Gestão de Recursos Hídricos

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Gestão de 
Águas 
princípios e práticas 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
2001 
Fortaleza-Ce 
 
Impresso no Brasil 
Printed in Brazil
 
 
 
 
Gestão de Águas 
princípios e práticas 
 
EDITORES 
Nilson Campos 
Ticiana Marinho de Carvalho Studart 
 
AUTORES 
 
Francisco de Assis Souza Filho 
José Adonis Callou de Araújo Sá 
José Carlos de Araújo 
Larry Simpson 
Luciana Ribeiro Campos 
Marco Aurélio Holanda de Castro 
Marisete Dantas de Aquino 
Nilson Campos 
Raimundo Oliveira de Sousa 
Sandra Tédde Santaella 
Sila Xavier Gouveia 
Suetônio Mota 
Ticiana Marinho de Carvalho Studart 
Vicente de Paulo Pereira Barbosa Vieira 
 
 
 
 
 
 
Fortaleza, 2003 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Copyright @ 2003, de ....... 
 
Reservados todos os direitos autorais. 
 
Nenhuma parte desse livro poderá ser reproduzida sejam quais forem os 
meios empregados sem a permissão, por escrito, da Editora ..... Aos 
infratores se aplicam as sanções previstas nos artigos 122 e130 da Lei 
5.988 de 14 de dezembro de 1973. 
 
 
 
I- Gestão de Águas. 2. Planejamento de Recursos 
Hídricos 
 
CDU 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“Vista de longe a Terra é pura água; 
Mas não é água pura. 
Essa é rara e cada vez mais cara.” 
 
Ricardo Arnst 
 
 
Agradecimentos 
Os editores do livro agradecem à Financiadora de Estudos e Projetos – 
FINEP, pelo patrocínio ao projeto de pesquisa Instrumentos de Gestão 
dos Recursos Hídricos(RECOPE/REHIDRO/SUB-REDE 4). Ao 
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – 
CNPq, pelo suporte ao projeto de pesquisa Gerenciamento Integrado dos 
Aspectos Qualitativos e Quantitativos dos Recursos Hídricos em Regiões 
Semi-Áridas.(Processo 521169/97-6). 
Aos Professores Fazal Chaudry e Antônio Eduardo Leão Lanna, 
respectivamente Coordenador Geral do RECOPE/REHIDRO e 
Coordenador da Sub-Rede 4, pela eficiente condução do projeto. 
Ao Professor Ernesto da Silva Pitombeira, Diretor do Centro de 
Tecnologia, ao Professor Joaquim Bento Cavalcante Filho, Chefe do 
Departamento de Engenharia Hidráulica e Ambiental e ao Professor Horst 
Frischkorn, Coordenador do Curso de Mestrado e Doutorado em Recursos 
Hídricos da UFC, pelo apoio institucional recebido. 
Ao Professor Alber Uchoa, pela valiosa revisão dos textos. A srta. Marisa 
Lopes Freire, pelo seu trabalho de secretariado nos vários projetos de 
pesquisa. 
 
 
 
 
 
Prefácio 
 
As preocupações relacionadas ao gerenciamento de recursos hídricos têm 
estado presente na sociedade desde muito tempo atrás. Porém, somente 
nas últimas décadas, conceitos como gestão da demanda, gestão da 
qualidade das águas e gestão ambiental de bacias hidrográficas 
incorporaram-se de forma proeminente nos modelos de gerenciamento 
dos recursos hídricos. Esse assunto, tornou-se um capítulo importante no 
novo paradigma do desenvolvimento sustentável. 
A Agenda 21, documento emanado da Conferência das Nações Unidas 
sobre meio ambiente e desenvolvimento, dedicou o Capítulo 18 à 
proteção da qualidade e do abastecimento dos recursos hídricos. O 
documento aborda temas como a integração de medidas de proteção e 
conservação dos mananciais; o desenvolvimento de técnicas de 
participação do público na tomada de decisões; a mobilização dos 
recursos hídricos, particularmente em zonas áridas e semiáridas; o 
desenvolvimento de novas alternativas de abastecimento de água, como 
dessalinização de águas do mar, reuso e reposição de águas subterrâneas. 
Toda essa mudança refletiu também em mudanças na Engenharia. A 
gestão de águas que no passado era área de domínio de engenheiros, 
passou a ser trabalhada também por administradores, economistas, 
biólogos, químicos, sociólogos e outros profissionais. A formação de 
recursos humanos na área de gestão de recursos hídricos, nas 
universidades brasileiras, ainda se dá predominantemente em mestrados 
e doutorados em Engenharia Civil. Porém, o importante é que nesses 
cursos participam também geógrafos, biólogos, matemáticos e de outras 
formações. Nesse processo, a convivência com diferentes visões 
enriquece tanto o engenheiro como os outros profissionais, levando ao 
aprendizado do trabalho em equipe. 
O presente livro procura suprir uma lacuna deficiência na literatura 
técnica e se destina a estudantes, professores, técnicos e, em geral, a 
interessados em gestão de águas. 
O texto foi organizado em treze capítulos. No primeiro capítulo, Gestão 
de Águas: Novas Visões e Paradigmas, Nilson Campos aborda conceitos 
históricos e atuais sobre o tema central do livro. Nos segundo e terceiro 
capítulo, o mesmo autor trata, respectivamente de Política de Águas, 
com base em experiências em curso no Brasil e dos princípios e 
procedimentos para o estabelecimento de um Modelo Institucional. 
No quarto capítulo, Planos de Bacias Hidrográficas, Nilson Campos e 
Raimundo de Sousa apresentam algumas experiências brasileiras e 
mostram como o desenvolvimento dos planos de gerenciamento de 
bacias hidrográficas no Brasil vêm sendo procedidos com filosofias 
distintas para os diferentes estados, embora todos tenham sofrido 
influência do modelo francês. Aspectos inseridos na Lei Brasileira de 
Águas também são apresentados. 
No quinto capítulo, Gestão da Demanda, Ticiana Studart e Nilson 
Campos discutem as diversas medidas chamadas “não-estruturais” para o 
aumento da eficiência de sistemas hídricos. O texto aborda a experiência 
de alguns países na gestão da demanda. 
No sexto capítulo, Sistemas de Suporte às Decisões, Assis Filho e Sila 
Gouveia discorrem sobre as linhas gerais de um sistema de suporte a 
decisão, definindo marcos conceituais para o projeto e para a 
implantação de um sistema deste tipo. 
No sétimo capítulo, A Cobrança pelo Uso da Água, Nilson Campos e 
Ticiana Studart fazem uma retrospectiva histórica do processo de 
cobrança pela água bruta – da Roma Antiga aos tempos atuais. Os 
autores mostram que, embora a cobrança pelo uso da água bruta seja 
uma ferramenta considerada moderna, a mesma vinha sendo praticada 
por muitos séculos, em casos específicos e particulares. 
No oitavo capítulo, Gestão Ambiental, Suetônio Mota e Marisete Aquino 
discutem a gestão de bacias hidrográficas, com ênfase à conservação 
ambiental. São comentados aspectos legais e institucionais da gestão de 
recursos hídricos e é apresentado um roteiro para elaboração de um 
plano de conservação ambiental de uma bacia hidrográfica. 
Vicente Vieira, no nono capítulo, Análise de Risco, conceitua e identifica 
riscos e incertezas e apresenta exemplos de aplicação da análise de risco 
como instrumento de gestão das águas, tanto a nível de engenharia de 
projeto quanto a nível de prática administrativa. 
No décimo capítulo, Gestão da Qualidade, José Carlos de Araújo e 
Sandra Santaella apresentam conceitos ligados ao gerenciamento da 
qualidade da água. São abordadas a poluição, a eutrofização e ainda 
mostrados alguns exemplos de degradação da qualidade de reservatórios 
superficiais devido ao deficiente manejo e proteção das margens desses 
corpos de água. 
No décimo primeiro capítulo, Mercado de Águas, Nilson Campos e 
Larry Simpson apresentam conceitos ligados ao uso do mercado como 
instrumento de gestão. Seis pré-requisitos para o funcionamento do 
mercado de água são discutidos. Algumas situações favoráveis para a 
aplicação dessa ferramenta são apresentadas. 
No décimo segundo capítulo, Águas Subterrâneas, Marco Aurélio de 
Castro apresenta os conceitos ligados à hidrologia de águas subterrâneas, 
essenciais para o entendimento do funcionamento de aquíferos como 
reservatórios hídricos. 
O décimo terceiro capítulo, O Direito e a Gestão das Águas, José Adonis 
Callou de Araújo Sá e Luciana Campos expõem os aspectos legais na 
gestão de águas e apresentam, sob a ótica do Direito, uma interessanteexperiência de direito de águas que tem lugar no Sul do Ceará. 
Finalmente, o décimo quarto Capítulo, Nilson Campos aborda os 
conceitos relacionados ao conflito de águas, tema de muita importância 
nos dias atuais. O Capítulo apresenta alguns exemplos históricos de 
conflitos de água em todo o mundo. 
Ao formularmos o projeto desse livro, nós, editores, buscamos a 
companhia de profissionais competentes e de variadas formações no 
intuito de propiciar ao leitor uma visão mais abrangente sobre tema 
Gestão de Águas. A eles, colegas co-autores, o nosso agradecimento por 
compartilhar conosco essa experiência. 
Nilson Campos e Ticiana Studart 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Autores 
Nilson Campos (EDITOR) 
Engenheiro Civil e Mestre pela Universidade Federal do Ceará, PhD em 
Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos pela Universidade do 
Estado do Colorado (CSU), Professor Titular da Universidade Federal do 
Ceará. 
Ticiana M. de Carvalho Studart (EDITORA) 
Engenheira Civil, Mestre e Doutora em Recursos Hídricos pela 
Universidade Federal do Ceará, Professora Adjunto da mesma 
Universidade. 
Francisco de Assis Souza Filho 
Engenheiro Civil pela Universidade Federal do Ceará, Mestre em 
Recursos Hídricos pela Universidade de São Paulo, Professor da 
Universidade de Fortaleza. 
José Adonis Callou de Araújo Sá 
Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Ceará, Advogado, 
Procurador da República, Mestrando em Direito pela Universidade 
Federal do Ceará. 
José Carlos de Araújo 
Engenheiro Civil pela Universidade Federal do Ceará, Doutor em 
Recursos Hídricos pela Universidade de São Paulo, Professor Adjunto da 
Universidade Federal do Ceará. 
 
 
Larry Simpson 
Engenheiro Civil e Geotécnico, Mestre em Engenharia de Solos e Minas 
pela Escola de Minas do Colorado, Mestre em Finanças pela 
Universidade da California em Los Angeles (UCLA), Licenciado em 
Engenharia nos estados do Colorado e Califórnia. 
Luciana Ribeiro Campos 
Graduada em Administração de Empresas pela Universidade Estadual do 
Ceará, Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Ceará, 
Procuradora do estado de Alagoas. 
Marco Aurélio Holanda de Castro 
Engenheiro Civil pela Universidade de Brasília, Mestre em Recursos 
Hídricos pela Universidade de New Hampshire (UNH), Doutor pela 
Drexel University, Filadélfia, Professor Adjunto da Universidade Federal 
do Ceará. 
Marisete Dantas de Aquino 
Engenheira de Pesca pela Universidade Federal do Ceará, Mestre em 
Recursos Hídricos pela Universidade Federal do Ceará, Doutora pela 
Universidade de Ponts et Chaussés de Paris, Professora Adjunto da 
Universidade Federal do Ceará. 
Raimundo Oliveira de Sousa 
Engenheiro Civil pela Universidade do Amazonas, Mestre pela 
Universidade do Estado do Colorado (CSU), Doutor em Recursos 
Hídricos pela Universidade de São Paulo com pós doutorado na 
Universidade de Cornell, Professor Titular da Universidade Federal do 
Ceará. 
Sandra Tédde Santaella 
Química e Doutora em Saneamento pela Universidade de São Paulo, 
Professora Adjunto da Universidade Federal do Ceará. 
 
Sila Xavier Gouveia 
Engenheiro Civil pela Universidade Federal do Ceará, Trinta anos de 
experiência em consultoria de recursos hídricos em vários estados 
brasileiros. É consultor da Secretaria de Recursos Hídricos do Ceará. 
Suetônio Mota 
Engenheiro Civil pela Universidade Federal do Ceará, Mestre e Doutor 
em Saneamento pela Universidade de São Paulo, Professor Titular da 
Universidade Federal do Ceará. 
Vicente de Paulo Pereira Barbosa Vieira 
Engenheiro Civil pela Universidade Federal do Ceará, Mestre pelo 
Instituto de Pesquisas Hidráulicas da Universidade Federal do Rio 
Grande do Sul, PhD em Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos 
pela Universidade do Estado do Colorado (CSU), Professor Titular da 
Universidade Federal do Ceará. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sumário 
1 - Gestão de Águas: Novas visões e paradigmas 1 
Nilson Campos 
2 - Políticas das Águas 11 
Nilson Campos 
3 - O Modelo Institucional 31 
Nilson Campos 
4 - Planos de Bacias Hidrográficas 48 
Nilson Campos e Raimundo Oliveira de Sousa 
5 - Gestão da Demanda 63 
Ticiana M. de Carvalho Studart e Nilson Campos 
6 - Sistemas de Suporte às Decisões 86 
Francisco de Assis Souza Filho e Sila Xavier Gouveia 
7 - A Cobrança pelo Uso da Água 111 
Nilson Campos e Ticiana M. de Carvalho Studart 
8 - Gestão Ambiental 127 
Suetônio Mota e Marisete Dantas de Aquino 
9 - Análise de Risco 150 
Vicente de Paulo Pereira Barbosa Vieira 
10 - Gestão da Qualidade 165 
José Carlos Araújo e Sandra Tédde Santaella 
11 - Mercado de Águas 189 
Nilson Campos e Larry Simpson 
12 - Águas Subterrâneas 201 
Marco Aurélio Holanda de Castro 
13- O Direito e a Gestão das Águas 216 
José Adonis Callou de Araújo Sá e Luciana Ribeiro Campos
14- Conflitos em Gestão de Águas 238 
Nilson Campos 
1 
 
 
Gestão de Águas: 
novas visões e 
 paradigmas 
 
Nilson Campos 
1.1. AS NOVAS VISÕES DE GESTÃO DE ÁGUAS 
As preocupações da sociedade com problemas ligados ao uso e ao 
manejo das águas levaram a debates e inovações nas últimas décadas. 
Expressões como gerenciamento de recursos hídricos, gestão de águas e 
uso racional das águas passaram a fazer parte do dia-a-dia das pessoas e 
dos meios de comunicação. Todavia, a maneira de abordá-las, de 
entendê-las e, principalmente, de praticá-las varia de pessoa para pessoa 
e, mesmo, de técnico para técnico. Apesar das diferenças de 
entendimento, há algo novo nascendo na sociedade: a aceitação de que 
devemos mudar o modo de tratar os recursos hídricos do planeta, 
conservando-os para nosso futuro e para as futuras gerações. 
Essa mudança de atitude foi ocasionada por desastres ecológicos que 
resultaram em poluição de corpos de água e também da ocorrência de 
secas com graves conseqüências para alguns segmentos da sociedade. 
Muitos estudiosos passaram a alertar que o modelo de administrar o 
recurso água então em prática era insustentável. O aumento da demanda, 
acompanhado pelo declínio na qualidade das águas, pode levar, segundo 
os mais enfáticos, a uma nova guerra mundial. 
O consenso atual é que há uma premente necessidade de novos 
paradigmas para racionalizar o uso das águas. Por outro lado, uma 
 2 
retrospectiva histórica há de mostrar que a busca por uma prática 
sustentável de uso da água já era objeto da preocupação de muitos 
filósofos. São esses os pontos abordados no presente capítulo: os velhos 
e os novos paradigmas de gestão de águas. 
1.2. O QUE É GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS 
Grigg (1996) nos oferece a definição de gerenciamento de recursos 
hídricos como sendo a aplicação de medidas estruturais e não estruturais 
para controlar os sistemas hídricos, naturais e artificiais, em benefício 
humano e atendendo a objetivos ambientais. As ações estruturais são 
aquelas que requerem a construção de estruturas, para que se obtenham 
controles no escoamento e na qualidade das águas, como a construção de 
barragens e adutoras, a construção de estaçõesde tratamento de água etc. 
As ações não-estruturais são programas ou atividades que não requerem 
a construção de estruturas, como zoneamento de ocupação de solos, 
regulamentos contra desperdício de água etc. 
A análise da definição de Grigg permite que se identifiquem no processo 
de gerenciamento “o sujeito, o objeto e a ação. ” Os objetos da gestão 
são os sistemas hídricos, naturais e artificiais. O sujeito é a sociedade 
que atua sobre os sistemas hídricos com vistas a atingir seus objetivos. 
As ações são as estruturais e não estruturais aplicadas pela sociedade no 
meio ambiente, nos corpos de águas e na administração dessas águas. 
Por sua vez os sistemas hídricos são formados por estruturas artificiais 
de controle e transmissão de águas e por elementos naturais geográficos 
que executam as funções de armazenamento e transporte de águas. 
 3 
1.3. RETROSPECTIVA HISTÓRICA NO MANEJO DAS ÁGUAS 
“Ciência sem história é como um homem sem memória. Os resultados de 
tal amnésia coletiva são medonhos. ” Assim escreveu Collin Russel em 
Nature, em 1984. Dentro dessa idéia, apresentamos no primeiro capítulo 
deste livro uma breve retrospectiva histórica, com a finalidade de alertar 
os leitores para a necessidade de ver, com espírito crítico, o uso das 
águas no passado, para planejar bem o futuro. 
Quando o tema em análise é gestão de águas, essa abordagem crítica 
desempenha papel de grande relevância. Não se pode perder de vista que 
a gestão de águas reflete os processos econômicos, políticos e sociais 
que ocorrem no âmbito de uma sociedade (Perry e Vanderklein, 1996). 
A abordagem apresentada a seguir procura caracterizar o problema da 
gestão de recursos hídricos como uma área de conhecimento em 
evolução cujos valores variam ao longo do tempo. 
1.3.1. A água na Roma antiga 
Durante 441 anos, após a fundação da cidade, os romanos se 
abasteceram de água através de retiradas diretas no rio Tibre ou de fontes 
ou poços. No ano 312 a.C., os romanos iniciaram a construção do 
aqueduto Aqua Appia. Quarenta anos depois, foi construído o Anio Vetus 
e, em seguida, construíram-se sucessivos aquedutos que formaram uma 
complexa rede hidráulica para abastecimento da cidade. Quando o 
atendimento da demanda entrava em crise, buscavam-se novas fontes 
que tivessem quantidade e qualidade. As pessoas que procuravam essas 
novas fontes eram chamadas de caçadores de água e a elas eram rendidas 
homenagens. Assim, vieram a existir muitos aquedutos que hoje são 
monumentos da Roma moderna. 
 4 
Para gerenciar o sistema assim formado, os romanos foram 
gradativamente formulando modelos de organização e estruturas 
administrativas. No ano 97 d.C., Julius Frontinus VI foi nomeado 
Comissário de Águas de Roma (Curator Aquarum) pelo Imperador 
Augustus Nerva. Frontinus tinha sob sua responsabilidade um complexo 
sistema de aquedutos que captava água em fontes afastadas e as conduzia 
até reservatórios distribuídos ao longo da cidade. 
Sob o comando de Frontinus, mais de 700 homens exerciam funções 
variadas como as de inspetor geral, engenheiros, registradores de uso de 
água, mensuradores, bombeiros, zeladores de reservatórios e outras. 
“Os usos das águas eram divididos nas classes: nomine Caesari, privatis 
e usus publici. A classe usus publici era subdividida em castra, opera 
publica, munera e lacus. As águas nomine Caesari destinavam-se ao 
palácio imperial e aos prédios diretamente sob o controle do Imperador. 
As águas privati, eram concedidas aos particulares por ato do Imperador 
(beneficio principis) e estavam sujeitas ao pagamento de uma taxa. As 
águas usus publici, destinavam-se a prédios públicos, a balneários, 
instalações militares e para-militares, fontes ornamentais e reservas de 
emergência”. 
O nosso conhecimento da história da gestão das águas de Roma deve-se 
ao legado escrito de Frontinus VI, De aquedutu, o qual tem sido objeto 
de muitos estudos e análises. Nota-se nessas análises que muitas 
estruturas modernamente utilizadas têm algum tipo de similar no sistema 
de gestão de águas da Roma antiga. 
1.3.2. A atitude perante a água pós Idade Média 
Houve um período na História, que se seguiu à Idade Média, no qual as 
pessoas tinham pavor da água. Os hábitos de higiene, como o banho, não 
eram praticados com a freqüência hoje recomendada. Para combater o 
 5 
odor, as pessoas recorriam aos perfumes. Essa prática e a sua 
racionalização pelo ser humano fizeram que odores fortes gerados por 
perfumes fossem tomados como um sinal de prosperidade. 
Nesse contexto não houve evolução mais significativa na maneira de 
administrar as águas. Somente no final do século XVIII é que os hábitos 
de higiene ganharam vulto. 
1.3.3. A atitude perante a água pós revolução industrial 
Depois da revolução industrial, a rápida concentração de populações em 
cidades fez que sérios problemas ligados à qualidade da água passassem 
a aparecer. As cidades já não podiam ser abastecidas por fontes em suas 
vizinhanças. Por falta de um adequado sistema de esgotamento sanitário, 
as águas próximas tornavam-se imprestáveis. 
Certamente, essa maneira pouco racional de uso da água é insustentável. 
O resultado é o aumento gradativo da poluição e dos custos de obtenção 
da água. Como exemplo, o rio Tietê, ao passar pela cidade mais 
industrializada do Brasil, São Paulo, torna-se a maior vítima dessa 
maneira de “tratar” a água. 
1.3.4. O moderno ciclo de uso da água 
Modernamente, com o agravamento dos problemas de poluição dos 
corpos de água, foram estabelecidos conceitos e técnicas necessários a 
um sistema correto de abastecimento das cidades. São eles: 
 Captação das águas brutas em rios, poços, lagos, reservatórios 
etc. 
 Adução das águas brutas da fonte de captação aos pontos de 
consumo, através de canais, adutoras, túneis etc. 
 6 
 Tratamento da água bruta para melhorar as características das 
águas nos aspectos físico, químico, bacteriológico e 
organoléptico, para torná-las próprias para o consumo. 
 Distribuição das águas tratadas nos locais de consumo, através 
de um sistema de tubulações de distribuição. 
 Coleta das águas usadas, esgotos, através de uma rede de 
tubulações, para afastá-las para um local seguro. 
 Tratamento das águas usadas para atingir o padrão assimilável 
pelo corpo receptor final. 
Infelizmente, muitas grandes cidades modernas, que cresceram 
desordenadamente, continuam com o processo de pós-revolução 
industrial. No Brasil, de fato, nenhuma grande cidade é atendida por um 
moderno sistema de água, no rigor de sua definição. 
1.4. PARADIGMAS DE HOJE, FILÓSOFOS DE ONTEM 
Segundo Jean Piaget, o cientista que não passa pela filosofia permanece 
portador de uma doença incurável. Considera Piaget a filosofia 
indispensável a todo homem completo, “por mais cientista que ele seja.” 
Nesse espírito, procurou-se desenvolver na presente seção uma rápida 
abordagem histórico-filosófica da gestão da água e dos recursos naturais, 
confrontando-se os paradigmas de hoje com o pensamento de filósofos 
do passado. Assim, são abordados conceitos “modernos” como 
desenvolvimento sustentável, visão holística e a cobrança de água bruta. 
 7 
1.4.1. O desenvolvimento sustentável 
A Terra provê o suficiente para a necessidade de todos, mas não para a 
voracidade de todos. De alguma maneira, Mahatma Ghandi, famoso 
pacifista indiano, ao expressar essas idéias, antecipava o que os 
dirigentes dos países desenvolvidos aceitaram, na teoria, ao definirem o 
conceito de desenvolvimento sustentável. No livro Nosso Futuro 
Comum, o desenvolvimento sustentável é definido como aquele que 
atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das 
gerações futuras (CMMAD, 1987). Em outras palavras, é o 
desenvolvimento no qual o homem procura atender a suas necessidades, 
sem a voracidade de consumir o capital ambiental das futuras 
sociedades.Como transformar esse discurso em prática é o grande 
desafio. 
1.4.2. A visão holística 
“Primeiramente, queremos ter a visão total de um bosque para depois 
conhecer demoradamente cada uma das árvores. Quem considera as 
árvores primeiro e somente está dependente delas, não se dá conta de 
todo o bosque, se perde e se desnorteia dentro dele.” Este primor de 
pensamento filosófico de Hegel, adequa-se muito bem aos conceitos 
modernos de visão holística. Embora isto hoje pareça o óbvio, em 
passado recente muitos estudos, planos, programas e ações foram 
executados de forma totalmente setorial, sem se enquadrarem no 
contexto geral. Assim, planos de irrigação não se compatibilizavam com 
planos hídricos; planos de grandes obras não se enquadravam nos 
projetos econômicos. O resultado desse procedimento fragmentário, 
normalmente, são obras inacabadas ou, no pior caso, desastres 
ambientais. 
 8 
Dentro dos novos paradigmas, a Agenda 21 recomendou para a década 
de 90 e anos futuros, o manejo holístico da água doce, tratada como um 
recurso finito e vulnerável, e a integração de planos e programas hídricos 
setoriais aos planos econômicos e sociais nacionais. 
1.4.3. A cobrança da água bruta 
Na China antiga, o Li-Chi estabelecia: 
"Na primavera toda a vida começa e as chuvas do 
Paraíso caem na Terra, e, portanto, deixem as águas 
correrem e irrigarem os campos, nos meses de verão 
construam-se barragens e diques e estoque-se água 
para uso posterior; (...) nos meses de inverno a vida 
cessa e a dureza chega, faça-se a inspeção dos 
trabalhos, a coleta de taxas de água e a punição dos 
ofensores” (Caponera, 1992). 
A determinação mostra que a cobrança pelo uso da água já era praticada 
há milênios. Porém é importante contextualizá-la. O texto do Li-Chi, por 
exemplo, por certo não colocava a cobrança como um instrumento para 
racionalizar o uso da água. Provavelmente, a cobrança a que se referia o 
Li-Chi funcionava mais como um instrumento de coleta de impostos 
para o Imperador. Modernamente, esse objetivo seria classificado como 
instrumento financeiro. 
Nesse aspecto, há ainda alguma confusão conceitual. Algumas vezes, à 
cobrança tem sido dado tanta ênfase, que há aqueles que defendem que a 
mesma seja efetuada em qualquer circunstância e a qualquer usuário. 
Afirma-se, porém, no próprio texto da Agenda 21, capítulo 18, item 18.8, 
que ao se desenvolverem e usarem os recursos hídricos deve-se dar 
prioridade à satisfação das necessidades básicas e à proteção dos 
 9 
ecossistemas e que, satisfeitas essas necessidades, o uso das águas 
devem ser pagos com tarifas adequadas. 
1.5. RESUMO 
Embora muitos segmentos da sociedade ainda sonhem com os caçadores 
de água, tão eficientes e produtivos no tempo da Roma antiga, já se sabe 
que novas práticas de gestão de águas são extremamente necessárias. 
Essas práticas baseiam-se em estabelecimento de medidas de médio e 
longos prazos para a proteção e conservação das águas. 
Conforme o consenso em encontros internacionais sobre o assunto, essas 
medidas devem incluir: 1) uma visão abrangente de planejamento e 
gerenciamento que leve em conta os fatores físicos, econômicos, sociais 
e ambientais; 2) participação da sociedade nos processos de decisão e 
operação; 3) descentralização das decisões para os níveis mais baixos 
possíveis; 4) aumento de confiança nas técnicas de gestão da demanda e 
5) proteção da qualidade das águas e dos ecossistemas aquáticos 
(Moigne et alii, 1994). 
É nessa linha que a gestão dos recursos hídricos tem caminhado. Os 
profissionais de várias formações trabalham em equipe. A esses 
profissionais de visão abrangente destina-se este livro. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
CAPONERA, Dante A. Principles of water law and administration. 
Rotterdam, Netherlands: A.A. Balkema Publishers, 1992, 260 p. 
COMISSÃO MUNDIAL SOBRE O MEIO AMBIENTE. Our Common 
Future. New York: Oxford University Press, 1987, 383p. 
FRONTINUS VI, J. De aquaeductu urbis Romae. Reprint. Harvard, 
Massachusetts: Havard University Press, 1997, 495 p. 
 10 
GRIGG, NEIL. Water resources management: principles, regulations 
and cases. New York: McGraw-Hill,, 1996, 540 p. 
MOIGNE, G., SUBRAMANIAN, A., XIE, M., e GILNER, S. A guide 
to the formulation of water resources strategy. Washington DC: 
World Bank Technical Paper Number 263, 1994, 102 p. 
JAPIASSU, Hilton. A revolução científica moderna. De Galileu a 
Newton. São Paulo: Letras & Letras, 1997, 284 p. 
. 
 
2 
 
 
Política de Águas 
 
 
 
Nilson Campos 
2.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
Uma política é definida como um conjunto de princípios e medidas 
postos em prática por instituições governamentais ou outras, para a 
solução de certos problemas da sociedade. No caso específico da política 
de recursos hídricos, os princípios e objetivos referem-se ao uso das 
águas, respeitando os objetivos das políticas sociais do País. 
Dessa forma, o estabelecimento de uma política de recursos hídricos visa 
proporcionar meios para que a água, recurso essencial ao 
desenvolvimento social e econômico, seja usada de forma racional e 
justa pelo conjunto da sociedade. Entende-se como justa uma política na 
qual as necessidades vitais tenham suprimento prioritário sobre os 
demais usos. Como racional, entende-se uma política na qual o uso se dá 
com parcimônia, sem desperdícios e atendendo aos modernos conceitos 
da gestão dos recursos hídricos. 
A política de recursos hídricos, como a de qualquer outro recurso, é 
formada por: 1) objetivos a serem alcançados, 2) fundamentos ou 
princípios sob os quais deve ser erguida, 3) instrumentos e mecanismos 
para executá-la, 4) uma lei, ou arcabouço legal para lhe dar a sustentação 
e 5) instituições para executá-la e fazer seu acompanhamento 
 12 
As políticas devem ser moldadas para determinados espaços geográficos 
e respeitar as peculiaridades locais. No que se refere ao Brasil, como 
uma federação, há estabelecidas várias políticas de recursos hídricos 
estaduais e uma Política Nacional. A Política Nacional deve ser 
suficientemente geral para abrigar os aspectos que podem ser aplicados a 
todos os estados. As políticas estaduais devem respeitar a Política 
Nacional e inserir suas peculiaridades. Essas políticas devem também, 
por consistência com o princípio da descentralização, deixar para os 
comitês de bacias as questões particulares de interesse das diferentes 
bacias hidrográficas. Não se pode esquecer que o Brasil é um país 
imenso e que nele existem realidades bem distintas nos aspectos 
hidrológicos, culturais e econômicos. 
O presente capítulo apresenta e comenta os fundamentos, as diretrizes, e 
os instrumentos para o estabelecimento de uma política de águas com 
base nos textos da Política Brasileira estabelecidos na Lei 9.433/97. 
Adicionalmente são feitas análises sobre a aplicabilidade ou não-
aplicabilidade da Lei a esse País de dimensões continentais, que engloba 
culturas e ambientes tão diversos. 
2.2. PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS DA LEI 
A Lei 9.433/97, que dispõe sobre a Política de Nacional de Recursos 
Hídricos, estabelece meios legais e direciona a Sociedade Brasileira para 
um novo modelo de gestão de águas. A Lei, seguindo os rigores técnicos 
para o estabelecimento de uma Política, foi construída sobre os seis 
fundamentos a seguir 
1. O domínio das águas; 
2. O valor econômico; 
3. Os usos prioritários; 
4. Os usos múltiplos; 
 13 
5. A unidade de gestão; 
6. A gestão descentralizada. 
Esses fundamentos ou princípios são apresentados e comentados nos 
itens subsequentes. 
2.2.1. Fundamento I - Do domínio das águas 
A Política de Águas Brasileira tem como primeiro fundamento a 
assertiva de que a água é um bem de domínio público. De fato, esse 
fundamento é uma repetição de um Artigo Constitucional que a Lei não 
poderia mudar. 
No ponto de vista do Direito, há autores que consideram a repetiçãode 
uma norma constitucional em uma lei totalmente desnecessária. Outros 
encaram essa repetição como uma ênfase que se dá ao assunto e que 
resulta em uma melhor estrutura do texto. 
No estabelecimento de políticas estaduais, muitas leis incorporam o texto 
constitucional relativo ao domínio. Se uma nova lei está para ser 
formulada e aprovada, a repetição, ou não, do domínio das águas é uma 
questão local que deve refletir também a cultura e a política local. 
2.2.2. Fundamento II – Do valor econômico da água 
A Lei 9.433 estabelece como fundamento que a água é um recurso 
limitado, dotado de valor econômico e estabelece a cobrança da água 
bruta com os seguintes objetivos: a) reconhecer a água como bem 
econômico; b) dar ao usuário uma indicação do seu real valor; c) 
incentivar a racionalização do uso da água e d) gerar recursos financeiros 
para o financiamento de programas formulados nos planos de recursos 
hídricos (Kettelhut et. al., 1999). 
 14 
Até a julho de 2000, todas as leis estaduais consideraram a água como 
um bem econômico e estabeleceram mecanismos para viabilizar a sua 
cobrança. 
Deve ser lembrado que o fato de se adotar esse fundamento na Política 
não implica necessariamente que a retirada de águas brutas deva ser 
cobrada em qualquer quantidade, em qualquer tempo e em qualquer 
lugar. Em vários estados da Federação, como a Amazonas e o Pará, a 
água ainda não é um bem escasso. Muitos outros estados têm colocado 
limites mínimos de retirada, abaixo dos quais não incide qualquer taxa. 
A Lei de Águas do Ceará estabelece esse limite em 2.000 litros por hora. 
A Lei Federal isenta de outorga e de pagamento o uso de águas para a 
satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais e as 
derivações e captações considerados insignificantes (artigos 12 e 13). 
2.2.3. Fundamento III - Do uso prioritário 
O terceiro fundamento na Lei de Águas Brasileira estabelece que, em 
situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o 
consumo humano e a dessedentação de animais. 
Esse princípio consta no Código de Águas (art. 36), o qual estabelece 
que, quando o "uso da água depende de derivação, em qualquer hipótese, 
terá preferência aquela para o abastecimento das populações". 
Pode-se dizer que, quanto a este aspecto, a Lei 9.433 é menos rigorosa 
que o Código de Águas, pois este é enfático ao estabelecer a prioridade 
em qualquer hipótese enquanto que a Lei 9.433 estabelece a condição 
em situação de escassez, deixando margem para que se defina em que 
situação fica caracterizada a escassez. 
Nas leis estaduais, fica definido o uso prioritário pela Lei Federal. 
Porém, a hierarquia para os outros usos pode ser definida nos próprios 
 15 
estados ou, quiçá, nas próprias bacias hidrográficas, pelos Comitês de 
Bacias. O estado do Ceará adotou em sua lei a seguinte ordem de 
prioridade: 1) abastecimento doméstico; 2) abastecimentos coletivos 
especiais, como em hospitais, colégios, etc. 3) abastecimentos coletivos 
de cidades, inclusive em indústrias, 4) indústrias e comércios por 
captação direta; 5) irrigação e 6) outros usos (Decreto 123.067, art. 15). 
Uma maneira a ser pensada, seria deixar a decisão da hierarquia inferior 
ao consumo humano para os Comitês de Bacias. Há vários motivos para 
isto. As prioridades de uso podem variar de região para região e de 
tempos em tempos. Uma região agrícola teria certamente, no uso com 
irrigação, uma prioridade mais elevada do que no uso industrial. Uma 
região mais industrializada, principalmente em épocas de crise de 
desemprego, certamente estabeleceria uma escala inversa de prioridades. 
Ficaria para as políticas e leis estaduais a decisão de colocar, ou não toda 
a hierarquia de prioridades de uso. 
2.2.4. Fundamento IV- Dos usos múltiplos das águas 
A Política Nacional de Águas estabelece que a gestão dos recursos 
hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas. Trata-se de 
um princípio de caráter técnico, que tem por objetivo otimizar o 
aproveitamento das disponibilidades em água. Na maior parte dos rios e 
lagos esse princípio é atendido naturalmente pelas populações 
ribeirinhas. 
Talvez a palavra sempre esteja forte demais. Pode haver situações de 
escassez em que seja necessário adotar um uso prioritário, em detrimento 
de todos os demais usos conflitantes. Nessas situações, os usos múltiplos 
seriam restritos àqueles que não conflitassem com o uso para consumo 
humano (como explicitado no Fundamento III) 
 16 
2.2.5. Fundamento V – Da unidade de gestão das águas 
A Lei 9.433 estabelece a bacia hidrográfica como unidade territorial para 
a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e a atuação 
do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. 
Em princípio, pode-se observar que a Lei não utilizou explicitamente a 
terminologia bacia hidrográfica como unidade de gestão, sempre 
presente nos meios técnicos. No modelo francês, no qual se inspirou o 
modelo brasileiro, a bacia hidrográfica foi adotada como unidade de 
gestão onde se tomam decisões políticas importantes sobre a aplicação 
de vultosas quantias de recursos financeiros. O processo de definição dos 
comandos político desses comitês passou por uma ampla disputa 
política. Resolveu-se que a presidência dos comitês deve ser exercida por 
uma autoridade política, como o prefeito de uma das províncias das 
bacias. No Brasil, a presidências de alguns comitês de bacia ainda se 
encontram nas mãos de técnicos. Isso reflete duas coisas: o processo é 
incipiente e ainda não se decide sobre grandes orçamentos. 
Não se pode também afirmar que haja uma unanimidade na aceitação do 
conceito de bacia hidrográfica como unidade de gestão para qualquer 
local. Kemper (1997), reportando-se ao modelo de gestão de águas em 
prática no Ceará, concluiu que a experiência local sugere que a bacia 
hidrográfica, enquanto unidade de gestão ou de análise pode ser uma 
escolha equivocada. 
2.2.6. Fundamento VI – Da gestão descentralizada das Águas 
O sexto Fundamento da Lei 9.433 estabelece que a gestão dos recursos 
hídricos deva ser descentralizada e contar com a participação do Poder 
Público, dos usuários e das comunidades. Esse princípio de 
administração vem sendo, se não empregado, pelo menos propagado em 
 17 
quase todos os segmentos da administração pública. O fundamento tem 
por base a premissa de que não se deve levar a uma decisão superior o 
que pode ser solucionado em uma hierarquia inferior. 
Como esse princípio sairá da teoria para a prática? Certamente isso só 
será possível quando os comitês de bacias tiverem condições plenas de 
exercer as funções que lhes são atribuídas pela Lei 9.433. Contudo, 
mesmo limitadamente esse princípio vem sendo praticado em alguns 
comitês. 
A Agência Nacional de Águas (ANA) criou vários programas e 
incentivos para que os Comitês de Bacia exercitassem a prática de tomar 
decisões no âmbito da bacia hidrográfica. A priorização dos projetos de 
saneamento das bacias PCJ (Piracicaba, Capivari e Jundiaí) tem como 
base as definições da Deliberação Conjunta dos Comitês PCJ nº 077/07. 
Essa deliberação define as regras de hierarquização dos 
empreendimentos submetidos para o financiamento com recursos 
oriundos das cobranças pelo uso dos recursos hídricos em rios de 
domínio da União e dos Estados de São Paulo e Minas Gerais, 
localizados nas bacias PCJ (CAMPOS,V. 2012). 
2.3. INSTRUMENTOS DE GESTÃO 
A Lei 9.433, em seu Capítulo V, define seis instrumentos da Política 
Nacional de Recursos Hídricos. 
 Os planos de recursos hídricos; 
 O enquadramento dos corpos de água em classes; 
 A outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos; 
 A cobrança pelo uso dos recursos hídricos; 
 18 
 A compensação a municípios; 
 Os sistemas de informação de recursos hídricos. 
2.3.1. Os planos de recursos hídricos 
O que vem primeiro, o Plano ou aPolítica? Esta é uma questão por 
vezes argüida por especialistas da área. Esta questão tem origem na 
diversidade dos processos de implantação de novas políticas de águas 
nos diferentes estados. 
Prosseguindo-se, poder-se-ia questionar: como pode ser o Plano, se o 
mesmo é um instrumento da Política? Para responder a essa questão, 
deve-se recorrer à história do estabelecimento de políticas nacionais e 
estaduais. 
Examinando a cronologia da formulação das novas políticas de recursos 
hídricos, vamos encontrar situações distintas que levam ao 
questionamento expresso no início desta seção. Para os estados do Ceará 
e São Paulo, precursores nacionais da nova política de águas, o processo 
se deu na seguinte ordem: 
 Tomou-se a decisão de formular uma nova política de águas; 
 Formaram-se grupos para formular um plano estadual de 
recursos hídricos; 
 Desenvolveram-se os planos estaduais englobando e 
documentando a política; 
 Formularam-se as leis e ajustaram-se as instituições para a 
execução da política. 
Muitos outros estados seguiram caminhos semelhantes, porém 
considerando suas próprias peculiaridades. Por sua vez, a Política 
 19 
Nacional de Recursos Hídricos teve uma trajetória bem distinta. Talvez, 
até, como conseqüência de as unidades federação estarem mais 
adiantadas do que a União. 
As tratativas políticas resultaram na criação da Secretaria Nacional dos 
Recursos Hídricos, como unidade do Ministério do Meio Ambiente. A 
Secretaria, usando de suas prerrogativas e com a participação da 
sociedade, através da Associação Brasileira de Recursos Hídricos 
(ABRH), escreveu uma proposta de Lei, apresentada pelo Poder 
Executivo ao Poder Legislativo. A proposta foi relatada na Câmara de 
Deputados pelos deputados Fábio Feldman e Aroldo Cedraz e no 
Senado, pelo Senador Bernardo Cabral. O resultado foi a promulgação 
pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso da Lei 9.433, em 08 de 
janeiro de 1997. A Lei instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos 
e criou o Sistema Nacional de Recursos Hídricos. 
Em um segundo momento, foi iniciado o processo de formulação do 
Plano Nacional de Recursos Hídricos, que terminou por não alcançar 
seus objetivos, por vários motivos. O Capítulo 4 desse livro discute, com 
maior abrangência e profundidade, as formulações dos planos de 
recursos hídricos. 
Para executar a Política Nacional de Águas a Lei 9.984 de 17 de julho de 
2000 criou a Agência Nacional de Águas (ANA). A ANA tem como 
missão implementar e coordenar a gestão compartilhada e integrada dos 
recursos hídricos e regular o acesso a água, de modo a promover o uso 
sustentável em benefício da atual e das futuras gerações. 
 20 
 Instituição integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento dos 
Recursos Hídricos, com o objetivo de implementar a Política Nacional 
de Recursos Hídricos.1 
2.3.2. O enquadramento dos corpos de água em classes 
Não há, nos meios técnicos, consenso quanto a considerar o 
enquadramento dos corpos de água em classes como instrumento de 
gestão propriamente dito. Considerando-se que o enquadramento dispõe 
sobre os padrões de qualidade dos corpos de água, ele poderia ser 
classificado como um instrumento. Por outro lado, considerando-se o 
enquadramento como um padrão de qualidade que se deseja para o corpo 
de água, o mesmo poderia também ser classificado como uma meta 
ambiental (Ribeiro, 2000). 
Dois são os motivos para enquadrar dos corpos de água em classes: 1) 
assegurar que os corpos de água tenham qualidade compatível com os 
usos que lhes forem atribuídos; 2) agir preventivamente para reduzir 
custos com tratamento de água e combate à poluição (Ribeiro, 2000). 
Deve ser observado que, embora a Lei 9.433 utilize o enquadramento 
como instrumento de gestão, a competência para enquadramento nas 
classes definidas pela Resolução 020/86 CONAMA é dos órgãos 
ambientais. 
2.3.3. A outorga dos direitos de usos dos recursos hídricos 
A outorga é classificada na literatura como um instrumento de Comando 
e Controle em que uma cota (porção) das disponibilidades hídricas é 
concedida para um dado uso, por um tempo limitado, a determinado 
usuário. Os principais objetivos da outorga são assegurar o controle 
 
