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05 Politicas de Saude Publica
Saúde Coletiva (Universidade da Amazônia)
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05 Politicas de Saude Publica
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SESPA-PA
Enfermeiro
Políticas de Saúde Pública
Organização dos serviços de saúde no Brasil: Sistema Único de Saúde – Princípios e 
diretrizes, controle social. Indicadores de saúde.......................................................... 1
Sistema de noti昀椀cação e de vigilância epidemiológica e sanitária ............................... 12
Endemias/epidemias: situação atual, medidas de controle e tratamento .................... 15
Planejamento e programação local de saúde, distritos sanitários e enfoque 
estratégico .................................................................................................................... 17
Portarias e Leis do SUS ............................................................................................... 40
Políticas Públicas de Saúde ......................................................................................... 41
Pacto pela Saúde ......................................................................................................... 77
Exercícios ..................................................................................................................... 112
Gabarito ........................................................................................................................ 118
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Organização dos serviços de saúde no Brasil: Sistema Único de Saúde – Princípios e 
diretrizes, controle social. Indicadores de saúde
 
O que é o Sistema Único de Saúde (SUS)?
O Sistema Único de Saúde (SUS) é um dos maiores e mais complexos sistemas de saúde pública do mun-
do, abrangendo desde o simples atendimento para avaliação da pressão arterial, por meio da Atenção Primária, 
até o transplante de órgãos, garantindo acesso integral, universal e gratuito para toda a população do país. 
Com a sua criação, o SUS proporcionou o acesso universal ao sistema público de saúde, sem discriminação. 
A atenção integral à saúde, e não somente aos cuidados assistenciais, passou a ser um direito de todos os 
brasileiros, desde a gestação e por toda a vida, com foco na saúde com qualidade de vida, visando a prevenção 
e a promoção da saúde.
A gestão das ações e dos serviços de saúde deve ser solidária e participativa entre os três entes da Fe-
deração: a União, os Estados e os municípios. A rede que compõe o SUS é ampla e abrange tanto ações 
quanto os serviços de saúde. Engloba a atenção primária, média e alta complexidades, os serviços urgência e 
emergência, a atenção hospitalar, as ações e serviços das vigilâncias epidemiológica, sanitária e ambiental e 
assistência farmacêutica.
AVANÇO: Conforme a Constituição Federal de 1988 (CF-88), a “Saúde é direito de todos e dever do Esta-
do”. No período anterior a CF-88, o sistema público de saúde prestava assistência apenas aos trabalhadores 
vinculados à Previdência Social, aproximadamente 30 milhões de pessoas com acesso aos serviços hospitala-
res, cabendo o atendimento aos demais cidadãos às entidades 昀椀lantrópicas.
Estrutura do Sistema Único de Saúde (SUS)
O Sistema Único de Saúde (SUS) é composto pelo Ministério da Saúde, Estados e Municípios, conforme 
determina a Constituição Federal. Cada ente tem suas co-responsabilidades.
Ministério da Saúde
Gestor nacional do SUS, formula, normatiza, 昀椀scaliza, monitora e avalia políticas e ações, em articulação 
com o Conselho Nacional de Saúde. Atua no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT) para pactuar o 
Plano Nacional de Saúde. Integram sua estrutura: Fiocruz, Funasa, Anvisa, ANS, Hemobrás, Inca, Into e oito 
hospitais federais.
Secretaria Estadual de Saúde (SES)
Participa da formulação das políticas e ações de saúde, presta apoio aos municípios em articulação com 
o conselho estadual e participa da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) para aprovar e implementar o plano 
estadual de saúde.
Secretaria Municipal de Saúde (SMS)
Planeja, organiza, controla, avalia e executa as ações e serviços de saúde em articulação com o conselho 
municipal e a esfera estadual para aprovar e implantar o plano municipal de saúde.
Conselhos de Saúde
O Conselho de Saúde, no âmbito de atuação (Nacional, Estadual ou Municipal), em caráter permanente e 
deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, pro昀椀ssionais de 
saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instân-
cia correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e 昀椀nanceiros, cujas decisões serão homologadas pelo 
chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.
Cabe a cada Conselho de Saúde de昀椀nir o número de membros, que obedecerá a seguinte composição: 
50% de entidades e movimentos representativos de usuários; 25% de entidades representativas dos trabalha-
dores da área de saúde e 25% de representação de governo e prestadores de serviços privados conveniados, 
ou sem 昀椀ns lucrativos.
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Comissão Intergestores Tripartite (CIT)
Foro de negociação e pactuação entre gestores federal, estadual e municipal, quanto aos aspectos opera-
cionais do SUS
Comissão Intergestores Bipartite (CIB)
Foro de negociação e pactuação entre gestores estadual e municipais, quanto aos aspectos operacionais 
do SUS
Conselho Nacional de Secretário da Saúde (Conass)
Entidade representativa dos entes estaduais e do Distrito Federal na CIT para tratar de matérias referentes 
à saúde
Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems)
Entidade representativa dos entes municipais na CIT para tratar de matérias referentes à saúde
Conselhos de Secretarias Municipais de Saúde (Cosems)
São reconhecidos como entidades que representam os entes municipais, no âmbito estadual, para tratar de 
matérias referentes à saúde, desde que vinculados institucionalmente ao Conasems, na forma que dispuserem 
seus estatutos.
Responsabilidades dos entes que compõem o SUS
União
A gestão federal da saúde é realizada por meio do Ministério da Saúde. O governo federal é o principal 昀椀-
nanciador da rede pública de saúde. Historicamente,o Ministério da Saúde aplica metade de todos os recursos 
gastos no país em saúde pública em todo o Brasil, e estados e municípios, em geral, contribuem com a outra 
metade dos recursos. O Ministério da Saúde formula políticas nacionais de saúde, mas não realiza as ações. 
Para a realização dos projetos, depende de seus parceiros (estados, municípios, ONGs, fundações, empresas, 
etc.). Também tem a função de planejar, elabirar normas, avaliar e utilizar instrumentos para o controle do SUS.
Estados e Distrito Federal
Os estados possuem secretarias especí昀椀cas para a gestão de saúde. O gestor estadual deve aplicar re-
cursos próprios, inclusive nos municípios, e os repassados pela União. Além de ser um dos parceiros para a 
aplicação de políticas nacionais de saúde, o estado formula suas próprias políticas de saúde. Ele coordena e 
planeja o SUS em nível estadual, respeitando a normatização federal. Os gestores estaduais são responsáveis 
pela organização do atendimento à saúde em seu território.
Municípios
São responsáveis pela execução das ações e serviços de saúde no âmbito do seu território.O gestor munici-
pal deve aplicar recursos próprios e os repassados pela União e pelo estado. O município formula suas próprias 
políticas de saúde e também é um dos parceiros para a aplicação de políticas nacionais e estaduais de saú-
de. Ele coordena e planeja o SUS em nível municipal, respeitando a normatização federal. Pode estabelecer 
parcerias com outros municípios para garantir o atendimento pleno de sua população, para procedimentos de 
complexidade que estejam acima daqueles que pode oferecer.
História do sistema único de saúde (SUS)
As duas últimas décadas foram marcadas por intensas transformações no sistema de saúde brasileiro, in-
timamente relacionadas com as mudanças ocorridas no âmbito político-institucional. Simultaneamente ao pro-
cesso de redemocratização iniciado nos anos 80, o país passou por grave crise na área econômico-昀椀nanceira.
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No início da década de 80, procurou-se consolidar o processo de expansão da cobertura assistencial ini-
ciado na segunda metade dos anos 70, em atendimento às proposições formuladas pela OMS na Conferência 
de Alma-Ata (1978), que preconizava “Saúde para Todos no Ano 2000”, principalmente por meio da Atenção 
Primária à Saúde.
Nessa mesma época, começa o Movimento da Reforma Sanitária Brasileira, constituído inicialmente por 
uma parcela da intelectualidade universitária e dos pro昀椀ssionais da área da saúde. Posteriormente, incorpo-
raram-se ao movimento outros segmentos da sociedade, como centrais sindicais, movimentos populares de 
saúde e alguns parlamentares.
As proposições desse movimento, iniciado em pleno regime autoritário da ditadura militar, eram dirigidas 
basicamente à construção de uma nova política de saúde efetivamente democrática, considerando a descen-
tralização, universalização e uni昀椀cação como elementos essenciais para a reforma do setor.
Várias foram às propostas de implantação de uma rede de serviços voltada para a atenção primária à saú-
de, com hierarquização, descentralização e universalização, iniciando-se já a partir do Programa de Interioriza-
ção das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), em 1976.
Em 1980, foi criado o Programa Nacional de Serviços Básicos de Saúde (PREV-SAÚDE) - que, na realida-
de, nunca saiu do papel -, logo seguida pelo plano do Conselho Nacional de Administração da Saúde Previden-
ciária (CONASP), em 1982 a partir do qual foi implementada a política de Ações Integradas de Saúde (AIS), 
em 1983. Essas constituíram uma estratégia de extrema importância para o processo de descentralização da 
saúde.
A 8ª Conferência Nacional da Saúde, realizada em março de 1986, considerada um marco histórico, consa-
gra os princípios preconizados pelo Movimento da Reforma Sanitária.
Em 1987 é implementado o Sistema Uni昀椀cado e Descentralizado de Saúde (SUDS), como uma consolida-
ção das Ações Integradas de Saúde (AIS), que adota como diretrizes a universalização e a equidade no acesso 
aos serviços, à integralidade dos cuidados, a regionalização dos serviços de saúde e implementação de distri-
tos sanitários, a descentralização das ações de saúde, o desenvolvimento de instituições colegiadas gestoras 
e o desenvolvimento de uma política de recursos humanos.
O capítulo dedicado à saúde na nova Constituição Federal, promulgada em outubro de 1988, retrata o re-
sultado de todo o processo desenvolvido ao longo dessas duas décadas, criando o Sistema Único de Saúde 
(SUS) e determinando que “a saúde é direito de todos e dever do Estado” (art. 196).
Entre outros, a Constituição prevê o acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde, com regio-
nalização e hierarquização, descentralização com direção única em cada esfera de governo, participação da 
comunidade e atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços 
assistenciais.
A Lei nº 8.080, promulgada em 1990, operacionaliza as disposições constitucionais. São atribuições do SUS 
em seus três níveis de governo, além de outras, “ordenar a formação de recursos humanos na área de saúde” 
(CF, art. 200, inciso III).
Princípios do SUS
São conceitos que orientam o SUS, previstos no artigo 198 da Constituição Federal de 1988 e no artigo 7º 
do Capítulo II da Lei n.º 8.080/1990. Os principais são:
Universalidade: signi昀椀ca que o SUS deve atender a todos, sem distinções ou restrições, oferecendo toda 
a atenção necessária, sem qualquer custo;
Integralidade: o SUS deve oferecer a atenção necessária à saúde da população, promovendo ações con-
tínuas de prevenção e tratamento aos indivíduos e às comunidades, em quaisquer níveis de complexidade;
Equidade: o SUS deve disponibilizar recursos e serviços com justiça, de acordo com as necessidades de 
cada um, canalizando maior atenção aos que mais necessitam;
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Participação social: é um direito e um dever da sociedade participar das gestões públicas em geral e da 
saúde pública em particular; é dever do Poder Público garantir as condições para essa participação, assegu-
rando a gestão comunitária do SUS; e
Descentralização: é o processo de transferência de responsabilidades de gestão para os municípios, aten-
dendo às determinações constitucionais e legais que embasam o SUS, de昀椀nidor de atribuições comuns e com-
petências especí昀椀cas à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios.
Principais leis
Constituição Federal de 1988: Estabelece que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido 
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao 
acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. Determina 
ao Poder Público sua “regulamentação, 昀椀scalização e controle”, que as ações e os serviços da saúde “integram 
uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único”; de昀椀ne suas diretrizes, atribuições, 
fontes de 昀椀nanciamento e, ainda, como deve se dar a participação da iniciativa privada.
Lei Orgânica da Saúde (LOS), Lei n.º 8.080/1990: Regulamenta, em todo o território nacional, as ações 
do SUS, estabelece as diretrizes para seu gerenciamento e descentralização e detalha as competências de 
cada esfera governamental. Enfatiza a descentralização político-administrativa, por meio da municipalização 
dos serviços e das ações de saúde, com redistribuição de poder, competências e recursos, em direção aos 
municípios. Determina como competência do SUS a de昀椀nição de critérios, valores e qualidade dos serviços. 
Trata da gestão 昀椀nanceira; de昀椀ne o Plano Municipal de Saúde como base das atividades e da programação de 
cada nível de direção do SUS e garante a gratuidadedas ações e dos serviços nos atendimentos públicos e 
privados contratados e conveniados.
Lei n.º 8.142/1990: Dispõe sobre o papel e a participação das comunidades na gestão do SUS, sobre as 
transferências de recursos 昀椀nanceiros entre União, estados, Distrito Federal e municípios na área da saúde e 
dá outras providências. 
Institui as instâncias colegiadas e os instrumentos de participação social em cada esfera de governo. 
Responsabilização Sanitária
Desenvolver responsabilização sanitária é estabelecer claramente as atribuições de cada uma das esferas 
de gestão da saúde pública, assim como dos serviços e das equipes que compõem o SUS, possibilitando me-
lhor planejamento, acompanhamento e complementaridade das ações e dos serviços. Os prefeitos, ao assumir 
suas responsabilidades, devem estimular a responsabilização junto aos gerentes e equipes, no âmbito munici-
pal, e participar do processo de pactuação, no âmbito regional.
Responsabilização Macrossanitária
O gestor municipal, para assegurar o direito à saúde de seus munícipes, deve assumir a responsabilidade 
pelos resultados, buscando reduzir os riscos, a mortalidade e as doenças evitáveis, a exemplo da mortalidade 
materna e infantil, da hanseníase e da tuberculose. Para isso, tem de se responsabilizar pela oferta de ações 
e serviços que promovam e protejam a saúde das pessoas, previnam as doenças e os agravos e recuperem 
os doentes. A atenção básica à saúde, por reunir esses três componentes, coloca-se como responsabilidade 
primeira e intransferível a todos os gestores. O cumprimento dessas responsabilidades exige que assumam as 
atribuições de gestão, incluindo:
- execução dos serviços públicos de responsabilidade municipal;
- destinação de recursos do orçamento municipal e utilização do conjunto de recursos da saúde, com base 
em prioridades de昀椀nidas no Plano Municipal de Saúde;
- planejamento, organização, coordenação, controle e avaliação das ações e dos serviços de saúde sob 
gestão municipal; e
- participação no processo de integração ao SUS, em âmbito regional e estadual, para assegurar a seus 
cidadãos o acesso a serviços de maior complexidade, não disponíveis no município.
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Responsabilização Microssanitária
É determinante que cada serviço de saúde conheça o território sob sua responsabilidade. Para isso, as uni-
dades da rede básica devem estabelecer uma relação de compromisso com a população a ela adstrita e cada 
equipe de referência deve ter sólidos vínculos terapêuticos com os pacientes e seus familiares, proporcionan-
do-lhes abordagem integral e mobilização dos recursos e apoios necessários à recuperação de cada pessoa. 
A alta só deve ocorrer quando da transferência do paciente a outra equipe (da rede básica ou de outra área 
especializada) e o tempo de espera para essa transferência não pode representar uma interrupção do atendi-
mento: a equipe de referência deve prosseguir com o projeto terapêutico, interferindo, inclusive, nos critérios 
de acesso.
Instâncias de Pactuação
São espaços intergovernamentais, políticos e técnicos onde ocorrem o planejamento, a negociação e a im-
plementação das políticas de saúde pública. As decisões se dão por consenso (e não por votação), estimulando 
o debate e a negociação entre as partes.
Comissão Intergestores Tripartite (CIT): Atua na direção nacional do SUS, formada por composição 
paritária de 15 membros, sendo cinco indicados pelo Ministério da Saúde, cinco pelo Conselho Nacional de 
Secretários Estaduais de Saúde (Conass) e cinco pelo Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde 
(Conasems). A representação de estados e municípios nessa Comissão é, portanto regional: um representante 
para cada uma das cinco regiões existentes no País.
Comissões Intergestores Bipartites (CIB): São constituídas paritariamente por representantes do gover-
no estadual, indicados pelo Secretário de Estado da Saúde, e dos secretários municipais de saúde, indicados 
pelo órgão de representação do conjunto dos municípios do Estado, em geral denominado Conselho de Secre-
tários Municipais de Saúde (Cosems). Os secretários municipais de Saúde costumam debater entre si os temas 
estratégicos antes de apresentarem suas posições na CIB. Os Cosems são também instâncias de articulação 
política entre gestores municipais de saúde, sendo de extrema importância a participação dos gestores locais 
nesse espaço.
Espaços regionais: A implementação de espaços regionais de pactuação, envolvendo os gestores munici-
pais e estaduais, é uma necessidade para o aperfeiçoamento do SUS. Os espaços regionais devem-se organi-
zar a partir das necessidades e das a昀椀nidades especí昀椀cas em saúde existentes nas regiões.
Descentralização
O princípio de descentralização que norteia o SUS se dá, especialmente, pela transferência de responsa-
bilidades e recursos para a esfera municipal, estimulando novas competências e capacidades político-institu-
cionais dos gestores locais, além de meios adequados à gestão de redes assistenciais de caráter regional e 
macrorregional, permitindo o acesso, a integralidade da atenção e a racionalização de recursos. Os estados e 
a União devem contribuir para a descentralização do SUS, fornecendo cooperação técnica e 昀椀nanceira para o 
processo de municipalização.
Regionalização: consensos e estratégias - As ações e os serviços de saúde não podem ser estruturados 
apenas na escala dos municípios. Existem no Brasil milhares de pequenas municipalidades que não possuem 
em seus territórios condições de oferecer serviços de alta e média complexidade; por outro lado, existem mu-
nicípios que apresentam serviços de referência, tornando-se polos regionais que garantem o atendimento da 
sua população e de municípios vizinhos. Em áreas de divisas interestaduais, são frequentes os intercâmbios 
de serviços entre cidades próximas, mas de estados diferentes. Por isso mesmo, a construção de consensos 
e estratégias regionais é uma solução fundamental, que permitirá ao SUS superar as restrições de acesso, 
ampliando a capacidade de atendimento e o processo de descentralização.
O Sistema Hierarquizado e Descentralizado: As ações e serviços de saúde de menor grau de comple-
xidade são colocadas à disposição do usuário em unidades de saúde localizadas próximas de seu domicílio. 
As ações especializadas ou de maior grau de complexidade são alcançadas por meio de mecanismos de refe-
rência, organizados pelos gestores nas três esferas de governo. Por exemplo: O usuário é atendido de forma 
descentralizada, no âmbito do município ou bairro em que reside. Na hipótese de precisar ser atendido com 
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um problema de saúde mais complexo, ele é referenciado, isto é, encaminhado para o atendimento em uma 
instância do SUS mais elevada, especializada. Quando o problema é mais simples, o cidadão pode ser contrar-
referenciado, isto é, conduzido para um atendimento em um nível mais primário.
Plano de saúde 昀椀xa diretriz e metas à saúde municipal
É responsabilidade do gestor municipal desenvolver o processo de planejamento, programação e avaliação 
da saúde local, de modo a atender as necessidades da população de seu município com e昀椀ciência e efetivi-
dade. O Plano Municipal de Saúde (PMS) deve orientar as ações na área, incluindo o orçamento para a sua 
execução. Um instrumento fundamental para nortear a elaboração do PMS é o Plano Nacional de Saúde. Cabe 
ao Conselho Municipal de Saúde estabelecer as diretrizes para a formulação do PMS, em função da análise da 
realidade e dos problemas de saúde locais, assim como dos recursos disponíveis. No PMS, devem ser descri-
tos os principais problemas da saúde pública local, suas causas, consequências e pontos críticos. Além disso, 
devem ser de昀椀nidos os objetivos e metas a serematingidos, as atividades a serem executadas, os cronogra-
mas, as sistemáticas de acompanhamento e de avaliação dos resultados.
Sistemas de informações ajudam a planejar a saúde: O SUS opera e/ou disponibiliza um conjunto de 
sistemas de informações estratégicas para que os gestores avaliem e fundamentem o planejamento e a tomada 
de decisões, abrangendo: indicadores de saúde; informações de assistência à saúde no SUS (internações hos-
pitalares, produção ambulatorial, imunização e atenção básica); rede assistencial (hospitalar e ambulatorial); 
morbidade por local de internação e residência dos atendidos pelo SUS; estatísticas vitais (mortalidade e nasci-
dos vivos); recursos 昀椀nanceiros, informações demográ昀椀cas, epidemiológicas e socioeconômicas. Caminha-se 
rumo à integração dos diversos sistemas informatizados de base nacional, que podem ser acessados no site do 
Datasus. Nesse processo, a implantação do Cartão Nacional de Saúde tem papel central. Cabe aos prefeitos 
conhecer e monitorar esse conjunto de informações essenciais à gestão da saúde do seu município.
Níveis de atenção à saúde: O SUS ordena o cuidado com a saúde em níveis de atenção, que são de bási-
ca, média e alta complexidade. Essa estruturação visa à melhor programação e planejamento das ações e dos 
serviços do sistema de saúde. Não se deve, porém, desconsiderar algum desses níveis de atenção, porque a 
atenção à saúde deve ser integral.
A atenção básica em saúde constitui o primeiro nível de atenção à saúde adotada pelo SUS. É um conjunto 
de ações que engloba promoção, prevenção, diagnóstico, tratamento e reabilitação. Desenvolve-se por meio 
de práticas gerenciais e sanitárias, democráticas e participativas, sob a forma de trabalho em equipe, dirigidas 
a populações de territórios delimitados, pelos quais assumem responsabilidade.
Utiliza tecnologias de elevada complexidade e baixa densidade, objetivando solucionar os problemas de 
saúde de maior frequência e relevância das populações. É o contato preferencial dos usuários com o sistema 
de saúde. Deve considerar o sujeito em sua singularidade, complexidade, inteireza e inserção sociocultural, 
além de buscar a promoção de sua saúde, a prevenção e tratamento de doenças e a redução de danos ou de 
sofrimentos que possam comprometer suas possibilidades de viver de modo saudável.
As Unidades Básicas são prioridades porque, quando as Unidades Básicas de Saúde funcionam adequada-
mente, a comunidade consegue resolver com qualidade a maioria dos seus problemas de saúde. É comum que 
a primeira preocupação de muitos prefeitos se volte para a reforma ou mesmo a construção de hospitais. Para 
o SUS, todos os níveis de atenção são igualmente importantes, mas a prática comprova que a atenção básica 
deve ser sempre prioritária, porque possibilita melhor organização e funcionamento também dos serviços de 
média e alta complexidade.
Estando bem estruturada, ela reduzirá as 昀椀las nos prontos socorros e hospitais, o consumo abusivo de 
medicamentos e o uso indiscriminado de equipamentos de alta tecnologia. Isso porque os problemas de saúde 
mais comuns passam a ser resolvidos nas Unidades Básicas de Saúde, deixando os ambulatórios de espe-
cialidades e hospitais cumprirem seus verdadeiros papéis, o que resulta em maior satisfação dos usuários e 
utilização mais racional dos recursos existentes.
Saúde da Família: é a saúde mais perto do cidadão. É parte da estratégia de estruturação eleita pelo Mi-
nistério da Saúde para reorganização da atenção básica no País, com recursos 昀椀nanceiros especí昀椀cos para 
o seu custeio. Cada equipe é composta por um conjunto de pro昀椀ssionais (médico, enfermeiro, auxiliares de 
enfermagem e agentes comunitários de saúde, podendo agora contar com pro昀椀ssional de saúde bucal) que se 
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responsabiliza pela situação de saúde de determinada área, cuja população deve ser de no mínimo 2.400 e no 
máximo 4.500 pessoas. Essa população deve ser cadastrada e acompanhada, tornando-se responsabilidade 
das equipes atendê-la, entendendo suas necessidades de saúde como resultado também das condições so-
ciais, ambientais e econômicas em que vive. Os pro昀椀ssionais é que devem ir até suas casas, porque o objetivo 
principal da Saúde da Família é justamente aproximar as equipes das comunidades e estabelecer entre elas 
vínculos sólidos.
A saúde municipal precisa ser integral. O município é responsável pela saúde de sua população integral-
mente, ou seja, deve garantir que ela tenha acessos à atenção básica e aos serviços especializados (de média 
e alta complexidade), mesmo quando localizados fora de seu território, controlando, racionalizando e avaliando 
os resultados obtidos.
Só assim estará promovendo saúde integral, como determina a legislação. É preciso que isso 昀椀que claro, 
porque muitas vezes o gestor municipal entende que sua responsabilidade acaba na atenção básica em saúde 
e que as ações e os serviços de maior complexidade são responsabilidade do Estado ou da União – o que não 
é verdade.
A promoção da saúde é uma estratégia por meio da qual os desa昀椀os colocados para a saúde e as ações sa-
nitárias são pensados em articulação com as demais políticas e práticas sanitárias e com as políticas e práticas 
dos outros setores, ampliando as possibilidades de comunicação e intervenção entre os atores sociais envolvi-
dos (sujeitos, instituições e movimentos sociais). A promoção da saúde deve considerar as diferenças culturais 
e regionais, entendendo os sujeitos e as comunidades na singularidade de suas histórias, necessidades, dese-
jos, formas de pertencer e se relacionar com o espaço em que vivem. Signi昀椀ca comprometer-se com os sujeitos 
e as coletividades para que possuam, cada vez mais, autonomia e capacidade para manejar os limites e riscos 
impostos pela doença, pela constituição genética e por seu contexto social, político, econômico e cultural. A 
promoção da saúde coloca, ainda, o desa昀椀o da intersetorialidade, com a convocação de outros setores sociais 
e governamentais para que considerem parâmetros sanitários, ao construir suas políticas públicas especí昀椀cas, 
possibilitando a realização de ações conjuntas.
Vigilância em saúde: expande seus objetivos. Em um país com as dimensões do Brasil, com realidades re-
gionais bastante diversi昀椀cadas, a vigilância em saúde é um grande desa昀椀o. Apesar dos avanços obtidos, como 
a erradicação da poliomielite, desde 1989, e com a interrupção da transmissão de sarampo, desde 2000, con-
vivemos com doenças transmissíveis que persistem ou apresentam incremento na incidência, como a AIDS, as 
hepatites virais, as meningites, a malária na região amazônica, a dengue, a tuberculose e a hanseníase. Obser-
vamos, ainda, aumento da mortalidade por causas externas, como acidentes de trânsito, con昀氀itos, homicídios 
e suicídios, atingindo, principalmente, jovens e população em idade produtiva. Nesse contexto, o Ministério da 
Saúde com o objetivo de integração, fortalecimento da capacidade de gestão e redução da morbimortalidade, 
bem como dos fatores de risco associados à saúde, expande o objeto da vigilância em saúde pública, abran-
gendo as áreas de vigilância das doenças transmissíveis, agravos e doenças não transmissíveis e seus fatores 
de riscos; a vigilância ambiental em saúde e a análise de situação de saúde.
Competências municipais na vigilância em saúde
Compete aos gestores municipais, entre outras atribuições, as atividades de noti昀椀cação e busca ativa de 
doenças compulsórias, surtos e agravos inusitados; investigação de casos noti昀椀cados em seu território; busca 
ativa de declaração de óbitos e de nascidos vivos; garantia a exames laboratoriais para o diagnóstico de doen-
ças de noti昀椀cação compulsória; monitoramento da qualidade da água para o consumo humano; coordenação 
e execução das ações de vacinação de rotina e especiais (campanhas e vacinações de bloqueio); vigilânciaepidemiológica; monitoramento da mortalidade infantil e materna; execução das ações básicas de vigilância 
sanitária; gestão e/ou gerência dos sistemas de informação epidemiológica, no âmbito municipal; coordenação, 
execução e divulgação das atividades de informação, educação e comunicação de abrangência municipal; par-
ticipação no 昀椀nanciamento das ações de vigilância em saúde e capacitação de recursos.
Desa昀椀os públicos, responsabilidades compartilhadas: A legislação brasileira – Lei de Responsabilidade 
Fiscal (LRF) e legislação sanitária, incluindo as Leis n.º 8.080/1990 e 8.142/1990 – estabelece prerrogativas, 
deveres e obrigações a todos os governantes. A Constituição Federal de昀椀ne os gastos mínimos em saúde, por 
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esfera de governo, e a legislação sanitária, os critérios para as transferências intergovernamentais e alocação 
de recursos 昀椀nanceiros. Essa vinculação das receitas objetiva preservar condições mínimas e necessárias ao 
cumprimento das responsabilidades sanitárias e garantir transparência na utilização dos recursos disponíveis. 
A responsabilização 昀椀scal e sanitária de cada gestor e servidor público deve ser compartilhada por todos 
os entes e esferas governamentais, resguardando suas características, atribuições e competências. O desa昀椀o 
primordial dos governos, sobretudo na esfera municipal, é avançar na transformação dos preceitos constitucio-
nais e legais que constituem o SUS em serviços e ações que assegurem o direito à saúde, como uma conquista 
que se realiza cotidianamente em cada estabelecimento, equipe e prática sanitária. É preciso inovar e buscar, 
coletiva e criativamente, soluções novas para os velhos problemas do nosso sistema de saúde. A construção 
de espaços de gestão que permitam a discussão e a crítica, em ambiente democrático e plural, é condição es-
sencial para que o SUS seja, cada vez mais, um projeto que defenda e promova a vida.
Muitos municípios operam suas ações e serviços de saúde em condições desfavoráveis, dispondo de recur-
sos 昀椀nanceiros e equipes insu昀椀cientes para atender às demandas dos usuários, seja em volume, seja em com-
plexidade – resultado de uma conjuntura social de extrema desigualdade. Nessas situações, a gestão pública 
em saúde deve adotar condução técnica e administrativa compatível com os recursos existentes e criativa em 
sua utilização. Deve estabelecer critérios para a priorização dos gastos, orientados por análises sistemáticas 
das necessidades em saúde, veri昀椀cadas junto à população. É um desa昀椀o que exige vontade política, propostas 
inventivas e capacidade de governo.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios compartilham as responsabilidades de promover a 
articulação e a interação dentro do Sistema Único de Saúde – SUS, assegurando o acesso universal e igualitá-
rio às ações e serviços de saúde.
O SUS é um sistema de saúde, regionalizado e hierarquizado, que integra o conjunto das ações de saúde 
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, onde cada parte cumpre funções e competências especí昀椀cas, 
porém articuladas entre si, o que caracteriza os níveis de gestão do SUS nas três esferas governamentais.
Criado pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado pela Lei nº 8.080/90, conhecida como a Lei Or-
gânica da Saúde, e pela Lei nº 8.142/90, que trata da participação da comunidade na gestão do Sistema e das 
transferências intergovernamentais de recursos 昀椀nanceiros, o SUS tem normas e regulamentos que disciplinam 
as políticas e ações em cada Subsistema.
A Sociedade, nos termos da Legislação, participa do planejamento e controle da execução das ações e 
serviços de saúde. Essa participação se dá por intermédio dos Conselhos de Saúde, presentes na União, nos 
Estados e Municípios. 
SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
Pela dicção dos arts. 196 e 198 da CF, podemos a昀椀rmar que somente da segunda parte do art. 196 se ocu-
pa o Sistema Único de Saúde, de forma mais concreta e direta, sob pena de a saúde, como setor, como uma 
área da Administração Pública, se ver obrigada a cuidar de tudo aquilo que possa ser considerado como fatores 
que condicionam e interferem com a saúde individual e coletiva. Isso seria um arrematado absurdo e devería-
mos ter um super Ministério e super Secretarias da Saúde responsáveis por toda política social e econômica 
protetivas da saúde.
Se a Constituição tratou a saúde sob grande amplitude, isso não signi昀椀ca dizer que tudo o que está ali inse-
rido corresponde a área de atuação do Sistema Único de Saúde.
Repassando, brevemente, aquela seção do capítulo da Seguridade Social, temos que: -- o art. 196, de ma-
neira ampla, cuida do direito à saúde; -- o art. 197 trata da relevância pública das ações e serviços de saúde, 
públicos e privados, conferindo ao Estado o direito e o dever de regulamentar, 昀椀scalizar e controlar o setor (pú-
blico e privado); -- o art. 198 dispõe sobre as ações e os serviços públicos de saúde que devem ser garantidos 
a todos cidadãos para a sua promoção, proteção e recuperação, ou seja, dispõe sobre o Sistema Único de 
Saúde; -- o art. 199, trata da liberdade da iniciativa privada, suas restrições (não pode explorar o sangue, por 
ser bem fora do comércio; deve submeter-se à lei quanto à remoção de órgãos e tecidos e partes do corpo hu-
mano; não pode contar com a participação do capital estrangeiro na saúde privada; não pode receber auxílios 
e subvenções, se for entidade de 昀椀ns econômicos etc.) e a possibilidade de o setor participar, complementar-
mente, do setor público; -- e o art. 200, das atribuições dos órgãos e entidades que compõem o sistema público 
de saúde. O SUS é mencionado somente nos arts. 198 e 200.
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A leitura do art. 198 deve sempre ser feita em consonância com a segunda parte do art. 196 e com o art. 
200. O art. 198 estatui que todas as ações e serviços públicos de saúde constituem um único sistema. Aqui 
temos o SUS. E esse sistema tem como atribuição garantir ao cidadão o acesso às ações e serviços públicos 
de saúde (segunda parte do art. 196), conforme campo demarcado pelo art. 200 e leis especí昀椀cas.
O art. 200 de昀椀ne em que campo deve o SUS atuar. As atribuições ali relacionadas não são taxativas ou 
exaustivas. Outras poderão existir, na forma da lei. E as atribuições ali elencadas dependem, também, de lei 
para a sua exequibilidade.
Em 1990, foi editada a Lei n. 8.080/90 que, em seus arts. 5º e 6º, cuidou dos objetivos e das atribuições 
do SUS, tentando melhor explicitar o art. 200 da CF (ainda que, em alguns casos, tenha repetido os incisos 
daquele artigo, tão somente).
São objetivos do SUS: 
a) a identi昀椀cação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde; 
b) a formulação de políticas de saúde destinadas a promover, nos campos econômico e social, a redução 
de riscos de doenças e outros agravos; e 
c) execução de ações de promoção, proteção e recuperação da saúde, integrando as ações assistenciais 
com as preventivas, de modo a garantir às pessoas a assistência integral à sua saúde.
O art. 6º, estabelece como competência do Sistema a execução de ações e serviços de saúde descritos em 
seus 11 incisos.
O SUS deve atuar em campo demarcado pela lei, em razão do disposto no art. 200 da CF e porque o 
enunciado constitucional de que saúde é direito de todos e dever do Estado, não tem o condão de abranger 
as condicionantes econômico-sociais da saúde, tampouco compreender, de forma ampla e irrestrita, todas as 
possíveis e imagináveis ações e serviços de saúde, até mesmo porque haverá sempre um limite orçamentário 
e um ilimitado avanço tecnológico a criar necessidades in昀椀ndáveis e até mesmo questionáveis sob o ponto de 
vista ético, clínico, familiar, terapêutico, psicológico.
Será a lei que deverá impor asproporções, sem, contudo, é obvio, cercear o direito à promoção, proteção e 
recuperação da saúde. E aqui o elemento delimitador da lei deverá ser o da dignidade humana.
Lembramos, por oportuno que, o Projeto de Lei Complementar n. 01/2003 -- que se encontra no Congresso 
Nacional para regulamentar os critérios de rateio de transferências dos recursos da União para Estados e Mu-
nicípios – busca disciplinar, de forma mais clara e de昀椀nitiva, o que são ações e serviços de saúde e estabelecer 
o que pode e o que não pode ser 昀椀nanciado com recursos dos fundos de saúde. Esses parâmetros também 
servirão para circunscrever o que deve ser colocado à disposição da população, no âmbito do SUS, ainda que 
o art. 200 da CF e o art. 6º da LOS tenham de昀椀nido o campo de atuação do SUS, fazendo pressupor o que são 
ações e serviços públicos de saúde, conforme dissemos acima. (O Conselho Nacional de Saúde e o Ministério 
da Saúde também disciplinaram o que são ações e serviços de saúde em resoluções e portarias).
O QUE FINANCIAR COM OS RECURSOS DA SAÚDE?
De plano, excetuam-se da área da saúde, para efeito de 昀椀nanciamento, (ainda que absolutamente relevan-
tes como indicadores epidemiológicos da saúde) as condicionantes econômico-sociais. Os órgãos e entidades 
do SUS devem conhecer e informar à sociedade e ao governo os fatos que interferem na saúde da população 
com vistas à adoção de políticas públicas, sem, contudo, estarem obrigados a utilizar recursos do fundo de 
saúde para intervir nessas causas.
Quem tem o dever de adotar políticas sociais e econômicas que visem evitar o risco da doença é o Governo 
como um todo (políticas de governo), e não a saúde, como setor (políticas setoriais). A ela, saúde, compete 
atuar nos campos demarcados pelos art. 200 da CF e art. 6º da Lei n. 8.080/90 e em outras leis especí昀椀cas.
Como exemplo, podemos citar os servidores da saúde que devem ser pagos com recursos da saúde, mas 
o seu inativo, não; não porque os inativos devem ser pagos com recursos da Previdência Social. Idem quanto 
as ações da assistência social, como bolsa-alimentação, bolsa-família, vale-gás, renda mínima, fome zero, 
que devem ser 昀椀nanciadas com recursos da assistência social, setor ao qual incumbe promover e prover as 
necessidades das pessoas carentes visando diminuir as desigualdades sociais e suprir suas carências básicas 
imediatas. Isso tudo interfere com a saúde, mas não pode ser administrada nem 昀椀nanciada pelo setor saúde.
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O saneamento básico é outro bom exemplo. A Lei n. 8.080/90, em seu art. 6º, II, dispõe que o SUS deve 
participar na formulação da política e na execução de ações de saneamento básico. Por sua vez, o § 3º do art. 
32, reza que as ações de saneamento básico que venham a ser executadas supletivamente pelo SUS serão 
昀椀nanciadas por recursos tarifários especí昀椀cos e outros da União, Estados, DF e Municípios e não com os re-
cursos dos fundos de saúde.
Nesse ponto gostaríamos de abrir um parêntese para comentar o Parecer do Sr. Procurador Geral da Re-
pública, na ADIn n. 3087-6/600-RJ, aqui mencionado.
O Governo do Estado do Rio de Janeiro, pela Lei n. 4.179/03, instituiu o Programa Estadual de Acesso à 
Alimentação – PEAA, determinando que suas atividades correrão à conta do orçamento do Fundo Estadual da 
Saúde , vinculado à Secretaria de Estado da Saúde. O PSDB, entendendo ser a lei inconstitucional por utilizar 
recursos da saúde para uma ação que não é de responsabilidade da área da saúde, moveu ação direta de 
inconstitucionalidade, com pedido de cautelar.
O Sr. Procurador da República (Parecer n. 5147/CF), opinou pela improcedência da ação por entender que 
o acesso à alimentação é indissociável do acesso à saúde, assim como os medicamentos o são e que as pes-
soas de baixa renda devem ter atendidas a necessidade básica de alimentar-se.
Infelizmente, mais uma vez confundiu-se “saúde” com “assistência social”, áreas da Seguridade Social, mas 
distintas entre si. A alimentação é um fator que condiciona a saúde tanto quanto o saneamento básico, o meio 
ambiente degradado, a falta de renda e lazer, a falta de moradia, dentre tantos outros fatores condicionantes e 
determinantes, tal qual mencionado no art. 3º da Lei n. 8.080/90.
A Lei n. 8.080/90 ao dispor sobre o campo de atuação do SUS incluiu a vigilância nutricional e a orientação 
alimentar, atividades complexas que não tem a ver com o fornecimento, puro e simples, de bolsa-alimentação, 
vale-alimentação ou qualquer outra forma de garantia de mínimos existenciais e sociais, de atribuição da as-
sistência social ou de outras áreas da Administração Pública voltadas para corrigir as desigualdades sociais. A 
vigilância nutricional deve ser realizada pelo SUS em articulação com outros órgãos e setores governamentais 
em razão de sua interface com a saúde. São atividades que interessam a saúde, mas as quais, a saúde como 
setor, não as executa. Por isso a necessidade das comissões intersetoriais previstas na Lei n. 8.080/90.
A própria Lei n. 10.683/2003, que organiza a Presidência da República, estatuiu em seu art. 27, XX ser atri-
buição do Ministério da Saúde: 
a) política nacional de saúde; 
b) coordenação e 昀椀scalização do Sistema Único de Saúde; c) saúde ambiental e ações de promoção, pro-
teção e recuperação da saúde individual e coletiva, inclusive a dos trabalhadores e dos índios; 
d) informações em saúde; 
e) insumos críticos para a saúde; 
f) ação preventiva em geral, vigilância e controle sanitário de fronteiras e de portos marítimos, 昀氀uviais e 
aéreos; 
g) vigilância em saúde, especialmente quanto às drogas, medicamentos e alimentos; 
h) pesquisa cientí昀椀ca e tecnológica na área da saúde.
 Ao Ministério da Saúde compete a vigilância sobre alimentos (registro, 昀椀scalização, controle de qualidade) 
e não a prestação de serviços que visem fornecer alimentos às pessoas de baixa renda.
