da empresa.
Estratégia como posição
 z Entende a estratégia como a definição de uma 
posição pelo estabelecimento de determinados 
produtos em determinados mercados. Na posição, 
a estratégia tem como foco a definição do ponto em 
que seu produto encontrará o cliente e a relação disso 
com o mercado externo.
Estratégia como padrão
 z Representa a consistência da adoção de determinado 
tipo de comportamento ao longo do tempo. Representa 
a estratégia efetivamente realizada pela organização.
Estratégia como estratagema 
(no inglês "ploy")
 z Estratégia vista como estratagema, manobra 
específica ou truque adotado pela empresa para 
vencer seu oponente ou competidor.Fonte: Adaptado de Mintzberg (2004).
Outra noção importante referente às estratégias é que elas podem 
assumir diferentes formas. A inexistência de um plano formalizado 
não presume a inexistência de uma estratégia, mas sim a existência 
de uma estratégia tratada de maneira informal (MINTZBERG, 2004). 
Na verdade, podemos ver que, mesmo quando há um plano forma-
lizado, podem surgir (e a experiência mostra que quase sempre sur-
girão) novas estratégias no momento de sua execução, promovendo 
alterações (profundas em alguns casos) nas escolhas previamente 
feitas e nos caminhos que serão trilhados.
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Foto: © [Andrii Yalanskyi] / Shutterstock. 
Nesse sentido, precisamos diferenciar o que é a estratégia preten-
dida, a estratégia deliberada, a estratégia emergente e a estratégia 
realizada. A figura a seguir elucida bem o desenvolvimento de cada 
uma dessas estratégias.
Estratégia
realizada
Estratégia emergente
Estratégiapretendida
Estratégiadeliberada
Estratégianão realizada
Formas de Estratégia. 
Fonte: Adaptado de Mintzberg (2004). 
A estratégia pretendida representa aquela definida previamente 
pela organização dentro de seu processo de planejamento e dire-
cionamento. Durante a execução dos trabalhos, parte da estratégia 
pretendida acaba por não se concretizar (estratégia não realizada), 
ao mesmo tempo que novas estratégias, não expressas inicialmente, 
surgem (estratégias emergentes). A estratégia deliberada representa 
aquela intenção prevista no processo inicial de planejamento que 
se concretizou. Por fim, a partir da junção entre a estratégia deli-
berada e a estratégia emergente, dá-se lugar à estratégia realizada 
(MINTZBERG, 2004). 
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Esse modelo é muito importante para deixar claro que a estratégia 
adotada por qualquer organização dentro de um plano inicialmente 
previsto certamente não será a mesma efetivamente verificada na 
prática. Os planos promovem uma simplificação da realidade para 
facilitação da tomada de decisão em níveis gerenciáveis. No momento 
de sua execução, problemas surgem, riscos e oportunidades aparecem 
e mudanças na estratégia adotada se mostram necessárias. 
Boas Práticas
Assim, os planos devem ser instrumentos que 
permitam a boa orientação da estratégia da 
organização definida previamente pelos gestores, 
mas também devem ser flexíveis para se adaptarem às 
mudanças de estratégias que se tornarem necessárias 
ao longo do percurso. 
A incapacidade de adaptação dos planos às mudanças de estratégias 
adotadas e da realidade em muitas organizações faz com que eles se 
desloquem da realidade, gerando descrença no instrumento e difi-
cultando a geração dos benefícios pretendidos pela sua gestão, como 
a integração e coordenação das ações.
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) 
no QR Code ao lado para 
assistir o vídeo sobre os tipos 
e adaptação de estratégias 
de planejamento. 
https://youtu.be/fBl2JovMU_E
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1.3 CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 
E DESENVOLVIMENTO DE UM PLANO
O ciclo de políticas públicas representa, de forma simplificada, 
as principais fases que envolvem a ideação e a implementação das 
políticas públicas. 