1 Projeto de Lei Complementar n0 3 de 2.000, submetido à sanção Presidencial 
em 28/06/2000. 
 21 
quantitativo e qualitativo dos usos das águas e proporcionar o direito ao 
acesso às águas (Ribeiro, 2000). 
Duas questões são relevantes no estabelecimento de uma Lei de 
Recursos Hídricos: o máximo valor outorgável (volume ou vazão, ou 
ambos) e como dividir o racionamento nas épocas de escassez. Essas 
decisões são bastantes regionais, pois dependem fortemente do regime 
dos rios e de seus controles. Dessa maneira, o estabelecimento de normas 
de amplitude nacional para regulamentar a outorga deve ser visto com 
muita cautela. 
2.3.3.1. A vazão máxima outorgável 
Uma das questões centrais na concessão das outorgas diz respeito ao 
estabelecimento, ou não, de limites nos totais de outorgas, que podem ser 
concedidos em uma determinada fonte hídrica ou em um sistema de 
fontes (reservatórios, aqüíferos etc.). Dois tipos de critérios para essa 
definição podem ser encontrados na literatura: o da vazão de referência e 
o da vazão excedente. 
O critério da vazão de referência tem sido o preferido pelos estados do 
Nordeste. Normalmente, tem sido adotada como vazão de referência uma 
fração, próxima da unidade, da vazão regularizada com 90% de garantia 
por reservatórios superficiais. 
Nos rios perenes, há preferência por se tomar como vazão de referência a 
vazão média mínima de sete dias consecutivos com período de retorno 
de dez anos, denotada por Q(7,10).O critério da vazão excedente foi 
proposto por Pereira e Lanna (1996) e testado para a bacia dos Sinos, no 
Rio Grande do Sul. 
 22 
Outro modo de definir a vazão máxima outorgável é deixar que a área 
técnica decida, após análises hidrológicas, decida se um determinado 
pedido de outorga deve ser aceito ou não. Esse é o procedimento adotado 
pela Secretaria dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará. 
Em resumo, na formulação de uma Política de Águas, a questão da vazão 
máxima a outorgar pode receber vários tratamentos. Sua incorporação à 
Lei e à Política deve ser objeto de decisão política local, após análise e 
simulações das conseqüências da adoção de qualquer um dos critérios 
disponíveis na literatura. 
2.3.3.2. Como proceder em épocas de racionamento 
A menos que as demandas por água na região em análise sejam bem 
inferiores às disponibilidades naturais (por exemplo, às margens do 
Tocantins), o estabelecimento de um limite superior para a concessão de 
outorgas torna-se recomendável. Todavia, o estabelecimento desse limite 
não tem o poder de evitar que haja períodos de escassez no fornecimento 
de água quando algum racionamento se torna inevitável. 
Nesse ponto, o do início do racionamento, entram em jogo as prioridades 
dos diversos usos. Resguardadas as prioridades estabelecidas na Lei 
Federal (consumo humano e dessedentação), os estados podem 
estabelecer critérios para os demais usos. 
Há duas principais linhas que podem ser estabelecidas em leis estaduais: 
1) fixação de prioridades na própria Lei e 2) na permissão de que as 
negociações, respeitadas as prioridades da Lei Federal, sejam procedidas 
no âmbito dos comitês. Não se deve, contudo, perder de vista que a 
convivência com um racionamento de águas está sujeita a tantas 
variáveis e envolve tantos conflitos, que seria quase impossível 
estabelecer em lei um procedimento a ser adotado em todos os casos e 
 23 
em todos os locais. Alguma reflexão e visão local será sempre necessária 
para se decidir o que colocar em Lei. 
2.3.4. A cobrança pelo uso dos recursos hídricos 
A cobrança pelo uso da água como instrumento de gestãopode ser 
entendida como dispositivo de aplicação do Fundamento II da Política 
Nacional, que vê a água como um bem escasso dotado de valor 
econômico. 
No Brasil, o processo de cobrança de água bruta, na atual lógica da 
Política, está em seus momentos iniciais e ainda há muito a aprender. 
Todavia, tem sido dada tanta ênfase à cobrança de águas, que se pode ter 
a falsa impressão de que esta é panacéia para os problemas no uso das 
águas. A racionalização do uso das águas seria conseqüência da cobrança 
como mecanismo econômico (as pessoas consumiriam menos, para 
pagar menos). Muitos estudos mostraram que, no atual nível de valor da 
água, essa racionalização não tem sido aumentada por conta da cobrança. 
Ribeiro (2000) considera que, no Brasil e em outros países, a cobrança 
tem sido mais utilizada como mecanismo financeiro. 
Há também a questão de que limites e condições devem ser estabelecidos 
para que os usuários estejam isentos de cobrança. Muitas das leis em 
vigor, no Brasil e no mundo, já estabelecem esses limites. 
2.3.5. A compensação a municípios 
A compensação a municípios não é um instrumento de gestão de águas 
propriamente dito, apesar de assim ter sido considerado na Lei 9. 433/97. 
Trata-se de um assunto controverso, com conflitos de interpretação e 
duplicidades com o setor elétrico. Como consequência dessas 
indefinições, na Sessão V da Lei 9.433, que trata da compensação a 
 24 
municípios, não consta sequer um artigo a respeito. O resultado é um 
instrumento de gestão que somente tem o título. 
No caso de formulação de novas leis e decretos, a questão de 
transferência de água entre bacias hidrográficas distintas merece alguma 
análise e deveria ser objeto de algum artigo, não necessariamente rígido, 
que não dificultasse as negociações entre usuários. Nesse caso, a 
compensação a municípios poderia ser vista mais como um instrumento 
de negociação política. 
2.3.6. Os sistemas de informação de recursos hídricos 
Os sistemas de informação de recursos hídricos são condições 
indispensáveis para o gerenciamento das águas. Independente de constar 
na Lei, Os avanços na informática e nas comunicações pela Internet 
fizeram com que a maioria dos estados brasileiros desenvolvesse Portais 
na WEB com disponibilidade de muitas informações em recursos 
hídricos. Cuidados especiais devem ser tomados para que não se relegue 
a segundo plano a obtenção, em campo, de dados fluviométricos e 
climatológicos. 
Uma das maiores vantagens desses sistemas está na democratização das 
informações. À medida que algumas instituições federais e estaduais 
forem avançando na divulgação de informações na Internet, as demais 
instituições serão forçadas a adotar a mesma política de informações. 
2.4. AS DIRETRIZES 
O estabelecimento de diretrizes consta em todas as leis estaduais de 
recursos hídricos. A Lei 9.433 traçou as seguintes diretrizes para a 
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos: 
1. Gestão integrada qualidade – quantidade; 
 25 
2. Adequação ao ambiente e às culturas; 
3. Integração com a gestão ambiental; 
4. Articulação com os usuários e diversos níveis de planejamento; 
5. Articulação com o uso do solo; 
6. Integração de bacias hidrográficas, sistemas estuarinos e zonas 
costeiras. 
2.4.1. Gestão integrada qualidade – quantidade 
A demanda por água se dá por uma dada quantidade, em um 
determinado local, em certo tempo e com um grau desejável de 
qualidade. A gestão integrada tinha o status de princípio na Carta de 
Gramado da Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH) e 
talvez ainda mereça esse status, tal a sua importância. 
Em essência, essa diretriz (ou princípio) é inserida nas políticas de água 
e de meio ambiente, visto que a qualidade das águas e o uso e a 
ocupação dos solos são fortemente relacionadas. No campo institucional, 
qualidade e quantidade muitas vezes estão em diferentes instituições da 
administração pública. A gestão da quantidade cabe às Secretarias de 
Recursos Hídricos e a da qualidade cabe às secretarias que tratam da 
questão ambiental. A ênfase à integração quantidade–qualidade é 
importante para a articulação Política Ambiental–Política de Águas. 
2.4.2. Adequação aos ambientes e às culturas 
A diretriz de adequação aos ambientes e às culturas combina totalmente 
com as necessidades de um país imenso como o Brasil. A Lei Nacional 
 26 
deve ser o mais geral possível, contemplando as características comuns a 
todo o País. Pode-se dizer também que essa diretriz está relacionada com 
o Fundamento VI da gestão descentralizada. 
2.4.3. Integração com a gestão ambiental 
De alguma maneira essa diretriz engloba a diretriz da gestão integrada 
quantidade–qualidade. Mesmo que não houvesse sido inserida na Lei, 
representaria uma necessidade para a formulação das políticas de usos de 
qualquer que seja o recurso natural. De fato, a mesma representa um 
grande desafio para a sociedade e especialmente para os governantes, 
legisladores e magistrados. Em geral, os governantes buscam 
popularidade através de melhoria nos indicadores de desenvolvimento. 
Muitas vezes, o desenvolvimento acelerado resulta do uso intensivo e 
não sustentável dos recursos ambientais. Então, a diretriz deve nortear a 
busca de um ponto de equilíbrio: usar as águas sem causar grandes danos 
ao meio ambiente. 
2.4.4. Articulação com os usuários e diversos níveis de planejamento 
Talvez uma melhor interpretação dessa diretriz, fosse a de recomendação 
de que a participação da população seja aceita e incorporada na tomada 
de decisões importantes para a política das águas. Essa diretriz está 
ligada ao Fundamento VI que trata da gestão descentralizada. O 
instrumento adequado para a prática dessa diretriz está no fortalecimento 
dos comitês de bacias. 
2.4.5. Articulação com o uso do solo 
A ênfase dada ao uso do solo decorre de sua grande influência nos 
processos de formação de cheias e de recarga dos aqüíferos. O caos 
decorrente das cheias em muitas cidades brasileiras, de dificílima e 
 27 
onerosa solução, deve-se em grande parte ao uso inadequado do espaço 
urbano. A grande dificuldade em estabelecer uma política apropriada 
para o uso do solo decorre, fundamentalmente, dos interesses 
econômicos envolvidos. Quanto mais intensivamente for usado o espaço 
urbano, mais valor econômico lhe é agregado. Essa diretriz deve ser 
também entendida como um desafio para a sociedade, visto que, embora 
seja importante colocá-la no texto da Lei, mais importante e desafiante é 
colocá-la em prática. 
2.4.6. Integração de bacias hidrográficas, sistemas estuarinos e zonas 
costeiras 
Essa diretriz ambiental dá ênfase aos sistemas estuarinos e às zonas 
costeiras. São sistemas integrados pela natureza que devem ser 
considerados na formulação das políticas de uso da água. Nas áreas 
urbanas, em especial, muitos manguezais vêem sendo destruídos, ou 
intensamente poluídos por uma ocupação irresponsável e predatória. A 
colocação de uma diretriz específica para esses sistemas vai ao encontro 
de novos paradigmas. Os modernos tratados de recursos hídricos, como 
Grigg (1996), Perry e Vanderklein (1996), Harper e Ferguson (1997) e 
outros, costumam dedicar um capítulo a esses sistemas. 
2.5. RESUMO DO CAPÍTULO 
Neste capítulo foi analisado o estabelecimento de uma política de águas 
com base em experiências em curso no Brasil. A formulação da Política 
Nacional foi tomada como linha central de análise. 
Os elementos apresentados podem ser úteis para a análise crítica das leis 
existentes, bem como, do ponto de vista técnico, para o estabelecimento 
de novas leis, normas e regulamentos para a gestão de recursos hídricos. 
 28 
PARA REFLETIR 
 Consulte seu dicionário e veja as definições de princípios, 
fundamentos, diretrizes. Leia a Lei de seu estado e a Lei Nacional. 
Comente: Você acha que os princípios e diretrizes dessasleis estão 
de acordo com as definições que você encontrou? 
 Que você entende por adotar a bacia hidrográfica como unidade de 
gestão? Firme um conceito e escreva. Depois consulte a Lei 
Nacional, a Lei de seu Estado e a atual prática de gestão de águas 
adotada. Procure detectar os pontos nos quais seu conceito foi 
atendido e aqueles nos quais deixou de ser atendido. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
BRASIL. Lei Federal nº 9.433, de oito de janeiro de 1997. Institui a 
Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional 
de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso 
XIX do art. 21 da Constituição Federal e altera o art. 10da Lei 
8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei 7.990, de 28 
de dezembro de 1989. 
CEARÁ. Lei Decreto nº 23.067 de 11 de fevereiro de 1994. 
Regulamenta o art. 40 da Lei 11.996 de 24 de julho de 1992 na 
parte referente à outorga do direito de uso dos recursos hídricos, 
cria o Sistema de Outorga para Uso da Água e dá outras 
providências. 
GRIG, N. S. Water resources management: principles, regulations and 
cases. New York: McGraw-Hill, 1996,540 p. 
HARPER, D. M. e FERGUSON, A. J.D. The ecological bais for river 
management. Chichester, England: John Wiley & Sons, 1997, 614 
KEMPER, K.E. O Custo da água gratuita: alocação e uso dos recursos 
hídricos no vale do Curu, Ceará, Nordeste Brasileiro. Linköping 
Studies in Art and Science. – 152. Linköping, 1997, 236 p. 
KETTELHUT, J.T.S , RODRIGUEZ, F.A, GARRIDO, R.J., PAIVA, F. 
CORDEIRO NETO, O. RIZO, H. Aspectos legais e gerenciais. 
 29 
In: O Estado das águas no Brasil- 1999. Agência Nacional de 
Energia Elétrica ANEEL. Brasília,, D.F. 
PEREIRA, J.S. e LANNA, A.E.L. Análise de critério de outorga nos 
direitos de uso da água. In: III Simpósio de Recursos Hídricos do 
Nordeste (Anais). Associação Brasileira de Recursos Hídricos 
Salvador, 1996, p. 335-342. 
PERRY, J. e VANDERKLEIN, E. Water quality: management of a 
natural resource. Massachusetts: Blackwell Sciences, 1996, 639. 
RIBEIRO, M.M.R. Alternativa para a outorga e a cobrança pelo uso da 
água: simulação de um caso. Porto Alegre. Tese de 
Doutoramento, 2000, 196 p. 
 
3 
 
O Modelo 
Institucional 
 
 
Nilson Campos 
 
3.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
A implementação dos novos paradigmas de gestão de águas no Brasil, 
em diversos estados da Federação, tem-se dado acompanhada por 
mudanças no aparato institucional vigente. Essas mudanças variam desde 
as de pequena monta, limitando-se a modificações nas atribuições das 
instituições existentes, até as de grande monta, com a criação de 
instituições ou mesmo de um sistema específico. 
O capítulo apresenta uma sistemática para a formulação de um modelo 
institucional de gestão de águas. As etapas da formulação abrangem a 
definição das funções hídricas em benefício da sociedade, a organização 
dos sistemas institucionais para desempenhar essas funções, o 
desenvolvimento de um diagnóstico do quadro institucional vigente e a 
formulação e verificação do novo modelo institucional. 
3.2. ATRIBUTOS DESEJÁVEIS AO MODELO 
No desenvolvimento de um modelo institucional, é essencial o 
conhecimento das funções que são desempenhadas e a serem 
desempenhadas no segmento de águas, bem como em outros segmentos 
da administração pública. Além dos aspectos técnicos, a análise dos 
condicionantes políticos também é de fundamental importância. Pouco 
 32 
adianta conceber um modelo tecnicamente perfeito, porém de pouca 
aceitação política. 
O sistema institucional deve ser concebido de modo a proporcionar 
eficiência na execução das tarefas que lhe são atribuídas. Assim, o 
modelo proposto deve ser dotado de alguns atributos que o caracterizem 
como um bom modelo. Os três principais atributos de um bom modelo 
são apresentados a seguir: 
 Consistência com a realidade local, política e financeira; 
 Harmonia com as demais funções desempenhadas em outros 
segmentos da administração pública; 
 Inserção no Modelo Nacional. 
Formular um modelo com esses atributos não é algo que possa ser 
executado isoladamente por um único profissional. Trata-se, em 
essência, de um trabalho de equipe no qual a humildade e a sensibilidade 
dos membros que a compõem são fundamentais para o sucesso da tarefa. 
3.3. FORMULAÇÃO DO MODELO 
Para sistematizar a formulação de um modelo institucional, deve-se 
partir de premissas sobre o sistema a ser estruturado e de sua interação 
com os demais sistemas da administração pública e com a sociedade. No 
presente texto, admite-se que se busca uma nova estruturação do 
segmento de águas e que os demais segmentos da administração devem 
permanecer sem modificações importantes. Dentro dessa premissa, 
concebeu-se uma sistemática de formulação do modelo nas quatro etapas 
a seguir discriminadas. 
 33 
 ETAPA 1 – Caracterização das funções no setor hídrico e 
identificação das funções dos outros setores da administração 
pública. O que é feito? O que deve ser feito? 
 ETAPA 2 – Diagnóstico do modelo institucional vigente: Quem faz 
o quê? Há duplicidade de funções? Algumas funções importantes 
estão sem instituição responsável? Há funções desempenhadas 
informalmente? 
 ETAPA 3 – Formulação do novo modelo. Quem vai fazer o quê? 
 ETAPA 4 – Verificação de homogeneidade entre modelo, princípios 
e leis. O modelo proposto atende aos princípios de gerenciamento? 
O modelo está inserido no sistema Nacional? O modelo é 
politicamente viável? 
Esta seqüência foi seguida no Ceará quando da formulação do modelo 
institucional em vigência no Estado. O modelo concebido foi 
implementado, com pequenas modificações, e vem obtendo sucesso ao 
longo de sua aplicação. 
3.4. FUNÇÕES E SISTEMAS NO MODELO 
A fase inicial de desenvolvimento do modelo é essencialmente 
conceitual. Deve-se entender inicialmente que funções devem ser 
desempenhadas para o uso racional e sustentável da água. Definidas as 
funções, deve-se partir para uma arquitetura abstrata dos sistemas, para o 
desempenho competente das funções. Esses são os pontos-chave 
abordados nesta seção. 
 34 
3.4.1. Caracterização das funções hídricas 
A caracterização das funções desempenhadas, direta ou indiretamente, 
para o aproveitamento e controle dos recursos hídricos pode ser feita 
segundo várias classificações. Apresenta-se, neste texto, a classificação 
adotada no Plano de Recursos Hídricos do Ceará (SRH, 1992), o qual se 
baseou em modelos propostos e pela no Plano Integrado de Recursos 
Hídricos do Nordeste (SUDENE, 1980) e por Barth e Pompeu (1987). 
Foram definidas e caracterizadas cinco funções principais, com as 
respectivas subfunções, a seguir descritas e esquematizadas, na Tabela 
3.1. Essas grandes funções são: gestão, oferta, uso e preservação. 
3.4.1.1. A gestão 
Em sentido amplo, a gestão das águas é definida como o conjunto de 
procedimentos organizados no sentido de solucionar os problemas 
referentes ao uso e ao controle dos recursos hídricos. O objetivo da 
gestão é atender, dentro das limitações econômicas e ambientais e 
respeitando os princípios de justiça social, à demanda de água pela 
sociedade a partir de uma disponibilidade limitada. A gestão é formada 
por três subfunções: o planejamento, a administração e a 
regulamentação. 
O planejamento é constituído pelo conjunto das atividades necessárias à 
previsão das disponibilidades e das demandas de águas, com vistas a 
maximizar os benefícios econômicos e sociais. O planejamento consta 
das atividades: inventário dos recursos hídricos, estudo da qualidade das 
águas, estimativa das demandas, estudos prospectivos do balanço oferta 
x demanda, e da avaliação e controle do próprio planejamento. 
 
 35 
Tabela 3.1 – Funções do sistema de gestão de água e demais sistemas, 
consideradas no Plano de Recursos Hídricos do Ceará. 
FUNÇÕES 
 
GESTÃO 
Planejamento 
Administração 
RegulamentaçãoOFERTA 
Nucleação artificial 
Represamento 
Poços 
Cisternas 
 
 
 
U 
 
S 
 
O 
 
 
CONSUNTIVO 
Abastecimento 
Irrigação 
Abastecimento industrial 
Aqüicultura 
Abastecimento urbano 
 
 
NÃO CONSUNTIVO 
Geração hidrelétrica 
Navegação fluvial 
Lazer 
Pesca e piscicultura 
extensiva 
Assimilação de esgotos 
PRESERVAÇÃO 
 
 
COMPLEMENTARES 
Ciência e tecnologia 
Meio ambiente 
Planejamento global 
Incentivos econômicos 
Defesa civil 
A administração constitui-se das ações que dão suporte técnico ao 
planejamento e dos mecanismos de avaliação da efetividade dos planos 
anteriores, tendo em mente uma realimentação dos futuros planos. A 
administração engloba a coleta e a divulgação de dados hidro-
meteorológicos, as estatísticas do uso da água, o poder de política 
administrativa e a programação executiva e econômico-financeira das 
obras previstas nos planos. 
 36 
A regulamentação é formada pelas ações desenvolvidas na formação de 
um suporte legal para o desempenho da gestão das águas, a partir do 
disciplinamento e normatização do funcionamento do Sistema Estadual 
de Recursos Hídricos. A regulamentação se consolida através de 
sugestões de leis, decretos, portarias, instruções e regulamentos. 
3.4.1.2. A oferta 
A gestão das águas, pelo lado da oferta, dá-se no sentido de aumentar as 
disponibilidades hídricas através da ativação das potencialidades. Assim, 
classificam-se como funções da oferta as diversas ações, em obras ou 
serviços, através das quais a água se torna disponível para utilização no 
tempo e no local onde ocorre a demanda. A função oferta compreende a 
construção de barragens para a formação de reservatórios, a perfuração e 
recuperação de poços, a captação de águas em lagos naturais, a captação 
de águas da chuva através de cisternas, etc. 
3.4.1.3. O uso 
A gestão dos usos das águas, também denominada gestão da demanda, 
dá-se no sentido de utilizar, da melhor maneira possível, as 
disponibilidades hídricas viabilizadas pela oferta. Classificam-se como 
funções do uso, o conjunto de ações necessárias para que a água se torne 
efetivamente útil aos homens, às plantas, aos animais e às paisagens. O 
uso acontece sob duas formas: o consuntivo, que ocorre quando há 
perdas, derivação ou consumo, havendo diferença entre o que é derivado 
e o que retorna ao corpo d’água; o não-consuntivo, quando não há 
consumo, derivação ou desperdício da água. São basicamente usos nos 
corpos de água. 
 37 
Os usos consuntivos envolvem: o abastecimento rural, a irrigação, a 
aquicultura, o abastecimento industrial e o abastecimento humano. 
Dentre os usos não-consuntivos, estão: a geração hidrelétrica, a 
navegação fluvial, o lazer, a pesca e piscicultura extensiva, e a 
assimilação de esgotos. Vale ressaltar que a assimilação de esgoto, 
embora não implique em consumo real de água, pode tornar as águas 
imprestáveis para os usos mais nobres. 
3.4.1.4. A preservação 
Engloba as ações preventivas e corretivas voltadas para garantir o correto 
escoamento das águas, evitar a erosão do solo, promover a manutenção 
da vegetação e a implantação de novas áreas verdes. As ações de 
preservação também criam barreiras que impedem ou reduzem a 
poluição de fontes de água. 
3.4.1.5. As funções complementares 
São formadas essencialmente pelas ações de suporte ao funcionamento 
do setor hídrico. Constituem atividades de apoio como o treinamento 
para capacitação de pessoal técnico, o desenvolvimento de pesquisas, a 
orientação técnica dos produtores usuários de água; o aparelhamento, 
com máquinas, laboratórios e aeronaves, para a realização de serviços e 
obras das diversas funções e o financiamento, antecipando receita para as 
instituições públicas e privadas no desempenho das funções hídricas. 
3.4.2. Os sistemas 
Para executar ou fazer executar as funções hídricas, são organizadas 
instituições, que podem ser agrupadas em forma de sistemas. 
Tradicionalmente, os sistemas são agrupados em secretarias (ministérios, 
 38 
na esfera federal). Geralmente, as secretarias são instáveis, visto que 
sempre estão sujeitas a pressões políticas. Não é fato raro, a criação e 
extinção de várias secretarias em um único mandato de governo. Além 
do mais, como já foi comentado, o modelo proposto procura ver os 
sistemas de dentro para fora, sendo a formulação do modelo abstrato de 
sistemas importante para o processo de interação do sistema de gestão 
com os demais sistemas. 
No presente documento, de natureza técnica e didática, os sistemas são 
agrupados por afinidades de funções. A classificação empregada seguiu 
o modelo da ABRH, que consiste no agrupamento das instituições em 
três sistemas: 
 Sistema de gestão; 
 Sistemas afins; 
 Sistemas correlatos. 
A prática mostra que dificilmente esses sistemas podem ser puros. Isto é, 
muitas vezes uma instituição do sistema de gestão desempenha funções 
de outros sistemas, da mesma forma que instituições de outros sistemas 
por vezes desempenham funções do sistema de gestão. Na formulação 
conceitual, os sistemas devem ser agrupados por suas funções mais 
importantes. 
3.4.2.1. O sistema de gestão 
É formado pelas instituições que desempenham a função gestão, através 
das funções de segundo nível – planejamento, administração e 
regulamentação. Admite-se que o comando do sistema de gestão seja de 
uma única instituição, denominada Órgão Gestor. As demais instituições 
componentes do sistema desempenham a função de gestão delegada pelo 
 39 
Órgão Gestor. Entende-se que o sistema de gestão deve ter as seguintes 
atribuições: 
 Promover a articulação institucional e comunitária no âmbito 
estadual; 
 Formular políticas de água, preservação e saneamento; 
 Promover a articulação com órgãos municipais; 
 Elaborar planos plurianuais de investimento (serviços, 
equipamentos e obras hídricas); 
 Estabelecer critérios para a outorga de águas públicas estaduais; 
 Estabelecer normas e critérios para a construção de açudes em 
rios de domínio estadual; 
 Executar as funções de planejamento, administração e 
regulamentação; 
 Gerenciar as reservas hídricas, superficiais e subterrâneas. 
3.4.2.2. Os sistemas afins 
Esse conjunto se compõe dos sistemas que desempenham as funções 
oferta, utilização e preservação dos recursos hídricos. Englobam sistema 
de oferta, o sistema de utilização e o sistema de preservação. 
O sistema de oferta é formado pelas instituições com competência para 
desempenhar a função oferta. As atividades de Planejamento da própria 
função, como projeto executivo de barragens, devem ser executadas no 
âmbito desse sistema. São suas atribuições: 
 Projetar e executar obras de represamento e de captação de 
águas subterrâneas; 
 40 
 Projetar e executar obras de transferência de água entre bacias 
hidrográficas; 
 Desempenhar suas atribuições, no que couber, dentro dos 
princípios e normas oriundos do Sistema de Gestão. 
O sistema de utilização contempla as instituições que desempenham 
formalmente as funções de usos de água e tem na água um fator 
importante de produção. A esse sistema compete: 
 Projetar e construir obras de irrigação, abastecimento urbano, 
rural e industrial, aquicultura, etc.; 
 Administrar, na condição de usuário, as águas concedidas pelo 
sistema de gestão; 
 Desempenhar funções, dentro do que couber, conforme os 
princípios e normas oriundos do Sistema de Gestão. 
O Sistema de preservação é formado pelo conjunto de instituições que 
desempenham a função preservação. São atribuições desse sistema 
 Elaborar o zoneamento de uso dos solos; 
 Proteger os mananciais usados como fonte de abastecimento de 
água; 
 Desenvolver programas educativos da população; 
 Executar suas atribuições, no que couber, em consonância com a 
política delineada pelo Sistema de Gestão. 
3.4.2.3. Os sistemas correlatos 
Essa designação abrange o conjuntode sistemas que, embora não-
associados a recursos hídricos diretamente como área de atuação, 
 41 
desenvolvem atividades que interagem com os sistemas afins e de 
gestão. São definidos como correlatos os seguintes sistemas: 
Planejamento e Coordenação Geral; Incentivos Econômicos e Fiscais; 
Ciência e Tecnologia; Defesa Civil e Meio Ambiente. 
O sistema de Planejamento e Coordenação Geral é formado por 
instituições que cuidam do planejamento e coordenação geral da ação do 
Estado (basicamente a Secretaria de Planejamento – SEPLAN). Executa 
as atividades de: 
 Planejamento do desenvolvimento estadual; 
 Orçamento público; 
 Acompanhamento, controle e avaliação dos planos, programas e 
projetos governamentais. 
O Sistema de Incentivos Econômicos e Fiscais é composto por 
instituições que, através de incentivos econômicos e fiscais, procuram 
induzir o desenvolvimento do Estado. Esse sistema desenvolve 
atividades ligadas a recursos hídricos, através do incentivo a projetos de 
desenvolvimento hidroagrícola, projetos agro-industriais, etc. As 
atividades executadas são: 
 Planos de investimento em empreendimentos de 
aproveitamentos múltiplos dos recursos hídricos; 
 Planos de desenvolvimento industrial com base em 
disponibilidade de água e potencial de poluição das indústrias. 
O Sistema de Ciência e Tecnologia é formado por instituições que lidam 
com a capacitação de recursos humanos e o desenvolvimento de 
conhecimentos e tecnologias para o Estado. Atribuem-se a esse sistema 
as seguintes atividades: 
 Formação e especialização de recursos humanos; 
 42 
 Desenvolvimento de pesquisas na área de recursos hídricos; 
 Desenvolvimento de tecnologia para prospecção, captação, uso, 
conservação e controle de recursos hídricos. 
O Sistema de Defesa Civil lida com o socorro e assistência à população 
em situações de calamidade. Parte destas situações advém de excesso ou 
falta de água, isto é, da ocorrência de enchentes e secas, por isso há forte 
interligação entre o Sistema de Gestão e o Sistema de Defesa Civil. A ele 
competem as atividades de: 
 Instalação de uma rede de alerta contra as cheias; 
 Programas de assistência às populações atingidas por cheias ou 
secas. 
O Sistema do Meio Ambiente atua na preservação do meio ambiente 
com vistas, em última análise, à preservação dos seres vivos. A água é 
assumida como elemento vital, devendo ter, portanto, sua qualidade 
preservada de acordo com os padrões requeridos para os usos a que se 
destina. Por outro lado, o Sistema de Gestão considera a água um bem a 
ser utilizado para múltiplas finalidades, inclusive para o 
desenvolvimento econômico. Em uma visão mais abrangente, não 
deveriam existir interesses conflitantes entre os dois sistemas, porquanto 
a boa qualidade da água, objetivo do Sistema de Gestão, depende 
fortemente do uso correto do meio ambiente. Além do mais, é muito 
difícil estabelecer uma fronteira bem definida entre os dois, no sentido 
de que qualidade e quantidade de água são indissociáveis. Do ponto de 
vista institucional, cabem ao Sistema do Meio Ambiente as seguintes 
atividades: 
 Estabelecimento dos padrões de qualidade das águas de acordo 
com o usos a que se destina; 
 43 
 Fiscalização da qualidade das águas em rios, reservatórios e no 
subsolo. 
3.4.2.4. A interação entre os sistemas 
Para que a água possa ser utilizada e controlada em níveis satisfatórios 
de quantidade e qualidade, seja pela geração atual, seja pela geração 
futura, são necessários mecanismo de planejamento e gerenciamento 
integrado, descentralizado e, sobretudo, participativo. Essa filosofia 
norteou a instituição de um Sistema Integrado de Gestão dos Recursos 
Hídricos para o Ceará, o SIGERH. 
Esse Sistema Integrado constitui um dos instrumentos da Política 
Estadual de Recursos Hídricos e, na medida em que impõe mudanças 
significativas de postura daqueles envolvidos com a utilização, proteção, 
conservação e recuperação de água, sua consolidação associa-se a um 
processo político e social. 
3.5. DIAGNÓSTICO DO MODELO VIGENTE 
Definidas as funções e os sistemas institucionais que as desempenham, a 
etapa seguinte deste trabalho consiste em estabelecer um diagnóstico de 
como essas funções estão sendo executadas no âmbito da unidade da 
Federação onde se planeja estabelecer uma nova política de águas. 
Dois procedimentos devem ser seguidos no estabelecimento dessa 
Matriz: 1) Uma pesquisa documental nos regimentos das instituições do 
Estado; 2) Entrevistas aos dirigentes e funcionários das instituições. 
Quatro condições ao desempenho das funções devem ser pesquisadas: 
 A instituição é formalmente competente para o desempenho da 
função e a desempenha; 
 44 
 A instituição é formalmente competente para o desempenho da 
função, porém não a desempenha; 
 A função não é competência formal de qualquer instituição, 
contudo é desempenhada por uma dada instituição; 
 A função não é competência formal de qualquer instituição e 
não é desempenhada (há demanda da sociedade pelo função). 
Forma-se então uma matriz de análise e procura-se identificar distorções 
que devem ser corrigidas e/ou carências que devem ser supridas. 
Além da avaliação da execução das funções, é necessário que se faça 
uma avaliação dos recursos humanos disponíveis, em quantidade e em 
especialidade, para a execução das funções. O quadro de recursos 
humanos deve ser feito dentro dos sistemas de gestão e dos sistemas 
afins. 
3.6. FORMULAÇÃO DO NOVO MODELO 
Em essência, a formulação de um novo modelo institucional consiste em 
projetar a nova matriz institucional livre, dentro do possível, de atributos 
indesejáveis aos bons modelos. 
Deve-se ter em mente, durante o desenvolvimento do novo modelo, que 
o processo de mudança institucional interfere com vários segmentos do 
setor público e da sociedade em geral. Nesses processos, uma discussão 
prévia de propostas com os setores interessados deve facilitar o seu 
andamento. 
Na hipótese de criação de novas instituições, deve-se proceder a um 
projeto completo da nova instituição, definindo um estatuto, avaliando os 
recursos humanos necessários, os custos de capital e operacionais da 
 45 
nova instituição e as possibilidades de captação de recursos financeiros 
através da tarifa da água bruta. 
A etapa subsequente ao projeto da matriz é o esboço de uma minuta de 
um decreto do executivo para ser submetido à apreciação da Assembléia 
Legislativa. Somente após a aprovação na Assembléia Legislativa e a 
sanção pelo Governador do Estado é que o novo modelo entra 
legitimamente em vigor. 
3.7. TESTES DO MODELO INSTITUCIONAL 
O modelo institucional deve ser submetido a três tipos de teste: 
 O de consistência; 
 O de viabilidade política; 
 O de execução 
No primeiro, a ser procedido na etapa final de formulação, deve-se 
verificar se o modelo proposto está de acordo com os princípios e os 
paradigmas que o fundamentaram. Alguns questionamentos podem ser 
feitos. Por exemplo: Será que as ferramentas propostas pelo modelo 
atendem ao princípio da descentralização? Será que o modelo realmente 
adota a bacia hidrográfica como unidade de gestão? Esse teste, em 
essência, é um teste da harmonia entre discurso e prática. 
O segundo teste depois da formulação do modelo se dá na instância 
parlamentar. Nessa instância, o modelo, ou parte dele, transforma-se em 
um Projeto de Lei e enfrenta o teste de viabilidade política. O Projeto 
será relatado por um Deputado, que certamente terá a vontade de 
contribuir com o processo e a aptidão para fazê-lo. A equipe técnica que 
o formulou deve estar preparada para aceitar e negociar modificações. 
Nas negociações deve-se sempre tentar preservar a consistência entre o 
 46 
modelo e seus fundamentos. Se um fundamento, considerado essencial 
na esfera técnica, não é aceito na esfera política, deve-se tentar excluir daLei todos os artigos justificados por aquele fundamento. Uma boa Lei 
resultará sempre como produto de um bom projeto e uma sábia 
negociação entre técnicos e políticos. 
O terceiro e mais decisivo teste se dá na fase de aplicação. Nessa fase, o 
modelo, já transformado em Lei, deverá ser aplicado e, se for bom, 
propiciará o uso mais racional da água, considerando-se a função social 
da mesma. O acompanhamento da aplicação do modelo permitirá futuros 
ajustes que o tornarão ainda melhor e mais adaptado ao meio para o qual 
foi concebido. 
3.8. A IMPLANTAÇÃO DO MODELO DO ESTADO DO CEARÁ 
Foi desenvolvido, em sua primeira versão, de 1988 a 1992, por uma 
Empresa de Consultoria (AGUASOLOS) contratada pela Secretaria dos 
Recursos Hídricos do Ceará. A metodologia de trabalho consistiu na 
formulação de relatórios e propostas elaborados pela empresa consultora, 
que eram levados a cada 15 dias para debate com professores da 
Universidade Federal do Ceará e técnicos da SRH. Houve consenso que, 
para o desenvolvimento das funções de gerenciamento dentro da nova 
política, seria necessária a criação de uma nova instituição. Houve 
também consenso que naquele momento era politicamente inviável a 
criação de um novo órgão público. Foram formuladas alternativas com 
as funções de gestão atribuídas a uma instituição fictícia que recebeu o 
nome de Órgão Gestor. 
Em um segundo momento, foram articuladas ações com outras 
secretarias setoriais, e o modelo ganhou viabilidade financeira e política 
ao ser incorporado a um programa financiado pelo Banco Mundial, 
denominado PROURB, envolvendo ações urbanas e hídricas. Nesse 
 47 
novo contexto, foi criada pela Lei no 11.996 de 24 de julho de 1992 
Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Ceará (COGERH) com 
a missão de implantar o sistema de gerenciamento de oferta das águas de 
domínio estadual. 
3.9. CONCLUSÕES 
O capítulo apresentou uma seqüência de fundamentos e etapas para o 
desenvolvimento de um bom modelo institucional. A seqüência e os 
princípios apresentados devem ser entendidos como uma linha mestra 
em torno da qual se poderá desenvolver um bom modelo. 
Um dos pontos fundamentais enfatizados no capítulo diz respeito ao 
estabelecimento dos fundamentos que servirão de base para o modelo e 
dá consistência entre o modelo projetado e estes fundamentos. No caso 
de um modelo, adaptado ao novo paradigma do desenvolvimento 
sustentável, não é válida a máxima se queres paz, prepara-te para a 
guerra. Nesse caso, o mais apropriado seria: se queres um 
desenvolvimento sustentável, preparas a Sociedade para usar seus 
recursos naturais com parcimônia. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
BARTH, F.T. Fundamentos para a gestão de Recursos Hídricos In: 
Modelos para Gerenciamento de Recursos Hídricos. IN: Coleção 
ABRH de Recursos Hídricos vol.1. Associação Brasileira de 
Recursos Hídricos. Porto Alegre, 1987. 
SUDENE. Plano Aproveitamento Integrado dos Recursos Hídricos do 
Nordeste do Brasil . Recife, Pernambuco, 1980. 
 
4 
 
Planos de Bacias 
Hidrográficas 
 
 
 
Nilson Campos e 
Raimundo Oliveira de Sousa 
4.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
As idéias de planejamento são largamente discutidas hoje em dia. 
Discute-se planejamento em educação, em economia, em ciências e 
tecnologia e, como no presente capítulo, em recursos hídricos. As 
definições de planejamento usadas em uma área de conhecimento são 
plenamente aplicáveis em outras áreas. De uma maneira geral, o 
processo de planejamento busca mudar, ao menor custo possível, de um 
cenário tendencial para um cenário desejável. Uma definição de 
planejamento é dada por Dror (1968): “É o processo que consiste em 
preparar um conjunto de decisões tendo em vista agir, posteriormente, 
para atingir determinados objetivos”. 
Nessa visão, o planejamento é a busca do melhor caminho para se atingir 
determinados objetivos. Por sua vez, um plano é um documento que 
materializa, em textos, um planejamento, e viabiliza sua materialização 
em termos de ações. Os planos podem ser temáticos e ter uma maior ou 
menor abrangência espacial. Assim, têm sido formulados planos 
estaduais, planos de bacias, e está ainda em formulação um Plano 
Nacional. 
 50 
Neste capítulo, são abordadas as regras para o estabelecimento de um 
bom Plano e as características dos planos de bacias hidrográficas nos 
modelos americano, francês e brasileiro. 
4.2. ONZE REGRAS PARA UM BOM PLANO 
Muitos têm sido os planos desenvolvidos no mundo e no Brasil que, por 
falta da observação de alguns detalhes técnicos, terminam por se destinar 
às prateleiras e aí permaneceram por muitos e muitos anos, ressuscitando 
somente como referência em outros planos. 
O aumento da complexidade da Sociedade e das intervenções no 
ambiente tornaram indispensáveis modificações no processo de 
planejamento. Um painel de engenheiros da American Society of Civil 
Engineers (ASCE) sugeriu onze regras básicas para a elaboração de um 
bom plano que são apresentadas e discutidas a seguir. 
Ser um documento que, sem dúvidas, é um Plano. Um documento, para 
ser um plano, deve conter objetivos alcançáveis, e conter cursos de ações 
alternativas para atingir esses objetivos. 
Estabelecer os objetivos e metas de forma clara. Um bom plano deve 
apresentar de forma clara e sucinta os objetivos e as metas que se espera 
atingir com sua implementação. 
Cobrir uma área racional de planejamento. A área de planejamento 
deve ser ampla o bastante para tirar vantagem das oportunidades e das 
economias de escala, mas, por outro lado, não deve ser mais ampla que o 
necessário. 
Ter o nível de detalhe adequado para ajustar-se ao tipo de ação 
proposta. O nível de detalhe apresentado para as ações propostas deve 
ser compatível com as dimensões dessas ações. Medidas propostas para 
 51 
as ações estruturais como as referentes a reservatórios e sistemas de 
transmissão de água devem ser desenvolvidos esquematicamente, com 
dimensionamentos preliminares que permitam uma avaliação de custos. 
Para ações não-estruturais, como programas de conscientização, o nível 
de detalhamento deve chegar ao de um anteprojeto. Para ações de 
organização, como as destinadas ao desenvolvimento de bases de dados, 
pode-se chegar ao desenvolvimento dos termos de referência para a 
contratação das mesmas. 
Ajustar-se ao planejamento multi-setorial. Um bom Plano deve ajustar-
se aos outros de atividades sócio-econômicas desenvolvidos em áreas 
correlatas como saneamento básico, conservação ambiental, irrigação e 
drenagem, geração de energia, controle hidrológico - manejo de bacias e 
controle de inundações, transporte fluvial; turismo e lazer e outros. 
Apresentar vantagens e desvantagens das alternativas propostas. As 
alternativas devem não somente ser identificadas. Elas devem ser 
analisadas com vistas à apresentação de suas vantagens e desvantagens e 
facilitar a tomada de decisão pelos setores competentes. 
Alocação eqüitativa dos recursos. Um bom Plano deve informar quais 
são os recursos necessários para sua implementação e como eles devem 
ser usados. Essa apresentação irá incorporar informações confiáveis, 
compatíveis com nível de planejamento, sobre os custos diretos e 
indiretos envolvidos, sobre os benefícios econômicos, sobre as 
consequências intangíveis, apresentado um quadro detalhado que indique 
como os recursos disponíveis e possíveis de captar podem ser alocados. 
Ter um balanceamento apropriado para adequar-se às incertezas. A 
grande defesa contra as incertezas, inerentes a todos os planejamentos de 
médio e longo prazo, deve ser o desenvolvimento de um plano bastante 
flexível que possa ajustar-se a futuras condições sem grandes perdas ou 
traumas. Essa flexibilidade pode ser conseguida analisando-se as ações 
 52 
de planos anteriores, planejando-se ações para atender as necessidades de 
horizonte curto e mantendo-se algumas opções para atenderàs 
necessidades de horizonte longo. Grandes alocações de recursos hídricos 
de difícil revogação devem ser evitadas, quando se dispuser de 
alternativas mais flexíveis viáveis. Na matriz de alternativas com as 
vantagens e desvantagens das linhas de ação propostas, a análise do 
horizonte de comprometimento a alocação dos recursos hídricos e da 
rigidez dessas alocações será incorporada. 
O plano deve ser implementável politicamente, tecnicamente, 
financeiramente e legalmente. No Brasil e no mundo, muitos são os 
planos que foram desenvolvidos e se acumularam em prateleiras, por 
falta de atendimento de somente um dos quatros condicionantes 
relacionados. O que se propõe é que todas as grandes linhas de ação 
propostas sejam avaliadas em suas viabilidades políticas, técnicas, 
financeiras e legais. 
O plano de ser desenvolvido com o adequado envolvimento público. O 
processo de planejamento moderno requer que haja participação das 
populações envolvidas desde os estágios iniciais. Uma das maneiras de 
proceder este envolvimento é a discussão com vários públicos durante o 
desenvolver do plano. Os comitês de bacia, previstos no art. 37 da Lei 
Federal 9.433, poderiam ser foros adequados para a discussão. 
O plano deve ter uma boa base técnica. Para que o plano possa definir 
programas e projetos tecnicamente apropriados, é necessário que haja 
uma boa base de dados e uma avaliação adequada dos planos anteriores. 
Propõe-se iniciar o processo com a compilação e ordenação dos dados 
existentes, caracterizando convenientemente o sistema físico, os recursos 
hídricos e a qualidade ambiental. Um bom plano deve apresentar 
considerações sobre a futura operação e um planejamento de um sistema 
de gerenciamento e monitoramento de sua execução. 
 53 
4.3. OS PLANOS DE BACIA NO MODELO AMERICANO 
O planejamento dos recursos hídricos nos Estados Unidos é tão remoto 
quanto a História daquele país. No início esses planos eram 
desenvolvidos para atender a uma única aplicação dos recursos hídricos. 
Naquela época, a água era vista como um agente de desenvolvimento e, 
em conseqüência, requeria uma política nacional para sua utilização. 
Assim, ao longo do século XX, foram criadas várias agências nacionais, 
as quais ficaram responsáveis por atividades específicas no contexto do 
planejamento dos recursos hídricos. Dentre elas, pode-se destacar o 
Corps of Engineering, responsável pelas construções e operações de 
obras de engenharia tais como estruturas portuárias, barragens, e obras 
hidráulicas para controle de enchentes; o Bureau of Reclamation, 
responsável pelo atendimento dos programas destinados aos projetos de 
irrigação, bem como toda infra-estrutura necessária para atender a esta 
finalidade; a Environmental Protection Agency, responsável pelos 
programas de proteção ambiental e outras, como a U.S. Geologic 
Survey; o Soil Conservation Service e a Tennessee Valley Authority. 
Por outro lado, em 1965, o Congresso dos Estados Unidos aprovou uma 
resolução que tratava, especificamente, do estabelecimento de normas 
para o gerenciamento dos recursos hídricos naquele país, contidas no 
Water Resources Planning Act, confeccionado nesse mesmo ano.965. A 
resolução, dividida em três títulos, tinha como principais objetivos: 
 Criar o Conselho de Recursos Hídricos, com a competência de 
formulação de princípios, padrões de uso e procedimentos de uso da 
água pelas as agências federais; 
 Criar comissões de grandes bacias, cujos membros eram compostos 
pelo Governo e pelo Estado. Membros. Estas comissões permitiam 
 54 
que os estados e o governo federal dividissem responsabilidades, na 
busca de meios para a implementação de um plano; 
 Criar programas federais de concessões, os quais permitiam que os 
estados aumentassem suas capacidades, para atuar como 
coordenadores desses planos, incluindo o desenvolvimento de uma 
diretoria que poderia trabalhar junto às agências federais. 
O Conselho de Recursos Hídricos teve um papel fundamental na criação 
de programas de desenvolvimento regional, pois promoveu a criação e o 
fortalecimento de comissões e comitês de bacias, nos níveis estadual e 
municipal, além de ter o papel de providenciar financiamentos para os 
estados que tinham programas de planejamento bem definidos. O 
Conselho preparava, em nível nacional, avaliações periódicas das 
atividades hídricas no país; estabelecia princípios, padrões de uso e de 
qualidade e criava procedimentos para projetos de natureza hídrica, além 
de monitorar os planos de bacias. Aos estados, ficava a função de tratar 
de programas, tanto de interesse interno como de interesses 
interestaduais. 
As Comissões de Grandes Bacias, por sua vez, tinham como metas 
básicas coordenar os planos de uso de água, bem como manter uma ativa 
coordenação local para o controle desses usos. 
O planejamento de bacias de longa escala tem um nível de complexidade 
muito grande, causada por problemas políticos interinstitucionais. De 
uma forma natural, um rio nada mais é do que uma unidade. Porém, nas 
normas para planejamento de uma bacia, esta mesma unidade pode ser 
dividida em várias unidades, de acordo com os interesses políticos 
locais. Desta forma, pode-se dizer que é muito difícil definir um arranjo 
organizacional que otimize um planejamento integrado de bacias. 
 55 
Com a extinção do Conselho de Recursos Hídricos, nos anos 80, os 
estados passaram a desenvolver suas próprias políticas de água, com a 
participação de corporações privadas. Assim, estados como Califórnia, 
Colorado, Arizona e Texas desenvolveram seus próprios departamentos 
de recursos hídricos, responsáveis pelos planejamentos dos projetos 
pertinentes a esta matéria. A título de exemplo, pode-se citar o caso da 
Califórnia. Naquele estado, o Plano de Recursos Hídricos é um dos mais 
significativos, dentro dos planos não-federais existentes nos Estados 
Unidos. Este plano tem como metas a identificação das necessidades de 
água; programas para transferência de água, em grande escala; 
regionalização; construção de represas; construções de reservatórios; 
construções de canais, e outras. Para ilustrar, os grandes mananciais da 
Califórnia se encontram no norte do estado, enquanto que as grandes 
populações se encontram concentradas no sul do estado. Este fato leva à 
necessidade do desenvolvimento de planos de gerenciamento hídrico. 
Outro exemplo de plano não federal que tem dado certo é o Projeto Big 
Thompson, no estado do Colorado. Este Projeto, formado por um 
conjunto de reservatórios e estruturas hidráulicas, transfere água da costa 
Oeste para a costa Leste das Montanhas Rochosas, atendendo a uma 
enorme parcela populacional, distribuída em 23 cidades. A 
administração do Projeto Big Thompson envolve o Bureau of 
Reclamation, no nível federal, agências estaduais de água e usuários de 
água, além de grupos de interesses, o que mostra a participação de todos 
os segmentos da Sociedade no gerenciamento do programa. 
Hoje, pode-se dizer que o governo federal participa dos planos estaduais 
de forma muito tímida. Sua participação é limitada em função da escala 
de valores e comprometimento que cada projeto requer. As agências 
nacionais têm como função prestar consultorias e o exercer o controle 
direto da legislação nacional, ficando a tomada de decisão, quase 
sempre, para os níveis estadual e municipal, através dos comitês locais. 
 56 
4.4. OS PLANOS DE BACIA NO MODELO FRANCÊS 
Para atender ao fundamento de um planejamento plurianual 
participativo, foram estabelecidos na França vários instrumentos de 
gestão, dentre os quais devem ser destacados os seguintes: 
Planos Diretores de Aproveitamento e Gestão de Água (SDAGE - 
Schémas Directeurs d'Aménagement et de Gestion des Eaux Esses 
planos, executados em nível de bacias hidrográficas, fixam as 
orientações fundamentais para a gestão equilibrada da água e definemos 
objetivos de quantidade e qualidade, bem como os arranjos necessários 
para atingi-los. 
Planos de Aproveitamento e Gestão das Águas (SAGE- Schémas 
d'Aménagement et de Gestion des Eaux. São planos executados pelas 
comissões locais de água em perímetros delimitados pelo SDAGE e 
fixam objetivos gerais de utilização, de valorização e de proteção 
qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos superficiais e 
subterrâneos e dos ecossistemas aquáticos. 
O modelo francês no desenvolvimento e no aparato institucional, está 
fortemente relacionado aos princípios estabelecidos na Lei. Assim, os 
princípios da descentralização, da bacia como unidade de gestão, são 
praticados, no modelo institucional, pelos comitês e agências de bacias 
hidrográficas e o desenvolvimento dos planos é feito pelos próprios 
comitês e agências com parte dos recursos financeiros gerados na própria 
bacia. O princípio de que a água deve pagar a água é só parcialmente 
atendido. No momento atual, este princípio representa mais uma meta do 
que uma prática. 
 57 
4.5. OS PLANOS DE GESTÃO DE ÁGUAS NO BRASIL 
Os primeiros marcos dessa nova política de águas acontecem nos meios 
acadêmicos técnicos, no âmbito da Associação Brasileira de Recursos 
Hídricos, com a carta de Foz de Iguaçu, emanada no VII Simpósio 
Brasileiro de Recursos Hídricos em novembro de 1989. Os princípios da 
carta de Foz de Iguaçu apresentavam a forte influência do modelo 
francês e incorporavam os princípios da bacia hidrográfica como unidade 
de gestão, do usuário poluidor-pagador e da indissociabilidade de 
qualidade e quantidade. 
No lado governamental, a busca de um novo modelo de gerenciamento 
inicia-se nos estados de São Paulo, Ceará e Bahia. Os estados do Ceará 
e São Paulo começaram desenvolvendo planos estaduais nos quais 
reformaram o aparato institucional na parte de competência das águas. A 
Bahia mantém a estrutura institucional e começa pela elaboração dos 
planos de bacia. O modelo baiano não criou os comitês de bacias, em 
função de experiências anteriores não bem-sucedidas. 
No contexto federal, as iniciativas só acontecem depois de os estados 
terem avançado substancialmente no processo de gestão. A Política 
Nacional de Recursos Hídricos foi oficialmente instituída com a Lei 
9.433 de 8 de janeiro de 1997. A Lei tem fundamentos semelhantes aos 
do modelo francês: como a adoção da bacia hidrográfica como unidade 
de gestão, o uso múltiplo da água, o valor econômico e ainda a gestão 
com participação do poder público, dos usuários e da comunidade. 
Cabe observar que a Lei 9433 define o Plano de Recursos Hídricos como 
um dos instrumentos de gestão e estabelece que os planos devem ser 
elaborados por bacia hidrográfica, por estado e para o País. O conteúdo 
mínimo dos planos é especificado no art. 7o e consta de diagnóstico, 
análise de alternativas, balanço, oferta demanda, metas de 
 58 
racionalização, medidas e programas para atendimento às metas, 
estabelecimento de prioridades para a cobrança e propostas de criação de 
áreas de proteção. Como em muitos estados as leis estaduais foram 
sancionadas bem anteriormente à Lei Federal, pode-se esperar que 
muitos ajustes devam ser necessários. 
A Lei Federal estabelece em seu Capítulo I os fundamentos da Política 
Nacional de Recursos Hídricos. Em um desses fundamentos, diz-se que 
“a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a 
participação do poder público, dos usuários e das comunidades". 
No Capítulo IV, a Lei estabelece, em seu art. 7o, que os planos de 
recursos hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de 
planejamento compatível com o período de implantação de seus 
programas e projetos. No mesmo artigo, a Lei estabelece também o 
conteúdo mínimo dos planos. 
Por sua vez, o art. 8o estabelece que os planos devem ser elaborados por 
bacia hidrográfica, por estado e para o País. 
Cabe neste ponto uma análise. O Brasil é um país extremamente grande 
e apresenta grande diversidade climática e cultural. A Lei 9.433 engloba 
um importante e moderno princípio: o da descentralização. Este 
princípio torna-se mais importante ainda no caso de decisões a serem 
tomadas em cenários de diversidade climática e cultural como o do 
Brasil. Ao estabelecer o conteúdo mínimo dos planos – de Bacia, por 
Estado e para o País –, a Lei desconheceu a diversidade e foi de encontro 
ao próprio princípio da descentralização. Estados de pequenas 
superfícies não necessariamente deveriam desenvolver planos de bacias, 
visto que um plano estadual poderia contemplar todas as necessidades do 
planejamento. A decisão de desenvolver ou não um plano estadual de 
recursos hídricos deveria ser dos próprios estados. Ademais, uma vez 
que um dado estado houvesse decidido desenvolver um plano estadual e 
 59 
planos de bacias, os conteúdos desses planos deveriam ser definidos 
também pelos estados. 
A grande diversidade climatológica é marcante quando se examina as 
particularidades da Região Semi-Árida. Analisando-se a velha política, 
nota-se que estas diferenças haviam sido percebidas na elaboração do 
Código de Águas de 1934, que tratou o Polígono das Secas de modo bem 
distinto (Campos e Vieira, 1993). 
Há uma grande diferença entre o modelo francês e o brasileiro no que diz 
respeito à interpretação do que seja adotar a bacia hidrográfica como 
unidade de gestão. No modelo francês, uma grande parte dos recursos 
financeiros são gerados na própria bacia hidrográfica no setor de água; 
no Brasil, não aconteceu o mesmo. Se, na França, gerenciamento por 
bacia significa manejo hidrológico e descentralização de poder para os 
comitês de bacia, no Brasil o termo está mais ligado ao manejo 
hidrológico. De fato, o poder político para a tomada de decisões relativas 
a aplicação de dinheiro público permanece nos poderes executivos e 
legislativos. O poder só passará gradativamente para os comitês quando 
houver geração de recursos financeiros específicos dentro da própria 
bacia. Nesse caso, a adoção da bacia como unidade de gestão, em seu 
sentido mais amplo, deve ser entendida mais como um projeto de longo 
prazo do que uma prática que venha a ser implementada em breve. 
A elaboração de um plano, além do enquadramento dentro das políticas 
gerais municipais, estaduais e nacionais, deve seguir uma série de 
técnicas de administração e planejamento. Assim é que se apresentam, a 
seguir, regras para o desenvolvimento de um bom plano 
 60 
4.6. CONCLUSÕES 
As análises procedidas no capítulo mostram que os desenvolvimentos 
dos planos de gerenciamento de bacias hidrográficas no Brasil vêm 
sendo procedidos de filosofias distintas para os diferentes estados. 
Embora todos tenham sofrido influência do modelo francês, as maneiras 
de aplicar os princípios desse modelo variam de local para local. 
A Lei Federal procurou disciplinar e definir conteúdos mínimos de 
planos de gerenciamento e, ao fazer isto, na visão do autor deste artigo, 
introduziu uma rigidez não compatível com a diversidade regional ou 
mesmo com o princípio de descentralização da própria Lei Federal. 
Todavia, a implementação da nova política de águas implica em um 
grande processo de mudança cultural, tanto no nível da população, como 
no nível de dirigentes e legisladores, e estas inconsistências devem ser 
corrigidas com o tempo. O que mais importa é que o caminho que se 
busca deve conduzir a um processo mais racional de gestão das águas. 
A análise comentada das onze regras para testar a qualidade de um plano 
é apresentada para propiciar um caráter reflexivo àqueles que 
desenvolvem planos de recursos hídricos. Espera-se que o presente texto 
possa colaborar na formação do espírito crítico de planejadores de 
recursos hídricos, de forma que possam refletir sobre planos do passado 
e planos do presente. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
BRASIL, Senado Federal. LEI N09.433, Brasília, DF 1997. 
CAMPOS, J.N.B. E VIEIRA V.P.P.B Gerenciamento dos Recursos 
Hídricos: A problemática do Nordeste. Revista de Administração 
Pública. Fundação Getúlio Vargas. n.2 v. 27. Rio de Janeiro, 
1993. 
 61 
DROR, V. In: ANDERSON, C.A. Le contexte social de la palnificacion 
de l’education. Paris, UNESCO, 1968. P. 10. 
GRIGG, N. S. Water Resources Planning. McGrall Hill. 1985. 
GRIGG, N. S. Water Resources Management: Principles, Regulations, 
and Cases. McGrall Hill. 1996. 
KOELZER, V. and GRIGG, N. Plan Formulation in the Future. In: Class 
Handout for Water Resources Planning. Colorado State 
University. Fort Collins, Co, 1985. 
MINISTERE DE L'ENVIRONNMENT, FRANCE, Les SDAGE 
Schémas Directeurs dÁménagement et de Gestion des Eaux. Paris 
1997. 
MINISTERE DE L'ENVIRONNMENT, FRANCE, Office International 
Office for Water A Organização da Gestão da Água na França. 
Paris 1996. 
ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND 
DEVELOPMENT: Water Management – Basic Issues. 1972. 
SAHA, S. K., BARROW, C. J. : River Basin Planning: Theory and 
Pratice. John Wiley & Sons. 1981. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 62 
 