O fornecimento de cesta básica, merenda escolar, alimentação a crianças em idade escolar, idosos, tra-
balhadores rurais temporários, portadores de moléstias graves, conforme previsto na Lei do Estado do Rio de 
Janeiro, são situações de carência que necessitam de apoio do Poder Público, sem sombra de dúvida, mas no 
âmbito da assistência socialou de outro setor da Administração Pública e com recursos que não os do fundo de 
saúde. Não podemos mais confundir assistência social com saúde. A alimentação interessa à saúde, mas não 
está em seu âmbito de atuação.
Tanto isso é fato que a Lei n. 8.080/90, em seu art. 12, estabeleceu que “serão criadas comissões inter-
setoriais de âmbito nacional, subordinadas ao Conselho Nacional de Saúde, integradas pelos Ministérios e 
órgãos competentes e por entidades representativas da sociedade civil”, dispondo seu parágrafo único que “as 
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comissões intersetoriais terão a 昀椀nalidade de articular políticas e programas de interesse para a saúde, cuja 
execução envolva áreas não compreendidas no âmbito do Sistema Único de Saúde”. Já o seu art. 13, destaca, 
algumas dessas atividades, mencionando em seu inciso I a “alimentação e nutrição”.
O parâmetro para o 昀椀nanciamento da saúde deve ser as atribuições que foram dadas ao SUS pela Cons-
tituição e por leis especí昀椀cas e não a 1º parte do art. 196 da CF, uma vez que os fatores que condicionam a 
saúde são os mais variados e estão inseridos nas mais diversas áreas da Administração Pública, não podendo 
ser considerados como competência dos órgãos e entidades que compõe o Sistema Único de Saúde.
DA INTEGRALIDADE DA ASSISTÊNCIA
Vencida esta etapa, adentramos em outra, no interior do setor saúde - SUS, que trata da integralidade da 
assistência à saúde. O art. 198 da CF determina que o Sistema Único de Saúde deve ser organizado de acordo 
com três diretrizes,dentre elas, o atendimento integral que pressupõe a junção das atividades preventivas, que 
devem ser priorizadas, com as atividades assistenciais, que também não podem ser prejudicadas.
A Lei n. 8.080/90, em seu art. 7º (que dispõe sobre os princípios e diretrizes do SUS), de昀椀ne a integralidade 
da assistência como “o conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais 
e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema”.
A integralidade da assistência exige que os serviços de saúde sejam organizados de forma a garantir ao 
indivíduo e à coletividade a proteção, a promoção e a recuperação da saúde, de acordo com as necessidades 
de cada um em todos os níveis de complexidade do sistema.
Vê-se, pois, que a assistência integral não se esgota nem se completa num único nível de complexidade 
técnica do sistema, necessitando, em grande parte, da combinação ou conjugação de serviços diferenciados, 
que nem sempre estão à disposição do cidadão no seu município de origem. Por isso a lei sabiamente de昀椀niu a 
integralidade da assistência como a satisfação de necessidades individuais e coletivas que devem ser realiza-
das nos mais diversos patamares de complexidade dos serviços de saúde, articulados pelos entes federativos, 
responsáveis pela saúde da população.
A integralidade da assistência é interdependente; ela não se completa nos serviços de saúde de um só ente 
da federação. Ela só 昀椀naliza, muitas vezes, depois de o cidadão percorrer o caminho traçado pela rede de ser-
viços de saúde, em razão da complexidade da assistência 
E para a delimitação das responsabilidades de cada ente da federação quanto ao seu comprometimento 
com a integralidade da assistência, foram criados instrumentos de gestão, como o plano de saúde e as formas 
de gestão dos serviços de saúde.
Desse modo, devemos centrar nossas atenções no plano de saúde, por ser ele a base de todas as ativi-
dades e programações da saúde, em cada nível de governo do Sistema Único de Saúde, o qual deverá ser 
elaborado de acordo com diretrizes legais estabelecidas na Lei n. 8.080/90: epidemiologia e organização de 
serviços (arts. 7º VII e 37). O plano de saúde deve ser a referência para a demarcação de responsabilidades 
técnicas, administrativas e jurídicas dos entes políticos.
Sem planos de saúde -- elaborados de acordo com as diretrizes legais, associadas àquelas estabelecidas 
nas comissões intergovernamentais trilaterais, principalmente no que se refere à divisão de responsabilidades 
-- o sistema 昀椀cará ao sabor de ideologias e decisões unilaterais das autoridades dirigentes da saúde, quando a 
regra que perpassa todo o sistema é a da cooperação e da conjugação de recursos 昀椀nanceiros, tecnológicos, 
materiais, humanos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em redes regionalizadas de 
serviços, nos termos dos incisos IX, b e XI do art. 7º e art. 8º da Lei n. 8.080/90.
Por isso, o plano de saúde deve ser o instrumento de 昀椀xação de responsabilidades técnicas, administrativas 
e jurídicas quanto à integralidade da assistência, uma vez que ela não se esgota, na maioria das vezes, na 
instância de governo-sede do cidadão. Ressalte-se, ainda, que o plano de saúde é a expressão viva dos inte-
resses da população, uma vez que, elaborado pelos órgãos competentes governamentais, deve ser submetido 
ao conselho de saúde, representante da comunidade no SUS, a quem compete, discutir, aprovar e acompanhar 
a sua execução, em todos os seus aspectos.
Lembramos, ainda, que o planejamento sendo ascendente, iniciando-se da base local até a federal, reforça 
o sentido de que a integralidade da assistência só se completa com o conjunto articulado de serviços, de res-
ponsabilidade dos diversos entes governamentais.
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Resumindo, podemos a昀椀rmar que, nos termos do art. 198, II, da CF, c/c os arts. 7º, II e VII, 36 e 37, da Lei n. 
8.080/90, a integralidade da assistência não é um direito a ser satisfeito de maneira aleatória, conforme exigên-
cias individuais do cidadão ou de acordo com a vontade do dirigente da saúde, mas sim o resultado do plano 
de saúde que, por sua vez, deve ser a consequência de um planejamento que leve em conta a epidemiologia e 
a organização de serviços e conjugue as necessidades da saúde com as disponibilidades de recursos, além da 
necessária observação do que 昀椀cou decidido nas comissões intergovernamentais trilaterais ou bilaterais, que 
não contrariem a lei.
Na realidade, cada ente político deve ser eticamente responsável pela saúde integral da pessoa que está 
sob atenção em seus serviços, cabendo-lhe responder civil, penal e administrativamente apenas pela omissão 
ou má execução dos serviços que estão sob seu encargo no seu plano de saúde que, por sua vez, deve guar-
dar consonância com os pactos da regionalização, consubstanciados em instrumentos jurídicos competentes .
Nesse ponto, temos ainda a considerar que, dentre as atribuições do SUS, uma das mais importantes -- ob-
jeto de reclamações e ações judiciais -- é a assistência terapêutica integral. Por sua individualização, imedia-
tismo, apelo emocional e ético, urgência e emergência, a assistência terapêutica destaca-se dentre todas as 
demais atividades da saúde como a de maior reivindicação individual. Falemos dela no tópico seguinte.
Prezado Candidato, a lei acima supracitada, já foi abordado em tópicos anteriores (Lei n.° 8.080/90). 
Sistema de noti昀椀cação e de vigilância epidemiológica e sanitária
O Sistema de Informação de Agravos de Noti昀椀cação - Sinan é alimentado, principalmente, pela noti昀椀cação 
e investigação de casos de doenças e agravos que constam da lista nacional de doenças de noti昀椀cação com-
pulsória (Portaria de Consolidação nº 4, de 28 de Setembro de 2017, Anexo), mas é facultado a estados e mu-
nicípios incluir outros problemas de saúde importantes em sua região, di昀椀lobotríase no município de São Paulo. 
Sua utilização efetiva permite a realização do diagnóstico dinâmico da ocorrência de um evento na população, 
podendo fornecer subsídios para explicações causais dos agravos de noti昀椀cação compulsória, além de vir a 
indicar riscos aos quais as pessoas estão sujeitas, contribuindo assim, para a identi昀椀cação da realidade epide-
miológica de determinada área geográ昀椀ca. O seu uso sistemático, de forma descentralizada, contribui para a 
democratização da informação, permitindo que todos os pro昀椀ssionais de saúde tenham acesso à informação e 
as tornem disponíveis para a comunidade. É, portanto, um instrumento relevante para auxiliar o planejamento 
da saúde, de昀椀nir prioridades de intervenção, além de permitir que seja avaliado o impacto das intervenções.
A saúde pública é a disciplina que trata da proteção da saúde a nível populacional. Neste sentido, procura 
melhorar as condições de saúde das comunidades através da promoção de estilos de vida saudáveis, das cam-
panhas de sensibilização, da educação e da investigação. Para tal, conta com a participação de especialistas 
em medicina, biologia, enfermagem, sociologia, estatística, veterinária e outras ciências e áreas.
O desenvolvimento da saúde pública depende dos governos, que elaboram diversos programas de saúde 
para obedecer aos respectivos objetivos. Das várias funções da saúde pública, destacam-se a prevenção 
epidemio-patológica (com vacinações massivas e gratuitas), a proteção sanitária (controlo do meio ambiente 
e da contaminação), a promoção sanitária (através da educação) e a restauração sanitária (para recuperar a 
saúde).1
Os organismos de saúde pública devem avaliar as necessidades de saúde da população, investigar o sur-
gimento de riscos para a saúde e analisar os determinantes de tais riscos. De acordo com o que for detectado, 
devem estabelecer as prioridades e desenvolver programas e planos que permitam responder a essas neces-
sidades.A saúde pública também deve gerir os recursos para assegurar que os seus serviços cheguem à maior 
quantidade de pessoas possível. A saúde pública não pode oferecer serviços de vanguarda para determinadas 
pessoas e descuidar das condições de saúde das restantes, já que parte de um princípio comunitário e não 
pessoal. Ao depender do Estado, a saúde pública não deve fazer quaisquer descriminações entre os habitantes 
de uma mesma região.
1http://portalsinan.saude.gov.br/
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Vigilância Sanitária
No Brasil a Vigilância Sanitária2 – “Polícia Sanitária” – inicia suas ações segundo a Teoria dos Miasmas, pos-
teriormente com novas noções do processo saúde-doença, como a Teoria Unicausal, relacionada à descoberta 
da bactéria. Recentemente con昀椀guram-se os sistemas de Vigilância em Saúde, que incorpora o conceito de 
defesa da cidadania e do direito do consumidor.
A partir da Constituição Federal de 1988, a Vigilância Sanitária passa a ser de昀椀nida:
“§ 1o do art. 6o da Lei no 8.080/90 como um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos 
à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens 
e da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo:
I – o controle de bens de consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas 
todas as etapas e processos, da produção ao consumo;
II – o controle da prestação de serviços que se relacionam direta ou indiretamente com a saúde.” (BRASIL, 
1988). 
Essa nova de昀椀nição torna a Vigilância Sanitária uma prática com “poder de interferir em toda a reprodução 
das condições econômico-sociais e de vida, em todos os setores determinantes do pro- cesso saúde-doença” 
(EDUARDO, 1988), mas mantém suas características mais antigas, relacionadas às atribuições de 昀椀scalização, 
à observação dos fatos, ao licenciamento dos estabelecimentos, ao julgamento de irregularidades e à aplicação 
de penalidades. As características normativas e educativas demonstram o seu papel em prol da cidadania e da 
defesa do consumidor.
Esse novo papel da Vigilância Sanitária advém diretamente do Código de Defesa do Consumi- dor, que 
passa a considerar como direitos básicos do consumidor a proteção, a saúde e a segurança contra riscos de-
correntes do consumo de produtos ou de serviços perigosos ou nocivos – estabelece uma nova relação entre 
Estado, sociedade e vigilância Sanitária. A participação da comunidade na gestão do SUS é outro mecanismo 
importante no controle de qualidade dos serviços de saúde, através dos conselhos. 
A intervenção do Estado é voltada para o controle das práticas de produção por meio de normas e padrões 
de produção, exercendo a 昀椀scalização para o cumprimento das normas e dos padrões para evitar o dano e 
disponibilização do Estado a seu serviço. Essas noções determinam a necessidade de garantir a qualidade do 
produto ou serviço, com a responsabilidade do produtor/fornece- dor para efetuar o controle interno e responder 
pelo produto 昀椀nal, e a responsabilidade do Estado para controle desses processos de controle externo.
A Diretoria de Vigilância Sanitária é o órgão da Secretaria de Estado da Saúde que coordena as ações de 
vigilância sanitária no Estado. Possui a missão de promover e proteger a saúde da população por meio de es-
tratégias e ações de educação e 昀椀scalização. Atua em um conjunto de ações para eliminar, diminuir ou prevenir 
riscos à saúde e de intervir nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente da população e circulação 
de bens e da prestação de serviços de interesse da saúde.
Com sua ação comunicativa busca mobilizar e motivar a população a aderir as práticas sanitárias que esti-
mulam mudanças de comportamento, formação da consciência sanitária e a promoção da saúde.
Estabelece os parâmetros necessários à saúde pública, regulando os processos e produtos que interferem 
na saúde das pessoas e quando necessário usa o poder de polícia sanitária por meio da 昀椀scalização e do mo-
nitoramento, aplicando infrações e intimações, interditando estabelecimentos, apreendendo produtos e equi-
pamentos, entre outras ações.
Missão - Promover e proteger a saúde da população por meio de ações integradas e articuladas de coorde-
nação, normatização, capacitação, educação, informação, apoio técnico, 昀椀scalização, supervisão e avaliação 
em Vigilância Sanitária.
Visão - Ser um centro de referência, coordenador da rede estadual de Vigilância Sanitária, garantindo a 
inclusão social e a construção da cidadania para a proteção da vida. 
2 SOLHA, Raphaela Karla de Toledo. Vigilância de Saúde Ambiental e Sanitária. 1ª Edição. Érica.
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A Vigilância Sanitária atua:
1. Nos locais de produção, transporte e comercialização de alimentos
Bares, restaurantes, mercados, frutarias, açougues, peixarias, frigorí昀椀cos, indústrias e rotulagem de alimen-
tos, transportadoras, embaladoras, importadoras, exportadoras e armazenadoras de alimentos, etc.;
2. Nos locais de produção, distribuição, comercialização de medicamentos, produtos de interesse 
para a saúde
Farmácias, drogarias, perfumarias, saneantes, produtos de higiene, produtos hospitalares (indústria, co-
mércio e rotulagem) importadora, exportadora, distribuidora, transportadora, armazenadora de medicamentos, 
cosméticos e saneantes.
3. Nos locais de serviços de saúde
Hospitais, clínicas médicas e odontológicas, laboratórios, asilos, presídios, pro昀椀ssionais de saúde, etc.
4. No meio ambiente
Controla a qualidade da água, ar, solo, saneamento básico, calamidades públicas, transporte de produtos 
perigosos, monitora os ambientes que causam danos à saúde, entre outros.
5. Nos ambientes e processos do trabalho/saúde do trabalhador
Identi昀椀cação e intervenção dos locais de trabalho das pessoas como lojas, fábricas, transportes, escritórios, 
etc.
6. Na pós-comercialização
Investiga situações que envolvem reações adversas a medicamentos, sangue e produtos para saúde, into-
xicação por produtos químicos, etc.
7. Nos projetos de arquitetura
Analisa projetos de construção, reforma, adaptação ou ampliação no que interfere na saúde das pessoas, 
em residências, hospitais, clínicas, fábricas, escolas, etc.
8. Em locais públicos
Shoppings, cinemas, clubes, óticas, postos da gasolina, estádios, piscinas, escolas, cemitérios, salões de 
beleza, portos, aeroportos, áreas de fronteira, entre outros.
Prezado(a), 
A 昀椀m de atender na íntegra o conteúdo do edital, este tópico será disponibilizado na Área do Aluno em nosso 
site. Essa área é reservada para a inclusão de materiais que complementam a apostila, sejam esses, legisla-
ções, documentos o昀椀ciais ou textos relacionados a este material, e que, devido a seu formato ou tamanho, não 
cabem na estrutura de nossas apostilas. 
Por isso, para atender você da melhor forma, os materiais são organizados de acordo com o título do tópico 
a que se referem e podem ser acessados seguindo os passos indicados na página 2 deste material, ou por meio 
de seu login e senha na Área do Aluno. 
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Endemias/epidemias: situação atual, medidas de controle e tratamento
Endemia
É qualquer doença localizada em um espaço limitado denominado “faixa endêmica”. Signi昀椀ca que endemia 
é uma doença que se manifesta apenas numa determinada região, de causa local, não atingindo nem se espa-
lhando para outras comunidades.
Enquanto a epidemia se espalha por outras localidades, a endemia tem duração continua porém, restrito a 
uma determinada área.
No Brasil, existem áreas endêmicas. A título de exemplo, pode ser citada a febre amarela comum Amazônia. 
No períodode infestação da doença, as pessoas que viajam para tal região precisam ser vacinadas. A dengue 
é outro exemplo de endemia, pois são registrados focos da doença em um espaço limitado, ou seja, ela não se 
espalha por toda uma região, ocorre apenas onde há incidência do mosquito transmissor da doença.
Doenças endêmicas
O Brasil já teve e tem várias doenças endêmicas. Por exemplo, na década de 80, a doença de Chagas era 
uma importante endemia rural, mas ao longo dos anos teve a sua incidência melhorada, embora permaneça 
classi昀椀cada como uma das graves endemias no Brasil.
Atualmente, a malária e febre amarela são importantes doenças endêmicas que preocupam as autoridades 
e necessitam de cuidados especiais. Podem ser citadas a esquistossomose, a leishmaniose, a tuberculose, a 
dengue e algumas verminoses intestinais (como a ancilostomose). A dengue, por exemplo, é uma doença que 
encontrou no Brasil boas condições climáticas (clima quente e úmido) e sociais (disponibilidade de criadouros 
das larvas), se instalando e se tornando uma doença endêmica.
Espécies endêmicas
Você pode estar se perguntando se doenças endêmicas estão relacionadas as famosas espécies endêmi-
cas.
As espécies endêmicas são aquelas que ocorrem em apenas determinadas regiões geográ昀椀cas. Elas são 
muito discutidas na área ambiental devido à sua importância para a biodiversidade e a necessidade da sua 
conservação. De maneira semelhante, as espécies endêmicas são aquelas que ocorrem em apenas algumas 
regiões.
Algumas doenças endêmicas podem ser causadas por agentes etiológicos ou vetores endêmicos, ou seja, 
espécies que não conseguem sobreviver em outros lugares. A transmissão da malária, por exemplo, depende 
do mosquito prego, que é endêmico da região norte, por essa ser uma região úmida e quente que favorece a 
sobrevivência desse vetor.
Assim, a restrição do vetor a uma determinada área geográ昀椀ca pode ser considerada um dos motivos de 
essa doença não se espalhar pelo Brasil.
Epidemia
É uma doença infecciosa e transmissível que ocorre numa comunidade ou região e pode se espalhar rapi-
damente entre as pessoas de outras regiões, originando um surto epidêmico. Isso poderá ocorrer por causa de 
um grande desequilíbrio (mutação) do agente transmissor da doença ou pelo surgimento de um novo agente 
(desconhecido).
A gripe aviária, por exemplo, é uma doença “nova” que se iniciou como surto epidêmico. Assim, a ocorrência 
de um único caso de uma doença transmissível (ex.: poliomielite) ou o primeiro caso de uma doença até então 
desconhecida na área (ex.: gripe do frango) requerem medidas de avaliação e uma investigação completa, 
pois, representam um perigo de originarem uma epidemia.
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Com o tempo e um ambiente estável a ocorrência de doença passa de epidêmica para endêmica e depois 
para esporádica.
Doenças epidêmicas
A história da humanidade foi marcada por algumas doenças epidêmicas, como a peste negra, a cólera e a 
gripe espanhola, que 昀椀zeram inúmeras vítimas.
Recentemente, a sí昀椀lis passou a ser epidemia no Brasil, o que está relacionado, entre outros fatores, ao 
menor uso de preservativos nas relações sexuais, contribuindo para a sua transmissão entre as pessoas. O 
sarampo e a poliomielite (paralisia infantil) são doenças que estavam controladas no país, mas que hoje cons-
tituem surtos, principalmente pela negligência na vacinação das crianças.
Principais Endemias e Epidemias
Endemia é uma doença infecciosa que ocorre em um dado território, e que permanece provocando novos 
casos frequentemente. Já epidemia é o grande número de casos de uma doença num curto espaço de tempo.
Exemplos de endemia no Brasil são as áreas afetadas por febre amarela na Amazônia e áreas afetadas pela 
Dengue, como o sul da Bahia e a região sudeste. Estas regiões são denominadas faixas endêmicas, pois es-
tas doenças possuem um alto grau de continuidade, na mesma região. Há outros exemplos de endemias pelo 
mundo, como a malária e a AIDS em várias regiões da África, e a tuberculose em diversas partes do mundo. 
Quando se viaja para uma área endêmica, é recomendável prevenir-se, se houver vacinas ou medicamentos 
para a doença de tal faixa.
Caracterizar um agente epidêmico depende de vários fatores, como a suscetibilidade da população expos-
ta, experiência prévia com o agente, intensidade do agente, o tempo, o local e o comportamento do agente 
com relação à população. Doenças novas ou que há muito tempo não apresentem casos, quando aparecem ou 
reaparecem já podem ser consideradas surtos epidêmicos, mesmo sem a contaminação em massa.
O termo epidemia não se refere apenas a doenças infecto-contagiosas, mas a qualquer doença que apre-
sente muitos casos em uma população. É denominada epidemia toda doença que afeta uma grande quantidade 
de pessoas dentro de uma população ou região, e se estas proporções tornam-se muito grandes, é caracteri-
zada uma pandemia.
De acordo com o evoluir da história da humanidade, várias epidemias foram registradas. Doenças como a 
Varíola, a Malária, a Tuberculose, o Tifo Epidêmico, a Poliomielite, a Febre Amarela e, mais recentemente, a 
AIDS, assolaram a população mundial em diferentes épocas.
A Varíola, doença causada por vírus que começou a infectar humanos há milhares de anos, causa febre alta, 
dores no corpo e erupções na pele. A transmissão da doença pode ser por contato com a pele de alguém infec-
tado, ou pelo ar, em locais fechados. Durante a descoberta das Américas, por volta de 1500, os conquistadores 
europeus trouxeram consigo o vírus da Varíola, que assolou boa parte da população Inca e Asteca. O último 
caso de infecção natural por Varíola aconteceu em 1977, a doença hoje só existe em laboratório.
A Malária tem registros na humanidade há mais de quatro mil anos. A doença é transmitida por um mosquito, 
que se prolifera em águas paradas, que ao picar a pele do ser humano deposita um protozoário na corrente 
sanguínea que se aloja nos glóbulos vermelhos e os destrói. Alguns dos principais sintomas da malária são: 
febre, calafrios, sudorese, dores de cabeça e musculares. A Malária continua representando um sério fator epi-
dêmico, principalmente na África subsaariana.
A Tuberculose destruiu populações e diversos momentos da história da humanidade. A doença é causada 
por uma bactéria, e é transmitida pelo ar. A bactéria chega aos pulmões, causando dores no peito, fraqueza, 
emagrecimento e tosse com sangue. Em casos mais graves pode atingir o cérebro, os rins ou a coluna verte-
bral. Apesar dos atuais tratamentos modernos, a tuberculose continua infectando muitas pessoas todo ano, e 
fatores agravantes, como o vírus HIV faz com que portadores do mesmo sejam mais suscetíveis a desenvolver 
a forma grave da tuberculose, e chegar a óbito muitas vezes.
O Tifo Epidêmico atingiu a humanidade durante muitos anos, matando milhares de pessoas. A doença, 
causada por um micróbio existente em piolhos, apresenta inicialmente sintomas como dor de cabeça, falta de 
apetite, náuseas e febre. Logo pode evoluir e afetar a circulação sanguínea, causando gangrena em algumas 
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partes do corpo, pneumonia e insu昀椀ciência renal, e a febre alta pode evoluir para um coma e insu昀椀ciência car-
díaca. Uma vacina foi desenvolvida durante a Segunda Guerra Mundial, e o Tifo Epidêmico hoje é bastante 
controlado, apresentando remotos casos em áreas da América do Sul, África e Ásia.
A Poliomielite atingiu os humanos durante milhares de anos, paralisando milhões de crianças. A doença é 
causada pelo Poliovírus, que ataca o sistema nervoso humano. Os sintomas iniciais são dor de cabeça, dor e 
rigidez nos membros, vômito e febre. Não existe cura efetiva para a Poliomielite, mas a vacina, aperfeiçoada 
na década de 1950, garantiuo controle e extinção da doença em boa parte do mundo. Apenas alguns países 
subdesenvolvidos ainda apresentam casos da doença.
A Febre Amarela, doença transmitida por picada de mosquitos, tem como principais sintomas dores de ca-
beça, muscular, nas costas, febre e comumente insu昀椀ciência hepática, que causa icterícia, o que dá nome à 
doença. Apesar da vacina e dos programas de prevenção, a doença ainda assola regiões da América do Sul e 
da África.
Por 昀椀m a AIDS, doença que surgiu nos anos 80, causada pelo vírus HIV, Vírus da Imunode昀椀ciência Humana. 
O contágio se dá pelo contato com líquidos do corpo infectados, como sangue e sêmen. Com o sistema imu-
nológico afetado, quaisquer infecções que normalmente não apresentam grande ameaça à saúde, tornam-se 
um potencial fator mortal. Em alguns países da África a doença já se tornou epidemia, pelos altos índices de 
prostituição e por mitos populares, como, por exemplo, o de que uma pessoa infectada que mantém relação 
sexual com outra virgem cura-se da doença. Estes fatores contribuem para a transmissão acelerada da doença. 
Não há cura para a AIDS, no entanto há medicamentos que controlam o vírus, e a recomendação é sempre a 
mesma, o uso de preservativos para evitar o contágio por relação sexual, e o uso de agulhas descartáveis, para 
evitar o contágio por contato com sangue infectado.
As doenças epidêmicas muitas vezes são também endêmicas. As atuais condições sanitárias de muitas 
partes do mundo evitam os surtos epidêmicos, e a avançada tecnologia permite controlar rápida e satisfatoria-
mente quando ocorre algum surto. No entanto, há muitas localidades que ainda sofrem com fatores já erradica-
dos em outras partes do mundo. O recomendável sempre é a prevenção.
Planejamento e programação local de saúde, distritos sanitários e enfoque estratégico
Planejamento em Saúde é o processo que consiste em desenhar, executar, acompanhar e avaliar um con-
junto de propostas de ação com vistas à intervenção sobre um determinado recorte de realidade. Trata-se, tam-
bém, de um instrumento de racionalização das ações no setor de saúde, realizada por atores sociais, orientada 
por um propósito de manter ou modi昀椀car uma determinada situação de saúde. Para Matus (Matus, 1987a), 
planejamento signi昀椀ca o “cálculo que precede e preside a ação; a mediação entre o conhecimento e a ação; é 
um processo social complexo, produto das relações de con昀氀ito e articulação entre as diferentes forças sociais 
em uma realidade historicamente dada”.
A Constituição Brasileira estabelece como norma o caráter universal e integral das ações de saúde a cargo 
do Estado, mas isto não evita que no dia a dia escolhas sejam feitas e instrumentos sejam usados para eleger 
prioridades e aproximar os serviços das necessidades mais importantes das comunidades atendidas.
As diretrizes do modelo de atenção integral à saúde apontam alguns tópicos que podem ajudar a organiza-
ção dos serviços:
• de昀椀nir a demanda social, levando em consideração a manifestação pública de comunidades e seus repre-
sentantes;
• entender as conexões sociais do processo saúde/doença, compreendendo a dinâmica das relações so-
ciais, por intermédio de indicadores socioeconômicos;
• utilizar a Epidemiologia para entender a maneira como as relações sociais repercutem no modo de adoe-
cimento das coletividades;
• recorrer às técnicas de Programação e Planejamento para orientar as atividades dos serviços de saúde;
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• recusar o modelo clínico centrado na atenção individual como princípio ordenador das ações desses ser-
viços;
• detectar problemas e articular soluções a partir de um conjunto de saberes que convergem para práticas 
de caráter interdisciplinar;
• de昀椀nir o território de intervenção dos serviços em função da dinâmica das populações e das relações.
Podemos elencar alguns passos para o planejamento das ações:
• Passo 1 – De昀椀nição do território
Essa de昀椀nição implica em de昀椀nir a área de abrangência dos serviços, o per昀椀l demográ昀椀co e socioeconômi-
co da população atendida e o conjunto de equipamentos, pro昀椀ssionais e instalações existentes. Esse território 
pode ser considerado como um sistema local, onde estão presentes múltiplos fatores que in昀氀uem no processo 
saúde/doença, especialmente em suas conexões sociais, econômicas e culturais. O planejamento deve con-
siderar as condições de acesso aos serviços, o per昀椀l epidemiológico e socioeconômico das populações, os 
mecanismos de controle comunitário sobre os recursos disponíveis e de de昀椀nição de prioridades.
Dessa forma, territorializar signi昀椀ca por um lado uma medida de racionalização político-administrativa, mas 
por outro lado, associa-se à transformação das práticas sanitárias. 
• Passo 2 – De昀椀nição da situação atual da saúde da população adscrita
Só é possível planejar tendo conhecimento da população e do contexto em que ela se insere. A epidemio-
logia é uma ferramenta bastante utilizada para de昀椀nir as necessidades de saúde e auxiliar o planejamento dos 
serviços. Seu emprego permite a sistematização de dados demográ昀椀cos, de morbidade e mortalidade, permi-
tindo análise capaz de alimentar o processo de planejamento e tomada de decisões da equipe.
A informação gerada em dados é transformada em indicadores de saúde, geralmente disponibilizados por 
meio dos Sistemas de Informação em Saúde (SIS), que abordaremos na próxima Unidade.
• Passo 3 – Identi昀椀cação dos principais problemas de saúde da população que se quer abordar
A partir da informação gerada e estudada, é possível identi昀椀car os principais problemas de saúde desta 
população, os grupos de risco, o acesso dos pacientes ao sistema de saúde e a cobertura por programas de 
saúde, bem como a organização e gerenciamento dos programas da atenção básica.
Sugere-se que se aponte dentro dos problemas a serem enfrentados aqueles que possam ser classi昀椀cados 
como críticos de acordo com os critérios de:
• frequência do problema;
• morbidade e mortalidade relacionadas ao problema;
• efetividade das intervenções (pouco, moderada, muito);
• custos da intervenção (alto, moderado, baixo);
• intencionalidade em priorizar “grupos” de maior risco: mulheres em idade fértil, crianças, idosos;
• impacto econômico: grupos de trabalhadores ou por características socioeconômicas etc.
Nessa etapa, torna-se útil incorporar algum conhecimento sobre a situação de saúde de outras localidades 
e grupos populacionais, bem como referências das instituições responsáveis pelas políticas e ações (Município, 
Estado, União, organismos internacionais), para organização da base da investigação.
• Passo 4 – Análise dos determinantes do problema: a árvore explicativa
Aqui destacam-se duas ordens de questões. Por um lado, as diferentes formas de representação, valoração 
e compreensão dos problemas de saúde, seja pelo olhar dos pro昀椀ssionais ou pela ótica dos diversos grupos 
sociais envolvidos, incluindo a população; o que apresenta, como um dos principais desa昀椀os, a necessidade de 
articulação das diferentes racionalidades envolvidas em um processo concreto de planejamento. 
E leis que caracterizam a realidade sanitária apontam para diversas possibilidades de ‘recorte’ desses pro-
blemas, em termos de unidades de análise e intervenção. Cada uma dessas possibilidades de recorte apresen-
ta distintas implicações operacionais sobre a capacidade de apreensão e compreensão das necessidades de 
saúde, bem como de cumprimento dos princípios de equidade e integralidade.
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Assim, a árvore de problemas deve ser desenhada de maneira clara, sintética e precisa, a partir da identi昀椀-
cação das causas do problema e da forma como estão relacionadas entre si.
A partir da “árvore de problemas” é gerada então a árvore de objetivos,dos quais derivam as ações a 
serem realizadas nos territórios considerados em uma perspectiva intersetorial. Ou seja, as ações e serviços 
a serem desenvolvidos não se restringem àqueles que já são tradicionalmente ofertados pelas unidades de 
saúde, envolvendo um esforço adicional de mobilização e articulação de outros órgãos governamentais e não 
governamentais que atuam na área, inclusive a mobilização e envolvimento dos indivíduos, das famílias e das 
coletividades que vivem e trabalham neste local.
• Passo 5 – Levantamento de recursos
O estabelecimento de prioridades se baseia no fato de que o recurso em saúde nunca é su昀椀ciente para a re-
alização de todas as ações necessárias. Basicamente, quando se fala em planejamento para a ação em saúde 
são de昀椀nidos os pontos mais importantes e estes incluem priorizar tanto ações quanto recursos. É aconselhável 
lidar com um ou dois problemas de cada vez, evitando-se esforços em múltiplos problemas que acabam por 
pulverizar as ações e protelar resultados. É da sabedoria popular que vem o ditado: “quem tem uma prioridade 
(ou objetivo), tem uma; quem tem duas, tem meia; e quem tem três não tem nenhuma”.
O conhecimento dos recursos de saúde disponíveis, bem como de toda a rede de apoio não só da saúde, 
mas intersetorial, é tão importante quanto o conhecimento dos problemas de saúde.
Nessa etapa é importante que as equipes de Saúde da Família, para exercício da intersetorialidade, consi-
derem como recursos todo o equipamento público possível de acesso pela população da área de abrangência, 
não se limitando aos recursos do Setor Saúde. Isso implica em parcerias com escolas, igrejas, associações 
comunitárias e organizações não governamentais, além de estreita relação com diferentes Secretarias de Go-
verno, para ampliação da resolutividade das ações empreendidas.
• Passo 6 – Programação das ações
Por 昀椀m, é desejável a adequação das ações aos oito elementos essenciais da programação da atenção 
básica:
• educação sobre os principais problemas – controle e prevenção;
• conhecimento da disponibilidade de alimentos e promoção da nutrição adequada;
• suprimento de água potável e provisão de saneamento básico;
• saúde materno-infantil, incluindo planejamento familiar;
• imunização contra as principais doenças infecciosas;
• prevenção e controle das principais doenças endêmicas e epidêmicas;
• tratamento apropriado para as doenças e lesões comuns;
• previsão de medicamentos e materiais essenciais.
Os gestores do SUS vêm se empenhando continuamente em planejar, monitorar e avaliar as ações e ser-
viços de saúde. Tais esforços têm contribuído, certamente, para os importantes avanços registrados pelo SUS 
nestes 20 anos de sua criação. É importante reconhecer, contudo, que os desa昀椀os atuais e o estágio alcançado 
exigem um novo posicionamento do planejamento no âmbito do SUS, capaz de favorecer a aplicação de toda 
a sua potencialidade, corroborando de forma plena e efetiva para a consolidação deste Sistema.
Nesse sentido, é necessário elaborar instrumentos que contribuam para um melhor aproveitamento das 
oportunidades e para a superação de desa昀椀os, entre os quais aqueles que possibilitem o desenvolvimento de 
rotinas de monitoramento e avaliação nas três esferas de governo. Entre os desa昀椀os presentes, cabe destacar 
a importância do 昀椀nanciamento pleno do SUS, o que envolve a regulamentação e o cumprimento da Emenda 
Constitucional 29, assim como a manutenção de processo contínuo de planejamento.
O Sistema de Planejamento do SUS – PlanejaSUS – busca apropriar-se da experiência acumulada pela 
área nas três esferas de gestão que, no tocante à direção nacional, tem como exemplo importante a formula-
ção do Plano Nacional de Saúde – PNS 2004- 2007 –, cujo processo evidenciou a necessidade de uma ação 
permanentemente articulada, nos moldes de uma atuação sistêmica.
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O planejamento – e instrumentos resultantes de seu processo, como planos e relatórios – é objeto de gran-
de parte do arcabouço legal do SUS, quer indicando processos e métodos de formulação, quer como requisitos 
para 昀椀ns de repasse de recursos e de controle e auditoria. Em relação ao planejamento e a instrumentos que 
lhe dão expressão concreta, destacam-se, inicialmente, as Leis Nº 8.080/1990 e Nº 8.142/1990 (Leis Orgânicas 
da Saúde). A primeira – Lei Nº 8.080/90 – atribui à direção nacional do SUS a responsabilidade de “elaborar o 
planejamento estratégico nacional no âmbito do SUS em cooperação com os estados, municípios e o Distrito 
Federal” (BRASIL, 1990a).
A referida Lei dedica o seu Capítulo III ao planejamento e orçamento. No primeiro artigo desse Capítulo, 
é estabelecido o processo de planejamento e orçamento do SUS, que “será ascendente, do nível local até o 
federal, ouvidos seus órgãos deliberativos, compatibilizando-se as necessidades da política de saúde com a 
disponibilidade de recursos em planos de saúde dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União” 
(BRASIL, 1990a). Essa lógica de formulação ascendente é um dos mecanismos relevantes na observância do 
princípio de unicidade do SUS. O seu cumprimento é desa昀椀o importante, tendo em conta as peculiaridades e 
necessidades próprias de cada município, estado e região do País, o que di昀椀culta a adoção de um modelo único 
aplicável a todas as instâncias
Nos parágrafos 1º e 2º do Art. 36, são de昀椀nidos a aplicabilidade dos planos de saúde e o 昀椀nanciamento das 
ações dele resultantes. O primeiro parágrafo estabelece que “os planos de saúde serão a base das atividades e 
programações de cada nível de direção do SUS e seu 昀椀nanciamento será previsto na respectiva proposta orça-
mentária” (BRASIL, 1990a). Já o segundo veta a “transferência de recursos para o 昀椀nanciamento de ações não 
previstas nos planos de saúde” (BRASIL, 1990a), salvo em situações emergenciais ou de calamidade pública 
de saúde. No Art. 37, a Lei atribui ao Conselho Nacional de Saúde a responsabilidade pelo estabelecimento de 
diretrizes para a elaboração dos planos de saúde, “em função das características epidemiológicas e da organi-
zação dos serviços em cada jurisdição administrativa” (BRASIL, 1990a).
Já a Lei Nº 8.142/90 (BRASIL, 1990b), no seu Art. 4º, entre os requisitos para o recebimento dos recursos 
provenientes do Fundo Nacional de Saúde, 昀椀xa que os municípios, estados e o Distrito Federal devem contar 
com plano de saúde e relatório de gestão “que permitam o controle de que trata o §4º do artigo 33 da Lei Nº 
8.080, de 19 de setembro de 1990” (esse parágrafo refere-se ao acompanhamento, pelo Ministério da Saúde, 
da aplicação de recursos repassados na conformidade da programação aprovada, a ser realizado por meio de 
seu sistema de auditoria).
É importante destacar igualmente as Portarias Nº 399, de 22 de fevereiro de 2006, e de Nº 699, de 30 de 
março subsequente, editadas pelo Ministério da Saúde: a primeira “divulga o Pacto pela Saúde 2006 - Consoli-
dação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do referido pacto” (BRASIL, 2006a) e, a outra, “regulamenta 
as Diretrizes Operacionais dos Pactos pela Vida e de Gestão” (BRASIL, 2006b). O Pacto pela Saúde envolve 
três componentes: o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de Gestão.
No Pacto de Gestão, os eixos são a descentralização, a regionalização, o 昀椀nanciamento, a programação 
pactuada e integrada, a regulação, a participação e o controle social, o planejamento, a gestão do trabalho e a 
educação na saúde.
O Sistema de Planejamento do SUS é objeto do item 4 do anexo da Portaria Nº 399/2006, estando nele 
contidos o seu conceito, princípios e objetivos principais, na conformidade do presente documento. Destaque, 
também, que o Pacto estabelece cinco pontos prioritários de pactuação para o planejamento, que são:
i) a adoção das necessidades de saúde da população como critério para o processo de planejamentono 
âmbito do SUS;
ii) a integração dos instrumentos de planejamento, tanto no contexto de cada esfera de gestão, quanto do 
SUS como um todo;
iii) a institucionalização e o fortalecimento do PlanejaSUS, com adoção do processo de planejamento, neste 
incluído o monitoramento e a avaliação, como instrumento estratégico de gestão do SUS;
iv) a revisão e a adoção de um elenco de instrumentos de planejamento – tais como planos, relatórios e 
programações – a serem adotados pelas três esferas de gestão, com adequação dos instrumentos legais do 
SUS no tocante a este processo e instrumentos dele resultantes; e
v) a cooperação entre as três esferas de gestão para o fortalecimento e a equidade do processo de plane-
jamento no SUS. (BRASIL, 2006a).
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Em relação ao 昀椀nanciamento, introduz e estabelece blocos especí昀椀cos: atenção básica; atenção de média 
e alta complexidade; vigilância em saúde; assistência farmacêutica e gestão do SUS. Con昀椀guram-se eixos 
prioritários para a aplicação de recursos (investimentos): o estímulo à regionalização e os investimentos para 
a atenção básica.
No contexto da regionalização, de昀椀ne que os principais instrumentos de planejamento para tanto são o 
PDR (Plano Diretor de Regionalização), o PDI (Plano Diretor de Investimento) e a PPI (Programa Pactuada e 
Integrada), a qual “deve estar inserida no processo de planejamento e deve considerar as prioridades de昀椀nidas 
nos planos de saúde em cada esfera de gestão” (BRASIL, 2006a). Segundo o Anexo II da Portaria, o planeja-
mento regional expressará as responsabilidades dos gestores para com a saúde da população do território e 
o conjunto de objetivos e ações, cujas prioridades – estabelecidas regionalmente – deverão estar re昀氀etidas no 
plano de saúde de cada município e do estado. Cria também o Colegiado de Gestão Regional com a função de 
“instituir um processo dinâmico de planejamento regional”. (BRASIL, 2006a).