Problemas
Agenda
FormulaçãoImplementação
Avaliação
| CICLO SIMPLIFICADO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
 
Fonte: Adaptado de Secchi (2013 apud TONI, 2016).
De acordo com o modelo, as políticas públicas surgem a 
partir de problemas sociais que, em determinado momento, 
são destacados da realidade e definidos como prioridade, 
entrando assim para a agenda governamental (TONI, 2016). 
Após a entrada na agenda, segue-se para a fase de 
formulação da política pública, o que pode acontecer do 
“zero” ou também pode decorrer do aproveitamento de 
projetos ou ideias de períodos anteriores, que estavam em 
estado de “dormência” e agora serão configurados para 
atendimento da nova diretriz (TONI, 2016). 
Em seguida, a política pública entra em execução e, por fim, 
será avaliado se ela foi capaz de reduzir os problemas sociais 
propostos inicialmente. 
Podcast transcrito
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Conforme explica Toni (2016), a separação do ciclo em etapas se dá 
muito mais por uma questão didática, uma vez que, na realidade, 
muitas vezes essas etapas se sobrepõem em diferentes momentos.
Problemas
Agenda
FormulaçãoImplementação
Avaliação
 
Fonte: Adaptado de Toni (2016).
O ciclo das políticas públicas se relaciona intimamente com o processo 
de planejamento, uma vez que ele viabiliza a otimização do desenho e da 
execução das políticas públicas. Isso pode ser visto no modelo de etapas 
adotado para a gestão do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas.
| ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO PLANO NACIONAL DE POLÍTICAS SOBRE DROGAS 
Diagnóstico
setorial
Elaboração 
e aprovação
Avaliação 
e revisão
Execução 
e monitoramento
O diagnóstico setorial previsto no plano está intimamente ligado 
às análises para definição e estudo aprofundado dos problemas 
vinculados à questão das drogas no país. Assim, o diagnóstico 
setorial representa a análise de ambiente que motiva a execução 
de determinada política pública. Compreende o entendimento 
do problema a partir de uma avaliação do ambiente interno e externo 
ao governo, contemplando também a análise de cenários futuros, com 
a identificação das incertezas, oportunidades e possíveis ameaças. 
No âmbito do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas (PLANAD), 
o diagnóstico setorial foi materializado no estudo “Análise Executiva 
da Questão das Drogas no Brasil”.
Fonte: Adaptado de Brasil (2020).
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A etapa de elaboração e aprovação prevista no PLANAD se comunica 
com as etapas de formação da agenda e de formulação da política 
pública. Nesse momento, a partir da análise do diagnóstico seto-
rial, e considerando as prioridades existentes no contexto político, 
são estabelecidos os objetivos que serão perseguidos e as soluções 
(programas e iniciativas) que serão adotadas pelo governo.
Foto: © [LookerStudio] / Shutterstock. 
Na fase de implementação da política pública, o processo de moni-
toramento do plano estabelecido é fundamental para verificar se a 
execução está seguindo o caminho certo, gerando produtos (bens e 
serviços) na quantidade e qualidade necessária para o alcance das 
metas estabelecidas. 
Por fim, a fase de avaliação da política pública se comunica com a 
avaliação e revisão do plano. Esse é o momento de reflexão crítica 
acerca dos principais resultados da política pública. Um aspecto 
importante é a adoção da abordagem adequada acerca da avaliação 
de uma política pública, que deve ser entendida como um processo 
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Boas Práticas
Ou seja, a etapa de avaliação não consiste num 
juízo final acerca de determinada política pública 
ou programa. A avaliação deve, na verdade, buscar 
entender quais os aspectos que foram favoráveis 
ou desfavoráveis ao sucesso da estratégia adotada, 
de modo que permita a realização de ajustes com foco 
no atingimento do objetivo máximo definido, que é a 
solução do problema social que motivou a existência 
da política pública. 
de aprendizado e melhoria. Assim, as atividades de avaliação não 
devem ter como foco o julgamento de um programa implantado em 
uma classificação dual por extremos, como ótimo ou péssimo. 
