6 -EXPANSÃO URBANA

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“VIII CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO.” 
GT 08 – EFETIVIDADE DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA 
URBANA PARA A PROMOÇÃO DO DIREITO À CIDADE. 
 
“EXPANSÃO URBANA: COMO ESTÁ SENDO FEITA E PARA QUEM? UMA 
ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA A PARTIR DO ESTUDO 
DA REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS-SP.” 
Caroline Krobath Luz Pera1 
Prof. Dra. Laura Machado de Mello Bueno2 
 
Resumo: Este artigo tem como objetivo discutir fragilidades relacionadas à legislação urbanística que trata da 
questão da expansão urbana a partir do estudo da Região Metropolitana de Campinas- espaço amostral utilizado 
para apresentar como e para quais agentes os municípios estão planejando- por meio de leis, sua expansão 
urbana. Entende-se que é por intermédio da construção do conhecimento a respeito do planejamento urbano 
contemporâneo que torna-se possível traçar perspectivas para o futuro. Baseia-se, portanto, em uma pesquisa 
empírica, através da análise do crescimento urbano real e da legislação urbana federal e municipal que tangencia 
o tema da expansão urbana. Investigou-se a localização e os agentes beneficiados com as alterações recentes de 
Perímetro Urbano e analisou-se: o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), a Lei que dispõe sobre o 
parcelamento do solo urbano (Lei nº 6766/1979 e suas revisões), os Planos Diretores dos municípios da RMC e 
suas Leis municipais de Perímetro Urbano. Contribui, portanto, para explicitar que a maneira como um 
município planeja seu território e orquestra seus agentes está intrinsecamente associada ao padrão de espaço que 
produz. 
Palavras-chave: Produção e gestão do espaço, Legislação urbanística, Perímetro urbano, Expansão Urbana. 
1. Introdução: 
 Este artigo 3 tem como objetivo discutir fragilidades relacionadas à legislação 
urbanística que tangencia a questão da expansão urbana a partir do estudo da Região 
Metropolitana de Campinas (RMC) 4 - espaço amostral utilizado para apresentar como e para 
quais agentes os municípios estão planejando, por meio de leis, sua expansão urbana. 
 Ao propor esta pesquisa, parte-se do entendimento que a legislação urbanística não é 
uma mera peça técnica, mas sim fruto do embate de interesse dos diversos agentes que 
compõem a sociedade. Porém, por meio do mapeamento das alterações de perímetro urbano 
																																																								
1Arquiteta Urbanista- Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo da Pontifícia Universidade 
Católica de Campinas. Email: carolinepera@gmail.com. 
2 Arquiteta Urbanista- Doutora e Mestre pelo Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Arquitetura e 
Urbanismo da Universidade de São Paulo. Professora do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo da 
Pontifícia Universidade Católica de Campinas. Email: laurab@puc-campinas.edu.br. 
3 Esta pesquisa é fruto do Mestrado em urbanismo, em desenvolvimento, por meio da dissertação: “Processo 
contemporâneo de expansão urbana: alterações de perímetro urbanos e fronteiras metropolitanas de 
ocupação recente- Estudo da Região Metropolitana de Campinas”. 
4 Institucionalizada pela Lei Estadual nº 870/2000, composta a princípio por 19 municípios, a RMC apresenta 
hoje- após a inclusão de Morungaba (Lei Estadual nº 1.234/2014), 20 membros: Americana, Artur Nogueira, 
Campinas, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolândia, Indaiatuba, Itatiba, Jaguariúna, Monte Mor, 
Morungaba, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa Bárbara D’Oeste, Santo Antônio de Posse, Sumaré, 
Valinhos e Vinhedo. 
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ocorridas recentemente em municípios da RMC, observou-se que apenas uma parcela dos 
agentes, aqueles atuantes no que pode-se chamar de arena oculta5, conseguem legitimar- por 
meio de leis, os rumos de seus interesses na produção e gestão do espaço. Evidenciando como 
a forte cultura patrimonialista presente na sociedade brasileira acaba dificultando a 
implementação do Direito à Cidade de forma universal. 
2. A expansão urbana contemporânea na Região Metropolitana de Campinas. 
 O processo de expansão urbana da RMC está associado ao incremento industrial 
ocorrido ali a partir da década de 1970 e aos seus eixos de acessibilidade regional (ver Fig. 2), 
como por exemplo: as rodovias Anhanguera e Bandeirantes- que ligam a RMC à São Paulo e 
ao interior paulista, a Rodovia D. Pedro I- que liga a RMC ao Vale do Paraíba e, por meio da 
Rodovia Dutra, ao Rio de Janeiro, a Rodovia Santos Dumont- que passa por Campinas no 
eixo do Aeroporto Internacional de Viracopos indo até a região de Sorocaba e a Rodovia 
Adhemar de Barros – que liga a RMC ao Sul de Minas Gerais. 
 No entorno dessas principais Rodovias, Anhanguera e Bandeirantes, nota-se um eixo 
praticamente continuo de conurbação. Porém, ainda mais impactante que a conurbação é o 
processo de urbanização dispersa existente na RMC. A região possui atualmente 3.016,704 
habitantes6 distribuídos em um território de 3.795 Km2, sendo 23,6% desta área de fato 
urbanizada7 e estando aproximadamente 40,5% da área total da região inserida dentro de 
perímetros urbanos municipais, conforme constatado por esta pesquisa a partir da 
espacialização dos perímetros grafados e descritos em legislação urbanística municipal. 
 A prática da expansão urbana sobre áreas rurais é uma realidade constante nesta área 
metropolitana. Campinas tinha 4,6% do seu território dentro do perímetro urbano em 1952, 
chegando a 47,6% em 20008 e com proposta de inclusão de outros 1738 ha em 2014. Além de 
Campinas, outros dez municípios que compõem a RMC alteraram seu perímetro urbano nos 
últimos cinco anos, intensificando um padrão de urbanização caracterizado como: disperso 
(com baixa densidade populacional), fragmentado (com grande quantidade de vazios urbanos- 
cerca de 27,9%9 da área urbana da RMC é composta por glebas vazias) e com acentuada 
segregação sócio-espacial em escala municipal e metropolitana, com predominância de 
																																																								