No item 3 do capítulo relativo à responsabilidade sanitária, estão estabelecidos os compromissos de cada 
esfera no que concerne ao planejamento e programação. Destacam-se como responsabilidades comuns aos 
entes federados:
i) formular, gerenciar, implementar e avaliar o processo permanente de planejamento participativo e inte-
grado, de base local e ascendente, orientado por problemas e necessidades em saúde ..., construindo nesse 
processo o plano de saúde e submetendo-o à aprovação do Conselho de Saúde correspondente;
ii) formular, no plano de saúde, a política de atenção em saúde, incluindo ações intersetoriais voltadas para 
a promoção da saúde;
iii) elaborar relatório de gestão anual, a ser apresentado e submetido à aprovação do Conselho de Saúde 
correspondente. (BRASIL, 2006b).
Cabe destacar também as portarias que norteiam a organização e a implementação do Sistema de Plane-
jamento do SUS – pactuadas na CIT –, a saber:
•Portaria Nº 3.085, de 1º de dezembro de 2006, que regulamenta esse Sistema;
•Portaria Nº 3.332, do dia 28 subsequente, que aprova orientações gerais relativas aos instrumentos do 
PlanejaSUS e revoga a Portaria N.º 548/2001 (”Orientações Federais para a Elaboração e Aplicação da Agenda 
de Saúde, do Plano de Saúde, dos Quadros de Metas e do Relatório de Gestão como Instrumentos de Gestão 
do SUS”);
•Portaria Nº 1.229, de 24 de maio de 2007, que aprova orientações gerais para o 昀氀uxo do Relatório Anual 
de Gestão do SUS.
Registrem-se ainda as Portarias: Nº 376, de 16 de fevereiro de 2007; Nº 1.510, de 25 de junho de 2007; e 
Nº 1.885, de 9 de setembro de 2008, que institui incentivo 昀椀nanceiro para o PlanejaSUS; que desvincula o seu 
repasse da adesão ao Pacto pela Saúde; e que estabelece o incentivo de 2008, respectivamente. A íntegra 
dessas portarias especí昀椀cas do Sistema de Planejamento do SUS consta do item Portarias relativas ao Sistema 
de Planejamento do SUS, página 34.
Planejamento no SUS
No âmbito do Ministério da Saúde, até o 昀椀nal de 2005 – quando tomou a iniciativa de propor a construção do 
PlanejaSUS, como mencionado na apresentação –, o planejamento pautava as suas ações principalmente no 
atendimento às demandas interna e externa, esta última oriunda da coordenação do correspondente sistema 
federal, exercida pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP). Ao MP cabe, assim, conduzir o 
planejamento estratégico do governo federal. As demandas internas referem-se sobretudo a informações para 
o atendimento de necessidades técnico-políticas.
O Sistema Federal de Planejamento tem uma agenda estabelecida, mediante a qual responde também às 
exigências constitucionais e legais, entre as quais 昀椀guram a elaboração do Plano Plurianual – a cada quatro 
anos – e as suas revisões, das propostas anuais de diretrizes orçamentárias e do orçamento, que balizam a 
aprovação das respectivas leis – LDO e LOA –, do Balanço Geral da União e da Mensagem do Executivo ao Le-
gislativo. Além dessas determinações legais, o Sistema requer também o acompanhamento, o monitoramento, 
a atualização e a avaliação das ações. Mesmo reconhecendo os avanços na alocação dos recursos públicos 
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– baseados em objetivos de médio e longo prazos, com melhor associação às necessidades de saúde –, é im-
portante considerar que demandas contingenciais de curto prazo ainda prejudicam o processo de estruturação 
e consolidação do SUS.
Embora responda às necessidades internas e externas, até então o sistema de planejamento no MS não 
dispunha de medidas que viabilizem o aperfeiçoamento do trabalho e que possibilitassem a oportuna e efetiva 
melhoria da gestão do Sistema, da atenção e da vigilância em saúde, inclusive no tocante à reorientação das 
ações. Tratava-se, na realidade, da insu昀椀ciência de um processo de planejamento do Sistema Único de Saúde, 
em seu sentido amplo – neste compreendido o monitoramento e a avaliação –, que contribuísse para a sua 
consolidação que, conforme assinalado, é uma competência legal do gestor federal, em cooperação com as 
demais instâncias de direção do Sistema.
O Ministério da Saúde e as Secretarias Estaduais de Saúde recebem frequentemente, da parte de gestores 
e técnicos do SUS, solicitação de orientações e cooperação técnica para a elaboração de instrumentos de pla-
nejamento, em especial planos de saúde e relatórios de gestão. Observa-se, por outro lado, que estados e mu-
nicípios têm se esforçado para formulá-los, quer para 昀椀ns de habilitação em uma condição de gestão – e, após 
o Pacto pela Saúde, para a formalização do Termo de Compromisso de Gestão –, quer para subsidiar auditorias 
e controles, a cargo das instâncias incumbidas destas atividades. Como um instrumento essencial de gestão, 
cabe ao planejamento contribuir para que o SUS responda, com qualidade, às demandas e necessidades de 
saúde, avançando de forma ágil rumo a sua consolidação.
O processo ascendente de planejamento de昀椀nido pela Lei Orgânica da Saúde con昀椀gura-se relevante de-
sa昀椀o para os responsáveis por sua condução, em especial aqueles das esferas estadual e nacional, tendo em 
conta a complexidade do per昀椀l epidemiológico brasileiro, aliada à quantidade e diversidade dos municípios, 
além da grande desigualdade em saúde ainda prevalente, tanto em relação ao acesso, quanto à integralidade 
e à qualidade da atenção prestada. Em relação à gestão, é importante levar em conta o fato de que cerca de 
90% dos municípios têm menos de 50 mil habitantes e que 48% menos de 10 mil (INSTITUTO BRASILEIRO DE 
GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA, 2004). Particularmente no tocante ao planejamento, a organização das ações 
ainda é bastante precária, principalmente nos municípios de médio e pequeno portes, o que di昀椀culta o exercício 
e昀椀ciente e efetivo de seu papel fundamental na conformação do SUS neste nível.
Cabe ressaltarque, apesar dos esforços empreendidos desde a criação do SUS e os avanços logrados, a 
área de planejamento do Sistema ainda carece, nas três esferas de gestão, de recursos humanos em quantida-
de e qualidade. Observa-se que falta, não raro, infraestrutura e atualização contínua nas técnicas e métodos do 
planejamento em si – sobretudo em se tratando de monitoramento e avaliação, no seu sentido mais amplo –, 
assim como o domínio necessário das características e peculiaridades que cercam o próprio SUS e do quadro 
epidemiológico do território em que atuam. Tais condições são estratégicas para a coordenação do processo 
de planejamento e, portanto, para o funcionamento harmônico do PlanejaSUS. É oportuno reiterar, nesse par-
ticular, os pontos essenciais de pactuação para o Sistema de Planejamento do SUS – PlanejaSUS –, de昀椀nidos 
no Pacto pela Saúde 2006, em especial a institucionalização e o fortalecimento deste Sistema, “com adoção 
do processo de planejamento, neste incluído o monitoramento e a avaliação, como instrumento estratégico de 
gestão do SUS”. (BRASIL, 2006a).
Conceito e caracterização
De昀椀ne-se como Sistema de Planejamento do Sistema Único de Saúde – PlanejaSUS – a atuação contínua, 
articulada, integrada e solidária das áreas de planejamento das três esferas de gestão do SUS. Tal forma de 
atuação deve possibilitar a consolidação da cultura de planejamento de forma transversal às demais ações 
desenvolvidas no Sistema Único de Saúde. Nesse sentido, o PlanejaSUS deve ser entendido como estratégia 
relevante à efetivação do SUS. Para o seu funcionamento, são claramente de昀椀nidos os objetivos e as respon-
sabilidades das áreas de planejamento de cada uma das esferas de gestão, de modo a conferir efetiva direcio-
nalidade ao processo de planejamento que, vale reiterar, compreende o monitoramento e a avaliação.
Na condição de sistema, e consoante à diretriz relativa à direção única do SUS em cada esfera de gestão, o 
PlanejaSUS não envolve nenhuma forma de subordinação entre as respectivas áreas de planejamento. Nesse 
sentido, a sua organização e operacionalização baseiam-se em processos que permitam o seu funcionamento 
harmônico entre todas as esferas do SUS. Para tanto, tais processos deverão ser objeto de pactos objetiva-
mente de昀椀nidos, com estrita observância dos papéis especí昀椀cos de cada um, assim como das respectivas 
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peculiaridades, necessidades e realidades sanitárias. O desenvolvimento de papéis especí昀椀cos visa, principal-
mente, potencializar e conferir celeridade e resolubilidade ao PlanejaSUS, tanto na sua implantação, quanto no 
seu funcionamento, monitoramento e avaliação contínuos.
Como parte integrante do ciclo de gestão, o PlanejaSUS deve estar próximo dos níveis de decisão do SUS, 
buscando permanentemente, de forma tripartite, a pactuação de bases funcionais de planejamento, monitora-
mento e avaliação do SUS, bem como promovendo a participação social e a integração intra e intersetorial, 
considerando os determinantes e condicionantes de saúde. Essa integração deve buscar o envolvimento de 
todos os pro昀椀ssionais. Tal entendimento explicita o caráter transversal dessa função e, por conseguinte, o papel 
das áreas de planejamento nas três esferas que, em síntese, é de:
•coordenar os processos de formulação, monitoramento e avaliação dos instrumentos básicos do Planeja-
SUS; e
•prover as demais áreas técnicas de mecanismos - como métodos e processos - para que possam formular, 
monitorar e avaliar os seus respectivos instrumentos, segundo as suas especi昀椀cidades e necessidades.
Para o alcance do êxito esperado com o PlanejaSUS, estão identi昀椀cadas algumas condições e medidas 
importantes. Tais condições e medidas – ou eixos norteadores – podem gerar duplo benefício. De um lado, 
dariam celeridade ao atendimento de necessidades importantes da gestão do SUS, de que são exemplos a 
formulação ou a revisão de planos, programações e relatórios gerenciais. De outro, viabilizariam a conformação 
ágil do PlanejaSUS, tendo em vista o caráter concreto de algumas medidas indicadas no presente documento.
Entre as condições necessárias, estão o apoio ao PlanejaSUS, sobretudo por parte dos gestores e repre-
sentantes do controle social, incorporando o planejamento como instrumento estratégico para a gestão do 
SUS. Esse apoio deverá ser buscado principalmente junto aos Colegiados de Gestão Regionais, às Comissões 
Intergestores (CIB e CIT), aos Conselhos Nacionais de Secretários Estaduais e Municipais de Saúde (Conass 
e Conasems) e aos Conselhos de Secretários Municipais de Saúde (Cosems). Trata-se de tarefa a ser assumi-
da, inicialmente, por todos os pro昀椀ssionais que atuam em planejamento no SUS, para o que deve também ser 
buscada a contribuição, por exemplo, de organismos internacionais – como as Organizações Pan-Americana e 
Mundial da Saúde –, de instituições de ensino, de pesquisa e entidades a昀椀ns.
Outra condição importante é a adesão institucional mediante a observância da regulamentação do Plane-
jaSUS, expressa nas referidas Portarias Nº 3.085/2006 e Nº 3.332/2006, e outras decorrentes de pactuação 
tripartite, de que são exemplos processos de monitoramento e de avaliação dos instrumentos básicos, conso-
ante às de昀椀nições contidas nas Leis Orgânicas da Saúde. Constituem igualmente condições essenciais para a 
institucionalização do PlanejaSUS nas três esferas de gestão: a capacitação de recursos humanos para o pro-
cesso de planejamento do SUS; a geração de informações gerenciais para a tomada de decisão; a adequação 
do arcabouço legal relativo ao planejamento; a cooperação técnica e 昀椀nanceira para o planejamento no SUS; e 
o provimento de estrutura e infra-estrutura para o desenvolvimento da atividade de planejamento.
Objetivo geral
O PlanejaSUS tem por objetivo geral coordenar o processo de planejamento no âmbito do SUS, tendo em 
conta as diversidades existentes nas três esferas de governo, de modo a contribuir – oportuna e efetivamente 
– para a sua consolidação e, consequentemente, para a resolubilidade e qualidade da gestão e da atenção à 
saúde.
Objetivos especí昀椀cos
São objetivos especí昀椀cos do Sistema de Planejamento do SUS:
a) formular propostas e pactuar diretrizes gerais para o processo de planejamento no âmbito do SUS e seu 
contínuo aperfeiçoamento;
b) propor metodologias e modelos de instrumentos básicos do processo de planejamento, englobando o 
monitoramento e a avaliação, que traduzam as diretrizes do SUS, com capacidade de adaptação às particula-
ridades de cada esfera administrativa;
c) apoiar a implementação de instrumentos permanentes de planejamento para as três esferas de gestão 
do SUS, que sirvam de parâmetro mínimo para o processo de monitoramento, avaliação e regulação do SUS;
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d) apoiar a implementação de processo permanente e sistemático de planejamento nas três esferas de ges-
tão do SUS, neste compreendido o planejamento propriamente dito, o monitoramento e a avaliação;
e) promover a institucionalização, fortalecendo e reconhecendo as áreas de planejamento no âmbito do 
SUS, nas três esferas de governo, como instrumento estratégico de gestão do SUS;
f) apoiar e participar da avaliação periódica relativa à situação de saúde da população e ao funcionamento 
do SUS, provendo os gestores de informações que permitam o seu aperfeiçoamento e/ou redirecionamento;
g) implementar e difundir uma cultura de planejamento que integre e quali昀椀que as ações do SUS nas três 
esferas de governo, com vistas a subsidiar a tomada de decisão por parte de seus gestores;
h) promover a educação permanente em planejamento para os pro昀椀ssionais que atuam neste âmbito no 
SUS;
i) promover a e昀椀ciência dos processos compartilhados de planejamento e a e昀椀cácia dosresultados;
j) incentivar a participação social como elemento essencial dos processos de planejamento;
k) promover a análise e a formulação de propostas destinadas a adequar o arcabouço legal no tocante ao 
planejamento no SUS;
l) implementar uma rede de cooperação entre os três entes federados, que permita amplo compartilhamento 
de informações e experiências;
m)identi昀椀car, sistematizar e divulgar informações e resultados decorrentes das experiências em planeja-
mento, sobretudo no âmbito das três esferas de gestão do SUS, assim como da produção cientí昀椀ca;
n) fomentar e promover a intersetorialidade no processo de planejamento do SUS;
o) promover a integração do ciclo de planejamento e gestão no âmbito do SUS, nas três esferas de governo;
p) monitorar, avaliar e manter atualizado o processo de planejamento e as ações implementadas, divul-
gando os resultados alcançados, de modo a fortalecer o PlanejaSUS e a contribuir para a transparência do 
processo de gestão do SUS;
q) promover a adequação, a integração e a compatibilização entre os instrumentos de planejamento do SUS 
e os de governo;
r) promover a discussão visando o estabelecimento de política de informação em saúde; e
s) promover a discussão e a inclusão do planejamento na proposta de planos de carreira, cargo e salários 
do SUS.
Responsabilidades
As áreas e pro昀椀ssionais que atuam em planejamento nas três esferas de gestão do SUS assumirão compro-
missos e responsabilidades voltadas à implantação, implementação, aperfeiçoamento e consolidação do Pla-
nejaSUS. A seguir, são descritas as responsabilidades nos âmbitos federal, estadual e municipal, identi昀椀cadas 
pelos pro昀椀ssionais participantes das o昀椀cinas macrorregionais e dos encontros do Sistema de Planejamento do 
SUS.
No âmbito federal
a) Coordenação do processo nacional de planejamento do SUS, em cooperação com os estados e municí-
pios;
b) organização, implantação e implementação do PlanejaSUS em âmbito nacional;
c) cooperação técnica e 昀椀nanceira na implantação e implementação do Planejasus em cada esfera de go-
verno, bem como para a formulação, monitoramento e avaliação dos instrumentos básicos de昀椀nidos para este 
Sistema;
d) implementação de rede, no âmbito do planejamento, voltada à articulação e integração das três esferas 
de gestão do SUS e à divulgação de informações e experiências de interesse do PlanejaSUS, bem como à 
disseminação do conhecimento técnicocientí昀椀co na área;
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e) promoção da educação permanente em planejamento para os pro昀椀ssionais que atuam em planejamento 
no SUS;
f) participação no Grupo de Planejamento da Secretaria Técnica da Comissão Intergestores Tripartite (CIT);
g) formulação e apresentação, para análise e deliberação da CIT, de propostas relativas ao funcionamento 
e aperfeiçoamento do PlanejaSUS e dos seus instrumentos básicos;
h) mobilização e coordenação do grupo de colaboradores, composto por especialistas e pro昀椀ssionais que 
atuam nas áreas de planejamento do SUS, no processo de planejamento e orçamento na esfera federal e em 
instituições de ensino e pesquisa, com vistas a apoiar o MS no cumprimento de suas responsabilidades junto 
ao PlanejaSUS;
i) apoio aos grupos de trabalho e demais fóruns da CIT em questões relativas ao planejamento no âmbito 
do SUS;
j) organização de sistema informatizado que agregue informações gerenciais em saúde de interesse do 
planejamento, valendo-se dos sistemas já existentes;
k) implantação, monitoramento e avaliação sistemática do processo de planejamento do SUS no âmbito 
federal e apoio a este processo nos estados e municípios;
l) utilização dos Planos Estaduais e Municipais de Saúde como subsídio prioritário na formulação do Plano 
Nacional de Saúde, observada a Política Nacional de Saúde;
m)sensibilização dos gestores para incorporação do planejamento como instrumento estratégico de gestão 
do SUS;
n) assessoria aos estados na de昀椀nição de estratégias voltadas ao fortalecimento e à organização do pro-
cesso de planejamento estadual.
No âmbito estadual
a) Organização e coordenação do PlanejaSUS no âmbito estadual e apoio a este processo nos municípios;
b) apoio ao MS na implementação e aperfeiçoamento do PlanejaSUS em âmbito nacional;
c) implementação das diretrizes, metodologias, processos e instrumentos pactuados no âmbito do Planeja-
SUS;
d) assessoria aos municípios na de昀椀nição de estratégias voltadas ao fortalecimento e organização do pro-
cesso de planejamento local e regional;
e) utilização de Planos Regionais/Municipais de Saúde como subsídio prioritário na formulação do Plano 
Estadual de Saúde, observada a Política de Saúde respectiva;
f) coordenação do processo de planejamento regional de forma articulada, integrada e participativa, com 
a aplicação e adaptação – às realidades locais – das metodologias, processos e instrumentos pactuados no 
âmbito do PlanejaSUS;
g) apoio à organização e funcionamento dos Colegiados de Gestão Regionais;
h) estímulo à criação e/ou apoio a câmaras especí昀椀cas e grupos de trabalho dos CGR e CIB em questões 
relativas ao planejamento no âmbito do SUS;
i) fortalecimento das áreas de planejamento do estado e apoio às referidas áreas municipais;
j) monitoramento e avaliação das ações de planejamento no âmbito estadual e apoio aos municípios para o 
desenvolvimento deste processo;
k) estímulo ao estabelecimento de políticas públicas de saúde de forma articulada e intersetorial;
l) desenvolvimento da cooperação técnica e 昀椀nanceira aos municípios no âmbito do PlanejaSUS;
m)promoção e apoio à educação permanente em planejamento para os pro昀椀ssionais que atuam no contexto 
do planejamento no SUS, em parceria com o MS e municípios;
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n) participação na implementação de rede, no âmbito do planejamento, voltada à articulação e integração 
das três esferas de gestão do SUS e à divulgação de informações e experiências de interesse do PlanejaSUS, 
bem como à disseminação do conhecimento técnico-cientí昀椀co na área;
o) apresentação, para análise e deliberação da Comissão Intergestores Bipartite – CIB –, de propostas re-
lativas ao funcionamento e aperfeiçoamento do PlanejaSUS no respectivo âmbito;
p) apoio às câmaras e grupos de trabalho da CIB em questões relativas ao planejamento no âmbito do SUS;
q) sensibilização dos gestores para incorporação do planejamento como instrumento estratégico de gestão 
do SUS.
No âmbito municipal
a) Coordenação, execução e avaliação do processo de planejamento do SUS no âmbito municipal, conso-
ante aos pactos estabelecidos no âmbito do PlanejaSUS;
b) apoio ao estado e ao MS na implementação e aperfeiçoamento do PlanejaSUS;
c) implementação das diretrizes, metodologias, processos e instrumentos de昀椀nidos de forma pactuada no 
âmbito do PlanejaSUS;
d) sensibilização dos gestores e gerentes locais para incorporação do planejamento como instrumento es-
tratégico de gestão do SUS;
e) elaboração dos instrumentos básicos de planejamento de forma articulada, integrada e participativa, com 
a aplicação e adaptação – às realidades locais – das metodologias, processos e instrumentos pactuados no 
âmbito do PlanejaSUS;
f) participação na implementação de rede, no âmbito do planejamento, voltada à articulação e integração 
das três esferas de gestão do SUS e à divulgação de informações e experiências de interesse do PlanejaSUS, 
bem como à disseminação do conhecimento técnico-cientí昀椀co na área;
g) participação e promoção de capacitação em planejamento, monitoramento e avaliação, na perspectiva da 
política da educação permanente;
h) promoção de mecanismos de articulação entre as diversas áreas da SMS e com outros setores do mu-
nicípio;
i) estímulo ao estabelecimento de políticas públicas de saúde de forma articulada e intersetorial;j) implementação do planejamento local com monitoramento e avaliação das ações propostas, bem como 
divulgação dos resultados alcançados;
k) coordenação de ações participativas visando a identi昀椀cação de necessidades da população, tendo em 
vista a melhoria das ações e serviços de saúde;
l) operacionalização, monitoramento e avaliação dos instrumentos de gestão do SUS e retroalimentação de 
informações necessárias às três esferas;
m)promoção da estruturação, institucionalização e fortalecimento do PlanejaSUS no município, com vistas 
a legitimá-lo como instrumento estratégico de gestão do SUS;
n) participação no processo de planejamento regional de forma articulada, integrada e participativa, com 
a aplicação e adaptação – às realidades locais – das metodologias, processos e instrumentos pactuados no 
âmbito do PlanejaSUS;
o) apoio à organização e funcionamento dos Colegiados de Gestão Regionais.
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO E NORMATIVO
A noção de planejamento é aplicada, fundamentalmente, em diferentes áreas do conhecimento como Admi-
nistração, Economia e Política. Um dos pontos essenciais do planejamento é sua natureza estratégica, muito 
in昀氀uenciada pelo uso nas ações militares.
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Na geopolítica, o planejamento estratégico pertence à própria natureza da diplomacia e das relações interna-
cionais. No senso comum, a ideia costuma estar associada a organizar atividades, buscar melhores resultados, 
reduzir con昀氀itos e incertezas. Neste sentido, programação guarda semelhança com o planejamento, embora 
seja uma expressão associada a objetivos delimitados e pontuais. Planejar ações políticas, de昀椀nir estratégias 
econômicas, esquemas regulatórios, modelos de administração de empresas e negócios em geral fazem parte 
do cotidiano da ordem política e social. Como especialidade em seus diferentes ramos, o tema do planejamento 
é tratado por especialistas renomados em vasta literatura especializada das disciplinas aqui assinaladas.
Pode-se a昀椀rmar que planejar é reduzir incertezas. Logo, implica em algum grau de intervenção na econo-
mia, associa-se a práticas regulatórias, orienta investimentos e está diretamente vinculado à alocação e昀椀ciente 
de recursos. No setor saúde, as práticas de planejamento estão presentes em todo o processo que é conhecido 
como Gestão do SUS.
Para esses objetivos, tratar-se-á planejamento e programação como áreas de conhecimento e atividades 
referidas ao setor saúde, no qual o tema tem ampla utilização e grande diversidade de abordagens entre pes-
quisadores e dirigentes nas áreas pública e privada. De昀椀nir metas, estabelecer objetivos e planejar ou progra-
mar ações representam o dia-a-dia dos gestores do setor público em saúde. As atividades regulatórias, sejam 
por meio de auditoria de processos ou de resultados, são afetadas por tais de昀椀nições de objetivos e de metas.
Este capítulo abordará noções estabelecidas entre especialistas, sem a preocupação de cobrir todo o deba-
te. Mais adiante serão referenciados alguns autores e textos que podem ser consultados para aprofundamento 
no tema e para conhecer o modo como são operadas no cotidiano do planejamento as diferentes técnicas aqui 
discutidas.
Em termos atuais, muito do que se discute sobre planejamento e técnicas de programação está associado 
à noção de contrato. O estabelecimento de contratos de entes públicos entre si e com agentes privados tem se 
tornado uma realidade cada vez mais forte no SUS, seguindo uma tendência internacional. Isto tem trazido para 
as arenas decisórias os interesses de atores, com ou sem 昀椀ns lucrativos.
Buscando desconstruir a ideia usual de contrato de mercado strictu sensu, tem-se trabalhado esta interação 
de atores públicos e privados, muitas vezes de forma controversa, como um dos aspectos da governança. Antes 
de tratar do planejamento e da programação como parte dos diferentes mecanismos de governança presentes 
na política de saúde será apresentado o modo como se instituiu no setor saúde o tema do planejamento para 
o desenvolvimento social. Em seguida, serão discutidos aspectos da programação em saúde e o modo como 
essa se consolidou no Brasil. Há uma longa história do planejamento em saúde na experiência internacional e, 
especialmente, na América Latina. Um grande número de autores tratou deste tema orientado à construção de 
sistemas públicos de saúde e às reformas sanitárias.
Assim, foi criada uma sólida tradição em associar o planejamento às políticas de saúde. Em diversos casos, 
a produção dos autores principais foi aceita e praticada por agências de cooperação internacional na América 
Latina e, em particular, no Brasil. A seguir, uma resumida apresentação de algumas das principais abordagens 
sobre o assunto, sem a preocupação de abranger todo o tema.
Método CENDES/OPAS
Uma das mais antigas estratégias de planejamento em saúde na América Latina foi o desenho do método 
conhecido como CENDES/ OPAS, que surge em um ambiente favorável à intervenção do Estado na economia 
como forma de reduzir ou compensar as crises econômicas por meio do planejamento e do estabelecimento de 
incentivos especí昀椀cos. Fundamentalmente a partir da década de 1920, a noção do planejamento foi entendida 
na América Latina como uma ferramenta do Estado para a promoção do desenvolvimento social e econômico. 
Na Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), por exemplo, um setor da Organização das Nações 
Unidas (ONU) criado em 1948, o planejamento econômico é visto como uma atividade governamental orientada 
a romper com a dependência dos países latino-americanos frente às economias desenvolvidas e estimular o 
crescimento econômico. As relações entre o pensamento cepalino, suas conexões com as técnicas de plane-
jamento e a emergência do planejamento estratégico no contexto da América Latina foram tratadas por muitos 
especialistas. Giovanella (1991) apresenta uma análise minuciosa de todo o processo e de suas lacunas, a qual 
inclui a descrição da formação e dos conteúdos do método CENDES/OPAS e a emergência do planejamento 
estratégico sob a in昀氀uência de formuladores relevantes para a cultura técnica da saúde pública no Brasil, como 
Mario Testa e Carlos Matus.
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Como analisado por Giovanella (1991), esse método aplica os fundamentos do planejamento da CEPAL no 
setor saúde para otimizar ganhos econômicos e diminuir custos, sendo a escolha de prioridades feita a partir 
da relação custo/benefício.
O objetivo era orientar investimentos em programas com menores custos para mortes evitadas em um mo-
delo de planejamento de caráter normativo.
Esse método foi muito difundido no Brasil e ensinado nas escolas de saúde, em cursos acadêmicos e em 
treinamento de gestores. A estrutura era em forma de planilha, onde informações de recursos utilizados, custos 
por absorção e agravos evitados eram cruzadas com o objetivo de orientar as decisões alocativas ou analisar 
o desempenho de sistemas e programas. A di昀椀culdade estava na obtenção de informações consistentes e, 
principalmente, em estabelecer os benefícios esperados.
Embora seja difícil especi昀椀car quando e onde o planejamento central tenha começado no setor saúde, cer-
tamente o Método CENDES/OPAS representou o modelo institucional e o昀椀cial de busca de racionalidade buro-
crática no âmbito de estruturas administrativas (ministérios, institutos e secretarias de saúde) que operavam de 
modo predominante por meio de hierarquias, comando e controle. Ao longo de décadas, estruturas híbridas de 
cooperação entre Estado e mercado, que hoje podem ser trabalhadas no âmbito da governança, não estiveram 
presentes na agenda política do sistema público de saúde. Uma série de soluções de planejamento em saúde 
se desenvolveu enquanto o método patrocinado pela OrganizaçãoPan-Americana de Saúde (OPAS) perdia 
importância. A perda de relevância pode ser atribuída a um conjunto de fatores, dentre os quais a di昀椀culdade 
na obtenção de informações adequadas e o foco na produtividade e e昀椀ciência econômica em uma área espe-
cial, como a de saúde, contribuindo para a perda de consenso entre os especialistas, dirigentes e lideranças 
setoriais.
Em seu lugar, duas importantes estratégias se disseminaram em nosso país no que diz respeito à difusão de 
ideias de especialistas em planejamento para os dirigentes setoriais. São elas as abordagens de planejamento 
estratégico-situacional e as diferentes práticas de programação em saúde. Tratar-se-á resumidamente destes 
dois temas antes de entrar no item hoje dominante em termos de planejamento e que se refere aos mecanis-
mos de governança e à entrada em cena da Nova Gerência Pública.
Planejamento estratégico
O planejamento estratégico é uma concepção geral que implica em dar à dimensão política o centro da ela-
boração de modelos. As relações entre atores políticos e instituições, tratadas como arenas, são analisadas e 
as orientações e estratégias são de昀椀nidas a partir de conjunturas e equilíbrios de poder (MATUS, 1993). Muitos 
autores e instituições de saúde no Brasil utilizaram, desde a década de 1980, modelos diretamente de昀椀nidos 
por Carlos Matus e por Mario Testa ou 昀椀zeram adaptações ou desenvolvimentos a partir de suas ideias (TEIXEI-
RA, 1993; RIVERA; HARTMANN, 2003; PAIM, TEIXEIRA, 2006). Especi昀椀camente com relação às concepções 
de planejamento situacional, Giovanella (1991) a昀椀rma que o planejamento estratégico situacional é uma evolu-
ção do pensamento crítico dos anos sessenta em relação ao planejamento econômico.
O Planejamento Estratégico Situacional (PES) se caracteriza por tentar conciliar a ação sobre uma realida-
de complexa, com um olhar estratégico e situacional, considerando a visão de múltiplos atores e a utilização 
de ferramentas operacionais para o enfrentamento de problemas. Pode ser considerado, conforme assinalado 
por Giovanella (1991), como uma vertente do planejamento estratégico de saúde, pois o pensamento de Matus, 
pelo seu frequente trabalho como assessor da OPAS, tem sofrido adaptações para a saúde. O PES se divide 
em quatro momentos, a saber: Explicativo: seleção e análise dos problemas relevantes para os atores chaves 
e sobre os quais se deseja atuar. Normativo: construção do plano de intervenção, a situação objetivo que se 
deseja alcançar. Estratégico: análise de viabilidade das ações e a construção de sua viabilidade quando consi-
deradas essenciais. Tático-operacional: implementação do plano.
O enfoque estratégico foi adotado, como dito, de modo direto ou adaptado para a cultura técnica do setor 
saúde no Brasil. Uma grande variedade de livros, artigos e teses foi produzida, assim como relatórios e consul-
torias a governos municipais, estaduais e ao Ministério da Saúde, desde o 昀椀m da década de 1980 e ao longo 
da implantação do SUS, nos anos 1990.
Embora haja uma ênfase em atores políticos, as matrizes fundadoras e as diversas correntes políticas que 
animaram o debate entre correntes de planejamento situacional e estratégico na América Latina se fundamen-
tavam na concepção marxista de estruturas de classes sociais (GIORDANI, 1979).
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A emergência dessa concepção de planejamento converge historicamente com a construção do movimento 
de reforma da saúde pública nos países latinos e a luta pela redemocratização dos países que estavam sobre 
regimes ditatoriais.
O pensamento marxista era muito presente na construção das políticas de saúde e de seus mecanismos 
estratégicos de desenvolvimento. Vale assinalar que a importância e relevância destes enfoques do planeja-
mento, que acabam por ampliar a sua base cognitiva e que se tornaram in昀氀uentes nas instituições de saúde na 
América Latina e Brasil, em particular, ocorrem simultaneamente a enfoques bastante distintos já em curso em 
outros países. Na década de 1980, começa a se desenvolver o modelo da Nova Gerência Pública, oriundo da 
cultura técnica britânica que se dissemina pela Comunidade Europeia. 
Além disso, com tradições fortemente arraigadas nos Estados Unidos, e de desenvolvimento anterior, os 
modelos de Teoria dos Jogos tratam de problemas semelhantes aos dos con昀氀itos de atores e instituições do 
planejamento estratégico, apesar de orientações políticas bem diferentes e de modelos de análise fortemente 
matematizados.
Essas orientações chegam com maior força política ao Brasil apenas em meados da década de 1990 e por 
meio de instituições fora do eixo da saúde pública.
O planejamento estratégico no Brasil foi adotado em sua abordagem técnico-política, in昀氀uenciando o de-
senho dos distritos sanitários e a organização dos serviços de saúde. Paim (1993) contesta a adoção desse 
planejamento situacional para a organização dos distritos, devido às limitações do método no que concerne à 
compreensão integral da realidade e dos sujeitos. Essa visão mais abrangente preconizada por Paim, que con-
sidera os elementos da promoção da saúde, da produção social da saúde e da visão de território vivo de Milton 
Santos (1978), 昀椀cou hegemônica no que se convencionou chamar movimento de Saúde Coletiva.
As reformas de saúde nos anos 1970 foram in昀氀uenciadas por uma série de movimentos populares e políti-
cos de redemocratização na América Latina, o que resultou numa outra forma de entender e construir planeja-
mento em saúde e contribuiu com a construção – na academia –, do campo de Saúde Coletiva no Brasil.
Em consonância com a disseminação de abordagens do planejamento em saúde a partir de enfoques es-
tratégicos, outra tradição se formou no setor saúde brasileiro e se relaciona à programação em saúde, o que 
passaremos a tratar na seção seguinte.
A Legislação aplicável ao planejamento no SUS
O planejamento no SUS é de responsabilidade conjunta das três esferas da federação, sendo que a União, 
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devem desenvolver suas respectivas atividades de maneira 
funcional para conformar um sistema de Estado que seja nacionalmente integrado. Assim, as atividades de 
planejamento desenvolvidas de forma individual, em cada uma das esferas, em seus respectivos territórios, 
devem levar em conta as atividades das demais esferas, buscando gerar complementaridade e funcionalidade.
Essa articulação de tarefas entre as três esferas da Federação deve ser organizada a partir de uma distri-
buição de responsabilidades e atribuições de昀椀nidas pelas normas e acordos vigentes. O Ministério da Saúde, o 
CONASS e o CONASEMS, em consonância com o Conselho Nacional de Saúde, de昀椀nem as diretrizes gerais 
de elaboração do planejamento para todas as esferas de gestão, estabelecem as prioridades e os objetivos 
nacionais.
Os Municípios, a partir das necessidades locais, das diretrizes estabelecidas pelos conselhos municipais 
de saúde, das prioridades estaduais e nacionais, elaboram, implementam e avaliam o ciclo do planejamento 
municipal.
A partir das necessidades de saúde no âmbito estadual, das diretrizes estabelecidas pelos conselhos esta-
duais de saúde e observadas as prioridades nacionais, os estados, em parceria com os COSEMS, coordenam 
o ciclo de elaboração, implementação e avaliação do planejamento em seus territórios, buscando articulação de 
processos e instrumentos. O Distrito Federal, pelas suas peculiaridades, assume as responsabilidades típicas 
das secretarias de estado e de município.
Na busca da equidade regional, o Estado e os Municípios — em conjunto com seus pares nas respectivas 
regiões de saúde —, de昀椀nem as prioridades regionais e estabelecem as responsabilidades sanitárias de cada 
ente na região. Os planos e metas regionais resultantes das pactuações intermunicipais constituirão a base 
para os planos e metas estaduais, que promoverãoa equidade inter-regional (§ 2°, art. 30, LC n° 141, de 2012).
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Além disso, o planejamento no SUS deve ter como base territorial as regiões de saúde, uma vez que essas 
são os espaços geográ昀椀cos fundamentais de garantia da integralidade das ações e serviços de saúde para a 
população no SUS. A Região de Saúde representa a unidade de referência para a análise da dinâmica socioe-
conômica e da situação de saúde da população, o dimensionamento da capacidade instalada de produção de 
serviços, o levantamento dos recursos 昀椀scais, dos pro昀椀ssionais e equipamentos disponíveis e para a projeção 
de uma imagem-objetivo da rede de atenção à saúde.
Assim, o planejamento no SUS se fundamenta em uma dinâmica federativa em que cada uma das esferas 
possui suas atribuições especí昀椀cas, que articuladas produzem um planejamento orientado para impulsionar 
estratégias de regionalização.
Os princípios gerais para o planejamento no Estado Brasileiro, com foco no setor saúde, estão dispostos ao 
longo de um conjunto de normas de diversas naturezas, editadas ao longo de quase três décadas9. A legislação 
a ser observada no campo da saúde é composta tanto por normas gerais aplicáveis ao planejamento governa-
mental, quanto pelas normas especí昀椀cas editadas no âmbito do SUS, conforme pode ser visto nos Quadros.
Assim, o planejamento no SUS deve observar ambos os conjuntos de normas de forma a articular o plane-
jamento setorial com o ciclo geral de planejamento governamental da Federação.
As regras gerais de planejamento são orientações que devem ser seguidas por todas as áreas desenvolve-
doras de políticas públicas e estão expressas, em sua maior parte, nos art. 165 a 169 e 195, § 2°, da Consti-
tuição de 1988, e na Lei Complementar n° 101, de 2000, além das normas de Direito Financeiro estabelecidas 
anteriormente pela Lei n° 4.320, de 1964. 
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O setor saúde deve se orientar primeiramente por essas regras e, subsidiariamente, pelas disposições 
constantes das regras setoriais ou especí昀椀cas que abrangem um conjunto mais amplo de normas, desde as 
Leis Orgânicas até as publicações infralegais, como portarias e resoluções mais recentes, com pode ser visto 
no Quadro.
Principais normas e disposições especí昀椀cas sobre o planejamento governamental no SUS
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Princípios do planejamento governamental no SUS
As diretrizes estabelecidas por esse conjunto de normas podem ser elencadas em sete princípios gerais que 
orientam os gestores das três esferas da Federação na organização de suas atividades de planejamento, com 
destaque para as disposições estabelecidas no Decreto n° 7.508, de 2011, na LC n° 141, de 2012, e especial-
mente na Portaria n° 2.135, de 25 de setembro de 2013, que de昀椀ne de forma mais explícita as diretrizes atuais 
para o planejamento no SUS. Esses princípios estão apresentados nas seções a seguir.
Princípio 1: o planejamento consiste em uma atividade obrigatória e contínua
O processo de planejamento em saúde é de responsabilidade de cada ente federado, a ser desenvolvido de 
forma contínua, articulada, ascendente, integrada e solidária, entre as três esferas de governo, na medida em 
que visa dar direcionalidade à gestão pública da saúde.
Assim, os entes da Federação devem, obrigatoriamente, realizar atividades de planejamento. A elaboração 
dos instrumentos de planejamento estabelecidos pela legislação são obrigações condicionantes, inclusive, para 
o recebimento das transferências intergovernamentais.
O planejamento regular permite dotar os gestores de informações que possibilitem uma ação mais efetiva 
sobre a realidade sanitária e redirecionar as ações com vistas a melhorar as condições de saúde da população.
Entretanto, para que se consiga construir um planejamento que permita dar suporte ao SUS, a legislação 
estabelece que cada um dos entes da Federação desempenhe seu papel especí昀椀co, gerando complementari-
dade. Assim, o cumprimento das responsabilidades individuais em cada esfera da Federação é que irá permitir 
que as demais também possam realizar a contento suas atividades, o que exige que o planejamento seja inte-
grado. Essa integração, para ser efetiva, pressupõe que haja articulação funcional.
Assim, por exemplo, a União, a partir de construção tripartite, precisa estabelecer diretrizes, objetivos e 
metas nacionais e o calendário nacional de elaboração para que os Estados possam de昀椀nir as estratégias de 
coordenação do processo de planejamento em seu território e os Municípios iniciem, com seus pares, suas 
atividades nas respectivas regiões de saúde.
Princípio 2: o planejamento no SUS deve ser integrado à Seguridade Social e ao planejamento governa-
mental geral
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A Constituição Federal de 1988 estabeleceu que as políticas de saúde, previdência e assistência devem 
estar articuladas no âmbito da Seguridade Social, criando sincronia entre os programas e ações voltados para a 
inclusão social. Essa articulação, do ponto de vista operacional, deve ocorrer nos processos de planejamento e 
orçamento, sendo necessário que os planos e os orçamentos do SUS estejam integrados com os das áreas de 
previdência e assistência. O orçamento da Seguridade Social é o instrumento de planejamento e orçamentação 
que articula e integra os programas dessas três áreas de política social e junto com o Orçamento Fiscal compõe 
o Orçamento Geral de cada ente da Federação.