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UNIDADE 2
INDICADORES
O uso de indicadores é fundamental no processo de planejamento, 
uma vez que permitem que as diretrizes e os objetivos da estratégia 
se convertam em parâmetros mensuráveis e constituam metas cujo 
alcance poderá ser monitorado e avaliado pelos gestores. Nesta 
unidade, você aprenderá os principais conhecimentos relativos 
a indicadores necessários para a realização de um bom planejamento.
2.1 CONCEITO, ATRIBUTOS E COMPONENTES
Os indicadores são instrumentos que contribuem para identificar 
e medir aspectos relacionados a um determinado fenômeno (BRASIL, 
2012). Eles representam um retrato da realidade correspondente 
a determinado momento ou período. 
Exemplo disso pode ser visto na série “Atlas do Desenvolvimento 
Humano no Brasil 2013”, quecompara o desenvolvimento das cidades 
brasileiras ao longo dos anos a partir do Índice de Desenvolvimento 
Humano Municipal (IDHM), um indicador que considera as questões 
locais de educação, saúde e renda.
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| IDHM DO BRASIL – 1991, 2000 E 2010 
 Fonte: Adaptado de PNUD, IPEA e FJP (2013).
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Uma importante referência recente acerca do tema indicadores apli-
cado ao setor público é o "Guia referencial para construção e análise 
de indicadores”, produzido por Bahia (2021), publicado pela Escola 
Nacional de Administração Pública (ENAP). 
De acordo com esse guia, indicadores servem, principalmente para:
 z Mensurar os resultados e gerir o desempenho. 
 z Embasar a análise crítica dos resultados obtidos 
e do processo de tomada de decisão. 
 z Contribuir para a melhoria contínua 
dos processos organizacionais. 
 z Facilitar o planejamento e o controle 
do desempenho. 
 z Viabilizar a análise comparativa do desempenho 
da organização e do desempenho de diversas 
organizações atuantes em áreas 
ou ambientes semelhantes. 
No momento de escolha dos indicadores que serão utilizados 
no planejamento de uma organização ou de uma política pública, 
devem ser analisados os atributos desses indicadores, ou seja, 
as características deles que permitem verificar sua qualidade e ade-
quação para uso. Segundo o livro “Indicadores: Orientações Básicas 
para a Gestão Pública” (BRASIL, 2012), os atributos dos indicadores 
podem ser separados em dois grupos principais:
Atributos essenciais (ou necessários): 
são propriedades mínimas que todos os 
indicadores devem apresentar e devem 
apresentar e sempre serem consideradas no 
processo de definição dos indicadores que 
serão utilizados/elaborados. 
Atributos complementares (ou desejáveis): 
são propriedades também importantes 
por ampliarem a qualidade dos indicadores 
e melhorarem as suas possibilidades de 
utilização, mas que podem ser ponderadas, 
dependendo da avaliação particularizada 
da situação. 
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As referências acerca do assunto não chegaram a um consenso sobre um 
rol taxativo que representaria os atributos essenciais e complementares, 
apesar de alguns deles serem coincidentes. Nesse sentido, apresenta-se 
a seguir uma proposta de redivisão desses atributos a partir da reflexão 
dos ensinamentos dos diversos autores e da vivência prática dos dilemas 
do dia a dia para escolha de indicadores.
ATRIBUTOS ESSENCIAIS DOS INDICADORES 
Utilidade Devem suportar decisões, seja no nível operacional, tático ou estratégico. 
Os indicadores devem, portanto, basear-se nas necessidades dos decisores. 
Validade 
(ou representatividade)
Capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a realidade que 
se deseja medir e modificar. 
Confiabilidade 
Indicadores devem ter origem em fontes confiáveis, que utilizem 
metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento 
e divulgação.
Tempestividade
A mensuração deve estar disponível para utilização assim que o gestor precisar 
e com nível de atualização adequado. 
Economicidade A relação entre os custos de obtenção e os benefícios advindos deve 
ser favorável.
