GESTÃO DE SERVIÇOS SOCIAIS - AULA 02

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GESTÃO DE SERVIÇOS SOCIAIS 
AULA 2 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Profª Carla Andréia Alves da Silva Marcelino 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Aproximações com o conceito de gestão social 
Nesta aula, começaremos a nos aproximar do conceito de gestão social, 
que é o modelo ou sistema de gestão mais usado pelos assistentes sociais 
quando estão em funções de gestão, gerência, chefia ou coordenação de 
políticas, programas e projetos que ofertam serviços sociais. 
Se esse é o tipo de gestão mais usado, você deve então estar se 
perguntando: por que, anteriormente, falamos de administração? Porque a 
administração e suas técnicas nos fornecem ferramentas para a gestão. Porém, 
a gestão é um processo bem maior que a administração, sendo que a segunda 
está inclusa na primeira. A administração se refere ao processo administrativo, 
enquanto a gestão está mais relacionada ao processo político e gerencial em 
uma instituição, incentivando os funcionários, a participação dos usuários, 
valorizando habilidades e gerindo processos políticos-administrativos orientados 
para a obtenção dos melhores resultados possíveis. Ou seja, enquanto a 
administração trata-se do componente racional e instrumental, a gestão é maior, 
abrange o processo político de condução, para o qual também se lança mão das 
ferramentas da administração. 
Mas, por que dizermos gestão social e não apenas gestão? Isso é o que 
debateremos no Tema 1 desta aula. Nos Temas 2 e 3, trabalharemos a gestão 
social nos contextos do welfare State e no cenário atual, com o neoliberalismo 
em larga escala se espraiando pelo Estado brasileiro. Já nos Temas 4 e 5 
analisaremos os modelos de gestão adotados no Estado brasileiro durante a 
nossa história. Assim, convido-o(a) a construirmos juntos um conceito e uma 
compreensão ampliada do que são a gestão e a gestão social. 
TEMA 1 – APROXIMAÇÕES AO CONCEITO DE GESTÃO SOCIAL 
Para fazer uma gestão de serviços sociais de fato democrática, não 
podemos apenas pensar com a racionalidade e a instrumentalidade típicas dos 
processos clássicos de gestão, pautados apenas nos princípios da 
administração científica. Tenório (2005) nos explica que a gestão chamada 
estratégica favorece a lógica do mercado e do indivíduo, da competitividade, e 
que a dita gestão social, por sua vez, favorece a lógica comunitária, da 
 
 
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solidariedade entre os sujeitos e da ação coletiva, na qual o resultado não visa 
ao lucro, mas sim ao bem-estar social comum. Assim, esse autor, considerado 
um dos maiores expoentes do tema gestão social, irá definir: 
[...] gestão social como processo gerencial dialógico no qual a 
autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da ação 
(ação que pode ocorrer em qualquer tipo de sistema social – público, 
privado ou de organizações não-governamentais). O adjetivo social 
qualificando o substantivo gestão será entendido como o espaço 
privilegiado de relações sociais em que todos têm o direito à fala, sem 
nenhum tipo de coação (Tenório, 2005, p. 2, grifos do original). 
Isso posto, a gestão social não é apenas um modelo de gestão comum, 
pautado em resultados materiais, mas em resultados sociais, que gerem 
benefícios difusos e coletivos, mediante a participação coletiva dos envolvidos 
na construção desses processos. 
Para saber mais sobre a questão conceitual, pedimos que leia o artigo a 
seguir, do autor Fernando Guilherme Tenório: 
• Gestão social: uma perspectiva conceitual (Tenório, 1998), disponível em: 
<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/7754>. 
TEMA 2 – GESTÃO SOCIAL NO WELFARE STATE 
A esse ponto do curso de Serviço Social, certamente vocês já ouviram 
falar e debateram bastante a questão do welfare State, modelo de Estado de 
bem-estar social iniciado na Europa, após a Segunda Guerra Mundial, o qual 
muito tardiamente chegou ao Brasil, onde nem logrou completar seu ciclo. 
Vale lembrar que o welfare State, segundo Carvalho (1999), foi resultado 
de um pacto entre as classes sociais, na tentativa de conciliar capitalismo e 
democracia, com o Estado assegurando aos cidadãos, ainda que sem superar 
as contradições entre capital e trabalho, direitos sociais fundamentais. Nesse 
sentido, o Estado passa a ter um papel fundamental na proteção de todos os 
sujeitos. 
Como é de se imaginar, em uma sociedade que preconiza o Estado como 
grande agente protetor, a oferta de serviços sociais públicos se amplia e torna-
se mais robusta e, com isso, a gestão social ganha mais espaço. De acordo com 
Carvalho (1999), estes elementos engendraram o modo de pensar da gestão 
social: 
 