5 RIBEIRO, 2012. O termo “arena oculta” foi desenvolvido por Ana Clara T. Ribeiro e Amélia Rosa Sá Barreto 
para denotar os espaços limitados e instavelmente institucionalizados em que efetivamente são decididos os 
rumos dos investimentos públicos no espaço urbano, e que refletindo a natureza transescalar da atual fase do 
capitalismo, modifica recursos apropriados na produção da riqueza e oculta da participação social as arenas 
políticas em que são decididos os processos mais relevantes para o futuro da vida coletiva. 
6 Segundo dados do Censo Demográfico 2010. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE), 2010. 
7 Dados da área de fato urbanizada contidos em NASCIMENTO, 2013. 
8 Dados de 1952 e 2000 retirados do caderno de subsídios do Plano Diretor Municipal de Campinas, 2006. 
9 Segundo o Plano Metropolitano de Habitação de Interesse Social. AGEMCAMP, 2009. 
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famílias de baixa renda no trecho oeste, entre: Hortolândia, Sumaré e o Sudoeste de 
Campinas. 
 Este processo recorrente de crescimento urbano sobre o rural ocorre devido a forte 
permissividade do planejamento público, por meio de uma combinação entre: uma baixa 
resistência quanto à mudança de uso do solo rural para urbano, somada a uma forte pressão do 
mercado imobiliário para o crescimento da expansão urbana. Evidenciando que a expansão 
urbana pode ocorrer desassociada de um: crescimento das atividades urbanas, crescimento 
demográfico ou mesmo da efetiva ocupação dos espaços inseridos em localidades já 
consolidadas do tecido urbano10, como verificado na região estudada. 
 A RMC demonstra ser emblemática para a discussão da ausência de critérios que 
privilegiem o interesse público no processo de crescimento urbano, tanto em escala 
municipal, quanto em escala regional. Os planos diretores municipais da região, na maioria 
das vezes, não tratam da questão do ordenamento territorial da expansão. Da mesma forma 
verifica-se a ausência de uma visão integrada de planejamento entre os municípios,sendo os 
Planos Metropolitanos desprovidos de poder político que garanta sua efetividade. 
 A Agência Metropolitana de Campinas (AGEMCAMP), inaugurada em 2000, é uma 
autarquia estadual que tem por finalidade integrar o planejamento e a execução das funções 
públicas de interesse comum na RMC, porém, elaborou até hoje apenas cinco Planos 
Metropolitanos11 e empreendeu poucos esforços para a efetiva implementação destes, tanto 
que nenhum deles foi transformado em lei estadual ou incorporado em legislação municipal. 
 Sabe-se que a dificuldade de atuação dos entes metropolitanos é algo estrutural, pois 
as regiões metropolitanas no Brasil já nascem descoladas de critérios de dotação 
orçamentaria. Entretanto, para a presente pesquisa, nos interessa apontar como a ausência de 
planejamento metropolitano acentua a prática de planejar que privilegia uma atuação de cada 
municipalidade apenas para dentro do seu próprio limite politico-administrativo, como 
observado nos onze municípios da RMC que expandiram seu perímetro urbano sobre áreas 
rurais sem travar diálogo algum com as municipalidades limítrofes. 
 O mapa abaixo (Fig. 1) espacializa a situação descrita. Apresenta os municípios que 
aprovaram alteração de perímetro urbano, assim como a forma de aprovação destas 
alterações. Espacializa, portanto, quais municípios aproveitaram para fazer alterações em seu 
																																																								
10 SANTORO, 2011. 
11 A AGEMCAMP desenvolveu: o Plano Integrado de Transportes Urbanos (2004), o Plano Metropolitano de 
Saúde (2008), o Plano de Gestão de Resíduos Sólidos (2009), o Plano de Habitação de Interesse Social (2009) e 
o Plano Estratégico de Desenvolvimento da RMC (2010), que tangencia a questão da expansão urbana se forma 
muito genérica e superficial. 
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perímetro no decorrer da aprovação de um novo Plano Diretor e quais aprovaram a alteração 
mediante Lei complementar ao Plano Diretor já existente. 
 Do espaço amostral, os quatro municípios que realizaram Revisão do Plano Diretor 
entre 2001-2014 aproveitaram para incluir alterações em seu perímetro urbano ao aprovar um 
novo plano. O que nos leva a teorizar que vem sendo de praxe aproveitar a revisão do plano 
diretor para expandir seu limite urbano legal. 
Fig. 1: Municípios da RMC que alteraram seu perímetro urbano após 2010. Elaboração: Caroline Pera, 2015. 
 
 Quanto à espacialização desta alterações, o mapa abaixo (Fig. 2), elaborado a partir da 
leitura da legislação urbanística municipal12, localiza estas expansões de perímetro urbano em 
dois momentos: em cinza claro- os perímetro entre 2001/2010 e em preto- as áreas incluídas 
ao perímetro entre 2010/2014. Com a seguinte ressalva, as alterações realizadas nos 
municípios de Cosmópolis, Arthur Nogueira e Santo Antônio de Posse não foram 
especializadas devido a falta de informações cartográficas a respeito destas transformações. 
																																																								
12 A pesquisa empírica partiu da Legislação Urbanística coletada e organizada pelo Prof. Dr. Jonathas Magalhães Pereira 
da Silva, também membro o grupo de pesquisa “Políticas Territoriais e Água no Meio Urbano” do Programa de Pós-
graduação em Urbanismo da PUC-Campinas, para a sua pesquisa “Os Processos de ocupação dos espaços públicos e 
privados e o direito à moradia urbana” (2009-2011). A partir do banco existente, foi realizada pela primeira autora em 2014 
uma atualização, com a inclusão: das Leis de Perímetro, dos Planos de expansão urbana e das revisões e leis complementares 
aos Planos Diretores Municipais da RMC aprovados após 2009. Foi possível desta forma sistematizar dois momentos para a 
analise da expansão dos perímetros urbanos: um primeiro momento de 2001-2009 e outro de 2010 -2014. 
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 Também estão representadas neste mapa abaixo (Fig. 2) as zonas de expansão urbana 
(em amarelo), mapeadas a partir do que os municípios em seus planos denominaram de: 
zonas, áreas ou macrozonas de expansão urbana. Apesar da ausência de um consenso a 
respeito da nomenclatura e do significado legal destas áreas, a análise da legislação 
urbanística da região apontou que onze dos municípios possuem em seu Plano Diretor áreas 
específicas destinadas à futura expansão da área urbana legal. 
Figura 2: Localização das alterações de perímetro urbano municipal na RMC. Elaboração: Caroline Pera, 2015. 
 