Fonte: Adaptado dos conceitos de Brasil (2012) e Bahia (2021).
Em suma, o quadro acima deixa claro que, no mínimo, o indicador 
deve: ser relevante para a tomada de decisão; representar adequa-
damente o fenômeno que deseja retratar; ter fontes confiáveis; estar 
disponível em tempo hábil para a tomada de decisão do gestor; e ter 
relação custo-benefício positiva. A ausência de qualquer um desses 
atributos inviabiliza sua utilização em um plano.
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ATRIBUTOS COMPLEMENTARES DOS INDICADORES 
Clareza ou simplicidade de 
comunicação 
Indicadores devem ser de fácil comunicação e entendimento pelo público 
em geral, interno ou externo. Muitos indicadores são definidos pela divisão 
entre duas variáveis básicas, ou seja, formados por um numerador e um 
denominador de fácil obtenção. Eventualmente o indicador pode ser 
complexo, envolvendo muitas variáveis. Isso não é um problema, desde 
que fique claro o que ele representa, atenda a necessidade do decisor e esteja 
adequadamente documentado. 
Desagregabilidade 
Capacidade de representação de forma regionalizada/territorializada 
ou em grupos sociais e econômicos. A desagregabilidade de um indicador pode 
permitir aprofundamento de análises de um fenômeno com base em local, 
idade, gênero, cor etc. 
Disponibilidade/facilidade 
de acesso Os dados básicos para seu cômputo devem ser de fácil obtenção. 
Estabilidade 
Capacidade de estabelecimento de séries históricas estáveis que permitam 
monitoramentos e comparações das variáveis de interesse, com mínima 
interferência causada por outras variáveis. 
Auditabilidade ou 
rastreabilidade 
Qualquer pessoa deve se sentir apta a verificar a boa aplicação das regras 
de uso dos indicadores (obtenção, tratamento, formatação, 
difusão, interpretação). 
Sensibilidade Capacidade que um indicador possui de refletir rapidamente os efeitos 
decorrentes das intervenções realizadas.
Fonte: Adaptado de Brasil (2012) e Bahia (2021).
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
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no QR Code ao lado para 
assistir o vídeo sobre 
atributos essenciais 
e complementares 
dos indicadores.
2.2 TAXONOMIA
A taxonomia corresponde ao conjunto de classificações utilizadas 
para diferenciar os diversos tipos de indicadores. Assim, selecionamos 
as principais para apresentação a seguir.
https://youtu.be/M38DfLCCklI
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A primeira forma de classificarmos indicadores que vamos tratar 
aqui é com relação à sua complexidade. Nesse sentido, podem ser 
indicadores analíticos ou indicadores sintéticos.
Os indicadores analíticos (ou simples), representam 
o olhar focado em um único fenômeno, retratando 
uma dimensão social específica (BRASIL, 2010). 
Normalmente sua fórmula envolve contas simples, 
com apenas um numerador e um denominador ou 
mesmo com a simples contagem de ocorrências. 
Já os indicadores sintéticos são formados 
a partir da junção de diferentes indicadores 
analíticos e tendem a retratar o comportamento 
médio das dimensões consideradas (BRASIL, 2010). 
Sua fórmula costuma ser mais complexa, uma vez 
que envolve mais de um numerador ou denominador 
na equação, relativos aos indicadores analíticos 
que os compõem. 
Veja o exemplo do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, 
o indicador sintético, comentado anteriormente, que é formado 
pela junção e pela ponderação de indicadores analíticos envolvendo 
educação, saúde e renda. 