 
 
5 
 
 
Gestão da 
Demanda 
 
 
Ticiana M. Carvalho Studart e 
Nilson Campos 
5.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
A água tem sido gradativamente reconhecida como um recurso escasso 
em escala mundial, seja devido às suas limitações relacionadas à 
qualidade, seja devido às suas limitações relacionadas à quantidade 
(Kemper, 1996). No Brasil, a escassez qualitativa ligada à poluição dos 
corpos hídricos tem sido associada, principalmente, ao Sul e Sudeste do 
País. No Nordeste Semi-Árido, a poluição constitui-se não no foco 
principal, mas em um problema adicional. Mesmo com este problema 
resolvido, a escassez permaneceria, uma vez que é fruto da alta 
variabilidade temporal (intra e interanual) e espacial das precipitações, 
altas taxas de evaporação e solos predominantemente cristalinos, 
condições estas agravadas pelas demandas urbanas e industriais 
crescentes e pelo uso ineficiente. 
Historicamente, o equacionamento do problema relativo ao desequilíbrio 
entre demanda e oferta de água, em âmbito mundial, tem passado 
invariavelmente pelo aumento do suprimento de água, pela exploração 
de novos recursos, em ações denominadas Gestão da Oferta. Entretanto, 
o aumento da capacidade do sistema também pode, e deve passar pela 
conservação e realocação da água, principalmente quando os recursos 
financeiros e a água, em si, são ambos escassos, e com obras de grande 
 64 
porte se tornando cada vez menos aceitável sob o ponto de vista 
ambiental. 
Segundo Grigg (1996), o significado de “conservação” sofreu alterações 
nos últimos anos. O que antes significava armazenar água e guardá-la 
para futuros usos produtivos significa hoje reduzir ao máximo o uso da 
água para uma dada finalidade. Assim, no abastecimento urbano, 
conservar água significa usar o mínimo necessário para lavagem, higiene 
pessoal e outros usos domésticos; na indústria, significa usar o mínimo 
possível para produzir um bem e, na agricultura, aplicar o mínimo 
necessário para uma dada cultura. 
A famosa máxima “cada centavo poupado é um centavo ganho”, de 
Benjamim Franklin, parece se aplicar bem à conservação dos recursos 
hídricos, já que a economia da água, juntamente com seu reuso, reduzem 
significativamente os custos de tratamento e da infra-estrutura envolvida 
(Grigg, 1996). Entretanto, a necessidade de conservar a água nem 
sempre foi evidente. Na maioria dos países, a água vinha sendo tratada 
como se estivesse disponível em quantidades ilimitadas e sendo 
fornecida a um preço muito baixo, o qual não refletia o seu valor 
econômico. As alocações nos vários setores foram feitas ignorando as 
implicações econômicas e os investimentos, sempre guiados pela 
necessidade, ignorando o papel do preço da água e seus efeitos 
potenciais na quantidade consumida. 
Uma nova percepção da água veio a se firmar no início desta década, 
com a Informal Copenhagen Consultation (1991) pedindo que água fosse 
reconhecida não apenas como um bem social, mas também como um 
bem econômico, ou seja, um recurso escasso com valor econômico 
distinto em cada um de seus usos. Essa mudança de paradigma também 
viria a ser refletida na Declaração de Dublin e na Agenda 21, ambas de 
1992, as quais pedem a busca e a implantação de novos mecanismos que 
aumentem a eficiência na alocação e no usos dos Recursos Hídricos. 
 65 
Aceitar a água como um bem econômico tem algumas implicações. A 
principal delas é tornar os usuários da água suscetíveis aos incentivos 
dados, ou seja, caso recebam grandes quantidades de água a um custo 
muito baixo, tenderão a usá-la em abundância; caso recebam a água 
irregularmente, tenderão retirar mais do que o necessário, a fim de 
armazená-la para uso futuro; se a água for cara, tenderão a usá-la de 
forma mais eficiente (Kemper, 1996). 
Os incentivos podem ser dos mais variados tipos, desde cobrança pelo 
uso da água, taxação da poluição e realocação para usos de maior valor 
até campanhas educativas. A este conjunto de medidas, que influenciam 
o comportamento do usuário, induzindo-o à redução do volume, dá-se a 
denominação de Gestão da Demanda. A gestão da demanda foi relegada 
a segundo plano por muitos anos, uma vez que se acreditava que sua 
análise consistia, basicamente, em se traçar curvas representando o 
consumo ao longo do tempo, como função de algumas variáveis 
independentes, tais como o crescimento populacional. Hoje se tem 
consciência de que o processo é muito mais complexo, uma vez que 
envolve o comportamento humano e suas necessidades, os quais podem 
mudar ao longo do tempo e do espaço (Brooks, 1997). 
A terminologia também é confusa. Freqüentemente, são encontrados na 
literatura termos como “exigência”, “necessidade” e “demanda”. Neste 
texto, exigência refere-se à quantidade mínima necessária para um 
determinado fim; necessidade é a percepção da exigência (Grigg, 1996), 
não coincidindo normalmente com o mínimo exigido, e demanda, por 
sua vez, é uma solicitação. 
5.2. DIFERENTES PERSPECTIVAS DA GESTÃO DA DEMANDA 
A gestão da demanda há que ser compreendida sob perspectivas 
diversas, que vão desde a visão individual, na ótica do consumidor 
 66 
doméstico e de uma indústria em particular, até uma visão mais ampla, 
em que se leva em conta os interesses da coletividade como um todo. 
Uso industrial e uso doméstico. A utilidade da água nos usos 
industrial e doméstico pode ser analisada da mesma forma, uma vez os 
usuários de ambos são unidades econômicas individuais e que, de uma 
maneira geral, tendem a minimizar seus custos. Para cada um deles, a 
gestão da demanda de água é simplesmente uma questão de efetividade 
de custo. Ou seja: o retorno (sob qualquer forma) compensará os 
investimentos (de tempo, dinheiro ou esforço) empregados na economia 
de água? É importante observar ainda se os incentivos não estão mal 
alocados (sob o ponto de vista econômico). Um exemplo clássico é o 
rateio da conta de água de um edifício pelo número de apartamentos, não 
considerando o consumo de cada unidade. 
Sociedade. Uma gama muito maior de variáveis aparece quando o 
gerenciamento da demanda é visto sob a perspectiva da sociedade como 
um todo. As preocupações aqui aparecem porque a água, que é 
parcialmente renovável e parcialmente não-renovável, é dinâmica, 
transpões fronteiras e tem uma enorme capacidade de absorção. 
Entretanto, o uso da água por uma pessoa/comunidade/indústria “A” 
afeta a capacidade (ou mesmo a possibilidade) da 
pessoa/comunidade/indústria “B” de usar essa mesma água. Sendo assim 
precisamos de regras, no nível de sociedade, que definam quem pode 
usar a água, quanto e quando. 
5.3. CONSIDERAÇÕES ADICIONAIS SOBRE A GESTÃO DA 
DEMANDA 
Horizonte de planejamento. É aconselhável não projetar açõespara um 
horizonte muito distante. Se assim se procede, parecerá que a água doce 
se extinguirá do planeta (Raskin et al., 1996). O horizonte de tempo 
 67 
adequado para o planejamento de recursos hídricos se situa entre 2 e 20 
anos. 
Soluções de alto-custo. Soluções caras, tais como usina de 
dessalinização e construção de grandes aquedutos, ainda não são 
acessíveis para a maior parte dos países do mundo (Brooks, 1997). 
O valor da água in situ. Os analistas do setor energético costumam 
dizer que ninguém deseja a energia per si, mas pelos serviços que ela 
presta. Isto não se aplica à água. Se, por um lado, a água proporciona 
muitos usos, tais como abastecimento, diluição, habitat para plantas e 
animais, por outro, a sua simples presença na paisagem, seja em forma 
de lagos ou de rios, faz bem ao homem. Isto quer dizer que a água tem 
um valor intrínseco (Brooks, 1997). 
Bacia hidrográfica x bacia social. É comum na literatura especializada 
se adotar a bacia hidrográfica como unidade de gestão, entretanto a 
experiência recente no estado do Ceará sugere que esta pode ser uma 
escolha equivocada. Nas áreas mais distantes dos vales úmidos, os 
usuários têm uma preocupação maior com os arredores de seu açude, 
cuja água é usada localmente e não levada a outro lugar na mesma bacia. 
Segundo Kemper (1996), esta característica ficou evidente para a 
COGERH desde o primeiro encontro de usuários organizado na Bacia do 
Curu; enquanto os usuários situados ao longo do Rio Curu estavam 
preocupados com as questões das alocações entre os diferentes setores, 
os usuários de áreas distantes estavam preocupados em discutir as 
possibilidades de aproveitamento e as questões de qualidade de água em 
seus açudes locais. 
 68 
5.4. INSTRUMENTOS PARA A GESTÃO DA DEMANDA 
Os instrumentos para a gestão da demanda podem ser classificados em 
três grandes grupos: Medidas Conjunturais, Incentivos e Intervenção 
Direta (adaptado de Brooks (1997) e de Bhatia et. al.(1993). Os 
instrumentos não são excludentes; pelo contrário, reforçam-se um ao 
outro. 
5.4.1. Medidas conjunturais 
São as regras básicas para o suprimento e uso da água, tais como direitos 
de uso da água, propriedade de terra, instituições sociais e civis, e 
legislações formais e informais. É neste contexto que o usuário é 
motivado, ou não, a agir de forma mais racional quanto ao uso da água. 
Elas envolvem elementos variados, como mudanças institucionais e 
legais, privatização e medidas macroeconômicas. 
5.4.1.1. Arranjos legais e institucionais 
As legislações que controlam o uso da água e as instituições que 
surgiram ao longo do tempo para gerenciá-las são, freqüentemente, os 
maiores obstáculos para seu uso racional. Em muitos casos, os arranjos 
legais e institucionais têm sido bem-sucedidos, todavia, não há um 
modelo único que possa se ajustar universalmente às diversas situações. 
As instituições são produtos da história, da cultura e da economia de 
cada país (Okun, 1991). A dependência da trajetória (“path 
dependence”), como este fenômeno é conhecido, é um dos pilares da 
Economia Institucional (Kemper,1996) e sugere que as estruturas 
institucionais atuais e históricas condicionam as futuras mudanças. 
 69 
Um exemplo clássico de dependência de trajetória é o do teclado 
QWERTY, cujo layout permanece até hoje, embora alternativas mais 
eficientes tenham sido desenvolvidas ao longo dos anos. David (1985) 
explica que quando os condicionantes que forçaram a configuração deste 
teclado deixaram de existir, o sistema já havia se adaptado ao layout 
existente e os custos de transação se tornaram tão altos que, mesmo 
hoje, com a substituição da máquina de escrever por computadores 
potentes, o teclado usado é o mesmo de 100 anos atrás. Desta forma, o 
teclado QWERTY se perpetuou e os avanços posteriores tiveram que 
levar em consideração o caminho já trilhado. 
A dependência da trajetória ajuda a explicar por que o mesmo tipo de 
mudanças institucionais pode dar em resultados bastante distintos se 
aplicados a cenários diferentes, frutos de raízes históricas, culturais, 
econômicas e sociais próprias. Essas raízes, segundo Putnam (in 
Kemper, 1996), constituem o capital social de uma sociedade e, 
juntamente com o conceito de dependência da trajetória, demonstram a 
necessidade de se analisar a evolução e a situação atual das estruturas 
institucionais, tanto para explicá-las quanto para analisar as 
possibilidades de mudança. 
Kemper (1996) distribui os arranjos institucionais e legais em três 
categorias: a dos arranjos formais direcionados ao setor de recursos 
hídricos, a dos arranjos informais no setor de recursos hídricos 
(intimamente ligados ao capital social) e a dos arranjos direcionados a 
outros setores, que afetam indiretamente o setor de recursos hídricos. 
5.4.1.2. Privatização 
A forte atuação do setor público no desenvolvimento e gerenciamento 
dos recursos hídricos é justificada pelas características das atividades de 
um setor que lida com um bem público: a água. Entretanto sabe-se que 
 70 
grande parte das agências governamentais responsáveis por sua gestão 
apresenta sérias deficiências institucionais. Assim sendo, um grande 
número de países, notadamente aqueles ditos desenvolvidos, tem 
resolvido envolver a iniciativa privada neste setor. Na França, 
companhias privadas de abastecimento de água atendem cerca de 40% da 
população e coletam e tratam cerca de 40% do esgoto; nos Estados 
Unidos esta participação chega a 56%; na Inglaterra, mesmo antes da 
ampla privatização do setor, 25% da água já era fornecida pela iniciativa 
privada. Na Argentina, dois consórcios privados prestam serviços de 
abastecimento e saneamento básico na Grande Buenos Aires e na 
província de Corrientes. 
Segundo Bhatia et. al. (1993), existem diversas opções para a 
participação do setor privado. A primeira opção é manter a água sob 
propriedade do Estado, mas deixar o setor privado participar através 
contratos de gestão, leasing e concessões. Uma segunda opção é 
privatizar completamente esta atividade, e uma terceira seria transferir a 
propriedade da água e a responsabilidade operacional para a 
comunidade. 
5.4.1.3. Políticas macroeconômicas 
O estabelecimento de uma política econômica apropriada é condição 
necessária, mas não suficiente, para se tratar a água como um bem 
econômico. Partindo-se de uma situação de desequilíbrio sob o ponto de 
vista macro, a restauração da estabilidade econômica acarreta um sem 
número de benefícios no setor de recursos hídricos, uma vez que reduz a 
incerteza, o que, por sua vez, beneficia o planejamento em longo prazo. 
Num nível mais micro, as barreiras alfandegárias, os subsídios às 
exportações, os preços de insumos, as taxas de juros e a fixação de 
preços mínimos para alguns produtos são os fatores determinantes que 
 71 
incentivam a produção e consumo de bens e serviços, os quais variam 
quanto ao seu consumo de água e potencial poluidor. Estas políticas 
econômicas setoriais podem influenciar, de modo positivo ou não, o 
alcance de um uso mais racional da água nos níveis intra e intersetoriais 
(Winpenny, 1994). 
As medidas direcionadas ao setor de recursos hídricos, portanto, serão 
inócuas se vierem apartadas das diretrizes macroeconômicas do país. 
Neste caso, o incentivo a práticas de irrigação mais eficientes não surtirá 
o resultado esperado, caso os preços de mercado ou subsídios favoreçam 
culturas de alta demanda hídrica. O mesmo ocorre no setor industrial, 
onde qualquer política de preços para o uso da água perderá força, caso 
medidas protecionistas favoreçam setores que demandem mais água, 
como as indústrias de papel e celulose e petroquímica, prática comum 
em países em desenvolvimento. 
Winpenny (1994) cita o exemplo da Jordânia, onde a expansão da 
fronteira agrícola tem sido incentivada desde o início da década de 50. A 
expansãoda agricultura irrigada levou o país, através dos anos, a uma 
produção crescente de culturas de baixo valor e de alta demanda hídrica. 
A superprodução destes itens levou à exportação do excedente em 
condições pouco competitivas, devido à política de câmbio do país, 
dando exemplo de como uma política setorial pode afetar o setor de 
recursos hídricos em um país carente deste bem. 
5.4.2. Incentivos 
Os incentivos à conservação e realocação da água para usos de maior 
valor, objetivos básicos da gestão da demanda, podem ser classificados 
como incentivos econômicos e não-econômicos. Os econômicos 
envolvem o estabelecimento de tarifas de água, cobrança pela poluição, 
incentivos fiscais e diversas modalidades de transferência do direito de 
 72 
uso da água ou da propriedade da água. Os incentivos não-econômicos 
abrangem restrições e sanções, o estabelecimento de quotas de consumo 
e normas de utilização da água, além de campanhas educativas. 
5.4.2.1. Incentivos econômicos 
Os incentivos econômicos estão fundamentados em um dos princípios 
básicos da teoria econômica, a qual supõe ser o indivíduo um homo 
economicus, ou seja, um ser racional que procura maximizar a utilidade 
que pode obter do bem ou serviço adquirido. 
A realidade mostra, no entanto, que o homem age freqüentemente de 
modo diferente do ideal, ou seja, suas ações nem sempre parecem 
baseadas na razão. Segundo Simon (1982), que introduziu o conceito de 
racionalidade limitada, isto ocorre porque o homem realmente tenta ser 
racional e maximizar a utilidade de um bem, mas é incapaz de fazê-lo 
porque no mundo real ele nunca tem informações completas e mesmo 
que as tivesse, não estaria capaz intelectualmente de processá-las, 
tornando assim sua racionalidade restrita (Kemper, 1996). 
Embora reconhecendo as limitações do homem, este conceito admite sua 
tentativa de racionalidade no sentido econômico. Isto é de fundamental 
importância, pois implica que o homem reage a certos incentivos 
econômicos de forma previsível. 
Embora a cobrança seja amplamente defendida, especialistas alertam que 
a mesma é condição necessária, mas não suficiente, para se atingir a 
eficiência, a eqüidade e a sustentabilidade. Defende-se ainda que os 
subsídios sejam explicitamente justificados e que as tarifas sejam 
calculadas no sentido de se encorajar a conservação da água e não apenas 
para recuperação dos custos, o que implica que a tarifa deve ser alta o 
suficiente para se mover dentro da porção elástica da curva da demanda. 
 73 
Entretanto há que existir uma forma de prover água para necessidades 
básicas de populações carentes. Obviamente, é pressuposto básico que 
haja um sistema eficiente de medição dos volumes de água consumidos. 
Tarifa de água 
Um meio viável de se alcançar a eficiência na alocação de um recurso é a 
utilização do custo social marginal. Nestas bases, o usuário irá consumir 
a água até que o seu valor marginal seja igual ao custo marginal do seu 
suprimento. Ou seja, o benefício de se consumir a última unidade de 
água equivale ao custo de provê-la. A aplicação deste princípio requer 
que o consumo de água seja medido, que a cobrança seja proporcional à 
quantidade consumida e que o cálculo dos custos marginais do 
suprimento de água seja razoavelmente preciso. É necessário ainda que 
sejam incluídos os custos de oportunidade, de tratamento e de transporte, 
além dos custos ambientais (Bhatia et. al., 1993). 
Winpenny (1994) observa que, embora sejam amplamente utilizadas em 
países dos mais variados graus de desenvolvimento, as tarifas de água 
usualmente são percebidas pelo gestor apenas como um meio de 
recuperação dos investimentos e não como um instrumento de gestão da 
demanda. 
A tarifa de água pode ser um meio eficiente de conservação da água, mas 
o seu impacto na redução do volume consumido depende de como o 
consumidor responde ao aumento dessa tarifa. De uma maneira geral, o 
comprador tem interesse em adquirir determinado produto em 
quantidades maiores quando o preço baixa, assim como é levado a 
restringir ou reduzir seu consumo quando o preço se eleva. Sendo assim 
pode-se afirmar que a quantidade de água demandada tende a variar 
inversamente ao preço, tendo a curva da demanda uma inclinação 
negativa. 
 74 
Estudos efetuados em países desenvolvidos – Austrália, Canadá, 
Inglaterra, Israel e Estados Unidos – mostram que a elasticidade da 
demanda no setor de abastecimento doméstico tende a cair à razão de –
0,3 a –0,7, ou seja, a demanda decresce entre 3 e 7 % a um aumento de 
10% no preço da tarifa (Winpenny, 1994). 
Estudos empíricos mostram que o setor industrial responde melhor às 
variações de preços da tarifa que o doméstico (Tabela 5.1). A 
elasticidade da demanda relativamente alta na indústria reflete um leque 
maior de alternativas de suprimento e de medidas de conservação e reúso 
de água, como opção ao aumento da tarifa. 
Nos países em desenvolvimento, uma vez que o setor industrial conta 
com baixas tarifas de água e facilidade de obtê-la, é comum o uso de 
tanques de resfriamento e de processos “once-through”, ou seja, 
processos nos quais a água é usada uma única vez e jogada fora, em 
detrimento de processos de resfriamento que utilizem a água de modo 
mais eficiente. Além do mais, não há incentivos para que o setor trate os 
seus efluentes e façam o reúso destas águas, seja devido à inexistência de 
legislação ou à fiscalização ineficaz. 
Tabela 5.1 - Estimativas empíricas da elasticidade da demanda de água 
por setor 
Setor Elasticidade da Demanda 
Residencial - 0,20 a – 0,60 
Industrial - 0,45 a –1,37 
Irrigação - 0,37 a –1,50 
Fonte: Bhatia et. al. (1993) 
 75 
No setor de irrigação, a elasticidade da demanda é função da existência 
de alternativas quanto ao tipo de cultura e ao método de irrigação. 
Cobrança pela poluição 
Existem duas abordagens para a cobrança pela poluição: a do 
“consumidor pagador”, na qual o poder público cobra uma taxa do 
usuário para que o mesmo possa usufruir de água de boa qualidade, e a 
do “poluidor pagador”, na qual o poder público cobra uma compensação 
financeira pela poluição causada pelo usuário. Esta última, de larga 
aceitação, facilitou sobremaneira a introdução de cobranças sobre a 
descarga efluente em nível mundial. 
Teoricamente, a cobrança pela poluição deveria estar diretamente 
relacionada aos danos ambientais causados pelos efluentes e/ou aos 
custos de prevenção, tratamento e recuperação do corpo d´água. Na 
prática, entretanto, as taxas tendem a ser estabelecidas em um patamar 
mais baixo que os valores gastos no monitoramento, administração e 
tratamento (Bernstein, 1991). 
A cobrança pela poluição produzida pelo usuário é importante no 
contexto deste trabalho, pela influência que exerce na quantidade de 
água demandada. Caso, por exemplo, o poluidor seja cobrado pelo 
volume dos efluentes lançados nos corpos d’água, terá incentivos para 
reduzir seu consumo, assim como para reciclar suas águas servidas. Esta 
ferramenta é particularmente útil no caso de indústrias que utilizam água 
subterrânea e cuja quantidade de água efetivamente consumida é de 
difícil quantificação. 
Os impactos ambientais dos efluentes industriais dependem de sua 
qualidade, da presença de substâncias tóxicas, do local de lançamento e 
do volume lançado. A experiência brasileira no uso da cobrança pela 
poluição como instrumento de gestão da demanda de água é abordada 
 76 
pela OECD (1987). Neste estudo, realizado entre 1980 e 1982, em 3 
indústrias no estado de São Paulo, a redução entre 40 e 60% no consumo 
de água em apenas 2 anos aparece como um “efeito colateral” positivo 
da medida adotada pela Companhia de Saneamento Básico do Estado de 
São Paulo – SABESP. Esta, na realidade, via na cobrança pela poluição 
apenas um instrumento para a minimização dos custos de tratamento dos 
efluentes industriais e aotimização de suas estações de tratamento de 
esgoto. O estudo da OECED relata ainda reduções de consumo da 
mesma ordem – 30% – nos seis anos que se seguiram à implantação da 
cobrança pela poluição na Holanda, em 1969. 
A cobrança pela poluição, entretanto, não pode ser vista de maneira 
isolada. Há que se encontrar uma perfeita sintonia entre a mesma e a 
tarifa de água, por exemplo. Quando o preço da água é estipulado a 
níveis muito baixos, a conservação e reúso não se tornam atraentes para 
o usuário sob o ponto de vista financeiro. Na cidade de Jamshedpur, no 
leste da Índia, a cobrança pela poluição dos efluentes industriais, 
associada a um baixo custo da água, incentivaram a um consumo maior, 
uma vez que a opção mais economicamente viável seria usar água bruta 
para a diluição dos efluentes. 
Incentivos fiscais 
Existem casos em que os incentivos fiscais constituem-se no modo mais 
rápido de encorajar a conservação de água e a diminuição da poluição 
nos corpos hídricos. Algumas vezes, artifícios simples são mais 
eficientes que tentar mudar o hábito de consumo dos habitantes de uma 
cidade. Em algumas cidades do estado da Califórnia (Bhatia et. al.,1993), 
o artifício consistiu na redução do valor cobrado pela taxa de ligação de 
água de novas edificações que utilizassem válvulas de descarga 
sanitárias com jatos de menor vazão. 
 77 
Na China, onde o setor secundário responde por aproximadamente 75% 
da demanda urbana, consumindo de 3 a 10 vezes o volume de água 
necessário para a produção do bem (comparando com indústrias 
similares em países desenvolvidos) uma das medidas adotadas foi a 
estipulação de cotas de água por indústria, em função das características 
da indústria e do bem produzido. Recentemente foi introduzida uma 
recompensa, sob a forma de desconto na conta de água, para aqueles 
usuários que consumissem um volume inferior àquele estipulado em sua 
cota (Bhatia et. al., 1993). 
Subsídios e empréstimos bancários para o setor industrial a juros abaixo 
de mercado para projetos de conservação da água também são 
freqüentemente encontrados na literatura especializada. Há, entretanto, 
que se analisar a viabilidade do projeto sob duas perspectivas distintas: a 
da sociedade como um todo e a da empresa. Sob o ponto de vista 
público, um projeto é justificável quando seu custo total for igual ou 
inferior ao custo marginal do suprimento de água. Sob o ponto de vista 
individual, o investimento somente será interessante se o valor 
economizado com a tarifa de água for igual ou superior ao valor gasto 
para a melhoria da eficiência no uso da água. Bhatia et al. (1993) citam o 
exemplo de Israel, que, juntamente com outras medidas importantes, 
financiava até 80% do valor do projeto a juros subsidiados. 
Realocação de água 
Um recurso é alocado eficientemente quando é usado para maximizar o 
seu valor. Pode-se prever, para a água, um grande número de usos 
diferentes e parcialmente concorrentes – agricultura, abastecimento 
humano, abastecimento industrial, turismo, lazer, piscicultura, etc. 
Alcançar a eficiência significa, muitas vezes, a mudança do uso da água, 
ou realocação, intra ou intersetorial, como, por exemplo, entre culturas 
de baixo e alto valor e da agricultura para a indústria, respectivamente 
(Kemper, 1996). 
 78 
Realocação de recursos hídricos é um item que vem rapidamente 
ganhando importância, pois, à medida que a população e as atividades 
econômicas se expandem, demandas maiores são geradas para um 
suprimento de água relativamente limitado 
Atualmente, demandas municipais e industriais estão competindo 
diretamente com outros usos, especialmente a agricultura. Sendo assim, 
a realocação da água deste setor para usos municipais vem se tornando 
uma opção para os tomadores de decisão, no sentido de reduzir a 
distância entre a demanda e a oferta no setor urbano. Muitas vezes, 
entretanto, este uso é garantido por alocações anteriores ou costumes, os 
quais não levam em conta o valor econômico da escassez da água 
(Bhatia et. al., 1993). 
A despeito das inúmeras vantagens da realocação da água, a 
possibilidade de que estas transferências possam afetar terceiros não 
diretamente envolvidos no processo tem causado certa preocupação. Tal 
fato talvez seja decorrente das conseqüências das primeiras 
transferências de água ocorridas no Oeste Americano, feitas sem 
qualquer consideração à eqüidade social, à economia regional e ao meio 
ambiente. Estas transferências são muitas vezes denominadas 
“apropriação de água” uma vez que, freqüentemente, os ganhos obtidos 
pelos usuários receptores da água se dão a expensas dos usuários de água 
do local de origem, no que diz respeito à confiabilidade no fornecimento 
e na oportunidade de seu uso. Um exemplo clássico é o de Owens 
Valley, na Califórnia, onde, no início do século, representantes da cidade 
de Los Angeles compraram grandes extensões de terras, apenas com 
intenção de se apropriar da água associada a elas. Os impactos 
ambientais e econômicos no Owens Valley foram devastadores e a 
região nunca se recuperou (U.S. Office of Technology Assessment, 
1993). 
 79 
A literatura aponta basicamente 4 modalidades para a realocação intra e 
intersetorial: mercado de água, leilões de água, banco de água e 
transferência da outorga pelo direito de seu uso. 
Mercado de Água. O objetivo principal desta forma de realocação de 
água é promover o seu uso mais eficiente. De um modo geral, a 
realocação é facilitada quando se permite a comercialização da água, ou 
seja, transferir os direitos de uso de usuários dispostos a vender para 
usuários dispostos a comprar. 
A água tem custos diferentes para diferentes usos e, freqüentemente, tem 
seu menor valor exatamente nos setores que mais a consomem. A 
disparidade entre os preços relativamente altos pagos pelo abastecimento 
urbano e os baixos preços pagos pelo setor agrícola sugere que existem 
oportunidades para usar mercados ou outro instrumento de transferência 
de direitos, para permitir a distribuição mais eficiente da água. 
A experiência dos mercados de água existentes no Chile e no Colorado 
mostram que eles não funcionam sozinhos, ficando longe do modelo de 
mercado perfeito, onde se pressupõe, entre outras coisas, a existência de 
um grande número de atores, entrada e saída livres, informações 
completas, homogeneidade e divisibilidade do produto, ou seja, não 
existem custos de transação. Segundo Kemper (1996) algumas possíveis 
dificuldades para a implantação dos mercados de água estão relacionadas 
à característica da água como bem público, à dificuldade de definir e 
medir um bem em fluxo, às externalidades e aos monopólios. Nos locais 
onde existe mercado de água – Chile, Colorado e Espanha –, vários 
arranjos institucionais foram criados para lidar com estes complicadores. 
Segundo Simpson (1994), existe uma série de condições indispensáveis 
para o funcionamento satisfatório de mercados de água: 
 Direitos de propriedade de água bem definidos no que diz 
respeito à quantidade de água; 
 80 
 Demandas competindo por um bem escasso; 
 Um nível razoável de confiabilidade do recurso hídrico; 
 Aceitabilidade por parte da sociedade do conceito de 
transferência de direitos de água; 
 Uma boa estrutura administrativa e reguladora; 
 Uma adequada infra-estrutura para assegurar a mobilidade da 
água; 
 Uma alocação inicial dos direitos de água adequada e justa; 
 Um sistema justo para realocação dos direitos de água a medida 
que a mesma se torne necessária; 
Leilões de água. Leilões de água são raros, embora existam no estado de 
Victoria, Austrália (Simon and Anderson, 1990), e tenham uma longa e 
bem-sucedida história em Alicante, na Espanha (Winpenny, 1994). 
A condição básica para a existência do leilão é que o governo seja livre 
para vender a água pelo maior lance, o que significa que os usuários nãopossuem quaisquer direitos sobre a água, sejam eles de caráter legal ou 
pelo uso histórico de certa quantidade de água (customary rights). Os 
leilões permitem que a percepção do valor econômico da água por parte 
dos usuários seja revelada através dos lances, e que o setor público tenha 
lucro com a venda. 
Bancos de água. Os bancos de água são instituições que têm como 
finalidade permitir e facilitar as transferências de água nos estados do 
oeste americano. Os bancos de água estabelecem uma conta única para o 
total de água vendida e comprada, intermediando as transações entre 
potenciais vendedores e compradores de água. 
 81 
 Alguns bancos de água funcionam em caráter permanente, como o 
Idaho Water Bank Supply, enquanto outros são temporários, atuando 
apenas em períodos críticos, como os criados na Califórnia durante as 
secas de 1976-1977 e 1987-1991. 
Segundo Bhatia et. al. (1993), podem-se tirar algumas lições valiosas da 
experiência californiana, especialmente no que diz respeito ao banco de 
águas como um meio de transferência de água em longo prazo e como 
um mecanismo eficiente de realocação de água para usos de maior valor. 
Durante a seca de 1991, o preço oferecido aos potenciais vendedores de 
água era alto o suficiente para compensar o lucro que teriam ao cultivar 
culturas de menor valor como arroz, milho e tomate. Como resultado 
desta ação, 80% do total da água vendida foi realocada para o setor 
urbano, enquanto que os 20% restantes foram realocados para culturas 
permanentes e vinícolas, as quais embutiam um alto capital investido. 
Transferência de outorgas de direito de uso. A transferência da 
outorga do direito de uso da água existe na bacia do rio Murray, em New 
South Wales (Austrália) desde 1984. Desde então as quantidades de 
água alocada para fins de irrigação, industrial, lazer e para fins 
ambientais podem ser transferidas, estando, entretanto, sujeitas a veto 
pelo governo estadual, caso a transferência não seja interessante sob o 
ponto de vista da sociedade. 
Esse instrumento é também utilizado no oeste americano, no sentido de 
persuadir irrigantes com contratos de longo prazo com o Federal Bureau 
of Reclamation a conservar e vender parte ou a totalidade da água 
conferida a eles por outorga, para que seja realocada de modo mais 
eficiente sob o ponto de vista econômico (Winpenny, 1994). 
 82 
5.4.2.2. Incentivos não- econômicos 
Umas variedades enormes de medidas não-econômicas podem ser 
consideradas no sentido de promover um gerenciamento eficiente da 
demanda de água, tais como campanhas educativas, normas para 
controle do tempo e da quantidade do fornecimento, restrições e sanções, 
entre outras. Basicamente, os incentivos não-econômicos podem ser 
agrupados em voluntários e compulsórios. 
Restrições e sanções 
Os usuários podem ser forçados a conservar água de vários modos. Em 
sistemas autoritários, onde o usuário tem pouco ou nenhum poder, a água 
pode ser ligada e desligada e mesmo realocada ao bel-prazer dos 
administradores do sistema. O fornecimento de água pode ser cortado em 
tempos de escassez, acarretando a conservação do recurso, de modo 
involuntário. Algumas medidas podem ser eficazes, mas não garantem a 
eficiência e a eqüidade. 
Sanções legais podem ser aplicadas a usuários que não obedecem às 
regras estabelecidas por lei. Restrições são usualmente aplicadas a 
atividades não essenciais, em tempos de escassez temporária, como por 
exemplo, a proibição de lavar calçadas e carros e regar gramados, entre 
outras. 
Quotas e Normas 
Quotas de água e normas podem ser impostas aos usuários, no intuito de 
alocar um suprimento escasso da maneira mais eqüitativa possível. O 
racionamento pode ser efetuado através do estabelecimento de quotas de 
consumo por usuário ou de tarifas punitivas para aqueles que 
consumirem mais que a quantidade preestabelecida. Esta última 
modalidade pode ser considerada de caráter híbrido, uma vez que 
 83 
envolve também um instrumento econômico, tendo um efeito semelhante 
ao de uma multa, sendo, no entanto, mais eficiente, por cobrar em função 
do volume que excedente àquele estipulado previamente. 
Bhatia et al. (1993) citam o exemplo do East Bay Municipal Utility 
District, na Califórnia, que usa uma estrutura tarifária progressiva. 
Aqueles que consumem 140% do valor alocado por sua quota, por 
exemplo, pagam uma tarifa seis vezes superior à tarifa normal. 
Penalidades pelo uso da água em quantidades superiores àquelas 
estabelecidas em normas também são utilizadas em Tianjin, China, onde 
o setor industrial paga de 3 a 50 vezes o valor da tarifa normal, 
dependendo da transgressão: usuários que consomem quantidades de 1 - 
10% superiores à quota não são sobretaxados; de 11-20% , pagam 20 
vezes o valor da tarifa normal; de 21 - 30% , 30 vezes; de 31 – 40% , 40 
vezes e acima de 40% , 50 vezes (Winpenny, 1994). 
Campanhas educativas 
Segundo Bhatia et.al. (1993), campanhas educativas e de apelo ao 
espírito público do usuário são freqüentemente utilizadas, com sucesso, 
como um instrumento de conscientização do usuário quanto à 
necessidade da conservação de água durante períodos de escassez 
temporária. Segundo os autores, durante uma seca severa na Califórnia, a 
cidade de San Diego conseguiu reduzir em 30% a demanda de água, 
apenas com esta medida. 
Na maioria das vezes, entretanto, o conjunto de medidas para a gestão da 
demanda incluem também, além de campanhas educativas e de 
conscientização, instrumentos de caráter econômico, sendo, desta forma, 
de difícil quantificação o impacto individual das campanhas na redução 
da demanda. 
 84 
Apesar de não se dispor de números que traduzam a eficácia desta 
medida no que diz respeito à redução efetiva da demanda de água em 
longo prazo, é patente a importância das campanhas educativas na 
redução dos impactos negativos de medidas mais duras, como 
racionamento e cobrança pelo uso da água. 
5.4.3. Intervenção direta 
A gestão da demanda também inclui intervenções diretas do poder 
público no sentido de melhorar a eficiência da rede de distribuição de 
água ou de criar programas para o incentivo da eficiência, da reciclagem, 
do reúso e da diminuição da poluição, entre outros. 
5.5. RESUMO 
O capítulo discute as diversas alternativas de aumento da capacidade do 
sistema hídrico pelo lado da demanda, através de medidas que 
influenciam o comportamento do usuário, induzindo-o à redução do 
volume consumido, mas conservando o mesmo nível de serviço. Tais 
medidas, que podem ser classificadas em três grandes grupos - medidas 
conjunturais, incentivos (econômicos e não-econômicos) e intervenção 
direta, não exigem, em geral, maiores gastos, mas a aplicação de 
algumas significa mudanças culturais. O texto aborda ainda a 
experiência de alguns países na gestão da demanda e os instrumentos 
adotados. 
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WINPENNY, J.T. Managing water as an economic resource.- London: 
Routledge, 1994. 
6 
 
Sistemas de 
Suporte às 
Decisões 
 
 Francisco Assis de Souza Filho e 
Sila Xavier Gouveia 
6.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
A modernização da legislação dos recursos hídricos, no País, vem 
demandando um estágio de planejamento em que os fatores quantidade e 
qualidade são peças fundamentais para o equacionamento das políticas 
relativas ao setor. Informações cada vez mais complexas são utilizadas e 
cada estado da Federação, mesmo com graus diferenciados de 
desenvolvimento, vem enfrentado o problema mediante a criação de 
organismos adaptados, tanto técnica quanto institucionalmente, à 
minimização das deficiências no setor de recursos hídricos. Assim, os 
estados preocupam-se cada vez mais com a criação de uma base de 
dados que possibilite a condução, a mais racional possível das políticas 
hídricas. 
A Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará, 
(COGERH), por exemplo, vem elaborando um Sistema de Suporte a 
Decisão Espacial (SSDE), para dar apoio ao planejamento operacional 
de várias bacias hidrográficas. As decisões a serem apoiadas visam à 
operação de sistemas de reservatórios, à outorga para o uso da água e à 
licença para a construção de obras hídricas. 
 O presente capítulo apresenta conceitos gerais ligados a sistemas de 
suporte às decisões. O texto é apresentado em seis partes, a saber: a) O 
 88 
gerenciamento de recursos hídricos e negociação de conflitos; b) O 
SSDE como parte constituinte de um Sistema de Informações; c) O 
usuário do SSDE e o nível de decisão a que o sistema pretende dar 
apoio; d) O SSDE, sua arquitetura e a função de cada um dos seus 
componentes; e) Os princípios gerais para implantação do SSDE; f) As 
tarefas necessárias à implantação do SSDE. 
6.2. GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS E 
PROCESSOS DE NEGOCIAÇÃO DE CONFLITOS 
O gerenciamento de recursos hídricos, para múltiplos propósitos, usos e 
objetivos, freqüentemente envolve diversos interesses que acarretam 
disputas. O gerenciamento dos conflitos assim gerados está associado às 
incertezas no suprimento, na demanda, nas modificações decorrentes das 
restrições institucionais e legais e, a uma série de outros fatores inerentes 
ao ambiente gerencial. 
As decisões a serem tomadas pelos órgãos encarregados do 
gerenciamento (agências, comitês de bacias...) ocorrem, portanto, em 
situações de mudanças, restrições e incertezas, (Thiessen & Loucks, 
1992). Um processo privilegiado para a resolução destes conflitos é a 
negociação, cujo principal propósito é a identificação de alternativas com 
a possibilidade de serem aceitas por todas as partes. 
O processo de negociação é interativo e iterativo. Durante o seu 
desenvolvimento, torna-se necessário o conhecimento das implicações 
inerentes a cada uma das alternativas e os benefícios associados as 
mesmas, o que se mostra indispensável para identificar preferências 
relativas a cada uma das partes, tornando viável uma negociação 
racional. 
 89 
Geralmente, o tomador de decisões, por força de suas atribuições, possui 
uma visão abrangente de seu campo de atuação e dos programas de ação, 
com os quais almeja a realização de seus objetivos. Para isso se 
articulam políticas, programas e projetos, os quais se transformarão em 
instrumentais no cumprimento de suas metas. No entanto, ao passar à 
fase de implementação, os dirigentes ressentem-se de ferramentas 
prospectivas apropriadas, que permitam resolver os problemas práticos 
encontrados na implementação de suas metas. 
No campo dos recursos hídricos, a tomada de decisões técnicas e 
operacionais necessita de modelos de previsão confiáveis, que 
proporcionem respostas rápidas e tenham manuseio amigável. Estes 
modelos deverão levar em conta as condições de ambiência dos 
hidrosistemas (sistemas hidráulico/hidrológico) as restrições e os 
condicionamentos de natureza jurídico-administrativa. As condições de 
incertezas hidrológicas são inerentes ao processo, pois são ocasionadas 
pelo caráter estocástico dos fenômenos da natureza, pelas incertezas dos 
parâmetros dos modelos e ainda pelas incertezas dos próprios modelos 
utilizados. Portanto, a metodologia de construção de uma ferramenta, 
que dê suporte às decisões de um Sistema Sócio-Técnico, deve ser 
entendida como a montagem de um Sistema Técnico em um ambiente 
Sócio-Político (Grigg, 1996). 
Para os órgãos de planejamento de recursos hídricos, esta ferramenta 
deverá dar suporte à operação de sistemas de reservatórios, aos cursos 
dos rios e ou aos grandes vales perenizados do semi-árido, aos sistemas 
de abastecimento das cidades, à concessão de outorgas para o uso da 
água e ao licenciamento para a construção de obras hídricas. 
 