Além disso, os instrumentos de planejamento da saúde — o Plano de Saúde e suas respectivas Programa-
ções Anuais e o Relatório de Gestão — devem orientar, no que se refere à política de saúde, a elaboração dos 
instrumentos de planejamento de governo — Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e 
Lei Orçamentária Anual (LOA), de昀椀nidos a partir do art. 165 da CF.
A Constituição Federal de 1988 de昀椀ne a integração entre as funções de planejamento estatal e as de orça-
mentação como sendo o fundamento do modelo orçamentário brasileiro, de昀椀nido pela necessidade do estabe-
lecimento de uma conexão coerente entre os respectivos instrumentos adotados.
Do mesmo modo, tal conexão institui uma relação intrínseca entre os planos de curto e médio prazo e as 
programações anuais de gastos governamentais. Dada esta forma de estruturação orçamentária, o PPA con-
siste no ponto de partida que de昀椀ne as diretrizes gerais de ação do Estado nas três esferas de governo da 
Federação.
De acordo com o texto constitucional, cabe ao PPA a de昀椀nição das diretrizes, objetivos e metas da Adminis-
tração Pública relativas às despesas de capital e aos gastos correntes delas derivados, ou seja, o PPA sintetiza 
as estratégias de médio prazo e as operacionaliza por meio dos programas que o constituem.
O PPA se estrutura em duas partes fundamentais que são a base estratégica e os programas. A base estra-
tégica consiste no conjunto de análises de cenário e de prospecção estratégica que orientará o planejamento 
governamental. A base estratégica deve contemplar a análise da situação econômica e social, as diretrizes, 
objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo, a previsão dos recursos orçamentários e sua 
distribuição entre os setores ou entre os programas e diretrizes, objetivos e metas dos demais órgãos compa-
tíveis com a orientação estratégica do chefe do Poder Executivo.
Os programas consistem na sistematização das ações que serão implementadas de acordo com as orien-
tações de昀椀nidas na base estratégica.
O detalhamento anual dos gastos relativos a cada etapa dasestratégias adotadas é realizado pela LOA, 
cujo conteúdo deve guardar plena compatibilidade com as diretrizes expressas nos programas de昀椀nidos no 
PPA. Enquanto o PPA compreende o planejamento governamental de médio prazo, para quatro anos, a LOA 
contém o detalhamento anual desse planejamento na forma das ações que deverão ser implementadas e dos 
recursos orçamentários que estarão disponíveis para o 昀椀nanciamento das políticas. Assim sendo, a LOA con-
siste na expressão anual do planejamento governamental, quando são previstos com maior detalhamento o 
volume de recursos arrecadados e como esses serão alocados ao longo do conjunto de programas e projetos 
que serão executados no exercício 昀椀scal correspondente.
A integração entre o PPA e a LOA é função da LDO, consistindo no instrumento inovador instituído pela 
Constituição Federal de 1988 em matéria de organização orçamentária. Segundo esta última, cabe à LDO es-
tabelecer, para cada exercício 昀椀scal, as metas e as prioridades da Administração Pública e os parâmetros de 
elaboração da LOA, além de dispor sobre um amplo conjunto de questões adicionais consideradas essenciais 
para que o planejamento de médio prazo, expresso no PPA, possa se traduzir em ação e昀椀ciente e e昀椀caz de 
curto prazo. Esse conjunto abrange disposições relativas a possíveis alterações na legislação tributária e na 
política de pessoal da Administração Pública, a 昀椀xação de limites de gastos para os três poderes, as condições 
para que o equilíbrio 昀椀scal seja obtido, o estabelecimento de critérios para limitação de empenho, a de昀椀nição 
de medidas a serem adotadas em caso de redução dos montantes de endividamento, de昀椀nição das condições 
e exigências especí昀椀cas para transferências de recursos a entidades públicas e privadas, entre outras.
Princípio 3: o planejamento deve respeitar os resultados das pactuações entre os gestores nas comissões 
intergestores regionais, bipartite e tripartite
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As instâncias permanentes de negociação e pactuação intergestores são os espaços federativos de cons-
trução de consenso político e de desenvolvimento de estratégias intergovernamentais que possibilitam a ação 
conjunta e articulada do Ministério da Saúde e das secretarias estaduais e municipais de saúde.
Assim, no processo de planejamento no SUS devem ser consideradas como essenciais as pactuações re-
alizadas nas comissões intergestores — CIR, CIB e CIT —, uma vez que esses espaços de governança têm a 
competência de discutir e pactuar de forma permanente a política de saúde e sua execução na construção da 
gestão compartilhada do SUS.
Portanto, todo o processo de planejamento integrado segue a lógica federativa clássica em que, apesar de 
cada uma das esferas ter suas responsabilidades especí昀椀cas, as principais decisões sobre o ciclo de planeja-
mento são tomadas a partir de consensos. Essa dinâmica de trabalho coletivo é típica de ambientes federativos 
e tem como objetivo conferir legitimidade às decisões e estimular o trabalho conjunto entre a União, os Estados 
e os Municípios.
Como resultado, um amplo conjunto de questões relativas ao processo de planejamento no SUS passa por 
negociações intergestores nos fóruns federativos do SUS.
Assim, as pactuações tripartites abrangem: as diretrizes gerais para a composição do conjunto de ações e 
serviços de saúde e de medicamentos essenciais a serem ofertados no SUS (Renases e Rename); as etapas 
e os prazos do processo de planejamento no SUS; as diretrizes nacionais para a organização das regiões de 
saúde; os critérios para o planejamento no SUS nas regiões de saúde; as normas de elaboração e 昀氀uxos do 
COAP; as regras de continuidade do acesso para o atendimento da integralidade da assistência nas regiões 
de saúde; as diretrizes, objetivos, metas e indicadores de abrangência nacional, buscando orientar e integrar o 
planejamento da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios, entre outras.
No âmbito estadual, as pactuações a serem realizadas nas CIB, entre os gestores estaduais e municipais, 
são relativas: às etapas e aos prazos do planejamento municipal em consonância com os planejamentos esta-
dual e nacional; às diretrizes estaduais sobre regiões de saúde e demais aspectos vinculados à integração das 
ações e serviços de saúde dos entes federados; à conformação e à avaliação do funcionamento das regiões 
de saúde em cada estado; à continuidade do acesso às ações e aos serviços de saúde da rede de atenção à 
saúde, mediante referenciamento em regiões de saúde intraestaduais; à metodologia de alocação dos recur-
sos estaduais; e à previsão anual de repasse de recursos aos Municípios (constantes dos planos estaduais de 
saúde), entre outras.
Finalmente, no âmbito das CIR10, as principais pactuações abrangem: o rol de ações e serviços e o elenco 
de medicamentos que serão ofertados na Região de Saúde (tomando como base a Renases e a Rename); os 
critérios de acessibilidade e escala para a conformação dos serviços; as diretrizes regionais sobre a organi-
zação das redes de atenção à saúde; a gestão institucional regional e a integração das ações e serviços dos 
entes federados na Região de Saúde11; as responsabilidades individuais e solidárias de cada ente federativo 
na Região de Saúde (a serem incluídas no COAP); e a elaboração, a pactuação, o monitoramento e a avaliação 
de todo o processo de planejamento regional integrado nas respectivas regiões de saúde, entre outras.
Princípio 4: o planejamento deve estar articulado constantemente com o monitoramento, a avaliação e a 
gestão do SUS
O planejamento não consiste apenas em um simples exercício de projeção de metas futuras, mas em uma 
ação estratégica da gestão pública que tem por objetivo reorientar os programas e os projetos governamentais 
de forma a ampliar a e昀椀ciência, a e昀椀cácia e a efetividade da ação das políticas de saúde. Portanto, o planeja-
mento está intrinsecamente relacionado à gestão do SUS.
Para que as ações de planejamento possam contribuir para o aperfeiçoamento da gestão do SUS, os entes 
federados devem comprometer-se a realizar o monitoramento e a avaliação, visando analisar os resultados 
alcançados e as estratégias empregadas para tal.
O monitoramento e a avaliação devem ser processos periódicos, orientados pelas diretrizes, objetivos, me-
tas e indicadores assumidos em cada esfera de gestão.
No âmbito do planejamento no SUS, o monitoramento e a avaliação devem ser executados de forma indivi-
dual e conjunta entre os entes federados, tendo como referência as respectivas regiões de saúde.
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O monitoramento compreende o acompanhamento regular das metas e indicadores, que expressam as 
diretrizes e os objetivos da política de saúde em um determinado período e o seu cotejamento com o planeja-
do; enquanto a avaliação envolve a apreciação dos resultados obtidos, considerando um conjunto amplo de 
fatores. A escolha desses fatores ou critérios que irão orientar a avaliação depende do tipo de apreciação que 
se pretende realizar, uma vez que toda avaliação consiste na emissão de um juízo de valor sobre as caracte-
rísticas, a dinâmica e o resultado de programas e políticas.
Os tipos mais comuns e empregados na avaliação são os que consideram: os efeitos sobre a saúde da 
população (avaliação de impacto ou de efetividade); a obtenção das prioridades e os objetivos iniciais estabele-
cidos (avaliação dos objetivos ou da e昀椀cácia); a racionalidade no uso dos recursos (avaliação da e昀椀ciência); as 
mudanças ocorridas no contexto econômico, político e social (avaliação de cenário); as disposições constantes 
da legislação (avaliação de legalidade ou de conformidade); a qualidade da estratégia de implantação das 
políticas e programas (avaliação da implementação);a análise e a apreciação de instâncias o昀椀ciais (avaliação 
o昀椀cial ou institucional); o aperfeiçoamento da capacidade de gestão dos quadros e das unidades da administra-
ção pública (avaliação de aprendizagem), entre outros.
A legislação do SUS busca induzir os gestores das três esferas a privilegiar as atividades de monitoramento 
e de avaliação de impacto ou de efetividade, combinando-as com algumas das outras modalidades de avalia-
ção mencionadas acima.
As principais normas relacionadas ao planejamento no SUS ressaltam que a avaliação deve apreciar em 
que medida as políticas, programas, ações e serviços de saúde implementados no período considerado promo-
veram a melhoria das condições de saúde da população.
Princípio 5: o planejamento deve ser ascendente e integrado
O planejamento ascendente e integrado na saúde, além de requisito legal, é um dos mecanismos relevantes 
para assegurar a unicidade e os princípios constitucionais do SUS. O planejamento expressa as responsabili-
dades dos gestores de cada esfera de governo em relação à saúde da população do território quanto à integra-
ção da organização sistêmica do SUS.
Portanto, é essencial que o conjunto de diretrizes, objetivos, metas e indicadores estabelecidos em âmbito 
nacional seja empregado pelas três esferas de governo para o desenho de seus instrumentos de planejamento, 
o que permitirá tanto criar uma ação sincronizada da administração pública em torno das grandes prioridades 
nacionais quanto uniformizar o formato e a linguagem do planejamento em todo o País.
A integração do planejamento no SUS requer também que as três esferas da Federação orientem suas ati-
vidades de maneira funcional entre si para que haja complementaridade e organicidade, evitando a duplicação 
de ações e projetos em algumas áreas e a ausência em outras.
Entretanto, o caráter integrado das atividades de planejamento no SUS valoriza a autonomia dos entes 
federados, uma vez que todo o processo deve ser conduzido de maneira ascendente desde os Municípios até 
a esfera federal. Assim, os planos municipais de saúde, elaborados a partir das de昀椀nições estabelecidas nas 
conferências municipais de saúde, são a base para o planejamento das regiões de saúde, que por sua vez, 
orientam o planejamento em âmbito estadual. Da mesma forma, a esfera federal deve levar em consideração o 
escopo das atividades planejadas pelas unidades da Federação.
O Decreto n° 7.508, de 2011, introduz duas inovações essenciais para o aperfeiçoamento do planejamento 
no SUS e estabelece o planejamento regional em saúde como a base para a de昀椀nição das metas e indicado-
res do planejamento da política de saúde, visando conferir maior complementaridade entre as ações a serem 
desenvolvidas de forma integrada pelas três esferas de governo.
Essas inovações consistem em estabelecer o conceito de metas regionais, que fazem interface com as me-
tas municipais, estaduais e federais e introduzir a necessidade de formalização dos compromissos assumidos 
entre os gestores por meio de um instrumento jurídico-executivo, o COAP.
Desta forma, a integração do planejamento no SUS se organiza em torno do planejamento realizado nas 
regiões de saúde, onde são estabelecidas as metas e as responsabilidades especí昀椀cas de cada uma das três 
esferas da Federação para que os resultados sejam obtidos. Assim, a integração do planejamento no SUS 
ocorre por meio da ação complementar entre o trabalho dos gestores municipais, estaduais e federal em cada 
região de saúde.
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Princípio 6: o planejamento deve contribuir para a transparência e a visibilidade da gestão da saúde
Dentre outras normativas, a LC n° 141, de 2012, dá ênfase à transparência e à visibilidade da gestão da 
saúde, demandando que os gestores da saúde deem ampla divulgação, inclusive por meios eletrônicos de 
acesso público, das prestações de contas periódicas da saúde, para consulta e acesso da sociedade. Nesse 
sentido, sugere que a transparência e a visibilidade sejam asseguradas no processo de elaboração e discussão 
do Plano de Saúde, da Programação Anual de Saúde e do Relatório de Gestão, devendo ser submetidos à 
apreciação do respectivo Conselho de Saúde e realização de audiências públicas.
Portanto, o planejamento no SUS adquire também um caráter de instrumento de ampliação da transpa-
rência das ações governamentais, uma vez que a de昀椀nição detalhada e clara das metas e das respectivas 
responsabilidades de cada um dos entes federados possibilita que a sociedade acompanhe o processo de 
implantação e gestão das políticas e programas e discuta seus resultados com os gestores. 
A prerrogativa de conhecer os resultados das políticas e de monitoramento da aplicação dos recursos pú-
blicos consiste em direto de cidadania enfatizado pela Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, denominada 
de Lei de Acesso à Informação. Essa Lei dispõe, em seu art. 5°, que “É dever do Estado garantir o direito de 
acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, 
clara e em linguagem de fácil compreensão” (BRASIL, 2011b). Como consequência, o planejamento governa-
mental torna-se um instrumento ainda mais importante para que os cidadãos possam assegurar seus direitos.
Princípio 7: o planejamento deve partir das necessidades de saúde da população
O planejamento no SUS parte do reconhecimento das dinâmicas presentes no território que in昀氀uenciam na 
saúde, bem como das necessidades de saúde da população dos Municípios que compõe a Região de Saúde. A 
análise e o dimensionamento das necessidades de saúde devem privilegiar um conceito mais amplo de saúde, 
entendendo essa como uma condição que transcende a mera ausência de doença e se caracteriza pela garan-
tia de bem estar tanto físico e afetivo quanto social e econômico. Assim, a análise da situação de saúde envolve 
primordialmente o conhecimento adequado e detalhado das condições de vida proporcionadas pelos diversos 
Municípios em cada região de saúde e das tendências de curto, médio e longo prazo (CAMPOS, 2013).
São essas necessidades que orientam a construção das diretrizes, objetivos, metas e indicadores identi昀椀-
cados como essenciais para a ampliação da qualidade de vida dos cidadãos e para a garantia plena de seus 
direitos de cidadania. A compreensão das realidades locais em cada Região de Saúde abrange o levantamento 
de um amplo conjunto de indicadores socioeconômicos, demográ昀椀cos, epidemiológicos, sanitários, de infra-
estrutura urbana, de educação, culturais, ocupacionais, entre outros. São esses indicadores que permitem 
compreender as necessidades de saúde e que, portanto, deverão ser tomados como ponto de partida para 
a tomada de decisões pelos gestores. Assim, a de昀椀nição de quais serão as intervenções prioritárias que irão 
orientar a implementação ou o aperfeiçoamento do conjunto de ações e serviços de saúde no território deve ser 
fundamentada em seu impacto na ampliação do bem estar dos cidadãos. Em essência, a orientação do plane-
jamento a partir das necessidades de saúde busca ampliar a efetividade das políticas públicas (OUVERNEY; 
NORONHA, 2013).
O Planejamento Normativo (DEVER, 1988) “é destinado a promover mudanças sociais deliberadas ou pre-
tendidas projetadas para o futuro. Como é possível perceber, nesse nível de planejamento será necessário 
lidar com os distintos interesses de diferentes atores sociais e sua postura em relação ao plano, de oposição, 
indiferença ou adesão”.
Já o Planejamento Estratégico indica os caminhos a percorrer, detalhar as ações (TANCREDI, 1998). O Pla-
nejamento Estratégico “refere-se ao desenvolvimento de ações (planos) que permitam organizar a execução 
das estratégias planejadas em outro nível de planejamento. Indica como ´colocar em prática´ as ações previs-
tas. No setor saúde, utiliza-se esse tipo de planejamento na execução dos programasde assistência à saúde, 
por exemplo, o programa para controle da hipertensão”
Programação em Saúde
A noção de Planejamento em Saúde como uma disciplina associada à programação é antiga e sua tradição 
não se superpõe ao que foi tratado aqui como um campo de planejamento estratégico e situacional, onde a mu-
dança social ocupava o centro das preocupações de seus formuladores. Em certos aspectos, a programação 
em saúde, exceto nos anos 1990, quando se associa mais diretamente ao que se conheceu como Epidemiolo-
gia Social, tratou de objetivos, processos e práticas bem distintas.
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Uma referência clássica à programação da ação de serviços de saúde foi o conhecido Relatório Dawson, 
de 1920. Este relatório de昀椀niu, para as condições observadas na Grã-Bretanha no início do século passado, a 
organização espacial e hierárquica de serviços de saúde a partir de sua unidade mais simples que é o posto 
de saúde. Neste sentido, foi precursor do que se conhece como uma estrutura de área organizada a partir de 
um posto ou centro de saúde e serviços de referência em seu entorno. O modelo preconizou a combinação 
entre a medicina preventiva e a curativa, sendo que as atividades dos serviços de saúde estariam articuladas 
ao trabalho comunitário e à atenção médica individualizada.
Desta forma, um Centro de Saúde deveria agrupar diversos serviços médicos, preventivos e curativos, na 
qualidade de primários (tecnologia leve) ou secundários (maior densidade tecnológica) de modo a formarem 
uma organização. Os serviços primários devem cuidar da atenção domiciliar e os centros complementares cui-
dam de determinadas condições clínicas ou epidemiológicas especí昀椀cas. A lógica territorial representou uma 
importante marca deste modelo, que hoje pode ser reconhecida na forma de distritos ou regiões de saúde.
A lógica da programação em saúde foi in昀氀uenciada pelo conhecido modelo da história natural da doença, 
preconizado por Leavell e Clark (1965). Neste caso, a atenção primária possui conotação preventiva e orien-
tada, na forma de prevenção primária, para ações de promoção da saúde e de proteção especí昀椀ca. As ferra-
mentas para a organização dos serviços de saúde em termos de prevenção, tratamento, redução de agravos e 
reabilitação incluem protocolos na forma de programas de saúde.
Os programas de saúde, especialmente na forma de Campanhas, constituíram a principal forma de ação 
do Ministério da Saúde no Brasil nas décadas anteriores à criação do SUS. As campanhas, como no caso do 
combate à tuberculose e à hanseníase, eram organizadas a partir do Ministério da Saúde e sua estrutura verti-
cal chegava aos Estados e Municípios, onde a execução se dava de modo cooperativo com as secretarias de 
saúde.
Uma importante tradição se desenvolveu a partir da Sociologia da Saúde (DONNANGELO, 1976) e de seus 
nexos com a Epidemiologia Social (BREILH, 1991) para desenvolver soluções de ensino e de administração 
de serviços. Dessa forma, promoveu uma mudança na própria concepção de programação em saúde. Embora 
com diferentes orientações e tradições, esta área pode ser incluída no campo da Saúde Coletiva, e se forma 
com base na crítica ao modelo biomédico e ao modelo campanhista.
Uma expressão de tais concepções está muito bem estabelecida por Mendes-Gonçalves (1990) na demar-
cação entre a clínica médica como base da organização dos serviços de saúde frente ao planejamento orienta-
do pelas ações programáticas.
Essas ações de昀椀nem a ideia central de processos de saúde, considerando o contrato social e territorial. As 
teses centrais da ação programática não se resumem à simples padronização de condutas, não geram uma 
nova burocracia, não visam administrar recursos escassos para objetivos básicos e não se propõem a resolver, 
pelas estratégias de planejamento e de programação, todos os problemas da atenção à saúde (SCHRAIBER, 
1999).
Os con昀氀itos latentes entre a lógica da prática médica e a programação preconizada pelo planejamento fo-
ram objetos de algumas escolas em nosso País, por exemplo, em Schraiber (1999).
Consoante a tais enfoques, Nemes (1996) de昀椀ne a ação programática como uma proposição de organizar 
o trabalho em saúde fundamentada na integração sanitária e em tecnologias de base epidemiológica.
A possibilidade e a necessidade de observar a clínica como um espaço de decisão compartilhada, tema 
recorrente da Filoso昀椀a Aplicada à Medicina como na tradição fundada por clássicos como Canguilhem (2009), 
estimularam especialistas de diferentes enfoques a pensar práticas de planejamento das ações em saúde na 
forma de métodos bem delineados. Assim como a ação programática se 昀椀rmou como uma tradição no setor 
saúde, outros autores buscaram caminhos próprios com os mesmos objetivos de articular na clínica mecanis-
mos de decisão cooperada com implicações para a organização de serviços de saúde. Um destes métodos foi 
proposto por Campos, G. (2006) com o foco nos indivíduos (usuários, pro昀椀ssionais de saúde, dirigentes) e em 
sua capacidade de atuar sobre as organizações. Este método (denominado paidéia) segue diversas tradições 
caracterizadas como de cogestão de organizações e de projetos, embora com elementos discursivos e práticas 
bem próprias e envoltas na noção de gestão compartilhada da clínica e da saúde coletiva.
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Métodos participativos de avaliação foram cada vez mais integrados à gestão dos programas e dos serviços 
de saúde. Diversos manuais foram produzidos de modo a orientar a montagem de sistemas de monitoramento 
e diferentes escolasde planejamento cooperativo se formaram na experiência internacional e com repercus-
sõesem experiências aqui no Brasil. As noções de participação na gestão do sistema público no Brasil e a 
determinação de que órgãos colegiados tenham assento na tomada de decisões e no planejamentono SUS 
pertence à legislação constitucional e infraconstitucional e a atuação dos conselhos de saúde no planejamento 
de objetivos e procedimentos da política pública tem sido amplamente estudada na literatura setorial (MOREI-
RA et al., 2009).
Alguns dos métodos mais recentes e aqui também difundidos a partir de experiências europeias convergem 
para abordagens participativas de planejamento e de avaliação de resultados e de processos. Uma série de 
modelos sucedeu as tradições do CENDES/OPAS e do PES, em tempos distintos. Vários deles foram aqui 
difundidos tais como o logframe, desde 1969, o ZOPP8, da década de 1980, e uma versão mais 昀氀exível conhe-
cida como
Project Cycle Management – em comum, representam certa evolução para um conjunto diversi昀椀cado de 
técnicas denominadas de metodologias rápidas de avaliação (BURSZTYN; RIBEIRO, 2005).
Embora o Planejamento Estratégico Situacionaltenha sido aplicado em outros locais, em linhas gerais, as 
estratégias do PES são orientadas para aplicação nos níveis centrais.
A Programação local deve ser entendida como um enfoque metodológico que contém 3 níveis:
— o nível 1 da determinação dos problemas, dos nós críticos dos problemas, da responsabilidade institucio-
nal pelo enfrentamento dos mesmos e das operações necessárias (desdobradas em ações);
— o nível 2 da determinação da combinação de atividades por nível de complexidade a partir dos grupos 
populacionais e seus problemas de saúde;
— o nível 3 da programação de atividades por unidade característica de cada nível de complexidade.
Estes níveis compõem processos inter-relacionados de um mesmo modelo teórico (apresentado), em que 
se resgata uma de昀椀nição macro (昀椀el à de昀椀nição do primeiro pressuposto), e, em que se incorpora, todavia, o 
requisito da sincronicidade entre programação regional e local.
A CRÍTICA DA PROGRAMAÇÃO LOCAL TRADICIONAL
A crítica da programação local está dirigida invariavelmenteao método CENDES/OPS (1965), por ser esse 
método talvez a única expressão acabada de um enfoque normativo da programação no setor saúde. No en-
tanto, essa crítica deve ser aplicada a todas as variantes que compartilham com o Método da visão normativa 
do Planejamento, cujas características limitativas são enumeradas a seguir.
1. O enfoque normativo reduz a programação à dimensão exclusiva de uma técnica de estimativa de re-
cursos e de otimização econômica. Este privilegiamento do critério de e昀椀ciência econômica na utilização de 
recursos escassos (tal como acontece na fundamentação doutrinária do Método), aproxima a metodologia de 
programação local do campo dos enfoques programáticos baseados na mera oferta de recursos, em detrimen-
to das necessidades de saúde. Essa acepção da programação local implica o predomínio paradigmático do 
ideal do crescimento e da produtividade sobre a equidade, que se expressa, operacionalmente, na utilização 
de indicadores de pouca sensibilidade para captar as desigualdades entre grupos sociais. A relação de custo-
-benefício, que embasa as técnicas de programação local de corte tradicional, comporta apenas indicadores 
sobre os custos econômicos e sobre os parâmetros de resolutividade tecnológica; no máximo, indicadores 
epidemiológicos relacionados com a mortalidade por danos especí昀椀cos e população inespecí昀椀ca. Por via de 
consequência, a metodologia de programação local não tem considerado devidamente as possibilidades redis-
tributivas da regulação sanitária.
2. A programação local tem sido considerada como um nível de menor agregação da função Planejamento, 
em que prevalece quase que exclusivamente a factibilidade dos recursos. Colocada em uma situação de pos-
terioridade na seqüência temporal que caracteriza o Planejamento Tradicional (posterioridade que é de昀椀nida 
pela menor agregação e pela localização em um âmbito mais baixo da organização institucional), à programa-
ção local é atribuída uma função predominantemente técnica, à que não cabe se importar com a viabilidade 
política. O político é de昀椀nido como um dado que antecede e se superpõe à programação, condicionando seus 
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parâmetros. Esse reducionismo tecnocrático da programação se prende ao uso rígido do conceito de etapa e 
de sequência, uso que no Planejamento Tradicional equivale a visão de fases que acontecem antes e depois, 
em um espaço temporal absoluto.
Do anterior se deduz que a programação, assim como se separa do político, também se separa da gerência. 
Conclusivamente, a programação tradicional assume como dados externos ao modelo programático os dados 
políticos, institucionais e tecnológicos (no sentido da armação tecnológica da rede e dos condicionamentos 
industriais), ou como referências preexistentes.
3. A programação local tradicional, quando tenta-se aproximar das necessidades, o faz a partir dos danos de 
saúde, negligenciando as condições de vida ou as condições de reprodução social das mesmas, de forma que 
reduz as necessidades ao plano setorial ou das condições de saúde. Essa operação, que invalida a aproxima-
ção, explica-se pela ausência de um modelo de determinação causal que permita a compreensão da realidade 
pela mediação de níveis de determinação essencial. A permanência no nível epifenomênico da realidade per-
mite apenas que se percebam fenômenos sanitários, mas não permite conhecer ou explicar.
4. A programação local, ao voltar-se sobre recursos abstratos (a organização otimizada dos mesmos através 
da normatização instrumental), promove a descaracterização político-institucional do atendimento. Esta visão 
histórica dos recursos contribui para uniformizar a priori as diferentes instâncias institucionais que conformam 
o sistema e di昀椀culta a explicação do seu movimento e a atuação e昀椀caz.
5. Enquanto técnica de estimativa de recursos, a programação local tem sido aplicada divorciada da “pro-
gramação regional” (ou da programação de rede), isto é, tem assumido preferencialmente como objeto, as uni-
dades locais de saúde, considerando, em separado, os níveis de complexidade tecnológica que compõem um 
sistema local ou regional. Esses níveis são assumidos, como já se insinuou, como dados preexistentes, ou não 
são considerados absolutamente, o que pode resultar em uma asincronicidade estrutural da rede (dos diversos 
componentes) e em uma limitação séria da e昀椀ciência. A falta de integração e a duplicidade é a consequência 
natural de uma falta de formulação simultânea dos âmbitos de rede e de unidade local.
6. A sistemática da programação falha ao concentrar-se na análise e instrumentalização de problemas 
sanitários exclusivamente programáveis no âmbito setorial, isto é, em objetos parciais que são passíveis de 
transmutar-se em ações sanitárias. O ponto de partida único da programação (ou a abertura programática) 
está representado pelos critérios de morbidade, composição populacional (por sexo e idade) ou pelas ações 
sanitárias (bastante desagregadas). Esse ponto de vista esquece que os problemas atravessam os setores e 
que, portanto, o predomínio do conceito operacional de programa setorial sobre o conceito amplo de problema 
abstrai um espaço extenso de imbricações que fazem parte do conceito ampliado de saúde.
7. A abstração do nível político se acompanha de uma compreensão “cienti昀椀cista” do nível da programação, 
que se expressa no desconhecimento do papel dos atores sociais na formulação e implementação de tal nível. 
Esse desconhecimento leva a uma formulação rígida e egocêntrica dos programas de atuação, que limita a 
viabilidade. A presunção de que um único ator programa e que esse ator o faz apoiado na objetividade da ci-
ência, o que provoca um alheamento do ator da realidade que programa, tem como resultado uma abordagem 
do diagnóstico e das outras “fases” da programação que se destaca pelo monolitismo e a in昀氀exibilidade. Esta 
rigidez normativa é a causa talvez mais importante do fracasso dos documentos de programação.
8. A inde昀椀nição de uma intencionalidade que tenha como alvo o sistema de serviços (justi昀椀cada em grande 
parte pela falta de comunicação entre o político e o técnico, ou pela colocação em separado de ambos os fa-
tores), ou o emprego exclusivo e implícito de uma situação-objetivo no espaço das condições de saúde (como 
no Método a prevenção do maior número de mortes ao menor preço), colocam-se como obstáculos à de昀椀nição 
e priorização dos problemas, de maneira que ocorre uma di昀椀culdade prática para reconhecer os problemas 
relativos aos meios fundamentais e, por conseguinte, para encaminhar uma mudança dos mesmos que venha 
a ensejar melhores condições de saúde, enquanto critério de e昀椀cácia.
9. A excessiva centralização técnica que acompanha as experiências de programação é um sucedâneo das 
experiências políticas vividas, mas pode ser imputada também, a título parcial, à metodologia ou ao enfoque 
programático, na medida em que os enfoques tradicionais de planejamento/programação não incorporam a 
problemática organizacional ou a incorporam na forma reprodutória de departamentos de planejamento situa-
dos no ápice organizacional, ou seja, não se tem dado a necessária prioridade à criação de um sistema abso-
lutamente descentralizado de programação, que possibilite a participação efetiva da população na geração da 
informação e da linguagem dos programas.
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10. A própria linguagem elaborada no interior dos sistemas de planejamento, consentânea aos critérios 
de quantidade com que trabalha, destaca-se pela ausência de informação qualitativa ou de a昀椀rmações de 
qualidade (que traduzam conceitos sobre o político e o social), o que tende a empobrecê-la e a “viesá-la”. À 
centralização organizacional corresponde uma concentração do nívelinformacional em espaços “ arquetípicos” 
exclusivamente preenchidos pela tecnocracia. A maior quali昀椀cação da linguagem e sua simpli昀椀cação (o que 
subentende uma tarefa cultural) foram exigências escamoteadas pela técnica programática, na medida em que 
não havia uma compreensão do planejamento enquanto um sistema comunicacional (que abre ou fecha espa-
ços de participação e de conhecimento/ação).
Esta listagem de elementos de uma crítica da programação local, poderia ser ampliada; mas, ela represen-
ta, em uma aproximação a uma síntese, uma lista su昀椀ciente das limitações não só da programação quanto do 
planejamento normativo como um todo. E que, em nenhuma circunstância, justi昀椀ca-se a separação entre pla-
nejamento e programação, como em geral se patrocina, e, justamente é isso que tem-se procurado questionar 
aqui. A ideia de uma sequência temporal rígida, junto com a noção de um nível superior (apanágio da política) 
que predomina sobre um nível inferior (apanágio do técnico), em uma escala hierárquico-organizacional, com-
põem algumas das “epistemes” mais controvertidas do discurso normativo.
Portarias e Leis do SUS
Prezado candidato, o edital não especi昀椀ca quais Portarias e Leis exigidas à respeito do SUS, portanto, dis-
ponibilizaremos tópicos relevantes, frequentemente abordados em certames públicos, e pertinentes ao cargo 
em questão, além das leis já abordadas anteriormentes. 
Lei 8142 de 28 de dezembro de 1990 – Participação da comunidade na gestão do SUS: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm
Portaria 1.820 de 13 de agosto de 2009 – Direitos e deveres dos usuários da Saúde: https://bvsms.saude.
gov.br/bvs/saudelegis/gm/2009/prt1820_13_08_2009.html
Decreto 7508 de 28 de junho de 2011- Regulamenta a Lei Orgânica do SUS: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2011-2014/2011/decreto/d7508.htm
Portaria 1583 de 19 de julho de 2012 – Execução da LAI no âmbito do MS e entidades vinculadas: https://
bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2012/prt1583_19_07_2012.html
Decreto 8.936, de 19 de dezembro de 2016 – dispõe sobre a oferta dos serviços públicos digitais: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/D8936.htm
Decreto 9.094 de 17 de julho de 2017 – institui a Carta de Serviços ao Usuário: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9094.htm
Lei 13.460 de 26 de junho de 2017 – Código de defesa do usuário do serviço público: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13460.htm
Portaria de consolidação 1 de 28 09 2017 – Consolidação de normas, organização e funcionamento do SUS 
[Diretrizes para organização e funcionamento dos serviços de ouvidoria do SUS-Art. 113: https://bvsms.saude.
gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/prc0001_03_10_2017.html
Portaria de consolidação 2 de 28 09 2017 - Consolidação das normas sobre as políticas nacionais de saúde 
do SUS - ParticipaSUS - ANEXO XXXIV: https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2017/MatrizesConso-
lidacao/Matriz-2-Politicas.html
Lei 13.709 de 14 de agosto de 2018 – Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2015-2018/2018/lei/L13709compilado.htm
Decreto 9492 de 5 de setembro de 2018 – Regulamenta a Lei 13460 de 2017: http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_ato2015-2018/2018/decreto/D9492.htm#:~:text=1%C2%BA%20Este%20Decreto%20regulamenta%20
os,Ouvidoria%20do%20Poder%20Executivo%20federal
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Decreto 10153 de 7 de dezembro de 2019 - Salvaguarda de proteção à identidade dos denunciantes: 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D10153.htm#:~:text=D10153&text=Disp%-
C3%B5e%20sobre%20as%20salvaguardas%20de,5%20de%20setembro%20de%202018
Portaria 729 de 29 de dezembro de 2020 – Consolidação de normas[Sistema OuvidorSUS – Título III: ht-
tps://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-729-de-29-de-dezembro-de-2020-296886172
Portaria 581 de 9 de março de 2021 – Orientações às unidades do SisOuv: https://www.in.gov.br/en/web/
dou/-/portaria-n-581-de-9-de-marco-de-2021-307510563
Lei 14129 de 29 de março de 2021 – Regras e instrumentos para o Governo Digital: https://www.in.gov.br/
en/web/dou/-/lei-n-14.129-de-29-de-marco-de-2021-311282132#:~:text=1%C2%BA%20Esta%20Lei%20dis-
p%C3%B5e%20sobre,e%20da%20participa%C3%A7%C3%A3o%20do%20cidad%C3%A3o.
Decreto 11358 de 1 de janeiro de 2023 - Estrutura Regimental do Ministério da Saúde: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/_Ato2023-2026/2023/Decreto/D11358.htm#art4
Políticas Públicas de Saúde
Evolução Histórica da Saúde Pública e das políticas de saúde no Brasil
As políticas públicas de saúde no Brasil têm sofrido modi昀椀cações ao longo dos anos, e tais mudanças his-
toricamente têm sido pelo menos aparentemente para adequarem-se aos contextos políticos, econômicos e 
sociais. Somente com a chegada da família real, em 1808, é que algumas normas sanitárias foram impostas 
para os portos, numa tentativa de impedir a entrada de doenças contagiosas que pudessem colocar em risco 
a integridade da saúde da realeza. Em 1822, com a Independência do Brasil, algumas políticas débeis de saú-
de foram implantadas, tais políticas eram referentes ao controle dos portos e atribuía às províncias quaisquer 
decisões sobre tais questões.
Somente com a Proclamação da República, em 1889, é que as práticas de saúde em nível nacional tiveram 
início. Oswaldo Cruz e Carlos Chagas que estiveram à frente da Diretoria Geral de Saúde pública (DGSP), 
implementaram um modelo sanitarista visando erradicar epidemias urbanas e a criação de um novo Código 
de Saúde Pública, tornando-se responsável pelos serviços sanitários e de pro昀椀laxia no país, respectivamente.
O Estado brasileiro teve sua primeira intervenção em 1923, com a Lei Elói Chaves, através da criação das 
Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAPs), que asseguravam aos trabalhadores e empresas assistência médi-
ca, medicamentos, aposentadorias e pensões. Foram substituídas pelos Institutos de Aposentadoria e Pensões 
(IAPs) passando a abranger uma quantidade maior de trabalhadores(3). Conforme refere Figueiredo; Tonini 
(2007), ao extinguir os IAPs, em 1967, o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) foi implantado, aten-
dendo, também, trabalhadores rurais por meio do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (FUNRURAL) e 
trabalhadores com carteira assinada através do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social 
(INAMPS). Somente no 昀椀nal da década de 80 deixou de exigir carteira de trabalho para atendimentos em hos-
pitais, tornando a saúde menos excludente e mais universal.
Na década de 70 surgiu o Movimento da Reforma Sanitária que tinha como objetivo conquistar a democracia 
para mudar o sistema de saúde. O conceito saúde – doença bem como o processo de trabalho e a determi-
nação social da doença foram rediscutidos(4). No 昀椀nal da década de 80 o quadro social e político no país era 
diferente, onde o movimento de redemocratização expandia-se pelos estados brasileiros e a oposição ganhava 
força no Congresso Nacional. Dentro desse contexto ocorria, em 1986, a VIII Conferência Nacional de Saúde 
(CNS) que tinha como presidente Sérgio Arouca e que, pela primeira vez, foi verdadeiramente popular re昀氀etindo 
o momento pelo qual o país passava. O grande marco da VIII Conferência Nacional de Saúde foi a criação do 
Sistema Único Descentralizado de Saúde (SUDS), que posteriormente tornou-se Sistema Único de Saúde 
(SUS) além de ter consolidado as ideias da Reforma Sanitária.
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A saúde ganhou espaço a partir de então com a Constituição Federal de 1988 (CF\88) que criou o SUS rom-
pendo, dessa forma, com o antigo modelo de saúde que era dominado pelo sistema previdenciário. A saúde 
passou a ser direito de todos e dever do Estado.Os princípios e diretrizes estabelecidos foram: descentraliza-
ção, integralidade, participação da comunidade, regionalização e hierarquização.
O SUS foi regulamentado em 1990, com a Lei Orgânica de Saúde (LOS), a Lei Nº 8.080 e a Lei Nº 8.142 
onde se deu destaque para a construção de um modelo de atenção fundamentado na epidemiologia, controle 
social, descentralização e regionalização com base municipal. A primeira LOS regulamenta o SUS em todo o 
país de昀椀nindo seus princípios e diretrizes, que contemplam a universalidade, a integralidade da assistência, 
equidade, descentralização e a participação da comunidade. Estabelece condições para o norteamento do 
gerenciamento e sobre as condições para a promoção, proteção, recuperação da saúde, organização e fun-
cionamento dos serviços de saúde. A segunda regulamenta a participação da sociedade na formulação das 
políticas de saúde, dispõe sobre as transferências intergovernamentais de recursos através do Fundo Nacional 
de Saúde, que faria o repasse de forma regular e automática para cada esfera.
As Normas Operacionais Básicas (NOB’s) foram instituídas para nortear a operacionalização do sistema, 
sendo a mais importante a NOB\SUS 01-96, pois a partir dela o município tornou-se o principal responsável por 
atender às necessidades do cidadão com requisitos de Gestão Plena da Atenção Básica e Gestão Plena do 
Sistema Municipal, onde o Município passou a ser responsável, dentre outras, pela elaboração da programação 
municipal dos serviços básicos de saúde bem como pelos serviços de referência ambulatorial especializada 
e hospitalar; executar ações básicas de vigilância sanitária e epidemiológica, de média e alta complexidade; 
manter os sistemas de cadastros atualizados e avaliar o impacto das ações do sistema sobre as condições de 
saúde da população e do meio ambiente.
A União passou a normalizar e 昀椀nanciar e os Municípios a executar as ações. Criou a Programação Pactua-
da e Integrada (PPI), que tinha como objetivo alocar recursos de assistência à saúde nos estados e municípios, 
como forma de universalizar o acesso da população a todo tipo de assistência nos três níveis de complexidade. 