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Vida longa
e sustentável
Expectativa 
de vida ao 
nascer
Escolaridade
da população 
adulta
MÉDIA GEOMÉTRICA
Raiz cúbica da multiplicação
dos subíndices com pesos 1 e 2
IDHM
Fluxo escolar
da população 
jovem 
Renda
per capita 
Acesso ao 
conhecimento
Padrão
de vida
IDHM 
longevidade 
IDHM 
educação
IDHM 
renda
3
( )
MÉDIA GEOMÉTRICA
Raiz cúbica da multiplicação 
dos 3 IDHMs
3
( )
=
| COMPOSIÇÃO DO IDHM 
Fonte: Adaptado de PNUD, 
IPEA e FJP (2013).Curso CoPlanar
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237
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Há também a classificação dos indicadores conforme a sua aplicação 
nas diferentes fases do ciclo de gestão de uma política pública (se antes 
da execução, durante ou depois). Assim, na visão adaptada por Brasil 
(2012) a partir de Bonnefoy (2005) e Jannuzzi (2002), os indicadores 
podem ter as seguintes classificações.
Fonte: Adaptado de Brasil (2012).
ANTES Indicadores de 
insumo
 z Relação direta com os recursos a serem alocados, ou seja, 
com a disponibilidade dos recursos humanos, materiais, 
financeiros e outros a serem utilizados pelas ações do governo. 
 z Ex.: médicos/mil habitantes, orçamento disponível para 
determinada ação.
DURANTE
Indicadores de 
processo
 z Traduzem o esforço empreendido na obtenção dos recursos, 
ou seja, medem o nível de utilização dos insumos alocados. 
 z Ex.: percentual de empenho dos recursos orçamentários. 
DEPOIS
Indicadores de 
produto
Indicadores de 
 impacto
Indicadores de 
resultado
 z Expressam as entregas na forma de produtos ou serviços 
ao público-alvo. 
 z Ex.: percentual de quilômetros de estrada entregues, 
de armazéns construídos e de crianças vacinadas em relação 
às metas estabelecidas.
 z Expressam, direta ou indiretamente, os benefícios 
para o público-alvo decorrentes das ações empreendidas 
no contexto de uma dada política e têm particular importância 
no contexto de gestão pública orientada a resultados. 
 z Ex.: taxas de morbidade (doenças), taxa de reprovação escolar 
e de homicídios.
 z Natureza abrangente e multidimensional, têm relação 
com a sociedade e medem os efeitos das estratégias 
governamentais de médio e longo prazos. Na maioria dos casos, 
estão associados aos objetivos setoriais e de governo. 
 z Ex.: Índice de Gini de distribuição de renda, PIB per capita, 
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).
| FASES DO CICLO DE GESTÃO DA POLÍTICA PÚBLICA E SEUS INDICADORES
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Outra forma de classificação pode ser feita com base nos aspectos 
de desempenho que estão sendo medidos no âmbito de uma política 
pública, podendo ser de economicidade, eficiência, eficácia e efeti-
vidade. Cumpre destacar que esses aspectos foram previstos no Guia 
Metodológico do Plano Nacional de Políticas sobre Drogas, como 
referências para avaliação da execução dos planos.
Efetividade
Economicidade
Objetivos 
e metas 
definidas
Iniciativas 
e compromissos
pactuados
Insumos
Recursos 
alocados
Ações 
desenvolvidas
Bens e serviços 
providos
Objetivos atingidos
Ação/Produção Produto Resultados e impactos
Eficiência
Eficácia
| CLASSIFICAÇÃO DE INDICADORES PELOS ASPECTOS DE DESEMPENHO MEDIDOS 
Fonte: Brasil (2020). 
A economicidade tem seu foco na minimização dos 
custos e da utilização de recursos no processo 
de execução da política pública. 
A eficiência é o aspecto do desempenho ligado 
à relação entre os produtos gerados (bens e serviços 
providos) e os insumos utilizados no processo 
em um determinado tempo, observado um padrão 
de qualidade predefinido (BRASIL, 2010). Assim, 
busca-se verificar a otimização da relação produto 
por insumo consumido, bem como reduzir o tempo 
necessário para a entrega ou prestação do serviço. 
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A eficácia corresponde ao atingimento das metas/
compromissos pactuados em termos de entrega 
de bens ou serviços, sem considerar os custos 
implicados (BRASIL, 2010). Os indicadores de eficácia 
representam uma medida da entrega imediata 
realizada no âmbito de uma política pública. 