 
 
 90 
6.3. O SSDE COMO PARTE DE UM SISTEMA DE 
INFORMAÇÕES DE RECURSOS HÍDRICOS 
 
Um Sistema de Informações de Recursos Hídricos (SIRH) consiste em 
um conjunto de conhecimentos necessários à gestão dos Recursos 
Hídricos e ao acompanhamento das políticas governamentais deste setor, 
no âmbito de unidades que tratam destas questões. A Figura 6.1 
apresenta as partes essenciais de um sistema de informações, em 
camadas: 
A geração da informação, responsável pela contínua atualização dos 
dados; 
A base de dados, constituída por séries históricas e pelo conhecimento 
gerado, a partir das informações básicas; 
Uma política que torne acessível a informação; 
O processo de tomada de decisão, o qual é, em última análise, o 
objetivo final do sistema de informação. 
A complexidade de cada uma das camadas constituintes da pirâmide, 
pode apresentar-se de modo diferenciado, segundo a ótica de usuários 
diversos, como função do uso pretendido. 
De maneira geral, a importância das camadas superiores cresce com o 
horizonte da decisão tomada, (curto, médio e longo prazo), e com o nível 
da decisão no processo de planejamento (operacional, tático ou 
estratégico). 
 
 91 
Figura 6.1 - Estrutura do sistema de geração da informação 
 
As informações referentes aos recursos hídricos são oriundas de diversas 
fontes e processos como: 
 Compilação nos planos de bacias hidrográficas; 
 Monitoramento de demandas, medida de utilização e estimativa 
das necessidades concernentes ao uso industrial, agrícola, 
turístico e urbano e/ou outros; 
 Informações do sistema de outorga e da cobrança pelo uso da 
água; 
 Informações referentes ao licenciamento, para implantação de 
novas obras hídricas (poços, barragens, adutoras); 
Geração da Informação
Base de Dados, Informações e 
Conhecimentos
Disponibilização da 
informação
Tomada de 
Decisão
 92 
 Dados resultantes da operação dos hidrossistemas; 
 Dados oriundos da participação popular e pública na gestão dos 
recursos hídricos; 
 Monitoramento hidroambiental (medida de parâmetros 
fluviométricos, estoques de água, pluviométricos, de aqüíferos, 
dados sobre qualidade da água superficial e subterrânea e 
parâmetros climáticos). 
A base de dados, informações e conhecimentos de um SIRH, pode ser 
armazenada em diversos meios (papel, magnético,microfilme) e nas 
mais diversas formas possibilitadas por estes meios em variados locais 
(banco de projetos, bibliotecas, banco de dados e sistemas de 
informações georeferenciadas – SIG), dispersos por instituições distintas. 
Nenhum destes meios e formas de armazenamento pode deixar de ser 
levado em conta quando da formatação do SIRH. 
A disponibilização da informação pode ser entendida como o sistema de 
informação “Stricto Sensu”. É no âmbito desta camada que se estabelece 
a política de circulação da informação e as articulações 
interinstitucionais, para troca da base de dados, informações e 
conhecimentos, gerados a partir da demanda e oriundos de suas funções 
e atribuições. Esta camada possui importantes ingredientes políticos e 
institucionais. 
A tomada de decisão é o ápice e o objetivo final do sistema de 
informação. As decisões podem ser divididas em três grandes classes: as 
operacionais, as táticas e as estratégicas. 
Um exemplo das decisões operacionais é a operação de um reservatório 
isolado, quando se procede a pequenos ajustes na liberação de suas 
vazões, ou ainda a transferência de água através de canais e ou adutoras. 
 93 
Para as decisões táticas: podemos citar, como exemplo, a outorga de 
caráter anual, a definição da regra de operação anual dos hidrossistemas. 
Por sua vez, as decisões estratégicas podem ser exemplificadas pela 
definição da hierarquia de construção de obras hídricas e pelos planos de 
recursos hídricos que definem as outorgas de longo prazo. 
6.4. OS DECISORES 
A Política de Recursos Hídricos tem várias instâncias de decisão, 
dependendo do tipo e da abrangência. 
Por tipo: Parlamentar, executivo ou arbitragem de conflito; 
Por abrangência: Articulação de Políticas Públicas, Sistema de Recursos 
Hídricos, problemas hídricos na bacia hidrográfica e em escala local. 
As decisões que dizem respeito, mais de perto, a este trabalho, são 
aquelas referentes às bacias hidrográficas, que têm como órgãos 
gestores, no caso do Ceará, o Comitê de Bacia (CB), a COGERH e a 
SRH, e como principais atribuições a alocação e a realocação dos 
recursos hídricos na bacia. 
A alocação e a realocação dos recursos hídricos decorrem de dois 
processos: 1) negociação da regra de operação de utilização dos estoques 
de água e, 2) através do processo de outorga de uso. Estas decisões 
serão tomadas com mais segurança com o auxílio de um Sistema de 
Suporte a Decisão (SSD). 
O pressuposto fundamental de um Sistema de Suporte a Decisão é o de 
que o processo seja racional. E, para isso, segundo Grigg (1996), é 
necessário percorrer os seguintes passos: 
 Reconhecimento e identificação do problema; 
 94 
 Definição da meta a ser alcançada; 
 Estabelecimento de critérios e magnitude da meta definida; 
 Formulação de alternativas; 
 Projeção das alternativas, no tempo e no espaço, e análise dos 
impactos; 
 Escolha de uma alternativa; 
 Sua implementação. 
Muitas vezes, o processo político perturba ou frustra uma tomada de 
decisão racional, introduzindo elementos imprevisíveis ou de difícil 
entendimento. Estas interferências se apresentam como reflexos de 
debates ideológicos no processo decisório das políticas públicas, as quais 
fixam o nível de decisão do Sistema de Recursos Hídricos. Também, 
identificam-se estas interferências sob a forma de conflitos de interesses 
específicos, em esferas de decisões inferiores. 
A regra anual, de operação dos reservatórios, que fixa a alocação de água 
é um processo político dentro do modelo cearense. Este tipo de modelo, 
conforme bem definiu Grigg (1996), pressupõe: 
 
 Identificação dos grupos interessados no problema; 
 Identificação das trocas potenciais e estratégias que podem 
ocorrer nas negociações; 
 Participação popular; 
 Estabelecimento de alternativas que possibilitem aproximações, 
no sentido da resolução dos conflitos; 
 Identificação das preferências individuais e grupais; 
 95 
 Análise comportamental, votação e outros conceitos adidos às 
ciências políticas. 
A decisão é tornada irrevogável, quando submetida a valores, crenças e 
interesses das partes que constituem o processo. Neste sentido, o SSD 
apresenta-se como ferramenta apta a dirimir conflitos realmente 
existentes ou aparentes e apresentar alternativas de trocas entre as partes, 
no processo de negociação. 
6.5. O SISTEMA SUPORTE A DECISÃO ESPACIAL 
O modelo a ser descrito é o de um Sistema de Suporte a Decisão 
Espacial (SSDE), o qual será parte constituinte do Sistema de 
Informações de Recursos Hídricos (SIRH). 
O SSDE se constitui em uma nova classe de sistemas computadorizados, 
que combinam técnicas de Sistema de Informação Geográfica (SIG) e 
Sistema de Suporte a Decisão (SSD), auxiliando os tomadores de decisão 
na análise de problemas que possuem dimensão espacial, (Walsh, 1993). 
Devido ao fato dos problemas em Engenharia de Recursos Hídricos 
envolverem, predominantemente, a dimensão espacial e do SSDE 
contemplar as vantagens do SGI e SSD, escolheu-se a construção do 
SSDE como ferramenta básica de apoio ao processo de decisão da 
COGERH. 
6.5.1. Estrutura do sistema de suporte a decisão 
O SSD é um sistema computacional de fácil entendimento e utilização, 
cujo objetivo é ajudar pessoas ou grupos decisórios a solucionar 
problemas não estruturados ou parcialmente estruturados. Entenda-se por 
problemas não estruturados aqueles que não são passíveis de serem 
 96 
sistematizados por equacionamento matemático ou por não possuírem 
estrutura conceitual lógica, Porto (1997)2. 
Basicamente, os SSD são compostos de três partes: 
 Um módulo de diálogo (geralmente uma interface gráfica); 
 Uma base de dados/conhecimentos; 
 Uma base de modelos (otimização e simulação). 
A Figura 6.2 apresenta a interligação dos diversos componentes de um 
sistema deste tipo. 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 6.2 - Arquitetura de um sistema de suporte a decisão (Fonte: Walsh, 
1993) 
Em sua concepção, os SSDs têm as seguintes características peculiares: 
 São orientados aos tomadores de decisão ou aos usuários de 
recursos hídricos. Os usuários deverão constituir o principal foco 
no processo de construção do SSD; 
 São interativos; 
 
2 Porto, R.L. Comunicação pessoal 
 
 97 
 São direcionados a problemas não-estruturados ou parcialmente 
estruturados; 
 Possuem componentes modulares, integrando a interface do 
usuário, modelos e banco de dados. 
6.5.2. Estrutura de um sistema de suporte a decisão espacial 
A união da tecnologia de um SIG a um SSD propicia a formação dos 
Sistema de Suporte a Decisão Espacial (SSDE) que, em suma, é um SSD 
direcionado a dar suporte à tomada de decisão com relação a problemas 
não-estruturados com dimensão espacial. A estrutura dos SSDEs baseia-
se em uma interface padrão entre SIG e o modelo. 
A Arquitetura de um SSDE é apresentada a seguir: 
Sistema de Informação Geográfica - O Sistema de Informação 
Geográfica (SGI) é um sistema computacional de ajuda à aquisição, 
armazenamento, análise e apresentação de dados geográficos (Eastman, 
1995). Os dados geográficos podem ser naturais, (rios, lagos, relevo, 
vegetação) ou antrópicos (reservatórios, estradas, cidades). 
O SGI proporciona a manipulação espacial dos dados, sendo portador de 
ferramentas de análises ágeis e adaptadas à organização, edição, 
armazenamento, análise, localização e informação de atributos de dados 
geográficos. Tornam ainda possíveis operações aritméticas entre as 
variáveis dos diversos planos de informação, respeitando sua distribuição 
espacial. No entanto, os SGI existentes têm pequena capacidade de 
modelagem, como decorrência da simplicidade de suas ferramentas de 
transformação. As partes componentes de um SGI são a base de dados 
espaciais e a base de atributos dos dados. 
 98 
Banco de Dados Espaciais ede Atributos: Constituído por espaço 
devidamente organizado no computador, no qual estão armazenadas as 
informações geográficas descritivas dos elementos da superfície 
terrestre, forma e posição, (banco de dados espaciais) e as qualidades ou 
atributos relativos a tais elementos, (banco de dados de atributos). O 
núcleo central do SGI é a base de dados espaciais e de atributos. A base 
de dados espaciais refere-se à localização e posição relativa dos objetos. 
Estes, no formato vector, são pontos, linhas e polígonos e no formato 
raster são células de uma grade. Os atributos, por sua vez, são as 
características não espaciais, associadas aos objetos, como por exemplo: 
volume do reservatório, curvas cota/área/volume. 
Sistema de Digitalização de Mapas: Componente que permite a 
conversão de dados espaciais, derivados de mapas existentes canalizados 
para o formato digital; 
Sistema de Gerenciamento do Banco de Dados: Tem como principal 
função oferecer condições para edição, manipulação e análises, no banco 
de dados de atributos; 
Sistema de Análise Geográfica: É a ferramenta que dá ao SIG sua 
verdadeira identidade. É o módulo que distingue o SIG dos sistemas 
tradicionais de pesquisa em banco de dados, pois, neste caso, as 
ferramentas analíticas utilizadas têm capacidade de trabalhar de fato, 
com os dados distribuídos espacialmente. 
Sistema de Apresentação Cartográfica: É o sistema que garante 
produção de mapas a partir das informações contidas no banco de dados 
espaciais e de atributos. 
O SIG pode, ainda, ter como componentes acessórios, mas não 
essenciais: 
 99 
Sistema de Processamento de Imagens: Adiciona ao SIG a capacidade 
de trabalhar com imagens de satélite, fornecendo os meios necessários ao 
tratamento e à análise deste tipo de informação; 
Sistema de Análise Estatística: Torna possível o tratamento estatístico, 
tanto com o banco de dados espaciais como com o de atributos, 
resultando em relatórios estatísticos. 
6.5.3. Sistemas de Informações Geográficas 
Os quatro componentes básicos de um SIG são: hardware, software, 
dados geográficos e pessoais. O componente hardware se constitui de 
todos os equipamentos necessários para desempenhar funções de coleta, 
processamento e apresentação de informações, em forma digitalizada. 
No desenvolvimento das atividades de gestão de recursos hídricos, 
trabalha-se com uma variedade muito grande de informações distribuídas 
espacialmente, devendo estas serem devidamente atualizadas, 
necessárias às previsões inerentes aos cenários futuros do 
desenvolvimento do Estado, com vistas a um melhor planejamento dos 
recursos hídricos. Isto pode ser bastante facilitado através da aplicação 
da capacidade dos SIGs de trabalharem de forma dinâmica as 
informações. 
6.5.4. Banco de dados 
O banco de dados é uma coleção de dados organizados e integrados, 
armazenados em forma de tabela. As tabelas de dados devem ser 
sistematizadas por assunto tendendo a reduzir a ocupação de espaço com 
armazenamentos repetidos de uma mesma informação. As tabelas devem 
estar interligadas através de chaves e através de conotação relacional. 
Isto posto além de proporcionarem diminuição do espaço ocupado pelo 
 100 
banco de dados evitam o seu crescimento exagerado, tornando a 
manipulação mais eficaz. 
Na organização dos modelos gerenciais de recursos hídricos é desejável 
que se disponha de: 
 Uma gestão integrada e descentralizada, ou seja, cada elemento 
institucional a compor o Sistema de Gerenciamento, tendo 
atribuições peculiares e que prestem, consequentemente, 
contribuições específicas à atualização das informações; 
 Um modelo gerencial deste tipo exige que a informação flua de 
forma ágil e precisa. Deste fato decorre que os bancos de dados 
das diferentes instituições, componentes de um Sistema de 
Gerenciamento, tenham que procurar, em sua arquitetura, 
estarem preparados para a manipulação, através de um sistema 
gerenciador de banco de dados relacional e distribuído. 
O sistema deverá ter propriedades de integração e compartilhamento. 
Entende-se por sistema integrado a unificação dos diversos arquivos de 
dados que, do contrário, seriam distintos, eliminando-se total ou 
parcialmente qualquer redundância dos mesmos e, por sistema 
compartilhado, a capacidade de diferentes usuários manipularem as 
mesmas partes dos dados simultaneamente (acesso concorrente); todos 
os usuários podem ter acesso às mesmas parcelas de dados (propósitos 
diferentes). 
6.5.5. Modelos 
A linguagem adotada nas ciências relativas ao domínio físico provém da 
Matemática. Através desta linguagem, traduz-se o fenômeno natural, o 
mundo existente, para o domínio das representações humanas. Estas 
 101 
representações ou a forma de realizá-las são os modelos numéricos, que 
consubstanciarão o banco de modelos do SSDE. 
Os modelos devem satisfazer plenamente os critérios listados em Porto 
& Azevedo (1997), quais sejam: precisão, simplicidade, robustez, 
transparência e adequação e, ao serem implantados, deverão cobrir um 
amplo leque de possibilidades de análises, contemplando os aspectos 
relacionados ao tratamento e projeção temporal e espacial da informação, 
recuperada do banco de dados ou avaliada pelo usuário. 
Os modelos a serem incorporados no SSDE podem ser classificados 
segundo as categorias: 
 Modelos de simulação e otimização do sistema rio - 
reservatório; 
 Projeção e estimativa da demanda atual; 
 Modelos de água subterrânea; 
 Modelos de escoamento na bacia; 
 Modelos de transporte de sedimento; 
 Modelos de qualidade da água, em rios e reservatórios, e 
modelos ecológicos; 
 Modelos hidrodinâmicos; 
 Programas de propósito geral. 
A implantação destes tipos de modelos no SSDE pode seguir três 
caminhos básicos: o primeiro, pertinente ao desenvolvimento de modelo 
específico para o SSDE; o segundo, incluindo a escolha de modelo de 
uso geral e sua implantação no sistema, e o terceiro, variante do segundo, 
utiliza o modelo de uso geral como núcleo encapsulado e um pré e pós 
 102 
processador, que produz interface amigável (exemplo interfaces 
Windows dos modelos HEC2, QUAL2E). 
Modelos de Simulação, Otimização da Alocação da Água. Yeh (1985) e 
Wurbs (1993) realizaram revisão da literatura sobre os modelos de 
simulação e otimização de sistemas de reservatórios. Loucks et al (1981) 
apresentaram em seu livro “Water Resource Systems Planning and 
Analyses” a elaboração conceitual e numérica da modelagem para a 
operação de sistemas de reservatórios. Modelagem de quantidade e 
qualidade pode ser encontrado em Mays (1997). 
Souza Filho & Porto (1996) estudaram a alocação de águas para o 
sistema de reservatórios da região metropolitana de Fortaleza utilizando 
o modelo de rede de fluxo MODSIM desenvolvido por Labadie et al. 
(1986). 
Apresentado pelo professor Loucks, o modelo IRIS (Interative River 
System Simulation) foi desenvolvido pela International Institute for 
Applied Systems Analyses (IIASA) e pela Cornell University. O modelo 
opera os reservatórios como função da estocagem e da estação do ano e 
opera o sistema de reservatórios de forma combinada. 
Wurbs e Karama (1995) desenvolveram o modelo RESSALT, que 
contempla a operação de sistemas de reservatórios sujeitos a processos 
de salinização. 
Os modelos HEC 5 (HEC,1982), bem como o HEC 3, são muito 
utilizados, tendo sido o último, HEC 3, utilizado na realização do Plano 
Estadual de Recursos Hídricos do Estado do Ceará, SRH-Ce (1991). 
Lund et al (1995) propuseram modelo de rede de fluxo para alocação de 
água, baseado em simulador desenvolvido pelo Corps Engineering, no 
modelo HEC-PRN. 
 103 
Fontane (1997) desenvolveu modelagem do planejamento da operação 
de reservatórios, utilizando lógica Fuzzy na definição da função objetivo. 
Esta linha de pesquisa é compartilhada por Russell et al (1996), e Huang 
(1996). 
Modelosde qualidade e modelos ecológicos. Existem diferentes tipos de 
modelos de qualidade da água. A adequação do modelo e os dados 
básicos exigidos dependem do propósito do estudo. 
A modelagem numérica de bacias hidrográficas tem sido contemplada 
com grande número de modelos que avaliam o impacto ocasionado por 
cargas pontuais, mas são poucos os modelos que analisam o efeito das 
cargas difusas. 
A modelagem da qualidade das águas / modelos ecológicos, em 
ambientes aquáticos superficiais, encontram revisões e sistematização 
nos trabalhos de Thoman e Muller (1983), Chapra (1997) e Jorgensen 
(1993); Porto (1991) e Wrobell (1989). 
Em rios: 
Diversos modelos são encontrados na literatura, que simulam a 
qualidade da água dos rios. O modelo QUAL2E (Enchanced Stream 
Water Quality Model), Brown et alli (1987), é um modelo 
unidimensional, que opera com escoamentos hidraulicamente 
permanentes e pode simular até 18 constituintes diferentes. Este modelo 
foi desenvolvido pela EPA (Enviromental Protection Agency), dos 
Estados Unidos, sendo, provavelmente, o modelo de qualidade de água 
mais utilizado na atualidade. 
O modelo WASP5 (Ambrose,1993) foi também desenvolvido pela EPA, 
simulando escoamentos transientes em rios, reservatórios e estuários, 
simulando o processo de advecção e difusão nos corpos d’água, 
 104 
simulando processos de eutrofização, DBO e OD, bem como o 
lançamento de uma substância tóxica no corpo d’água. 
O modelo CE-QUAL-RIV1 foi desenvolvido pela Waterway Experiment 
Station e associa o modelo de propagação de cheias que resolve as 
equações de Saint Venant, associadas aos parâmetros de qualidade da 
água, temperatura, OD, DBO e nutrientes (ciclo do fósforo e nitrogênio). 
O modelo DESERT, desenvolvido pela IIASA, é um modelo de análise 
de cenários de tratamento e impactos nos cursos d’água, ocasionados em 
decorrência dos lançamentos. 
Outros modelos, como o SWMM, destinam-se a aplicações em regiões, 
enquanto que o SWRRB trabalha com fontes difusas, em regiões rurais, 
Arnold (1991). Existem ainda modelos que apresentam componentes de 
canais naturais como parte de um processo de simulação de rede 
rio/reservatórios em um sistema. Exemplos deste tipo de modelo são o 
WQRRS (HEC, 1985) e o HEC 5Q (HEC, 1986) desenvolvidos pelo 
Hydrologic Engineering Center. 
Em reservatórios: 
Chapra (1997) apresentou modelo mecanicista de predição de processo 
de eutrofização em reservatórios dimíticos, ou seja, modelo com duas 
estratificações e duas misturas anuais. É utilizado para a simulação do 
processo de eutrofização em reservatórios, baseando-se no ciclo do 
fósforo. Souza Filho (1997) apresentou modelo de previsão da 
concentração de sais em reservatórios, que satisfaçam a hipótese de 
mistura completa. 
A modelagem unidimensional, vertical, em reservatórios, tem 
apresentação conceitual em Ford & Johnson (1986) e Bross & Harleman 
(1979). 
 105 
O CE-QUAL-R1 (USACE, 1986) é um modelo unidimensional, sendo a 
direção considerada a vertical, para simulação transiente em 
reservatórios. Os parâmetros de qualidade da água são temperatura e 
salinidade, considerando a possibilidade de estratificação, condições 
aeróbias e anaeróbias, alcalinidade-pH-CO2, estado trófico, coliforme e 
carga orgânica, entre outros parâmetros. 
Outro modelo unidimensional, vertical, é o WESTEX (Fontane et alli, 
1993), que simula o efeito do vento e da temperatura, bem como OD, 
DBO e três constituintes conservativos. 
Exemplo de modelo bidimensional de qualidade da água é o CE-QUAL-
W2, Cole et al (1995). É um modelo simulador da hidrodinâmica, 
utilizando integração das equações de quantidade de movimento, 
lateralmente. 
Hidrodinâmicos: 
A importância da modelagem hidrodinâmica na qualidade da água surge 
da necessidade de se quantificar o processo de mistura nos corpos 
d’água. Ficher et al (1979) descrevem, de forma minuciosa, o processo 
de mistura em rios, reservatórios, estuários e regiões costeiras. A 
modelagem hidrodinâmica tem tido grande avanço com o progresso da 
Informática. A aplicação da modelagem da turbulência na resolução de 
problemas hidrodinâmicos tem uma apresentação sistemática em Rodi 
(1980) e ASCE (1988). 
Diversos trabalhos aplicam modelagem da hidrodinâmica para avaliação 
e predição da qualidade da água, como atesta King (1994 a,b) RMA-2 e 
RMA-10, modelos estes utilizados e desenvolvidos pelo grupo de 
Modelagem em Mecânica dos Fluidos Ambiental da Universidade 
California, Davis. 
 106 
Falconer (1980 e 1991), Yu & Righetto (1998) e Jin et al (1993), Souza 
Filho (1995), Souza Filho e Araújo (1998) para citar apenas alguns, 
apresentaram modelagem hidrodinâmica que possibilitam análise de 
problemas de qualidade da água localizados de forma multidimensional. 
6.6. INTEGRAÇÃO MODELO/SISTEMA GEOGRÁFICO DE 
INFORMAÇÕES 
Diversas estratégias são utilizadas na realização da integração de 
modelos numéricos e SIG. A associação mais intima entre SIG e 
modelos dá-se nos modelos hidroambientais distribuídos. Estes modelos, 
porém, necessitam de uma base de dados avantajada, nem sempre 
disponível. 
Assim, os modelos apresentados são do tipo concentrado ou do tipo 
semidistribuído. Segundo Liao e Tim (1997), as três arquiteturas têm as 
seguintes características: 
 Acoplamento frouxo do SIG-Modelo: procura as tarefas mais 
apropriadas do GIS, de gerar, organizar e apresentar os dados de 
entrada e saída dos modelos. 
 Acoplamento Íntimo: este acoplamento é obtido a partir de 
pequena modificação feita no código do programa SIG, de 
forma a possibilitar transferência de dados entre o modelo e o 
programa, através de interface que possibilite troca de arquivos 
entre modelo e SIG. 
 Acoplamento completo: caracteriza-se pela incorporação dos 
componentes funcionais do SIG no MODELO ou vice-versa. 
Elimina-se a interface, diminuindo-se redundâncias de 
desenvolvimento dos módulos do modelo e do SIG. Este tipo de 
 107 
modelo facilita a construção e análise de cenários, porém 
apresenta complexa interação entre módulos, impondo a 
utilização de modelos mais simplificados. 
6.7. RESUMO 
O atual estágio de desenvolvimento dos processos de manejo e 
gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil e mais particularmente no 
Estado do Ceará, apresentam-se cada vez mais complexos no que tange a 
sua administração. Os problemas decorrentes do manejo das águas 
atualmente armazenadas e das possibilidades futuras do aumento destes 
estoques, as localizações dos mananciais face aos centros de consumos, 
aliados ainda aos aspectos de qualidade, serão, sem dúvida, os grandes 
desafios que administradores do setor enfrentarão nos próximos anos. 
Os instrumentos para que medidas necessárias a um planejamento mais 
racional dos recursos hídricos sejam tomadas pelos administradores, de 
modo eficiente e em tempo hábil, serão os Sistemas de Suporte a 
Decisão, os quais têm por base modelos matemáticos e base de dados 
versando sobre os vários atributos que interessam a determinado capítulo 
no campo do planejamento dos recursos hídricos. 
Este trabalho esboça, de forma resumida, as linhas gerais de um Sistema 
de Suporte a Decisão, incorporando bibliografia do assunto e definindo 
marcos conceituais para o projeto e implantação de um sistema deste 
tipo. 
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7 
 
A Cobrança pelo 
Uso da Água 
 
 
Nilson Campos e 
Ticiana M. Carvalho Studart 
7.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
O dia, a água, o sol, a lua, a noite - são coisas que eu não tenho que 
comprar com dinheiro. Assim escreveu Titus Muccius Plautus, 
dramaturgo romano, há muitos séculos passados. A analogia de Plautus 
entre os cinco entes provavelmente baseava-se no caráter cíclico de 
eventos que aconteciam independentemente das vontades das pessoas. 
Esses cinco entes são conseqüências dos ciclos de rotação dos astros - 
Sol, Terra e Lua. Contudo, a água tem particularidades não evidentes 
naquela época e, por isso, não percebidas por Plautus: a limitação 
quantitativa e a vulnerabilidade à poluição. 
Foi na visão expressa por Plautus que se desenvolveram muitas 
sociedades. As pessoas moravam nas proximidades de fontes de água e, 
quando dela tinha necessidade, a ela se deslocavam. Com o crescimento 
das cidades e populações, este método primitivo de abastecimento de 
água foi se tornando ineficiente. As demandas por água multiplicaram-
se; novos problemas foram gerados; novas soluções tornaram-se 
necessárias. 
O processo acelerou-se a partir da Revolução Industrial. Durante os 
períodos de estiagem, as ofertas de água passaram a ser insuficientes 
para o atendimento das demandas. A técnica secular de transportar água 
 112 
ao longo do tempo, das épocas de cheias paras as épocas de estiagem, foi 
intensificada. Grandes reservatórios foram construídos, envolvendo 
consideráveis custos econômicos. A água bruta passou a ter um custo 
significativo. Nos rios, as águas já não mais corriam somente pela força 
da natureza: o homem intervira na parte terrestre do no ciclo hidrológico. 
A evolução na maneira de usar a água, acarretou inevitáveis mudanças 
no modo de administrá-la. Os corpos d'água - rios, lagos e açudes - 
passaram a receber cargas poluidoras em quantidades superiores às suas 
capacidades de depuração. As águas foram se tornando mais e mais 
poluídas. Para usá-las, a sociedade passou a pagar elevados custos de 
tratamento. O aspecto poluição das águas, associado a recorrentes 
desastres ambientais, fez a sociedade acordar, aos poucos, para uma nova 
maneira de ver e administrar os recursos hídricos e meio ambiente. A 
busca de novos paradigmas se tornou mais acentuada 
Estudar a história da administração e cobrança das águas constitui-se no 
principal objetivo do presente capítulo, o qual também avalia a evolução 
do processo histórico do uso da água e o comportamento da Sociedade, 
em diferentes culturas. As abrangências temporal e espacial - da Roma 
Antiga ao Ceará de hoje - limitam o artigo às linhas filosóficas de razões 
para cobrar e situações onde não cobrar. 
7.2. A HISTÓRIA ANTIGA DA GESTÃO DAS ÁGUAS 
Até cerca de 440 anos após a fundação de Roma, a demanda por água era 
satisfeita através da adução do rio Tiber, de poços e fontes. Com o 
crescimento da cidade eterna, os romanos desenvolveram o primeiro 
sistema de distribuição de água da História, ainda no início da era Cristã. 
A água passa, assim, a vir ao encontro da população – e não mais o 
inverso – através de longos aquedutos como Appio, Anio Vetus, Acqua 
Marcia, Tepula, Virgo e Alsietina. Na Roma Antiga a administração das 
 113 
águas era competência da Comissão de Águas (Statio Aquarum), 
liderada pelo Comissário de Águas (Curator Aquarum) - cargo vitalício, 
nomeado pelo Imperador, com aprovação do Senado - auxiliado por dois 
Pretorianos.No ano de 97, o Imperador Nerva Augustus nomeia Julius Frontinus VI 
Comissário de Águas. Como tal, Frontinus tem autoridade para 
administrar um sistema de adução e de distribuição de água complexo, 
onde se estimava a taxa de consumo através do diâmetro da tubulação. A 
unidade de vazão era denominada quinaria, a qual, até os dias atuais, não 
foi avaliada comparativamente as unidades correntes. 
Tentando organizar sua gestão, Frontinus escreve dois livros, nos quais 
registra fatos e descreve o sistema de distribuição de Roma àquela época. 
Seus livros constituem a principal fonte de informação da gestão das 
águas no passado. 
A Comissão de Águas mantinha registros com dupla entrada: um para 
avaliar as disponibilidades hídricas; outro para registrar as demandas 
atendidas (conceito moderno de outorga). 
Havia, entretanto, certo grau de corrupção espalhado no poder da 
estrutura administrativa da água. Segundo Caponera (1992), há indícios 
de corrupção entre os comissários de água da Roma Antiga, que 
retiravam a água mais pura do sistema público para vendê-las em 
benefício próprio, substituindo-as por água de qualidade inferior. Como 
foi posto por Lanciani (1880): É instinto dos antigos e modernos 
guardas de água cometer tais fraudes. 
7.2.1. A cultura da água livre 
As idéias expressas por Plautus certamente não eram originais. 
Tratavam-se de idéias antigas, já inseridas em costumes e leis, que o 
 114 
dramaturgo colocou de maneira elegante em uma frase. Uma 
retrospectiva histórica permite captar trechos que comprovam a cultura e 
o direito do livre acesso à água. 
A Lei Talmúdica, escrita entre os séculos quinto e terceiro antes de 
Cristo, estabelece: rios e riachos que formam fontes, estes pertencem a 
todos os homens (cives). A Lei reconhecia ainda a existência de poços 
públicos e o direito de acesso a todo viajante (peregrini). A Lei dos 
Visigodos (Lex Vishigothorum), do século VII DC, estabelecia, para os 
maiores cursos de água (flumina maiora), a liberdade de acesso para 
navegação, pesca e outros usos comunitários (Caponera, 1992). 
7.2.2. Indícios de cobrança de água bruta 
Se, ao longo de todos os tempos, há provas da cultura e do direito de 
livre acesso a água, há também provas de civilizações onde a 
organização da distribuição de águas em sistemas mais complexos se 
dava sob a administração do estado e com cobrança de alguma taxa. Na 
China antiga, o Li-Chi estabelecia: 
"Na primavera toda a vida começa e as chuvas do Paraíso caem na 
Terra, e portanto, deixem as águas correrem e irrigarem os campos; nos 
meses de verão construam-se barragens e diques e estoque-se água para 
uso posterior; ... nos meses de inverno a vida cessa e a dureza chega, 
faça-se a inspeção dos trabalhos, a coleta de taxas de água e a punição 
dos ofensores. ” 
Mesmo na época de Frontinus, na Roma Antiga, embora quase toda a 
água fosse distribuída para uso público, havia uma parte destinada ao 
Imperador e a particulares. Os particulares recebiam água através de uma 
autorização escrita (epistula a principe) e eram sujeitos ao pagamento de 
uma taxa de água. (Frontinus, reprint 1997). 
 115 
7.2.3. Razões para a cobrança da água 
Ao analisar-se estes fragmentos de textos sobre a administração das 
águas na Antiguidade, pode-se detectar possíveis razões para diferentes 
sociedades adotarem, ou não, a cobrança da água. A filosofia de Plautus 
se referia ao acesso às águas que corriam, por força da natureza, 
livremente em rios riachos ou afloravam em fontes. Esta era a filosofia 
predominante. 
Por outro lado, a cobrança da água bruta na China antiga certamente não 
tinha os mesmos objetivos que se pretende hoje. A palavra taxa poderia 
ter um significado diferente. O certo é que havia situações onde a água 
era cobrada. Na Roma Antiga, por sua vez, a cobrança das águas aos que 
tinham o privilégio de recebê-las em casa, muito se assemelha aos 
sistemas atuais de abastecimento de água. 
As experiências relatadas mostram que, nos tempos antigos, a cobrança 
pela água, ou o seu livre acesso, podiam ser encontrados em diferentes 
situações, tais quais: 
 As pessoas tinha livre acesso a rios e fontes; 
 Em situações em que as águas eram distribuídas às pessoas, estas 
pagavam uma taxa de água; 
 Em situações onde eram necessárias barragens para a agricultura 
irrigada, havia uma taxa de água. 
Muitas das situações de gestão de águas enfrentadas nos tempos antigos 
podem ser encontradas na sociedade moderna e os procedimentos 
adotados são similares. Provavelmente, a grande diferença reside na 
preocupação atual com os impactos dos efluentes industriais e 
municipais na qualidade da água dos rios e lagos. 
 116 
7.3. A ATITUDE PERANTE A ÁGUA PÓS IDADE MÉDIA 
No período pós idade média as pessoas tinham pavor à água, utilizando-a 
com muita parcimônia. A lavagem de roupas também não se fazia com 
freqüência. Era feitas uma a duas vezes por ano. 
Nesse contexto, fica evidente que qualquer evolução mais significativa 
na maneira de administrar as águas não podia ter ocorrido. No final do 
século XVIII, entretanto, os hábitos de Higiene ganham vulto. A 
mudança cultural em relação à água marca um ponto de inflexão na sua 
curva de consumo e representa o início da aceleração do processo de 
degradação da sua qualidade. 
7.4. A ADMINISTRAÇÃO DAS ÁGUAS NA ATUALIDADE 
As últimas décadas foram marcadas por um crescimento acelerado na 
demanda por água, a qual experimenta hoje taxas nunca vistas na 
História. O consumo doméstico cresceu mais que 35 vezes nos últimos 
três séculos e quadruplicou desde 1940 (Easter and Hearne, 1995). Fica 
em evidência, assim, a busca de novas políticas para administração das 
águas em diversas partes do mundo. 
Vários países encararam o problema da degradação da qualidade das 
águas. Em 1964, a França inicia uma nova política de águas baseada em 
seis princípios fundamentais. No aspecto cobrança da água bruta, o 
princípio estabelece a mobilização de recursos financeiros específicos 
para a água, ou seja, que a água deve pagar a água e que os 
consumidores-poluidores devem ser os pagadores (Office International 
de l´Eau, 1996). O modelo francês ganha evidência e tem grande 
influência nas ações que aconteceram no Brasil, no campo dos recursos 
hídricos, nas décadas seguintes. 
 117 
7.5. A COBRANÇA PELA ÁGUA BRUTA NO BRASIL 
Para entender a evolução do processo de cobrança de água bruta, nas leis 
e nos costumes, é importante a classificação do meio geopolítico onde se 
dá o processo. Dessa forma, inicia-se essa seção por classificar as regiões 
segundo as ocorrências das águas de sua poluição. 
Em um exercício didático, que tivesse como pano de fundo a cobrança 
de água bruta, os possíveis critérios para classificação de uma região 
seriam a disponibilidade - ou escassez - de água e o nível de atividades 
poluidoras da região. Dessa maneira, três classes poderiam ser definidas: 
 
 Regiões com água em abundância e poucas atividades poluidoras 
 Regiões com água em abundância e muitas atividades poluidoras 
 Regiões com escassez de água e com alguma atividade poluidora 
Por completitude, poder-se-ia também pensar em regiões com escassez 
de água e sem atividades poluidoras. Essas regiões seriam desertos, ou 
semi-desertos, e não interessam ao presente estudo. Analisando-se a 
geopolítica do Brasil de hoje, chegar-se-ia a três “Brasis”: 
 Brasil 1 - representado pela região Norte, do rio Amazonas e 
seus tributários; 
 Brasil 2 - representado pelo Sul-Sudeste onde o nível de 
industrialização já torna a poluição das águas preocupante; 
 Brasil 3 - representado pelo Nordeste, onde a escassez de água 
atrasou a industrialização, que se inicia atualmente com alguma 
velocidade, e que começa a preocupar. 
 
 118 
Cada um desses “Brasis” apresenta uma cultura e uma maneira própria 
de tratar o problema da água.Pensar em cobrar água bruta, hoje, na 
Amazônia seria um absurdo equivalente a cobrar areia no deserto de 
Saara. Portanto, no que se refere à cobrança de água bruta, o Brasil 1 se 
insere em um futuro muito distante. No Brasil 2, ao contrário, a cobrança 
por água bruta já está em processo de ampla discussão e, em muitos 
estados, inserida nas leis estaduais. No Estado do Ceará, no Brasil 3, o 
processo de cobrança já está em vigor. 
7.5.1. O histórico da cobrança de água no Brasil 
A cobrança de água já se encontra inserida na legislação brasileira desde 
o final da década de 70. Sua aplicação se restringia, entretanto, a 
somente um único uso da água: o da irrigação. A Lei de Irrigação (Lei 
6.662, de 25 de junho de 1979) dispõe, em seu artigo 21, que a utilização 
de águas públicas para fins de irrigação e atividades decorrentes, 
dependerá da remuneração a ser fixada de acordo com a sistemática 
estabelecida em regulamento. 
O Decreto 89.496, de 29 de março de 1984, que regulamentou a Lei, 
classifica as águas públicas em permanentes e eventuais de acordo com 
os seguintes critérios: 
 São permanentes as águas públicas que correspondem à vazão 
mínima em todas as estações do ano; 
 São eventuais as águas excedentes às vazões mínimas dos rios. 
No seu art. 24 fica estabelecido que os autorizados (que recebem águas 
eventuais) pagarão 50% dos valores estabelecidos para os 
concessionários (águas permanentes). Fica claro, portanto, que a Lei já 
incorporava o princípio de que o custo da água cresce com a garantia do 
seu fornecimento. Porém, a Lei limita-se a apenas dois níveis de 
garantias: o primeiro, associado à água com suposta garantia de 100% e, 
 119 
o segundo, com garantia não definida. Fica claro, também, que a citada 
lei não consegue ter aplicabilidade nos os três “Brasis”. 
7.5.1.1. A cobrança na nova política de águas do Brasil 
A nova visão da Política de Águas no Brasil, sofre grande influência do 
processo em andamento na Europa, principalmente na França. A 
Associação Brasileira de Recursos Hídricos - ABRH, através de seus 
congressos e suas cartas, constitui-se na principal instituição a conduzir a 
Política de Águas. Um grande marco desse processo acontece no 
Congresso de Gramado. Vários são os princípios propostos para a 
Política de Águas, que se referem a cobrança de águas brutas. Por 
exemplo: A água, como recurso limitado que é, desempenha importante 
papel no processo de desenvolvimento econômico e social, impõe custos 
crescentes para sua obtenção, tornando-se um bem econômico de 
expressivo valor, decorrendo que: 
 A cobrança pelo uso da água é entendida como fundamental para 
a racionalidade de seu uso e conservação e instrumento de 
viabilização de recursos para seu gerenciamento; 
 O uso da água para fins de diluição, transporte e assimilação de 
esgotos urbanos e industriais, por competir com outros usos, 
deve também ser objeto de cobrança. 
 
A Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, estabelece a cobrança e as 
situações onde as retiradas de água estão sujeitas, ou não, à outorga. A 
Lei estabelece situações que independem de outorga do poder público 
como: 
 120 
 Uso dos recursos hídricos para a satisfação das necessidades de 
pequenos núcleos populacionais distribuídos no meio rural; 
 As derivações, captações e lançamentos considerados 
insignificantes; 
 As acumulações de volumes de água consideradas 
insignificantes. 
Não fica claro, todavia, se nessas situações a retirada fica, ou não, sujeita 
a pagamento. Não há ênfase, também, ao papel social da água. 
7.6. A ADMINISTRAÇÃO E A COBRANÇA DE ÁGUA NO 
CEARÁ 
Do início do Século XX até aproximadamente o final do terceiro quartil, 
a política de águas no Ceará era praticamente definida e executada pelo 
Governo Federal pelo Departamento Nacional de Obras Contra as Secas 
(DNOCS). Somente nas três últimas décadas é que o governo estadual 
passou a influir e atuar diretamente nessa política. Dessa forma, a 
história e a política de águas no Ceará é apresentada em duas partes: a 
primeira parte referindo-se aos três primeiros quartis e a segunda parte 
referindo-se ao último quartil do século. 
7.6.1. As políticas dos três primeiros quartis do Século XX 
Há no estado do Ceará, desde o início do século situações reais onde a 
água bruta é cobrada pelo Governo. Algumas destas situações são 
relatadas a seguir. 
 121 
7.6.1.1. A cobrança da água para irrigação no início do século 
As águas regularizadas pelos reservatórios eram aproveitadas para uso 
em irrigação obedecendo aos seguintes critérios: 
 
 os canais eram construídos em terras particulares com permissão 
dos proprietários; 
 a utilização da água era feita mediante o depósito de uma caução 
correspondente à quantidade de água pretendida; 
 o preço da água era fixado em portaria ministerial; 
 havia um guarda de água em cada açude encarregado da 
liberação e da condução do volume de água aduzido para os 
canais de irrigação. 
Essa política foi praticada durante muito tempo. Todavia com os tempos 
de alta inflação os valores cobrados tornaram-se irrisórios e a máquina 
burocrática não conseguiam reajustar com a devida velocidade. 
7.6.1.2. A cobrança para geração de energia elétrica 
No início da implantação da infra-estrutura hidráulica do Nordeste, o 
Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), tinha por 
prática implantar uma mini-usina hidrelétrica em seus reservatórios. 
Assim foi feito no açude General Sampaio, Pentecostes e Araras, todos 
no Ceará. Com a criação da CHESF e o estabelecimento de uma nova 
Política para o setor elétrico, a geração de energia passou a ser 
exclusividade da Eletrobrás. O DNOCS deixou de utilizar as turbinas 
instaladas. 
 122 
Todavia, a CHESF continuou usando a geração de energia nas turbinas 
do açude Araras nos horários de pico. Dessa forma, pode-se dizer que 
mesmo na antiga política de águas do estado já havia cobrança de água 
bruta no estado do Ceará para geração de energia elétrica, setor este que, 
muitas vezes, usa o argumento de não consumir água para não pagar pelo 
uso da mesma. 
7.6.2. O último quartil do século: a nova política de água 
Juntamente com outros estados brasileiros, como São Paulo e Bahia, o 
Ceará iniciou no final dos anos 80 a implementação de uma nova política 
de águas. Como nos demais estados, a cobrança passou a ser um dos 
instrumentos centrais da política de águas. 
7.6.2.1. A cobrança de água no abastecimento das cidades 
O processo político para a cobrança da água bruta no Ceará passa pela 
discussão entre duas secretarias. A Secretaria dos Recursos Hídricos 
(SRH), através de sua vinculada Companhia de Gestão de Águas do 
Estado (COGERH), tem a competência para o gerenciamento das águas 
e efetuar a cobrança. Pelo lado do consumo, tem-se a Secretaria do 
Desenvolvimento Urbano (SEDURB) e sua vinculada, a Companhia de 
Águas e Esgotos do Estado do Ceará – CAGECE, esta última uma 
empresa de economia mista responsável pelo setor de saneamento. Até 
antes da Lei, a CAGECE gerenciava as fontes de água usadas para 
abastecimento humano – principalmente as de Fortaleza. Os custos com 
água bruta eram inseridos nas planilhas de custo da água tratada e 
transferidas aos consumidores. 
Com a nova Política, a CAGECE passou para a COGERH a 
administração dos reservatórios de águas superficiais. Ficou estabelecido 
 123 
que a CAGECE pagaria um centavo de real por metro cúbico de água 
captada nos reservatórios. 
7.6.2.2.A cobrança de água na indústria 
A cobrança da água bruta para setores da indústria no Ceará se dá de 
maneira bastante peculiar, como conseqüência da própria estrutura física 
do fornecimento de águas e da topologia institucional. Um grande 
número de indústria do estado do Ceará concentra-se no distrito de 
Maracanaú. Essas indústrias eram abastecidas pela CAGECE através de 
dois sistemas:um que distribuía água tratada e outra, que distribuía água 
bruta para as indústrias onde os produtos químicos postos pela CAGECE 
eram prejudiciais. O preço cobrado pela água bruta, em ambos os casos, 
era de R$ 1,20 por metro cúbico. A algumas indústrias era dado, como 
incentivo fiscal, um abatimento de 50% resultando em uma tarifa de R$ 
0,60/m3. 
Com a nova Política de Águas do Estado, o gerenciamento de águas 
brutas passa a ser de competência da COGERH. Todavia, o domínio das 
tubulações de distribuição da água bruta continua sendo da CAGECE. É 
feito então um acordo entre as duas companhias: o preço da água bruta é 
unificado em R$ 0,67 por metro cúbico e a CAGECE repassa R$ 0,30 
por metro cúbico para a COGERH, que fica com a fonte d’água e adução 
da água bruta. 
7.6.2.3. A cobrança de água na agricultura 
Embora a tarifa da água bruta para a irrigação já estar estabelecida por 
Lei (o mesmo do setor industrial) devem ser esperadas grandes 
resistências políticas e sociais à implementação da cobrança neste setor. 
Os irrigantes localizados ao longo do rio não têm tradição de serem 
 124 
cobrados pela água captada diretamente do leito do rio perenizado; os 
irrigantes dos perímetros públicos, por sua vez, têm a percepção que já 
pagam pela água, através do K2 ; esta taxa, da ordem de R$ 6 a 10 reais 
por mil metros cúbicos, cobre, na verdade, unicamente os custos de 
operação e manutenção do sistema. 
É importante lembrar ainda que a cobrança é condição necessária, mas 
não suficiente, para se atingir a eficiência, a eqüidade e a 
sustentabilidade. Há casos em que o efeito da cobrança é anulado por 
outros arranjos. No caso dos perímetros de irrigação públicos, por 
exemplo, se as contas de água (ou de energia) continuarem únicas para 
todo o projeto e rateadas pelo número de irrigantes, independentemente 
do tipo de produto que cultivem, elas terão pouca influência no uso da 
água ou na escolha das culturas. 
O acesso dos produtos ao mercado é outro fator que pode tornar sem 
efeito o estímulo ao cultivo de culturas de maior valor, através da 
cobrança. Os obstáculos à venda do produto são fatores decisivos na 
escolha do tipo de plantação, sendo assim, as lavouras de subsistência 
são, na maioria das vezes, a opção mais segura, já que podem ser 
consumidas pela família caso não sejam comercializadas. 
7.6.2.4. A cobrança pelo Sr. Pedro e Dona Rita.3 
É interessante e compõe a História das Águas do Ceará o episódio 
ocorrido na cidade de Milhã – Zona Central do Estado. A cidade tinha 
seu abastecimento de água sob a responsabilidade da Fundação SESP, 
que usava como fonte de água, um pequeno açude situado na 
propriedade do Sr. Pedro. No ano de 1993, quando se dá o episódio, o 
processo de cobrança de água bruta já era objeto de discussão pela 
 