 
 
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• gestão centralizada do Estado-nação; 
• políticas sociais universalistas; 
• gestão hierarquizada e setorizada; 
• consolidação da sociedade salarial, com a mundialização da figura do 
trabalhador assalariado; 
• primazia do Estado regulador. 
Assista à nossa videoaula para debatermos um pouco mais sobre cada 
ponto citado. 
Como é de conhecimento, na década de 1980 e início dos anos 1990, o 
welfare State entra em crise, motivada pelos déficits estatais ocasionados pelos 
recursos gastos para a proteção social, o que impediu o Estado de investir em 
itens que favorecessem a área privada, bem como pela financeirização do capital 
e pela crise do trabalho assalariado. Esse cenário levou à derrocada dessas 
políticas sociais públicas universalistas e com intenção redistributiva, dando 
origem ao Estado neoliberal, que mudou drasticamente a lógica da gestão social, 
como veremos a partir do próximo tema. 
TEMA 3 – GESTÃO SOCIAL NO NEOLIBERALISMO 
Com a crise do welfare State e a financeirização do capital, tivemos 
novamente um processo de acirramento da pobreza e das desigualdades, 
paralelo ao processo de emergência do Estado neoliberal, o qual preconiza um 
Estado mínimo, com pouca intervenção sobre a economia e desprovido da sua 
função protetora dos sujeitos, precarizando assim a oferta dos serviços sociais 
e, por consequência, afetando as formas de gestão social. Segundo Carvalho 
(1999, p. 22), “a ideia de um Estado mínimo e a primazia do mercado se 
impunham como a receita mágica para enfrentar a crise”. 
Nesse contexto, a gestão social é afetada pela premissa de que se deve 
racionalizar a oferta dos serviços sociais, aplicando-se a ideia do menor custo 
ao maior resultado, assimilando-se aos processos de gestão as culturas típicas 
da gestão estratégica. Com base nessa lógica, Conti (2010, p. 162) afirma: “O 
desafio da gestão social está em romper com os conceitos tradicionais e ao 
mesmo tempo agregar valores e princípios da administração privada, como por 
exemplo: avaliação, planejamento, controles menos burocráticos, eficiência nos 
gastos e, eficácia e efetividade nos resultados”. 
 
 
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É fácil observar, se o compararmos aos conteúdos estudados 
anteriormente, como o conceito formulado antes se aproxima da racionalidade 
de uma gestão voltada para resultados, assimilando inclusive os conceitos de 
eficiência e eficácia. Vale ressaltar que o próprio autor citado (Conti, 2010), 
apesar de formular tal conceito, critica esse modelo e aponta a necessidade da 
superação da oferta de serviços sociais pautada na lógica de mercado. 
Assista à nossa videoaula para saber mais sobre a gestão social no 
neoliberalismo. Pede-se também que leia o artigo indicado no link a seguir, da 
autoria de Diego de Melo Conti (2010): 
<http://revistailuminart.ti.srt.ifsp.edu.br/revistailuminart/index.php/iluminart/articl
e/view/85/90>. 
TEMA 4 – MODELOS DE GESTÃO SOCIAL (PARTE 1) 
Para a construção deste e do nosso próximo tema, utilizaremos como 
referência o livro-base desta disciplina: Gestão pública de serviços sociais, de 
autoria de Samira Kauchakje (2012). Tal autora reconhece que, ao longo da 
história da gestão de serviços sociais brasileira, existiram três modelos de 
gestão. Vale ressaltar que, para ela (Kauchakje, 2012), a gestão social refere-seà gestão de ações sociais públicas; mas, como já vimos no Tema 1, essa não é 
uma posição de consenso na literatura sobre o tema. Gonçalves, Kauchakje e 
Moreira (2015) explicam que a gestão social no Brasil acompanhou as 
modalidades de gestão adotadas em cada momento histórico do país. Dawbor 
(1999, citado por Gonçalves; Kauchakje; Moreira, 2015, p. 137-138) “[...] afirma 
que os serviços que compõem a área social têm necessidades específicas, no 
entanto, alterna burocratismos estatais ultrapassados e privatizações 
desastrosas em sua gestão”, isso porque, segundo as autoras, a gestão social 
no Brasil se valeu dos mesmos paradigmas das áreas produtivas, sem assimilar 
o conteúdo teórico acumulado na área (Gonçalves; Kauchakje; Moreira, 2015). 
As mesmas autoras fazem o alerta de que esses modelos de gestão que 
se apresentaram não o fizeram de forma linear, ou seja, um após o outro, e nem 
tiveram momentos demarcados de início e fim, sendo que, muitas vezes, suas 
características se entrecruzaram, avançaram e retrocederam, havendo 
sobreposição de modelos. Alertam ainda que, até os dias de hoje, não há 
mudanças completas ou grandes guinadas nos modelos de gestão, visto que 
 