A efetividade, por fim, é a dimensão de desempenho 
que tem como foco verificar o alcance dos objetivos 
pactuados em termos de resultados e impactos 
da ação governamental, ou seja, de solução dos 
problemas sociais demandados pela população 
(BRASIL, 2010). Diferentemente da eficácia, que 
se pode verificar no curto prazo, os resultados 
representam o efeito de médio prazo, e os impactos 
podem ser sentidos somente no longo prazo, após a 
realização de uma política pública. 
VÍDEO
Clique ou aponte a câmera 
do seu dispositivo móvel 
(smartphone ou tablet) no 
QR Code ao lado para assistir 
ao vídeo de animação sobre a 
classificação de indicadores 
de acordo com aspectos de 
desempenho medidos. 
Boas Práticas
A medição da efetividade de determinada política 
pública deve ser realizada com muita cautela, pois, 
na maioria das vezes, resultados e impactos demoram 
muitos anos de execução da ação governamental para 
serem sentidos. Além disso, no campo da efetividade, 
deve-se atentar ao fato de que inúmeros outros 
fatores podem influenciar aquele indicador, e não 
somente a intervenção realizada. Assim, deve-se 
sempre ter em mente que, ao se adotarem indicadores 
de efetividade, a questão temporal e as influências 
de outros diversos fatores devem ser levadas em 
conta antes da realização de quaisquer conclusões 
prematuras acerca de uma política pública. 
https://youtu.be/RbpE8Zkgbko
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A seguir, são apresentados exemplos de indicadores em cada dimensão 
de desempenho dentro de diferentes ações governamentais.
ECONOMICIDADE EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE
Custo de 
tratamento 
para reabilitação 
de usuários 
de drogas
Tempo médio de 
tratamento para 
reabilitação
Número de 
usuários de 
drogas tratados
Prevalência do 
consumo de 
drogas ilícitas
Tratamento 
de usuários 
de drogas
Custo por aluno 
capacitado
Curto prazo
Taxa de cursistas 
inscritos em 
relação ao 
número de vagas 
ofertadas
Número de 
gestores 
capacitados
Percentual 
de entes 
federativos 
com planos 
sobre drogas 
instituídos
Médio/longo 
prazo
Qualificação 
de gestores 
estaduais e 
municipais para 
ampliação das 
capacidades de 
planejamento na 
área de drogas
Perspectiva 
temporal
No exemplo acima, você verificou alguns casos em que os indicadores 
podem ser usados. Porém, ficou faltando um detalhe para que um 
indicador seja capaz de medir efetivamente o desempenho: a indi-
cação do seu valor esperado para o futuro no âmbito do planejamento 
realizado, ou seja, a sua meta.
Exemplos de indicadores por aspecto 
do desempenho considerado.
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A meta representa o que de fato se quer alcançar, qual será o avanço 
previsto em relação aos dados de períodos anteriores referentes 
a esse indicador. O indicador sem a meta e sem uma referência para 
comparação acaba por ser apenas um número a partir do qual difi-
cilmente conseguiríamos analisar se estamos indo para o caminho 
certo ou não. 
Dessa forma, quando falamos em desempenho, sempre estamos 
comparando o valor alcançado em relação a uma meta ou parâmetro 
previamente fixado. Além disso, na definição da meta, para que ela 
seja realista, deve-se considerar o valor verificado em anos anteriores 
(também entendido como linha de base) e o efeito que se imagina que 
decorrerá da atuação naquele exercício. 
Aplicando isso ao exemplo anterior com números fictícios em 
um município, o desempenho dos indicadores seria verificado 
da seguinte forma.