3 Os nomes dos personagens são fictícios. O fato é real 
 125 
Sociedade e muitas vezes o assunto – em suas diferentes facetas – era 
analisado e debatido na imprensa do Estado. 
Nesse contexto, o Sr. Pedro teve a percepção do novo momento em que 
vivia a Sociedade e, percebendo que seria prejudicado em sua produção 
agrícola se a FSESP continuasse a retirar água de seu reservatório, teve 
uma idéia: cobrar a água. 
O Processo teve solução administrativa no âmbito da Secretaria de 
Recursos do Estado do Ceará. A rigor, Sr. Pedro não foi pago pela água 
que cedeu e, sim, pelos lucros cessantes. Porém, deixando de lado os 
rigores da Lei e da Semântica, o Sr. Pedro recebeu dinheiro, ao conceder 
à FSESP, o direito de retirar água de seu açude. E, nesta ótica, pode ser 
considerado o precursor da nova política de cobrança de água bruta no 
Estado do Ceará. 
7.7. RESUMO 
A demanda crescente por água caminha lado a lado de uma qualidade 
declinante. Os locais propícios para novas barragens - a baixo custo - 
estão dada vez mais escassos. A obtenção da água bruta - no tempo certo 
- está cada vez mais dispendiosa. Buscam-se alternativas: a 
dessalinização, a transposição de bacias etc. Todavia, mesmo com o 
avanço tecnológico, o custo da água continua crescente. A Sociedade 
deve partir para medidas não estruturais. Medidas que, mesmo sem 
envolver construções, resultem em economia de água. Assim se chegou à 
época do Gerenciamento dos Recursos Hídricos. Conservar a água, 
reduzir o consumo. São criados diversos instrumentos. Dentre estes, a 
cobrança da água, quer como água bruta, quer como água tratada. 
Este ente água, todavia, mesmo tendo um custo e um preço, mesmo 
podendo ter seu direito de uso negociável, não pode ser confundido com 
 126 
uma mercadoria comum. Não se trata de ideologia – esquerda ou direita. 
A cobrança é, sim, um instrumento poderoso na defesa do meio ambiente 
e não se deve pensar que, o simples fato de cobrar, implica, 
necessariamente, em privatização do setor de águas brutas. 
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Gestão 
Ambiental 
 
 Suetônio Mota e 
Marisete Dantas de Aquino 
8.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
O aumento populacional e suas conseqüências têm acelerado o 
acréscimo da demanda de água, conduzindo a um risco crescente das 
disponibilidades naturais não serem suficientes para o suprimento das 
necessidades dos vários usos potenciais, em diversas regiões. Além 
disso, grande parte dos usos da água, pelo homem, torna-a imprópria 
para utilizações posteriores. 
A crescente demanda de água e a multiplicidade de seu uso têm 
provocado, em grande parte, crises de escassez e conflitos de interesses, 
competição institucional, perturbações sociais e até obstáculos ao 
crescimento econômico e à preservação ambiental, resultando, daí a 
necessidade de gerenciamento dos recursos hídricos, sob os aspectos 
quantitativos e qualitativos. 
A inclusão dos aspectos ambientais nos planos de gestão de bacias 
hidrográficas é recente. Os planos elaborados anteriormente 
preocupavam-se muito mais com os aspectos quantitativos do que com 
os de qualidade da água. Com o agravamento dos problemas ambientais, 
os aspectos qualitativos passaram a integrar os programas de 
gerenciamento de bacias hidrográficas. 
 128 
A visão atual é a de que a qualidade das águas dos recursos hídricos de 
uma bacia hidrográfica depende das atividades desenvolvidas na mesma. 
Assim, a gestão dos recursos hídricos deve ser feita considerando o uso 
do solo da bacia como um todo. 
Neste capítulo, são discutidos os diversos aspectos a serem considerados 
na gestão de bacias hidrográficas, dentro de uma visão ambiental, no 
sentido de se alcançar a conservação dos recursos hídricos. 
8.2. A BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE DE GESTÃO 
A adoção da bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento 
e de gestão das águas é uma tendência internacional já consagrada 
(vejam-se as experiências francesa, alemã, inglesa), que transforma a 
cooperação Estado-Município, através dessa interface regional, no centro 
das políticas nacionais das águas e do meio ambiente. 
A adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão, apesar da 
dificuldade inicial inerente à delimitação dos espaços físicos de 
planejamento, tem mostrado resultados positivos, devido à possibilidade 
de divisão de bacias maiores em sub e micro-bacias hidrográficas. 
Atualmente, verifica-se a existência de um consenso, a nível nacional, no 
sentido de adotar-se a bacia hidrográfica como unidade de 
gerenciamento dos recursos hídricos, entendendo-se a mesma comoum 
todo indivisível, independente das fronteiras político-administrativas, nas 
quais todos os recursos naturais (solo, cobertura vegetal, organismos 
vivos, ar e água) e atividades econômicas devem ser levados em conta 
como um sistema, interagindo em conjunto. 
É da competência do Estado o estabelecimento de Planos de Gestão de 
Recursos Hídricos, que deverão conter diretrizes e metas em nível 
 129 
regional, que possam orientar os planos diretores municipais, sobretudo 
no que concerne ao crescimento urbano, localização industrial, proteção 
dos mananciais, exploração mineral, irrigação e saneamento, de acordo 
com as necessidades de recuperação, proteção e conservação dos 
recursos hídricos das bacias hidrográficas correspondentes. 
Evidentemente, a implantação de um programa deste porte não pode 
prescindir de uma base legal. 
8.3. COMITÊS DE BACIAS 
Os Comitês de Bacias Hidrográficas são criados para promover o 
gerenciamento das intervenções nessas áreas. Eles são, normalmente, 
constituídos por representantes de Secretarias de Estado ou de órgãos e 
entidades da administração indireta, cujas atividades se relacionem com 
o gerenciamento ou uso da água, o planejamento estratégico e a gestão 
financeira, com atuação na bacia correspondente; representantes dos 
municípios contidos na bacia; representantes da sociedade civil, na 
forma de universidades, institutos de ensino superior, pesquisa e 
desenvolvimento tecnológico, usuários das águas, associações 
especializadas em recursos hídricos, entidades de classe e associações 
comunitárias, todos com sede na bacia. Geralmente, é assegurada a 
participação paritária dos municípios em relação ao estado. 
Os comitês têm, normalmente, as seguintes atribuições: 
 Aprovar a proposta referente à bacia hidrográfica respectiva, 
para integrar o Plano de Recursos Hídricos e suas atualizações; 
 Aprovar o plano de atualização, conservação e proteção dos 
recursos hídricos da bacia hidrográfica; 
 130 
 Aprovar a proposta de programas anuais e plurianuais de 
aplicação de recursos financeiros; 
 Promover entendimentos, cooperação e eventual conciliação 
entre usuários dos recursos hídricos; 
 Proceder a estudos, divulgar e debater, na região, programas 
prioritários de serviços e obras, a serem realizadas no interesse 
da coletividade, definindo objetivos, metas, benefícios, custos e 
riscos sociais, ambientais e financeiros; 
 Fornecer subsídios para elaboração do relatório anual sobre a 
situação dos recursos hídricos na bacia hidrográfica; 
 Elaborar calendários anuais de demanda e enviar ao órgão 
gestor; 
 Executar as ações de controle no âmbito de bacias hidrográficas; 
 Solicitar apoio do órgão gestor, quando necessário. 
Nas bacias hidrográficas, onde os problemas de recursos hídricos 
justifiquem, poderá ser criada uma entidade jurídica, com estrutura 
administrativa e financeira próprias, denominada Agência de Bacia, por 
decisão do respectivo Comitê e com aprovação do Conselho de Recursos 
Hídricos. As atribuições da Agência seriam as de elaborar os planos de 
bacia hidrográfica e gerenciar os recursos financeiros gerados pela 
cobrança do uso da água e outros. 
8.4. POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE 
A Política Nacional do Meio Ambiente foi instituída pela Lei nº 6.938, 
de 31 de agosto de 1981, tendo sido regulamentada pelo Decreto nº 
97.632, de 10 de abril de 1989, e alterada, em sua redação, pelas Leis nº 
 131 
7.804, de 18 de julho de 1989 e 8.028, de 12 de abril de 1990. Por estes 
instrumentos legais, também foi instituído o Sistema Nacional do Meio 
Ambiente (SISNAMA). 
O SISNAMA é constituído por um órgão superior, na forma de um 
Conselho de Governo, com “função de assessorar o Presidente da 
República na formulação da política nacional e nas diretrizes 
governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais” (Art.6º, 
inciso I). 
No que concerne ao órgão consultivo e deliberativo, foi criado o 
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com funções de 
“assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de 
políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, e 
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões 
compatíveis com os propósitos do SISNAMA” (Art. 6º, inciso II). 
A Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, que era o 
Órgão Central, foi transformada, posteriormente, no Ministério do Meio 
Ambiente e da Amazônia Legal. 
O Órgão Executor da política é o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente 
e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), que tem como finalidade 
“executar e fazer executar, como órgão federal, a política e as diretrizes 
governamentais fixadas para o meio ambiente” (Art. 6º, inciso IV). 
Nesse sentido, a ação do IBAMA pode ser suplementada pela atuação de 
Órgãos Seccionais, no âmbito dos Estados, e de Órgãos Locais, no 
âmbito dos municípios. 
Os principais instrumentos da política Nacional do Meio Ambiente são: 
 O estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; 
 O zoneamento ambiental; 
 132 
 A avaliação de impactos ambientais; 
 O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou 
potencialmente poluidoras. 
8.5. CLASSIFICAÇÃO E ENQUADRAMENTO DE CORPOS DE 
ÁGUA 
A classificação dos corpos de água superficiais foi inicialmente instituída 
pela Portaria MINTER, GM 0013, de 15 de janeiro de 1976, 
estabelecendo padrões de qualidade e de emissão para efluentes, em 4 
classes. 
Esta Portaria foi substituída, em 1986, pela Resolução do Conselho 
Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, N.º 20, de 18 de julho de 
1986. Nesta Resolução foram definidas em nove classes, as águas doces, 
salobras e salinas do Território Nacional, sendo cada classe avaliada por 
parâmetros e indicadores específicos, de modo a assegurar seus usos 
preponderantes. É um instrumento para a preservação dos níveis de 
qualidade dos corpos de água, que considera que a saúde e o bem-estar 
humano, bem como o equilíbrio ecológico aquático não devem ser 
afetados em conseqüência da deterioração da qualidade das águas. 
O enquadramento dos corpos de água não se baseia necessariamente no 
seu estado atual, mas nos níveis de qualidade que deverão possuir, para 
atender as necessidades da comunidade. 
O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos 
preponderantes da água, é um dos instrumentos da Política Nacional de 
Recursos Hídricos, instituídos pela Lei N.º 9.433, de 8 de janeiro de 
1997. Os objetivos deste instrumento são: assegurar às águas qualidade 
compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas e 
 133 
diminuir os custos de combate à poluição das águas, mediante ações 
preventivas permanentes. Este mecanismo permite fazer a ligação entre a 
gestão da qualidade e a gestão de quantidade da água. Em outras 
palavras, fortalece a relação entre a gestão dos recursos hídricos e a 
gestão do meio ambiente. 
O enquadramento está referido nos artigos 5, 9, 10, 13 e 44 da Lei N.º 
9.433/97. O artigo 13 estabelece que toda outorga estará condicionada às 
prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e 
deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a 
manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando 
for o caso. Já o artigo 44, estabelece que o enquadramento deve ser 
proposto pelas Agências de Água aos respectivos Comitês de Bacias. As 
classes dos corpos de água serão estabelecidas pela legislação ambiental. 
8.6. PLANO DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL 
A conservação de uma bacia hidrográfica, assim entendida a utilização 
racional de seus recursos, de modo a manter sua qualidade e seu 
equilíbrio sempre em níveis aceitáveis, é o objetivo maior a ser 
alcançado em um plano de gestão ambiental. 
Um plano de gerenciamento das águas de uma bacia hidrográfica deve 
resultar no manejo adequado, não só dos recursos hídricos, masde todos 
os seus recursos ambientais, de modo que seja proporcionado 
desenvolvimento social e econômico da área, garantindo a sua utilização, 
hoje e sempre. 
O gerenciamento da bacia deve, assim, conter diretrizes visando à 
proteção dos seus recursos naturais, as quais devem integrar o Plano de 
Conservação Ambiental da Bacia Hidrográfica. 
 134 
O Plano de Conservação Ambiental deve ser desenvolvido a partir do 
diagnóstico ambiental da área da bacia, observando as etapas indicadas 
na Figura 8.1. 
8.6.1. Diagnóstico ambiental 
O diagnóstico tem por objetivo fornecer um "retrato" da situação 
existente na bacia hidrográfica, no momento da elaboração do Plano. 
Deve abranger informações sobre os meios físico, biótico e antrópico da 
bacia, que devem servir de base para as propostas de conservação 
ambiental. 
Assim, não deve simplesmente constar de dados compilados de 
publicações e estudos existentes, mas de informações que possibilitem o 
real conhecimento das características ambientais da bacia, favorecendo à 
formulação das propostas de preservação ou de uso racional dos recursos 
naturais. 
O diagnóstico deve conter informações tais, como: 
 Condições climáticas, aspectos geológicos, aspectos 
geomorfológicos, características do solo, topografia, recursos 
hídricos; 
 Meio biótico; fauna e flora; ecossistemas naturais; 
 Aspectos sociais, econômicos e culturais; uso do solo; 
atividades primárias, secundárias e terciárias; 
 Condições ambientais existentes; qualidade da água; destino dos 
resíduos sólidos, líquidos e gasosos; 
 Levantamento e estimativa das cargas poluidoras. 
 
 135 
DIAGNÓSTICO AMBIENTAL 
 Meio Físico 
 Meio Biótico 
 Meio Antrópico 
 
IDENTIFICAÇÃO DE ÁREAS FRÁGEIS E DE ÁREAS CRÍTICAS 
 
DISCIPLINAMENTO DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO 
 Zoneamento Ambiental 
 Proteção de Áreas Frágeis 
 Unidades de Conservação 
 Manejo do Solo, Água e Vegetação 
 
RECUPERAÇÃO E CONTROLE DE ÁREAS CRÍTICAS 
 
AÇÕES LEGAIS E INSTITUCIONAIS 
 Enquadramento dos recursos hídricos 
 Legislação ambiental e de uso do solo 
 Sistema de Informações / Monitoramento 
 Gerenciamento participativo / Comitês 
 Educação ambiental 
 
AVALIAÇÃO PERMANENTE 
Figura 8.1 - Etapas de um plano de conservação ambiental de uma bacia 
hidrográfica 
8.6.2. Identificação de áreas frágeis e de áreas críticas 
Áreas frágeis são aquelas que apresentam características que 
recomendam a sua preservação ou proteção. Numa bacia hidrográfica, 
são consideradas como áreas frágeis: nascentes de rios, terrenos 
marginais aos recursos hídricos, incluindo a mata ciliar, áreas de 
vegetação nativa, morros, montanhas, serras e terrenos com declive 
 136 
acentuado, áreas de recarga de aquíferos, zona costeira, áreas definidas 
como Unidades de Conservação. 
Áreas críticas são as que apresentam problemas ambientais, resultantes 
das atividades humanas desenvolvidas na bacia. Como exemplo de áreas 
críticas, podem ser citadas: áreas desmatadas, degradadas e em processo 
de erosão ou desertificação; áreas urbanas onde há problemas de 
poluição por resíduos sólidos e esgotos domésticos e industriais; áreas de 
perímetros de irrigação; áreas de mineração. 
As áreas frágeis e críticas merecem atenção especial em um plano de 
conservação ambiental. As primeiras, no sentido de serem protegidas 
através da preservação total ou do controle mais rigoroso de sua 
ocupação. As segundas, através da proposição de medidas para sua 
recuperação. 
8.7. DISCIPLINAMENTO DO USO E OCUPAÇÃO DO SOLO 
O planejamento territorial que considera a bacia hidrográfica como 
unidade de gestão, incluindo todos os componentes dos meios físico, 
biótico e antrópico dessa área, é a melhor forma de realizar a sua 
ocupação e utilização, garantindo-se a conservação dos recursos naturais. 
De acordo com Newson (1992), o desenvolvimento de bacias 
hidrográficas envolve um sistema complexo, incluindo recursos do meio 
rural, do meio urbano, hídricos e humanos, cada um requerendo manejo 
e avaliação de impactos. 
O disciplinamento do uso e ocupação do solo constitui medida 
importante para o controle das atividades a serem desenvolvidas em uma 
bacia e, consequentemente, para minimizar os impactos das mesmas 
sobre o meio ambiente. 
 137 
Este disciplinamento deve ser feito considerando os condicionantes 
naturais do meio físico, tais como: cobertura vegetal, topografia, tipos de 
solos, características geológicas e geomorfológicas; sistema de drenagem 
natural das águas, incluindo reservatórios e cursos d'água, recarga de 
aquíferos subterrâneos. 
A partir do conhecimento dos condicionantes naturais (diagnóstico) e da 
identificação das áreas frágeis e críticas são propostas diretrizes para o 
uso e ocupação do solo da bacia. 
A seguir, são comentadas algumas medidas de disciplinamento de uso e 
ocupação do solo de bacias hidrográficas. 
8.7.1. Macrozoneamento 
O macrozoneamento consiste na definição do uso do solo das diversas 
áreas da bacia hidrográfica, em função da capacidade de seus 
condicionantes naturais de suportarem os impactos resultantes de suas 
atividades. A bacia hidrográfica é mapeada, sendo dividida em diversas 
áreas, para as quais são propostos usos aceitáveis, não aceitáveis e 
aceitáveis com restrições. A definição desses usos depende das 
características ambientais do cada trecho (Mota, 1997). 
São exemplos de zonas que podem ser definidas para uma bacia 
hidrográfica: 
 Urbana e de expansão urbana 
 Agrícola 
 Agrícola e de pecuária 
 Pecuária e de reflorestamento 
 Reflorestamento e preservação 
 De preservação permanente 
 138 
 Unidades de conservação 
 Áreas de ocupação restrita, tais como terrenos adjacentes à mata 
ciliar, de encostas, de recarga de aquíferos. 
 Áreas industriais 
 Áreas institucionais. 
Muitas vezes, uma bacia hidrográfica abrange áreas de vários Estados e 
municípios. Assim, o macrozoneamento deve fornecer diretrizes que 
servirão de base para os programas de planejamento territorial, a níveis 
estaduais e municipais. Cada Estado ou município deverá aprofundar os 
estudos ambientais na escala de sub-bacias e aperfeiçoar o zoneamento, 
de modo a garantir o uso e a ocupação do solo com o menor impacto 
ambiental possível. 
De acordo com a Constituição do Brasil, a política de desenvolvimento 
urbano deve ser executada pelo Poder Público Municipal. É necessário, 
portanto, que os municípios, ao elaborarem seus Planos Diretores de 
Desenvolvimento Urbano, procurem adequar-se às diretrizes de uso e 
ocupação do solo propostas para a bacia hidrográfica. 
8.7.2. Controle de áreas frágeis 
As áreas de uma bacia hidrográfica consideradas frágeis merecem 
controle especial quanto ao uso e ocupação. Algumas devem ser 
preservadas totalmente (áreas de preservação permanente), enquanto 
outras podem ser ocupadas de forma controlada, com baixas taxas de 
ocupação. 
Para a Bacia Hidrográfica do Rio Jaguaribe, no Estado do Ceará, foram 
consideradas as seguintes áreas frágeis, para as quais foram propostas 
 139 
medidas especiais de controle do uso/ocupação do solo (Governo do 
Estado do Ceará, 1999): 
 Nascentes de rios 
 Áreas marginais aos recursos hídricos, incluindo a mata ciliar 
 Áreas com relevo acidentado 
 Áreas com solo ou cobertura vegetal que recomendem práticas 
de conservação 
 Unidades de Conservação 
 Áreas de recarga de aquíferos 
 Zona costeira 
 Áreas de caatinga 
A Lei Federal Nº 7.754, de 14 de abril de 1989, considera como de 
preservação permanente as florestas e demais formas de vegetação 
natural existentes nas nascentes dos rios, devendo ser constituída, nesses 
locais, uma área em forma de paralelograma, denominada 
Paralelograma de Cobertura Florestal, na qual é vedada a derrubada de 
árvores, como também qualquer forma de desmatamento. 
De acordo com o Código Florestal (Lei Federal Nº 4.771, de 15de 
setembro de 1965, alterada pela Lei Nº 7.803, de 18 de julho de 1989) e 
com a Resolução Nº 04, do Conselho Nacional do Meio Ambiente, de 18 
de setembro de 1985, são consideradas como de preservação 
permanente as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: 
 Ao longo de cursos d'água e ao redor de lagos, lagoas e 
reservatórios naturais e artificiais (Ver item seguinte); 
 No topo de morros, montes e serras; 
 140 
 Nas encostas ou parte destas, com declividade superior a 45º, 
equivalente a 100 % na linha de maior declive; 
 Em altitude superior a 1.800 metros, qualquer que seja a 
vegetação; 
 Nas restingas, em faixa mínima de 300 metros, a contar da linha 
de preamar máxima; 
 Nos manguezais, em toda a sua extensão; 
 Nas dunas, como vegetação fixadora. 
As áreas da bacia onde se encontram essas e outras características 
indicadas na legislação devem ser consideradas como de preservação 
permanente. 
As áreas de recarga de aquíferos, utilizadas para o abastecimento 
humano ou para outros fins, devem ser identificadas e ter uso controlado, 
sendo recomendados aqueles que não resultem em grandes reduções na 
infiltração da água. 
Para essas áreas, são recomendados usos tais como recreação, 
preservação ecológica ou paisagística, silvicultura, agricultura e outros 
com baixas taxas de ocupação (no máximo 0,10 a 0,20). Nelas, deve-se 
reduzir, ao máximo, a impermeabilização do solo e o desmatamento. 
Além do aspecto da recarga, deve-se controlar, nessas áreas, as fontes 
poluidoras, de modo a reduzir os riscos de poluição dos aquíferos (Mota, 
1995). 
As zonas costeiras, devido à sua importância ecológica e paisagística, 
devem ter uso e ocupação controlados. Essas áreas são compostas por 
estuários, manguezais, dunas, praias, falésias, restingas, lagoas, 
ambientes que devem ser preservados ou ter baixa taxa de ocupação. 
 141 
8.7.3. Áreas marginais aos recursos hídricos 
Os terrenos situados nas margens de cursos d’água e reservatórios têm 
grande importância, principalmente porque são, geralmente, cobertos por 
vegetação natural, considerada como de preservação permanente; a 
vegetação existente protege o solo contra a erosão, evitando o 
assoreamento dos corpos de água, além de garantir o escoamento das 
águas pluviais e constituir áreas de amortecimento das cheias; podem 
constituir barreiras ao acesso superficial e sub-superficial de poluentes 
para os mananciais. 
É necessário que os terrenos localizados em planícies de inundação 
tenham uso restrito, de forma a garantir, ao máximo, que os mesmos 
permaneçam livres. 
As áreas adjacentes à planícies de inundação devem ter uso com baixas 
taxas de ocupação, de modo que seja proporcionada a infiltração da água 
e, consequentemente, reduzido o escoamento. Nessas áreas, deve-se 
exigir que os terrenos permanecem permeáveis em pelo menos 50 % da 
superfície. 
A Figura 8.2 mostra um esquema de como deve ser o uso do solo nas 
margens de recursos hídricos. 
As florestas e demais formas de vegetação natural, situadas ao longo de 
cursos d’água, são consideradas pelo Código Florestal como de 
preservação permanente, em faixa marginal com largura mínima de: 
 30 metros, para cursos d’água com menos de 10 metros de 
largura; 
 50 metros, para cursos d’água que tenham de 10 a 50 metros de 
largura; 
 142 
 100 metros, para cursos d’água que tenham de 50 a 200 metros 
de largura; 
 200 metros, para cursos d’água que tenham de 200 a 600 metros 
de largura; 
 500 metros, para cursos d’água que tenham largura superior a 
600 metros. 
Para os lagos, lagoas e reservatórios naturais e artificiais, a Resolução No 
04/85, do CONAMA, estabelece como reservas ecológicas as florestas e 
demais formas de vegetação situadas ao redor desses mananciais, numa 
faixa marginal com largura de: 
 30 metros, para os situados em áreas urbanas; 
 100 metros, para os situados em áreas rurais, exceto os corpos 
d’água com até 20 hectares de superfície, cuja faixa será de 50 
metros. 
 100 metros, para as represas hidrelétricas. 
 
Na Bacia do Rio Jaguaribe, no Estado do Ceará, foram estabelecidas as 
seguintes faixas de controle do uso/ocupação do solo: 
Faixa de preservação: composta pelos terrenos com mata ciliar, 
identificada com base em imagens de satélites, nas margens de cursos 
d'água e reservatórios. 
Faixa de proteção: faixas de terra com largura mínima de 300 metros, 
adjacentes às faixas de preservação, para as quais foram feitas as 
seguintes recomendações: 50 % da área dos terrenos deverão permanecer 
sem impermeabilização, com cobertura vegetal; é proibida a disposição 
de resíduos sólidos ou de lodos e a construção de cemitérios; uso de 
 143 
pesticidas e fertilizantes deve ser proibido ou ter controle rigoroso dos 
órgãos competentes; atividades geradoras de grandes volumes de esgoto 
só poderão instalar-se nessas áreas se contarem com adequados sistemas 
de tratamento, a critério do órgão competente. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 8.2 - Uso do solo em planícies de inundação e áreas adjacentes 
8.7.5. Unidades de Conservação 
Na bacia hidrográfica existem áreas de valor ambiental que devem ser 
protegidas por um instrumento legal: federal, estadual ou municipal. Em 
um Plano de Conservação Ambiental devem ser levantados os locais já 
estabelecidos, como unidades de conservação e outros, cujas 
características ambientais justifiquem sua definição como tal. Essas áreas 
devem merecer atenção especial, em termos de medidas que garantam 
sua preservação e ou proteção. 
A Resolução No 011, de 03 de dezembro de 1987, do CONAMA, 
declarou como Unidades de Conservação as seguintes categorias de 
Baixa Taxa 
de Ocupação 
Baixa Taxa 
de Ocupação 
Ocupação 
Restrita 
Ocupação 
Restrita 
Nenhuma Ocupação 
Área de Inundação 
Planície de Inundação 
 
 144 
Sítios Ecológicos de Relevância Cultural, criadas por atos do poder 
público: 
 Estações Ecológicas; 
 Reservas Ecológicas; 
 Áreas de Proteção Ambiental, especialmente zonas de vida 
silvestre e os Corredores Ecológicos; 
 Parques Nacionais, Estaduais e Municipais; 
 Reservas Biológicas; 
 Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais; 
 Monumentos Naturais; 
 Jardins Botânicos; 
 Jardins Zoológicos; 
 Hortos Florestais. 
8.7.6. Recuperação e controle de áreas críticas 
O Plano de Conservação Ambiental deve propor medidas de recuperação 
e controle das áreas consideradas críticas, na bacia, tais como: 
 Programa de recuperação da vegetação e das áreas degradadas, 
que deve ter como base o florestamento e reflorestamento, 
práticas de conservação do solo e manejo sustentável da 
vegetação. 
 Medidas de controle da erosão do solo, incluindo ações de 
caráter edáfico, vegetativo e mecânico. 
 145 
 Controle da poluição resultante de resíduos líquidos de cidades e 
indústrias, através da execução de sistemas coletores e estações 
de tratamento de esgotos. 
 Recuperação dos depósitos inadequados de resíduos sólidos, 
implantação de aterros sanitários e de outras formas corretas de 
destinação final do lixo. 
 Manejo correto do solo e da água e controle do uso de 
fertilizantes e pesticidas, nas áreas de irrigação, com incentivo à 
utilização de adubos orgânicos e tomada de medidas ecológicas 
de controle de pragas e doenças. 
 Recuperação das áreas de mineração, adoção de medidas 
visando a minimizar impactos ambientais decorrentes dessa 
atividade. 
 Programas específicos para recuperação e controle de outras 
áreas degradadas, em função das características das atividades 
causadoras. 
8.7.7. Ações complementares 
Algumas ações complementares são necessárias, para garantir a eficácia 
de um Plano de Conservação Ambiental. 
(1) Enquadramento dos Recursos Hídricos: classificação dos recursos 
hídricos da bacia hidrográfica, de acordo com o seu uso, observando a 
Resolução Nº 20, de 18de junho de 1986, do Conselho Nacional do 
Meio Ambiente, conforme discutido anteriormente. 
 146 
A partir do enquadramento, são adotadas medidas visando a garantir que 
os corpos d'água alcancem os requisitos das classes definidas para eles. 
(2) Legislação: todo programa de conservação ambiental deve apoiar-se 
em legislação de controle da poluição e de disciplinamento do uso e 
ocupação do solo. 
São muitos os dispositivos legais existentes, a nível federal, estadual e 
municipal, embora nem sempre eles sejam obedecidos. Em função de 
cada situação, pode ser necessária a aprovação de legislação adicional. 
(3) Sistema de Informações e Monitoramento: "O sistema de 
informações deve ser considerado como base técnica para a gestão da 
bacia, orientando as ações do setor público, as atividades do setor 
privado, fundamentando a fiscalização e subsidiando o processo de 
avaliação. A informação não pode ser confundida com a simples 
disponibilidade de dados. A proposta de um sistema de informações 
abrange a recuperação, armazenamento e difusão de informações sobre a 
bacia, em todos os aspectos abordados no plano" (SANEPAR, 1996). 
O Monitoramento deve alimentar o sistema de informações com dados 
sobre diversas variáveis ambientais. Através do monitoramento será 
possível verificar se as medidas de controle estão alcançando os 
objetivos de conservação ambiental da bacia. 
(4) Gerenciamento Participativo: De acordo com o que estabelece a 
Política Nacional de Recursos Hídricos, a gestão de bacias hidrográficas 
deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, 
dos usuários e da comunidade. 
Os Comitês, como comentado anteriormente, constituem fóruns 
participativos, que promovem a descentralização do gerenciamento, 
 147 
permitindo a interveniência de representantes dos diversos segmentos da 
sociedade. 
No Estado do Ceará, a participação dos usuários é realizada levando em 
consideração três níveis de atuação (Ceará, 1997): 
Açude: é o núcleo básico de organização dos usuários, onde pescadores, 
vazanteiros, irrigantes e até mesmo o abastecimento das cidades 
dependem de um mesmo reservatório de água e devem, portanto, decidir 
conjuntamente sobre sua utilização. Neste nível, é apoiado o 
fortalecimento ou a constituição de associações e/ou conselhos gestores. 
Vale perenizado: este é um nível um pouco mais complexo de atuação, 
envolvendo um ou mais açudes e trechos perenizados, onde se 
encontram, normalmente, grandes perímetros públicos irrigados, 
irrigantes privados, agroindústrias, indústrias e o abastecimento de várias 
cidades, os quais devem deliberar, conjuntamente, sobre a operação de 
um sistema perenizado. Neste nível, são constituídas as comissões de 
usuários das águas dos vales perenizados. 
Bacia hidrográfica: é o nível de atuação mais complexo, abrangendo 
toda a área de uma bacia hidrográfica, que deve ser entendida como uma 
unidade de planejamento e gestão, com todos os seus conflitos e 
potencialidades, onde, a partir da consolidação do processo de 
organização dos dois níveis anteriores (açude e vale perenizado), serão 
constituídos os Comitês de Bacia, visando à concretização do processo 
de gestão participativa dos recursos hídricos. 
(5) Educação ambiental: é indispensável para que a população se 
conscientize da importância da conservação ambiental. Nenhum 
programa de conservação ambiental terá êxito se não contar com a 
participação da comunidade da área. 
 148 
A educação ambiental é um processo participativo, através do qual o 
indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, adquirem 
conhecimentos, tomam atitudes, exercem competência e habilidades 
voltadas para a conquista e manutenção do meio ambiente 
ecologicamente equilibrado (Ministério da Educação e Desporto, 1997). 
(6) Órgão Responsável: O Plano de Conservação Ambiental deve ser 
executado sob a coordenação de um órgão com estrutura adequada para a 
implementação das medidas constantes do mesmo, o qual deve interagir 
com outros órgãos, cujas atividades se relacionem com o controle 
ambiental e o disciplinamento do uso do solo. 
(7) Avaliação Permanente: Um Plano deve ser um documento 
dinâmico, constantemente avaliado e reformulado, quando necessário. 
Assim, deve haver discussão e avaliação permanentes do mesmo, pelo 
Poder Público em conjunto com a comunidade. 
RESUMO DO CAPÍTULO 
O capítulo discute a gestão de bacias hidrográficas, com ênfase à 
conservação ambiental. Inicialmente, são comentados aspectos legais e 
institucionais da gestão de recursos hídricos. Depois, é apresentado um 
roteiro para elaboração de um Plano de Conservação Ambiental de uma 
bacia hidrográfica, destacando-se que a qualidade e a quantidade dos 
recursos hídricos dependem do uso e ocupação do solo de sua área 
contribuinte. Alguns exemplos de gestão e de conservação ambiental são 
comentados, ressaltando-se a experiência do Estado do Ceará. 
 149 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
CEARÁ O caminho das águas: informações básicas sobre o 
gerenciamento dos recursos hídricos. Fortaleza, Ceará, 2ª edição, 
1997. 
CEARÁ. Plano de gerenciamento das águas da bacia do Jaguaribe. 
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SANEPAR. Manual para elaboração de plano de manejo e gestão de 
bacia de mananciais. Companhia de Saneamento do Paraná, 
Curitiba, 1996. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
9 
 
 
Análise de Risco 
 
 
Vicente Vieira 
9.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
A Análise de Risco no processo de planejamento e gestão dos recursos 
hídricos tem crescido de importância substancialmente com o 
conhecimento do caráter aleatório das grandezas hidrológicas, tanto 
quanto com as variáveis econômicas, sociais e ambientais que envolvem 
os sistemas de recursos hídricos e com as quais interagem. No passado, a 
não inclusão das incertezas hidrológicas nos processos de gestão de 
águas decorriam sobremaneira das dificuldades inerentes aos 
tratamentos, matemático e estatístico, do fenômeno. Todavia, muitos 
avanços nas ciências matemáticas e a rápida evolução dos recursos 
computacionais permitiram, aos estudiosos e gestores de água, incluir 
esse importante tema no planejamento e gestão de recursos hídricos. 
9.2. O PROBLEMA DA GESTÃO 
A crescente demanda de água e a multiplicidade de seus usos têm 
provocado, em toda parte, crises de escassez, conflitos de interesse, 
competição institucional, perturbações sociais e até obstáculos ao 
crescimento econômico e à preservação ambiental. 
Não é sem razão que, desde 1990, vinha se consolidando a idéia da 
criação de um Conselho Mundial de Água (World Water Council), na 
 152 
convicção de que “uma eficiente conservação, proteção, 
desenvolvimento, planejamento, gerenciamento e uso da água, em todas 
as suas dimensões, numa base sustentável e equitativa, para o benefício 
de todos os povos, é de vital importância para todas as nações” (Abud-
Zeid, 1997). 
Muitos governos estão vivamente empenhados em melhorar ou 
implantar seus sistemas de gerenciamento de recursos hídricos, sob as 
mais variadas formas e de acordo com suas especificidades jurídicas e 
institucionais. Neste sentido, constata Caponera (1992) que “inúmeros 
países, quer em estágio industrializado ou em desenvolvimento, em 
zonas tropicais, desérticas ou temperadas, estão reexaminando sualegislação de água ou estudando a possibilidade de aprovar novas 
provisões legais para controlar seus recursos hídricos”. 
O Banco Mundial, analisando sua atuação na área de recursos hídricos, 
nas últimas três décadas, verificou que os países, em geral, têm 
permitido a “alocação indevida e o desperdício de água, e ainda a 
deterioração ambiental, como resultado de fraquezas institucionais, 
falhas de mercado, políticas distorcidas e investimentos mal 
direcionados” (World Bank, 1993). 
Neste contexto internacional, o Brasil certamente se insere, merecendo 
destaque o preceito constitucional de 1988 (art. 21, item XIX), que 
determina a criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos 
Hídricos e a recente lei n. 9433, de janeiro de 1997, que o regulamenta. 
Os diversos estados brasileiros, por seu turno, introduziram, explícita ou 
implicitamente, em suas constituições, artigos, cláusulas e até capítulos 
relacionados a recursos hídricos, estabelecendo princípios e diretrizes 
que deverão nortear a gestão da água em todos os níveis e formas. E, 
muitas leis estaduais, específicas, estão sendo editadas. 
 153 
Reconheça-se, portanto, que uma gestão hídrica bem conduzida é 
questão de absoluta prioridade para o País, cabendo aos governos 
federal, estadual e municipal, em articulação com a iniciativa privada e 
organizações não governamentais, unirem esforços nesse sentido. 
9.3. OS INSTRUMENTOS DA GESTÃO 
A viabilização de uma gestão integrada, racional, consistente, 
minimizadora de conflitos e maximizadora do bem-estar social, passa 
pela identificação e implementação de instrumentos de gestão 
compatíveis com a realidade física e cultural do país, harmônicos entre si 
e, sobretudo, capazes de propiciar o exercício eficiente e eficaz das 
funções e atividades administrativas. 
A Lei 9433/97 estabelece como instrumentos básicos de gestão, a nível 
nacional, os que seguem (art. 5o): a) os planos de recursos hídricos; b) o 
enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos 
preponderantes da água; c) a outorga dos direitos de uso de recursos 
hídricos; d) a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; e) o sistema de 
informação sobre recursos hídricos. 
As leis estaduais seguem a mesma linha. A de São Paulo, por exemplo 
(Lei n. 7663/91, Cap. II), define como instrumentos: outorga de direitos 
de uso; infrações e penalidades; cobrança pelo uso dos recursos hídricos; 
rateio de custo das obras. No Estado do Ceará, para citar mais um, a Lei 
11.966/92 especifica os seguintes instrumentos de gerenciamento: 
outorga de direitos de uso dos recursos hídricos; cobrança pela utilização 
dos recursos hídricos; rateio de custo das obras de recursos hídricos. 
Evidentemente, essas indicações, enfatizadas na legislação maior, não 
exaurem o elenco de instrumentos de que se valem os gestores de 
recursos hídricos, tais como: os planos em todos os níveis; os sistemas de 
 154 
operação e controle; o monitoramento hidroambiental; a cogestão; a 
colaboração privada; a participação dos usuários; os incentivos 
financeiros e tantos outros, mais específicos e peculiares. O importante é 
que todos esses instrumentos procuram viabilizar a implantação de uma 
política hídrica, tornando operacional o exercício das diversas funções e 
atividades que caracterizam a gestão da água. 
9.4. AS ATIVIDADES DA GESTÃO 
A administração dos recursos hídricos compreende, naturalmente, todas 
aquelas funções típicas de qualquer administração, ligadas ao 
planejamento, coordenação, controle, organização e tomada de decisão, 
que se materializam, em geral, nas seguintes atividades: avaliação de 
potencialidades e disponibilidades de recursos hídricos; avaliação de 
qualidade e enquadramento dos corpos de água; estimativas de demandas 
e usos; formulação de planos, programas e projetos; avaliação e controle 
da implantação e operação de sistemas hídricos; viabilização da 
sustentabilidade técnica, econômica e político-institucional das obras e 
serviços hídricos; implantação de sistemas informáticos de recursos 
hídricos; exercício do poder de polícia administrativa; controle do uso da 
água, através da outorga, cobrança e fiscalização; articulação 
intersetorial e interinstitucional; implantação de sistemas de alerta e 
assistência durante as calamidades climáticas; avaliação e 
monitoramento hidroambiental. 
9.5. AS INCERTEZAS DA GESTÃO 
Todas as atividades humanas são eivadas de incertezas, quer decorrentes 
da própria limitação biológica, quer oriundas da randomicidade dos 
fenômenos naturais e da complexidade de seu interrelacionamento. 
 155 
Na área de recursos hídricos, a fortiori, a aleatoriedade dos eventos 
hidrológicos, a adoção de modelos imprecisos, as hipóteses 
simplificadoras, a relatividade dos princípios adotados e, ainda, a forte 
interconexão com componentes ambientais e socioeconômicos 
extremamente variados, fazem com que a gestão hídrica, em todas as 
suas funções, atividades e instrumentos, conviva com uma vasta gama de 
incertezas, tanto endógenas quanto exógenas aos sistemas hídricos de 
que se ocupa. 
Muitas vezes, torna-se útil classificar as incertezas em termos de suas 
fontes ou origens, que compreendem, conforme indicam Morgan e 
Henrion (1993): a variação estatística decorrente do erro randômico em 
medidas de quantidade; o julgamento subjetivo, causador de erros 
sistemáticos e tendenciosidades; a imprecisão linguística que conduz ao 
entendimento impreciso de eventos ou quantidades; a variabilidade de 
eventos ou quantidades, que variam no tempo e no espaço; a 
randomicidade inerente a certos fenômenos ou eventos; a discordância 
de opiniões entre técnicos e ou cientistas; a aproximação decorrente da 
simplificação de modelos. 
9.6. OS RISCOS NA GESTÃO HÍDRICA 
As incertezas subentendem, geram ou implicam em riscos, entendendo-
se por risco a probabilidade ou possibilidade da ocorrência de valores, 
eventos ou fenômenos indesejáveis ou adversos. Assim, as medidas, 
observações, avaliações e tomadas de decisão do administrador de 
recursos hídricos contêm variadas formas de incertezas e propiciam a 
convivência continuada e inevitável com inúmeros tipos de risco. 
Entendemos que essa convivência precisa ser explicitada, para ensejar a 
identificação e a quantificação da intensidade desses riscos e, se 
possível, sua prevenção, minimização ou mitigação. 
 156 
O gerenciamento do risco pode tornar mais eficiente o uso dos recursos 
hídricos disponíveis, incorporando-se ao processo de decisão 
mecanismos de otimização de comportamento perante os riscos. 
Eis alguns benefícios, apontados por Raftery (1994), da adoção de uma 
prática de gerenciamento de risco: há uma redução geral da exposição ao 
risco; o preplanejamento conduz à utilização de providências rápidas e 
pré-avaliadas, no caso dos riscos se materializarem; decisões mais 
explícitas sobre o projeto; mais clara definição de riscos específicos, 
associados a determinados projetos; uso mais completo da qualificação e 
experiência do pessoal envolvido; boa documentação, assegurando 
acumulação individual de conhecimento dos riscos dos projetos, e não 
apenas de determinados indivíduos. Em situações em que há poucos 
dados ou estes não são confiáveis, a análise torna-se ainda mais 
importante. 
9.7. A ANÁLISE DE RISCO NO PROCESSO DE DECISÃO 
A análise de risco, como instrumento de gestão, compreende, de um 
modo geral, quatro etapas ou fases: a) identificação ou qualificação dos 
riscos; b) quantificação dos riscos; c) minimização dos riscos; d) 
mitigação ou remediação dos efeitos dos riscos. 
Por outro lado, os riscos a serem avaliados e gerenciados podem ser 
classsificados em: físicos ou estruturais, econômicos, sociais, ambientais 
e administrativos, que, por sua vez, podem se desdobrar em componentes 
e sub-componentes, em sucessivos níveis de detalhamento. Podemos, a 
partir daí, construir umamatriz indicadora dos tipos de medidas ou ações 
a serem realizadas, em função dos tipos de risco considerados, para cada 
tipo de atividade que se deseje gerenciar. 
 157 
9.8. A PRÁTICA DA ANÁLISE DE RISCO 
A análise de risco não é um instrumento teórico, acadêmico, 
impraticável. Ao contrário, vem se tornando, em diversos campos de 
atividade, notadamente na área de recursos hídricos e setores afins, uma 
prática desejável, objetiva, promissora. A seguir, apresentaremos alguns 
exemplos de aplicação da análise de risco, em estudo de casos por nós 
realizados: 
Risco de deslizamento de talude de uma barragem de terra. A partir 
das distribuições de probabilidades da coesão e ângulo de atrito interno 
do material que compõe o maciço da barragem e, utilizando-se o método 
de simulação Monte Carlo, determinou-se a distribuição do coeficiente 
de segurança do talude e a probabilidade de assumir valor menor que a 
unidade, o que representa risco de deslizamento (Vieira e 
Miranda,1990). 
Risco de fracasso econômico de uma obra de proteção contra 
inundações. Os benefícios econômicos foram calculados como 
distribuição de probabilidades e, a partir daí, a relação benefício/custo 
também foi determinada de forma probabilística. Foram utilizados os 
métodos Monte Carlo e MFOSM. Determinou-se, então, o risco 
econômico , que é a probabilidade de B/C ser menor que a unidade 
(Vieira e Vieira, 1991). 
Análise benefício/risco para a escolha de nível ideal de proteção de 
áreas inundadas. Foi elaborada uma matriz de decisão, compreendendo 
níveis de proteção, benefícios líquidos, riscos físicos e riscos 
econômicos, de modo a propiciar uma escolha conveniente ao porte da 
obra (Vieira e Campos, 1991). 
 158 
Risco de transbordamento de um vertedouro de barragem. Foi 
determinada a função-desempenho do vertedouro, bem como as 
distribuições das variáveis básicas e, com a utilização do método 
AFOSM, a probabilidade de as vazões excederem à capacidade do 
vertedouro, o que se constitui, então, no risco físico de transbordamento 
(Vieira, 1992). 
Risco de fracasso econômico na construção de reservatórios. Em 
função de níveis de garantia das vazões regularizadas pelos reservatórios 
e, com o uso de séries geradas pelo método Monte Carlo, foram 
calculadas as distribuições de B/C e os riscos econômicos associados 
(Vieira, 1993). 
Risco de impactos ambientais desfavoráveis na construção de 
reservatório. A partir da qualificação e quantificação dos impactos 
ambientais de um reservatório específico e, com o uso de distribuições 
triangulares subjetivas, foram determinados os riscos ambientais de 
deterioração dos vários componentes ambientais impactados (Mota e 
Vieira, 1995). 
Riscos econômicos e ambientais na construção de obras hídricas. A 
quantificação dos riscos, com a utilização da Lógica Difusa, assume 
aspectos peculiares. Sua caracterização se dá na forma de níveis de 
pertinência ou plausibilidade, ou seja, através da distribuição de 
possibilidades e da definição de riscos difusos (Vieira, 1996). 
Para não ficar apenas em exemplos de quantificação de riscos, é 
oportuno mencionar a prática do Banco Mundial, de explicitar, nos 
projetos que financia, a qualificação dos riscos de caráter administrativo 
do empreendimento, de modo que o monitoramento e a convivência 
com os mesmos possa garantir sua desejável minimização (World Bank, 
1997). 
 159 
9.9. O CASO DA GESTÃO DE BACIA 
Se a gestão hídrica, em geral, apresenta um sem número de incertezas e 
riscos, que dizer da gestão operacional de uma bacia hidrográfica, 
através do binômio Agência/Comitê ! 
A partir do próprio caráter, ainda experimental, desses dois institutos, em 
termos de forma jurídica, organização administrativa, poder de decisão, 
autonomia financeira e participação social, percebe-se uma nuvem de 
incertezas pairando sobre o gerenciamento e, consequentemente, a 
existência real de riscos operacionais de ineficiência e, mais que isso, de 
riscos de ineficácia na consecução dos objetivos econômicos, sociais e 
ambientais. 
Apresentamos, a seguir, a título de exemplo, as atribuições de uma 
Agência de Bacia, bem como as fases do Processo de Cobrança e, de 
forma especulativa, suas respectivas incertezas, seus riscos associados e 
possíveis medidas - preventivas, corretivas e/ou de convivência 
monitorada (tabelas 9.1 e 9.2). 
Dependendo, naturalmente, da experiência e conhecimento dos técnicos 
e administradores envolvidos na análise, as tabelas poderão ser 
detalhadas em níveis e componentes cada vez mais específicos e 
mensuráveis. 
9.10. RESUMO 
O capítulo apresentou a análise de riscos com exemplos de aplicação, 
tanto em engenharia de projeto quanto de prática administrativa. Foram 
apresentados, em seqüência: os principais instrumentos de gestão, as 
atividades típicas da administração hídrica, as incertezas e riscos que 
lhes são inerentes, os componentes básicos da Análise de Risco e o 
 160 
contexto de alguns estudos já realizados. Ao final, analisou-se o caso 
específico da “Gestão de Bacia Hidrográfica”, com detalhamento de suas 
diversas atribuições e destaque para o “Processo de Cobrança” pelo uso 
da água, apresentando-se, em ambos os temas, uma matriz de atribuições 
ou fases administrativas, com identificação de incertezas e riscos 
envolvido, e respectivas medidas acautelatórias ou preventivas de 
convivência com o risco. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
ABU-ZEID, M. e LUM, K. Global Water Issues and the World Water 
Council. In: Journal of the AWRA, vol. 33, n.3, Junho, Virgínia, 
U.S.A, 1997. 
CAPONERA, D. A. Principles of Water Law and Administration - 
National and International, RBA, Rotterdam, Netherlands, 1992. 
MORGAN, M. G. e HENRION, M. Uncertainty - A Guide to Dealing 
with Uncertainty in Quantitative Risk and Policy Analysis. Un. 
Press, Cambridge, 1993. 
MOTA, F. S. e VIEIRA, V.P.P.B. Avaliação Qualitativa e Quantitativa 
dos Impactos Ambientais de Reservatórios de Água no Nordeste 
Brasileiro. In: XI Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos, 
ABRH, Publ. n.1, vol. 3, Recife, 1995. 
RAFTERY, J. Risk Analysis in Project Management, E&FN SPON, 
London, 1994. 
VIEIRA, V.P.P.B. e MIRANDA, A. N. Avaliação Probabilística da 
Estabilidade de Taludes de uma Barragem de Terra. In: Anais do 
Seminário Regional de Engenharia Civil, Recife, 1990. 
______________e VIEIRA, L.A.A. Avaliação Econômica Probabilística 
de Obras de Proteção contra Inundações. In: RBE/Caderno de 
Recursos Hídricos, vol.3, n.2, Rio de Janeiro, 1991. 
______________ e CAMPOS, J.N.B. Análise Benefício/Custo de 
Diques de Proteção contra Inundações. In: IX Seminário 
Brasileiro de Recursos Hídricos, ABRH, Rio de Janeiro, 1991. 
______________Análise de Risco Aplicada ao Comportamento 
Hidráulico de Vertedouro de Barragem. In: XX Seminário 
Nacional de Grandes Barragens, Curitiba, 1992. 
 161 
______________CAMPOS, J.N.B. e VIEIRA, L.A.A . Níveis de 
Garantia de Vazões Regularizadas em Rios Intermitentes e Riscos 
Econômicos Associados - Estudo de Caso. In: X Simpósio 
Brasileiro de Recursos Hídricos, Rio de Janeiro, 1993. 
______________Teoria dos Conjuntos Difusos e sua Aplicação a 
Projetos de Recursos Hídricos. In: Revista Brasileira de Recursos 
Hídricos, vol. 1, n. 1, ABRH, São Paulo, 1996. 
WORLD BANK. Water Resources Management, Policy Paper, ISBN 0-
8213-2636-8, Washington, D.C. 1993. 
________________ Report n. 16587-BR, Washington, D.C, 1997. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Tabela 9.1. Atribuições e riscos de uma agência de bacia prevista na Lei 9.433/97 
ATRIBUIÇÕES INCERTEZAS RISCOS MEDIDAS 
Balanço atualizado das disponibilidades de 
recursos hídricos 
Dados e modelos hidrológicos/ Conceito 
de disponibilidade 
Superestimação das disponibilidades/ 
Déficit de suprimento 
Aprimorar base de dados e modelos/ Quantificar o 
risco de demanda insatisfeita 
Cadastrode usuários de recursos hídricos Qualificação dos usuários/ 
Quantificação dos usuários 
Subestimação dos usuários e das 
demandas / Déficit na arrecadação 
Melhorar o sistema de cadastro/ Quantificar o 
risco de deficit financeiro 
Cobrança pelo uso dos recursos hídricos Sistema de cobrança/ Capacitação dos 
agentes/ Eficiência dos fiscais 
Receita insuficiente/ Corrupção Treinamento adequado/ Controle rígido/ 
Quantificação do risco financeiro 
Análise de projetos e obras financiados com 
recursos gerados pela cobrança 
Quant. De custos e benefícios/ Estimativa 
da eficiência econômica e financeira 
Custos subestimados/ Benefícios 
superestimados / Ineficiência econ. e 
financeira 
Melhorar sistema de apropriação de custos e de 
estimativa de benefícios/ Quantificar riscos 
econômicos e financeiros 
Acompanhamento da administração 
financeira dos recursos arrecadados com 
cobrança 
Controle contábil / Qualificação dos 
agentes administrativos 
Desorganização contábil/ Corrupção 
Déficit financeiro 
Aprimorar a organização contábil/ Aumentar o 
nível de controle/ Quantificar o risco financeiro 
Gerenciamento do Sistema de Informações 
sobre recursos hídricos em sua área de 
atuação 
Coleta, processamento e transmissão de 
dados/ Níveis de informação necessários 
Falta de comunicação/ Informações 
errôneas 
Aperfeiçoamento do sistema de informações/ 
Treinamento de pessoal/ Quant. o risco de falhas e 
erros de informação 
Celebração de convênios e contratação de 
financiamentos e serviços 
Ident. Das cláusulas essenciais / 
Cumprimento dos termos contratuais/ Base 
legal 
Inadimplência/ Perdas financeiras Melhorar o setor jurídico/ Quantificar os riscos 
financeiros 
Elaboração de proposta orçamentária Previsão de custos / Previsão de receitas Custos subestimados / Receitas 
superestimadas/ Déficit orçamentário 
Aprimorar sistema de orçamentação/ Quantificar o 
risco de déficit orçamentário 
Promoção dos estudos necessários para a 
gestão 
Identif. Dos estudos necessários/ Qualidade 
dos estudos realizados 
Estudos incorretos/ Decisões 
inadequadas 
Melhorar as metodologias de estudo/ Qualificar os 
vários tipos de risco 
Elaboração do Plano de Recursos Hídricos 
da Bacia 
Definições de objetivos/ Estratégias e 
instrumentos/ Metas e produtos 
Objetivos conflitantes/ Estratégias 
inexequíveis/ Metas e produtos 
superestimados 
Melhorar o setor de planejamento/ Qualificar 
possíveis riscos/ Quant. riscos de não cumprir os 
objetivos 
Proposta de: a)enquadramento dos corpos 
de água; b)valores a serem cobrados; 
c)planos de aplicação de recursos/ d)rateio 
de custos das obras de uso múltiplo 
Levantamento e análises nos corpos de 
água/ Enquadramento conforme os usos 
previstos/ Estimativa dos valores a serem 
cobrados/ Rateio de custos justo e 
negociável 
Enquadramento Inadequado/ Falta de 
capacidade de pagamento dos 
usuários 
Rateio de custos inaceitável 
Melhorar análises/ Avaliar o poder aquisitivo dos 
usuários/ Adotar sistema de rateio simples 
Qualificar, e se possível quantificar os riscos de 
mau enquadramento, de inadimplência e de 
rompimento de parcerias 
 164 
Tabela 9.2. Fases e riscos no processo de cobrança 
FASES INCERTEZAS RISCOS MEDIDAS 
Enquadramento do corpo de água Adequação do enquadramento Enquadramento incorreto Melhoria do processo de enquadramento 
Avaliação da disponibilidade local Quant.e qualidade disponíveis Erros na avaliação qualitativa e quantitativa Aperf. do método de avaliação/ Quant. do erro 
Identificação do grau de regulariz. de 
obras hidráulicas 
Vazão regularizada Falta de água Quantificação do risco de falha no suprimento 
Determinação da vazão captada Valor da vazão captada Vazão subestimada/ Déficit de receita Quantificação do déficit provável 
Det. do regime de variação Coeficiente de variação Erro no valor do coeficiente Quantificação do erro provável 
Estimativa do consumo efetivo Água consumida Consumo subestimado Quantificação do déficit provável 
Identificação da finalidade Uso da água Uso inadequado Quantif. do risco de poluição e de perda financeira 
Determinação da carga poluente lançada Quantificação e qualificação das 
cargas poluidoras 
Quantificação subestimada e qualificação 
inadequada 
Melhoria dos métodos de análise/ Quantificação 
dos erros e de perdas financeiras 
Identificação da natureza da atividade 
poluidora 
Fontes poluidoras e forma de 
poluição 
Subestimação da capacidade poluiodora Melhoria dos levantamentos/ Quantificação de 
erros prováveis 
Escolha da metodologia de cálculo Adequação à realidade local Impraticabilidade da metodologia Qualificação dos riscos ou Subst. de método 
Cálculo do valor a cobrar Estimativa de receita Perdas financeiras Quantificação do risco de déficit 
Negociação do valor a cobrar Êxito da negociação Inaceitabilidade ou impasses Qualificação dos riscos 
Registro do débito Contabilidade Falha contábil Melhoria do sistema 
Execução da cobrança Capacidade de pagamento Falta de pagamento Quantificar o risco financeiro 
Recebimento do valor cobrado Eficiência do sistema de 
cobrança 
Falta de controle Quantificar o risco financeiro 
Registro da quitação Contabilidade Falha contábil Melhoria do sistema 
 