 Na leitura do mapa acima cabe destacar o caso de dois municípios: Indaiatuba e 
Itatiba. O município de Itatiba revela-se um caso interessante pois é o município da RMC que 
mais possui áreas de expansão urbana, sendo possível o parcelamento do solo em 
praticamente 70% do município. Além disso, este é o único município da região que prevê em 
seu Plano Diretor o instrumento de recuperação de mais valia urbana, por meio da cobrança 
da outorga onerosa de alteração de uso rural para urbano em áreas inseridas dentro da zona de 
expansão urbana. Percebe-se que, apesar do município aparentemente possuir a preocupação 
de reverter parte dos lucros da produção imobiliária para todo o município, ele é o município 
mais permissível quanto à urbanização em seu território. 
 O caso do município de Indaiatuba é relevante pelo fato deste possuir uma grande 
quantidade de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) sobre áreas de expansão urbana, 
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tendendo a produção de um território com acentuada segregação sócio-espacial, já que suas 
áreas periféricas estão sendo reservadas à população de menor renda. 
3. Reflexões sobre a base legal da expansão o urbana. 
 No desenvolvimento da presente pesquisa percebeu-se a dificuldade em obter o limite 
do perímetro urbano municipal. Acredita-se que parte desta dificuldade ocorra devido a falta 
de um vocabulário urbanístico padrão que uniformize os termos. Soma-se também, o fato das 
leis de perímetro não terem a obrigatoriedade de virem acompanhadas por cartografias e 
descrição, o que impossibilita o acesso efetivo à informação. Outro aspecto importante diz 
respeito a ausência de diretrizes - no âmbito federal - que regulamentem a delimitação do 
perímetro urbano e solidifiquem seu conceito. 
 Notou-se que as Leis de Perímetro urbano e os Planos Diretores muitas vezes só 
apresentam: ou o memorial de descrição das coordenadas dos perímetros, ou o mapa anexo. 
Sendo pouquíssimas as vezes nas quais ambos estão presentes. Sem contar as vezes nas quais 
a lei contém apenas a descrição do novo trecho incorporado ao perímetro urbano, ao invés de 
contemplar nova área aprovada no contexto da descrição total. 
 Além disso, observou-se a existência de casos nos quais estão em vigor duas ou mais 
leis municipais com informações relativas ao perímetro urbano, mas com informações 
conflitantes quanto à sua delimitação. Ou seja, as vezes o Plano Diretor descreve um 
perímetro e a Lei de Perímetro Urbano- que geralmente data dos anos 1970 ou 1980- um 
outro. Em outros casos, existe uma impossibilidade de comparação entre as leis, pois as 
informações inseridas são dadas de formas diferentes, por exemplo: no Plano Diretor existe 
somente o mapa do perímetro urbano e na Lei de Perímetro existe apenas a descrição das 
coordenadas. Ou ainda, como no caso de Paulínia, sendo necessário pesquisar outras leis-
como a Lei de Uso e Ocupação do solo, para obtenção do perímetro da área urbana. 
 São frágeis no Brasil tanto as definições legais, quanto as definições teóricas que 
tangem o conceito de perímetro urbano. Não sendo à toa que, na bibliografia nacional sobre 
este instrumento, são encontrados os adjetivos: “imaginário” e “flexível” para caracteriza-lo. 
SPAROVEK; LEONELLI e BARRETO13 descrevem o perímetro urbano como uma “linha 
imaginária”, ou seja, uma linha abrupta e invisível que visa separar o território urbano do 
rural através de critérios que carecem de uniformidade normativa nacional. Sendo apontado 
que o perímetro geralmente resulta de interesses ligadosàs forças e grupos que exploram o 
capital imobiliário local, não havendo- na grande maioria das vezes- por parte das prefeituras, 
																																																								
13 SPAROVEK; LEONELLI e BARRETO, 2004. 
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critérios associados a estudo de viabilidade urbanística e ambiental para demarcar o perímetro 
urbano e as áreas de expansão urbana. 
 SANTORO14 caracteriza o perímetro urbano como “flexível”, devido a existência de 
políticas territoriais municipais que pouco tem interferido no processo de urbanização das 
áreas de transição rural-urbana de forma a controlar o crescimento urbano horizontal e 
planejá-lo com qualidade. Ficando os perímetros, então, a mercê das pressões do mercado e 
da pouca resistência à mudança do rural para o urbano. 
 A função do perímetro urbano deveria ser a delimitação até onde um município pode 
produzir parcelamentos do solo do tipo urbano. Porém, parece não haver um consenso sobre 
esta definição no Brasil, pois, até em artigos acadêmicos o termo é algumas vezes 
equivocadamente definido, dando a entender que perímetro urbano é a área do tecido que já se 
encontra urbanizada, ao invés de caracterizar o limite até onde o tecido urbano pode se 
expandir. Fica explicita, desta forma, a necessidade de esclarecer, inclusive junto ao corpo 
técnico que trabalha com planejamento e direito urbanístico, o papel do perímetro urbano 
enquanto instrumento de planejamento urbano. 
 Registrou-se, para na RMC, a utilização na legislação urbanística de cinco termos 
diferentes para mencionar o perímetro urbano, por exemplo: “limite da cidade”, “zona 
urbana”, ”área urbana”, “macrozona urbana” e até planos que mencionam só a existência de 
um “perímetro rural”, sendo -o urbano- definido por exclusão a aquele. Outra fragilidade 
encontrada e que compromete a compreensão da real delimitação dos perímetros diz respeito 
à natureza das informações. Não fica claro na legislação brasileira se a Lei de Perímetro 
urbano é uma Lei: independente, complementar ao Plano Diretor ou se precisa estar contida 
dentro dele. 
 Observou-se que, dos vinte municípios estudados, dezessete mencionam em seu Plano 
Diretor a existência de um perímetro urbano. Oito destes- além de mencionarem- descrevem o 
perímetro. E outros oito, apresentam mapa do perímetro urbano como anexo da lei. Não 
sendo, porém, necessariamente os mesmos oito que descrevem e apresentam mapa anexo. 
Assim, quanto à clareza das informações contidas na Legislação Urbanística, pode-se dizer 
que: doze municípios apresentam de forma clara seu perímetro urbano, cinco informam seu 
perímetro de maneira dúbia e em três casos - Americana, Sumaré e Cosmópolis, é 
praticamente impossível descobrir, com precisão, qual o perímetro da sua área urbana. 
																																																								