Também foi criado o Piso de Atenção Básica (PAB), que alterou o 昀椀nanciamento das ações básicas, tornando 
necessário uma avaliação da aplicação dos recursos e impactos.
A NOAS – SUS 01\2001 transformou o modelo vigente de gestão em Gestão Plena da Atenção Básica – 
Ampliada (GPAB-A), ampliando o debate sobre a municipalização egionalização e instituindo o Plano Diretor de 
Regionalização (PDR), que estabeleceu as diretrizes para uma assistência regionalizada, organizada, de forma 
que o território estadual foi dividido em regiões e microrregiões de saúde tendo como base critérios sanitários, 
epidemiológicos, geográ昀椀cos, sociais, a oferta de serviços e a acessibilidade que a população tem aos mes-
mos, bem como o diagnóstico dos problemas de saúde mais frequentes e das prioridades de intervenção. E o 
Plano Diretor de Investimentos (PDI), que de昀椀ne as prioridades e estabelece as estratégias no que se refere a 
investimentos dos recursos de modo que seja prestada assistência em todos os níveis de complexidade.
Em 2006 com o Pacto pela Saúde, foram extintas essas formas de habilitação, através da Portaria Nº 
399\2006 passando a vigorar o Termo de Compromisso e Gestão (TCG) que contemplava atribuições dos en-
tes federados bem como os indicadores de monitoramento e avaliação dos Pactos. Nas suas três dimensões, 
Pacto pela Vida, em Defesa do SUS e Gestão do SUS, foram estabelecidas no primeiro seis prioridades repre-
sentando o compromisso entre os gestores do SUS em torno de prioridades que apresentem impacto sobre 
a situação de saúde da população brasileira, que são: Saúde do Idoso; Controle do câncer de colo do útero e 
da mama; Redução da mortalidade infantil e materna; Fortalecimento da capacidade de resposta às doenças 
emergentes e endêmicas, com ênfase na dengue, hanseníase, tuberculose, malária e in昀氀uenza; Promoção da 
Saúde; Fortalecimento da Atenção Básica.
Em 2008 a Portaria do MS Nº 325\08 criou mais cinco prioridades no Pacto pela Vida passando a totalizar 
onze prioridades. As cinco prioridades estabelecidas foram: Saúde do Trabalhador; Saúde Mental; Forta-
lecimento da capacidade de resposta do sistema de saúde às pessoas com de昀椀ciência; Atenção integral às 
pessoas em situação ou risco de violência; Saúde do Homem. O Pacto em Defesa do SUS expressa os com-
promissos entre os gestores com a consolidação do processo da Reforma Sanitária Brasileira e o Pacto de 
Gestão do SUS estabelece as responsabilidades dos entes federados para o fortalecimento da gestão em seus 
eixos de ação.
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Já em 2011 com o Decreto Nº 7.508\2011 o TCG foi substituído pelo Contrato Organizativo da Ação Pública 
da Saúde (COAP) tendo como objetivo a organização e a integração das ações e serviços de saúde, sob res-
ponsabilidade dos entes federativos com a 昀椀nalidade de garantir a integralidade das ações e serviços de saúde 
a partir da de昀椀nição de responsabilidades, indicadores e metas de saúde, desempenho, recursos 昀椀nanceiros. 
Reconhece a atenção básica como porta de entrada do sistema e como eixo principal das Redes de Atenção 
a Saúde (RAS) que constitui um conjunto de ações e serviços de saúde articulados em níveis de complexida-
de crescente com o intuito de garantir a integralidade tendo como porta de entrada para tais ações a atenção 
primária; urgência e emergência; atenção psicossocial e serviços especiais de acesso aberto e a partir destes 
partem as referências para serviços de atenção ambulatorial e hospitalar especializado.
Por 昀椀m, o SUS representa o maior projeto de inclusão social no Brasil, proporcionando aos que antes eram 
excluídos pelo sistema garantia de assistência à saúde. Entretanto a despeito da mesma imponência do projeto 
gigantescas di昀椀culdades são encontradas em sua implementação relacionadas ao 昀椀nanciamento, regulação 
incipiente, precárias condições de trabalho falhas na descentralização. Necessitando de um fortalecimento no 
que se refere à regulação da assistência a saúde no país que apesar dos avanços obtidos com a descentra-
lização explicita problemas como leitos insu昀椀cientes para atender a demanda da população que necessita de 
atendimentos, principalmente de média e alta complexidade, que em sua maioria estão sob o poder do setor 
privado complementar e 昀椀lantrópico
Políticas de saúde no SUS
Política Nacional de Atenção Básica
Breve contextualização histórica 
A Atenção Primária à Saúde (APS) tem sido pensada, internacionalmente, desde o início do século XX, com 
destaque para o seu desenho no relatório Dawson de 1922, materializando- -a na 昀椀gura do médico geral, no 
contexto de uma rede territorial de serviços nucleada a partir dos centros primários, com autoridade sanitária 
regional. Esta formulação serviu de base para a construção do Serviço Nacional de Saúde inglês, importante 
referência de sistema público e universal de saúde. 
A conferência internacional de Alma Ata, no 昀椀nal dos anos 1970, in昀氀uenciada pelo cenário político econômi-
co dos países e pelos custos do setor saúde, incorporou elementos dessas experiências, propondo os cuidados 
primários em saúde como elemento central para mudanças no setor saúde e na vida social. 
Uma importante formulação concebeu a APS a partir da ideia de atributos, destacando-se: o primeiro con-
tato, a abordagem integral, a continuidade e longitudinalidade, a coordenação, a abordagem familiar e comuni-
tária, referindo-se ao grau de busca da APS pelas pessoas, ao grau de vinculação e relacionamento entre APS 
e pessoas sob seus cuidados, à capacidade resolutiva e ao poder para coordenar casos e 昀氀uxos assistenciais. 
Diferentes países do mundo têm APS no seu sistema de saúde. O ideário de Alma Ata é frequentemente 
destacadocomo marco fundamental para a APS, com traduções e incorporações heterogêneas nos países, ora 
como APS seletiva, ora como APS ampliada, com forte in昀氀uência de organismos internacionais. 
APS no Brasil 
As primeiras experiências de APS no Brasil datam da primeira metade do século XX. Desde 1990, com base 
na nova ordem social de昀椀nida na Constituição de 1988, que assumiu a saúde como direito de cidadania e criou 
o Sistema Único de Saúde (SUS), busca-se implementar os princípios e diretrizes formulados pelo movimento 
da reforma sanitária. Nesse período, o esforço de construção de um novo modelo assistencial se materializou, 
na APS, com a implantação do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (Pacs), do Programa de Saúde da 
Família (PSF), em um contexto e conjuntura política e econômica desfavoráveis a políticas universalistas. A par-
tir de 1996, o PSF passou a ser apresentado como estratégia de mudança do modelo assistencial, superando 
o conceito de programa vinculado a uma noção de verticalidade e transitoriedade, sendo a Estratégia Saúde da 
Família (ESF) uma certa fusão do Pacs com o PSF. Inicialmente com caráter seletivo, as Equipes de Saúde da 
Família (EqSF) tiveram crescimento marcante em cidades pequenas e em regiões mais pobres, expandindo-se 
com maior força para os grandes centros nos anos 2000. 
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A introdução dos Pisos de Atenção Básica (PAB) 昀椀xo e variável na década de 1990, operados por meio de 
repasse 昀椀nanceiro fundo a fundo, facilitou a implantação da ESF e superou a lógica de 昀椀nanciamento por con-
vênio e produção (procedimentos), tendo caráter relativamente redistributivo e tipo de repasse mais global por 
meio do PAB Fixo (per capita) e do PAB-Variável (por adesão a componentes da ESF). 
Com evolução progressiva ao longo dos anos, em 2017, havia 42.467 EqSF implantadas no Brasil, cobrindo 
uma população estimada de 131.349.487 pessoas ou 63.73%. Há evidências de impactos da APS no Brasil, 
com destaque para a mortalidade infantil.A APS no Brasil conta com a particularidade de ter em suas equipes 
o Agente Comunitário de Saúde (ACS) como membro de uma equipe multipro昀椀ssional. Diversos estudos abor-
dam a singularidade do ACS na experiência brasileira e a importância do seu trabalho, sobretudo em áreas 
mais pobres. 
No Brasil, além de formulações internacionais, também têm sido agregados outras perspectivas, conceitos 
e diretrizes – a APS é também chamada de Atenção Básica (AB), como signi昀椀cante de resistência à APS se-
letiva. Neste artigo, tais termos serão utilizados como equivalentes. Nas formulações do Pacs e do PSF, tanto 
a vigilância em saúde como as práticas de promoção à saúde (incluindo a intersetorialidade) e prevenção de 
doenças tiveram centralidade, com pouca relevância dada às práticas clínicas, subsumidas por ações progra-
máticas em saúde com destacada normatividade. Destacam-se no Brasil, também, as noções de acolhimento, 
vínculo e adscrição de clientela, territorialização e responsabilidade sanitária, trabalho em equipe multipro昀椀s-
sional, as ações individuais e coletivas e a retaguarda do apoio matricial. Salientam-se as características de 
porta de entrada preferencial da APS, centro de comunicação e base de ordenamento nas Redes de Atenção 
à Saúde (RAS). 
Edições da PNAB e a revisão atual 
A primeira edição de uma Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) o昀椀cial data de 2006, com a segunda 
edição em 2011 e a terceira em 2017. Em 2006, no contexto do Pacto pela Saúde, foi publicada a primeira 
edição da PNAB. Esta ampliou o escopo e a concepção da AB ao incorporar os atributos da atenção primária à 
saúde abrangente, reconheceu a Saúde da Família como modelo substitutivo e de reorganização da AB. Além 
disso, revisou as funções das Unidades Básicas de Saúde (UBS) e reconheceu a existência de diferentes mo-
dalidades segundo o modelo de organização predominante – UBS com ou sem ESF. 
Os anos 2000 estiveram fortemente marcados pela expansão da ESF nos grandes centros urbanos, pela 
incorporação e ampliação das Equipes de Saúde Bucal (ESB) e pela criação dos Núcleos de Apoio à Saúde da 
Família (Nasf). A despeito disso, importantes nós críticos persistiram, tais como a infraestrutura inadequada, o 
sub昀椀nanciamento, o modelo assistencial e a di昀椀culdade de atração de pro昀椀ssionais médicos.
Em 2011, iniciou-se um movimento de mudança da PNAB, em boa parte baseado no enfrentamento desses 
nós críticos. De fato, podemos reconhecer na PNAB de 2011, no Requali昀椀ca UBS (reformas, ampliações, cons-
truções e informatização), no Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade (PMAQ) e no Programa Mais 
Médicos (PMM) expressões desse esforço. Nesse período também foi criado o e-SUS AB, incluindo a oferta 
de prontuário eletrônico gratuito para os municípios, e foram alteradas normativas visando à sua ampliação 
e ao aprimoramento. Destaca-se ainda a criação de diferentes modalidades de equipes (consultórios na rua, 
ribeirinhas e 昀氀uviais, por exemplo). Suportando tais iniciativas, observou-se incremento no orçamento federal 
da AB, notadamente no PAB Variável e em recursos de investimento. O PMM (no seu componente provimento), 
por exemplo, possibilitou maior permanência dos médicos nas EqSF em áreas de maior vulnerabilização so-
cial, bem como o crescimento da cobertura da ESF, em um processo de disputa com a categoria médica e que 
provocou debates na sociedade, para além do SUS e da saúde coletiva. Em 2013, havia 34.724 EqSF implan-
tadas no Brasil, passando a 40.162 EqSF em 2015, com esta velocidade de crescimento do número de equipes 
provavelmente se devendo ao PMM. Essas iniciativas, no entanto, não foram su昀椀cientes para o enfrentamento 
do sub昀椀nanciamento, da precarização das relações de trabalho, da formação pro昀椀ssional, da integração da AB 
com os demais componentes das redes de atenção, entre outros, em parte pelo tempo de sua implantação, em 
parte por seus limites. 
É sabido que houve aumento da carga de responsabilidade dos municípios no 昀椀nanciamento do SUS ao 
longo dos anos e, no caso da AB, a baixa participação do ente estadual. A isso se somam reivindicações dos 
gestores municipais por mais autonomia, apoio 昀椀nanceiro e provimento de médicos, em parte, contempladas, 
no âmbito da AB, com as mudanças na PNAB a partir de 2011. Ainda assim, há evidências que apontam que a 
maior parte da responsabilidade pelo custeio das EqSF tem se concentrado nos municípios. 
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Os anos 2014 e 2015, por sua vez, foram marcados pelo início de grave crise política e econômica no País, 
com impacto sobre o SUS. No plano da AB, destaca-se também a aprovação, em 2014, da lei federal com de昀椀-
nição de piso salarial e obrigatoriedade de contratação apenas por vínculos diretos, para os ACS e Agentes de 
Combate às Endemias (ACE), recaindo mais fortemente sobre os municípios, em virtude da responsabilidade 
pela contratação de pro昀椀ssionais. Em 2016, ganha destaque na agenda nacional a revisão da PNAB, precedida 
por uma portaria que facultava a presença de ACS nas equipes e incorporação de mais técnicos de enferma-
gem, em pouco tempo revogada diante das repercussões políticas. Houve também mudança nas regras do 
昀椀nanciamento federal do SUS em 2017, encaminhando-se para o 昀椀m dos seis blocos de 昀椀nanciamento do SUS 
(um deles da AB) e para a adoção de dois grandes blocos, de custeio e investimento. Além disso, foi aprovada a 
Emenda Constitucional nº 9520 em 2016, congelando os gastos com saúde e educação por 20 anos, prevendo 
reajustes apenas com base na in昀氀ação. Nesse período, o então ministro da saúde adotou o discurso de e昀椀-
ciência econômica, defendeu a criação de planos privados populares de saúde, bem como a desregulação do 
setor de saúde suplementar. Em meioa esse cenário e diante de muitos protestos, foi pactuada na Comissão 
Intergestores Tripartite (CIT) do SUS, em 2017, uma mudança instituindo uma nova PNAB. 
O que muda com a nova PNAB
Até o processo de reformulação, a Atenção Básica (AB) era orientada pela política aprovada pela Portaria 
nº 2.488, de 21 de outubro de 2011, e publicada em 2012, tendo na Saúde da Família sua estratégia prioritária 
para expansão e consolidação da AB. Para Ana Luiza Queiroz Vilasbôas (ISC/UFBA), coordenadora do eixo de 
Estudos e Pesquisas em Atenção Primária e Promoção da Saúde do OAPS, a principal mudança com a nova 
portaria está justamente na possibilidade de 昀椀nanciamento federal de outras modalidades de atenção básica. 
“É contraditório com o próprio texto da nova portaria que a昀椀rma a ‘prioridade’ para a Estratégia Saúde da Fa-
mília. Prioridade signi昀椀ca 昀椀nanciamento diferenciado para garantia de equipe em tempo integral na unidade de 
saúde, o que facilita a construção de vínculo entre pro昀椀ssionais e os usuários. Isso é muito importante para 
médicos/as, enfermeiros/as e dentistas”, avalia.
A pesquisadora apontou as principais fragilidades do novo texto da política, que classi昀椀cou como “ambíguo”. 
Entre os problemas identi昀椀cados está a integração do trabalho dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) com 
o dos Agentes de Endemias, que não são obrigatórios nas equipes de Saúde da Família, o que pode levar ao 
aumento das atribuições dos ACS, sem redução da média de famílias sob sua responsabilidade; a falta de de-
terminação na portaria do número de ACS por equipe – “na crise de 昀椀nanciamento que vivemos, o mínimo tende 
a ser o máximo”; a de昀椀nição de atribuições de “regulação” de 昀椀las para consultas e exames especializados de 
usuários/as da AB ao Núcleo de Apoio à Saúde da Família (Nasf); e ainda a não obrigatoriedade da presença 
de pro昀椀ssionais de saúde bucal na composição das equipes de Atenção Básica.
“São necessárias mudanças na atual PNAB para fazer avançar a ampliação da cobertura e promover a 
melhoria da qualidade do cuidado. Entretanto, a ‘nova’ PNAB parece ir na direção contrária, pois não amplia a 
composição das equipes de atenção básica tradicional, pois o ACS não é obrigatório nesse formato. No caso 
das equipes de Saúde da Família, também não há avanço, pois a equipe de saúde bucal é opcional”, critica 
Ana Luiza.
Já a professora Claunara Schilling Mendonça, ex-diretora do Departamento de Atenção Básica/Ministério 
da Saúde, acredita que a portaria de 2011 prescindia de revisão. “Em 2011, quando teve a primeira revisão (PT 
2488), havia o objetivo de atender às representações dos municípios, principalmente do estado de São Paulo, 
para que o MS [Ministério da Saúde] 昀椀nanciasse outras modalidades, principalmente com outras conformações 
das especialidades médicas e suas cargas horárias. Foram criadas mais de sete modalidades de 昀椀nanciamento 
distintas, sem nenhum efeito. Ou seja, se mudou a proposta inicial da exigência da carga horária integral dos 
médicos e não houve crescimento no número de equipes nessas diferentes modalidades”, ponderou.
Em entrevista ao OAPS, Claunara explicou que a nova portaria implicará no enfraquecimento da Estratégia 
de Saúde da Família (ESF) como modo de organização da Atenção Primária à Saúde (APS) no Brasil. “Ao 
chegar perto de 40 mil equipes de Saúde da Família no país, o momento era de veri昀椀car a baixa resolutividade 
dessas equipes por não fazerem parte da rede de atenção, estarem isoladas e sem capacidade de integrar o 
cuidado da APS com o restante da rede. Era o momento de avançar nos mecanismos que garantissem a re-
gulação do acesso ao SUS a partir das equipes de ESF. Com a atual proposta, voltamos a não ter um modelo 
de APS para o Brasil”, criticou.
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Entidades que atuam em defesa da saúde também criticaram as alterações introduzidas pela reformulação 
da PNAB. Em nota conjunta, Cebes, Abrasco e Escola Nacional de Saúde Pública Sérgio Arouca – ENSP/
Fiocruz repudiaram o rompimento da centralidade da ESF na organização do SUS, com a instituição de 昀椀nan-
ciamento especí昀椀co para outros modelos que não contemplam a composição de equipes multipro昀椀ssionais 
com a presença de agentes comunitários de saúde; “a implantação de modo simpli昀椀cado, ou reducionista, de 
uma ‘relação nacional de ações e serviços essenciais e estratégicos da AB’”; e a ameaça à presença do Agente 
Comunitário de Saúde como integrante e pro昀椀ssional da atenção básica.
O Conselho Nacional de Saúde (CNS), a Sociedade Brasileira de Medicina de Família e Comunidade (SB-
MFC) e o Cofen – Conselho Federal de Enfermagem, além de pesquisadores/as como Ligia Giovanella, Luiz 
Augusto Facchini e José Gomes Temporão também expuseram, ao longo do processo de reformulação, os 
riscos dos novos termos da PNAB. Em entrevista ao OAPS no mês de outubro, a pesquisadora Rosana Aquino 
destacou que o modelo da ESF – para ela, “uma das grandes inovações do SUS” – traz melhores indicadores 
de saúde, quando comparado a outros modelos de Atenção Básica, e os resultados positivos mostrados por 
diversas pesquisas estão agora sob ameaça de uma redução ainda maior de 昀椀nanciamento. “Quando o minis-
tro da Saúde diz que ‘é para 昀椀nanciar o mundo real’, o mundo real dele provavelmente é o mundo da atenção 
à saúde de menor qualidade e uma Atenção Primária focalizada e seletiva, então estamos realmente bastante 
apreensivos”.
Já marcado por polêmicas, o cenário foi sacudido ainda pela ação movida pelo Conselho Federal de Medici-
na (CFM) e acatada pelo juiz Renato Borelli, da 20ª Vara Federal de Brasília, que estabelece restrições à atua-
ção de enfermeiros/as, impedindo a realização de consultas e solicitação de exames sem prévia autorização 
médica. Na avaliação do Conselho Federal de Enfermagem (Cofen) e do Ministério da Saúde, a liminar prejudi-
ca o trabalho de Atenção Básica, com impactos diretos no funcionamento das unidades básicas de saúde e na 
garantia do acesso da população. Por outro lado, o CFM argumenta que a decisão judicial não compromete o 
funcionamento dos programas de saúde pública orientados pela PNAB por não impedir a realização de práticas 
terapêuticas, procedimentos e exames, desde que solicitados previamente por médicos/as.
A PNAB completa está disponível em:
http://189.28.128.100/dab/docs/publicacoes/geral/pnab.pdf
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança
A PNAISC está estruturada em princípios, diretrizes e eixos estratégicos. Tem como objetivo promover e 
proteger a saúde da criança e o aleitamento materno, mediante atenção e cuidados integrais e integrados, da 
gestação aos nove anos de vida, com especial atenção à primeira infância e às populações de maior vulne-
rabilidade, visando à redução da morbimortalidade e um ambiente facilitador à vida com condições dignas de 
existência e pleno desenvolvimento.
Os princípios que orientam esta política a昀椀rmam a garantia do direito à vida e à saúde, o acesso universal de 
todas as crianças à saúde, a equidade, a integralidade do cuidado, a humanização da atenção e a gestão par-
ticipativa. Propõe diretrizes norteadoras para a elaboração de planos e projetos de saúde voltados às crianças, 
como a gestão interfederativa, a organização de ações e os serviços de saúde ofertados pelos diversos níveis 
e redes temáticas de atenção à saúde; promoção da saúde, quali昀椀cação de gestores e trabalhadores; fomento 
à autonomia do cuidado e corresponsabilização de trabalhadores e familiares; intersetorialidade; pesquisa e 
produção de conhecimento e monitoramento e avaliação das ações implementadas. Os sete eixos estratégicos 
que compõem a política têm a 昀椀nalidade de orientar gestores e trabalhadores sobre as ações e serviços de 
saúde da criança no território, a partir dos determinantes sociais e condicionantes para garantir o direito à vida e 
à saúde, visando à efetivaçãode medidas que permitam a integralidade da atenção e o pleno desenvolvimento 
da criança e a redução de vulnerabilidades e riscos. Suas ações se organizam a partir das Redes de Atenção 
à Saúde (RAS), com ênfase para as redes temáticas, em especial à Rede de Atenção à Saúde Materna e In-
fantil e tendo a Atenção Básica (AB) como ordenadora e coordenadora das ações e do cuidado no território, e 
servirão de 昀椀o condutor do cuidado, transversalizando a Rede de Atenção à Saúde, com ações e estratégias 
voltadas à criança, na busca da integralidade, por meio de linhas de cuidado e metodologias de intervenção, o 
que pode se constituir em um grande diferencial a favor da saúde da criança.
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A normativa busca integrar diversas ações já existentes para atendimento a essa população. O objetivo é 
promover o aleitamento materno e a saúde da criança, a partir da gestação aos nove anos de vida, com espe-
cial atenção à primeira infância (zero a cinco anos) e às populações de maior vulnerabilidade, como crianças 
com de昀椀ciência, indígenas, quilombolas, ribeirinhas, e em situação de rua.
Eixos da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança
Os sete eixos estratégicos da Política são: atenção humanizada e quali昀椀cada à gestação, parto, nascimento 
e recém-nascido; aleitamento materno e alimentação complementar saudável; promoção e acompanhamento 
do crescimento e desenvolvimento integral; atenção a crianças com agravos prevalentes na infância e com 
doenças crônicas; atenção à criança em situação de violências, prevenção de acidentes e promoção da cultura 
de paz; atenção à saúde de crianças com de昀椀ciência ou em situações especí昀椀cas e de vulnerabilidade; vigilân-
cia e prevenção do óbito infantil, fetal e materno.
A Política considera como criança a pessoa na faixa etária de zero a nove anos e a primeira infância, de zero 
a cinco anos. Para atendimento em serviços de pediatria no Sistema Único de Saúde (SUS), são contempladas 
crianças e adolescentes menores de 16 anos, sendo que este limite etário pode ser alterado conforme as nor-
mas e rotinas do estabelecimento de saúde responsável pelo atendimento.
Dos princípios:
1) Direito à vida e à saúde – Princípio fundamental garantido mediante o acesso universal e igualitário às 
ações e aos serviços para a promoção, proteção integral e recuperação da saúde, por meio da efetivação de 
políticas públicas que permitam o nascimento, crescimento e desenvolvimento sadios e harmoniosos, em con-
dições dignas de existência, livre de qualquer forma de violência (BRASIL, 1988; 1990b). 
2) Prioridade absoluta da criança – Princípio constitucional que compreende a primazia da criança de rece-
ber proteção e cuidado em quaisquer circunstâncias, ter precedência de atendimento nos serviços de saúde e 
preferência nas políticas sociais e em toda a rede de cuidado e de proteção social existente no território, assim 
como a destinação privilegiada de recursos em todas as políticas públicas (BRASIL, 1988; 1990b). 
3) Acesso universal à saúde – Direito de toda criança receber atenção e cuidado necessários e dever da 
política de saúde, por meio dos equipamentos de saúde, de atender às demandas da comunidade, propiciando 
o acolhimento, a escuta quali昀椀cada dos problemas e a avaliação com classi昀椀cação de risco e vulnerabilidades 
sociais, propondo o cuidado singularizado e o encaminhamento responsável, quando necessário, para a rede 
de atenção (BRASIL, 2005a). 
4) Integralidade do cuidado – Princípio do SUS que trata da atenção global da criança, contemplando todas 
as ações de promoção, de prevenção, de tratamento, de reabilitação e de cuidado, de modo a prover resposta 
satisfatória na produção do cuidado, não se restringindo apenas às demandas apresentadas. Compreende, 
ainda, a garantia de acesso a todos os níveis de atenção, mediante a integração dos serviços, da Rede de 
Atenção à Saúde, coordenada pela Atenção Básica, com o acompanhamento de toda a trajetória da criança em 
uma rede de cuidados e proteção social, por meio de estratégias como linhas de cuidado e outras, envolvendo 
a família e as políticas sociais básicas no território (BRASIL, 2005a). 
5) Equidade em saúde – Igualdade da atenção à saúde, sem privilégios ou preconceitos, mediante a de昀椀-
nição de prioridades de ações e serviços de acordo com as demandas de cada um, com maior alocação dos 
recursos onde e para aqueles com maior necessidade. Dá-se por meio de mecanismo de indução de políticas 
ou programas para populações vulneráveis, em condição de iniquidades em saúde, por meio do diálogo entre 
governo e sociedade civil, envolvendo integrantes dos diversos órgãos e setores da Saúde, pesquisadores e 
lideranças de movimentos sociais (BRASIL, 2005a; BRASIL; CONSELHO NACIONAL DOS SECRETÁRIOS 
MUNICIPAIS DE SAÚDE, 2009).
 6) Ambiente facilitador à vida – Princípio que se refere ao estabelecimento e à qualidade do vínculo entre 
criança e sua mãe/família/cuidadores e também destes com os pro昀椀ssionais que atuam em diferentes espaços 
que a criança percorre em seus territórios vivenciais para a conquista do desenvolvimento integral (PENELLO, 
2013). Esse ambiente se constitui a partir da compreensão da relação entre indivíduo e sociedade, interagindo 
por um desenvolvimento permeado pelo cuidado essencial, abrangendo toda a comunidade em que vive. Este 
princípio é a nova mentalidade que aporta, sustenta e dá suporte à ação de todos os implicados na Atenção 
Integral à Saúde da Criança. 
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7) Humanização da atenção – Princípio que busca quali昀椀car as práticas do cuidado, mediante soluções con-
cretas para os problemas reais vividos no processo de produção de saúde, de forma criativa e inclusiva, com 
acolhimento, gestão participativa e cogestão, clínica ampliada, valorização do trabalhador, defesa dos direitos 
dos usuários e ambiência, estabelecimento de vínculos solidários entre humanos, valorização dos diferentes 
sujeitos implicados, desde etapas iniciais da vida, buscando a corresponsabilidade entre usuários, trabalha-
dores e gestores neste processo, a construção de redes de cooperação e a participação coletiva, fomentando 
a transversalidade e a grupalidade, assumindo a relação indissociável entre atenção e gestão no cuidado em 
saúde (BRASIL, 2006a).
8) Gestão participativa e controle social – Preceito constitucional e um princípio do SUS, com o papel de 
fomentar a democracia representativa e criar as condições para o desenvolvimento da cidadania ativa. São 
canais institucionais, de diálogo social, as audiências públicas, as conferências e os conselhos de saúde em to-
das as esferas de governo que conferem à gestão do SUS realismo, transparência, comprometimento coletivo 
e efetividade dos resultados. No caso da saúde da criança, o Brasil possui um extenso leque de entidades da 
sociedade civil que militam pela causa da infância e do aleitamento materno e que podem potencializar a imple-
mentação deste princípio (BRASIL; CONSELHO NACIONAL DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE SAÚDE, 
2009; MARTINS, 2010).
Das Diretrizes:
1) Gestão interfederativa das ações de saúde da criança – Fomento à gestão para implementação da 
Pnaisc, por meio da viabilização de parcerias e articulação interfederativa, com instrumentos necessários para 
fortalecer a convergência dela com os planos de saúde e os planos intersetoriais e especí昀椀cos que dizem res-
peito à criança. 
2) Organização das ações e dos serviços em Redes de Atenção à Saúde – Fomento e apoio à organização 
de ações e aos serviços da Rede de Atenção à Saúde, com a articulação de pro昀椀ssionais e serviços de saúde, 
mediante estratégias como o estabelecimento de linhas de cuidado, a troca de informações e saberes, a toma-
da horizontal de decisões, baseada na solidariedadee na colaboração, garantindo a continuidade do cuidado 
com a criança e a completa resolução dos problemas colocados, de forma a contribuir para a integralidade da 
atenção e a proteção da criança. 
3) Promoção da Saúde – Reconhecimento da Promoção da Saúde como conjunto de estratégias e forma 
de produzir saúde na busca da equidade, da melhoria da qualidade de vida e saúde, com ações intrassetoriais 
e intersetoriais, voltadas para o desenvolvimento da pessoa humana, do ambiente e hábitos de vida saudáveis 
e o enfrentamento da morbimortalidade por doenças crônicas não transmissíveis, envolvendo o trabalho em 
rede em todos os espaços de produção de saberes e práticas do cuidado nas dimensões individuais, coletivas 
e sociais (BRASIL, 2014h).
4) Fomento à autonomia e corresponsabilidade da família – Fomento à autonomia e corresponsabilidade 
da família, princípio constitucional, que deve ser estimulado e apoiado pelo poder público, com informações 
quali昀椀cadas sobre os principais problemas de saúde e orientações sobre o processo de educação dos 昀椀lhos, 
o estabelecimento de limites educacionais sem violência e os cuidados com a criança, com especial foco nas 
etapas iniciais da vida, para a efetivação de seus direitos. 
5) Quali昀椀cação da força de trabalho – Quali昀椀cação da força de trabalho para a prática de cuidado, da co-
gestão e da participação nos espaços de controle social, do trabalho em equipe e da articulação dos diversos 
saberes e intervenções dos pro昀椀ssionais, efetivando-se o trabalho solidário e compartilhado para produção de 
resposta quali昀椀cada às necessidades em saúde da família. 
6) Planejamento no desenvolvimento de ações – Aperfeiçoamento das estratégias de planejamento na 
execução das ações da Pnaisc, a partir das evidências epidemiológicas, de昀椀nição de indicadores e metas, com 
articulação necessária entre as diversas políticas sociais, iniciativas de setores e da comunidade, de forma a 
tornar mais efetivas as intervenções no território, que extrapolem as questões especí昀椀cas de saúde. 
7) Incentivo à pesquisa e à produção de conhecimento – Incentivo à pesquisa e à produção de conheci-
mento para o desenvolvimento de conhecimento com apoio à pesquisa, à inovação e à tecnologia no campo 
da Atenção Integral à Saúde da Criança, possibilitando a geração de evidências e instrumentos necessários 
para a implementação da Pnaisc, sempre respeitando a diversidade étnico-cultural, aplicada ao processo de 
formulação de políticas públicas. 
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8) Monitoramento e avaliação – Fortalecimento do monitoramento e avaliação das ações e das estraté-
gias da Pnaisc, com aprimoramento permanente dos sistemas de informação e instrumentos de gestão, que 
garantam a veri昀椀cação a qualquer tempo, em que medida os objetivos estão sendo alcançados, a que custo, 
quais os processos ou efeitos (previstos ou não, desejáveis ou não), indicando novos rumos, mais efetividade 
e satisfação. 
9) Intersetorialidade – Promoção de ações intersetoriais para a superação da fragmentação das políticas so-
ciais no território, mediante a articulação entre agentes, setores e instituições para ampliar a interação, favore-
cendo espaços compartilhados de decisões, que gerem efeitos positivos na produção de saúde e de cidadania.
Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa
Atualmente o aumento da população idosa constitui tema de debate entre pesquisadores, gestores sociais e 
políticos de vários países do mundo. Como evidenciado por diversos estudos, a população brasileira, também, 
vem envelhecendo de forma rápida. Essa mudança na estrutura da população é caracterizada pela transição 
demográ昀椀ca, ou seja, o processo de alteração de uma situação com altas taxas de fecundidade e mortalidade 
para outra com baixas taxas desses indicadores. Outro fator a interferir na estrutura da população é o migrató-
rio, sobretudo com a entrada de estrangeiros, no 昀椀nal dos séculos XIX e XX, no Brasil. Nesta nova realidade, a 
redução das taxas de fecundidade e a diminuição da mortalidade geram maior expectativa de vida, e levam a 
nova con昀椀guração da população no país. Surge, assim, a transição epidemiológica, de昀椀nida pelo declínio das 
doenças infecto-parasitárias e aumento das doenças crônicas não-transmissíveis.
Neste sentido, os dados demográ昀椀cos mostram a necessidade urgente dos gestores e políticos brasileiros 
observarem o panorama dessa transição, e, em conjunto com a sociedade, num breve espaço de tempo, discu-
tirem as políticas públicas de atenção ao idoso. Urge serem estas implementadas em todas as esferas sociais, 
por técnicos e pro昀椀ssionais que atendem essa parcela populacional, particularmente os da área de enferma-
gem.O processo de envelhecimento populacional tem sido discutido e acompanhado por medidas, destinadas a 
proteger os idosos, como cidadãos cada vez mais presentes nas sociedades mundiais. Até a década de 70, do 
século XX, no Brasil, os idosos recebiam, principalmente, atenção de cunho caritativo de instituições não-gover-
namentais, tais como entidades religiosas e 昀椀lantrópicas. No aspecto legislativo, os idosos foram mencionados 
em alguns artigos, decretos-leis, leis, portarias, entre outras. Sobressaem artigos do Código Civil (1916),4 do 
Código Penal (1940),4 do Código Eleitoral (1965), além da Lei Nº 6.179 de 1974,4 que criou a Renda Mensal Vi-
talícia, e de outros decretos-leis e portarias relacionadas, particularmente, com as questões da aposentadoria. 
Porém, a primeira Assembleia Mundial sobre o Envelhecimento, da Organização das Nações Unidas (ONU), 
pode ser citada como o marco mundial que iniciou as discussões direcionadas aos idosos. Este fórum ocorreu 
em Viena - Áustria, no período de 26 de julho a 6 de agosto de 1982, com representação de 124 países de todo 
o mundo, incluindo o Brasil. Neste fórum foi estabelecido um Plano de Ação para o Envelhecimento, posterior-
mente publicado em Nova Iorque, em 1983. 
O Plano de Ação para o Envelhecimento foi considerado um importante documento de estratégias e reco-
mendações prioritárias nos aspectos econômicos, sociais e culturais do processo de envelhecimento de uma 
população, e deveria ser baseado na Declaração Universal dos Direitos Humanos. Estabeleceram-se, então, 
alguns princípios para a implementação de políticas para o envelhecimento sob responsabilidade de cada país. 
Destes princípios, destacam-se os seguintes: a estipulação da família, nas suas diversas formas e estruturas, 
como a unidade fundamental mantenedora e protetora dos idosos; cabe ainda às políticas sociais prepararem 
as populações para os estágios mais tardios da vida, assegurando assistência integral de ordem física, psico-
lógica, cultural, religiosa/espiritual, econômica, de saúde, entre outros aspectos. Ainda como estabelecido, aos 
idosos deve ser proporcionada a oportunidade de contribuição para o desenvolvimento dos seus países, bem 
como a participação ativa na formulação e implementação de políticas, incluindo aquelas a eles direcionadas; 
os órgãos governamentais, não governamentais e todos que têm responsabilidades com os idosos devem dis-
pensar atenção especial aos grupos vulneráveis, particularmente aos mais pobres, mulheres e residentes em 
áreas rurais. 
Este Plano de Ação almejou sensibilizar os governos e sociedades para a necessidade de direcionar polí-
ticas públicas voltadas para os idosos, bem como alertar para o desenvolvimento de estudos futuros sobre os 
aspectos do envelhecimento. 
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Em reconhecimento à importância do envelhecimento populacional no Brasil, em 4 de janeiro de 1994 foi 
aprovada a Lei Nº 8.842/1994, que estabelece a Política Nacional do Idoso, posteriormente regulamentada 
pelo Decreto Nº 1.948/96.6 Esta Lei tem por 昀椀nalidade assegurardireitos sociais que garantam a promoção da 
autonomia, integração e participação efetiva do idoso na sociedade, de modo a exercer sua cidadania. Como 
previsto nesta lei, estipula-se o limite de 60 anos e mais, de idade, para uma pessoa ser considerada idosa. 
Como parte de suas estratégias, referida política estabelece, entre suas diretrizes, a descentralização de 
suas ações por intermédio dos órgãos setoriais nos estados e municípios, em parceria com entidades governa-
mentais e não-governamentais.
A Lei em discussão rege-se por determinados princípios, tais como: assegurar ao idoso todos os direitos 
de cidadania, sendo a família, a sociedade e o Estado os responsáveis em garantir sua participação na co-
munidade, defender sua dignidade, bem-estar e direito à vida. O processo de envelhecimento diz respeito à 
sociedade de forma geral e o idoso não deve sofrer discriminação de nenhuma natureza, bem como deve ser o 
principal agente e o destinatário das transformações indicadas por essa política. E, por 昀椀m, cabe aos poderes 
públicos e à sociedade em geral a aplicação dessa lei, considerando as diferenças econômicas, sociais, além 
das regionais. 
De acordo com o estabelecido, a mencionada lei determinou a articulação e integração de setores minis-
teriais e uma secretaria para a elaboração de um Plano de Ação Governamental para a Integração da Política 
Nacional do Idoso (PNI). Esse Plano de Ação foi composto por nove órgãos: Ministério da Previdência e Assis-
tência Social; Educação e Desporto; Justiça; Cultura; Trabalho e Emprego; Saúde; Esporte e Turismo; Planeja-
mento, Orçamento e Gestão e Secretaria de Desenvolvimento Urbano. 
Para colocar em prática as ações preconizadas pela PNI, foi elaborado o Plano de Ação Conjunta, que trata 
de ações preventivas, curativas e promocionais, com vistas à melhor qualidade de vida do idoso. 
O referido Plano de Ação norteia ações integradas de forma a viabilizar a implementação da PNI. Neste 
sentido, de昀椀ne ações e estratégias para cada órgão setorial, negocia recursos 昀椀nanceiros entre as três esferas 
de governo e acompanha, controla e avalia as ações. Para isto, foram traçadas as seguintes diretrizes: 
- Viabilizar formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso, proporcionando-lhe integra-
ção às demais gerações; 
- Promover a participação e a integração do idoso, por intermédio de suas organizações representativas na 
formulação, implementação e avaliação das políticas, planos, programas e projetos a serem desenvolvidos; 
- Priorizar o atendimento ao idoso por intermédio de suas próprias famílias, em detrimento do atendimento 
asilar, à exceção dos idosos que não possuam condições de garantir sua sobrevivência; 
- Descentralizar as ações político-administrativas;
 - Capacitar e reciclar os recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia;
 - Implementar o sistema de informações com vistas à divulgação da política, dos serviços oferecidos, dos 
planos e programas em cada nível de governo; 
- Estabelecer mecanismos que favoreçam a divulgação de informações de caráter educativo sobre os as-
pectos biopsicossociais do envelhecimento; 
- Priorizar o atendimento ao idoso em órgãos públicos e privados prestadores de serviço; 
- Apoiar estudos e pesquisas sobre as questões do envelhecimento.
De acordo com o Plano de Ação, os órgãos setoriais, usando de suas atribuições e baseados na PNI, reali-
zam as ações conforme as demandas da população de idosos. Na busca da implementação desta política, têm 
ocorrido vários fóruns, formais e informais, de discussão a respeito dos direitos dos idosos de forma a efetivá-la 
e ampliá-la. 
Como observado, a referida política apresenta ações inovadoras usadas como referência na abordagem do 
idoso. Entretanto, a garantia dos direitos sociais para este ator não tem se concretizado efetivamente, pois esta 
vem sendo implementada no Brasil de forma lenta e gradativa. Diante desta situação, cabe, pois aos idosos, 
às famílias e à sociedade em geral a conscientização e participação política na busca da justiça social para a 
garantia plena dos direitos teoricamente assegurados. 