10 
 
 
Gestão da 
Qualidade 
 
José Carlos de Araújo e 
Sandra Tédde Santaella 
10.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
Não se pode pensar em desenvolvimento sustentável sem que se faça 
referência à água e, sabe-se que, sem água em quantidade suficiente e 
qualidade adequada aos diferentes usos e fins, o desenvolvimento 
sustentável jamais será atingido. 
Embora a avaliação da oferta da água, tanto em termos qualitativos 
quanto em termos quantitativos, seja essencial à vida e sobrevivência do 
homem, até recentemente a importância da água era reconhecida apenas 
do ponto de vista da quantidade, enquanto o reconhecimento da 
importância da qualidade foi lento e gradativo. Inicialmente, a avaliação 
da qualidade da água estava associada somente às suas características 
físicas, mais especificamente à presença de sólidos e compostos que 
causam odor e sabor na água. Com a evolução da Química, Biologia e 
Medicina é que se pode relacionar a qualidade da água com a saúde 
humana (ou falta dela). As primeiras notícias documentadas sobre 
qualidade da água datam da metade do século XIX. Em 1854, um 
sanitarista inglês, Dr. John Snow, correlacionou vários casos de cólera e 
outras doenças ao uso de água de uma fonte da Broad Street, em 
Londres. Porém, nesta época, os contemporâneos do Dr. Snow não 
 166 
aceitaram esta evidência e seu trabalho ficou esquecido. Passados 46 
anos, com os trabalhos de Pasteur e outros cientistas da época, é que a 
teoria de Snow foi confirmada e aceita e, passou-se então a considerar a 
importância da qualidade da água (Pringle,1977). 
A idéia primitiva de que os dejetos e águas residuárias domésticas e 
industriais podem ser dispostas em corpos d’água, pois estes têm 
capacidade de diluir e degradar os resíduos e poluentes neles despejados, 
passou a ser combatida com mais intensidade. A partir dos anos 70, a 
degradação da qualidade da água passou a preocupar os estudiosos e, 
então, surgiu uma nova geração de limnólogos, preocupados em resolver 
os problemas de degradação da qualidade da água. No Brasil, os estudos 
limnológicos direcionados para a qualidade da água foram iniciados 
também na década de 70, de modo muito discreto, e vêm, deste então, 
crescendo em quantidade e qualidade (Esteves, 1998). 
Embora nosso planeta seja praticamente coberto por água e, por isso, 
muitas vezes chamado de Planeta Água, só uma parcela diminuta se 
encontra disponível para suprir nossas necessidades. Segundo dados 
apresentados por Mota (1997), a quantidade de água na Terra chega à 
ordem de 1.370.000.000 Km3 , sendo que somente 8.200.000 Km3 
apresentam-se na forma de água doce e, destes, apenas 98.400Km3 
apresentam-se como rios e lagos e 4.050.800 Km3 como água 
subterrânea acessível, pois a outra metade da água subterrânea encontra-
se confinada a profundidades superiores a 800m, ainda inatingíveis. 
Em termos percentuais, divulga-se que dos 100% de água existente na 
Terra, 97% são de águas salgadas e 3% de águas doces. Dos 3% de 
águas doces, 2,3% estão congelados, 0,2% estão envolvidos em 
constantes processos de evaporação e transpiração e apenas 0,5% estão 
disponíveis para a humanidade. 
 167 
O consumo médio de água, para uma cidade industrializada, é de 
aproximadamente 300L/pessoa.dia; se considerarmos que a população 
mundial no século XXI atingirá valores aproximados de 7.000.000.000 
hab, o consumo diário de água seria equivalente a 1/4 do total disponível 
e esgotaria em 4 dias, caso não houvesse renovação através do ciclo da 
água que, principalmente por influência de fatores físicos retorna à terra 
toda água que dela foi extraída. Sendo assim, a quantidade de água 
disponível é muito superior à quantidade consumida, porém, dois fatores 
são preocupantes: o primeiro é a distribuição não eqüitativa da água na 
Terra, havendo regiões com grande escassez e outras com excesso de 
água e, o segundo é que, mesmo nas regiões em que há fartura de água, 
sua qualidade está sendo deteriorada em função da grande demanda que 
não permite que a própria natureza se incumba de purificar a água, para 
que a tenhamos com qualidade adequada às nossas necessidades. 
O crescente e acelerado avanço tecnológico tem conduzido à melhoria da 
qualidade de vida e, como conseqüência, ao aumento desenfreado da 
população, gerando excessiva demanda de água. Está claro que a 
quantidade de água não é problema, pelo menos por alguns milhares de 
anos, porém, sua qualidade limita seu uso e existe o risco iminente de 
não se ter água de boa qualidade num futuro próximo. 
10.2. QUALIDADE DA ÁGUA 
Qualidade de água é o termo empregado para expressar a adequabilidade 
desta para os mais variados fins: abastecimento doméstico, uso industrial 
e agrícola, para recreação, dessedentação animal, aqüicultura, 
piscicultura, etc. 
A água pura, como H2O, só existe no estado de vapor. Imediatamente 
após sua condensação, ela passa a dissolver gases presentes na atmosfera 
e já chega à superfície com sua composição alterada. Em contato com o 
 168 
solo, ela provoca a dissolução de vários sais, metais e compostos 
orgânicos, enriquecendo-se ainda mais. Mesmo a água bidestilada ou 
deionizada não é pura, pois dissolve quantidades ínfimas do recipiente 
que a contém, ou das mangueiras que a transportam. 
A composição, qualidade e classificação da água dependem de sua 
“história”, ou seja, dos caminhos que a água percorreu para chegar ao 
seu fim. De modo geral, a composição da água da chuva é diferente da 
composição da água superficial e ambas diferem da água subterrânea. 
Num mesmo meio, seja superficial, subterrâneo ou aéreo, existem 
diferenças entre as águas de diferentes regiões. Por exemplo: águas de 
chuva, nos grandes centros urbanos, apresentam enxofre, ácido sulfúrico 
e clorídrico e compostos orgânicos, enquanto que águas de chuva 
próximas ao litoral contêm muitos sais. 
De modo geral, a qualidade da água é afetada por fatores climáticos 
(insolação, vento, precipitações pluviométricas, temperatura) origem do 
manancial (rios, lagos ou águas subterrâneas), pelas características do 
manancial (solo, vegetação costeira, tamanho e forma, ganho e perda de 
água, espécie de seres vivos presentes, dinâmica das comunidades) e 
fatores antrópicos (atividades variadas que poluem o ar, o solo e a água). 
Sendo assim, a qualidade da água deve ser determinada por suas 
características químicas, físicas e biológicas que, por sua vez, são 
representadas por diversos parâmetros, geralmente aceitos mundialmente 
(Branco e Rocha, 1982). 
Os principais parâmetros físicos, químicos e biológicos que definem a 
qualidade da água são: cor, turbidez, pH, alcalinidade, dureza, demanda 
química de oxigênio (DQO), demanda bioquímica de oxigênio (DBO), 
oxigênio dissolvido (OD), nitratos, nitritos, amônia, nitrogênio total, 
sílica reativa, cloretos, sulfatos, fosfatos, metais pesados, sólidos, 
coliformes, fertilizantes, pesticidas, fitoplâncton, zooplâncton, clorofila 
a., penetração de luz e produção primária (Sewell, 1978). 
 169 
10.3. USOS MÚLTIPLOS 
Dos recursos naturais, a água talvez seja o mais utilizado pela 
humanidade, sendo utilizada para inúmeros fins, assim, dependendo do 
uso a que se destina (abastecimento doméstico, comercial e industrial; 
irrigação; dessedentação de animais; preservação da flora e da fauna; 
recreação e lazer; geração de energia elétrica; navegação e diluição de 
despejos), a água deve apresentar determinadas características que lhe 
conferirão qualidade específica. De acordo com essas características as 
águas são divididas em classes. À classe especial pertencem as águas 
destinadas ao abastecimento público, após simples desinfecção e à 
preservação do equilíbrio natural das comunidades aquáticas. As águas 
que podem ser utilizadas para abastecimento público, após tratamento 
simplificado, pertencem à classe 1 e, aquelas que necessitam do 
tratamento convencional para se tornarem boas para o abastecimento 
doméstico pertencem à classe 2. Atualmente, consideram-se 9 classes de 
águas, sendo 5 para águas doces, 2 para águas salobras e 2 para águas 
salinas (Resolução CONAMA no 20/1986). 
Quando são considerados os usos industriais, a água deve atender a 
requisitos específicos, por exemplo: a água empregada em caldeiras não 
pode conter carbonato de cálcio ou apresentar dureza, pois estes 
compostos causarão problemas de incrustações ou obstrução de canais. 
A água utilizada em tecelagens deve estar isenta de ferro, manganês e 
substâncias húmicas, que podem alterar a pigmentação dos tecidos ou 
manchá-los. Águas destinadas a indústrias alimentícias devem possuir 
características específicas também. Quando o destino da água é 
irrigação, esta não pode conter alto teor de sais, nem coliformes fecais e, 
assim, para cada uso, a água deve apresentar qualidade diferente. 
 170 
10.4. POLUIÇÃO 
A crescente industrialização, os avanços tecnológicos e a explosão 
demográfica têm feito com que os parâmetros físicos, químicos e 
biológicos da água sejam alterados, provocando poluição destas águas, 
seja por águas residuárias industriais, por efluentes domésticos, por 
precipitações pluviométricas em regiões cujo ar está poluído ou por 
escoamento superficial de grandes centros urbanos ou de regiões com 
intensa atividade agro-pastoril, modificando, assim, sua qualidade. De 
modo geral, a poluição das águas pode ocorrer principalmente por 
esgotos sanitários; águas residuárias industriais; lixiviação e percolação 
de fertilizantes e pesticidas; precipitação de poluentes atmosféricos e má 
disposição de resíduos sólidos (lixo). 
Segundo Branco e Rocha (1982), os principais grupos de compostos 
causadores de poluição das águas são 
 Compostos biodegradáveis; 
 Compostos recalcitrantes; 
 Metais pesados; 
 Compostos radioativos. 
Os compostos biodegradáveis são provenientes, na grande maioria, dos 
esgotos domésticos e a poluição causada por eles ocorre de forma 
indireta, uma vez que é conseqüência do aumento excessivo de 
microrganismos, devido à grande quantidade de nutrientes presentes nos 
esgotos, que servem a esses como fonte de alimento. Como os 
microrganismos presentes na água são predominantemente aeróbios ou 
facultativos, eles passam a consumir muito oxigênio e a competir com 
outros organismos aquáticos pelo oxigênio dissolvido na água. Nesta 
 171 
competição, os peixes são os primeiros animais a morrerem, por 
necessitarem de mais oxigênio que outros seres aquáticos. Assim, águas 
residuárias quimicamente inócuas, como esgotos domésticos, águas 
residuáriasdo processamento da cana de açúcar e de indústrias 
alimentícias, tornam-se muito poluidoras, dependendo do grau de 
dispersão e de diluição, da vazão e concentração de oxigênio dissolvido 
do manancial que as recebe, bem como da presença de compostos 
tóxicos, da carga orgânica e da vazão do efluente despejado. 
Os compostos recalcitrantes, com poucas exceções, são obtidos como 
subprodutos de vários processos industriais. Estes compostos são muito 
estáveis e resistentes ao ataque microbiológico, persistindo no meio 
durante longos períodos, que podem variar de vários meses a muitos 
anos. Desta forma, estes compostos tendem a se acumular no meio 
aquático, atingindo concentrações elevadas e provocando diversas 
perturbações no meio. 
Dentre estes compostos, destacam-se os pesticidas sintéticos, que 
persistem no meio por mais de 50 anos, os detergentes sintéticos 
sulfonados de cadeia ramificada e a celulose presente no licor preto 
formado no processo de fabricação do papel. Entre os compostos 
recalcitrantes naturais, devem ser considerados a lignina e as substâncias 
húmicas que conferem cor à água e que, quando na presença de cloro, 
reagem, formando trihalometanos que são compostos cancerígenos. 
Vários bifenis policlorados e polifenóis, tanto de origem natural como 
sintética, apresentam-se como poluentes preocupantes, por causa de sua 
característica recalcitrante. 
Outro grupo de poluentes a ser considerado é o dos metais pesados, que 
são cumulativos no meio e, quando sua concentração supera 
determinados valores, tornam-se letais a muitos seres vivos e nocivos ao 
homem; entre eles citam-se: cobre, zinco, chumbo e mercúrio. 
 172 
As substâncias radioativas têm propriedades degenerativas e 
cancerígenas, apresentando-se também como muito nocivas aos seres 
vivos. 
Outra classificação dos poluentes aquáticos diz respeito à sua natureza: 
física, química e biológica. A poluição física ocorre principalmente 
quando ocorrem alterações nas características físicas dos corpos hídricos, 
como temperatura, densidade, cor, turbidez etc. A poluição química, 
como é sabido, é conseqüência da intrusão de compostos químicos 
orgânicos e inorgânicos, naturais ou sintéticos (matéria orgânica, sais, 
metais, pesticidas, fertilizantes etc.). A poluição biológica ocorre pela 
intrusão de seres vivos em meios aquáticos diferentes daqueles a que 
estes seres são naturais ou originários, de tal forma que esta interferência 
venha causar alterações na qualidade da água. Este aporte de organismos 
para o meio aquático pode ocorrer por atividade antrópicas e também por 
enchentes, enxurradas, lixiviação e escoamento de solos. Dificilmente a 
poluição ocorre por um único meio e de uma única maneira. Assim, o 
controle da poluição das águas tem sido considerado um dos grandes 
desafios para aqueles que estão incumbidos dessa árdua tarefa. 
As principais conseqüências da poluição das águas são: 
 Eutrofização; 
 Salinização; 
 Acidificação; 
 Alteração ou destruição da fauna e da flora aquáticas; 
 Extinção de espécies (tanto aquáticas quanto terrestres, que se 
alimentam destas ou fazem sua dessedentação nos mananciais); 
 173 
 Transmissão de compostos nocivos através da cadeia trófica, 
atingindo o homem; 
 Contaminação direta do organismo humano por consumir águas 
poluídas; 
 Proliferação de doenças. 
10.5. EUTROFIZAÇÃO 
A eutrofização pode ser definida como o processo de fertilização das 
águas, principalmente de lagos e reservatórios, nos quais o aporte de 
nutrientes, tais como nitrogênio e fósforo, ocasiona o crescimento de 
plantas aquáticas até níveis que podem interferir nos usos desejáveis da 
água. Embora a eutrofização possa ser um fenômeno natural em lagos e 
reservatórios, se não houver interferência humana, um recurso hídrico 
deste tipo demorará séculos para eutrofizar. Porém, a atividade antrópica 
tem acelerado este processo, reduzindo o tempo de eutrofização a alguns 
anos ou décadas. Se for possível controlar a eutrofização, ela passa a ser 
benéfica, pois aumenta a produtividade dos corpos hídricos. Em níveis 
excessivos, ela é prejudicial, principalmente por quebrar o equilíbrio 
natural das cadeias tróficas, alterando os ciclos químicos e biológicos no 
corpo d’água (Chapra, 1997). 
De um modo geral, o mecanismo de eutrofização de um corpo hídrico 
passa por algumas etapas principais: (i) primeiro ocorre o aporte de 
nutrientes ao manancial; (ii) estes nutrientes servem de fonte de alimento 
para algas e plantas aquáticas, que proliferam em abundância; (iii) como 
as algas são organismos fotossintetizantes, estas produzem muito 
oxigênio durante o dia e o corpo d’água se apresenta com supersaturação 
de oxigênio, particularmente na zona fótica; (iv) durante o período 
noturno, essas mesmas algas consomem o oxigênio que produziram e 
 174 
começa a haver um déficit de oxigênio no ambiente; (v) com a falta de 
oxigênio durante a noite, os organismos aquáticos aeróbios mais 
exigentes morrem por falta de oxigênio; (vi) quanto mais as algas e as 
plantas aquáticas se proliferam, mais organismos aquáticos de outras 
espécies sucumbem, até que se atinge um ponto em que não há mais 
oxigênio suficiente. (vii) Nesse ponto as próprias algas começam a 
morrer e a se depositar no fundo do manancial, diminuindo sua 
profundidade e servindo de fonte de alimento para microrganismos 
anaeróbios. (viii) No estágio final, o manancial se transforma em 
pântano, podendo secar completamente. 
Os principais indicadores de eutrofização são o aumento excessivo na 
concentração de oxigênio dissolvido durante o dia e sua diminuição 
brusca, durante a noite; pH elevado, entre 9 e 11; aumento na quantidade 
de sólidos dissolvidos; aumento na quantidade de sólidos suspensos; 
diminuição da penetração da luz; aumento na concentração da matéria 
orgânica; mudança na população planctônica de algas diatomáceas para 
algas verdes ou azuis. Entre os problemas causados pela eutrofização, 
citam-se o prejuízo dos usos recreacionais, devido ao acúmulo de algas 
na superfície, causando aspecto e odor desagradáveis; a sedimentação da 
biomassa de algas, ocasionando aumento na demanda bentônica, que 
pode provocar um déficit de oxigênio dissolvido nas camadas profundas; 
a obstrução de filtros durante o tratamento da água para abastecimento; o 
crescimento extensivo de macrófitas, interferindo na aeração e 
evaporação, além de servir de meio para o desenvolvimento de parasitas 
e mosquitos e de prejudicar a navegação e a capacidade de escoamento 
de canais, o desenvolvimento de algas tóxicas e o prejuízo na produção 
de peixes com valor comercial e/ou ambiental. 
Há muitas causas possíveis para um processo de eutrofização. O despejo 
de efluentes ricos em nutrientes, sejam industriais ou residenciais, assim 
como o refluxo de água fertilizada na agricultura são os mais comuns. 
Pesquisa realizada em três reservatórios rurais de pequeno porte, no 
 175 
Ceará (açude Nova Conquista, Canindé, e açudes Tejuçuoca e Jereissati, 
Tejuçuoca), no entanto, indica ter sido outra a causa da eutrofização. Nas 
duas bacias verificou-se que as causas acima citadas não explicavam o 
alto nível de eutrofização dos reservatórios. Observou-se, no entanto, 
que a dessedentação do gado (verificou-se, nestas comunidades, a posse 
de uma cabeça de gado bovino para cada pessoa), dava-se sempre a 
montante da parede do reservatório, ou seja, dentro da área da bacia 
hidráulica, uma vez que os lagos se encontram frequentemente com 
nível bem abaixo da soleira do vertedor. Assim, as fezes desses animais 
são depositadas dentro da bacia e, na próxima estação chuvosa, são 
incorporadas ao conteúdo dos lagos, gerando intenso aporte de nutrientes 
à água. A recomendação apontada indica remoção do material já 
depositado, instalação de cerca com restrição de acesso do gado à área de 
montante, e execução de obrasde tomada d’água, para que o gado tenha 
acesso à água somente à jusante da parede do reservatório. 
É importante mencionar que as grandes escolas de limnologia se 
encontram em climas temperados, assim como os modelos 
desenvolvidos sobre o tema (Vollenweider, 1975; Chapra, 1997) e, 
portanto, estudaram reservatórios temperados. Recentemente, Datsenko 
(2000) apresenta estudos referentes a reservatórios tropicais, tendo como 
base estudos realizados em barragens no Semi-Árido Brasileiro. 
10.6. SEDIMENTOS 
Um relevante aspecto na qualidade das águas é a presença de 
sedimentos, trazidos aos corpos d’água, quer devido à erosão quer 
devido a intervenções antrópicas no meio. As principais consequências 
da presença de sedimentos nos reservatórios são assoreamento, isto é, 
sedimentação dos sólidos com redução da capacidade de reservação, 
aumento da turbidez com conseqüente redução da zona fótica, aporte de 
nutrientes e de microrganismos patogênicos. 
 176 
Para estimativa de erosão devido ao efeito das chuvas utiliza-se 
principalmente a equação universal de perda de solos (USLE), de 
Wischmeier e Smith, segundo a qual 
  BB APCLSKRE  (10.1) 
em que EB é a massa erodida, R o fator de erosividade da chuva, K o 
fator de erodibilidade do solo, LS o fator de relevo, que considera o 
comprimento de rampa e a declividade média do terreno, C o fator que 
considera vegetação e uso do solo, P o fator de práticas 
conservacionistas e AB a área da bacia em questão (Carvalho, 1995). 
Fernandes (2000) avaliou o processo hidrossedimentológico na bacia de 
contribuição do açude Acarape do Meio (210 km2), no Ceará, entre os 
anos de 1924 e 1997, aplicando a USLE e o conceito de taxa de evasão 
de sedimentos (ou em inglês, sediment delivery ratio, SDR), definida 
como a razão entre a massa de sedimentos que chega aos drenos da bacia 
(rios, riachos, contorno de lagos, etc.) e a massa de sedimento deslocada 
no solo devido à chuva, normalmente calculada através da USLE. 
De acordo com a literatura, a SDR varia geralmente de 20% a 40%. O 
complemento da SDR (isto é, 1 – SDR) é a taxa de retenção difusa de 
sedimentos, ou seja, a fração de sedimentos que, destacada de sua 
localização inicial, permanece sobre o solo da bacia, retida por raízes, 
depressões ou obras civis ou ainda, sob outro ponto de vista, a SDR 
representa a probabilidade média de uma partícula, deslocada pela 
chuva, de chegar aos drenos. Assim, para se estimar a massa de 
sedimentos que chega aos drenos (ED), é suficiente fazer 
BD ESDRE  . 
Para o cálculo de SDR, Fernandes (2000) recomenda, com base em 
verificação de campo, a utilização dos modelos de Maner ou de Roehl. 
Em média, o aporte de sedimento no açude estimado com base nesses 
modelos, entre 1924 e 1997, apresenta diferenças de 5% em relação ao 
 177 
valor medido. É fundamental atentar que somente uma fração dos 
sedimentos que chegam a um reservatório fica retida aí. A fração  pode 
ser estimada por meio do ábaco de Brune (Carvalho, 1995), em função 
do tempo de residência do reservatório, ou seja, da razão entre o volume 
máximo de acumulação e a vazão média afluente. 
Para o caso do açude Acarape do Meio, Fernandes (2000) verificou que 
o método de Brune superestimou a fração de retenção no lago: segundo o 
ábaco de Brune  = 85%, porém, o valor calibrado pelas medições foi de 
70%. A razão para isto está, certamente, nas grandes diferenças entre a 
variabilidade hidrológica de regiões temperadas (para as quais foi 
desenvolvido o ábaco de Brune) e aquela de regiões semi-áridas (como a 
região em estudo). Em síntese, recomenda-se calcular o volume de 
assoreamento de um reservatório “Vass,” devido ao efeito erosivo das 
chuvas pela Equação 10.2, em que “ap” é a massa específica aparente do 
material sedimentado. 
  ap/ESDRV Bass  (10.2) 
Pesquisa realizada no reservatório urbano de Santo Anastácio (Fortaleza, 
Ceará) aponta, no entanto, que, do assoreamento ocorrido entre 1918 e 
1992, apenas 2% são devidos ao efeito erosivo das chuvas, ou seja, 98% 
do material assoreado provêm de intervenção antrópica no meio. Esta 
intervenção se dá de duas maneiras: através de contribuição difusa 
(admitida como diretamente proporcional à população) e através de 
contribuições pontuais por meio de despejos de esgoto na rede de 
drenagem do reservatório. A Equação 10.3 apresenta, entre colchetes, 
três termos de contribuição de sedimentos para um reservatório urbano 
(ou semi-urbano) nesta ordem: a contribuição da erosão pluvial, a 
contribuição antrópica difusa e a contribuição antrópica pontual. 
      sedipcBass CQPopCESDR
ap
V 


 (10.3) 
 178 
onde “Cpc” representa a contribuição difusa per capita de sedimentos; 
“Pop” a população de contribuição; “Qi” a vazão afluente ao reservatório 
e “Csed” a concentração de sedimentos correspondente. Para o 
reservatório em estudo (Santo Anastácio), verifica-se alta correlação 
entre o aporte de sedimentos e o intenso processo de eutrofização. 
10.7. DISPERSÃO DE POLUENTES EM CORPOS HÍDRICOS 
Uma das principais tarefas do técnico responsável pela gestão da 
qualidade da água é conhecer, monitorar e prever os impactos dos 
processos de poluição, verificando, espacial e temporalmente, as 
conseqüências do lançamento de matéria poluente nas águas. Neste 
sentido, tem-se utilizado a modelagem matemática como poderosa 
aliada. 
Os poluentes (ou constituintes) podem ser divididos em conservativos 
(sua ocorrência está ligada somente a processos de transporte e 
deposição, como os sais e sedimentos minerais) ou não-conservativos 
(poluentes cuja ocorrência é afetada por processos químicos e 
biológicos). Os constituintes podem ser classificados, também, em 
ativos, quando alteram as condições de escoamento ou passivos, quando 
não. 
Os três processos fundamentais de transporte hidrodinâmico de 
poluentes são a advecção, a convecção e a difusão molecular. Entende-se 
por advecção o processo de transporte de massa e calor através do 
movimento do fluido, de sua velocidade ou cinética. A convecção 
corresponde ao processo de transferência resultante das diferenças de 
densidade do fluido, e a difusão molecular ao processo de transferência 
causado devido aos choques moleculares no âmbito do fluido. 
Conceitua-se, também, o termo difusão turbulenta como o processo de 
transporte causado pelos turbilhões existentes nos escoamentos 
 179 
turbulentos. Este é, a rigor, um processo advectivo, porém, por analogia 
com o processo de choques moleculares, tem sido modelado como um 
termo difusivo (Eiger, 1991). Quando o transporte de constituintes 
ocorre devido aos gradientes de velocidade, fala-se em advecção 
diferenciada. O conjunto dos processos de difusão e advecção 
diferenciada denomina-se dispersão. 
Suponha que um fluido em repouso receba pontualmente uma massa de 
poluente passivo e conservativo. Segundo a lei de 1855, de Adolf Fick 
(Chapra, 1997), devido à difusão molecular (Equação 10.4): 
CD
t
C 2


 (10.4) 
 
sendo “C” a concentração do poluente, “D” a difusividade, “t” o tempo e 
o operador zyx  , em que “x”, “y” e “z” são as três 
coordenadas ortogonais. 
Caso o escoamento seja dotado de uma velocidade U, o processo será de 
difusão advectiva (Equação 10.5): 
 
 CUCD
t
C 2 


 (10.5) 
 
Da equação da continuidade, 0U  , ou seja 
 CUCD
t
C 2 


 (10.6) 
Na Equação 10.6 as variáveis “C” e “U” são funções do espaço e do 
tempo. Acontece que tais variáveis são de difícil determinação em 
escoamentos turbulentos. Para modelar transporte em regimes 
turbulentos, usa-se a hipótese de Reynolds, de que as variáveis temporais 
 180 
( )t(U);t(C ) são a soma de seus valores médios temporais ( U;C ), com 
suas respectivas flutuações ( )t('u);t('c ), de modo que, em 
)t('uU)t(U;)t('cC)t(C  , seja  o coeficiente de difusãoturbulenta. Então, 
 C)D()cu(CDCU
t
C 2 


 (10.7) 
que é a equação genérica do transporte hidrodinâmico de poluentes. 
A equação simplificada de dispersão de poluentes não-conservativos, 
com decaimento de primeira ordem, pode ser representada pela Equação 
10.8. Adote-se o eixo “x” na direção longitudinal do escoamento e, na 
hipótese de dispersão, seja  o coeficiente de dispersão, W o termo 
fonte-sumidouro, Kd o termo de precipitação e consumo e Ux a 
componente da velocidade U no eixo “x”. A equação de dispersão de 
poluentes não-conservativos fica, portanto, 
WCK
x
C
x
C
U
t
C
d2
2
x 








 (10.8) 
Os modelos de qualidade de águas superficiais, quando tridimensionais, 
usam as equações 10.7 e 10.8, em conjunto com as equações que 
definem os campos de velocidade e de pressão (p) da água, já que se 
admite que o poluente se desloque com a mesma velocidade do fluido 
que o contém. Um sistema completo apresentaria um conjunto de cinco 
incógnitas (C, p, Ux, Uy, Uz), a cada ponto. Para solucioná-lo, podem ser 
usadas a Equação 10.7, a equação da continuidade ( 0U  ), assim 
como três equações do princípio da conservação da quantidade de 
movimento, como apresentadas por Navier-Stokes. O sistema formado é 
complexo e só pode ser resolvido por meio de métodos numéricos. É 
importante mencionar que as equações de Navier-Stokes introduzem 
novas incógnitas de turbulência, que podem ser solucionadas por 
 181 
métodos como os da viscosidade turbulenta de Boussinesq ou o modelo 
k-, por exemplo. 
Nos rios, estas equações devem ser utilizadas, podendo ser simplificadas 
à medida em que as dimensões secundárias possuam baixos gradientes. 
Nos estuários, há que se considerar as diferenças de massa específica 
causadas pela presença de sal em teores diferenciados, no tempo e no 
espaço. Assim, o sistema anteriormente mencionado apresenta mais uma 
incógnita, a massa específica  = (x, y, z, t), necessitando de mais uma 
equação para que possa apresentar solução única. 
A rigor, pode-se modelar a dispersão de poluentes em reservatórios 
usando as mesmas equações, porém, sua complexidade e a necessidade 
de grande volume de dados nem sempre permitem solucioná-las. Muitos 
processos ocorridos nos reservatórios podem ser descritos somente 
através de seus valores médios, à medida em que apresentem baixos 
gradientes de concentração. Para casos como esses, foram elaborados 
modelos que se baseiam na hipótese de mistura completa ou modelos 
ditos zero-dimensionais, que consideram os lagos como volumes de 
controle simples. As equações da continuidade e da concentração de 
poluentes (equações 10.9 e 10.10, respectivamente) são apresentadas 
por: 
QoQi
dt
dV
 (10.9) 
CKCoQoCiQi
dt
)CV(d
d 

 (10.10) 
sendo “V” o volume de água do reservatório, “Qi” e “Qo”, 
respectivamente, as vazões de entrada e saída do reservatório, “Ci”, “Co” 
e C , respectivamente, as concentrações do poluente na entrada, na saída 
e no interior do reservatório. É comum a hipótese Co = C para 
reservatórios zero-dimensionais, no entanto, a hipótese Ci = C pode se 
 182 
afastar muito da realidade, fazendo-se necessário modelar e/ou monitorar 
valores de concentração do poluente na entrada do reservatório. 
10.8. AUTODEPURAÇÃO DOS CORPOS HÍDRICOS 
Os corpos d’água, principalmente os rios, apresentam a capacidade de 
purificar suas águas através de processos naturais. A este conjunto de 
processos chamamos “autodepuração”. A autodepuração ocorre, 
principalmente, mas não exclusivamente, devido ao efeito dos raios 
solares, da precipitação de particulados e da reaeração da água. O 
principal indicador da “saúde” e, portanto, da autodepuração dos corpos 
hídricos é a concentração de oxigênio dissolvido (Davis e Cornwell, 
1991; Chapra, 1997; Mota, 1997). 
Suponha que um corpo hídrico (um rio, por exemplo) com saturação 
total de oxigênio dissolvido (OD) receba poluentes orgânicos ou 
inorgânicos que demandem oxigênio, causando sua depleção. Caso não 
houvesse reaeração do rio, o teor de OD decairia exponencialmente. 
Acontece que, devido à sua capacidade autodepuradora, o corpo d’água 
recupera o oxigênio a partir da troca com a atmosfera (tão mais intensa 
quanto maior for a turbulência do escoamento) e do processo 
fotossintético. A evolução do teor de OD, com o tempo, considerando-se 
um despejo pontual no curso d’água, pode ser caracterizada pela equação 
de Streeter-Phelps (Equação 10.11) e pela Figura 10.1, onde se vê o 
impacto inicial do lançamento do poluente e a posterior recuperação do 
curso d’água. 
 183 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 10.1 - Curva de depleção de oxigênio em curso d’água 
Caso uma série intensa de lançamento de poluentes se suceda, o nível de 
OD pode ser insuficiente para a sobrevivência dos seres vivos. Este 
limite crítico é admitido, via de regra, como 40% da concentração de 
saturação do oxigênio na água. Para os peixes, admite-se que teores de 
OD inferiores a 4 mg/L podem ser irreversivelmente prejudiciais. 
 (10.11) 
 
D é o déficit de OD; D0 o déficit inicial; DBO0 a demanda bioquímica de 
oxigênio inicial; kd o coeficiente de desoxigenação, em dia-1, que varia 
entre 0,7 e 7,0 dia-1; e kr o coeficiente de reaeração, em dia-1, que varia 
de 0,05 a 18 dia-1. 
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
0 2 4 6 8 10
tempo (dias)
O
D
 (
m
g
/L
)
 
  tkrtkrtkd
dr
d eDee
kk
DBOk
tD  


 0
0)(
 
 184 
O cálculo estimado do coeficiente de desoxigenação a 20oC (dia-1), 
segundo Bosko, (1966, apud Davis e Cornwell, 1991), pode ser feito 
com base na Equação 10.12. 
H
Uk)C20(k xDBO
0
d

 (10.12) 
em que “ kDBO” é a taxa de decaimento da DBO, obtida em laboratório, a 
20oC; “Ux” a velocidade principal média do curso d’água; “” o 
coeficiente de atividades do leito, que varia de 0,1 para águas estagnadas 
e até em 0,6 para águas velozes; e “H” a profundidade média do curso 
d’água. Para estimar o valor do coeficiente a outras temperaturas, Davis 
e Cornwell sugerem a seguinte regra de correção (Equação 10.13), para 
temperaturas entre 20oC e 30oC. 
20T0
dd 056,1)C20(k)T(k  (10.13) 
em que T é a temperatura em graus Celsius. Para o cálculo do coeficiente 
de reaeração a 20oC (dia-1), sugere-se o uso da Equação 10.14. 
 
5,1
5,0
x0
r
H
U9,3
)C20(k

 (10.14) 
Caso se deseje fazer a correção de temperatura, pode-se, por analogia, 
utilizar a Equação 10.13. Observe, na Figura 10.1, o ponto crítico na 
curva de depleção de OD, ou seja, aquele em que o OD é mínimo. 
Derivando-se a Equação 10.11 e igualando-a a zero, pode-se calcular o 
tempo crítico (tc) para o qual o efeito de um lançamento é mais intenso. 





