14 SANTORO, 2014. 
 
	8 
 Percebeu-se, portanto, que não existe no Brasil nenhuma lei federal que regulamente a 
definição do perímetro urbano e das áreas de expansão urbana, assim como sua aplicação e 
suas obrigatoriedades. Vale ressaltar que, o Decreto de Lei nº 311 de 1938 - ainda vigente, 
apesar de propor uma divisão territorial que regulamenta no país o que pode vir a ser 
considerado urbano e rural em escala municipal, não regulamenta a definição de perímetro 
urbano. Este termo nem mesmo consta no texto dessa lei, assim como não é encontrado na Lei 
nº 6766/1979 e no Código Tributário brasileiro. 
 O Código Tributário, Lei nº 5171/1966, dispõe entre outros sobre o pagamento do 
Imposto Territorial Urbano (IPTU). Ao que tange o ordenamento territorial, em seu Art. 32, 
dispõe sobre a necessidade jurídica dos municípios grafarem uma zona urbana, não havendo 
especificações a respeito do limite desta zona urbana dialogar com o perímetro urbano 
municipal. Além das zonas urbanas, os municípios podem grafar áreas urbanizáveis e áreas de 
expansão urbana, nas quais também será cobrado IPTU. 
 No parágrafo primeiro do Art. 32 do Código Tributário, para efeitos de cobrança de 
impostos, é descrito o que entende-se por zona urbana15. Seu parágrafo segundo, dispõe que a 
lei municipal pode também considerar como urbana, para fins tributários, as áreas 
urbanizáveis ou de expansão urbana- constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos 
competentes e destinados: à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados 
fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior. 
 A Lei nº 6.766/1979 (com nova redação dada pela Lei nº 9785/1999), que dispõe 
sobre o parcelamento do solo urbano, em seu Art. 3, também fala em: zonas urbanas, de 
expansão urbana e de urbanização específica, somente nas quais é admitido o parcelamento 
do solo para fins urbanos. Cabendo ao Plano Diretor Municipal a definição destas áreas. Nota-
se que a legislação brasileira destina ao Plano Diretor Municipal a função de estabelecer seu 
ordenamento territorial, o que reforça – mais uma vez - a necessidade de uma normativa 
federal trazer diretrizes e parâmetros para a definição dos instrumentos de planejamento da 
expansão urbana. 
 O Estatuto da Cidade, em seu texto original de 2001, não possuía nenhum artigo 
específico a respeito do planejamento da expansão urbana. Porém, em 2011 e em 2012 foram 
																																																								
15 Ou seja, aquela onde for observado o requisito mínimo de pelo menos duas das exigências de melhoramentos 
indicados, como: existência de meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais, abastecimento de 
água, sistema de esgotos sanitários, rede de iluminação pública - com ou sem posteamento para distribuição 
domiciliar e presença de escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do 
imóvel considerado. BRASIL, 1966. 
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realizadas alterações em seu texto, que passou a incorporar artigos relacionados à temática do 
planejamento da expansão urbana. 
 A Lei nº 11.997 de 2009, que dispõe sobre o Programa “Minha Casa, Minha Vida", 
também altera trechos do Estatuto da Cidade. Foi incluída a demarcação urbanística e a 
legitimação de posse para fins de regularização fundiária, mas infelizmente não foram 
realizadas modificações quanto à priorização de financiamento aos empreendimentos com 
localização adequada para as unidades habitacionais, o que fragilizaria o recorrente discurso 
da expansão do perímetro urbano com finalidade de atender à programas habitacionais16, 
como vem ocorrendo na região estudada. 
 É em 2011 que ocorre a primeira modificação no texto do Estatuto da Cidade com o 
intuito de incorporar o tema da expansão urbana na lei federal. O artigo modificado foi o Art. 
42, que em seu texto original estabelecia o Plano Diretor como instrumento definidor das 
áreas urbanas onde poderia ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização 
compulsórios. 
 Por meio da Medida Provisória nº 547 de 2011, o artigo 42-A é incluído. Medida 
tomada devido aos desastres naturais ocorridos no Brasil por conta das chuvas intensas, como: 
em Santa Catarina no ano de 2008, em Pernambuco e Alagoas no ano de 2010 e na região 
Serrana do Rio de Janeiro em 201117. 
 O Art. 42-A determina que os municípios com áreas de expansão urbana devem 
elaborar Planos de Expansão Urbana, ficando a aprovação de projetos de parcelamento do 
solo urbano em áreas de expansão urbana condicionada à existência de um Plano de Expansão 
Urbana, nos quais precisam constar, no mínimo: 
“a) a demarcação da área de expansão urbana; a delimitação dos 
trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle 
especial em função de ameaça de desastres naturais; b) a definição de 
diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para: 
infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, 
urbanas e sociais; c) a definição de parâmetros de parcelamento, uso e 
ocupação do solo - de modo a promover a diversidade de usos e 
contribuir para ageração de emprego e renda; d) a previsão de áreas 
para habitação de interesse social por meio da demarcação de ZEIS e 
de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional 
for permitido; e) a definição de diretrizes e instrumentos específicos 
para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural e f) a 
definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e 
benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de 
																																																								