ECONOMICIDADE EFICIÊNCIA EFICÁCIA EFETIVIDADE
Custo do 
tratamento por 
pessoa
Tempo médio 
de tratamento 
para efetiva 
reabilitação
Número de 
pessoas tratadas
Prevalência do 
consumo de 
drogas ilícitas 
por adultos 
nos últimos 
12 meses
Indicador
R$ 7.000,00(2021) 
6 meses 
(2021)
300 
(2021)
3% 
(2021)
Linha de base
Reduzir o custo 
de tratamento 
de R$ 7.000, em 
2021, para 
R$ 6.000,00 até 
2022.
Reduzir o 
tempo médio de 
tratamento de 6 
meses, em 2021, 
para 5 meses até 
2022.
Ampliar o 
número de 
pessoas tratadas 
de 300, em 
2021, para 500 
até 2022.
Reduzir a 
prevalência do 
consumo de 
drogas ilícitas 
nos últimos 
12 meses de 
3%, em 2021, 
para 2,8% até 
2025.
Meta
R$ 6.000,00 
(2022) 
5,5 meses 
(2022)
450 
(2022)
2,9% 
(2025)Valor apurado
100% 50% 75% 50%Desempenho 
Exemplo fictício de medição do desempenho com indicadores.
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Atenção! Uma questão muito importante 
a se observar para medição do desempenho 
do indicador é o seu sentido ou polaridade 
(se quanto maior o seu valor, melhor, ou se 
quanto menor, melhor). Além disso, para 
a adequada medição do desempenho, deve ser 
avaliada a redação da meta para verificar se 
a linha de base será considerada para medição 
do desempenho. Veja os exemplos a seguir. 
Indicador de polaridade “quanto maior, melhor” 
No indicador nº de pessoas tratadas, é possível verificar, através da meta, o objetivo 
de ampliar de 300 pessoas (linha de base, referente a 2021) para 500 em 2022, o que 
significa um aumento de 200 pessoas tratadas. Assim, trata-se de um indicador do tipo 
“quanto maior, melhor”. Em sua apuração, verificou-se o alcance do resultado de 450, 
refletindo um aumento efetivo de 150 pessoas em relação à linha de base. Dessa forma, 75% 
da meta foi alcançada. Isso ocorre porque a forma como foi escrita a meta estabelece uma 
comparação clara do valor esperado com o valor de referência (linha de base):
Meta com referência à linha de base 
Ampliar o número de pessoas tratadas de 300, em 2021, para 500 até 2022. 
A fórmula a seguir sintetiza o cálculo realizado a partir dessa redação da meta: 
Desempenho = 75%
 Valor Alcançado – Linha de Base________________________
 
 Meta Prevista – Linha de Base
 450 – 300 _________ =
 
 500 – 300
 150 ____ =
 
 200
Desempenho = 90%
 Valor Alcançado _____________
 
 Meta Prevista 
 450 ____ =
 
 500
Caso a redação da meta estabelecesse somente um valor para 2022, sem definir uma relação 
de comparação com a última apuração, a linha de base não deveria ser considerada no cálculo. 
 Meta sem referência à linha de base 
Realizar o tratamento de 500 pessoas em 2022.
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Indicador de polaridade “quanto menor, melhor” 
No indicador de tempo médio de tratamento para efetiva reabilitação, partimos de 6 meses 
em 2021 (linha de base), com a meta de chegarmos a 5 meses em 2022. Logo, queremos 
reduzir em 1 mês o tempo médio. Como resultado, em 2022, verificou-se o tempo médio 
de 5,5 meses, o que significa uma redução de 0,5 mês (15 dias) em relação ao ano anterior. 
Nesse caso, perceba que utilizamos a linha de base como referência para podermos dizer 
que foram alcançados 50% da meta, considerando o valor de referência do ano anterior. 
Assim, aplica-se a seguinte fórmula para apuração do desempenho em indicadores do tipo 
“quanto menor, melhor”: 
50%
 Linha de Base – Valor Alcançado________________________
 
 Linha de Base – Meta Prevista
 5,5 – 5 _______ =
 
 6 – 5
 0,5 ____ =
 
 1
ou seja
Diferentemente do caso dos indicadores do tipo “quanto maior, melhor”, os indicadores 
de polaridade menor-melhor sempre precisam utilizar uma linha de base para que seja viável 
a mensuração do seu desempenho.