 
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pontos se alteram, mas velhas práticas continuam em uso (Gonçalves; 
Kauchakje; Moreira, 2015). 
Vejamos agora o primeiro tipo de gestão adotado no Brasil, a 
patrimonialista. 
4.1 Gestão patrimonialista 
A gestão patrimonialista, segundo Kauchakje (2012), é aquela em que o 
gestor toma o Estado para uso em favor de seus interesses privados ou de 
interesses de grupos economicamente dominantes. Esse tipo de gestão foi o 
utilizado nas primeiras décadas do Brasil República. Certamente, você já deve 
ter estudado o coronelismo, fenômeno da República Velha, o clientelismo e o 
mandonismo, ainda muito presentes na cultura política brasileira. Os cargos 
públicos não eram profissionalizados e não havia normas gerais que regessem 
as atividades de Estado. O nepotismo e a corrupção eram normas, além da 
indistinção entre o público e o privado. Essas práticas ainda são resquícios do 
patrimonialismo. Zanlorenzi (2007) aponta algumas das principais características 
da gestão patrimonialista: 
• prevalência do Estado, centralização da gestão, excesso de 
burocratismos e legalismos; 
• clientelismo e troca de favores; 
• fusão entre poder político e poder econômico; 
• influência direta dos detentores do poder econômico no Estado; 
• poder econômico ligado à posse da terra e do território; 
• rigidez hierárquica, desigualdade de tratamento. 
Tais características perduraram, segundo Kauchakje (2012), até o final da 
chamada Era Vargas, por volta de 1945, quando foi criado o Departamento 
Administrativo do Serviço Público (Dasp), primeiro traço de profissionalização da 
gestão no Brasil, surgindo os primórdios da gestão técnico-burocrática, de que 
trataremos em nosso próximo tema. 
 
 
 
 
 
 
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TEMA 5 – MODELOS DE GESTÃO SOCIAL (PARTE 2) 
5.1 Gestão técnico-burocrática 
O modelo de gestão técnico-burocrática adotado visava a imprimir maior 
racionalidade e instrumentalidade à gestão, criando critérios técnicos para a 
gestão dos serviços sociais públicos, aproximando-a da administração clássica 
ou científica. Esse modelo teve seu ápice nas gestões militares e adotou meios 
para coibir a participação população na gestão pública. Nesse sentido, 
Gonçalves, Kauchakje e Moreira (2015, p. 139) afirmam que 
A gestão técnico-burocrática distingue-se pela adoção de critérios 
técnicos, que se, por um lado, despersonaliza as decisões do Estado, 
por outro, promove a despolitização da população, pois a ênfase está 
na racionalidade burocrática dos processos. As regras e formas de 
atuação estão subordinadas aos critérios técnicos. 
Também adotado pelas empresas, o modelo tinha como principais 
características: distinção entre a propriedade privada e o bem público, servidores 
públicos profissionalizados, existência de normas e procedimentos 
administrativos padronizados, organização departamental com chefias 
imediatas, decisões impessoais, meritocracia, entre outras. A olharmos assim, 
apenas isoladamente, tais características parecem interessantes, já que, em 
certa medida, contribuíram para o desenvolvimento da gestão. Mas, esse 
modelo teve consequências e também não prosperou, pois as instituições 
tornaram-se “engessadas” e inflexíveis, fragmentadas, mecânicas, com 
concentração de decisões apenas nos escalões mais altos, formalismos, foco 
nas normas e não nos objetivos, valorização das rotinas em detrimento dos 
resultados, corporativismo e atrasos por medo de se testar o novo. Tal modelo 
esteve muito próximo do proposto por Henry Fayol, que vimos anteriormente, 
com base em Chiavenatto (2003). 
5.2 Gestão gerencial 
O modelo de gestão gerencial, que tem seu início nos Estados Unidos no 
final dos anos de 1980, é adotado no Brasil a partir dos anos 1990, com o projeto 
de reforma do Estado, e é integralmente incorporado e imitado da iniciativa 
privada, fazendo uso de várias ferramentas dos modelos contemporâneos de 
 