16 Cabe destacar que este argumento é utilizado até mesmo em municípios onde existe uma grande vacância 
fundiária urbana. Nossa hipótese é que diretrizes que priorizem os empreendimentos bem localizados não foram 
implementadas por uma questão de desconhecimento da realidade do mercado de terras no Brasil e sim pela 
necessidade de tornar o programa atrativo aos empreendedores privados. 
17 NAME e BUENO, 2013. 
	10 
expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização 
imobiliária resultante da ação do Poder Público.” (BRASIL, 2001). 
 Esta medida, sem dúvida, avança ao exigir dos municípios um planejamento sobre 
suas áreas de expansão urbana, prevenindo possíveis desastres e garantindo que só ocorra 
parcelamento do solo em áreas passiveis de urbanização. Em 2012 ocorre uma nova mudança 
no Art.42-A. Sendo incluindo ao Art. 42 o Art. 42-B, por meio da Lei nº 12.608/2012, que 
institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC, autorizando a criação de 
um sistema de informações e monitoramento de desastres. 
 O novo artigo 42-A deixa de prever a necessidade de um plano específico para as 
áreas de expansão urbana, pois passa-se a exigir que as diretrizes constem no próprio Plano 
Diretor dos Municípios incluídos no cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis. 
Sendo estas diretrizes o estabelecimento de: 
“a) parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a 
promover a diversidade de usos e a contribuir para a geração de 
emprego e renda; b) o mapeamento das áreas suscetíveis à ocorrência 
de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou 
processos geológicos ou hidrológicos correlatos; c) planejamento de 
ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas 
de risco de desastre; d) medidas de drenagem urbana necessárias à 
prevenção e à mitigação de impactos de desastres; e) diretrizes para a 
regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se 
houver, observadas a Lei no11.977/2009, e f) demais normas federais e 
estaduais pertinentes, e previsão de áreas para HIS por meio da 
demarcação de ZEIS e de outros instrumentos de política urbana, onde 
o uso habitacional for permitido e identificação e diretrizes para a 
preservação e ocupação das áreas verdes municipais, com vistas à 
redução da impermeabilização das cidades.” (BRASIL, 2012). 
 Por meio do Art. 42-B cria-se a exigência de um plano municipal específico, 
elaborado caso o município queira ampliar seu perímetro urbano. Sendo necessário, além da 
demarcação do novo perímetro urbano, a delimitação de: 
“a) trechos com restrições à urbanização e sujeitos a controle especial 
em função de ameaça de desastres naturais; b) definição de diretrizes 
específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema 
viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; c) 
definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de 
modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de 
emprego e renda; d) previsão de áreas para HIS por meio da 
demarcação de ZEIS e) de outros instrumentos de política urbana, 
quando o uso habitacional for permitido; definição de diretrizes e 
instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio 
histórico e cultural e a definição de mecanismos para garantir a justa 
distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de 
urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a 
coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do poder 
público.” (BRASIL, 2012). 
	11 
 Estes dois novos artigos do Estatuto da Cidade buscam equacionar um déficit de 
planejamento existente nos Planos Diretores atuais, melhorando as diretrizes de planejamento 
das futuras áreas parceladas. Porém, estes novos artigos do Estatuto da Cidade são ainda de 
pouco conhecimento por parte da população, da sociedade civil organizada e do próprio setor 
público municipal (Executivos e Legislativos). No contexto da RMC, constatou-se apenas no 
município de Valinhos a existência de um plano específico- no caso um Estudo de Impacto de 
Vizinhança18, para aprovação de alterações no perímetro urbano municipal. 
 Quanto à definição teórica acerca das áreas de expansão urbana, o Estatuto da Cidade 
caminha na mesma direção da Constituição de 1988, definindo que as áreas de expansão 
urbana são aquelas destinadas pelo Plano Diretor ou lei municipal ao crescimento ordenado 
das cidades, vilas e demais núcleos urbanos, bem como aquelas incluídas no perímetro urbano 
a partir da publicação da MP – Medida Provisória. 
 Verificou-se que para o termo área de expansão urbana também existe uma ausência 
de um vocabulário urbanístico comum, assim como a falta de definições teóricas e legais 
sobre o assunto. Sendo inexistente diretrizes acerca da localização das áreas de expansão 
urbana no interior do município. Ou seja, fica indefinido na legislação brasileira se estas áreas 
devem estar dentro ou fora do perímetro urbano. 
 Assim, no espaço amostral da RMC, quando existente tais zonas de expansão urbana, 
em oito municípios elas estão dentro do perímetro urbano, mas em seis casos elas estão fora 
(Engenheiro Coelho, Holambra, Indaiatuba, Itatiba, Jaguariúna e Paulínia). Além disso, em 
cinco casos não fica definido com clareza onde elas estão localizadas no interior do 
município, levando-nos a acreditar que estas podem “surgir” a qualquer instante e em 
qualquer local. 
3.1 Macrozoneamento e o Planejamento da expansão urbana. 
 Também por meio da pesquisa empírica19, analisou-se o ordenamento territorial 
proposto pelos municípios da RMC em seus Planos Diretores, como pode ser verificado 
através do mapa abaixo (Fig. 3). O mapa da esquerda espacializa os municípios que 
realizaram, a partir de seus Planos Diretores, um Macrozoneamento. Percebe-se que, dos 
vinte, apenas Paulínia e Cosmópolis não propõem em seu plano uma divisão territorial que 
visa orientar especificadamente cada setor do município, tanto urbano quanto rural. 
																																																								
18 VALINHOS, 2014. Estudo de impacto de vizinhança de Valinhos. Valinhos. 
19 Esta pesquisa sobre o Macrozoneamento da RMC partiu da metodologia proposta por SILVA, 2011. Foi 
realizada uma atualização de seu trabalho a partir dos novos Planos Diretores municipais, revisados após 2009, 
sendo acrescentada por pesquisa a análise quanto a existência de Macrozonas de Expansão urbana. 
	12 
 Além disso, cinco municípios criam macrozonas apesar de não utilizarem esse termo 
ao proporem uma estruturação territorial de planejamento. E dois municípios- Hortolândia e 
Holambra- criam macrozonas, porém conceitualmente de forma incorreta. Sendo, portanto, 
onze os municípios que criam- conceitualmente de forma correta, um macrozoneamento na 
RMC. Foi possível constatar, também, que parte dos municípios não possuem ainda o 
entendimento pleno acerca do conceito de macrozoneamento, devendo este englobar áreas 
urbanas e rurais. Pedreira, Cosmópolis, Hortolândia, Nova Odessa e Santa Bárbara D’Oeste 
propõem macrozonas apenas para sua área urbana, excluindo o espaço rural de um olhar mais 
aprofundado sobre suas particularidades, potencialidades e fragilidades. 
Figura 3: Informações da organização territorial dos município da RMC. Elaboração: Caroline Pera, 2015. 
 