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Inserida neste contexto, a enfermagem tem atuado efetivamente para mudar esta realidade, sobretudo no 
referido à saúde e educação. Na área da saúde, a enfermagem tem contribuído na abordagem do cuidado 
em aspectos do processo de envelhecimento (capacidade funcional, independência e autonomia, fragilidade, 
avaliação cognitiva, engajamento social, qualidade de vida, promoção de saúde, prevenção de doenças, entre 
outros); e da senilidade (condições crônicas de saúde, situações de urgências e emergências, atenção domi-
ciliar, entre outros). 
Também na área da educação, a enfermagem se destaca. Por exemplo, em cumprimento à PNI, tem pro-
piciado relevante contribuição sobretudo em pesquisas cientí昀椀cas. Atualmente os cursos de Graduação em 
Enfermagem abrangem temas sobre gerontologia e geriatria, com a 昀椀nalidade de capacitar e quali昀椀car enfer-
meiros para atender/cuidar de idosos. Da mesma forma, cursos de Pós-Graduação lato e stricto sensu têm 
sido direcionados para a área de conhecimento na atenção ao idoso, bem como na realização de pesquisas 
cientí昀椀cas cada vez mais ampliadas nos últimos anos. En昀椀m, a enfermagem desempenha papel determinante 
na execução e cumprimento das leis direcionadas aos idosos, promovendo a inclusão social indiscriminada 
(sexo, cor, raça, religião, classe social) dos idosos, respeitando suas capacidades e limitações. Contudo, ainda 
há muito a conquistar nessa área de conhecimento. 
Com base nestas considerações, o estudo ora elaborado busca descrever e avaliar a Política Nacional de 
Atenção ao Idoso no Brasil e sua relação com a enfermagem. Para isto procedeu-se a uma revisão bibliográ昀椀ca 
do tema, o que permitiu sua caracterização sob a forma de leis, decretos, textos e artigos em periódicos e livros.
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Mulheres
A partir das primeiras décadas do século XX, a atenção à saúde da mulher passou a fazer parte das políti-
cas públicas de saúde no Brasil. No entanto, nas décadas de 30, 40 e 50 a mulher era vista basicamente como 
mãe e “dona de casa”. Na década de 60, diversos países se voltaram para controlar a natalidade e destacou-se 
a atenção do Estado às mulheres em idade fértil. Assim, os programas de “controle da natalidade” ganharam 
destaque no 昀椀nal da década de 70, negando atenção às reais necessidades ou preferências das mulheres, que 
昀椀cavam relegadas em segundo plano. 
Ainda na década de 60, o movimento feminista brasileiro descontente com as diferenças de gênero e com 
o enfoque reducionista dado à mulher, reivindicou a não-hierarquização das especi昀椀cidades de homens e mu-
lheres, propondo igualdade social que reconhecesse as diferenças, hoje expressa na ideia de “equidade de 
gênero”. Assim, emergiu um novo conceito de saúde da mulher, rompendo com o paradigma vigente centrado 
na função controlista da reprodução, pontuando a saúde sexual e reprodutiva como um direito.
Esse engajamento das mulheres na luta pelos seus direitos e por melhores condições de vida impulsionou 
a adoção das primeiras medidas o昀椀ciais do Ministério da Saúde voltadas para a assistência integral à saúde da 
mulher. Apesar das limitações impostas pelo governo militar da época, o movimento feminista se reorganizou 
incitando debates que denunciavam a precariedade da saúde da mulher brasileira.
Tal precariedade referia-se, principalmente, à redução de ações que contemplavam à mulher sob um único 
aspecto, relacionado ao seu estado gravídico-puerperal, tendo em vista que apenas em meados da década de 
80 é que foram incorporadas ações de caráter integral à saúde da mulher. Na atualidade, o conceito de saúde 
da mulher é amplo, contemplando os direitos humanos e a cidadania como necessidades deatenção.
As mulheres em idade reprodutiva, ou seja, de 10 a 49 anos, representam 65% da população feminina 
brasileira. Apesar dessa predominância ainda são observadas importantes diferenças de gênero. As diferenças 
se traduzem nas discrepâncias salariais entre os sexos, na maior ocupação de cargos de che昀椀as pelo sexo 
masculino e na violência contra a mulher, e se re昀氀etem, também, nas leis, políticas e práticas sociais que reper-
cutem desigualdades de classe, idade, dentre outras.
Nesse contexto, a necessidade da integralização da atenção é percebida, sendo fortalecida com as discus-
sões sobre a “promoção da saúde”, como norte para as práticas, organização e gestão da saúde no Brasil. O 
termo promoção da saúde, de昀椀nido em 1986, durante a I Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde 
em Ottawa, no Canadá, estava associado aos elementos da atenção primária. A responsabilidade pela saúde 
era exclusivamente desse setor e se baseava no modelo biomédico, voltado à atividade curativa, de forma in-
dividualizada e, portanto, de baixo impacto. Mais tarde, o termo Promoção da Saúde passou a ser associado à 
qualidade de vida e o sujeito passou a ter autonomia sobre seu estado de saúde.
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Assim, tornou-se urgente a necessidade de elaboração de políticas públicas que atendessem a mulher em 
todos os aspectos e não apenas no aspecto reprodutivo. Com a crescente consolidação das ações de promo-
ção da saúde, o cenário mundial vem sendo transformado e uma ênfase é dada à visão integral dos indivíduos. 
Logo, vislumbrando a in昀氀uência desse tema nas políticas públicas nacionais voltadas à saúde da mulher, deci-
diu-se pela realização deste estudo que objetiva analisar, epistemologicamente, os pressupostos da promoção 
da saúde na atual Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PNAISM).
Trata-se de uma re昀氀exão baseada nos princípios e diretrizes da PNAISM, lançada em 2004 e nos pres-
supostos da promoção da saúde apresentados nas sete cartas resultantes das conferências mundiais sobre 
promoção da saúde (cinco de caráter internacional: Ottawa, Adelaide, Sundsvall, Jakarta e México e uma de 
caráter de caráter sub-regional: Bogotá). As referidas fontes foram identi昀椀cadas, lidas, 昀椀chadas e interpretadas 
pelas autoras no período de maio a julho de 2007, que se utilizaram um raciocínio crítico, baseado em suas 
próprias experiências como pro昀椀ssionais de saúde atuantes na área da saúde da mulher e como mulheres, bem 
como adotando ideias de outros autores.
Resgate histórico
No início do século XX e até meados da década de 70, a mulher era assistida de forma restrita, reducionista 
e fragmentada, com ações voltadas ao ciclo gravídico-puerperal. As ações eram verticalizadas e centraliza-
doras, o que distanciava as medidas adotadas das reais necessidades dessa população-alvo. Nesse sentido, 
o movimento feminista iniciou uma série de reivindicações com o objetivo de incorporar às políticas de saúde 
da mulher outras questões como gênero, trabalho, desigualdade, sexualidade, anticoncepção e prevenção de 
doenças sexualmente transmissíveis.
Na década de 70, foi então lançado o Programa de Saúde Materno-Infantil, no qual o planejamento familiar 
昀椀gurava sob o enfoque da paternidade responsável, objetivando reduzir as elevadas taxas de morbidade e 
de mortalidade infantil e materna. Em 1983, o governo brasileiro lançou o Programa de Assistência Integral à 
Saúde da Mulher (PAISM) que adotava, com di昀椀culdade, políticas e medidas para permitir o acesso da popu-
lação aos meios de contracepção e buscava integralizar essa assistência, incorporando medidas educativas, 
preventivas, de promoção, diagnóstico, tratamento e recuperação nos âmbitos da ginecologia; pré-natal, parto 
e puerpério; climatério; planejamento familiar; doenças sexualmente transmissíveis e câncer de mama e colo 
de útero.
O Movimento da Reforma Sanitária, iniciado na década de 80, in昀氀uenciou a implementação do PAISM que se 
caracterizou pelas propostas de descentralização, hierarquização e regionalização dos serviços.
Uma análise das ações de atenção à saúde da mulher realizada de 1998 a 2002 a昀椀rmou que apesar do dis-
curso integralizador, ainda assim, as políticas públicas voltadas a essa área do cuidado, mantiveram a ênfase 
na resolução de problemas de ordem reprodutiva. Por outro lado, pôde ser observada a incorporação de um 
novo tema, a redução da violência sexual, demonstrando a preocupação dessas políticas em atender a mulher 
em seus aspectos mais gerais.
Em 2004, o Ministério da Saúde elaborou o documento da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde 
da Mulher – Princípios e Diretrizes (PNAISM). Este re昀氀ete o compromisso com a implementação de ações em 
saúde da mulher, garantindo seus direitos e reduzindo agravos por causas preveníveis e evitáveis, enfocando, 
principalmente, a atenção obstétrica, o planejamento familiar, a atenção ao abortamento inseguro e o combate 
à violência doméstica e sexual.
A promoção da saúde no contexto da saúde da mulher
O modelo de Promoção da Saúde surgiu na década de 70 no Canadá, baseando-se em quatro polos: a 
biologia humana; o sistema de organização dos serviços; o ambiente social, psicológico e físico; e o estilo de 
vida, que está em amplo processo de construção.
A Conferência de Alma-Ata, realizada em 1978, estabeleceu em sua Declaração a atenção à assistência 
materno-infantil como prioridade, com inclusão do planejamento familiar, relacionado não só a aspectos pro-
criativos, mas abrangendo o conjunto das necessidades de uma família, tais como: saúde, educação, moradia 
e lazer. A II Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde, realizada em Adelaide em 1988, teve como 
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tema central políticas públicas voltadas para a saúde. Foram apresentadas quatro áreas prioritárias para pro-
moção de ações, e o apoio à saúde da mulher foi considerado como uma destas áreas, com destaque para a 
valorização da mulher trabalhadora e a igualdade de direitos na divisão do trabalho.
No entanto, somente em 1986 foi estabelecido o conceito de Promoção da Saúde, durante a Conferência de 
Ottawa, como sendo o processo de capacitação da comunidade para atuar na melhoria da qualidade de vida e 
saúde, incluindo uma maior participação no controle desse processo.
A Conferência de Sundsvall (1991) que teve como tema central a criação de Ambientes Saudáveis à Saúde, 
reconheceu a mulher como peça importante para a sua construção ao considerar o crescimento populacional 
uma ameaça ao desenvolvimento sustentável, tendo em vista a superpovoação de ambientes insalubres e o 
aumento da pobreza, o que incrementou a discussão sobre políticas de saúde da mulher e sobre o planejamen-
to familiar.
Com o objetivo de adaptar os princípios, estratégias e compromissos relacionados ao sucesso da saúde 
da população à realidade dos países latinos, aconteceu a Declaração de Bogotá (1992). Partindo dos pres-
supostos já estabelecidos pelas conferências anteriores, este evento estabeleceu como compromisso para a 
promoção da saúde, a eliminação dos efeitos diferenciais da iniquidade sobre a mulher, considerando-a como 
um elo indispensável na promoção da saúde na América Latina. 
Nota-se que as políticas de incentivo e apoio à saúde da mulher representaram temáticas importantes em 
várias das Conferências de Saúde, apesar da valorização da fase reprodutiva observada nas primeiras discus-
sões.
Essa retrospectiva traz à tona o olhar reducionista do conceito de saúde baseado no modelo biomédico, 
como ausência de enfermidades, e o conceito de doença como uma fatalidade. Assim, o advento da Promoção 
da Saúde propõe o surgimento de um novo paradigma que objetiva romper com a visão fatalista da doença, 
arraigada culturalmente,e aprofundar o conceito de saúde sob uma nova ótica.
Esse novo paradigma rompe a visão curativa e centralizadora do modelo biomédico até então vigente, o que 
por atuar com enfoque individualista, curativo e baseado na doença é de alto custo e baixo impacto. O novo 
paradigma proposto baseia-se na promoção da saúde e não na cura de doenças, tem caráter coletivo, de auto-
nomia e corresponsabilidade dos sujeitos, e atua por meio de parcerias com educação, ação social e trabalho.
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher versus Promoção da Saúde
Tendo em vista a necessidade de mudanças no cenário nacional referente às políticas voltadas à saúde da 
mulher, que englobe os pressupostos da promoção da saúde, foi formulada a PNAISM para nortear as ações 
de atenção à saúde da mulher de 2004 a 2007.
Os princípios e diretrizes dessa nova proposta foram discutidos em parceria com diversos segmentos da 
sociedade, em especial com o movimento de mulheres, o movimento negro e o de trabalhadores rurais, socie-
dades cientí昀椀cas, pesquisadores e estudiosos da área, organizações não-governamentais, gestores do SUS e 
agências de cooperação internacional. Esta foi uma iniciativa importante do Governo e que se baseia nos prin-
cípios da promoção, respeitando a autonomia dos sujeitos em questão e tornando-os coautores de um proces-
so decisório relevante para a categoria. Também demonstra a preocupação em adotar políticas consoantes às 
necessidades das mulheres brasileiras e, assim, reduzir os índices de morbidade e de mortalidade por causas 
preveníveis e evitáveis, o que não aconteceu na gênese das políticas anteriores.
Além disso, este documento consolida avanços no campo dos direitos sexuais e reprodutivos, com ênfase 
na melhoria da atenção obstétrica, no planejamento familiar, na atenção ao abortamento inseguro e no combate 
à violência doméstica e sexual. Propõem-se também a contemplar áreas como: prevenção e tratamento de mu-
lheres vivendo com HIV/aids e as portadoras de doenças crônicas não transmissíveis e de câncer ginecológico.
Esta nova política foi formulada tendo por base a avaliação das políticas anteriores e, a partir de então, 
buscou preencher as lacunas deixadas, como: climatério/menopausa; queixas ginecológicas; infertilidade e 
reprodução assistida; saúde da mulher na adolescência; doenças crônico-degenerativas; saúde ocupacional; 
saúde mental; doenças infectocontagiosas, bem como, a atenção às mulheres rurais, com de昀椀ciência, negras, 
indígenas, presidiárias e lésbicas.
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Embora tenham sido observados avanços em relação à implementação dessas políticas, percebe-se ainda 
a exclusão de certos segmentos da sociedade, tendo em vista, que grupos como o das prostitutas, que repre-
senta uma população extremamente vulnerável a vários agravos, como: doenças sexualmente transmissíveis, 
violência sexual e a própria marginalização da sociedade, continuam alijados das propostas de atenção à saú-
de.
A PNAISM reforça a humanização da atenção em saúde, concebendo que humanização e qualidade da 
atenção são aspectos indissociáveis. Nesse sentido, é imprescindível considerar que humanizar é muito mais 
do que tratar bem, com delicadeza ou de forma amigável, devendo ser consideradas questões de acessibili-
dade ao serviço nos três níveis da assistência, provisão de insumos e tecnologias necessárias, formalização 
de sistemas de referência e contra referência, disponibilidade de informações e orientação da clientela e a sua 
participação na avaliação dos serviços.
A mulher, a partir de então, é vista em sua integralidade, como sujeito autônomo e participativo no processo 
de decisão para a formulação de políticas públicas, tendo em vista que à medida que a mulher é incluída nesse 
processo, há garantia do atendimento de suas reais necessidades aumentando a qualidade da assistência.
A PNAISM completa está disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_nac_atencao_mulher.pdf 
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem
A Política Nacional de Atenção Integral da Saúde do Homem (PNAISH) tem como diretriz promover ações 
de saúde que contribuam signi昀椀cativamente para a compreensão da realidade singular masculina nos seus 
diversos contextos socioculturais e político-econômicos, respeitando os diferentes níveis de desenvolvimento e 
organização dos sistemas locais de saúde e tipos de gestão de Estados e Municípios.
Para atingir o seu objetivo geral, que é ampliar e melhorar o acesso da população masculina adulta – 20 a 
59 anos – do Brasil aos serviços de saúde, a Política Nacional de Saúde do Homem é desenvolvida a partir de 
cinco (05) eixos temáticos:
- Acesso e Acolhimento: objetiva reorganizar as ações de saúde, através de uma proposta inclusiva, na qual 
os homens considerem os serviços de saúde também como espaços masculinos e, por sua vez, os serviços 
reconheçam os homens como sujeitos que necessitam de cuidados.
- Saúde Sexual e Saúde Reprodutiva: busca sensibilizar gestores(as), pro昀椀ssionais de saúde e a popula-
ção em geral para reconhecer os homens como sujeitos de direitos sexuais e reprodutivos, os envolvendo nas 
ações voltadas a esse 昀椀m e implementando estratégias para aproximá-los desta temática.
- Paternidade e Cuidado: objetiva sensibilizar gestores(as), pro昀椀ssionais de saúde e a população em geral 
sobre os benefícios do envolvimento ativo dos homens com em todas as fases da gestação e nas ações de 
cuidado com seus(uas) 昀椀lhos(as), destacando como esta participação pode trazer saúde, bem-estar e fortaleci-
mento de vínculos saudáveis entre crianças, homens e suas (eus) parceiras(os).
- Doenças prevalentes na população masculina: busca fortalecer a assistência básica no cuidado à saúde 
dos homens, facilitando e garantindo o acesso e a qualidade da atenção necessária ao enfrentamento dos fa-
tores de risco das doenças e dos agravos à saúde.
- Prevenção de Violências e Acidentes: visa propor e/ou desenvolver ações que chamem atenção para a 
grave e contundente relação entre a população masculina e as violências (em especial a violência urbana) e 
acidentes, sensibilizando a população em geral e os pro昀椀ssionais de saúde sobre o tema.
Dos Princípios:
1. Universalidade e equidade nas ações e serviços de saúde voltados para a população masculina, abran-
gendo a disponibilidade de insumos, equipamentos e materiais educativos; 
2. Articulação com as diversas áreas do governo, com o setor privado e a sociedade, compondo redes de 
compromisso e corresponsabilidade quanto à saúde e a qualidade de vida da população masculina; 
3. Informações e orientação à população masculina, aos familiares e a comunidade sobre a promoção, pre-
venção, proteção, tratamento e recuperação dos agravos e das enfermidades do homem;
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4. Captação precoce da população masculina nas atividades de prevenção primária relativa às doenças 
cardiovasculares e cânceres, entre outros agravos recorrentes; 
5. Capacitação técnica dos pro昀椀ssionais de saúde para o atendimento do homem; 
6. Disponibilidade de insumos, equipamentos e materiais educativos; 
7. Estabelecimento de mecanismos de monitoramento e avaliação continuada dos serviços e do desempe-
nho dos pro昀椀ssionais de saúde, com participação dos usuários; e 
8. Elaboração e análise dos indicadores que permitam aos gestores monitorar as ações e serviços e avaliar 
seu impacto, rede昀椀nindo as estratégias e/ou atividades que se 昀椀zerem necessárias.
Das Diretrizes:
- Entender a Saúde do Homem como um conjunto de ações de promoção, prevenção, assistência e recupe-
ração da saúde, executado nos diferentes níveis de atenção. Deve-se priorizar a atenção básica, com foco na 
Estratégia de Saúde da Família, porta de entrada do sistemade saúde integral, hierarquizado e regionalizado; 
- Reforçar a responsabilidade dos três níveis de gestão e do controle social, de acordo com as competências 
de cada um, garantindo condições para a execução da presente Política; 
- Nortear a prática de saúde pela humanização e a qualidade da assistência a ser prestada, princípios que 
devem permear todas as ações; 
- Integrar a execução da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem às demais políticas, pro-
gramas, estratégias e ações do Ministério da Saúde; 
- Promover a articulação interinstitucional, em especial com o setor Educação, como promotor de novas 
formas de pensar e agir; 
- Reorganizar as ações de saúde, através de uma proposta inclusiva, na qual os homens considerem os 
serviços de saúde também como espaços masculinos e, por sua vez, os serviços de saúde reconheçam os 
homens como sujeitos que necessitem de cuidados; 
- Integrar as entidades da sociedade organizada na corresponsabilidade das ações governamentais pela 
convicção de que a saúde não é só um dever do Estado, mas uma prerrogativa da cidadania; 
- Incluir na Educação permanente dos trabalhadores do SUS temas ligados a Atenção Integral à Saúde do 
Homem;
- Aperfeiçoar os sistemas de informação de maneira a possibilitar um melhor monitoramento que permita 
tomadas racionais de decisão; e 
- Realizar estudos e pesquisas que contribuam para a melhoria das ações da Política Nacional de Atenção 
Integral à Saúde do Homem.
O PNAISH completo está disponível em:
http://www.unfpa.org.br/Arquivos/saude_do_homem.pdf
Política Nacional para a População em Situação de Rua
Os direitos humanos tem sido um assunto cada vez mais recorrente mundialmente, buscando-se formas de 
por em prática a igualdade e assegurar os direitos coletivos e individuais de cada pessoa. Dentro desse assunto 
encontra-se a população em situação de rua em situação de desamparo. Neste trabalho tentou-se analisar a 
Política Pública para População de Rua e a elaboração de uma proposta de monitoramento da política na visão 
da SDH e outra na visão do Movimento Nacional da População em Situação de Rua. 
Este relatório é resultado de uma pesquisa qualitativa segundo as observações participantes e pesquisa do-
cumental. O objetivo desta análise é uma tentativa de desenho de um monitoramento adequado para a melhor 
implementação da PNPSR. 
Para a melhor formulação de monitoramento da política é necessário primeiramente situar a política em 
contexto de inserção. Esta política se encontra em âmbito nacional dentro da Secretaria de Direitos Humanos 
da Presidência da República, sendo a SDH a sua formuladora, e nesse contexto o Poder Federativo pode 昀椀rmar 
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convênios entre entidades públicas ou privadas sem 昀椀ns lucrativos para alcançar os objetivos da política. Os 
ministérios colaboradores da PNPSR são: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Ministé-
rio da Justiça, Ministério das Cidades, Ministério da Educação, Ministério da Cultura, Ministério do Trabalho e 
Emprego e Ministério da Saúde. 
A SDH/PR tem como principais funções: coordenar a Política Nacional de Direitos Humanos; prestar as-
sessoria à Presidência da Republica na formulação de Políticas Públicas para cidadania, criança, idoso, ado-
lescente, minorias e da pessoa com de昀椀ciência; articular e promover projetos sobre direitos humanos e exerce 
função de ouvidoria da cidadania, criança, adolescente, idosos, minorias e pessoa com de昀椀ciência. 
Já na PNPR a SDH/PR tem como função assegurar o cumprimento das ações e alcance de objetivos da 
política, coordenar a implementação das ações com os órgãos que participam da política, elaborar plano de 
trabalho . detalhado e cronograma de execução a ser seguido pela política, monitorar a política juntamente 
com o Comitê de Acompanhamento e Monitoramento da Política Nacional para a População em Situação de 
Rua e o Comitê Gestor Intersetorial e por 昀椀m dar publicidade às ações da Política Nacional para População em 
Situação de Rua. 
A Política Nacional para População em Situação de Rua foi decretada no dia 23 de dezembro de 2009 por 
meio do decreto número 7.053, encontrada na área de assistência social da federação. Os objetivos da Política 
são apontados no artigo 7º a seguir:
I - assegurar o acesso amplo, simpli昀椀cado e seguro aos serviços e programas que integram as políticas pú-
blicas de saúde, educação, previdência, assistência social, moradia, segurança, cultura, esporte, lazer, trabalho 
e renda; 
II - garantir a formação e capacitação permanente de pro昀椀ssionais e gestores para atuação no desenvol-
vimento de políticas públicas intersetoriais, transversais e intergovernamentais direcionadas às pessoas em 
situação de rua; 
III - instituir a contagem o昀椀cial da população em situação de rua; 
IV - produzir, sistematizar e disseminar dados e indicadores sociais, econômicos e culturais sobre a rede 
existente de cobertura de serviços públicos à população em situação de rua; 
V - desenvolver ações educativas permanentes que contribuam para a formação de cultura de respeito, 
ética e solidariedade entre a população em situação de rua e os demais grupos sociais, de modo a resguardar 
a observância aos direitos humanos; 
VI - incentivar a pesquisa, produção e divulgação de conhecimentos sobre a população em situação de rua, 
contemplando a diversidade humana em toda a sua amplitude étnico-racial, sexual, de gênero e geracional, nas 
diversas áreas do conhecimento; 
VII - implantar centros de defesa dos direitos humanos para a população em situação de rua; 
VIII - incentivar a criação, divulgação e disponibilização de canais de comunicação para o recebimento de 
denúncias de violência contra a população em situação de rua, bem como de sugestões para o aperfeiçoamen-
to e melhoria das políticas públicas voltadas para este segmento; 
IX - proporcionar o acesso das pessoas em situação de rua aos benefícios previdenciários e assistenciais e 
aos programas de transferência de renda, na forma da legislação especí昀椀ca; . 
X - criar meios de articulação entre o Sistema Único de Assistência Social e o Sistema Único de Saúde para 
quali昀椀car a oferta de serviços; 
XI - adotar padrão básico de qualidade, segurança e conforto na estruturação e reestruturação dos serviços 
de acolhimento temporários, de acordo com o disposto no art. 8º; 
XII - implementar centros de referência especializados para atendimento da população em situação de rua, 
no âmbito da proteção social especial do Sistema Único de Assistência Social; 
XIII - implementar ações de segurança alimentar e nutricional su昀椀cientes para proporcionar acesso perma-
nente à alimentação pela população em situação de rua à alimentação, com qualidade; e 
XIV - disponibilizar programas de quali昀椀cação pro昀椀ssional para as pessoas em situação de rua, com o obje-
tivo de propiciar o seu acesso ao mercado de trabalho. 
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O programa ocorre entre a União, por meio da SDH/PR e os demais entes federativos que decidirem aderir 
ao programa público. As funções dos estados são garantir sustentabilidade das ações, elaborar política distri-
tal junto com o comitê para população em situação de rua, promover constituição e fortalecimento da rede de 
atendimento à população em situação de rua em situação de violência na área distrital, instituir comitê gestor 
intersetorial com representantes desse segmento da população e implementar o plano de trabalho com detalha-
mento das ações políticas que devem ser implementadas de acordo com o cronograma de execução. 
Segundo a Revista Direitos Humanos, o massacre de moradores de rua na Praça da Sé, em São Paulo, 
foi o ponto de re昀氀exão para o início da articulação e organização das pessoas em situação de ruaem âmbito 
nacional. Ocorreram inúmeros casos de violência e massacre de pessoas em situação de rua em todo o país, 
a partir daí o Movimento Nacional da População em Situação de Rua começou a pressionar a Presidência da 
República para que fosse formulada uma política de assistência e proteção à população em situação de rua, 
então em 2009 surge a PNPSR. (REVISTA DIREITOS HUMANOS, 2012).
A Política Nacional para População em Situação de Rua considera pessoa em situação de rua quem estiver 
em nível de pobreza extrema, vinculo familiares interrompidos ou fragilizados ou com moradia convencional 
regular inexistente. Essa política é descentralizada e articulada entre a União e os entes federativos que ade-
rirem a política. Os entes federativos que aderirem a política devem constituir comitês intersetoriais de acom-
panhamento e monitoramento para o acompanhamento da execução das ações estabelecidas pela política e 
avaliação delas. O comitê intersetorial terá as seguintes atribuições: elaborar planos de ação para a política, 
acompanhar e monitorar a política, propor formas de divulgação da política, acompanhar os Estados na imple-
mentação desta e avaliar a política.
Deve-se construir também os chamados Centros Pop, ou seja, Centros de Referência Especializado para 
População em Situação de Rua. Esses constituem centros de atendimento à população em situação de rua, 
onde a população de rua tem oportunidade de tomar banho, lavar roupas, fazer dois lanches diários e participar 
de o昀椀cinas manuais, como por exemplo, artesanato. Porém não podem pernoitar nos Centros Pop. No DF já 
existem dois Centros Pop em funcionamento. 
Como a população em situação de rua não tem acesso à saúde, cultura, lazer, educação e empregos, a 
política deseja alcançar esses pontos principais. 
A PNPSR é uma política de adesão, assim, nem todos os estados do país participam dela, somente os que 
assim desejarem. Devido a isso houve um grande período de tempo até que o primeiro estado brasileiro per-
cebesse a grande importância desta política e a aderisse. A primeira adesão foi feita pela DF no dia 16 de Abril 
de 2013, seguida por São Paulo, Alagoas e Pernambuco. Esses foram os estados que aderiram até o momento 
em que a pesquisa foi realizada, portanto a política é recente e está em fase inicial de implementação. 
O decreto que institui a Política Nacional para a População em Situação de Rua está disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d7053.htm
Política Nacional de Urgência e Emergência
Os sistemas públicos de caráter universalista têm como principal função garantir direitos; a saúde é um des-
tes sistemas. No Brasil, consiste um dos grandes desa昀椀os aos formuladores e gestores das políticas públicas. 
A ine昀椀ciência dos serviços oferecidos di昀椀culta a garantia dos direitos previstos constitucionalmente, entre outros 
fatores, pelas grandes disparidades entre as regiões do país (econômicas, sociais e logísticas). 
No intuito de reduzir os vazios assistenciais e servir como interface entre a atenção básica e a média e alta 
complexidade, em 2003, foi criada a Política Nacional de Atenção às Urgências – PNAU (Brasil, 2003b). Esta 
também busca atender outras necessidades, como implantação dos sistemas de regulação e estruturação de 
uma rede regionalizada e hierarquizada. Tal regulamentação visa garantir atendimento integral aos pacientes, 
desde atenção básica até serviços de maior complexidade e meios adicionais de atenção, como o atendimento 
domiciliar (Granja et al., 2013; Uchimura et al., 2015). 
Trabalho recente sobre política de urgência comparou o que foi planejado e o que foi executado, as carac-
terísticas estruturais, o planejamento das unidades de pronto atendimento, o per昀椀l dos usuários, a demanda, a 
capacidade de atendimento e os tipos de encaminhamento para a retaguarda hospitalar (Uchimura et al., 2015). 
Os resultados indicaram que a falta de integração das Unidades de Pronto Atendimento 24 horas (UPA) com a 
rede de urgência estadual afeta diretamente a resolutividade das mesmas. 
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A estruturação da rede de atenção às urgências tem se mostrado organizada, como previsto nas normas 
da PNAU, porém as unidades de urgência estão sobrecarregadas em suas atividades (Granja et al., 2013). A 
PNAU exige ação coordenada, pactuada e com a presença de comissões intergestores. No entanto, alguns 
estudos vêm indicando as discrepâncias na condução da política entre os estados que compõem as regiões 
brasileiras (Albuquerque; Sá; Araújo Júnior, 2016; Machado et al., 2014). Os estados do Norte e Nordeste do 
país foram apontados como os de menor capacidade de gestão. 
Outros estudos têm mostrado que a abrangência e o alcance do planejamento não coincidem necessaria-
mente com os limites do município (Albuquerque; Sá; Araújo Júnior, 2016; Duarte et al., 2015), o que envolve 
questões de federalismo, cuja base é a cooperação entre entes federados (Arretche, 2010). 
No federalismo brasileiro, os municípios tiveram aumento de suas funções a partir da Constituição de 1988 
(Arretche, 2010). Entretanto, o que se manifestou foi uma e昀椀ciência técnica abaixo do necessário para os novos 
papéis assumidos, tanto na gestão dos serviços quanto na capacidade de 昀椀nanciamento, continuando depen-
dentes das transferências federais (Arretche; Marques, 2014). 
A PNAU foi criada de forma regionalizada em regime de cogestão (pacto entre os três entes da federação). 
A baixa capacidade de gestão dos municípios e a pouca cooperação entre as três esferas de governo têm com-
prometido os resultados dessa política (Duarte et al., 2015). Isto di昀椀culta o alcance dos objetivos, que é atender 
aos princípios da universalidade e da equidade.
A baixa capacidade técnica e 昀椀nanceira dos municípios tem gerado comportamentos de maximização de 
benefícios individuais (município), mesmo em arenas decisórias que discutem e decidem sobre bens públicos 
e coletivos. Tal comportamento pode revelar um modelo federalista com in昀氀uência negativa nos resultados da 
política pública. É um modelo que ao mesmo tempo em que transfere responsabilidades aos entes subnacio-
nais, com autonomia para gestão de suas políticas, centraliza as principais decisões na esfera federal (Abrucio, 
2005; Almeida, 2005; Arretche, 2010). Isso pode apontar para a maior presença de con昀氀itos do que de coope-
ração federativa nas relações entre os entes federados. 
A PNAU é uma política baseada em serviços descentralizados, em regime de gestão pactuada entre as três 
esferas de governo, tendo os municípios autonomia relativa (Granja et al., 2013; Uchimura et al., 2015). Nesse 
contexto, surge a questão que direcionou a pesquisa: quais as principais di昀椀culdades de coordenação federati-
va na gestão da PNAU em municípios da Região Metropolitana de Belém-PA? 
Parte da literatura que trata sobre política pública de saúde (Duarte et al., 2015; Gomes et al., 2014), espe-
cialmente sobre a PNAU, tem voltado atenção para seus principais entraves e desconsidera tanto a in昀氀uência 
das decisões tomadas nas arenas políticas quanto as perspectivas de gestores e executores desta política, 
nas três esferas (Albuquerque; Sá; Arruda Junior, 2016). A relevância da pesquisa é buscar revelar papéis e 
funções dos gestores, nas três esferas responsáveis pela gestão da política, além das di昀椀culdades do formato 
dessa gestão (pactuação) e os con昀氀itos políticos em seu interior. Estes são fatores a que a literatura nacional 
ainda tem dado pouca atenção.
O PNAU completo está disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_nac_urgencias.pdf
Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares
A Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares (PNPIC) foi criada no Brasil em 2006, após 
aprovação unânime pelo Conselho Nacional de Saúde.
Seu o objetivo é implementartratamentos alternativos à medicina baseada em evidências na rede de saúde 
pública do Brasil, através do Sistema Único de Saúde (SUS). A princípio contava com apenas 5 procedimentos. 
Mas em 2017 foram implementados 14 tipos de procedimentos. Em 2018 houve uma nova expansão do pro-
grama, quando foram incluídos 10 novos procedimentos.
O campo das práticas integrativas e complementares contempla os sistemas médicos complexos e os recur-
sos terapêuticos, também chamado de medicina tradicional e complementar/alternativa (MT/MCA) pela Orga-
nização Mundial da Saúde (OMS). As categorias «medicina alternativa», «medicina tradicional» de certo modo 
se sobrepõem. Considerando o processo histórico da formação da medicina cosmopolita ocidental, a partir do 
momento que alguma conquista ou prática especí昀椀ca possui evidência comprovada, tende a ser incorporada e 
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passa a fazer parte da medicina hegemônica ou convencional, perdendo o status de «alternativa». Os historia-
dores Lyons e Petrucelli (1997) assim descrevem o acontecido às diversas conquistas de cada povo ou etnias, 
tornado mais compreensíveis as razões de sua permanência ou extinção. 
Os aspectos pseudocientí昀椀cos e as violações do código de ética médica das práticas promovidas pela 
PNPIC foram duramente criticados pelo médico e popularizador da ciência Drauzio Varella, pelo Conselho Fe-
deral de Medicina e pelo Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo.
Em 2017, 1,4 milhão de procedimentos individuais foram registrados como práticas integrativas e comple-
mentares pelo SUS, sendo estimado que 5 milhões de procedimentos desse tipo são realizados anualmente se 
somados os atendimentos coletivos. A acupuntura era o método mais empregado no SUS, com cerca de 707 
mil atendimentos em 2017. Além da ampla difusão dos métodos, cerca de 30 mil pro昀椀ssionais foram capacita-
dos na área em 2017.
Ricardo Barros, ministro da saúde à época da ampliação do programa em 2018, declarou que o Brasil é 
o país que oferece mais suporte a essa modalidade: “Somos, agora, o país que oferece o maior número de 
práticas integrativas disponíveis na atenção básica. O SUS 昀椀nancia esse trabalho com a transferência para os 
municípios, e nós passamos então a caminhar um pouco na direção do fazer e não cuidar da doença.”
A proposição de inclusão das práticas complementares de saúde derivadas, ou não, da medicina tradicional, 
no Brasil pode tomar como marco histórico as resoluções da VIII Conferência Nacional de Saúde que deliberou 
em seu relatório 昀椀nal pela “introdução de práticas alternativas de assistência à saúde no âmbito dos serviços 
de saúde. 
A Organização Mundial da Saúde - OMS considera que a medicina tradicional (TM) é o principal pilar da 
prestação de serviços de saúde ou serve como complemento. Como já visto aqui e expresso em documen-
tos da OMS, em alguns países, a medicina tradicional ou a medicina não convencional pode ser denominada 
medicina complementar (CM). A atual proposição desta instituição publicada como recomendações na publi-
cação «Estratégia de Medicina Tradicional da OMS para 2014-2023» pretende informar e auxiliar os líderes 
da assistência à saúde a desenvolver soluções que contribuam para uma visão mais ampla da melhoria da 
saúde e da autonomia do paciente. A estratégia tem dois objetivos principais: apoiar os Estados Membros no 
aproveitamento da potencial contribuição das Terapias e Medicinas Complementares (T&CM) para a saúde, o 
bem-estar e os cuidados de saúde centrados nas pessoas e promover o uso seguro e e昀椀caz do T&CM através 
da regulamentação de produtos, práticas e pro昀椀ssionais. Ainda segundo esta proposição, esses objetivos serão 
alcançados com a implementação de três objetivos estratégicos: 
1) construção da base de conhecimento e formulação de políticas nacionais; 
2) fortalecimento da segurança, qualidade e e昀椀cácia através da regulamentação; e, 
3) promoção da cobertura universal de saúde, integrando serviços de T&CM e assistência à saúde em sis-
temas nacionais de saúde. 
O PNPIC completo está disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/politica_nacional_praticas_integrativas_complementares_2ed.
pdf
Política Nacional para Prevenção e Controle do Câncer
O número de casos de câncer vem crescendo anualmente, representando a segunda causa de morte no 
Brasil e no mundo. “Responde por 20% dos óbitos na Europa, com mais de três milhões de novos casos e 
1,7 milhões de óbitos por ano” (INCA, 2012, P. 15). O câncer constitui-se numa importante questão de saúde 
pública, tanto nos países desenvolvidos quanto nos países em desenvolvimento, em virtude de seu crescente 
impacto sobre a rede de serviços e sobre a agenda de ações que atendam à exigibilidade da atenção. Diante 
de estimativas de redução da ocorrência de câncer em até 30% dos casos, por meio de medidas preventivas, 
evidencia-se a necessidade de políticas sanitárias mais abrangentes e robustas (FIOCRUZ, 2012). Inclusive, 
em algumas situações, o câncer pode ser totalmente prevenível, caso do mesotelioma de origem ocupacional, 
conforme assinala o documento ‘Diretrizes para a vigilância do câncer relacionado ao trabalho’ (INCA, 2012). 
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Chama a atenção a desigualdade dessa situação, uma vez que mais de 70% de todas as mortes por cân-
cer ocorrem nos países em vias de desenvolvimento. A carga do câncer continuará aumentando nos países 
em desenvolvimento e crescerá ainda mais em países desenvolvidos se medidas preventivas não forem am-
plamente aplicadas. Nestes, os tipos de câncer mais frequentes na população masculina são os de próstata, 
pulmão, cólon e reto; e mama, cólon e reto e pulmão entre as mulheres. Nos países em desenvolvimento, os 
três cânceres mais frequentes em homens são pulmão, estômago e fígado; e mama, colo do útero e pulmão 
nas mulheres (INCA, 2014). 
Segundo estimativas de incidência de câncer do projeto Globocan 2012, da Agência Internacional para Pes-
quisa em Câncer (IARC – International Agency for Research on Cancer), da Organização Mundial da Saúde 
(OMS), houve 14,1 milhões de casos novos de câncer e um total de 8,2 milhões de mortes por câncer em todo 
o mundo, em 2012. A OMS estima, ainda, para o ano de 2030, 21,4 milhões de casos incidentes, 13,2 milhões 
de mortes e 75 milhões de pessoas vivas, anualmente, com câncer (INCA, 2014). 
No Brasil, o Instituto Nacional de Câncer José de Alencar Gomes da Silva (Inca), que é o responsável pela 
política nacional integrada para o controle e a prevenção do câncer, estimou para o biênio de 2014/2015 a ocor-
rência de 576 mil casos novos. O câncer de pele do tipo não melanoma (182 mil casos novos) é o mais inciden-
te na população brasileira, seguido pelos tumores da próstata (69 mil), mama feminina (57 mil), cólon e reto (33 
mil), pulmão (27 mil), estômago (20 mil) e colo do útero (15 mil), acompanhando o mesmo per昀椀l da magnitude 
observada para a América Latina (INCA, 2014). Segundo o IBGE (2009), o aumento da expectativa de vida, o 
envelhecimento e a mudança do comportamento da densidade demográ昀椀ca do Brasil projetam estimativas de 
que o grupo etário de 60 anos ou mais, duplicará em termos absolutos no período de 2000 a 2020, ao passar 
de 13,9 para 28,3 milhões, elevando-se, em 2050, para 64 milhões. 
O envelhecimento populacional constitui um dos maiores desa昀椀os para a saúde pública contemporânea, es-
pecialmente em países em desenvolvimento, onde esse fenômeno ocorre em ambientes de pobreza e grande 
desigualdade social. Em 2025, estima-se que, dos dez países do mundo com o maior número de idosos, cinco 
serão países em desenvolvimento, entre eles, o Brasil (LIMA-COSTA, 2003). 