 
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administração empresarial. Ganhou forças com o Plano Diretor de Reforma do 
Estado (Pdrae), conhecido como Plano Bresser Pereira. 
Segundo Gonçalves, Kauchakje e Moreira (2015), esse modelo é pautado 
por dois conceitos-chave: qualidade total e reengenharia. A primeira categoria é 
adotada do toyotismo, visando à maior produtividade, com a melhor qualidade e 
o menor custo, em processos de supervisão que asseguram um 
aperfeiçoamento contínuo, o qual é chamado de qualidade total. A segunda 
categoria, a reengenharia, prevê um reordenamento nas instituições, visando à 
redução das hierarquias e departamentalizações, a terceirizações, maior 
agilidade na prestação dos serviços e incorporação das tecnologias em geral, 
especialmente as de informação. Esse modelo gerencial se desdobrou em três 
submodelos, os quais exporemos em nossa videoaula. 
O modelo de gestão gerencial está focado na gestão do Estado neoliberal, 
adotando princípios empresariais descompromissados com as camadas sociais 
menos favorecidas, com oferta de poucos serviços sociais. Por outro lado, 
aponta Kauchakje (2012), cria mecanismos importantes como a transparência 
na gestão pública, os processos de prestação de contas e participação social, 
ainda que de forma protocolar. 
NA PRÁTICA 
Como apresentado nesta aula, os modelos de gestão adotados no Brasil, 
em que pese tenham tempos demarcados, acabam se sobrepondo, sendo que, 
mesmo com a mudança de um modelo para outro, características dos modelos 
anteriores ainda podem ser vistas. Faça uma análise de conjuntura da política 
brasileira no atual momento em que você está tendo esta aula e sinalize, ao 
menos, uma característica, nela presente, de cada um dos modelos de gestão 
aqui apresentados. 
FINALIZANDO 
Nesta aula, vimos que a administração é uma ferramenta para a gestão e 
que gerir políticas e serviços sociais é muito mais que administrar, é um processo 
político. Estudamos também o conceito de gestão social com base no autor 
Fernando Tenório (1998), o qual afirma que aquela é pautada pelo diálogo, pela 
participação social, pela lógica do bem comum da coletividade, em detrimento 
 
 
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dos modelos tradicionais, que são pautados no individualismo, no mercado e na 
concorrência. 
Enquanto, na gestão social, o fundamento é o bem de todos, na 
estratégica ele é a eliminação do outro, segundo a lógica de mercado. O outro é 
uma ameaça. Apesar de usarmos Tenório (1998; 2005) como referência, importa 
dizer que temos vários outros expoentes do tema, com visões diferentes, tais 
como Kauchakje (2012), a qual entende que a gestão social se aplica somente 
aos serviços sociais públicos, ao contrário de Tenório (1998; 2005), que a 
entende como uma forma de fazer gestão. 
Por fim, vimos os modelos de gestão presentes no Brasil, desde o seu 
surgimentocomo república, passando pelo patrimonialismo, gestão técnico-
burocrática e administração gerencial, vendo que cada um refletiu a política e o 
modelo de Estado de seu tempo e que, apesar das modernizações, práticas 
antigas, enraizadas em modelos patrimonialistas, clientelistas e mandonistas, 
ainda vigoram na cultura política brasileira. 
 
 
 
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