 Outro aspecto verificado, diz respeito a proposição de uma divisãoterritorial calcada 
em apenas três realidades de planejamento: a urbana, a rural e a de expansão urbana. Este tipo 
de divisão territorial foi encontrada em sete municípios da RMC (como mostra o mapa da 
direita, na Fig.3). Em síntese, são 16 os municípios que propõem de fato um 
macrozoneamento, existindo em dez deles uma área destinada à “expansão urbana”. 
Evidenciando que alguns municípios da região estruturam sua divisão territorial incluindo a 
expansão urbana como diretriz de planejamento municipal. 
	13 
 Quanto aos parâmetros e as diretrizes definidas para estas macrozonas de expansão 
urbana, como esta pesquisa encontra-se em desenvolvimento, tais dados ainda não foram 
levantados. 
3.2 Crescimento da área urbanizável como sinônimo de desenvolvimento. 
 É interessante frisar que parte dos municípios da RMC legitima sua expansão urbana 
pautando-se na ideologia de que o crescimento da área urbana municipal traz, por si só, 
desenvolvimento urbano. São muitos os municípios que utilizam o termo expansão urbana 
como sinônimo de desenvolvimento urbano, definição questionável, principalmente diante de 
um processo que não reverte para todo o município os ganhos sociais e financeiros obtidos 
com a alteração de perímetro urbano. 
 Como apontam BUENO 20 et all, o termo desenvolvimento urbano carrega um 
conteúdo dúbio. Pode ser interpretado como a denominação de políticas públicas. Por outro 
lado é uma atividade de um setor capitalista. Ou seja, é usual a utilização do termo 
desenvolvimento urbano denominando estruturas municipais de gestão territorial em paralelo 
ao uso do termo pelos setores econômicos de produção imobiliária. 
 O desenvolvimento urbano precisa ser compreendido como um processo mais 
abrangente do que o simples espraiamento do tecido urbano, pois, a expansão urbana sobre o 
rural pode estar relacionada -ou não- a um futuro desenvolvimento urbano do município. Ou, 
como proposto por LOPES DE SOUZA21, a um desenvolvimento sócio-espacial. Segundo o 
autor, desenvolver-se não necessariamente implica em: crescimento horizontal urbano, 
aprovação de novos empreendimentos imobiliários, modernização do seu espaço e dos 
transportes e ter áreas embelezadas e remodeladas. O conceito está associado a um 
desenvolvimento que visa conquistar conjuntamente justiça social e ambiental por meio da 
melhora da “qualidade de vida (SIC) para um número crescente de pessoas”. Não devendo ser 
um desenvolvimento meramente econômico, mas sim sócio-espacial. 
 Foi constatado por esta pesquisa que, em praticamente todos os Planos Diretores dos 
municípios da RMC, aparece o termo desenvolvimento urbano. Porém, cabe ressaltar que 
mesmo nas situações nas quais a utilização do conceito se dá enquanto sinônimo de 
desenvolvimento sócio-territorial, sua real efetivação mostra-se truncada pois as diretrizes 
propostas, quando existem, possuem aplicação genérica e de pouca concretude. 
 Acredita-se que essa avalanche de utilização do termo esteja relacionado ao momento 
de elaboração destes planos analisado. Todos elaborados entre 2001 e 2012, no contexto da 
																																																								
20 BUENO; TÂNGARI; SILVA; MONTEZUMA e PEZZUTO, 2012. 
21 LOPES DE SOUZA, 2007. 
	14 
aprovação do Estatuto da Cidade (2001), lei federal que nasce do Projeto de Lei de 
Desenvolvimento Urbano (PL nº 775/83) e que regulamenta os Art. 182 e 183 da Constituição 
de 1988. 
 Na Constituição Federal de 1988 o termo desenvolvimento urbano aparece em dois 
artigos: no Art. 21- que dispõe a respeito da competência da União em instruir diretrizes para 
o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento, transporte urbano, infraestrutura 
de energia e telecomunicações. E no Art. 182- que dispõe sobre o objetivo da política de 
desenvolvimento urbano municipal, a qual deve ordenar o pleno desenvolvimento das funções 
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 
 No Estatuto da Cidade o termo desenvolvimento urbano aparece em três artigos: nos 
Art. 2 e Art. 3- ambos no capítulo que trata das diretrizes gerais e no Art. 43- que dispõe sobre 
a gestão democrática. Percebe-se, portanto, que mesmo no Estatuto da Cidade não existe uma 
definição concreta acerca do termo. Apenas são reforçados aspectos já introduzidos pela 
Constituição de 1988, ou seja, a necessidade de cumprimento das funções sociais da cidade e 
da propriedade urbana e a necessidade da gestão democrática. 
 Foi no Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano22, elaborado pelo Ministério das 
Cidades em 2004, que encontrou-se a definição do termo desenvolvimento urbano. Descrito 
enquanto espacialização efetiva de melhorias no território urbano, tendo estas um papel chave 
na “melhoria da qualidade de vida” de todos os habitantes da cidade. Sendo seu objetivo 
fundamental o combate à apropriação privada dos investimentos públicos na construção das 
cidades. 
 Nota-se, portanto, que nenhuma lei federal define de forma objetiva o que é 
desenvolvimento urbano. Permitiu-se, com isso, que cada município passasse a se apropriar 
do termo da maneira que o compreendesse, interpretando-o de acordo com seus interesses 
políticos, econômicos e sociais. Novamente sendo visto os interesses públicos sendo 
relegados em função de interesses pessoais de agentes da sociedade. 
4. A produção das alterações de perímetro urbano e seus agentes. 
 Assim como a implantação de novos empreendimentos imobiliários, a constante 
expansão do perímetro urbano está atrelada à lógica de produção capitalista do espaço que, 
por meio de agentes como o Estado e o Setor Imobiliário, transforma a terra urbana em 
mercadoria. Portanto, ao estudar as ampliações ocorridas nos perímetros urbanos municipais, 
está estudando-se uma das formas pelas quais o capitalismo amplia suas fronteiras de 
																																																								
22 BRASÍLIA, 2004. 
	15 
expansão do capital. Não sendo este, contudo, um capital revertido igualmente a todos os 
setores da sociedade, o que torna a legislação urbanística - quando alterada para prevalecer 
apenas determinados agentes da sociedade, um instrumento de manutenção de desigualdades 
sociais. 
 Ou ainda, como aponta HARVEY23, a forma como o capitalismo se utiliza da 
aplicação do excedente do capital no território acaba dissolvendo todos os tipos de direito e 
roubando da sociedade a possibilidade de uma ação de decisão coletiva sobre os rumos da 
produção cidade, privando-a, desta forma, do direito de ter acesso ao processo de 
participação. 
 Vale ressaltar que, esta pesquisa, ao lidar com os agentes responsáveis pela produção e 
gestão do espaço urbano, não se pauta nos atores individuais- ou seja- em pessoas específicas 
atuantes nestes processos, mas sim nos atores coletivos- entendidos enquanto grupos e ou 
organizações que agem em uma arena política, como: setor Industrial, o Mercado, o Estado e 
os atores que ocupam um território pautando-se na necessidade de morar. Sendo os três 
últimos exemplos fundamentados a partir das lógicas de funcionamento da produção do 
mercado do solo urbano existente na cidade neoliberal, propostas por ABRAMO24. 
 A tabela abaixo apresenta os agentes produtores do espaço encontrados nas áreas 
recém incorporadas ao perímetro urbano municipal da RMC, assim como os 
empreendimentos instalados (quando já aprovados) e a argumentação utilizada para sua 
aprovação. As informações abaixo foram coletadas por meio de: artigos publicadas em 
Jornais e nos Sites das Prefeituras Municipais, leitura dos Planos Locais de Gestão25 e análise 
dos Projetos elaborados para aprovação de alteração no Perímetro urbano26. 
Tabela 1: Agentes atuantes em áreas incorporadas ao perímetro urbano. Elaboração: Caroline Pera, 2015. 
Empreendiment
o instalado no 
local: 
Característica do empreendimento e justificativas utilizada para 
aprovar a alteração de perímetro urbano: 
Agenteprodutor 
do espaço: 
1. CAMPINAS 
- Glebas na 
Macrozona 2 
-Ainda não foram instalados empreendimentos no local. 
 