2.3 COMPONENTES DO INDICADOR DENTRO 
DE UM PLANO
Para o entendimento efetivo de um indicador, faz-se necessário 
o conhecimento prévio de uma porção básica de informações sobre 
ele, entendidas como seus metadados ou componentes. A partir desse 
conhecimento, o gestor poderá avaliar a adequação da sua utilização 
no âmbito do planejamento dos seus trabalhos. 
Apresentamos, a seguir, uma lista com os principais componentes 
dos indicadores e respectivos conceitos, tendo como referência 
as listas de cadastro de indicadores constantes do Guia Metodológico 
do PLANAD (BRASIL, 2020). 
 z Denominação/título: nome do indicador, expresso de forma 
sucinta e clara. 
 z Descrição: explica a racionalidade por trás do indicador, 
dando significado técnico preciso à sua existência em 
determinado contexto. 
 z Unidade de medida: unidade de medição que reflete 
determinada grandeza adotada para o indicador. São exemplos: 
porcentagem, quilograma, etc. 
COMPONENTES BÁSICOS DE UM INDICADOR 
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 z Polaridade: indica o sentido desejado do indicador – “quanto 
maior, melhor”; “quanto menor, melhor”; e em alguns casos 
a polaridade pode ser neutra. 
 z Cumulatividade: informa se os valores apurados para 
o indicador serão fruto do resultado acumulado de anos 
anteriores somado com o da data de referência (cumulativo) 
ou se considera somente o resultado daquela data/ano de 
referência (não cumulativo). 
 z Fórmula de cálculo: equação matemática que representa 
o modo de se calcular o indicador a partir de suas variáveis. 
 z Fonte: sistema, base de dados ou documento onde se encontra 
publicado o indicador com suas apurações. Normalmente 
é apresentada juntamente com a organização responsável pela 
sua aferição e disponibilização. 
COMPONENTES ADICIONAIS DO INDICADOR NECESSÁRIOS 
QUANDO O INDICADOR É APLICADO A UM PLANO 
Valor de referência (ou linha de base)
 Representa o valor a partir do qual será 
comparado o desempenho do indicador. 
Quando o valor de referência corresponde 
a uma apuração em exercício anterior 
ao do plano, utiliza-se o nome 
de linha de base. 
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Meta
 Consiste no valor futuro que se deseja 
alcançar, no âmbito daquele indicador, 
em determinado momento ou 
período no tempo. 
Referência geográfica e social 
utilizada no plano
 Indica a referência geográfica e o grupo social 
que é alvo de mensuração do indicador 
no plano. Ex.: Distrito Federal – Homens; 
Brasil – Geral; etc. 
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OUTROS DADOS RELEVANTES SOBRE OS INDICADORES 
 z Periodicidade de mensuração: define de quanto em quanto 
tempo há valor atualizado disponível para o indicador (ou para 
o conjunto de suas variáveis). Deve ter como base racional a 
frequência com que os dados são coletados. 
 z Data de divulgação/disponibilização: data ou período em que 
normalmente os dados do indicador são divulgados em mídias 
eletrônicas, bancos de dados governamentais, pesquisas, entre 
outros. Deve deixar claro o atraso entre o período ou a data a 
que se referem o indicador e sua divulgação. Exemplo: junho do 
ano seguinte ao ano de referência do indicador; 30 dias após a 
data a que se refere o indicador etc. 
 z Desagregabilidade territorial: explicita quais são as 
possibilidades de desagregação territorial dos dados do 
indicador, ou seja, responde à pergunta: em que medida os 
dados podem ser detalhados no território? A desagregabilidade 
pode ser nacional (caso em que não há desagregação), 
por região, por sub-região, por estado, por município etc. 
 z Outras formas de desagregação: apresenta quais são as demais 
possibilidades de desagregação dos dados do indicador para 
representar diferentes