Em recente documento sobre a prospecção estratégica do sistema de saúde brasileiro para2030, elaborado 
pela Fundação Oswaldo Cruz, em parceria com outras instituições brasileiras, é assinalado que envelhecimen-
to e doenças crônicas, em determinado momento, para uma determinada população, acionam todos os níveis 
de assistência, “e nenhum deles poderia ser chamado de ‘resolutivo’ no sentido clássico associado à ideia de 
cura” (FIOCRUZ, 2012, P. 141). O fato requer a intervenção de distintas especialidades do campo da saúde em 
todos os níveis. Além disso, especialmente no nível primário, frequentemente, ultrapassam-se as fronteiras dos 
serviços de saúde, abrangendo as áreas sociais e de apoio comunitário. O mesmo documento ainda observa 
que as demais formas de cuidados em saúde, muitas delas utilizadas em países desenvolvidos, “como assis-
tência domiciliar, centros de cuidados prolongados e de cuidados paliativos, crescem em importância [...]”, e, 
apesar desse fato, “[...] sua utilização carece de avaliação e planejamento no Brasil”(FIOCRUZ, 2012 P. 141). 
Atualmente, a doença crônica, progressiva e incurável é a principal causa de incapacidades funcionais, 
sofrimento e morte, como é o caso do câncer, da Aids e de outras enfermidades que acometem os diversos 
órgãos vitais. No caso especí昀椀co do câncer, que tem seu crescimento progressivo em todas as faixas etárias e 
é descoberto em estadiamento tardio, no Brasil, com taxas de incidência crescentes e de incapacidades de toda 
ordem para os pacientes, há uma tendência a ocorrerem grandes demandas ao sistema de saúde (FIOCRUZ, 
2012; HENNEMANN-KRAUSE, 2012; LIMACOSTA, 2003). 
Segundo dados do IBGE (2009), as mais recentes informações da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra 
de Domicílios) que tratam do tema mostram que, do total da população residente brasileira, 31,3% a昀椀rmaram 
ter pelo menos uma doença crônica, correspondendo a 59,5 milhões de pessoas. O percentual de mulheres 
com doenças crônicas (35,2%) é maior do que o de homens (27,2%), e aumenta com a idade: 45% para a po-
pulação de 40 a 49 anos de idade e 79,1% na população de 65 anos ou mais de idade. A doença crônica mais 
frequentemente relatada foi a hipertensão arterial (14,1%), seguida de doenças da coluna (13,5%). 
Recentemente, no Brasil, foi lançado o Plano de Ações Estratégicas para o Enfrentamento das Doenças 
Crônicas não Transmissíveis (DCNT), para o decênio 2011-2022, que as aponta como um problema de saúde 
de grande magnitude. São responsáveis por 72% das causas de morte, com destaque para doenças do apa-
relho circulatório (31,3%), câncer (16,3%), diabetes (5,2%) e doença respiratória crônica (5,8%), e atingem 
indivíduos de todas as camadas socioeconômicas e, de forma mais intensa, aqueles pertencentes a grupos 
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vulneráveis, como os idosos e os de baixas escolaridade e renda. O plano tem como objetivo principal ações 
que visam ao fortalecimento da capacidade de resposta do Sistema Único de Saúde (SUS) e à ampliação das 
ações de cuidado integral para a prevenção e o controle das DCNT (BRASIL, 2011). 
Com relação à questão especí昀椀ca do câncer, a atenção oncológica no Brasil, de 2005 a 2013, foi norteada 
pela Portaria nº 2.439/GM, de 08/12/2005, que instituiu a Política Nacional de Atenção Oncológica. Para dar-lhe 
cumprimento, nesse período, o SUS estruturou respostas para melhor organizar a atenção ao câncer, levan-
do-se em conta as dimensões e as heterogeneidades cultural e socioeconômica do Brasil. Nesse sentido, o 
Ministério da Saúde publicou, além da Portaria citada, a de nº 741, de 19/12/2005. Enquanto a primeira adotava 
os parâmetros da instituição da política: promoção, prevenção, diagnóstico, tratamento, reabilitação e cuidados 
paliativos, a ser implantada em todas as unidades federadas, respeitadas as competências das três esferas de 
gestão (BRASIL, 2005A), a segunda determinava novas classi昀椀cações e requisitos para os estabelecimentos 
que tratam câncer (Centros e Unidades de Alta Complexidade em Oncologia), além de propor parâmetros para 
o planejamento e a avaliação da Rede de Alta Complexidade em Oncologia e de estabelecer procedimentos 
para melhoria das informações sobre a atenção ao câncer (Registro Hospitalar de Câncer – RHC) (BRASIL, 
2005B).
Coerente com a relevância da questão do câncer, na perspectiva da sua atenção integral foi instituída a 
Lei Presidencial nº 12.732 (22/11/2012), que dispõe sobre o primeiro tratamento de paciente com neoplasia 
maligna comprovada e estabelece prazo para seu início. Para tentar diminuir o retardamento do diagnóstico do 
câncer, a lei estabelece prazo para o paciente ser tratado no SUS. Em seu Art. 2º, assegura que o paciente com 
neoplasia maligna tem direito ao primeiro tratamento no SUS no prazo de até 60 dias, contados a partir do dia 
em que for 昀椀rmado o diagnóstico em laudo patológico ou em prazo menor, conforme a necessidade terapêutica 
do caso, registrada em prontuário único. 
E, em 2013, considerando sua importância epidemiológica e sua magnitude como problema de saúde pú-
blica e a necessidade de redução da mortalidade e da incapacidade, foi editada a nova Portaria, que trata da 
política nacional de atenção ao câncer. Guardando coerência com o eixo III do mencionado Plano de Ações 
Estratégicas para o Enfrentamento das DCNT, a Portaria nº 874, de 16/05/2013, (BRASIL, 2013, P. 129) “institui 
a Política Nacional para a Prevenção e Controle do Câncer na Rede de Atenção à Saúde das Pessoas com 
Doenças Crônicas no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS)” (PNPCC-RAS), sendo da responsabilidade 
do Ministério da Saúde estabelecer diretrizes nacionais para a prevenção e o controle do câncer, estimulando a 
atenção integral e articulando as diversas ações nos três níveis de gestão do SUS. O objetivo central da política 
é contribuir para a melhoria da qualidade de vida dos usuários com câncer, por meio de ações de promoção, 
prevenção, detecção precoce, tratamento oportuno e cuidados paliativos. 3
A Portaria completa está disponível em:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2013/prt0874_16_05_2013.html
Política Nacional de Atenção às Urgências
As doenças vêm passando por transformações em seu per昀椀l epidemiológico, tanto em relação à clientela 
como a sua prevalência, tendo-se hoje, no Brasil, o que Mendes denomina como tríplice carga de doenças. 
Por um lado temos ainda as doenças de países subdesenvolvidos, tais como diarréias, desidratação, doen-
ças tropicais como a dengue, entre outras, em segundo lugar temos um aumento de casos crônicos, como as 
doenças cardiovasculares, predominantemente isquêmicas cardíacas e acidentes vasculares cerebrais, que 
acompanham ao incremento de expectativa de vida da população e em terceiro lugar vemos um aumento da 
violência urbana, tanto interpessoal como de trânsito, com um aumento das taxas de morbi mortalidade nas 
causas externas.
Com este per昀椀l epidemiológico os casos/situações podem ser considerados (as) crônicos (as), crônicos (as) 
agudizados (as) e agudos (as). Entretanto, embora as situações crônicas representem a maioria das situações, 
persiste ainda um direcionamento na maioria das vezes à resposta aos casos agudos principalmente na rede 
hospitalar. Coube à atenção básica trabalhar as condições crônicas, tanto por um enfoque promocional assim 
como assistencial. Entretanto, na agudização dos casos crônicos acompanhados pela mesma ou nos casos 
agudos que chegam à atenção básica, outra esfera deve responder à demanda, desarticulada de todo o traba-
lho anteriormente realizado pela estratégia de saúde da família e da atenção básica.
3 Fonte: www.scielo.br/*www.analisepoli琀椀caemsaude.org/www.portaldeboaspra琀椀cas.i昀昀.昀椀ocruz.br/www.biblioteca.cofen.gov.br/www.saude.
pr.gov.br/www.scielo.br/www.fen.ufg.br/www.unfpa.org.br/www.saude.gov.br/www.bdm.unb.br/www.pt.wikipedia.org
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Embora se creia que a atenção básica, como a昀椀rmada na Tese do CONASEMS 2010-2011 tenha a capa-
cidade de ordenação do restante do sistema de saúde, dirigida por valores de dignidade humana, equidade, 
solidariedade e ética pro昀椀ssional, os casos agudos ou agudizações de casos crônicos levam a um ordenamento 
por outra rede, a rede de atenção às urgências, distinta da primeira, de caráter regional, que deve dar respostas 
ágeis e num tempo muito curto e que deve estar articulada com a rede de atenção básica para sua qualidade 
de resposta. Nesta rede, o ordenamento se faz a partir de centrais de regulação de urgência regionais que de-
vem executar idealmente linhas guia previamente pactuadas e fornecer a resposta mais adaptada possível às 
necessidades agudas.
Assim, dentro da discussão de redes de atenção identi昀椀ca-se que a estruturação paralela de dois eixos 
(redes) são componentes estruturantes para que se atinjam os objetivos de integralidade e equidade propostos 
no SUS: as redes de atenção básica e as redes de atenção às urgências.
Faremos aqui uma re昀氀exão do desenvolvimento da Política Nacional de Atenção às Urgências e Emergên-
cias, com seus avanços, fragilidades e desa昀椀os assim como discorreremos sobre a estruturação da rede de 
urgência.
Estruturação legal da Atenção às Urgências
A atenção às urgências vem, ao longo dos últimos anos, passando por reformulações e sendo estruturada 
a partir de discussões governamentais e não governamentais, por entidades de classe, representações sociais, 
associações focadas nas urgências, emergências e traumas.
A partir de 1998 iniciou-se no Brasil a estruturação de níveis de complexidade hospitalares, que incluíam as 
urgências, na tentativa inicial de se ter uma resposta aos casos complexos.
No ano de 2002, o Ministério da Saúde publicou a Portaria nº 2048, instituindo o regulamento técnico dos 
Sistemas deUrgência e Emergência. Esta portaria, ampla em seu conteúdo e abrangência, é utilizada até os 
dias de hoje, e normatiza as ações em âmbito pré e intra-hospitalar, de昀椀nindo e bem caracterizando as ativida-
des de regulação médica de urgência, tanto no aspecto técnico como gestor, de昀椀nindo papéis e pré-requisitos, 
assim como estabelecendo um treinamento mínimo para o exercício das atividades de regulação e de atendi-
mento às situações de urgência e emergência.
Em 2003, foi instituída a Política Nacional de Atenção às Urgências, através da PORTARIA Nº 1863/GM e 
no mesmo dia de sua publicação outra portaria, a PORTARIA 1864/GM instituiu o componente pré-hospitalar 
móvel da Política Nacional de Atenção às Urgências, o SAMU – 192.
Seguiu-se a estas duas portarias uma ampla discussão nacional com a estruturação de vários serviços de 
atendimento móvel de urgência, SAMU-192, em todo o Brasil, com características na maioria das vezes munici-
pais, e alguns poucos estaduais, sendo que apenas no Estado de Santa Catarina foram implantados, em todo o 
Estado, sete SAMU-192 regionais, com cobertura de 100% do Estado e interligados, através de uma pactuação 
de investimento e custeio tripartite.
Entretanto o modelo municipal adotado na Portaria 1863 e 1864 não atendia às necessidades de organi-
zação, escala e rede昀椀nição de 昀氀uxos que se davam na maioria das vezes por pactos regionalizados ou esta-
dualizados, traduzidos no Plano Diretor de Regionalização e no Plano Pactuado e Integrado. Além disto, as 
experiências exitosas de regionalização do SAMU em Santa Catarina e do Sistema Regional de Atenção às 
Urgências no Norte de Minas Gerais, racionalizando custos e aumentando a e昀椀ciência da resposta às situações 
de urgência, reforçavam a necessidade de uma legislação própria que amparasse as ações regionais.
Seguindo-se às discussões em todo o país e os exemplos exitosos, em dezembro de 2008, foi publicada a 
PORTARIA 2.970, que instituiu diretrizes técnicas e 昀椀nanceiras de fomento à regionalização da Rede Nacional 
SAMU 192.
Até aquele momento, a atenção pré-hospitalar 昀椀xa havia 昀椀cado à margem do avanço da atenção móvel, 
levando a uma confrontação diária entre as organizações móveis que haviam se estruturado e a atenção 昀椀xa, 
desarticulada e sem incentivos para sua estruturação.
Neste caminho, em 13 de maio de 2009, através da Portaria GM 1020, foram estabelecidas diretrizes para a 
implantação do componente pré-hospitalar 昀椀xo para a organização de redes loco regionais de atenção integral 
às urgências em conformidade com a Política Nacional de Atenção às Urgências.
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Entretanto, até o momento não temos ainda no país uma legislação especí昀椀ca e de amparo tanto legal 
como 昀椀nanceiro para que a rede hospitalar tenha, além do papel de昀椀nido e importante na rede de atenção às 
urgências, um fomento a sua organização e melhoria através de rede昀椀nição de papéis e incentivo à educação 
permanente, sendo integrada à rede de atenção às urgências.
De maneira semelhante não temos ainda de昀椀nido uma legislação que ampare as ações pós-hospitalares, 
em relação às urgências, como as de reabilitação e reinserção social.
Por último, trabalhando dentro de uma visão de atenção integral, o amparo legal para a articulação entre as 
redes de atenção básica e de urgência ainda carece de debates e legislação própria.
Dentro da atual Política Nacional de Atenção às Urgências temos:
- Componente pré – hospitalar
-FIXO funções de昀椀nidas pela 2048/02
-UBS (ESF) e outros: acolhimento, capacitação, estruturação física e grade de referência
-UPA: estrutura intermediária
-MÓVEL: SAMU 192
-Regulação médica
-APH
-Transporte e transferência de pacientes graves
-Componente Hospitalar
-Constituído das portas de entradas hospitalares de昀椀nidos no regulamento técnico
-Componente Pós-Hospitalar
-Modalidades de Atenção Domiciliar
-Hospitais-Dia
-Projetos de Reabilitação Integral com componente de reabilitação de base comunitária
A rede de atenção
Vemos que para a concretização das redes de urgência persiste a necessidade de fortalecimento da aten-
ção básica a partir de um melhor 昀椀nanciamento que permita o cumprimento das funções previstas na 2048/02: 
acolhimento, estruturação física e técnica, capacitação, integração na rede hierarquizada.
Além disto deve-se garantir que as UPAS e SE exerçam o seu papel na integração da política de urgência 
e emergência através de uma efetiva regulação médica, evitando-se assim a competição com o acesso a rede 
de atenção básica e que estejam conectadas ou interligadas a um componente hospitalar da rede, garantindo 
assim sua retaguarda nos casos em que se 昀椀zerem necessários. Na rede de urgência e emergência os hospi-
tais de昀椀nidos como de apoio deveriam ter salas de estabilização estruturadas e funcionais.
O componente pós-hospitalar, ainda pouco desenvolvido e desconectado da rede de urgência, deve ser 
fortalecido e estar incluído dentro de uma concepção de rede integral às urgências, favorecendo tanto a dimi-
nuição de leitos hospitalares como promovendo o retorno o mais breve possível do paciente/vítima ao convívio 
dos familiares e da sociedade.
O 昀椀nanciamento tripartite da urgência e emergência, com aporte de recursos para os pronto-atendimentos, 
unidades de urgência/emergência, hospitais de pequeno porte e sala de estabilização, com participação e pac-
tuação dos três entes federativos deve ser sempre perseguido, primeiramente evitando-se de autorizar abertura 
de novos componentes sem uma efetiva política estadual de implementação das redes, estimulando o papel do 
estado como locomotiva propulsora, tanto em nível de gestão como de 昀椀nanciamento, das redes de atenção 
em cada estado.
Acrescente-se a isto a necessidade de uma política de co-昀椀nanciamento na estruturação da rede de urgên-
cia hospitalar 昀椀xa, e a sua organização,(mudanças da portaria 478 e mudanças na forma de pagamento por 
procedimento).
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Por outro lado, a inde昀椀nição de territórios e populações de abrangência de uma rede levando-se em conta 
igualmente a escala para a resposta a mesma, devem estabelecer que as regiões com resposta nos três níveis 
de atenção devam ser as escolhidas, normalmente de caráter macrorregional não se tendo até o momento nem 
uma de昀椀nição de estruturas administrativas regionais como modelo de gestão e 昀椀nanciamento assim como 
uma legislação própria para repasses de investimento e custeio regionalizados.
Por último, um mecanismo de governança regional, ligado às esferas regionais do SUS se fazem necessá-
rios.
Principais fragilidades na Política Nacional de Atenção às Urgências
Podemos agora discorrer um pouco sobre as principais fragilidades na Política Nacional de Atenção às 
Urgências
1) Quanto à Governança
a. Se necessitarmos incrementar estruturas regionais que deem resposta efetiva às urgências igualmente 
necessitamos de uma estruturação de instrumentos de governança regionais que se ocupem do acompanha-
mento e monitoramento da rede regional, da avaliação, proposição de mudanças e repactuações assim como 
que possam auditar regularmente a rede. As estruturas colegiadas regionais tem papel importante nesta fun-
ção, mas uma estrutura ligada a mesma, o Comitê Gestor Regional de Urgências, necessariamente funcionan-
do como câmara técnica de uma CIB macrorregional ou na inexistência da mesma, da CIB estadual, fornece 
especi昀椀cidade técnica e gestora, autoridade e facilita o monitoramento e todo o trabalho a ser realizado em 
relação à rede de urgências.
b.Cabe às regulações de urgência do SAMU e, quando existir, a regulação de leitos, ser corresponsável na 
governança e fornecer dados precisos do funcionamento da rede de forma cotidiana.
2)Quanto aos pontos de atenção
a. Atenção Básica:
I.De昀椀ciências no acolhimento
As de昀椀ciências no acolhimento se devem a não inserção dos casos agudos ou de agudização dos casos 
crônicos dentro de uma perspectiva de acolhimento e tratamento pela atenção básica. A atenção básica vem-
-se pautando por ações promocionais, essenciais para a melhoria de qualidade de saúde e vida da população, 
desconsiderando muitas vezes que sua população necessita de uma resposta próxima e pouco complexa aos 
casos agudos ou agudizações de casos crônicos.
II. Unidades básicas sem a devida estruturação física e capacidade técnica para o acolhimento das 
urgências
Existe despreparo para realização de acolhimento e classi昀椀cação de risco da clientela atendida assim como 
inexistência, na maior parte das vezes, de estrutura para prestar o primeiro atendimento assim como resolver 
casos de menor complexidade.
III. Desintegração das Unidades básicas na rede de urgência e emergência
Tanto no planejamento da rede de urgência como no cotidiano, a atenção básica não tem, em sua maior 
parte, participado da discussão de papel e 昀氀uxos da rede de urgência, levando a uma persistência da não 
integralidade do atendimento, retardando acessos e di昀椀cultando tanto o referenciamento como o contra-refe-
renciamento.
IV.Falta de 昀氀exibilidade nos horários de funcionamento das Unidades
A atenção básica vêm-se mantendo com horários rígidos, não compatíveis com trabalhadores assim como 
com as situações agudas, que não escolhem hora para acontecer. Isto tem di昀椀cultado que a população abran-
gida pela atenção básica tenha como referência inicial para o atendimento as suas necessidades, situações 
agudas ou situações crônicas, seja, atendidas.
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V. Exames de menor complexidade não agregados à atenção básica
Até o momento ainda não existe claramente uma política de distribuição e incentivo à instalação de exames 
de menor complexidade na atenção básica, retardando e di昀椀cultando diagnósticos simples, de baixa complexi-
dade, e levando com que a população veja as unidades hospitalares como a porta de referência na qual poderá 
ser atendida, realizar exames e sair com o tratamento, mesmo em situações de baixíssima complexidade, so-
brecarregando a rede hospitalar com esta conduta.
b. SAMU
I. Regulação ine昀椀caz
Ausência ou insu昀椀ciente treinamento dos reguladores e ausência de protocolos de regulação assim como 
de linhas guias pactuadas na rede e disponíveis para serem executadas pelos médicos reguladores.
II.Financiamento em desacordo com as portarias (1864/03 e 2970/08)
O 昀椀nanciamento das atividades educativas até o momento não foi liberado pelo Ministério da Saúde. Em-
bora as Portarias estabeleçam que 50% do custeio cabe ao Ministério da Saúde, a base de cálculo que de昀椀niu 
os valores é totalmente inadequada à realidade dos salários praticados no Brasil. Assim sendo, enquanto uma 
Central de regulação mínima, tendo um médico regulador, um Técnico Auxiliar de Regulação Médica e um 
Radioperador e Operador de Frota, custa mensalmente em torno de R$ 110.000,00(cento e dez mil reais) a 
base de cálculo utilizada nas portarias é de um valor mensal de R$ 38.000,00 (trinta e oito mil reais) cabendo 
ao Ministério da Saúde um repasse de R$ 19.000,00 (dezenove mil reais) o que em tese representaria os 50% 
do Ministério da Saúde mas na realidade corresponde a 17,2%. Em relação às unidades de suporte avançado 
o mesmo se repete pois uma unidade móvel composta por médico, enfermeiro e condutor-socorrista não custa 
menos de R$ 100.000,00 (cem mil reais) mensais, incluindo salários, combustível e manutenção. O Ministério 
da Saúde calculou que cada unidade de suporte avançado custaria mensalmente R$ 55.000,00(cinquenta e 
cinco mil reais), repassando apenas R$ 27.500,00(vinte e sete mil reais) mensalmente o que, na realidade re-
presenta apenas 27,5% do custeio mensal e não 50% como previsto em portaria. Por último, em relação às uni-
dades de suporte básico de vida, o estimado de custo mensal previsto pela portaria ministerial de R$ 25.000,00 
se aproxima mais da realidade pois se tem um custo real que normalmente gira em torno de 32.000,00(trinta e 
dois mil reais) ao mês, sendo que com o repasse de R$ 12.500,00(doze mil e quinhentos reais ao mês) repas-
sados pelo Ministério da Saúde, tem-se um percentual de 39% ao mês.
Estas verbas subdimensionadas de custeio estão também subdimensionadas quando é repassado o per-
centual de investimento pelo ministério da Saúde, que representa apenas uma pequena parte do investimento 
a ser realizado.
III..Rotatividade dos pro昀椀ssionais principalmente dos reguladores (vínculo e atividade 昀椀m)
A atividade extenuante e altamente especializada do médico regulador requer um vínculo trabalhista regular 
e uma autorização legal com pré-requisitos avaliados, para a função de médico regulador.
Na prática vínculos temporários e frágeis são estabelecidos com médicos reguladores, sem estímulo ao seu 
trabalho, sem educação permanente e sem retaguarda institucional frequente, levando a uma grande rotativi-
dade destes pro昀椀ssionais.
IV.Educação permanente ine昀椀caz (NEU e NEP)
A educação permanente encontra-se ine昀椀caz tanto pelo não comprimento do previsto nas portarias minis-
teriais, caracterizando até o momento uma ação individual e não institucional. Os Núcleos de Educação em 
Urgência e os Núcleos de Educação Permanente carecem até o momento tanto de legislação especí昀椀ca como 
de incentivo 昀椀nanceiro para a execução de suas tarefas.
V.Manutenção e renovação da frotas
O critério de renovação de frota com 300.000 km rodados tem levado a um sucateamento de grande parte 
da frota e a gastos desnecessários de manutenção das unidades. Caso isto fosse reduzido para 200.000 km 
rodados, poderíamos ter um custo menor, uma frota mais nova e uma segurança para as equipes maior.
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c. ComponenteHospitalar:
I. Financiamento insu昀椀ciente e inexistentes para as Unidades de Urgência
O pagamento por procedimento, realizado pelo SUS, leva a uma cultura de quanto mais, melhor, estimula 
o reembolso dos procedimentos e é contraproducente para a organização de uma rede que deve garantir a 
resposta aos casos realmente urgentes e emergentes. Assim, tem-se de ter uma ampla discussão de incentivo 
昀椀nanceiro para as portas de entrada da rede de urgência, abolindo-se o pagamento por procedimento mas 
garantindo a resposta às necessidades regionais. Minas Gerais tem tido, a partir da Secretaria de Estado da 
Saúde uma experiência exitosa neste sentido carecendo até o momento de qualquer apoio federal para tal.
II.Di昀椀culdade na contra referência
Se não temos referências bem delimitadas e que por muitas vezes impõem di昀椀culdades para o acolhimento 
das urgências, inexiste, por outro lado, um contra-referenciamento discutido e pactuado na maior parte do país. 
Isto leva a uma retenção maior dos clientes na rede hospitalar assim como uma descontinuidade de tratamento 
posterior a uma internação.
III.Leitos de retaguarda em número insu昀椀ciente e com complexidade de assistência incompatível 
com as necessidades dos pacientes atendidos nas grandes emergências
A rede de urgência não tem sido na maior parte das vezes discutida e planejada, com seus pontos de aten-
ção tendo papéis de昀椀nidos, com 昀氀uxos pactuados além de leitos de retaguarda assim como leitos de unidades 
semi-intensiva que poderiam desafogar os hospitais de referência não tem sido implantados. Isto mantém a 
situação de superlotação nestes hospitais e di昀椀cultando o referenciamento dos casos que necessitam do aporte 
especializado do hospital de referência.
IV.Necessidade de implantação de equipe para classi昀椀cação de risco
Igualmente necessitamos, dentro da rede hospitalar assim como na atenção básica, de capacitação e estru-
turação para realização de classi昀椀cação de risco objetiva, tal como a de Manchester, para termos uma lingua-
gem única na rede assim como podermos dar equidade e resolução à distribuição das situações nos pontos de 
atenção.
d. Outras Fragilidades:
I. Fragilidade no processo de acolhimento/humanização na alta hospitalar
Outra fragilidade da política de urgência que podemos apontar é o processo de humanização na alta hos-
pitalar, fazendo com que o paciente que egresse de uma unidade ter descontinuidade de seu tratamento e não 
aderindo aos cuidados que deveriam ser preconizados. Acrescente-se a isto a di昀椀culdade até o momento, por 
falta de legislação própria, de internação domiciliar.
II. Processo de regulação da urgência e emergência insu昀椀ciente tanto na referência quanto na contra 
referência
Com já dito, sem um planejamento com pontos de atenção e papéis na rede de昀椀nidos assim como 昀氀uxos 
pactuados, criando uma linha guia de ação, cabe aos médicos reguladores, a partir de sua experiência e con-
tatos pessoais, de昀椀nir o 昀氀uxo e o ponto de atenção para o atendimento de uma necessidade.
III.Baixo nível de organização e de resolutividade dos pronto atendimentos em nível local
Os pronto-atendimentos em nível local tem baixa resolutividade em parte podendo ser devida ao isolamento 
deste tipo de unidade dentro de uma rede assim como o não apoio direto de uma unidade hospitalar. Podemos 
dizer que o ideal seria que cada pronto-atendimento deveria ser uma porta avançada de uma unidade hospi-
talar, se possível com um corpo clínico que trabalhasse em ambas, comprometendo-se com os resultados em 
cada uma das unidades.
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IV.Financiamento insu昀椀ciente e inexistentes para os Pronto Socorros
Não existe até o momento qualquer incentivo 昀椀nanceiro para as portas hospitalares (unidades de urgên-
cia ou prontos-socorros), mantendo a mesma sem estrutura, perspectiva e servindo não para o trabalho dos 
mais experientes mas sim para o trabalho dos iniciantes, que tem a porta da emergência como possibilidade 
de entrada no hospital para seu trabalho atual e futuro. Além disto, sem identidade, os próprios trabalhadores 
destas unidades não se interessam em organizá-la como igualmente não buscam capacitação especí昀椀ca visto 
que sua atividade principal e foco é outra. Acrescente-se a isto que o 昀椀nanciamento é feito por procedimento o 
que estimula a produção, independente da necessidade real ou não de ser atendido em uma porta hospitalar, 
sobrecarregando as unidades de urgência e deixando muitas vezes para trás um caso realmente urgente.
V.Ausência de linguagem única e distribuição dos pacientes de acordo com a gravidade
Uma das maiores di昀椀culdades é de昀椀nir-se a prioridade para o atendimento e de que esta prioridade seja, 
dentro da rede de atenção, vista e compreendida da mesma maneira, dentro de uma mesma linguagem.
Sugestões de Pontos para Discussão e Aprimoramento
-Quanto a atenção básica
-O fortalecimento da atenção básica e de suas ações, como diretriz apontada pela TESE do CONASEMS 
2010/2011, vem sendo realizada e deve ser aprofundada, sendo que em relação à estruturação das redes, os 
parâmetros legais a discussão sobre a instrumentalização dos trabalhadores e das unidades de atenção bási-
ca, através de capacitação especí昀椀ca e estruturação mínima para o atendimento às situações agudas deve ser 
perseguida.
-Quanto ao planejamento análise e aprovação de projetos
-Sugere-se que para o planejamento das redes de urgências todos os atores, sejam eles gestores nos di-
versos níveis e técnicos de portas hospitalares e da atenção básica participem das discussões e modelagem 
da rede, incluindo de昀椀nição dos pontos de atenção, 昀氀uxos e normas. Além disto, o planejamento deve sempre 
vislumbrar uma gestão e 昀椀nanciamento tripartite, de sonde sugere-se que cabe ao Ministério da Saúde aprovar 
somente projetos com esta envergadura: tripartite, de caráter regional e com a aprovação dos colegiados ges-
tores (CIB e CES).
-Quanto à governança
-A governança deve ser discutida na ótica de estruturação representativa tripartite, atribuindo-se aos Co-
mitês Gestores de Urgência um papel de câmara técnica seja das CIBs macrorregionais ou estaduais com o 
acompanhamento de estruturas federais.
-Para isto, além dos Comitês Gestores Regionais e Estaduais de Atenção às Urgências propõe-se a reati-
vação do Reativação do Comitê Gestor Nacional das urgências e Emergências
-Quanto à estrutura administrativa e 昀椀nanceira regional
-Sugere-se uma discussão para elaboração de arcabouço jurídico que dê retaguarda à regionalização, au-
torizando assim a estruturação e 昀椀nanciamento regional com repasse direto dos fundos nacionais e estaduais 
para estas estruturas regionalizadas.
-Além disto a participação dos entes gestores na composição do ente administrativo regional, como por 
exemplo os consórcios públicos, é de importância indiscutível para o sucesso do processo. Cabe à gestão es-
tadual conduzir, no âmbito regional, a rede (sempre regional) de atenção às urgências devendo, junto a repre-
sentantes de todos os municípios abrangidos e do nível federal, realizarem a gestão e 昀椀nanciamento da rede/
-Quanto à implantação de um critério único de priorização (classi昀椀cação) dos casos e introdução de uma 
linguagem única na rede.
-Sugere-se a introdução de uma classi昀椀cação de risco objetiva, tal como a preconizada por Manchester, 
que além da objetividade para priorizar os casos mais graves separando-os dos menos graves, pode ser uti-
lizado como um mecanismo de gestão importante pois ao realizar a classi昀椀cação temos uma “vitrine” precisa 
da demanda podendo assim estabelecer mecanismos para o atendimento desta demanda de maneira racional 
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equitativa e de acordo com a complexidade e prioridade de cada caso. Além disto fornece à rede de atençãoàs urgências uma linguagem única de comunicação dos casos, entre todos os pontos de atenção, sejam eles 
昀椀xos e móveis, facilitando assim o prosseguimento do atendimento de acordo com as linhas guias pactuadas
-Quanto ao 昀椀nanciamento do SAMU
-Sugere-se uma readequação de valores de repasse tanto de investimento como de custeio, levando-se em 
conta a média nacional de salários praticados no mercado e não estimados como o que se encontra na portaria 
1864, em caráter de vínculo empregatício de CLT e não vínculo precário.
-Quanto ao 昀椀nanciamento da rede hospitalar
-Sugere-se a discussão, seguindo o modelo adotado em Minas Gerais, de um incentivo de custeio, sem 
pagamento por procedimentos, para a implementação dos níveis hospitalares necessários para o êxito da rede 
de urgência. O controle dos contratos e repasses realizados deve ser realizado em nível regional a partir do 
Comitê Gestor Regional de Urgência e de dados provenientes do SAMU e da Central de Regulação de Leitos.
-Quanto aos indicadores de resultados e qualidade
-Propõe-se o estabelecimento de indicadores de produção, resultados e qualidade homogêneos e imple-
mentados em todo o Brasil para a avaliação das redes de atenção as urgências
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem
O Ministério da Saúde, nos 20 anos do Sistema Único de Saúde (SUS), apresenta uma das prioridades des-
se governo, a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem, desenvolvida em parceria entre ges-
tores dos SUS, sociedades cientí昀椀cas, sociedade civil organizada, pesquisadores, acadêmicos e agências de 
cooperação internacional. A pluralidade das instituições envolvidas nessa construção é um convite e um desa昀椀o 
à consideração da saúde do homem brasileiro nas suas idiossincrasias e similaridades nos 5.561 municípios, 
26 estados e no Distrito Federal. Nesse sentido, a política traduz um longo anseio da sociedade ao reconhecer 
que os agravos do sexo masculino constituem verdadeiros problemas de saúde pública. Um dos principais 
objetivos desta Política é promover ações de saúde que contribuam signi昀椀cativamente para a compreensão da 
realidade singular masculina nos seus diversos contextos socioculturais e político-econômicos; outro, é o res-
peito aos diferentes níveis de desenvolvimento e organização dos sistemas locais de saúde e tipos de gestão. 
Este conjunto possibilita o aumento da expectativa de vida e a redução dos índices de morbimortalidade por 
causas preveníveis e evitáveis nessa população. Para isso, a Política Nacional de Atenção Integral à Saúde 
do Homem está alinhada com a Política Nacional de Atenção Básica – porta de entrada do Sistema Único de 
Saúde - com as estratégias de humanização, e em consonância com os princípios do SUS, fortalecendo ações 
e serviços em redes e cuidados da saúde. O Ministério da Saúde vem cumprir seu papel ao formular a Política 
que deve nortear as ações de atenção integral à saúde do homem, visando estimular o autocuidado e, sobretu-
do, o reconhecimento de que a saúde é um direito social básico e de cidadania de todos os homens brasileiros.
A proposição da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem visa quali昀椀car a saúde da popu-
lação masculina na perspectiva de linhas de cuidado que resguardem a integralidade da atenção. 
O reconhecimento de que os homens adentram o sistema de saúde por meio da atenção especializada 
tem como conseqüência o agravo da morbidade pelo retardamento na atenção e maior custo para o SUS. É 
necessário fortalecer e quali昀椀car a atenção primária garantindo, assim, a promoção da saúde e a prevenção 
aos agravos evitáveis. 
Vários estudos comparativos, entre homens e mulheres, têm comprovado o fato de que os homens são mais 
vulneráveis às doenças, sobretudo às enfermidades graves e crônicas, e que morrem mais precocemente que 
as mulheres (Nardi et all, 2007; Courtenay, 2007; IDB, 2006 Laurenti et all, 2005; Luck et all, 2000). A despeito 
da maior vulnerabilidade e das altas taxas de morbimortalidade, os homens não buscam, como as mulheres, os 
serviços de atenção básica. (Figueiredo, 2005; Pinheiro et all, 2002). 
Muitos agravos poderiam ser evitados caso os homens realizassem, com regularidade, as medidas de pre-
venção primária. A resistência masculina à atenção primária aumenta não somente a sobrecarga 昀椀nanceira da 
sociedade, mas também, e, sobretudo, o sofrimento físico e emocional do paciente e de sua família, na luta pela 
conservação da saúde e da qualidade de vida dessas pessoas. 
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Tratamentos crônicos ou de longa duração têm, em geral, menor adesão, visto que os esquemas terapêuti-
cos exigem um grande empenho do paciente que, em algumas circunstâncias, necessita modi昀椀car seus hábitos 
de vida para cumprir seu tratamento. Tal a昀椀rmação também é válida para ações de promoção e prevenção à 
saúde que requer, na maioria das vezes, mudanças comportamentais. 
As pesquisas qualitativas apontam várias razões, mas, de um modo geral, podemos agrupar as causas da 
baixa adesão em dois grupos principais de determinantes, que se estruturam como barreiras entre o homem e 
os serviços e ações de saúde (Gomes, 2003; Keijzer, 2003; Schraiber et all, 2000) a saber: barreiras sóciocul-
turais e barreiras institucionais. 
Grande parte da não-adesão às medidas de atenção integral, por parte do homem, decorre das variáveis 
culturais. Os estereótipos de gênero, enraizados há séculos em nossa cultura patriarcal, potencializam práticas 
baseadas em crenças e valores do que é ser masculino. A doença é considerada como um sinal de fragilidade 
que os homens não reconhecem como inerentes à sua própria condição biológica. O homem julga-se invul-
nerável, o que acaba por contribuir para que ele cuide menos de si mesmo e se exponha mais às situações 
de risco (Keijzer, 2003; Schraiber et 6 all, 2000; Sabo, 2002; Bozon, 2004). A isto se acresce o fato de que o 
indivíduo tem medo que o médico descubra que algo vai mal com a sua saúde, o que põe em risco sua crença 
de invulnerabilidade.
Os homens têm di昀椀culdade em reconhecer suas necessidades, cultivando o pensamento mágico que rejeita 
a possibilidade de adoecer. Além disso, os serviços e as estratégias de comunicação privilegiam as ações de 
saúde para a criança, o adolescente, a mulher e o idoso.
Uma questão apontada pelos homens para a não procura pelos serviços de saúde está ligada a sua posição 
de provedor. Alegam que o horário do funcionamento dos serviços coincide com a carga horária do trabalho. 
Não se pode negar que na preocupação masculina a atividade laboral tem um lugar destacado, sobretudo em 
pessoas de baixa condição social o que reforça o papel historicamente atribuído ao homem de ser responsável 
pelo sustento da família. Ainda que isso possa se constituir, em muitos casos, uma barreira importante, há de 
se destacar que grande parte das mulheres, de todas as categorias sócio-econômicas, faz hoje parte da força 
produtiva, inseridas no mercado de trabalho, e nem por isso deixam de procurar os serviços de saúde. 
Outro ponto igualmente assinalado é a di昀椀culdade de acesso aos serviços assistenciais, alegando-se que, 
para marcação de consultas, há de se enfrentar 昀椀las intermináveis que, muitas vezes, causam a “perda” de um 
dia inteiro de trabalho, sem que necessariamente tenham suas demandas resolvidas em uma única consulta 
(Gomes et all, 2007; Kalckmann et all, 2005; Schraiber, 2005).
Ainda que o conceito de masculinidade venha sendo atualmente contestado e tenha perdido seu rigor origi-
nal na dinâmica do processo cultural (Welzer-Lang, 2001), a concepção ainda prevalente de uma masculinida-
de hegemônica é o eixo estruturante pela não procura aos serviços de saúde. Em nossa sociedade, o “cuidado” 
é papel considerado como sendo feminino e as mulheres são educadas, desde muito cedo, para desempenhar 
e se responsabilizar por estepapel (WelzerLang, 2004; Lyra-da-Fonseca et all, 2003; Tellería, 2003; Hardy e 
Jimenez, 2000; Medrado et all, 2005). 
A compreensão das barreiras sócio-culturais e institucionais é importante para a proposição estratégica de 
medidas que venham a promover o acesso dos homens aos serviços de atenção primária, a 昀椀m de resguardar 
a prevenção e a promoção como eixos necessários e fundamentais de intervenção. 
A Política de Atenção Integral à Saúde do Homem deve considerar a heterogeneidade das possibilidades 
de ser homem. As masculinidades são construídas historicamente e sócio-culturalmente, sendo a signi昀椀cação 
da masculinidade um processo em permanente construção e transformação. O ser homem, assim como o ser 
mulher é 7 constituído tanto a partir do masculino como do feminino. Masculino e feminino são modelos cul-
turais de gênero que convivem no imaginário dos homens e das mulheres. Essa consideração é fundamental 
para a promoção da equidade na atenção a essa população, que deve ser considerada em suas diferenças por 
idade, condição sócioeconômica, étnico-racial, por local de moradia urbano ou rural, pela situação carcerária, 
pela de昀椀ciência física e/ou mental e pelas orientações sexuais e identidades de gênero não hegemônicas. A 
Política Nacional de Atenção Integral à Saúde do Homem, portanto, além de evidenciar os principais fatores 
de morbimortalidade explicita o reconhecimento de determinantes sociais que resultam na vulnerabilidade da 
população masculina aos agravos à saúde, considerando que representações sociais sobre a masculinidade 
vigente comprometem o acesso à atenção integral, bem como repercutem de modo crítico na vulnerabilidade 
dessa população à situações de violência e de risco para a saúde. 
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Mobilizar a população masculina brasileira pela luta e garantia de seu direito social à saúde é um dos desa-
昀椀os dessa política. Ela pretende tornar os homens protagonistas de suas demandas, consolidando seus direitos 
de cidadania.
Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas
A Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas integra a Política Nacional de Saúde, compa-
tibilizando as determinações das Leis Orgânicas da Saúde com as da Constituição Federal, que reconhecem 
aos povos indígenas suas especi昀椀cidades étnicas e culturais e seus direitos territoriais.
Esta proposta foi regulamentada pelo Decreto n.º 3.156, de 27 de agosto de 1999, que dispõe sobre as con-
dições de assistência à saúde dos povos indígenas, e pela Medida Provisória n.º 1.911-8, que trata da organi-
zação da Presidência da República e dos Ministérios, onde está incluída a transferência de recursos humanos e 
outros bens destinados às atividades de assistência à saúde da FUNAI para a FUNASA, e pela Lei nº 9.836/99, 
de 23 de setembro de 1999, que estabelece o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena no âmbito do SUS.