 
- 
-Estância 
Paraíso 
-Loteamento fechado exclusivamente residencial. 
Esta alteração de perímetro visa regularizar o empreendimento já 
aprovado e consolidado em zona rural através da Lei 8.853/96, que 
dispunha sobre a fixação de critérios para a criação de Bolsões 
Urbanos na área rural do município de Campinas. 
Mercado 
																																																								
23 HARVEY, 2012. 
24 ABRAMO, 2007. 
25 CAMPINAS, 2011, Plano Local de Gestão da Macrozona 2. CAMPINAS, 2012. Plano Local de Gestão da 
Macrozona 5. 
26 VALINHOS, 2014. Estudo de impacto de vizinhança de Valinhos. 
	16 
-Recanto dos 
Dourados 
-Empreendimento de Habitação de Interesse Social. 
Perímetro urbano alterado para implantação de empreendimentos de 
HIS. 
 
Estado 
-Swiss Parq -Loteamento fechado exclusivamente residencial. 
Esta alteração de perímetro visa regularizar o empreendimento já 
aprovado e consolidado, apesar de possuir um terço de sua área em 
zona rural. O Plano de Gestão da Macrozona onde o empreendimento 
se insere justifica esta alteração de perímetro pautando-se no 
entendimento de que o empreendimento difere, por suas 
características urbanas, do principal uso do solo da Macrozona 6, 
rural. 
Mercado 
 
-Residencial 
São Luís 
 
-Habitação de Interesse Social. 
Esta alteração de perímetro visa regularizar o empreendimento já 
aprovado, construído e entregue aos moradores. 
Estado 
 
-Gleba na 
Macrozona 5. 
-Ainda não foram instalados empreendimentos no local. 
Esta alteração de perímetro visa incluir uma área ao perímetro 
urbano pelo fato “dela já estar incrustada em área urbana e 
delimitada pelos eixos viários da Rodovia dos Bandeirantes e pela 
Estrada Municipal CAM 331”. Ainda segundo o Plano Local de 
Gestão da MZ5, “esta área localiza-se entre áreas já urbanizadas e 
infra-estruturadas, possuindo características de vazio urbano. A 
inserção desta área no Perímetro Urbano torna-se de relevante 
interesse público, pois além de ofertar áreas com facilidade de 
receber infraestrutura, poderá trazer benefícios para a comunidade 
moradora na MZ 5, ao criar um polo regional na região, 
possibilitando a implantação de indústrias às margens da Rodovia 
dos Bandeirantes e criação de centralidade, com a implantação de 
comércios e serviços, além de ofertar áreas de lazer, através da 
constituição de um grande parque público de fácil acessibilidade 
aos moradores daquela região”. Porém, através do mesmo Plano 
descobre-se que estas glebas estão inseridas em uma área de 
interesse ambiental, composta por três fragmentos de cerrado e 
remanescentes de floresta estacional semi-decidual, como: a mata 
do Haras Boa Vista, as Matas do Córrego do Banhado e o grotão do 
Núcleo Santa Isabel. Isto nos leva a teorizar que as questões 
ambientais não foram levadas em consideração na proposição do 
novo perímetro. 
- 
- Parque dos 
Alecrins 
-Loteamento fechado exclusivamente residencial. 
Esta alteração de perímetro visa regularizar empreendimentos já 
aprovados. Estes loteamentos possuem sua maior parte inserida no 
perímetro urbano, ficando uma pequena parte deles fora do mesmo. 
Isto ocorre, pois, o artigo 2º da Lei Municipal n° 8.161/1994 permite 
que se 70% de uma gleba onde se pretende instalar um loteamento 
esteja dentro do perímetro urbano, fica permitido incluir os 30% 
restantes no projeto do loteamento. 
Mercado 
Mercado 
-Mont Blanc 
Residence 
2. INDAIATUBA 
Empreendi-
mento 
“Minha Casa, 
Minha Vida”. 
-Habitação de Interesse social. 
Esta alteração de perímetro visa criar uma ZEIS, perto do bairro 
Jardim Paulista, destinada à implantação de unidades habitacionais 
do Programa “Minha Casa, Minha Vida”. Porém, parte desta área 
está localizada dentro do perímetro de uma APA e, segundo consta 
em reportagens locais, o promotor de justiça está entrando com uma 
ação civil contra a alteração devido à ausência de EIA-RIMA. 
Estado e 
Mercado 
	17 
3. ITATIBA 
-Gleba 
localizada na 
Estrada 
Municipal 
Benedito 
Antônio 
Ragagnin. 
- Implantação de indústrias. 
Segundo o site da Prefeitura Municipal de Itatiba, esta alteração de 
perímetro tem como finalidade criar uma Zona de Uso Industrial. 
Setor 
Industrial 
4. SANTA BARBARA D’OESTE 
-Habitação de 
Interesse 
social. 
Segundo o Secretário de Obras e Serviços do município, a mudança é 
uma readequação necessária para o “desenvolvimento da cidade”, 
pois as alterações visam aumentar a área de desenvolvimento 
econômico de Santa Bárbara D' Oeste, criando mais espaços para 
indústrias e comércio. Além do município necessitar de áreas para 
construção de HIS. 
Estado 
 