0
01ln
1
DBOk
kk
D
k
k
kk
tc
d
dr
d
r
dr
 (10.15) 
Araújo, Oliveira e Mota (1998) aplicaram a metodologia acima 
apresentada para trecho de 15 km de um rio poluído (Cocó, Ceará). Os 
 185 
resultados, de acordo com as equações 10.11 a 10.14, distanciaram-se 
dos dados medidos em 10%, enquanto que a aplicação da Equação 10.11 
com a calibração dos parâmetros kd e kr distanciou-se dos dados medidos 
em 8,5%. Isso indica uma boa capacidade, da formulação apresentada, de 
prever os parâmetros da equação de Streeter-Phelps, mesmo 
considerando sua aplicação a um curso d’água em condições tropicais. 
10.9. MEDIDAS DE CONTROLE DA POLUIÇÃO DAS ÁGUAS 
A poluição das águas pode ser evitada, controlada ou até mesmo extinta, 
se diversas medidas forem adotadas com compromisso e seriedade, tanto 
pelos órgãos governamentais, quanto pelas empresas privadas e pela 
população. Destacam-se a seguir, algumas destas medidas, de caráter 
preventivo e corretivo, que podem atenuar ou solucionar definitivamente 
a poluição da água. Deve-se lembrar, entretanto que, geralmente, as 
medidas preventivas são mais simplese menos onerosas que as 
corretivas e que, nenhuma dessas medidas tem efeito isoladamente ou se 
adotadas momentaneamente. é necessário que um conjunto muito 
abrangente de medidas seja adotado, por um longo tempo, muitas vezes 
por décadas ou séculos. 
10.9.1. Preventivas 
Quando se dá início ao processo de gestão dos recursos hídricos, é 
fundamental a adoção de medidas que previnam a poluição das águas, 
uma vez que suas conseqüências são normalmente drásticas. Tais 
medidas, sejam estruturais ou não, visam fundamentalmente a prevenir 
que as atividades urbanas e/ou rurais comprometam a qualidade das 
águas, por sua vez essenciais para essas mesmas atividades. Entre as 
medidas preventivas de controle da poluição das águas podem ser 
citadas: 
 186 
 Preservação, proteção e monitoramento dos mananciais; 
 Planejamento territorial; 
 Sistemas adequados de coleta de águas resíduárias; 
 Pré-tratamento e tratamento de águas residuárias industriais e 
domésticas; 
 Reutilização e reciclagem de águas residuárias tratadas; 
 Disposição e tratamento adequados de resíduos sólidos; 
 Controle da poluição atmosférica; 
 Controle da poluição do solo; 
 Educação ambiental; 
 Aplicação da legislação pertinente. 
10.9.2. Corretivas 
Quando as águas já apresentam marcas do efeito poluidor da sociedade, 
faz-se necessário tentar corrigir esses efeitos através de medidas 
estruturais e não-estruturais. A não aplicação simultânea de medidas 
preventivas, no entanto, pode caracterizar o insucesso das medidas 
corretivas. São possíveis medidas corretivas: 
 despoluição de rios, reservatórios e lagos; 
 limpeza do fundo e das margens dos mananciais; 
 tratamento de águas para abastecimento; 
 tratamento de efluentes domésticos e industriais; 
 aplicação da legislação existente. 
 187 
10.10. RESUMO 
O Capítulo refere-se à gestão dos aspectos qualitativos da água. 
Descrevem-se os conceitos de qualidade da água e seus principais 
parâmetros, a realidade dos usos múltiplos da água e do índice de 
poluição no contexto atual. De modo mais detalhado, discutem-se os 
processos de eutrofização e assoreamento dos corpos d’água. São 
discutidas e apresentadas formulações referentes à dispersão de 
poluentes e à autodepuração dos corpos hídricos; assim como possíveis 
medidas de controle da poluição das águas. 
PARA REFLETIR: 
 Suponha que você deve gerenciar uma bacia na qual há 
reservatórios eutrofizados. Quais as medidas que você proporia 
para a recuperação desses reservatórios? 
 Considerando-se o efeito poluidor dos efluentes domésticos, 
industriais e agrícolas, assim como a capacidade de auto-
depuração dos corpos d’água, proponha uma estratégia para 
definição dos padrões de emissão de poluentes em uma bacia. 
 Todo empreendimento leva à melhoria da qualidade de vida da 
população? 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
ARAÚJO, J.C; OLIVEIRA, M.R.L. e MOTA, S. Estudo experimental 
dos coeficientes de desoxigenação e reaeração do rio Cocó, Ceará. 
In: VIII Simpósio Luso Brasileiro de Engenharia Sanitária e 
Ambiental, v.2, p. 324-333, João Pessoa, 1998. 
 188 
BRANCO, S.M. e ROCHA, A .A. Elementos de ciências do ambiente. 
CESTESB, São Paulo, 2ª Edição, 206 p, 1982. 
CARVALHO, N. Hidrossedimentologia prática. CPRM, Rio de Janeiro, 
1995. 
CHAPRA, S.C. Surface water-quality modeling. McGraw-Hill Int. 
Editions, Civil Eng. Series, New York, 844p, 1997. 
DATSENKO, I.S. Estudo da qualidade da água dos reservatórios do 
estado do Ceará. Relatório Técnico, CNPq/UFC, Fortaleza, 2000. 
DAVIS, M.L. e CORNWELL, D. A. Introduction to environmental 
engineering. McGraw-Hill, Chemical Eng. Series, 2nd. Edition, 
822 p, 1991. 
EIGER, S. Qualidade da água em rios e estuários. In: Hidrologia 
Ambiental. ABRH, EDUSP, São Paulo, 1991. 
ESTEVES, F. A . Fundamentos de limnologia. 2a. Ed., Interciência, Rio 
de Janeiro, 602p, 1998. 
FERNANDES, L. Avaliação do processo hidrosedimentológico na bacia 
do açude Acarape do Meio, Ceará. Dissertação de mestrado. 
Departamento de Eng. Hidráulica e Ambiental, UFC, Fortaleza, 
2000. 
MOTA, S. Introdução à engenharia ambiental. 1ª Ed. ABES, 280p, 
1997. 
PRINGLE, L. Ecologia e ciência da sobrevivência. Biblioteca do 
Exército Editora, Rio de Janeiro, 1977. 
SEWELL, G.H. Administração e controle da qualidade ambiental. EPU-
EDUSP- CETESB, São Paulo, 295p, 1978. 
VOLLENWEIDER, R.A. Input-output models with special reference to 
phosphorus loading concept in limnology. Schweiz. Z. Hydrol. 
(37), p.53-84, 1975. 
 189 
11 
 
 
Mercado 
de Águas 
 
 
Nilson Campos e 
Larry Simpson 
11.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
O último quartil do Século XX caracterizou-se, no que diz respeito à 
maneira como a Sociedade ver a água, por acentuadas mudanças. A água 
passou a ser encarada como um bem escasso e dotado de valor 
econômico. Como recurso escasso, a água precisa de técnicas eficientes 
de alocação. Técnicas desenvolvidas em economia adentraram no campo 
dos recursos hídricos, anteriormente área de domínio dos engenheiros. 
Economistas passaram a ser profissionais importantes nos estudos de 
alocação de água. Os extremos do campo econômico – mercado e 
planejamento centralizado – passaram a exercer grande influência no 
desenvolvimento de modelos de alocação de água. 
Os modelos de alocação de águas vigentes no início do século, e ainda 
predominantes, sempre foram bastante concentrados nos governos. 
Muitos autores passaram a questionar a eficiência dos mesmos. 
Anderson e Leal (1988) discorreram sobre a transformação das 
necessidades em águas e da necessidade de mudanças institucionais. 
Questionaram eles referindo-se ao modelo de gestão de águas no oeste 
americano, vigente na época: será que as instituições correntes atendem 
 190 
aos requerimentos da sociedade de hoje? Partiram, então, na defesa de 
um modelo com a introdução do mercado de águas. 
11.2. MOTIVAÇÕES E PRÉ-REQUISITOS PARA O MERCADO 
DE ÁGUAS 
Tecnicamente, o mercado de águas é um instrumento de alocação e 
realocação de águas, que busca dar a água uso mais eficiente. Em termos 
práticos, o bem negociado seria o direito de uso da água. Este seria 
transferido do vendedor, titular do direito, para o comprador, que 
passaria à condição de titular. Em termos de tempo, a transação poderia 
ser um direito permanente ou limitado a um certo período. Em termos de 
espaço, a institucionalização do modelo poderia restringir-se a um país, a 
um estado, a uma bacia hidrográfica ou mesmo a uma área específica, 
dependendo dos costumes, das leis e também das estruturas disponíveis 
para transferência de águas. 
A alocação das águas pelo mercado é justificada na suposição que leve a 
um uso mais eficiente das águas. O mercado de águas repousa nas 
mesmas premissas do mercado de bens, de uma maneira geral. O modelo 
supõe que o usuário, podendo promover usos privados mais eficientes da 
água, esteja propenso a pagar pelo direito de uso de outro usuário que 
faça uso menos eficiente. O valor máximo a que o possível comprador 
estaria limitado, seria pelo valor incremental de seus lucros com o 
adicional de água. O preço mínimo a que o vendedor estaria disposto a 
aceitar estaria limitado pelo o que deixaria de ganhar com a água de que 
vendeu o direito de uso (Lanna,1994). 
Aceitando-se a premissa, deve-se avaliar quais as condições necessárias 
para que o direito de uso da água possa ser tratado como um bem de 
mercado. Simpson (1993), apresenta cinco pré-requisitos, que considera 
desejáveis para o estabelecimento do mercado de águas. São eles: 
 191 
 Deve existir um produto definido. Esse produto deve ser 
passível de ser controlado, medido e trocado como um bem 
comercial; 
 Deve existir uma demanda para o produto e esta deve exceder à 
oferta; 
 O produto deve ser capaz de ser provido, quando necessário; 
 O produto deve ter suficiente mobilidade para ser transferido do 
localde excesso para o local de escassez; 
 Deve haver aceitação, pela sociedade envolvida, que a livre 
comercialização do produto é do interesse da Sociedade; 
 Deve haver mecanismos de administração e regulamentação que 
assegurem justiça e eqüidade. 
Simpson (op.cit.) não coloca o atendimento rigoroso e total dos seis pré-
requisitos como condição indispensável ao estabelecimento do Mercado. 
Todavia, argumenta que o atendimento mais completo aos pré-requisitos 
implica em um melhor funcionamento dos mecanismos do mercado. 
11.3. DIFICULDADES A UM MERCADO DE AMPLITUDE 
ESTADUAL 
Analisado do ponto de vista da alocação dos recursos hídricos, a 
introdução do mercado de águas no Semi-Árido Nordestino e, 
provavelmente no Brasil, com um todo, dificilmente poderia passar no 
teste dos seis pré-requisitos. Se o entendimento dos fenômenos de 
aparecimento da água é complexo em Hidrologia, o entendimento do 
direito a seu acesso e uso é igualmente ou mais complexo, na Lei e nos 
costumes populares. Vários dos pré–requisitos seriam seriamente 
 192 
comprometidos. Dificilmente teríamos um clima social que entendesse e 
aceitasse a transformação da água em um bem de mercado. 
A própria cobrança de uma taxa pelo uso das águas brutas, bem 
entendida por técnicos da área de recursos hídricos, enfrenta e deve 
continuar enfrentando sérias dificuldades, no que tange à aceitação pela 
Sociedade e pela Lei. Vários exemplos destas dificuldades foram 
observados no estado do Ceará, nos últimos anos. Uma análise da 
evolução do processo de gestão de água no Ceará leva à conclusão do 
comprometimento dos pré-requisitos. 
 Seca hidrológica de 1998. Na movimentação de água em um longo 
trecho do rio Jaguaribe, para atender o Canal do Trabalhador, o 
aumento de vazão liberada, a partir do açude Orós foi bem superior 
ao necessário. Vários usuários não identificados aumentaram, 
significativamente, seus consumos, ao perceberem que as águas no 
rio estavam mais caudalosas. Este fato mostra que em geral, a água, 
mesmo entendida como um produto bem definido, ainda não é 
passível de ser controlada e medida em todo o Estado. Fica 
comprometido o pré-requisito 1. 
 No semiárido, com grande variabilidade da oferta de água, em 
geral, a demanda é maior que a oferta de água. Dentro de limites 
de tempo e de quantidade, difíceis de quantificar, o produto água 
poderia ser entregue. No sentido geral, há algumas estruturas que 
permitem a mobilidade das águas. Todavia, ainda bastante limitadas. 
Dessa forma, os pré-requisitos, dois, três e quatro, seriam limitados, 
porém não impeditivos ao estabelecimento do mercado de águas. 
 Na verdade, os dois últimos pré-requisitos não seriam atendidos. A 
Sociedade em geral ainda está por aceitar a cobrança de uma taxa de 
água bruta e bem longe de aceitar um mercado de águas. Mesmo nos 
meios técnicos, a experiência dos autores é a de que a grande maioria 
 193 
externa grandes resistências a um mercado de águas generalizado. 
Essa não aceitação da Sociedade, por si mesma, pode ser 
considerada um impeditivo à aplicação de um mercado de águas 
generalizado no Estado do Ceará. 
Não será o sucesso do mecanismo, em outras partes do mundo que deva 
levar, necessariamente, a sua aplicação generalizada em nosso ambiente. 
Não se pode acreditar que uma Sociedade chegue ao desenvolvimento 
baseada em premissas desenvolvidas em ambientes e sociedades bem 
diferentes. Nessas condições, a adoção do mecanismo não passaria de 
uma excessiva valorização de idéias geradas em sociedades mais 
desenvolvidas (complexo de subdesenvolvimento). Por outro lado, a 
aplicação de um mecanismo que obteve sucesso em outra parte do 
mundo não deve ser descartada pelo simples fato do sucesso ter ocorrido 
em outro lugar e em outra sociedade. Isso seria evidente manifestação, 
de xenofobia. No caso, há também o pêndulo do planejamento 
concentrado no Estado; no outro extremo da oscilação, a utopia do 
mercado, como uma panacéia para todos os males sócio-econômicos. 
A sabedoria, no entanto, está no meio. O caminho sensato seria verificar 
e analisar os limites de aplicabilidade do modelo em importação e 
procurar áreas para sua verificação. Aos poucos, dependendo do sucesso, 
poderá haver uma mudança cultural e aceitação do novo modelo. Os 
limites de aplicação poderiam ser conhecidos gradativamente e, somente 
assim, estabelecidos. 
11.4. UM MERCADO LIMITADO NO ESPAÇO E NO TEMPO 
Busca-se definir limites espaciais e temporais para aplicação do mercado 
de águas. Esta experiência pode representar uma contribuição, um 
avanço, para novos modelos de alocação que conduzam a um uso mais 
eficiente da água, sem cometer a imprudência de comprometer o modelo 
 194 
através de uma experiência malsucedida. No espaço, pode-se analisar a 
atual organização das áreas irrigadas e, a partir deste conhecimento, 
procurar limites de aplicação para o modelo mercado de águas. 
11.4.1 Atendimento ao requisito 1 
A organização da água nos distritos de irrigação, em sua grande maioria, 
é feita por um plano que depende da infra-estrutura de distribuição da 
água. No caso de irrigação por gravidade, utiliza-se o processo de turno 
de água, em que lotes individuais recebem turnos de água. A estrutura de 
administração de água é controlada por estruturas de regulagem de vazão 
– como módulos Neyrpic, comportas de nível constante e outras. Em 
distritos de irrigação, por aspersão; a água pode ser distribuída sob 
pressão e conta com estruturas de controle tipo válvulas e registros de 
gaveta, etc. De qualquer maneira, qualquer que seja o distrito de 
irrigação, há sempre uma estrutura administrativa e hidráulica que 
permite o controle e a medida da água ofertada. 
Então, dentro de um distrito de irrigação, a água, como insumo básico de 
produção, é um produto bem definido, passível de ser controlado, 
medido e trocado como um bem comercial. Fica atendido, deste modo o 
pré-requisito 1. 
11.4.2. Atendimento ao requisito 2 
De acordo com a Lei de Outorga no Estado do Ceará, o total de água 
outorgável, a partir de um determinado reservatório, é igual à 90% da 
vazão regularizada pelo reservatório e com 90% de garantia. No período 
em que acontece déficit, os estoques de água só podem atender parte da 
demanda. Então, deve haver negociação entre usuários ou uma decisão 
de Governo, estabelecendo cotas de águas para os diversos usuários da 
bacia. 
 195 
Na prática da gestão das águas no Estado do Ceará, anualmente, após a 
estação úmida, reúnem-se usuários e comitês de bacias para decidirem a 
operação dos reservatórios para o restante do ano. As reuniões são 
organizadas pela Companhia de Gestão de Recursos Hídricos 
(COGERH). Nos anos de déficit, as disponibilidades de água 
remanescentes são distribuídas entre os usuários da Bacia, respeitados os 
usos prioritários definidos em Lei. Sem entrar no mérito sobre o método 
de distribuição das disponibilidades de águas em toda a bacia 
hidrográfica, o resultado é que se chega ao final da negociação com uma 
condição: 
Um distrito de irrigação que, em anos normais, recebe uma dotação de 
água X suficiente para atender todas as necessidades hídricas, passa a 
receber uma dotação kX, sendo k menor do que 1. A demanda no distrito 
de irrigação continua sendo X e a oferta passa a ser menor que X. Logo, 
existe para o produto água uma demanda que á maior do que a oferta. 
Fica atendido deste modo o pré-requisito 2. 
11.4.3. Atendimento ao requisito 3 
Nos anos normais, supõe-se haver um planejamento para a escolha das 
culturas a plantar. Supõe-se, também, que o processo não seja autoritário 
e que se respeite a vontade dos irrigantes. Desta forma, alguns irrigantes 
devem escolher culturas temporárias de menores investimentos em 
semeadura e tratos culturais, porém de menor valor econômico na 
comercialização. Outros devem escolher culturasnobres, com maiores 
investimentos e maiores valores econômicos. A diversidade de culturas e 
de comportamento dos irrigantes por certo irá conduzir a que, em um 
determinado momento, dependendo da circunstância do mercado de 
produtos agrícolas, um dado tipo de cultura seja o mais procurado 
naquela instância. Os agricultores que têm estrutura hidráulica e agrícola 
mais apropriadas para o momento, por certo aceitarão deixar de produzir 
 196 
naquele período e permitirão que as águas que lhes eram destinadas 
sejam providas a outro agricultor, desde que haja uma compensação 
financeira. 
Nessas circunstâncias, no momento necessário, em período crítico de 
oferta, o produto terá a chance de ser provido ao usuário comprador em 
virtude de não ser mais demandado pelo usuário vendedor. Fica 
atendido, deste modo, o pré-requisito 3. 
11.4.4. Atendimento ao requisito 4 
Dentro do limite espacial em análise, a água chega a um ponto de 
recepção (estação de bombeamento principal), entregue pela COGERH. 
A partir desse ponto, a água é distribuída pela rede de canais e 
tubulações do distrito. Todas as tubulações e canais são dimensionadas 
pela demanda de pico do respectivo lote ou setor de irrigação. 
A água que deixa de ser ofertada ao Usuário Vendedor pode ser entregue 
ao usuário comprador, através da infra-estrutura hidráulica existente. 
Nestas circunstâncias, o produto, a água, tem suficiente mobilidade para 
ser transferida do local de excesso (onde deixou de ser necessária por 
venda do direito de uso) para o local de escassez. Fica atendido, deste 
modo, o pré-requisito 4. 
11.4.5 Atendimento ao requisito 5 
Em se tratando de um grupo de pessoas relativamente pequeno, de uma 
mesma área de atuação, não se pode esperar reação a este mecanismo de 
alocação de água nos anos críticos. Mesmo porque todas as transações 
somente acontecem por vontade dos participantes. Não se pode esperar, 
também, grandes obstáculos jurídicos, visto que a transação, interna ao 
distrito, pode ser encarada como decisão administrativa. 
 197 
Pode-se, portanto, esperar da sociedade onde se instalará o mercado a 
aceitação de que o modelo ocorre no interesse deles e que as transações 
ocorrem de maneira totalmente livre. Fica atendido, deste modo, o pré-
requisito 5. 
11.4.6. Atendimento ao requisito 6 
A estrutura de administração das águas do perímetro deve simplesmente 
ser notificada da transação e fazer com que as águas, que seriam 
entregues nos lotes dos vendedores, passem a ser entregues nos lotes dos 
respectivos compradores. 
Neste contexto, os mecanismos das administrações existentes são 
suficientes para assegurar a justiça e a equidade das transações no 
modelo proposto. Fica, então, deste modo, atendido o pré-requisito 6. 
Se o mercado proposto pode ser considerado limitado, pode, por outro 
lado, ser entendido como uma maneira prudente de se caminhar em 
busca de uma eficiente alocação de águas. Afinal de contas, se não temos 
certeza de que esse caminho nos conduz a um bom porto, por que tanta 
pressa? 
11.5. UMA EXPERIÊNCIA NO SUL DO CEARÁ 
No Sul do Ceará, na Região do Cariri, foi estabelecido, desde 1854, um 
processo totalmente peculiar de alocação de águas. A ocorrência das 
águas também é peculiar dentro da geografia do Estado. Uma descrição 
completa do processo de alocação de água é apresentada por Kemper et. 
al.(1999), em documento do Banco Mundial. O resumo a seguir 
apresentado tem por objetivo a comparação com o projeto proposto a 
SEAGRI. 
 198 
11.5.1. Aspectos hidrológicos da Região 
A Região em análise situa-se ao sopé da Chapada do Araripe, um platô 
de altitude média de 1.000m, com ocupação de baixa densidade e grande 
área verde. Na chapada encontra-se a Floresta Nacional do Araripe, a 
maior reserva Florestal em solo cearense. A parte superior do maciço é 
constituída por solos arenosos, constituindo a denominada Formação 
Exu. Essa formação ocupa o maciço até uma profundidade de 300m 
(altitude 700m), quando se inicia uma formação rochosa impermeável 
denominada Formação Santana. A parte superior da camada rochosa tem 
uma ligeira inclinação em direção ao Norte, conduzindo o fluxo das 
águas até o sopé da chapada, onde surgem 307 fontes de água cristalina. 
Dessas 307 fontes, 256 surgem no Ceará, 43 em Pernambuco e 8 no 
Piauí. Entre essas fontes, a Batateiras está entre as mais importantes, 
pelos aspectos ligados à produção de águas - vazão escoada - e pela 
maneira como os usuários administram suas águas. A fonte Batateiras 
forma o rio Batateiras, afluente da margem direita do rio Salgado. A 
perenidade das fontes formava um trecho de rio perene, que, em tempos 
antigos, segundo relatam moradores da Região, estendia-se até o rio 
Salgado. 
As vazões escoadas eram medidas em uma unidade portuguesa 
denominada telha. Uma telha correspondia à vazão escoada por um tubo 
de 18 cm de diâmetro com uma ligeira inclinação de 1:1.000 (Figura 
11.1). Uma telha corresponde a 64,8 m3/hora (Kemper et. al.,1999). No 
ano de 1854, a vazão média da fonte Batateiras era estimada em 23 
telhas e em 1999 é estimada em 5 telhas, havendo, portanto, uma 
substancial redução da vazão. 
 
 
 199 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 11.1 - Representação esquemática da vazão passando através de 
uma parede com tubos para medidas das vazões liberadas em telhas ( 1 
telha = 64,8 m3/hora). Fonte: (Kemper et.al., 1999 ) 
11.5.2. Aspectos da alocação de águas 
Foi ao lado desse trecho de rio perene que se instalaram, no século 
passado, alguns agricultores que buscaram na produção da Cana de 
Açúcar a desenvolvimento de suas economias. Inicialmente, os 
proprietários das fazendas vizinhas às águas correntes optaram por 
distribuir 22 telhas entre eles, deixando a vazão correspondente a uma 
telha para escoamento no rio para jusante. Acordaram também os 
fazendeiros em que, caso houvesse redução de vazão nas fontes, os 
direitos seriam perdidos de jusante para montante. 
Entre as regras estabelecidas ficou ainda a possibilidade de: 1) vender-se 
a titularidade do direito em caráter permanente; 2) vender por tempo 
determinado e por volume determinado; 3) caso as vazões das fontes 
diminuíssem, a perda de direito ocorreria de jusante para montante. 
 
 200 
Em cem anos, o processo evoluiu pacificamente, sem grandes conflitos, 
permanecendo assim ainda hoje. 
11.5.3. Aspectos da alocação de águas 
Um exemplo de venda de água por tempo limitado ocorreu em 1925, 
quando um fazendeiro vendeu o direito ao uso de 58 horas de três telhas, 
a cada segunda semana dos meses, pelo valor de 2.000 cargas de 
rapadura. Uma operação mais de escambo que de venda. 
Segundo relato de Kemper et. al.(1999), há apenas um caso de demanda 
judicial na qual um ex-titular tentou recuperar seus direitos perdidos com 
o tempo, tendo sido julgado segundo as regras estabelecidas no 
documento de acordo de 1854. 
11.5.4. Semelhanças entre o processo no Cariri e o proposto para as 
áreas de irrigação 
A experiência do Cariri se refere a uma área restrita, abastecida por uma 
vazão bem definida e mensurável. O grupo de pessoas envolvidas na 
negociação é relativamente pequeno. Acordaram elas com regras simples 
e transparentes, fáceis de administrar e verificar. 
A diferença fundamental, ainda não prevista, é a possibilidade de venda 
permanente do direito. A Lei de Irrigação, que estipula relações de áreas 
mínimas entre lotes empresariais e lotes individuais para pequenos 
produtores, representa um impeditivo à venda do direito de uso da água, 
em caráter definitivo, de um agricultor individual para uma empresa 
agrícola. 
 201 
11.6. RESUMO 
A atual estrutura de organização da Sociedade e das instituições de águas 
no Estado do Ceará não é ainda a apropriada para a criação de um 
mercado de águas amplo, abrangendo todo o Estado ou mesmo uma 
bacia hidrográfica importante.Já existe, no Estado, a experiência de um modelo de alocação de águas 
que incorpora mecanismos de Mercado. A experiência do Cariri, que 
sobrevive por mais de um século, mostra que local e, restritamente, a 
aplicação do mercado de água pode ser aceita e ter sucesso, sem 
conflitos e sem interferência do Governo. 
O Estado do Ceará está implantando, atualmente, uma Secretaria de 
Agricultura Irrigada, que, dentre seus objetivos, incorpora a gestão da 
demanda das águas como maior consumidor. No modelo de gestão da 
demanda está sendo incluído o modelo de mercado de águas, como a 
política de produzir mais alimentos com menos água. Várias técnicas 
estão sendo analisadas, dentre estas a gestão das águas com trocas 
temporárias nos direitos de uso da água e com políticas de incentivo aos 
métodos mais eficientes de irrigação. 
O modelo de alocação descrito, incorporando mecanismos de mercado, 
poderá ser iniciado restringindo as trocas aos distritos de irrigação, para, 
em uma segunda fase, estender-se a trocas entre dois distritos que 
captam água de um mesmo rio. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
ANDERSON, T. e LEAL, D. Going with the flow: expanding the water 
markets. Policy analysis n°. 104, 1988. 
 202 
KEMPER, K., GONÇALVES, J.Y.B. e BEZERRA, F.W.B. Water 
allocation and trading in the Cariri region – Ceará, Brazil. World 
bank technical paper n. 427. Washington D.C., 1999. 
LANNA, A.E.L. Cobrança e mercados de água como instrumentos de 
gerenciamento dos recursos hídricos no semi-árido do nordeste 
brasileiro. In: II Simpósio de recursos hídricos do Nordeste. 
Fortaleza, Ceará, 1994. 
SIMPSON, L. Factors pre-requisite to market-based transfers of water. 
Trabalho não publicado. Banco Mundial, 1993. 
 
 
12 
 
Águas 
Subterrâneas 
 
 Marco Aurélio H. de Castro 
 
12.1. VISÃO GERAL DO TEMA 
A exploração racional e sustentável dos recursos hídricos se torna cada 
vez mais importante atualmente, tendo em vista o aumento da população 
mundial. Tal exploração assume vital importância, especialmente em 
regiões que apresentam um desequilíbrio entre a oferta e a demanda de 
água devido à pluviosidade irregular e/ou altas taxas de evaporação, 
como é o caso do Nordeste Brasileiro. Quando se fala em recursos 
hídricos, normalmente é pressuposto tratar-se apenas dos recursos 
hídricos superficiais (rios, lagos, etc.). Tal percepção pode levar a 
importantes erros na avaliação da quantidade e qualidade dos recursos 
hídricos de uma determinada região, visto que, neste caso, a água 
subterrânea é desprezada. Normalmente, os recursos hídricos são ligados 
apenas aos superficiais, devido ao fato de serem visíveis e prontamente 
exploráveis. Entretanto, especialmente em regiões com altas taxas de 
evaporação, como é o caso do Nordeste Brasileiro, é fundamental uma 
investigação sobre os modos de se armazenar água e sua eficiência. 
Uma das medidas tomadas, historicamente, pelo Governo Federal e 
governos estaduais no Nordeste tem sido a construção de reservatórios 
superficiais (açudes), sem nunca ter havido um questionamento sobre a 
eficiência deste tipo de armazenamento de água, tendo em vista as perdas 
por evaporação. Tais perdas afetam não só a quantidade de água 
disponível como também a qualidade desta água, podendo fazer com que 
 202 
os parâmetros de qualidade desta água (especialmente a salinidade) 
atinja valores intoleráveis para o consumo humano. 
Várias medidas foram propostas, visando à diminuição da evaporação de 
açudes, sem que se tenha chegado a resultados que validem tais medidas 
como eficazes. É necessária, então, uma proposta, para regiões 
semelhantes ao Nordeste do Brasil, de mecanismos alternativos de 
armazenamento de água. A água subterrânea pode ser uma dessas 
alternativas. A principal vantagem é a de que a evaporação nos aqüíferos 
é praticamente nula. Tal vantagem se reflete não só na conservação de 
uma quantidade garantida de água para os períodos de estiagem, mas 
também na manutenção da qualidade desta reserva, visto que, não 
havendo evaporação considerável, os parâmetros de qualidade de água 
subterrânea tendem a se manter constantes ou pelo menos não tendem a 
variarem rapidamente. 
No caso de reservatórios superficiais, como os açudes, a quantificação da 
água disponível depende apenas do conhecimento de características 
geométricas (topografia, batimetria e nível d’água) do açude. Entretanto, 
quando se trata de água subterrânea, além da determinação da topografia 
da área onde está inserida o aqüífero e do conhecimento do nível d’água, 
a determinação da quantidade de água disponível depende do 
conhecimento da geologia da área (através de um levantamento 
geofísico) e também do conhecimento de parâmetros hidrogeológicos de 
cada camada do solo já identificada pelo levantamento geofísico. Tais 
parâmetros são: a porosidade efetiva, o coeficiente de permeabilidade e o 
coeficiente de armazenamento específico. Podemos concluir, então, que 
as duas razões pelas quais os aqüíferos são bem menos usados como 
reserva de recursos hídricos é que, neste caso, o escoamento é mais 
complexo do ponto de vista hidrodinâmico e, para se quantificar a água 
subterrânea disponível, muito mais parâmetros devem ser conhecidos, 
quando comparados aos reservatórios superficiais. Entretanto, 
principalmente em regiões como o Nordeste do Brasil, devido ao 
 203 
problema da alta evaporação, os aqüíferos não podem ser desprezados, 
pois, em alguns casos, quando a estiagem atinge seus valores mais 
críticos, os aqüíferos são a única fonte hídrica disponível. Desta forma, 
iremos abordar as principais características dos aqüíferos, aquelas que 
são necessárias à quantificação e gestão dos recursos hídricos 
subterrâneos. 
12.2. CONCEITOS E DEFINIÇÕES 
Veremos nas próximas seção os conceitos que servirão de base para a 
compreensão do fenômeno do fluxo de água subterrânea. Tais conceitos 
envolvem não só as propriedades dos aquíferos, mas também 
propriedades inerentes à água subterrânea. 
2.1. Propriedades físicas dos aqüíferos 
Um aqüífero é uma formação geológica que contém água e permite que a 
mesma se movimente em condições naturais. Um aqüífero consiste de 
um conjunto de partículas sólidas entre as quais existe um espaço que 
pode estar, total ou parcialmente, preenchido com água. Dessa forma, 
um aqüífero é um sistema formado por três fases: a sólida, a líquida e a 
gasosa. Como vimos, o volume de vazios (VV) pode se dividir em um 
volume de água (VA) e um volume de ar (VAR). O volume total (VT) é 
composto de um volume de sólidos (VS) mais o volume de vazios (Vv) 
(Freeze e Cherry, 1979) e (Todd, 1980). Um dos parâmetros de um 
aqüífero, que é a sua porosidade (n) , é dado por: 
T
V
V
V
n  
(12.1) 
O conteúdo volumétrico de água () é dado pela Equação 12.2. 
 204 
T
A
V
V
 
(12.2) 
Quando um determinado volume de solo não está saturado, ou seja,  < 
n, a água fica submetida, nos vazios do solo, a pressões negativas (em 
relação à pressão atmosférica). Esta pressão negativa tende a diminuir 
(aumentando em módulo) à medida em que o conteúdo de água diminui. 
A variação desta pressão p com , para um solo comum, pode ser 
descrita pela Figura 12.1. 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 12.1 - Curva p vs. . 
Como mostra a Figura 12.1,  tende a um valor constante à medida em 
que p cresce (em módulo). Este valor de  é denominado retenção 
específica ( r). Para ensaios de laboratório, o valor de  para p=-3,33 
mca é utilizado para a retenção específica. 
O termo porosidade efetiva (Sy) é usado para definir a diferença entre a 
porosidade e a retenção específica (ver Figura 12.1), ou seja: 
ry nS  (12.3) 

Sy
p
nr
 
 205 
e pode ser interpretado como o conteúdo volumétrico de água de um 
aqüífero efetivamente disponível para o uso. 
12.2.2. Potencial hidráulico ou carga hidráulica 
O potencial hidráulico ou cargahidráulica é uma quantidade física capaz 
de ser medida em qualquer ponto de um meio onde está ocorrendo um 
escoamento, o qual ocorre, sempre, de um ponto de maior potencial 
maior para um ponto de menor potencial. O potencial ou carga de um 
fluido em movimento é a energia mecânica total por unidade de peso do 
fluido e é definido por (Fetter, 1994): 
g2
V
z
p
h
2


 
(12.4) 
onde p/ é o chamado potencial de pressão ( = peso específico do 
fluido), z é o chamado potencial gravitacional (altura medida a partir de 
um referencial arbitrariamente escolhido e V²/2g é o chamado potencial 
de velocidade ou potencial cinético. 
Para um escoamento em um meio poroso (aqüífero), as velocidades são 
normalmente extremamente baixas (exceto na vizinhança de poços de 
bombeamento). Assim, neste caso, V²/2g  0, e, portanto, o potencial de 
velocidade pode ser desprezado. 
O aparelho usado para a medição do potencial no campo é o piezômetro, 
o qual consiste em um tubo em que a altura d’água pode ser medida. A 
Figura 12.2 mostra o esquema de um piezômetro e os potenciais 
relativos ao ponto 1. 
 
 
 
 
 
 206 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 12.2 - Piezômetro 
Os piezômetros são geralmente instalados em grupos. Assim, a direção 
do escoamento pode ser determinada do seguinte modo: se um grupo de 
piezômetros é instalado (não-alinhado) em um aqüífero, é possível traçar 
linhas de um mesmo potencial hidráulico (equipotenciais).O conjunto 
das equipotenciais determina a superfície piezométrica. As trajetórias das 
partículas de água são perpendiculares às equipotenciais e as partículas 
se movem no sentido decrescente de potencial. Essas trajetórias são 
chamadas de linhas de fluxo. 
12.2.3. Gradiente hidráulico 
Dados dois pontos em um aqüífero, cujos potenciais são h1 e h2, e cuja 
distância entre eles é x, o gradiente hidráulico entre os pontos 1 e 2 é 
definido pela equação 12.5. 
x
hh
x
h
i 12





 
(12.5) 
Referencial 
Superfície do terreno 
Nível d’água 
 . 
 1 
p1/ 
z1 
h1 
 207 
12.2.4. Lei de Darcy 
Em 1856, o Engenheiro francês, Darcy, realizou experimentos em filtros 
de areia através dos quais escoava uma vazão Q e nos quais haviam sido 
instalados dois piezômetros (Figura 12.3). 
O resultado destes experimentos levou Darcy a concluir que a vazão Q é 
proporcional à área da seção transversal A e à h, além de ser 
inversamente proporcional à x. A principal conclusão de Darcy foi que, 
mesmo variando Q, h, x e A, a constante de proporcionalidade 
permanecia constante, ou seja: 
x
hA
KQ


 
(12.6) 
observando que o sinal negativo se deve à h ser negativo. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 12.3 - Experimento de Darcy 
A constante K é um coeficiente de proporcionalidade chamado de 
condutividade hidráulica ou coeficiente de permeabilidade. 
 
Referencial 
. 
. 
p1/ 
z1 
h1 1 
h2 
h 
Q 
Q 
x 
p2/ 
z2 
 2 
 208 
Ao definirmos q = Q/A como a vazão específica ou velocidade de Darcy 
e considerarmos x infinitesimal, nós podemos chegar à lei de Darcy em 
uma dimensão (Equação 12.7). 
xd
hd
Kq  
(12.7) 
É importante observar que a velocidade de Darcy não é igual à 
velocidade real da água no aqüífero e que esta é sempre superior à 
velocidade de Darcy. O coeficiente de permeabilidade é a característica 
hidrogeológica mais importante e, é necessária a sua determinação com 
uma precisão compatível com a precisão do modelo de simulação de 
exploração do aqüífero. Existem vários métodos para determinação do 
coeficiente de permeabilidade. Os testes de bombeamento estão entre os 
mais precisos, porque eles são feitos no campo (sem extração de 
amostras) e os valores de permeabilidade fornecidos por eles são válidos 
para uma vasta área em torno dos poços. Entretanto, tais testes são 
também os mais demorados, complexos e caros. Entre outros testes de 
campo, bastante eficientes, estão os chamados testes de recuperação, 
“Slug Tests”, os quais são bem mais rápidos, simples e baratos que os 
testes de bombeamento. Entretanto, abrangem uma área bem menor em 
torno do poço de teste e sua principal desvantagem em relação aos testes 
de bombeamento é que só podem ser feitos em poços cujo nível d’água 
se encontre razoavelmente próximo à superfície do terreno (máximo de 
cinco metros). Finalmente, o coeficiente de permeabilidade pode ser 
determinado em laboratório, através de aparelhos chamados 
permeâmetros, os quais podem ser de dois tipos: de carga constante e de 
carga variável. Contudo, existem três grandes desvantagens no uso dos 
permeâmetros em relação aos dois tipos de testes anteriores: a primeira é 
que eles requerem amostras retiradas do aqüífero, o que pode implicar 
numa excessiva deformação dessas amostras, como resultado do 
manuseio. Em segundo lugar, o fato dessa amostra ter sido retirada de 
um ponto arbitrário do aqüífero, a uma profundidade arbitrária, pode 
 209 
levar a resultados enganosos, visto que este ponto e esta profundidade 
podem não representar a média das características do aqüífero. 
Finalmente, o fato dos permeâmetros imporem uma direção arbitrária ao 
fluxo pode também levar a erros, pois se o aqüífero for fortemente 
anisotrópico, esta pode não ser a direção natural do fluxo (geralmente 
horizontal). A norma que trata da determinação da permeabilidade, 
usando permeâmetros, é a NBR13292 da ABNT. 
A simulação de exploração de aqüíferos é, geralmente, tridimensional. 
Portanto, a lei de Darcy pode ser generalizada para três dimensões 
ortogonais cartesianas: x’, y’, e z’ (Equação 12.8). 


































'z/h
'y/h
'x/h
KKK
KKK
KKK
q
q
q
'z'z'y'z'x'z
'z'y'y'y'x'y
'z'x'y'x'x'x
'z
'y
'x
 
 
(12.8) 
onde a matriz acima contém o valor da permeabilidade nas direções x’, 
y’e z’. É importante notar que esta matriz é simétrica, ou seja, Kij = Kji 
para i  j. Devido a esta simetria, existem 6 componentes distintos na 
matriz de permeabilidade tridimensional. Todavia, se nós rotacionarmos 
os três eixos cartesianos, x’, y’e z’, é possível encontrar três novos eixos 
cartesianos, x, y e z, para os quais Kij = 0 se i  j. Neste caso, a Lei de 
Darcy fica: 


































z/h
y/h
x/h
K00
0K0
00K
q
q
q
zz
yy
xx
z
y
x
 
 
(12.9) 
ou, como é mais encontrada na literatura: 


































z/h
y/h
x/h
K00
0K0
00K
q
q
q
z
y
x
z
y
x
 
 
(12.10) 
 210 
As direções x, y e z, que tornam a matriz de permeabilidade diagonal, 
são chamadas de direções principais e, nessas direções e somente nelas, 
Kij atinge seus valores máximos e mínimos. 
Se Kx = Ky = Kz , então o aqüífero é considerado isotrópico e, se a matriz 
[K] não varia de ponto para ponto no aqüífero, este é considerado 
homogêneo. 
12.2.5. Classificação dos aqüíferos 
Os aqüíferos classificam-se em confinados e não-confinados. Em um 
aqüífero não-confinado, também conhecido como livre ou freático, a 
superfície piezométrica coincide com o nível da água. Em um aqüífero 
confinado, também conhecido com artesiano, a água subterrânea está 
confinada sob uma pressão maior que a pressão atmosférica, devido à 
existência de uma camada confinante impermeável, acima do aqüífero. 
Tal situação faz com que a superfície piezométrica se situe acima do 
topo saturado do aqüífero, podendo, em alguns casos, está posicionada 
acima da superfície do terreno. 
Na maioria dos casos reais, os aqüíferos não podem ser classificados 
como exclusivamente confinados ou não-confinados, visto que, um 
aqüífero real, raramente é composto de apenas uma camada. Sendo 
assim, deve-se classificar as camadas de um aqüífero como tendo 
comportamento confinadoou não. Em um aqüífero, apenas a camada na 
qual está localizada o nível d’água pode ser classificada como livre. É 
importante notar, também, que uma camada confinada pode 
eventualmente se comportar como uma camada livre, desde que o nível 
d’água atinja esta camada. 
A classificação das camadas de um aqüífero, como livres ou confinadas, 
não se justifica apenas pelo ponto de vista didático. O mecanismo de 
liberação de água de uma camada confinada é completamente diferente 
 211 
do mecanismo de uma camada livre, sendo que as camadas livres são 
muito mais eficientes como reservatórios de água subterrânea. A 
principal razão de se classificar camadas como livres ou confinadas, é 
que a equação que rege o fluxo subterrâneo varia conforme o tipo de 
camada, como veremos a seguir. 
12.3. EQUAÇÕES FUNDAMENTAIS DO FLUXO 
SUBTERRÂNEO 
Visando uma exploração racional e sustentável de aquíferos é necessária 
uma simulação do fluxo hídrico subterrâneo visando prever as 
consequências de uma determinada exploração. Tal simulação é feita 
através da solução das equações diferenciais que regem o fluxo hídrico 
subterrâneo. Existem basicamente dois tipos de equações diferenciais 
que regem este fluxo, uma se aplica a camadas confinadas e outra se 
aplica a camadas livres, como veremos a seguir. 
12.3.1. Camadas confinadas 
A equação diferencial parcial, que rege o fluxo subterrâneo transiente, 
em uma camada saturada confinada, pode ser obtida através de um 
balanço de massa em um elemento infinitesimal desta camada. O 
resultado deste balanço é a Equação 12.11. 
t
h
S)z,y,x(F
z
h
K
y
h
K
x
h
K S2
2
z2
2
y2
2
x











 
(12.11) 
onde Ss é o chamada coeficiente de armazenamento específico desta 
camada (o qual também é fornecido pelo teste de bombeamento) e 
F(x,y,z) é uma função matemática equivalente à recarga (infiltração, rio, 
lago, etc.) ou retirada de água do aqüífero (por exemplo, através de um 
poço de bombeamento). 
 212 
No caso da camada ser considerada isotrópica (Kx = Ky = Kz = K), então 
a Equação 12.11 se transforma em: 
t
h
K
S
)z,y,x(F
z
h
y
h
x
h S
2
2
2
2
2
2











 
(12.12) 
e, considerando o regime como permanente (h/t = 0): 
0)z,y,x(F
z
h
y
h
x
h
2
2
2
2
2
2









 
(12.13) 
a qual é conhecida como equação de Laplace, quando F (x,y,z) = 0. 
12.3.2. Camadas livres 
Neste caso, também é feito um balanço hídrico. Mas, devido ao fato de 
que parte da camada não se encontra saturada, a equação diferencial é 
diferente da equação para camadas confinadas. Considerando fluxo 
horizontal (não há fluxo na direção z), a equação que rege o fluxo é a 
seguinte (Bear, 1979): 
   
t
h
S)y,x(F
y
y
h
h
K
x
x
h
h
K yyx
























 
 
(12.14) 
onde  é a distância entre o referencial adotado e a superfície limite 
inferior da camada livre (ver Figura 12.5). Deve-se notar que a equação 
acima é classificada como não-linear e sua solução é bem mais complexa 
de que a equação que rege o fluxo em camadas confinadas. 
12.4. SIMULAÇÃO DA EXPLORAÇÃO DE AQUÍFEROS 
Uma vez determinadas as características hidrogeológicas e geofísicas do 
aquífero, o passo seguinte para o estudo da capacidade de utilização do 
 213 
aqüífero como reservatório hídrico é a simulação de sua utilização, 
através da solução das equações que regem o fluxo no aqüífero. As 
equações apresentadas anteriormente são de difícil solução analítica (ou 
exata). Para solucioná-las, é necessário a utilização de ferramentas 
computacionais. Para exemplificar a aplicação dessas metodologias, 
vamos considerar um aqüífero aluvial onde existe um bombeamento 
(Figura 12.4). 
 
 
 
 
 
Figura 12.4 - Vista em planta de um aqüífero aluvial. 
 
 
Poço de
Bombeamento
Piezômetro
corte A-A
x
z
h(x,y,t)
(x,y)
F(x,y)
Referencial
 
 
Figura 12.5 - Perfil transversal do aqüífero aluvial. 
RIO
APoço
de Bombeamento
Piezômetro
Piezômetro
A
x
y
z
 
 214 
Devido à complexidade da geometria e da heterogeneidade das 
características hidrogeológicas dos aqüíferos reais, o passo seguinte para 
a simulação computacional da exploração seria a discretização da 
geometria ou domínio em subdomínios mais simples, nos quais a 
equação diferencial do fluxo pode ser solucionada de maneira 
aproximada. O passo final seria a junção das soluções dos subdomínios, 
para a obtenção da solução global para o aqüífero. Estes passos são a 
base dos diversos métodos computacionais, disponíveis para a obtenção 
da solução das equações de fluxo. 
Os métodos computacionais mais utilizados são: o Método das 
Diferenças Finitas, o Método dos Elementos Finitos e, mais 
recentemente, o Método dos Elementos de Contorno (Anderson e 
Woessner, 1979). Se nós estivéssemos usando o Método dos Elementos 
Finitos, a discretização do nosso aqüífero aluvial da Figura 12.4 poderia 
ter a forma mostrada na Figura 12. 6. Finalmente, a solução para o 
problema seria o valor da carga hidráulica em cada nó da malha. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Figura 12.6 - Discretização do aqüífero em uma malha de elementos 
finitos 
RIO
x
y
z
Elemento
Nós
 
 215 
12.5. RESUMO 
O principal objetivo deste capítulo residiu em fornecer conceitos básicos 
de água subterrânea, essenciais para o entendimento do funcionamento 
de aqüíferos como reservatórios hídricos. Tais conceitos envolvem, 
desde as noções básicas das propriedades hidrogeológicas dos aqüíferos 
até as equações que regem o fluxo de água subterrânea. Foi também 
apresentada uma introdução às metodologias computacionais, atualmente 
utilizadas para solução destas equações. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
BEAR, J. Hydraulics of groundwater. McGraw-Hill, New York, 1979. 
FETTER, C. W. Applied hydrogeology, 3rd Edition - McMillan 
Publishing Company, New York, 1994. 
FREEZE, R. A. e CHERRY, J. A. Groundwater, Prentice-Hall, New 
Jersey, 1979. 
ANDERSON, M. P. e WOESSNER, W. W. Applied groundwater 
modeling simulation of flow and advective transport. - Academic 
Press, New York, 1992. 
TODD, D. K. Groundwater hydrology, 2nd Edition, John Wiley & Sons, 
1980. 
 216 
13 
 