-Novas áreas 
para Industria 
e Comércio 
Setor 
Industrial 
5. VALINHOS 
Empreendi-
mento 
“Minha Casa, 
Minha Vida” 
no Bairro 
Frutal. 
-Empreendimento de Habitação de Interesse social. (Vertical) 
Esta alteração de perímetro visa a implantação de um 
empreendimento vertical do Programa “Minha Casa, Minha Vida”. 
As alterações referidas ocorreram em duas glebas: uma com área de 
47.197,64 m² e a outra com área 64.650,00 m² nas proximidades de 
uma área de interesse ambiental, a Serra dos Cocais. 
Estado e 
Mercado 
 Para o caso de Itatiba, assim como de: Monte-Mor, Jaguariúna, Engenheiro Coelho- 
que aprovaram alteração de perímetro urbano conjuntamente com seu novo Plano Diretor, 
ainda são necessárias mais pesquisas sobre os agentes que impulsionaram estas alterações. 
Assim como uma pesquisa mais aprofundada para os casos de: Arthur Nogueira- que aprovou 
e depois revogou sua alteração de perímetro, Cosmópolis e Santo Antônio de Posse. 
 A partir dos casos já coletados, nota-se que as alterações de perímetro urbano estão 
sendo pautadas pela especulação e valorização imobiliária para a construção de 
empreendimentos industriais e residenciais. E que estes empreendimentos residenciais, 
produzidos pelo agente Mercado, estão sendo realizados para contemplar tanto a população de 
alta renda- por meio de loteamentos fechados, quanto de baixa renda- através do Programa 
“Minha Casa, Minha Vida”. 
 Quanto as justificativa dado pelo Estado para aprovar a implantação de habitações 
sociais em áreas afastadas e inseridas em um contexto urbano-rural, onde coexistem riscos 
socioambientais, estas são sempre as mesmas: a ausência de terra barata e bem localizada na 
área urbana legal já instaurada, sendo necessário implantar as HIS em áreas onde o valor do 
solo é baixo, como as terra rurais. 
 O Estado nestes casos coloca-se, portanto, enquanto legitimador deste processo 
questionável de planejamento, que beneficia na produção do espaço mais um dos agentes - o 
mercado imobiliário, em detrimento dos demais. Sendo também responsável pela produção 
	18 
constante de um estoque de terras vazias que gera especulação sobre o preço das terras 
urbanas e garante, ao mercado, um fluxo permanente de seus meios de produção. 
 Por meio das justificativas utilizadas pelo setor público para aprovar as alterações de 
perímetro urbano, transcritas na tabela acima, percebe-se que existe um descompasso entre o 
território que está sendo “planejado” e as reais potencialidades e fragilidades ambientais e 
sociais existentes nestes locais, como observado em Valinhos, Campinas e Indaiatuba. 
 Outra situação recorrente é a alteração de perímetro urbano voltada à atender 
empreendimentos do Programa “Minha Casa, Minha Vida”. Sendo um agravante dos casos 
aqui registrados a proximidade entre os empreendimentos habitacionais e as zonas de 
interesse ambiental, como no caso de Indaiatuba e Valinhos. Estas aprovações, sobre ou nas 
proximidades de APAS, mostram-se ainda mais injustificáveis em município como Valinhos, 
que notoriamente é prejudicado por questões de falta de abastecimento de água, fazendo-nos 
refletir sobre a permissividade do Estado, que se pauta em uma lógica de produção do espaço 
quebeneficia agentes ligados ao mercado imobiliário – proprietários de terras, 
incorporadoras, imobiliárias e empresas construtoras, descuidando da qualidade ambiental e 
de vida dos seus habitantes. 
 Observa-se, portanto, que os discursos utilizados se repetem no contexto da RMC. 
Sempre pautados na ideia: de levar desenvolvimento econômico, do alto valor da terra urbana 
bem localizada como obstáculo para fazer habitação de interesse social- sendo por isso 
preciso comprar terras rurais mais baratas, de que é “racional” incluir o restante faltante na 
área urbana de loteamentos fechados -que possuem parte de sua área em zona rural e parte na 
urbana- sem a necessidade de pagamento de contrapartidas para o setor público, da promoção 
de novas centralidades- interpretada como sendo sempre socialmente desejável devido a 
concentração de novos polos geradores de empregos, comércio e serviços etc. 
 E não sendo levantadas questões quanto à viabilidade de ocupação de territórios tão 
afastados e que acarretarão um maior gasto com implantação e manutenção de redes de 
infraestrutura e serviços, assim como as potencialidades rurais do território e as fragilidades 
ambientais encontradas na área. Sendo assim, fatores como a urbanidade e o desenvolvimento 
sócio-territorial praticamente esquecidos na hora de produzir as cidades. 
5. Conclusões: 
 Este é um trabalho que parte de um estudo empírico, pois, acredita-se que é por meio 
do conhecimento do quadro atual do planejamento urbano que torna-se possível traçar 
perspectivas para o futuro. Pesquisou-se, portanto, além das alterações de perímetro urbano e 
seus agentes atuantes, a legislação urbana federal e municipal que tangencia a questão da 
	19 
expansão urbana, na perspectiva de questionar o papel do perímetro urbano quando os agentes 
públicos, diante de pressões de agentes específicos, alteram a legislação para atende-los, 
relegando assim o interesse público. 
 Ao analisar a forma como o Estado brasileiro vem atuando, optou-se pela 
identificação de suas características reais, ao invés de sua idealização, resultando na 
percepção de um Estado - patrimonialista, com tendências neoliberais e que tem por função 
garantir a produção e reprodução do capital. Desta forma, nota-se que as ações realizadas por 
este agente não são contraditórias, pelo contrário, pois atendem a uma função específica 
dentro do planejamento coorporativo: a de fazer o Estado neoliberal crescer, garantindo tanto 
habitação para as famílias de baixa renda, quanto o lucro do agente imobiliário, mesmo que 
com isso a urbanidade seja deixada de lado. 
 Este trabalho em vários momentos pontuou situações nas quais verifica-se que 
estamos diante de um poder público extremamente permissivo e de um setor imobiliário 
abusivo, que constantemente precisa produzir novos produtos imobiliários, mesmo às custas 
de inviabilizar a produção de planejamento sócio-espacial da expansão urbana. Este artigo 
contribui, portanto, para explicitar que a maneira como um município planeja seu território e 
orquestra seus agentes está intrinsecamente associada ao padrão de espaço que produz, ou 
seja: fragmentado, disperso e com segregado sócio-espacialmente. 
 Notou-se, também, que existe uma ausência de definições claras e diretrizes concretas 
nas legislações, tanto federais quanto municipais, que tratam da questão da expansão urbana. 
Com isso, permite-se que cada município passe a se apropriar dos termos: área de expansão 
urbana, perímetro urbano, desenvolvimento urbano etc., da maneira que o compreendem, 
interpretando-os de acordo com seus interesses políticos, econômicos e sociais. Tornando a 
legislação urbanística um instrumento de manutenção de desigualdades sociais, quando esta é 
alterada para prevalecer apenas determinados agentes da sociedade. 
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