O Direito e a 
Gestão de Águas 
 
 
José Adonis Callou de Araújo Sá e 
Luciana Ribeiro Campos 
1. LEGISLAÇÃO SOBRE ÁGUAS NO BRASIL 
No passado, a água era considerada um recurso inesgotável, e por isso a 
gestão era descomprometida com a preservação ambiental, apresentando 
rara preocupação com a otimização de seu uso. A legislação, não 
obstante reconhecesse a importância da água como condição elementar 
para a sobrevivência do homem, da fauna e da flora, não refletia ainda a 
idéia de escassez futura do recurso natural. As mudanças na legislação 
refletiam as espécies de uso das águas. No princípio, a navegação e a 
flutuabilidade, depois a produção de energia elétrica, o aproveitamento 
em atividades industriais e agrícolas, além do abastecimento das 
populações. 
Quando foi editado o Código de Águas, Decreto nº 24.643, de 10 de 
julho de 1934, na análise de Macedo (1993): 
“A compreensão da sua definição e da sua consequente 
concepção conceitual ainda estava inteiramente voltada para os 
setores de navegação e da energia hidráulica, a política de 
açudagem e de combate às secas ainda refletia uma visão 
emergencial e os efeitos das calamidades climáticas ainda 
 217 
acalentavam, de forma piedosa e impressionante, o ‘leitmotiv’ 
dos nossos romancistas. ” 
Afirma-se, tradicionalmente, no Brasil, conforme registra Antunes 
(1998), que as águas podem estar submetidas ao regime de Direito 
Privado e de Direito Público. Sob a óptica do Direito Privado, 
encontramos no Código Civil, na seção relativa aos direitos de 
vizinhança, a disciplina acerca do livre fluxo das águas entre prédios. 
Tais regras convivem com a disciplinado Código de Águas, naquilo que 
evidentemente não caracterize antinomia, solucionável pelo critério 
cronológico e de especialidade. 
No sistema do Código de Águas, verifica-se a existência de três 
categorias: a) águas públicas, que seriam os mares, as correntes, canais, 
lagos e lagoas navegáveis ou flutuantes, as correntes de que se façam 
estas águas, as fontes e reservatórios públicos, as nascentes quando 
forem de tal modo consideráveis que, por si só, constituam o caput 
fluminis, os braços de quaisquer correntes públicas, desde que os 
mesmos influam na navegabilidade e flutuabilidade (art. 2º); b) águas 
comuns, as correntes não navegáveis ou flutuáveis e de que essas não se 
façam; c) águas particulares, as nascentes e todas as águas situadas em 
terrenos que também o sejam, quando as mesmas não estiverem 
classificadas entre as águas comuns e as públicas (art. 8º) (Andrade, 
1996). 
Atualmente, considera-se a água um recurso limitado, finito, já escasso, 
essencial para os múltiplos usos a que se destina, e por isso um bem 
econômico. Surgiu, então, a necessidade de uma legislação sobre gestão 
sintonizada com essa importância e peculiaridades, pois dela depende a 
implementação de decisões políticas sobre os recursos hídricos para que 
sejam utilizados racionalmente. 
 218 
A visão atual considera a água como um bem integrante do patrimônio 
ambiental e por isso um bem de uso comum de todos. É o que consagra a 
regra do artigo 225 da Constituição Federal, que também reparte, nos 
artigos 20 e 26, o domínio entre a União e os Estados. O novo regime 
jurídico, instituído com a Constituição e pela Lei nº 9.433, de 8 de 
janeiro de 1997, impõe o domínio público sobre as águas, e, portanto, 
extingue a apropriação privada exclusiva, ficando revogadas as 
disposições sobre águas particulares (Machado, 1998: p.354). 
13.2 A ÁGUA NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS 
Registra Antunes (1998) que a Constituição de 1824 foi omissa sobre o 
tema. Contudo, uma lei de 1º de outubro de 1828 atribuiu às câmaras de 
vereadores a competência legislativa sobre águas, e a Lei nº 15, de 12 de 
agosto de 1834, estabeleceu a competência das assembléias legislativas 
provinciais para legislar sobre obras públicas, estradas e navegação nos 
respectivos territórios, o que tinha evidentes reflexos quanto às águas. 
Também a Constituição republicana de 1891 foi silente quanto à 
disciplina das águas. Entendia-se, então, que o tema incluía-se na 
competência federal para legislar sobre Direito Civil, campo no qual se 
inseria o tratamento jurídico da água, visto sob o mesmo enfoque do 
direito de propriedade. 
A Constituição de 1934 cuidou da matéria, tanto no tocante à 
competência legislativa quanto sob o aspecto dominial. A regra do art. 5º 
atribuía à União legislar sobre "bens do domínio federal, riquezas do 
subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidroelétrica, caça e 
pesca e a sua exploração". O art. 20, inciso II, incluía entre os bens da 
União "os lagos e quaisquer correntes em terrenos do seu domínio, ou 
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países ou 
se estendam a território estrangeiro". 
 219 
A Carta de 1934, no título sobre a ordem econômica, já enfocava a água 
como elemento importante no processo econômico, sobretudo como 
fonte de energia elétrica, e disciplinava a distinção entre a propriedade 
do solo e a das riquezas do subsolo (art. 118). O aproveitamento 
industrial das águas e da energia hidráulica dependida de autorização ou 
concessão federal (art. 119). 
A Constituição de 1937 atribuía competência privativa à União para 
legislar sobre os bens do domínio federal, águas e energia hidráulica. Na 
regra do art. 143, estabelecia distinção entre a propriedade do solo e das 
riquezas do subsolo, submetendo também à autorização federal, o 
aproveitamento industrial de minas e jazidas minerais, das águas e 
energia hidráulica, ainda que de propriedade privada. 
A Constituição de 1946 atribuía à União a competência para legislar 
sobre riquezas do solo, mineração, metalurgia, águas, energia elétrica, 
florestas, caça e pesca, sem excluir a legislação supletiva ou 
complementar. Entre os bens da União incluía os " lagos e quaisquer 
correntes de água em terrenos do seu domínio ou que banhem mais de 
um Estado, sirvam de limite com outros países ou se estendam a 
território estrangeiro, e bem assim as ilhas fluviais e lacustres nas zonas 
limítrofes com outros países". Pertenciam aos Estados membros "os 
lagos e rios em terrenos de seu domínio e os que têm nascente e foz no 
território estadual". 
A Constituição de 1967 e Emenda de 1969 não trazem significativa 
alteração relativamente ao domínio sobre as águas, continuando a 
pertencer à União "os lagos e quaisquer correntes de água em territórios 
de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, constituam limite 
com outros países ou se estendam a território estrangeiro". Entre os 
bens dos Estados estavam incluídos "os lagos em terrenos de seu 
domínio, bem como os rios que neles têm nascentes e foz, as ilhas 
fluviais". 
 220 
13.3 A ÁGUA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 
13.3.1. Domínio sobre as águas 
Ensina Silva (1999, p.85) que a “água é um bem insuscetível de 
apropriação privada, por ser, como dissemos, indispensável à vida, 
ainda que na legislação e na doutrina se fale, freqüentemente, em águas 
do domínio particular e águas do domínio público. Isso não pode ter 
outro sentido, hoje, quanto às primeiras, de águas que se situam ou 
passam em propriedade do domínio privado, e assim, enquanto estão 
dentro dela, ficam sujeitas à apropriação e à administração do 
proprietário desse domínio.“ 
Na verdade, as águas, como integrantes do patrimônio ambiental, são 
bens de uso comum de todos. É o que consagra a regra do artigo 225 da 
Constituição Federal de 1988. A Lei Fundamental publicizou as águas, 
repartindo o domínio entre a União e os Estados. Houve sensível 
modificação no regime do Código de Águas, “sem deixar espaço para a 
inclusão das águas municipais, das particulares e das comuns, como 
anteriormente existia”, segundo anota Pompeu (1994). 
A Constituição reservou à União, nos termos do inciso III do art. 20, o 
domínio sobre os lagos, rios e quaisquer correntes de água que se 
encontrem em terrenos de seu domínio, que banhem mais de um Estado, 
sirvam de limites com outros países, estendam-se a território estrangeiro 
ou dele provenham. 
Destinou a Constituição, conforme art. 26, I, aos Estados, o domínio 
sobre "as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em 
depósito". Assim, pertencem aos Estados os lagos e os rios que tenham 
nascente e foz no seu território. A norma constitucional ressalva, 
 221 
contudo, as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em 
depósito, que sejam decorrentes de obras da União. 
Como registra Antunes (1998, p. 352), a nova Constituição caracterizou 
a água como um recurso econômico e prevê o fim da privatização dos 
recursos hídricos, rompendo com a concepção até então vigente. Essa 
apropriação privada dos recursos hídricos acarretou, ao longo do tempo, 
a geração de riquezas para seus usuários, com a distribuição das 
repercussões negativas sobre toda a coletividade. 
Atualmente, a água é um bem de domínio público, repartido entre a 
União e Estados membros. A Constituição não confere ao Município o 
domínio sobre quaisquer espécies de águas, não mais existindo, portanto, 
águas municipais. Contudo, como observa Machado (1998), as águas 
não constituem bens dominiais da União e Estados, no sentido da regra 
do art. 66, inciso III, do Código Civil, ou seja, como objeto de direito 
real. O Poder Público, na verdade, assume o papel de gestor do recurso 
em benefício coletivo. 
13.2. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA 
A Constituição Federal arrola, no art. 22, as matérias da competência 
legislativa privativada União, no que se incluem as águas, no inciso IV. 
A norma do parágrafo único do mesmo artigo diz que a lei 
complementar pode autorizar os Estados a legislarem sobre questões 
específicas das matérias relacionadas como da competência legislativa 
privativa da União. Note-se, por outro lado, que a Constituição também 
atribui à União a competência material exclusiva para instituir sistema 
nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de 
outorga de direitos de seu uso (art. 21, XIX). Vale, observar, ademais, 
que toda matéria de competência da União é suscetível de 
regulamentação mediante lei (Silva, 1996, p.475). 
 222 
Cuida o art. 24 da Constituição Federal da competência legislativa 
concorrente da União, com Estados e Distrito Federal, nela não estando 
incluídos os recursos hídricos. A norma do art. 25, § 1º, explicita a 
competência remanescente dos Estados, reservando-lhes as competências 
que não lhes sejam vedadas implícita ou explicitamente pela 
Constituição. O Distrito Federal tem as mesmas competências 
legislativas reservadas aos Estados e Municípios (art. 32, § 1º). 
Os Municípios, nos termos dos incisos I e II do art. 30, da Constituição 
Federal, receberam competência para legislar sobre assuntos de interesse 
local e para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, 
formulando normas que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas 
gerais federais ou estaduais, ou que supram a ausência ou omissão 
destas. 
Constata-se, pois, que os Estados não receberam competência para 
legislar sobre águas, porquanto a Constituição reservou-a privativamente 
à União (art. 22, inciso IV). Somente mediante lei complementar 
autorizadora, poderá o Estado legislar sobre a matéria (art. 22, parágrafo 
único). Há de se levar em conta, por outro lado, que a água é considerada 
hoje um fator ambiental e está também inserida dentre os bens do 
domínio dos Estados, podendo merecer tratamento legislativo sob este 
aspecto. 
Moreira Neto (1998), em abordagem sobre o poder concedente para o 
abastecimento de água, observa que a água está inserida na Constituição 
da República como "recurso natural, como elemento primário do 
saneamento básico" e como "fator ambiental", circunstância essa que 
tem implicações no sistema de competências legislativas e executivas. 
Como recurso natural, aponta o autor, a "partilha do domínio entre a 
União e os Estados (arts. 20, III e 26, I); a atribuição de competência 
privativa à União para legislar sobre águas (art. 22, IV); e instituir 
 223 
sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir 
critérios de outorga de direitos de uso (art. 21, XIX)". 
Como elemento primário de saneamento básico, na expressão de Moreira 
Neto, a Constituição Federal "atribui competência à União para 
estabelecer diretrizes em nível nacional (art. 21, XX); atribui 
implicitamente competência aos municípios para prestar serviços de 
água onde prevaleça o interesse local (art. 30, V); e atribui competência 
aos Estados para definir as regiões metropolitanas, as aglomerações 
urbanas e as micro-regiões (art. 25, § 3º)". 
Como fator ambiental, a Constituição Federal "atribui competência 
concorrente à União e aos Estados para legislar sobre a conservação de 
recursos naturais e meio ambiente (art. 24, VI); atribui aos três níveis 
federativos competência administrativa para a proteção do meio 
ambiente (art. 23, VI)". 
Desse modo, pode-se concluir que, aos Estados, é validamente possível 
legislar sobre águas, não apenas quando autorizado por lei complementar 
(art. 22, parágrafo primeiro), mas também como um recurso natural 
integrante do seu domínio (art. 26, I), como elemento primário de 
saneamento, na instituição de regiões metropolitanas (art. 25, § 3º) e 
como fator ambiental, tendo em vista a competência legislativa 
concorrente (art. 24, VI).4 
13.4 A NOVA LEI DE ÁGUAS 
A Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 997, instituiu a Política Nacional de 
Recursos Hídricos, baseada em princípios dentre os quais destacamos 
(art. 1º, incisos I a IV): 
 
4 No sentido da competência dos estados para legislar sobre os seus bens, vale 
conferir o trabalho de Macedo (1993). 
 224 
"a água é um bem de domínio público; a água é um recurso 
natural limitado, dotado de valor econômico; em situações 
de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o 
consumo humano e a dessedentação de animais; a gestão 
de recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso 
múltiplo das águas". 
Dentre os instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos, 
destacamos (art. 5º, incisos II, a IV): "o enquadramento dos corpos de 
água em classes, segundo os usos preponderantes da água; a outorga 
dos direitos de uso de recursos hídricos; a cobrança pelo uso de 
recursos hídricos". 
O regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, nos termos 
do art. 11, da Lei nº 9.433/97, tem como objetivos assegurar o controle 
quantitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso 
à água. A regra do art. 12 relaciona os diversos usos de recursos hídricos 
sujeitos à outorga pelo Poder Público. A cobrança pelo uso de recursos 
hídricos objetiva, conforme a regra do art. 19, "reconhecer a água como 
bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; 
incentivar a racionalização do uso da água; obter recursos financeiros 
para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos 
Planos de Recursos Hídricos". 
A outorga dos direitos de uso de recursos hídricos cabe aos poderes 
executivos federal e dos Estados, nas suas respectivas esferas de 
competência, definidas estas pela titularidade dos corpos hídricos (art. 
19). Trata-se de importante instrumento destinado a permitir o controle 
sobre a captação e o lançamento de efluentes nos corpos de água. A 
efetividade da nova legislação permitirá superarmos a situação até aqui 
vigente, marcada pela apropriação privada do bem público água, gerando 
riquezas para o usuário ficando o ônus para a coletividade. 
 225 
A água passa a ser considerada um bem limitado e de valor econômico, 
sendo cobrados seus usos sujeitos a outorga (art. 20). Porém como 
adverte Machado (1998, p.354) a gestão das águas, como bem de uso 
comum do povo, pelo Poder Público, não o transforma em comerciante 
desse bem. Como já dissemos, as águas não são bens dominicais que se 
caracterizam pela alienabilidade. A propósito, a regra do art. 18 da Lei nº 
9.433/97 estabelece que a outorga não implica a alienação parcial das 
águas que são inalienáveis, mas o simples direito de seu uso. 
13.5 ESTUDO DE CASO: A POSSE E USO DAS ÁGUAS DAS 
FONTES DA CHAPADA DO ARARIPE 
As águas das fontes existentes na Chapada do Araripe, na Região do 
Cariri cearense, estão partilhadas entre proprietários de terras ali 
situadas, por documentos formalizados ainda no século passado. No caso 
do corpo de águas que forma o Rio Batateiras, na Cidade do Crato, foi 
realizada a partilha entre os foreiros dos sítios situados à margem do 
referido rio, no ano de 1855. 
 O documento de partilha, de valor histórico incontestável, referencia 
como fundamento legal o artigo 58 da Resolução Provincial nº 640, de 
17 de janeiro de 1854. Na época, a Lei nº 645, de 17 de janeiro de 1854, 
tratava da repartição das águas de todas as nascentes existentes no 
Município do Crato entre os foreiros, insinuando já uma atenção do 
poder público para a gestão dos recursos hídricos, porém baseada na 
apropriação privada dos mesmos. 
Cabe investigar, todavia, a validade do modelo de partilha e uso das 
águas das fontes existentes na Chapada do Araripe, bem como de outras 
que estejam ainda submetidas ao mesmo regime de repartição, diante da 
nova ordem jurídica pátria. A questão que se apresenta envolve a partilha 
e uso de águas, realizada sob a regênciade uma legislação que não 
 226 
contemplava a água como recurso ambiental ameaçado de escassez, e o 
novo regime jurídico, que considera a água como bem integrante do 
domínio público do uso comum de todos. 
 É necessário, pois, enfrentarmos um problema de Direito Constitucional 
intertemporal, para aferir a validade das situações constituídas quanto à 
partilha de águas fontes, como é o caso do Rio Batateiras e de outras da 
Chapada do Araripe, em face do novo regime dominial e de gestão de 
águas inaugurado com a Constituição de 1988. 
13.6. UMA QUESTÃO DE DIREITO INTERTEMPORAL 
É importante, para os objetivos desse estudo, analisarmos aspectos 
decorrentes da sucessão temporal das leis que trataram do tema e a 
segurança das relações jurídicas constituídas. A lei, promulgada e 
publicada, entra em vigor na data por ela indicada ou, sendo omissa, no 
prazo de 45 (quarenta e cinco) dias definido no art. 1º do Decreto-Lei nº 
4.657, de 4 de setembro de 1942. 
Constitui valor inerente ao Estado de Direito a garantia da segurança 
jurídica, entendida esta como estabilidade dos direitos subjetivos. A 
segurança jurídica vincula-se à relativa certeza de que as relações 
jurídicas constituídas sob a regência de uma lei devem perdurar, mesmo 
quando essa lei venha a ser substituída. 
Esse valor segurança jurídica, que supõe possíveis conflitos de normas 
no tempo, está incorporado como garantia fundamental no art. 5º, inciso 
XXXVI, da Constituição Federal: "a lei não prejudicará o direito 
adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada". Disposição no 
mesmo sentido encontramos no Decreto-Lei n.º 4.657/42, denominada 
Lei de Introdução ao Código Civil, que enuncia: "a lei em vigor terá 
 227 
efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito 
adquirido e a coisa julgada". 
Parece-nos desnecessário, no âmbito do presente trabalho, enfrentarmos 
as controvérsias acerca da caracterização dos direitos adquiridos, do ato 
jurídico perfeito e da coisa julgada, que nem as definições normativas 
contidas na Lei de Introdução ao Código Civil conseguiram afastar (art. 
6ª, §§ 1º, 2º e 3º). O mais importante a considerar é a situação dos 
direitos adquiridos em face das normas constitucionais. 
Em princípio, afirma a doutrina que a norma constitucional originária, ou 
seja, decorrente do poder constituinte originário, não se vincula a 
nenhum preceito jurídico-positivo anterior. Poder constituinte originário, 
no dizer de Silva (1998), “é o que produz normas constitucionais 
originárias, que compõem uma Constituição, quer seja a primeira que 
constitui o Estado, quer seja a que sucede outra existente e a substitui”. 
O Poder Constituinte originário é manifestação da soberania popular. 
Frente ao constituinte originário, não surgiria relação de direito 
constitucional intertemporal, porque não haveria normas constitucionais 
a condicioná-lo. Assim, o poder que faz a Constituição é juridicamente 
ilimitado e incondicionado. Não fica sujeito a nenhuma regra jurídica do 
ordenamento anteriormente existente, porquanto há verdadeiro 
rompimento com o sistema substituído. 
A explicação de Silva (1998) põe nos devidos termos a questão dos 
direitos adquiridos e a norma constitucional originária: 
“não é que o Poder constituinte não respeita os direitos 
adquiridos anteriores. A tese é diferente. Ele não está 
jungido aos direitos anteriores, adquiridos ou não. Ele tem 
a faculdade de desfazê-lo explícita ou implicitamente. Pois 
as normas constitucionais originárias também estão 
 228 
submetidas ao mesmo princípio geral que regem todas as 
leis jurídicas, qual seja o princípio da incidência imediata e 
geral, passando a reger as situações e condutas presentes e 
futuras, desde sua entrada em vigor. A irretroatividade das 
normas, inclusive das normas constitucionais, é um 
princípio geral de direito, a diferença é que a norma 
constitucional originária, por não se submeter a limitações 
jurídicas, pode colher fatos a ela anteriores,( ...)” 
Quando a Constituição pretende manter um direito adquirido segundo o 
sistema constitucional revogado, procede à ressalva expressa. É o caso 
do art. 177 da Constituição de 1967, que manteve a vitaliciedade dos 
professores catedráticos e dos titulares de ofícios de justiça adquirida 
antes de sua vigência, bem assim estabilidade de funcionários amparados 
pela legislação anterior, conforme observa Silva (1998). 
No mesmo sentido a doutrina de Dantas (1996), para quem o texto 
constitucional resultante de um rompimento com a ordem anterior “não 
se vincula a nenhum preceito jurídico-positivo que lhe seja anterior, 
muito embora, também nesta hipótese, os valores sociais e o Direito 
Natural funcionem como limitações ao exercício do Poder Constituinte. 
Por isso, e em conseqüência, poderia a nova Constituição desconstituir 
direitos adquiridos tal como aconteceu com a atual constituição de 
1988”. 
Neste sentido já se pronunciou o Min. Moreira Alves, do Supremo 
Tribunal Federal, afirmando que “a Constituição se aplica de imediato, 
alcançando, sem limitações, os efeitos futuros de fatos passados” (RE 
117.870-RS, DJ, 5.5.89). Também na ementa da decisão proferida na 
ADIn nº 189-RJ, rel. Min. Celso de Mello, lê-se que “a inoponibilidade 
de situações jurídicas consolidadas a quanto prescrevem normas 
 229 
constitucionais supervenientes deriva da supremacia, formal e material, 
de que se revestem os preceitos de uma Constituição.”5 
Não é assim, contudo, com a reforma constitucional efetivada pelo Poder 
Constituinte derivado, através de emendas. Temos nesse caso uma 
competência instituída e portanto limitada, condicionada por normas da 
própria Constituição. A Constituição da República, no art. 60, § 4º, 
enuncia limitações materiais à reforma constitucional, vedando a 
deliberação de proposta de emenda tendente a abolir "a forma federativa 
de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos 
Poderes e os direitos e garantias individuais". 
A digressão sobre o tema justifica-se para a análise das situações 
constituídas quanto à partilha de águas do Rio Batateiras e de outras 
fontes da Chapada do Araripe, na Região do Cariri, e as mudanças no 
sistema jurídico advindas com a Constituição de 1988. 
Como foi dito acima, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu que 
praticamente todas as águas do domínio da União, dos Estados e por 
extensão também Distrito Federal são públicas. Deixaram de existir, 
portanto, as águas comuns, as municipais e as particulares, conforme era 
previsto no Código de Águas. 
A Constituição Federal de 1988 incluiu entre os bens dos Estados "as 
águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da 
União". Não há dúvida, dessarte, que as águas das fontes do Cariri 
integram o domínio do Estado do Ceará, de modo que sua utilização há 
de submeter-se aos princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos da 
Política Nacional de Recursos Hídricos, fixada na Lei n.º 9.433, de 
janeiro de 1997, e seu regulamento. 
 
5 Decisões referidas por Barroso (1999, p.64). 
 230 
Descabe alegar a existência de direito adquirido ou de ato jurídico 
perfeito contra as transformações no regime dominial e de 
gerenciamento dos recursos hídricos, surgidas com a Constituição 
Federal de 1988 e disciplinadas na Lei nº 9.433/97. 
13.7 A PREVISÃO DE TOMBAMENTO E DESAPROPRIAÇÃO NA LEI 
ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DO CRATO-CEARÁ 
A Constituição Federal vigente conferiu especial proteção ao patrimônio 
cultural brasileiro, considerando-o como constituído de bens de natureza 
material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, 
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes 
grupos formadores da sociedade brasileira. Entreesses bens incluem-se 
"as formas de expressão, os modos de criar, fazer e viver, as criações 
científicas, artísticas e tecnológicas, as obras, objetos, documentos, 
edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-
culturais, os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, 
artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico" (art. 216, 
incisos I a V). 
A regra do art. 216 § 1º, da Constituição Federal determina ainda que “o 
Poder Público promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, 
por meio de inventário, registro, vigilância, tombamento, 
desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação.” A 
regra do artigo 23, inciso III, atribui a competência comum à União, aos 
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para proteger os 
documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, 
os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. 
O dispositivo constitucional cuida de competência material, executiva, 
relativamente a serviços compartilhados entre os diversos níveis da 
federação. 
 231 
A competência legislativa sobre a proteção ao patrimônio histórico, 
cultural, artístico, turístico e paisagístico, bem como sobre a defesa do 
solo e dos recursos naturais é concorrente à União, aos Estados e Distrito 
Federal, nos termos do art. 24, VII, da Constituição Federal. À União 
cabe estabelecer normas gerais, que não excluem a competência 
suplementar dos Estados (§§ 2º e 3º). O Município pode também 
suplementar a legislação federal e a estadual, com força no art. 30, II, da 
Constituição da República. 
Pode-se afirmar, portanto, que o Município, tal como as outras esferas do 
poder, possui a competência comum executiva para a proteção do 
patrimônio cultural e do meio ambiente, o que pode ser exercitado por 
meio de tombamento que, ressalte-se, é apenas uma das formas possíveis 
de proteção, conforme anota Silva (1996, p.770) Possui também o 
Município a competência para suplementar a legislação federal e a 
estadual, no que couber (art. 30, II). 
O tombamento, na lição de Meirelles (1989, p.483), consiste na 
“declaração feita pelo Poder Público do valor histórico, artístico, 
paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas ou locais que, por 
essa razão devem ser preservados, de acordo com a inscrição em livro 
próprio”. Para Moreira Neto (1990, p.318), o tombamento pode ser 
conceituado como “intervenção ordinatória e concreta do Estado na 
propriedade privada, limitativa de exercício de direitos de utilização e 
de disposição, gratuita, permanente e indelegável, destinada á 
preservação, sob regime especial, dos bens de valor cultural, histórico, 
arqueológico, artístico, turístico ou paisagístico.” 
Considerando a competência comum fixada no artigo 23, e a imposição 
ao Poder Público de proteção do patrimônio cultural brasileiro, conclui-
se que qualquer das entidades federativas pode exercitar o tombamento 
dos bens em seu território, inclusive simultaneamente, conforme 
sustentava Pontes de Miranda (apud Machado(1998)). Pode também 
 232 
haver desapropriação, por uma entidade da federação, de bem já 
tombado por outra, pois o ônus do tombamento acompanha o bem, 
qualquer que seja o proprietário.6 
O tombamento não implica transferência do domínio do particular, 
porém um regime jurídico de tutela pública7, cuja caracterização enseja 
controvérsia doutrinária. Diversas são as posições doutrinárias acerca da 
caracterização do regime jurídico do tombamento, conforme sejam 
maiores ou menores as restrições ao exercício do direito de propriedade, 
de modo a compatibilizar o interesse do particular com o interesse 
público. Assim é que alguns entendem o tombamento como limitação 
administrativa ao direito de propriedade, outros como servidão 
administrativa, e ainda como domínio eminente do Estado. Há também 
correntes de pensamento que atribuem ao bem cultural tombado a 
natureza de bem imaterial, vinculam-no ao princípio da função social da 
propriedade ou caracterizam-no como bem de interesse público, 
conforme noticia Machado (1998, p.743/745). 
A abordagem que aqui se realiza sobre o tema presta-se a introduzir a 
análise da validade e efetividade da norma do art. 206, inciso XIII, da 
Lei Orgânica do Município do Crato, no Estado do Ceará, que prevê a 
utilização do tombamento como instrumento de proteção dos recursos 
hídricos da Chapada do Araripe. Com efeito, dispõe a referida norma da 
Lei Orgânica do Município do Crato: 
Art. 206 – O meio ambiente equilibrado e uma sadia 
qualidade de vida são direitos inalienáveis do povo, 
 
6 Neste sentido o acórdão do STF, no RE 90581/RJ, Rel. Min. Décio Miranda, 
DJ 24.08.1979. 
7 Sobre o tema conferir acórdãos do STJ: RESP 30519/RJ, Rel. Min. Torreão 
Brás, DJ 20/06/1994; RESP 25371/RJ, Rel. Min. Demócrito Reinaldo, DJ 
24.05.1993. 
 233 
impondo-se ao Município e à comunidade o dever de 
preservá-lo e defendê-lo. 
Parágrafo Único – Para assegurar a efetividade desses 
direitos, cabe ao Poder Público: 
......................................... 
XIII – desenvolver ações de proteção aos recursos hídricos 
do sopé da Chapada do Araripe, de modo especial das 
fontes que jorram no Município, através de meios comuns 
de tombamento e desapropriação. 
O dispositivo encontra-se em aparente harmonia com a ordem 
constitucional vigente, porquanto orientado a preservar o meio ambiente 
como o faz também a Constituição Federal (art. 225) e a Constituição do 
Estado do Ceará (art. X). Saliente-se a competência legislativa 
suplementar do Município (arts. 320 e 325 da Constituição Estadual e 
art. 30, II, da Constituição Federal). 
Todavia, há um aspecto importante a considerar, que compromete a 
aplicabilidade da aludida norma da Lei Orgânica do Município do Crato. 
É que, na ordem constitucional vigente, não mais subsistem as águas 
municipais ou particulares de que tratava o Código de Águas, cujas 
disposições neste aspecto não foram recepcionadas pela Constituição 
Federal de 1988. A Lei Fundamental vigente, como já explicitado acima, 
repartiu o domínio sobre as águas entre a União e os Estados. 
Cabe indagar, neste passo, se, mesmo pertencendo as águas das fontes da 
Chapada do Araripe ao Estado, poderia o Município efetuar o 
tombamento. Ainda que seja positiva a resposta, a verdade é que, 
considerando-se a natureza do tombamento, que apenas impõe restrição 
ao exercício normal dos poderes inerentes à propriedade, a utilização do 
 234 
instrumento não seria o caminho mais adequado á proteção, diante de 
outros instrumentos jurídicos criados para a proteção e gestão dos 
recursos hídricos. A preservação do meio ambiente e de dos recursos 
hídricos deve ser implementada pela criação de unidades de conservação, 
no termos da legislação ambiental, e pelo gerenciamento de que trata a 
nova Lei n° 9.433/97.8 
O tombamento, dessarte, não é o instrumento jurídico mais adequado à 
proteção dos recursos hídricos da Chapada do Araripe. Estes 
caracterizam-se atualmente como bens do domínio do Estado, e sua 
utilização deve submeter-se ao regime de outorga e cobrança instituído 
pela Lei n.º 9.433, de 8 de janeiro de 1997. A aplicação dos instrumentos 
contidos no referido estatuto legal pode propiciar a efetiva extinção da 
apropriação privada das águas, assegurando o uso compatível com a 
qualidade de bem de domínio público. 
De outra face, a desapropriação dos recursos hídricos, prevista como 
instrumento de proteção no art. 206, parágrafo único, inciso XIII, da Lei 
Orgânica do Crato, é inaplicável, tendo em vista pertencerem aquelas 
águas ao domínio do Estado. É cediço que os Municípios não podem 
desapropriar bens do Estado e este não pode desapropriar bens da União. 
Na desapropriação9, prevalece o princípio da hierarquia entre as unidadesfederativas. Ademais, se as águas são atualmente bens de domínio 
público, vale dizer, estão sob afetação de uso comum, não mais são 
suscetíveis de desapropriação. Impende registrar que não se confunde a 
 
8 Neste sentido o pensamento de Meirelles (1989, p.484), a respeito da 
utilização do tombamento para preservação de florestas. 
9 O STF ( RE 172.816, Rel. o Min. Paulo Brossard, DJ 13.05.94, RDA 
195/197), considerou ilegítima a desapropriação promovida pelo Estado do Rio 
de Janeiro sobre bens da Cia. Docas do Rio de Janeiro, sociedade de economia 
mista federal que executa serviço reservado à União. O fundamento é a 
gradação de poder entre os sujeitos ativos da desapropriação, vale dizer a 
estruturação hierárquica do Estado Federal. 
 235 
propriedade do solo com a propriedade das águas que já integram o 
domínio público por força da Constituição Federal. 
13. 8. CONCLUSÕES 
A água é hoje um bem integrante do patrimônio ambiental, e por isso um 
bem de uso comum do todos ( CF art. 225). O domínio sobre as águas foi 
repartido entre a União e Estados, não mais existindo as categorias de 
águas particulares e municipais. O novo regime jurídico, instituído com a 
Constituição e disciplinado pela Lei nº 9.433/97, estabelece que todas as 
águas são públicas, extingue a apropriação privada exclusiva, ficando 
revogadas as disposições do Código de Águas sobre águas particulares 
As alegações de direito adquirido ou de ato jurídico perfeito não são 
oponíveis às transformações no regime dominial e de gerenciamento dos 
recursos hídricos, surgidas com a Constituição Federal de 1988 e 
disciplinadas na Lei nº 9.433/97. A Constituição se aplica de imediato, 
alcançando, sem limitações, os efeitos futuros de fatos passados (RE 
117.870-RS, DJ, 5.5.89). As normas produzidas pelo Poder Constituinte 
originário não sofrem limitações jurídicas, podendo colher situações 
consolidadas segundo a legislação revogada. 
A Constituição Federal de 1988 incluiu entre os bens dos Estados as 
águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da 
União. As águas das fontes do Cariri integram o domínio do Estado do 
Ceará, de modo que a sua utilização há de submeter-se aos princípios, 
objetivos, diretrizes e instrumentos da Política Nacional de Recursos 
Hídricos, fixada na Lei n.º 9.433, de janeiro de 1997, e seu regulamento. 
Qualquer das entidades federativas pode exercitar tombamento dos bens 
em seu território (CF, art. 24, VII). Contudo, o tombamento não seria o 
 236 
caminho mais adequado à proteção das fontes, diante de outros 
instrumentos jurídicos de gerenciamento dos recursos hídricos instituídos 
pela Lei nº 9.433/97, que podem ensejar a extinção da apropriação 
privada das águas, assegurando o uso compatível com a qualidade de 
bem de domínio público. O tombamento não implica transferência do 
domínio, mas instituição de um regime que importa limitações ao direito 
de propriedade. 
A desapropriação dos recursos hídricos, prevista como instrumento de 
proteção no art. 206, parágrafo único, inciso XIII, da Lei Orgânica do 
Crato, é inaplicável, tendo em vista pertencerem aquelas águas ao 
domínio do Estado. É cediço que os Municípios não podem desapropriar 
bens do Estado e este não pode desapropriar bens da União. Na 
desapropriação, prevalece o princípio da hierarquia entre as unidades 
federativas. Ademais, não se confundem a propriedade do solo com a 
propriedade dos recursos hídricos 
A Lei nº 9.433/97, art. 1º, impõe o uso prioritário dos recursos hídricos 
para consumo humano e dessedentação de animais, em situações de 
escassez, autorizando inclusive a suspensão da outorga (art. 15, V). No 
consumo humano somente se compreende as necessidades primárias de 
cada pessoa, não incluindo o uso para o lazer, como piscinas, tampouco 
para a jardinagem. 
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 
ANDRADE, Darcy de Oliveira Bessone. Direitos reais. 2.ed. Rio de 
Janeiro: Saraiva, 1996. 
ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 2.ed. Rio de Janeiro: 
Lumen Juris, 1998. 505p. 
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da constituição, 
3.ed. São Paulo: Saraiva, 1999. 
 237 
DANTAS, Ivo. Direito adquirido, emendas constitucionais e controle da 
constitucionalidade. Revista de Direito Administrativa, p. 109-
134, out/dez, 1996. 
MACEDO, Dimas. Os recursos hídricos e a Constituição. Revista da 
Procuradoria Geral do Estado. Fortaleza, n.12, 1993. p.191-198. 
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 7. ed., 
Rio de Janeiro, Malheiros. 1998. 894p. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 14ª ed.: 
Editora Revista dos Tribunais, 1989. 701p. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito 
Administrativo, 9ª ed., Rio de Janeiro, Forense, 1990. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Poder concedente para 
abastecimento de água. Revista de Direito Administrativo. n. 213, 
p.23-33, jul/set. 1998. 
POMPEU, Cid Tomanik. Aspectos jurídicos da cobrança pela utilização 
dos recursos hídricos. Revista de Direito Administrativo, n. 196, 
p. 56-84, abr/jun, 1994. 
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 12ª 
ed. São Paulo, Malheiros, 1996. 818p. 
SILVA, José Afonso da. Reforma constitucional e direito adquirido. 
Revista de Direito Administrativo, n. 213, p.121-131, jul./set. 
1998. 
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: 
Malheiros, 1999. 
 
 238 
14 
 
Conflitos em 
Gestão de Águas 
 
 
Nilson Campos 
 
Na década de 1980 e anteriores, a temática do conflito das águas tinha 
enfoque central na análise de objetivos de usos que competiam entre si. 
O exemplo clássico da literatura reportava-se ao conflito na operação de 
reservatórios entre os objetivos proteção contra as cheias e 
abastecimento de água. 
Para a proteção contra as cheias, os reservatórios devem ser operados 
liberando as águas de cheias rapidamente, mantendo-os, sempre que 
possível, à espera de novos eventos de cheias. Para o abastecimento de 
águas, libera-se somente as águas solicitadas para consumo, mantendo os 
reservatórios o mais cheio possível, preparando-se para futuras secas 
hidrológicas. O conflito é resolvido alocando-se parte da capacidade do 
reservatório para abastecimento de água e parte para proteção contra as 
cheias. 
Nos anos atuais, quando as águas passaram a ser tratadas com maior 
abrangência, no âmbito da gestão de recursos hídricos, ou na gestão de 
bacias hidrográficas, o tema conflito também ganhou maior abrangência. 
Os estudos dos conflitos em gestão de águas, ou de bacias hidrográficas, 
passaram a ser analisados em suas consequências sobre a sociedade e 
sobre os indivíduos, em vez de restringir-se às consequências nas 
disponibilidades hídricas. 
 239 
No presente capítulo, a questão dos conflitos é apresentada em sua visão 
mais abrangente e multidisciplinar. Inicialmente, apresentam-se 
conceitos e definições relacionados ao tema. Em seguida, apresenta-se 
uma análise de diversas causas que dão origem a conflitos. Apresentam-
se também exemplos de conflitos internacionais, nacionais e locais 
registrados na História. 
14.1 DEFININDO CONFLITO 
Entre as várias acepções da palavra conflito estão: “Embate dos que 
lutam. Discussão acompanhada de injúrias e ameaças; Colisão, choque. ” 
(Aurélio, Dicionário Eletrônico). No contexto dos estudos ambientais, 
onde se insere a água Carvalho e Scotto (1995) definem como conflito 
ambiental, a luta entre atores sociais que disputam diferentes formas de 
acesso e/ou gestão dos recursos ambientais. 
Outra definição, voltada para o entendimento dos conflitos em gestão de 
bacias hidrográficas , é devida ao CTIC (2003) 
14.2 OS INGREDIENTES DOS CONFLITOS 
Os ingredientes dos conflitos entre pessoas decorrem dosseguintes 
elementos: necessidades, percepções, poder, valores e sentimentos e 
emoções, 
14.2.1.Necessidades 
Em seu sentido mais geral, a palavra necessidade é definida como coisas 
essenciais ao bem-estar de indivíduos ou grupo de indivíduos. Os 
conflitos decorrem quando indivíduos, ou grupos de indivíduos, ignoram 
as necessidades de outros indivíduos, ou grupo de indivíduos. Deve-se, 
 240 
contudo, fazer distinção entre necessidade e ambição. A necessidade 
relaciona-se ao desejo de algo essencial, enquanto que a ambição refere-
se ao “desejo veemente de alcançar aquilo que valoriza os bens materiais 
ou o amor-próprio (poder, glória, riqueza, posição social, etc. ) (Aurélio- 
Dicionário Eletrônico). 
Como não há uma linha rígida separando necessidade de ambição, visto 
que o próprio conceito de bem-estar engloba alguma subjetividade, para 
que se faça uma distinção entre ambas, deve-se recorrer ao bom senso, e 
ao sentido filosófico da palavra. 
14.2.2 Percepções 
A palavra percepção, derivada do latim, percipere, significa apreender 
pelos sentidos. Um mesmo problema pode ser visto de maneira diferente 
em termos de severidade, causas e consequências por distintos atores 
sociais. As percepções imprecisas, que podem iniciar ou acirrar 
conflitos, decorrem de visões estritamente pessoais, que não consideram 
os interesses e sentimentos de outros. 
14.2.3 Poder 
 A maneira como as pessoas exercem o poder tem grande influência no 
número e no tipo de conflitos que ocorrem em uma dada sociedade. O 
modo de exercício do poder também influencia a negociação de 
conflitos. Conflitos iniciam quando uma pessoa, ou grupo de pessoas, 
exerce algum tipo de pressão para que outros mudem suas ações, com 
objetivos de usufruir ganhos, ou tirar vantagens indevidas. 
As sociedades e atores sociais são fortemente influenciados pelo modo 
de agir dos detentores do poder político de uma nação. Em períodos nos 
 241 
quais os governantes de um país valorizam mais a hegemonia do que a 
harmonia, há tendência de aumentar os conflitos reais ou potenciais. 
14.2.4 Valores 
No léxico, o termo valores denota as normas, as crenças, os princípios, 
ou os padrões sociais aceitos ou mantidos por indivíduos, classes, 
sociedades etc. Muitas vezes ocorre que uma determinada coisa seja 
muito importante para uma pessoa e sem qualquer importância para 
outra. Sérios conflitos podem acontecer quando uma das partes se recusa 
a aceitar os valores da outra parte. 
14.2.5 Sentimentos e emoções 
Muitas pessoas deixam seus sentimentos e emoções preponderarem na 
maneira como lidam com os problemas e conflitos do dia a dia. Alguns 
conflitos decorrem do fato de uns ignorarem os sentimentos de outros. 
Os conflitos tendem a se agravarem quando são tratados com grande 
emoção, prejudicando a racionalidade necessária ao processo de 
mediação. 
Por vezes, conflitos em gestão de águas, como a construção de barragens 
e transposição de vazões entre bacias hidrográficas, tornam-se bandeiras 
políticas. Nessas situações, são feitos apelos aos sentimentos das pessoas 
com objetivo de conseguir e mobilizar partidários para as ideias. Nesses 
casos, as pessoas são rotuladas em “prós” e “contras”. As posições 
sensatas, avaliando aspectos positivos e negativos, são rotuladas de “em 
cima do muro. ” Conflitos quem evoluem para o estágio maniqueísta, o 
bem contra o mal, encontram sérias dificuldades de serem negociados e 
chegarem a uma solução de consenso. 
 242 
14.3 ESTRATÉGIAS PARA NEGOCIAÇÃO DE CONFLITOS 
 Entre os princípios do atual modelo de gestão de águas, estão a 
participação dos usuários nas decisões e a bacia hidrográfica como 
unidade de gestão. Os órgãos gestores e os comitês de bacias estão em 
busca de procedimentos de mediação de conflitos no nível mais baixo da 
escala hierárquica. 
A maneira como a água ocorre na natureza é extremamente complexa. A 
ciência que estuda o aparecimento e a distribuição da água na Terra é a 
Hidrologia. Por outro lado, os conflitos decorrem do comportamento das 
pessoas. Assim, as estratégias de negociação de conflitos em águias 
requerem conhecimentos multidisciplinares que englobam as ciências 
factuais, como a Hidrologia, e as ciências humanas, como a Sociologia. 
A negociação de conflitos poder ser dividida em quatro etapas: a análise 
do conflito, a escolha de uma estratégia de gerenciamento do conflito, a 
pré-negociação; a negociação propriamente dita; e a pós-negociação 
(CTIC, 2003). 
14.3.1 A análise do conflito 
A primeira etapa para a solução de um problema, ou conflito, é procurar 
conhecê-lo em profundidade. As origens e essências dos conflitos podem 
ser podem ser conhecidas a partir de uma linha sistemática de perguntas 
e respostas (Tabela 14.1). As respostas podem vir da própria experiência 
do negociador do conflito, dos atores envolvidos no conflito e das 
coberturas da mídia local. Entrevistas com os grupos envolvidos são de 
fundamental importância. 
 
 243 
Tabela 14.1 Análise de conflitos em bacias hidrográficas (CTIC 
2003) 
Análise dos grupos envolvidos no conflito 
Quais grupos estão envolvidos no conflito? A quem esses grupos 
representam? Como são organizados? Qual a base de poder? Os grupos 
têm condição de trabalhar em conjunto? Quais as relações históricas 
entre os grupos? 
Análise da substância do conflito 
 Como surgiu o conflito? Quais os pontos, principais e secundários, de 
divergência? Podem as abordagens negativas serem reformuladas para 
positivas? São negociáveis os pontos de divergência? Foram tomadas 
algumas posições e, em caso positivo, são elas de interesse comum? 
Que informações estão disponíveis, e que outras informações são 
necessárias? 
14.3.2 Escolha da estratégia de gerenciamento do conflito 
Após adquirir bom conhecimento do conflito, pode-se partir para a 
definição da estratégia de gerenciamento do mesmo. Em muitos casos, é 
necessário contar com um mediador externo, neutro ao problema, para 
ajudar às partes a caminharem para o consenso. As possíveis estratégias 
de gerenciamento são: colaboração, compromisso, competição, 
acomodação, e, fuga (CTIC, 2003). 
Colaboração: Essa estratégia deve ser a escolhida quando as perdas, 
para ambos os grupos, com a continuação ou acirramento, são 
significativamente elevadas. O resultado da negociação é “ganha/ganha”, 
pois ambas as partes têm muito a ganhar. Essa estratégia ajuda a 
 244 
construir o espírito de colaboração e de comedimento das partes. Como 
ponto desfavorável tem-se que o tempo necessário para construir a 
solução, que pode ser relativamente longo. Muitos conflitos 
internacionais usaram essa estratégia e resultaram em assinatura de um 
tratado. 
Compromisso: Essa estratégia deve ser escolhida quando as 
preocupações de um dos grupos são grandes, enquanto que as do outro 
grupo são moderadas. O resultado na negociação é “ganha alguma coisa/ 
perde alguma coisa. A estratégia deve ser utilizada para achar soluções 
provisórias que evitem fortes disputas, ou quando há premência de 
tempo para que se chegue a alguma solução. 
Competição: Essa estratégia deve ser selecionada quando as 
preocupações de um dos grupos são relativamente maiores do que as do 
outro grupo. O resultado na negociação é “ganha/ perde. A estratégia 
engloba, principalmente, tentativas de barganhas. O contraponto dessa 
estratégia está nos riscos de os perdedores tentarem retaliar os 
vencedores. 
Acomodação: Essa estratégia deve ser indicada quando um grupo tem 
pouco a perder, enquanto que o outro tem grandes perdas com a 
continuação do conflito. O resultado na negociação é “perde/ganha”. A 
perda pode ser considerada como um voto de boa vontade do grupo 
perdedor, em prol da harmonia do conjunto. Essa estratégia tem 
condições de contorno semelhante ao compromisso. A diferença está no 
grupo que toma a iniciativa das ações. No “compromisso”a iniciativa é 
do grupo de maiores preocupações, enquanto que na acomodação, a 
iniciativa é do grupo com menores preocupações. 
Fuga: Essa estratégia é selecionada quando as preocupações de ambos 
os grupos são de menores importância. O resultado na negociação é 
“perde/perde”. Essa é a estratégia preferida quando as questões 
 245 
envolvidas são triviais, ou quando há outras questões mais importantes 
requerendo uma solução mais rápida. A estratégia também é indicada 
quando há riscos de confrontos com grandes prejuízos para ambos os 
grupos. 
14.3.3 A pré-negociação 
A pré negociação pode ser sistematizada nas seguintes fases: 
Início — Uma parte vislumbra a possibilidade de negociação e inicia o 
processo. Se nem uma das partes se dispõe a tomar a iniciativa, é 
indispensável a participação de um moderador externo. 
Avaliação — Nessa fase, deve-se avaliar se condições do momento 
estão apropriadas para que haja negociação. Algumas vezes, uma 
negociação prematura, antes que as partes envolvidas no conflito estejam 
convenientemente preparadas, pode diminuir as chances de sucesso da 
negociação. Assim, deve-se identificar e convidar os atores sociais 
chaves envolvidos no conflito. Deve-se avaliar se ambos os lados estão 
dispostos a uma colaboração em busca do consenso. As partes devem 
delimitar com clareza e racionalidade o que pode e o que não pode ser 
negociado. É também necessário também que as partes concordem sobre 
a metodologia a ser empregada na formulação de perguntas e obtenção 
de respostas. 
Definição da agenda e das regras básicas — Os grupos devem entrar 
em acordo quanto às regras básicas para negociação, comunicação e 
tomadas de decisões. Devem também concordar nos objetivos e no 
processo de negociação. Deve ser desenvolvida uma agenda cobrindo 
todos os pontos de negociação. 
Organização — Devem ser organizadas assembleias logísticas 
acordadas entre os grupos litigantes quanto às datas e locais. Na seleção 
 246 
dos locais deve-se dar preferência a prédios de órgãos públicos. O local 
onde se reúne o comitê de bacia é bastante conveniente. O público 
envolvido no conflito deve ser convocado e estimulado a comparecer. 
Deve ser estabelecida uma pauta para cada reunião esclarecendo aos 
participantes o que se pretende debater e aonde se deseja chegar. 
Juntada das informações relevantes — Os grupos devem concordar 
em quais informações são relevantes para a mediação do conflito. A 
discussão de pontos não relevantes conduz à perda de tempo e retarda a 
tomada de decisão. A formulação de um texto síntese, descrevendo, em 
linguagem neutra, os antecedentes e pontos centrais do conflito ajuda a 
objetivar as assembleias. 
14.3.4 A negociação 
A negociação pode ser considerada como o coração do processo de 
resolução de conflitos. O processo de negociação pode ser dividido nas 
seguintes fases: avaliação dos interesses, colocação das opções, 
avaliação das opções, formulação do acordo e a assunção de 
compromissos. Essas fases são descritas a seguir. 
Colocação dos interesses — Durante o processo de negociação, as 
partes devem afirmar com clareza os seus interesses e evitar conduzir o 
debate para posições previamente assumidas. Os interesses devem incluir 
as razões, as necessidades, as preocupações e motivações que o 
justificam. A busca de atender, equitativamente, os interesses de ambas 
as partes deve ser objetivo comum. Normalmente, é necessário que cada 
parte ceda alguma coisa na busca do ponto de equilíbrio. 
Colocação das opções — Na fase de negociação de conflito deve-se ser 
criativo na formulação de alternativas que atendem, ou conciliem, os 
interesses das partes envolvidas. As ideias apresentadas como 
 247 
alternativas não devem ser imediatamente julgadas. As opções sugeridas 
devem ser listadas para discussão em um outro momento. 
Avaliação das opções — Somente após os participantes terem esgotado 
a apresentação de opções, deve iniciar o debate de avaliação das 
mesmas. Deve-se determinar que ideias contribuem para o atendimento 
dos interesses das partes. Durante o debate é possível que surja uma nova 
solução formada a partir das opções propostas anteriormente. 
Formulação do acordo escrito — Os pontos de acordo e discórdia 
devem ser documentados por escrito para que haja um entendimento 
comum do problema e de sua solução. Essa ação ajuda a assegurar que 
os pontos do acordo possam ser lembrados e comunicados com clareza. 
Compromissos —A confiança mútua é ponto essencial para o sucesso 
do acordo assinado. Assim, cada uma das partes deve confiar que a outra 
parte cumprirá fielmente o acordado. Devem ser discutidos e acordados 
os métodos que assegurem que as partes entendem e honrarão seus 
compromissos. 
14.3.5. Etapa 5 —A pós-negociação 
Após a conclusão e estabelecimento do acordo, os grupos devem ratificar 
e implementar as decisões tomadas. 
Ratificação — As partes envolvidas devem buscar suporte do acordo 
nas instituições que têm papel importante a desempenhar na 
implementação do acordo. Nos conflitos em água, em sua instância mais 
baixa, os comitês de bacias devem endossar os acordos. Caso o conflito 
haja sido dirimido em uma instância superior, como o Conselho Estadual 
de Recursos Hídricos, este deve participar da ratificação do acordo. 
Implementação — O trabalho de dirimir o conflito não se encerra com a 
assinatura e ratificação do acordo. Após o acordo, os atores sociais 
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passam de litigantes a parceiros, sendo importante que continuem 
trocando informações e atitudes de colaboração. Os parceiros precisam, 
durante a implementação, de um plano de monitoramento e 
documentação dos sucessos obtidos. A imprevisibilidade hidrológica, 
sempre presente nos conflitos em usos de água, pode tornar necessária a 
renegociação do acordo. 
14.4 CLASSES DE CONFLITOS 
Muitos pesquisadores têm compilado dados sobre os conflitos históricos 
no uso de águas ao longo do mundo. Nessa seção apresenta-se exemplos 
de conflitos organizados segundo os limites políticos ou na maneira 
como a água é usada 
Quanto aos limites políticos 
Internacionais, quando envolvem mais de uma nação. 
Nacionais, quando dentro de um mesmo País. 
Quanto à inserção da água: 
1) A obra hídrica usada como arma: são conflitos que, por razões 
diferentes do domínio das águas, evoluíram para confronto armado e 
uma das partes ou ambas, destroem, ou danificam, obras hídricas com 
objetivos militares. 
2) Pelo domínio das águas: são conflitos em que os atores disputam o 
domínio das águas. 
3) A água como pretexto para ação militar: Podem acontecer quando 
uma das partes resolve investir militarmente contra outra utilizando-se 
corno), pretexto a escassez de água. Embora, não haja ainda registro 
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histórico de conflitos assim classificados, julgou-se importante inserir 
essa classe em decorrência das afirmações de que a Terceira Guerra 
Mundial será por água. 
14.4 CONFLITOS INTERNACIONAIS 
O Pacific Institute compilou 343 histórias de conflito da água, no 
período de 3000AC (O Instituto inseriu a grande cheia de Noé), a 2014. 
Nos conflitos listados há duas classes bem distintas: 1) os conflitos pelo 
controle do uso das águas ou decorrentes da poluição das águas pelas 
nações situadas a montante dos cursos de água; 2) conflitos que usam a 
água como instrumento de guerra (Pacific Institute, 2015) 
14.4.1 Conflitos que usam obras hídricas como arma 
A água, como arma de guerra, pode ser usada de várias maneiras, 
ocasionando artificialmente fenômenos naturais indesejáveis. Assim, as 
táticas de guerra podem provocar situações como: 1) ocorrência de 
grandes cheias — arrombamento de diques e barragens; 2) ocorrência de 
secas — desviando-se os cursos de água impedindo-os de chegarem aos 
inimigos; 3) poluição dos corpos de água — ação visa tornar a água 
imprestável para o consumo humano. 
Conflito entre Pisa e Florença