A implementação da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas requer a adoção de um 
modelo complementar e diferenciado de organização dos serviços – voltados para a proteção, promoção e re-
cuperação da saúde -, que garanta aos índios o exercício desua cidadania nesse campo. Para sua efetivação, 
deverá ser criada uma rede de serviços nas terras indígenas, de forma a superar as de昀椀ciências de cobertura, 
acesso e aceitabilidade do Sistema Único de Saúde para essa população. É indispensável, portanto, a adoção 
de medidas que viabilizem o aperfeiçoamento do funcionamento e a adequação da capacidade do Sistema, 
tornando factível e e昀椀caz a aplicação dos princípios e diretrizes da descentralização, universalidade, eqüidade, 
participação comunitária e controle social. Para que esses princípios possam ser efetivados, é necessário que a 
atenção à saúde se dê de forma diferenciada, levando-se em consideração as especi昀椀cidades culturais, epide-
miológicas e operacionais desses povos. Assim, dever-se-á desenvolver e fazer uso de tecnologias apropriadas 
por meio da adequação das formas ocidentais convencionais de organização de serviços.
Com base nesses preceitos, foi formulada a Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, 
cuja elaboração contou com a participação de representantes dos órgãos responsáveis pelas políticas de saú-
de e pela política e ação indigenista do governo, bem como de organizações da sociedade civil com trajetória 
reconhecida no campo da atenção e da formação de recursos humanos para a saúde dos povos indígenas. 
Com o propósito de garantir participação indígena em todas as etapas de formulação, implantação, avaliação 
e aperfeiçoamento da Política, a elaboração desta proposta contou com a participação de representante das 
organizações indígenas, com experiência de execução de projetos no campo da atenção à saúde junto a seu 
povo.
 Antecedentes
No Brasil, a população indígena, estimada em cerca de 5 milhões de pessoas no início do século XVI, com-
parável à da Europa nesta mesma época, foi dizimada pelas expedições punitivas às suas manifestações re-
ligiosas e aos seus movimentos de resistência, mas, principalmente, pelas epidemias de doenças infecciosas, 
cujo impacto era favorecido pelas mudanças no seu modo de vida impostas pela colonização e cristianização 
(como escravidão, trabalho forçado, maus tratos, con昀椀namento e sedentarização compulsória em aldeamentos 
e internatos). 
A perda da auto-estima, a desestruturação social, econômica e dos valores coletivos (muitas vezes da pró-
pria língua, cujo uso chegava a ser punido com a morte) também tiveram um papel importante na diminuição da 
população indígena. Até hoje há situações regionais de con昀氀ito, em que se expõe toda a trama de interesses 
econômicos e sociais que con昀椀guram as relações entre os povos indígenas e demais segmentos da sociedade 
nacional, especialmente no que se refere à posse da terra, exploração de recursos naturais e implantação de 
grandes projetos de desenvolvimento. Desde o início da colonização portuguesa, os povos indígenas foram 
assistidos pelos missionários de forma integrada às políticas dos governos. No início do século XX, a expansão 
das fronteiras econômicas para o Centro-Oeste e a construção de linhas telegrá昀椀cas e ferrovias provocaram 
numerosos massacres de índios e elevados índices de mortalidade por doenças transmissíveis que levaram, 
em 1910, à criação do Serviço de Proteção ao Índio e Trabalhadores Nacionais (SPI). O órgão, vinculado ao 
Ministério da Agricultura, destinava-se à proteger os índios, procurando o seu enquadramento progressivo e o 
de suas terras no sistema produtivo nacional.
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 Uma política indigenista começou a se esboçar com inspiração positivista, em que os índios, considerados 
num estágio infantil da humanidade, passaram a ser vistos como passíveis de “evolução” e integração na so-
ciedade nacional por meio de projetos educacionais e agrícolas. A assistência à saúde dos povos indígenas, 
no entanto, continuou desorganizada e esporádica. Mesmo após a criação do SPI, não se instituiu qualquer 
forma de prestação de serviços sistemática, restringindo-se a ações emergenciais ou inseridas em processos 
de “paci昀椀cação”.
 Na década de 50, foi criado o Serviço de Unidades Sanitárias Aéreas (SUSA), no Ministério da Saúde, com 
o objetivo de levar ações básicas de saúde às populações indígena e rural em áreas de difícil acesso. Essas 
ações eram essencialmente voltadas para a vacinação, atendimento odontológico, controle de tuberculose e 
outras doenças transmissíveis.
 Em 1967, com a extinção do SPI, foi criada a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), que, baseando-se no 
modelo de atenção do SUSA, criou as Equipes Volantes de Saúde (EVS). Essas equipes realizavam atendi-
mentos esporádicos às comunidades indígenas de sua áreade atuação, prestando assistência médica, apli-
cando vacinas e supervisionando o trabalho do pessoal de saúde local, geralmente auxiliares ou atendentes de 
enfermagem.
A FUNAI, após a crise 昀椀nanceira do Estado brasileiro pós-milagre econômico da década de 70, teve di昀椀cul-
dades de diversas ordens para a organização de serviços de atenção à saúde que contemplassem a grande 
diversidade e dispersão geográ昀椀ca das comunidades: carência de suprimentos e capacidade administrativa de 
recursos 昀椀nanceiros, precariedade da estrutura básica de saúde, falta de planejamento das ações e organiza-
ção de um sistema de informações em saúde adequado, além da falta de investimento na quali昀椀cação de seus 
funcionários para atuarem junto a comunidades culturalmente diferenciadas. 
Com o passar do tempo, os pro昀椀ssionais das EVS foram se 昀椀xando nos centros urbanos, nas sedes das 
administrações regionais, e a sua presença nas aldeias se tornava cada vez mais esporádica, até não mais 
ocorrer. Alguns deles, em geral pouco quali昀椀cados, 昀椀caram lotados em postos indígenas, executando ações 
assistenciais curativas e emergenciais sem qualquer acompanhamento. Era freqüente funcionários sem qua-
li昀椀cação alguma na área da saúde prestar atendimentos de primeiros socorros ou até de maior complexidade, 
devido à situação de isolamento no campo.
 As iniciativas de atenção à saúde indígena geralmente ignoravam os sistemas de representações, valores e 
práticas relativas ao adoecer e buscar tratamento dos povos indígenas, bem como seus próprios especialistas. 
Estes sistemas tradicionais de saúde se apresentam numa grande diversidade de formas, sempre consideran-
do as pessoas integradas ao contexto de suas relações sociais e com o ambiente natural, consistindo ainda 
num recurso precioso para a preservação ou recuperação de sua saúde.
Em 1988, a Constituição Federal estipulou o reconhecimento e respeito das organizações socioculturais 
dos povos indígenas, assegurando-lhes a capacidade civil plena - tornando obsoleta a instituição da tutela - e 
estabeleceu a competência privativa da União para legislar e tratar sobre a questão indígena. A Constituição 
também de昀椀niu os princípios gerais do Sistema Único de Saúde (SUS), posteriormente regulamentados pela 
Lei 8.080/90, e estabeleceu que a direção única e a responsabilidade da gestão federal do Sistema são do 
Ministério da Saúde.
 Para debater a saúde indígena, especi昀椀camente, foram realizadas, em 1986 e 1993, a I Conferência Na-
cional de Proteção à Saúde do Índio e a II Conferência Nacional de Saúde para os Povos Indígenas, por indi-
cação da VIII e IX Conferências Nacionais de Saúde, respectivamente. Essas duas Conferências propuseram 
a estruturação de um modelo de atenção diferenciada, baseado na estratégia de Distritos Sanitários Especiais 
Indígenas, como forma de garantir aos povos indígenas o direito ao acesso universal e integral à saúde, aten-
dendo às necessidades percebidas pelas comunidades e envolvendo a população indígena em todas as etapas 
do processo de planejamento, execução e avaliação das ações.
 Em fevereiro de 1991, o Decreto Presidencial nº 23 transferiu para o Ministério da Saúde a responsabilida-
de pela coordenação das ações de saúde destinadas aos povos indígenas, estabelecendo os Distritos Sanitá-
rios Especiais Indígenas como base da organização dos serviços de saúde. Foi então criada, no Ministério da 
Saúde, a Coordenação de Saúde do Índio - COSAI, subordinada ao Departamento de Operações - DEOPE - da 
Fundação Nacional de Saúde, com a atribuição de implementar o novo modelo de atenção à saúde indígena.
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No mesmo ano, a Resolução 11, de 13 de outubro de 1991, do Conselho Nacional de Saúde (CNS), criou 
a Comissão Intersetorial de Saúde do Índio (CISI), tendo como principal atribuição assessorar o CNS na ela-
boração de princípios e diretrizes de políticas governamentais no campo da saúde indígena. Inicialmente sem 
representação indígena, os próprios membros da CISI reformularam sua composição e, com a saída espontâ-
nea de representantes do CNS, da Secretaria de Meio Ambiente, dentre outros, abriu-se 4 das 11 vagas para 
representantes de organizações indígenas. 
Em sentido oposto ao processo de construção da política de atenção à saúde indígena no âmbito do SUS, 
em 19 de maio de 1994 o Decreto Presidencial n° 1.141/94 constitui uma Comissão Intersetorial de Saúde - CIS, 
com a participação de vários Ministérios relacionados com a questão indígena, sob a coordenação da FUNAI. 
O decreto devolve, na prática, a coordenação das ações de saúde à FUNAI. A CIS aprovou, por intermédio da 
Resolução n° 2, de outubro de 1994, o “Modelo de Atenção Integral à Saúde do Índio”, que atribuía a um órgão 
do Ministério da Justiça, a FUNAI, a responsabilidade sobre a recuperação da saúde dos índios doentes, e a 
prevenção, ao Ministério da Saúde, que seria responsável pelas ações de imunização, saneamento, formação 
de recursos humanos e controle de endemias. 
Desde então, a FUNASA e a FUNAI dividiram a responsabilidade sobre a atenção à saúde indígena, pas-
sando a executar, cada uma, parte das ações, de forma fragmentada e con昀氀ituosa. Ambas já tinham estabele-
cido parcerias com municípios, organizações indígenas e não-governamentais, universidades, instituições de 
pesquisa e missões religiosas. Os convênios celebrados, no entanto, tinham pouca de昀椀nição de objetivos e 
metas a serem alcançados e de indicadores de impacto sobre a saúde da população indígena.
Política Nacional de atenção à saúde dos povos indígenas
O propósito desta política é garantir aos povos indígenas o acesso à atenção integral à saúde, de acordo 
com os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde, contemplando a diversidade social, cultural, geográ-
昀椀ca, histórica e política de modo a favorecer a superação dos fatores que tornam essa população mais vulne-
rável aos agravos à saúde de maior magnitude e transcendência entre os brasileiros, reconhecendo a e昀椀cácia 
de sua medicina e o direito desses povos à sua cultura.
Diretrizes
Para o alcance desse propósito são estabelecidas as seguintes diretrizes, que devem orientar a de昀椀nição de 
instrumentos de planejamento, implementação, avaliação e controle das ações de atenção à saúde dos povos 
indígenas: 
• organização dos serviços de atenção à saúde dos povos indígenas na forma de Distritos Sanitários Espe-
ciais e Pólos-Base, no nível local, onde a atenção primária e os serviços de referência se situam; 
•preparação de recursos humanos para atuação em contexto intercultural;
•monitoramento das ações de saúde dirigidas aos povos indígenas;
•articulação dos sistemas tradicionais indígenas de saúde; 
•promoção do uso adequado e racional de medicamentos; 
•promoção de ações especí昀椀cas em situações especiais; 
•promoção da ética na pesquisa e nas ações de atenção à saúde envolvendo comunidades indígenas; 
•promoção de ambientes saudáveis e proteção da saúde indígena; 
•controle social
Saúde Ambiental;
“Saúde ambiental são todos aqueles aspectos da saúde humana, incluindo a qualidade de vida, que estão 
determinados por fatores físicos, químicos, biológicos, sociais e psicológicos no meio ambiente. Também se re-
fere teoria e prática de valorar, corrigir, controlar e evitar aqueles fatores do meio ambiente que, potencialmente, 
possam prejudicar a saúde de gerações atuais e futuras “; ainda segundo a OMS: “Saúde ambiental abrange os 
fatores físicos, químicos e biológicos externos às pessoas, e os fatores que impactam seus comportamentos. 
Ela engloba a avaliação e o controle daqueles fatores ambientais que podem afetar a saúde. Ela é direciona-
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da à prevenção de doenças e melhoria da saúde nos ambientes. Esta de昀椀nição excluicomportamentos não 
relacionados com o ambiente, bem como o comportamento relacionado com o ambiente social e cultural, e 
genético”.
De acordo com a Organização Pan-americana de Saúde:
“Os problemas de saúde ambiental da América Latina e Caribe estão dominados tanto por necessidades 
não atendidas, enquanto saneamento ambiental tradicional, como por necessidades crescentes de proteção 
ambiental, que têm se tornado mais graves devido à urbanização intensiva em um entorno caracterizado por 
um desenvolvimento econômico lento”
A Saúde Ambiental de uma forma geral, portanto é relacionada com o Meio Ambiente habitado pelo homem 
sendo totalmente dependente da interação do homem e este meio.
Existem diferentes problemas encontrados na saúde do homem quando leva-se em conta o ambiente rural 
e o ambiente urbano.
No ambiente rural um dos grandes problemas atuais é o uso de agrotóxicos , também denominados produ-
tos de uso agrícolas e pesticidas que visam eliminar “pragas” que diminuem a produção de alimentos, mesmo 
com o estudo de produtos que tem um impacto menor ao meio o uso de forma inadequada destes produtos 
vem causando um grande impacto sobre a fauna, 昀氀ora , água e solo e consequentemente sendo um risco para 
a saúde dos seres humanos, uma outra problemática é o grande número de suicídios ocorridos entre trabalha-
dores do campo.
No ambiente urbano uma das questões mais estudadas é a poluição do ar que causa milhares de interna-
ções e óbitos a cada ano, estando principalmente relacionadas com doenças respiratórias, cardíacas e vários 
tipos de câncer.
Ainda persistem no ambiente rural e urbano problemas de doenças relacionadas ao não tratamento da água 
consumida pela população, pois a água não tratada é um ambiente adequado para vida de parasitas, vírus e 
bactérias além da presença de minerais e vários elementos químico.
Fonte: https://ambientedomeio.com
Um fator importante na questão da Saúde ambiental é a sua relação com as mudanças do clima que resul-
tam em um ambiente com temperaturas elevadas e baixa umidade do ar.
Temperaturas elevadas segundo pesquisas causam impacto na saúde humana in昀氀uenciando em problemas 
Psicológicos, ocasionando alterações do sistema imune, sobrecarga renal e problemas cardíacos dentre outros.
Em um ambiente urbano a causa de males a saúde humana ainda é decorrente de crimes ambientais reali-
zados por indústrias que causam impacto no solo por meio de descarte inadequado de resíduos, no ar quando 
não ocorre a devida utilização de 昀椀ltros em chaminés e na água quando produtos são lançados em esgotos, 
córregos e rios sem o devido tratamento.
Medidas importantes devem ser tomadas, portanto pelos governos de todos os países, como o fortalecimen-
to de pessoas treinadas para o estudo e a realização de ações minimizadoras destes impactos, bem como a 
elaborações de Políticas Públicas e Leis que insiram e de昀椀nam melhor as questões de saúde ambiental.
Práticas Integrativas e Complementares em Saúde
O que são as Práticas Integrativas e Complementares (PICS)?
As Práticas Integrativas e Complementares (PICS) são tratamentos que utilizam recursos terapêuticos ba-
seados em conhecimentos tradicionais, voltados para prevenir diversas doenças como depressão e hiperten-
são. Em alguns casos, também podem ser usadas como tratamentos paliativos em algumas doenças crônicas.
Atualmente, o Sistema Único de Saúde (SUS) oferece, de forma integral e gratuita, 29 procedimentos de 
Práticas Integrativas e Complementares (PICS) à população. Os atendimentos começam na Atenção Básica, 
principal porta de entrada para o SUS.
Evidências cientí昀椀cas têm mostrado os benefícios do tratamento integrado entre medicina convencional e 
práticas integrativas e complementares. Além disso, há crescente número de pro昀椀ssionais capacitados e habi-
litados e maior valorização dos conhecimentos tradicionais de onde se originam grande parte dessas práticas.
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Onde tem Práticas Integrativas e Complementares (PICS)?
Considerando a atenção básica e os serviços de média e alta complexidade, existem atualmente 9.350 
estabelecimentos de saúde no país ofertando 56% dos atendimentos individuais e coletivos em Práticas Inte-
grativas e Complementares nos municípios brasileiros, compondo 8.239 (19%) estabelecimentos na Atenção 
Básica que ofertam PICS, distribuídos em 3.173 municípios.
As Práticas Integrativas e Complementares estão presentes em quase 54% dos municípios brasileiros, dis-
tribuídos pelos 27 estados e Distrito Federal e todas as capitais brasileiras.
Brasil é referência mundial
O Brasil é referência mundial na área de práticas integrativas e complementares na atenção básica. É uma 
modalidade que invete em prevenção e promoção à saúde com o objetivo de evitar que as pessoas 昀椀quem 
doentes. 
Além disso, quando necessário, as PICS também podem ser usadas para aliviar sintomas e tratar pessoas 
que já estão com algum tipo de enfermidade.
Histórico - Práticas Integrativas e Complementares
No Brasil, o debate sobre as práticas integrativas e complementares começou a despontar no 昀椀nal de dé-
cada de 70, após a declaração de Alma Ata e validada, principalmente, em meados dos anos 80 com a 8ª Con-
ferência Nacional de Saúde, um espaço legítimo de visibilidade das demandas e necessidades da população 
por uma nova cultura de saúde que questionasse o ainda latente modelo hegemônico de ofertar cuidado, que 
excluía outras formas de produzir e legitimar saberes e práticas.
Com esse cenário, tanto sociedade civil quanto governo federal iniciaram um movimento, até então tímido, 
por busca e oferta de outros jeitos de praticar o cuidado e o autocuidado, considerando o bem-estar físico, 
mental e social, como fatores determinantes e condicionantes da saúde.
Em vista disso, ao Governo Federal, garantir a atenção integral à saúde através das práticas integrativas e 
complementares implicou pensar - em conjunto com gestores de saúde, entidades de classe, conselhos, aca-
demia e usuários do SUS - uma política pública permanente que considerasse não só os mecanismos naturais 
de prevenção de agravos e recuperação da saúde, mas a abordagem ampliada do processo saúde-doença e a 
promoção global do cuidado humano.
A partir de então, à medida que os debates se aprofundavam acerca das di昀椀culdades impostas à efetiva 
implementação desse novo modelo de produzir saúde, o Departamento de Atenção Básica elaborava um do-
cumento normatizador para institucionalizar as experiências com essas práticas na rede pública e induzir polí-
ticas, programas e legislação nas três instâncias de governo.
Assim, sob um olhar atento e consensual e respaldado pelas diretrizes da OMS , o Ministério da Saúde apro-
va, então, através da Portaria GM/MS no 971, de 3 de maio de 2006, a Política Nacional de Práticas Integrativas 
e Complementares em Saúde (PNPIC).
Quais são as Práticas Integrativas e Complementares?
Abaixo estão listadas as 29 Práticas Integrativas e Complementares oferecidas, de forma integral e gratuita, 
por meio do Sistema Único de Saúde (SUS). Para ler a descrição de cada uma delas, basta clicar sobre o nome.
• 5 práticas incluídas em 2006: Acupuntura, Termalismo, Antroposo昀椀a, Fitoterapia e Homeopatia.
• 14 práticas incluídas em 2017: Ayurveda, Arteterapia, Biodança, Meditação, Dança Circular, Musicoterapia, 
Naturopatia, Osteopatia, Reiki, Yoga, Quiropraxia, Re昀氀exologia, Shantala e Terapia Comunitária Integrativa.
• 10 práticas incluídas em 2018: Aromaterapia, Apiterapia, Constelação Familiar, Cromoterapia, Geoterapia, 
Ozonioterapia, Imposição de Mãos, Terapia de Florais, Hipnoterapia e Bioenergética.
Como implantar as Práticas Integrativas e Complementares?
A Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares (PNPIC), publicada em 2006, instituiu no 
SUS abordagens de cuidado integral à população por meio de outras práticas que envolvemrecursos terapêu-
ticos diversos. Desde a implantação, o acesso dos usuários tem crescido.
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A política traz diretrizes gerais para a incorporação das práticas nos serviços e compete ao gestor municipal 
elaborar normas para inserção da PNPIC na rede municipal de saúde. Os recursos para as PICS integram o 
Piso da Atenção Básica (PAB) de cada município, podendo o gestor local aplicá-los de acordo com sua priori-
dade. Alguns tratamentos especí昀椀cos, como acupuntura recebem outro tipo de 昀椀nanciamento, que compõe o 
bloco de média e alta complexidade. Estados e municípios também podem instituir sua própria política, consi-
derando suas necessidades locais, sua rede e processos de trabalho.
As práticas integrativas e complementares são ações de cuidado transversais, podendo ser realizadas na 
atenção básica, na média e alta complexidade. Não existe uma adesão à PNPIC: a política traz diretrizes gerais 
para a incorporação das práticas nos diversos serviços.
Compete ao gestor municipal elaborar normas técnicas para inserção da PNPIC na rede municipal de 
Saúde e de昀椀nir recursos orçamentários e 昀椀nanceiros para a implementação das práticas integrativas. Dessa 
maneira, é de competência exclusiva do município a contratação dos pro昀椀ssionais e a de昀椀nição das práticas a 
serem ofertadas.
Mesmo com todo avanço da PNPIC na última década, continua sendo condição fundamental para sua 
efetiva implantação, estimular, nos territórios, espaços de fortalecimento do debate sobre as práticas e trocar 
experiências com gestores de outros municípios/estados que tenham as PICS ofertadas pelo SUS.
Na Atenção Básica, o pagamento é realizado pelo piso da atenção básica (PAB) 昀椀xo (per capita), ou por 
PAB variável, que corresponde ao pagamento por equipes de saúde da família, agentes comunitários e núcleos 
de saúde da família, ou ainda o programa de melhoria do acesso e da qualidade (PMAQ). Dessa forma, os 
procedimentos ofertados através da Portaria nº145/2017 estão dentro do 昀椀nanciamento do PAB e não geram 
recursos por produção. Alguns outros, especí昀椀cos, são 昀椀nanciados pelo bloco da Média e Alta Complexidade
Cooperação Brasil e México
A institucionalização das Práticas Integrativas e Complementares no SUS pela Política Nacional de Práticas 
Integrativas (PNPIC) ampliou o acesso a serviços e produtos antes restritos à área privada, assim como trouxe 
o desa昀椀o de integrar saberes e práticas nas diversas áreas do conhecimento para desenvolvimento de projetos 
humanizados, integrais e transdisciplinares. Neste aspecto, a PNPIC contempla, entre suas diretrizes, a promo-
ção de cooperação nacional e internacional para troca de experiências nos campos da atenção, da educação 
permanente e da pesquisa em saúde.
Assim, 昀椀rmou-se, em 2009, o projeto de cooperação Brasil/México para intercâmbio de experiências sobre 
PICs e competência intercultural na oferta de serviços de saúde. Entre as atividades realizadas destacam-se 
a missão técnica brasileira ao México para troca de experiências, o curso à distância sobre “Competência In-
tercultural na oferta de serviços de saúde”, além do seminário de capacitação presencial sobre competência 
intercultural, promovido pelo DAB, com a presença dos representantes mexicanos.
Na consolidação da cooperação, levantou-se a necessidade de aprofundamento e intercâmbio junto às 
áreas de Saúde da Mulher, Humanização, Alimentação e Nutrição e Saúde do Homem além de conhecer mais 
profundamente as experiências locais, municipais ou estaduais, sobre a inserção e ofertas das PICs no SUS. 
Diante disso, em 2011 teve início a pactuação de novo termo de cooperação incluindo as áreas demandadas.
Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares
Em virtude da crescente demanda da população brasileira, por meio das Conferências Nacionais de Saúde 
e das recomendações da Organização Mundial da Saúde (OMS) aos Estados membros para formulação de 
políticas visando a integração de sistemas médicos complexos e recursos terapêuticos (também chamados de 
Medicina Tradicional e Complementar/Alternativa MT/MCA ou Práticas Integrativas e Complementares) aos 
Sistemas O昀椀ciais de Saúde, além da necessidade de normatização das experiências existentes no SUS, o 
Ministério da Saúde aprovou a Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares (PNPIC) no SUS, 
contemplando as áreas de homeopatia, plantas medicinais e 昀椀toterapia, medicina tradicional chinesa/acupuntu-
ra, medicina antroposó昀椀ca e termalismo social – crenoterapia, promovendo a institucionalização destas práticas 
no Sistema Único de Saúde (SUS).
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Objetivos
A Política Nacional de Práticas Integrativas e Complementares tem como objetivos:
1. Incorporar e implementar as Práticas Integrativas e Complementares no SUS, na perspectiva da preven-
ção de agravos e da promoção e recuperação da saúde, com ênfase na atenção básica, voltada ao cuidado 
continuado, humanizado e integral em saúde.
2. Contribuir ao aumento da resolubilidade do Sistema e ampliação do acesso à PNPIC, garantindo qualida-
de, e昀椀cácia, e昀椀ciência e segurança no uso.
3. Promover a racionalização das ações de saúde, estimulando alternativas inovadoras e socialmente con-
tributivas ao desenvolvimento sustentável de comunidades.
4. Estimular as ações referentes ao controle/participação social, promovendo o envolvimento responsável 
e continuado dos usuários, gestores e trabalhadores nas diferentes instâncias de efetivação das políticas de 
saúde.
Diretrizes
Entre suas diretrizes, destacam-se:
1. Estruturação e fortalecimento da atenção em PIC no SUS.
2. Desenvolvimento de estratégias de quali昀椀cação em PIC para pro昀椀ssionais o SUS, em conformidade com 
os princípios e diretrizes estabelecidos para educação permanente.
3. Divulgação e informação dos conhecimentos básicos da PIC para pro昀椀ssionais de saúde, gestores e 
usuários do SUS, considerando as metodologias participativas e o saber popular e tradicional.
4. Estímulo às ações intersetoriais, buscando parcerias que propiciem o desenvolvimento integral das ações.
5. Fortalecimento da participação social.
6. Provimento do acesso a medicamentos homeopáticos e 昀椀toterápicos na perspectiva da ampliação da 
produção pública, assegurando as especi昀椀cidades da assistência farmacêutica nestes âmbitos na regulamen-
tação sanitária.
7. Garantia do acesso aos demais insumos estratégicos da PNPIC, com qualidade e segurança das ações.
8. Incentivo à pesquisa em PIC com vistas ao aprimoramento da atenção à saúde, avaliando e昀椀ciência, 
e昀椀cácia, efetividade e segurança dos cuidados prestados.
9. Desenvolvimento de ações de acompanhamento e avaliação da PIC, para instrumentalização de proces-
sos de gestão.
10. Promoção de cooperação nacional e internacional das experiências da PIC nos campos da atenção, da 
educação permanente e da pesquisa em saúde.
11. Garantia do monitoramento da qualidade dos 昀椀toterápicos pelo Sistema Nacional de Vigilância Sanitária. 
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Pacto pela Saúde
PORTARIA Nº 399, DE 22 DE FEVEREIRO DE 2006
Divulga o Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do Referido 
Pacto.
O MINISTRO DE ESTADO DA SAÚDE, INTERINO, no uso de suas atribuições, e
Considerando o disposto no art. 198 da Constituição Federal de 1988, que estabelece as ações e serviços 
públicos que integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem o Sistema Único de Saúde - SUS;
Considerando o art. 7º da Lei nº 8080/90 dos princípios e diretrizes do SUS de universalidade do acesso, 
integralidade da atenção e descentralização político-administrativa com direçãoúnica em cada esfera de go-
verno;
Considerando a necessidade de quali昀椀car e implementar o processo de descentralização, organização e 
gestão do SUS à luz da evolução do processo de pactuação intergestores;
Considerando a necessidade do aprimoramento do processo de pactuação intergestores objetivando a 
quali昀椀cação, o aperfeiçoamento e a de昀椀nição das responsabilidades sanitárias e de gestão entre os entes 
federados no âmbito do SUS;
Considerando a necessidade de de昀椀nição de compromisso entre os gestores do SUS em torno de priorida-
des que apresentem impacto sobre a situação de saúde da população brasileira;
Considerando o compromisso com a consolidação e o avanço do processo de Reforma Sanitária Brasileira, 
explicitada na defesa dos princípios do SUS;
Considerando a aprovação das Diretrizes Operacionais do Pacto pela Saúde em 2006 – Consolidação do 
SUS na reunião da Comissão Intergestores Tripartite realizada no dia 26 de janeiro de 2006; e
Considerando a aprovação das Diretrizes Operacionais do Pacto pela Saúde em 2006 – Consolidação do 
SUS, na reunião do Conselho Nacional de Saúde realizada no dia 9 de fevereiro de 2006, resolve:
Art. 1º - Dar divulgação ao Pacto pela Saúde 2006 – Consolidação do SUS, na forma do Anexo I a esta 
portaria.
Art 2º - Aprovar as Diretrizes Operacionais do Pacto pela Saúde em 2006 – Consolidação do SUS com seus 
três componentes: Pactos Pela Vida, em Defesa do SUS e de Gestão, na forma do Anexo II a esta Portaria.
Art. 3º - Ficam mantidas, até a assinatura do Termo de Compromisso de Gestão constante nas Diretrizes 
Operacionais do Pacto pela Saúde 2006, as mesmas prerrogativas e responsabilidades dos municípios e esta-
dos que estão habilitados em Gestão Plena do Sistema, conforme estabelecido na Norma Operacional Básica 
- NOB SUS 01/96 e na Norma Operacional da Assistência à Saúde - NOAS SUS 2002.
Art. 4º - Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
JOSÉ AGENOR ÁLVARES DA SILVA
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ANEXO I
PACTO PELA SAÚDE 2006
CONSOLIDAÇÃO DO SUS
O Sistema Único de Saúde - SUS é uma política pública que acaba de completar uma década e meia de 
existência. Nesses poucos anos, foi construído no Brasil, um sólido sistema de saúde que presta bons serviços 
à população brasileira.
O SUS tem uma rede de mais de 63 mil unidades ambulatoriais e de cerca de 6 mil unidades hospitalares, 
com mais de 440 mil leitos. Sua produção anual é aproximadamente de 12 milhões de internações hospitala-
res; 1 bilhão de procedimentos de atenção primária à saúde; 150 milhões de consultas médicas; 2 milhões de 
partos; 300 milhões de exames laboratoriais; 132 milhões de atendimentos de alta complexidade e 14 mil trans-
plantes de órgãos. Além de ser o segundo país do mundo em número de transplantes, o Brasil é reconhecido 
internacionalmente pelo seu progresso no atendimento universal às Doenças Sexualmente Transmissíveis/
AIDS, na implementação do Programa Nacional de Imunização e no atendimento relativo à Atenção Básica. O 
SUS é avaliado positivamente pelos que o utilizam rotineiramente e está presente em todo território nacional.
Ao longo de sua história houve muitos avanços e também desa昀椀os permanentes a superar. Isso tem exigido, 
dos gestores do SUS, um movimento constante de mudanças, pela via das reformas incrementais. Contudo, 
esse modelo parece ter se esgotado, de um lado, pela di昀椀culdade de imporem-se normas gerais a um país tão 
grande e desigual; de outro, pela sua 昀椀xação em conteúdos normativos de caráter técnico-processual, tratados, 
em geral, com detalhamento excessivo e enorme complexidade.
Na perspectiva de superar as di昀椀culdades apontadas, os gestores do SUS assumem o compromisso público 
da construção do PACTO PELA SAÚDE 2006, que será anualmente revisado, com base nos princípios consti-
tucionais do SUS, ênfase nas necessidades de saúde da população e que implicará o exercício simultâneo de 
de昀椀nição de prioridades articuladas e integradas nos três componentes: Pacto pela Vida, Pacto em Defesa do 
SUS e Pacto de Gestão do SUS.
Estas prioridades são expressas em objetivos e metas no Termo de Compromisso de Gestão e estão deta-
lhadas no documento Diretrizes Operacionais do Pacto pela Saúde 2006
I – O PACTO PELA VIDA:
O Pacto pela Vida está constituído por um conjunto de compromissos sanitários, expressos em objetivos de 
processos e resultados e derivados da análise da situação de saúde do País e das prioridades de昀椀nidas pelos 
governos federal, estaduais e municipais.
Signi昀椀ca uma ação prioritária no campo da saúde que deverá ser executada com foco em resultados e com 
a explicitação inequívoca dos compromissos orçamentários e 昀椀nanceiros para o alcance desses resultados.
As prioridades do PACTO PELA VIDA e seus objetivos para 2006 são:
SAÚDE DO IDOSO:
Implantar a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa, buscando a atenção integral.
CÂNCER DE COLO DE ÚTERO E DE MAMA:
Contribuir para a redução da mortalidade por câncer de colo do útero e de mama.
MORTALIDADE INFANTIL E MATERNA:
Reduzir a mortalidade materna, infantil neonatal, infantil por doença diarréica e por pneumonias.
DOENÇAS EMERGENTES E ENDEMIAS, COM ÊNFASE NA DENGUE, HANSENÍASE, TUBERCULOSE, 
MALÁRIA E INFLUENZA
Fortalecer a capacidade de resposta do sistema de saúde às doenças emergentes e endemias.
PROMOÇÃO DA SAÚDE:
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Elaborar e implantar a Política Nacional de Promoção da Saúde, com ênfase na adoção de hábitos saudá-
veis por parte da população brasileira, de forma a internalizar a responsabilidade individual da prática de ativi-
dade física regula,r alimentação saudável e combate ao tabagismo.
ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE
Consolidar e quali昀椀car a estratégia da Saúde da Família como modelo de atenção básica à saúde e como 
centro ordenador das redes de atenção à saúde do SUS.
II – O PACTO EM DEFESA DO SUS:
O Pacto em Defesa do SUS envolve ações concretas e articuladas pelas três instâncias federativas no senti-
do de reforçar o SUS como política de Estado mais do que política de governos; e de defender, vigorosamente, 
os princípios basilares dessa política pública, inscritos na Constituição Federal.
A concretização desse Pacto passa por um movimento de repolitização da saúde, com uma clara estratégia 
de mobilização social envolvendo o conjunto da sociedade brasileira, extrapolando os limites do setor e vincu-
lada ao processo de instituição da saúde como direito de cidadania, tendo o 昀椀nanciamento público da saúde 
como um dos pontos centrais.
As prioridades do Pacto em Defesa do SUS são:
IMPLEMENTAR UM PROJETO PERMANENTE DE MOBILIZAÇÃO SOCIAL COM A FINALIDADE DE:
Mostrar a saúde como direito de cidadania e o SUS como sistema público universal garantidor desses di-
reitos;
Alcançar, no curto prazo, a regulamentação da Emenda Constitucional nº 29, pelo Congresso Nacional;
Garantir, no longo prazo, o incremento dos recursos orçamentários e 昀椀nanceiros para a saúde.
Aprovar o orçamento do SUS, composto pelos orçamentos das três esferas de gestão, explicitando o com-
promisso de cada uma delas.
ELABORAR E DIVULGAR A CARTA DOS DIREITOS DOS USUÁRIOS DO SUS
III – O PACTO DE GESTÃO DO SUS
O Pacto de Gestão estabelece as responsabilidades claras de cada ente federado de forma a diminuir as 
competências concorrentes e a tornar mais claro quem deve fazer o quê, contribuindo, assim, para o fortaleci-
mento da gestão compartilhada e solidária do SUS.
Esse Pacto parte de uma constatação indiscutível: o Brasil é um país continental e com muitas diferenças 
e iniqüidades regionais. Mais do que de昀椀nir diretrizes nacionais é necessário avançar na regionalização e 
descentralização do SUS, a partir de uma unidade de princípios e uma diversidade operativa que respeite as 
singularidades regionais.Esse Pacto radicaliza a descentralização de atribuições do Ministério da Saúde para os estados, e para os 
municípios, promovendo um choque de descentralização, acompanhado da desburocratização dos processos 
normativos. Reforça a territorialização da saúde como base para organização dos sistemas, estruturando as 
regiões sanitárias e instituindo colegiados de gestão regional.
Reitera a importância da participação e do controle social com o compromisso de apoio à sua quali昀椀cação.
Explicita as diretrizes para o sistema de 昀椀nanciamento público tripartite: busca critérios de alocação eqüi-
tativa dos recursos; reforça os mecanismos de transferência fundo a fundo entre gestores; integra em grandes 
blocos o 昀椀nanciamento federal e estabelece relações contratuais entre os entes federativos.
As prioridades do Pacto de Gestão são:
DEFINIR DE FORMA INEQUÍVOCA A RESPONSABILIDADE SANITÁRIA DE CADA INSTÂNCIA GESTO-
RA DO SUS: federal, estadual e municipal, superando o atual processo de habilitação.
ESTABELECER AS DIRETRIZES PARA A GESTÃO DO SUS, com ênfase na Descentralização; Regionali-
zação; Financiamento; Programação Pactuada e Integrada; Regulação; Participação e Controle Social; Plane-
jamento; Gestão do Trabalho e Educação na Saúde.
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Este PACTO PELA SAÚDE 2006 aprovado pelos gestores do SUS na reunião da Comissão Intergestores 
Tripartite do dia 26 de janeiro de 2006, é abaixo assinado pelo Ministro da Saúde, o Presidente do Conselho 
Nacional de Secretários de Saúde - CONASS e o Presidente do Conselho Nacional de Secretários Municipais 
de Saúde - CONASEMS e será operacionalizado por meio do documento de Diretrizes Operacionais do Pacto 
pela Saúde 2006.
Ministério da Saúde
Conselho Nacional de Secretários de Saúde-CONASS
Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde-CONASEMS
ANEXO II
DIRETRIZES OPERACIONAIS DO PACTO PELA SAÚDE EM 2006 – CONSOLIDAÇÃO DO SUS
Transcorridas quase duas décadas do processo de institucionalização do Sistema Único de Saúde, a sua 
implantação e implementação evoluíram muito, especialmente em relação aos processos de descentralização 
e municipalização das ações e serviços de saúde. O processo de descentralização ampliou o contato do Siste-
ma com a realidade social, política e administrativa do país e com suas especi昀椀cidades regionais, tornando-se 
mais complexo e colocando os gestores a frente de desa昀椀os que busquem superar a fragmentação das po-
líticas e programas de saúde através da organização de uma rede regionalizada e hierarquizada de ações e 
serviços e da quali昀椀cação da gestão.
Frente a esta necessidade, o Ministério da Saúde, o Conselho Nacional de Secretários de Saúde - CONASS 
e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde - CONASEMS, pactuaram responsabilidades entre 
os três gestores do SUS, no campo da gestão do Sistema e da atenção à saúde. O documento a seguir con-
templa o pacto 昀椀rmado entre os três gestores do SUS a partir de uma unidade de princípios que, guardando 
coerência com a diversidade operativa, respeita as diferenças loco-regionais, agrega os pactos anteriormente 
existentes, reforça a organização das regiões sanitárias instituindo mecanismos de co-gestão e planejamento 
regional, fortalece os espaços e mecanismos de controle social, quali昀椀ca o acesso da população a atenção 
integral à saúde, rede昀椀ne os instrumentos de regulação, programação e avaliação, valoriza a macro função de 
cooperação técnica entre os gestores e propõe um 昀椀nanciamento tripartite que estimula critérios de equidade 
nas transferências fundo a fundo.
A implantação desse Pacto, nas suas três dimensões - Pacto pela Vida, Pacto de Gestão e Pacto em De-
fesa do SUS - possibilita a efetivação de acordos entre as três esferas de gestão do SUS para a reforma de 
aspectos institucionais vigentes, promovendo inovações nos processos e instrumentos de gestão que visam 
alcançar maior efetividade, e昀椀ciência e qualidade de suas respostas e ao mesmo tempo, rede昀椀ne responsabi-
lidades coletivas por resultados sanitários em função das necessidades de saúde da população e na busca da 
equidade social.
I – PACTO PELA VIDA
O Pacto pela Vida é o compromisso entre os gestores do SUS em torno de prioridades que apresentam 
impacto sobre a situação de saúde da população brasileira.
A de昀椀nição de prioridades deve ser estabelecida através de metas nacionais, estaduais, regionais ou muni-
cipais. Prioridades estaduais ou regionais podem ser agregadas às prioridades nacionais, conforme pactuação 
local.
Os estados/região/município devem pactuar as ações necessárias para o alcance das metas e dos objetivos 
propostos.
São seis as prioridades pactuadas:
Saúde do idoso;
Controle do câncer de colo de útero e de mama;
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Redução da mortalidade infantil e materna;
Fortalecimento da capacidade de respostas às doenças emergentes e endemias, com ênfase na dengue, 
hanseníase, tuberculose, malária e in昀氀uenza;
Promoção da Saúde;
Fortalecimento da Atenção Básica.
A – SAÚDE DO IDOSO
Para efeitos desse Pacto será considerada idosa a pessoa com 60 anos ou mais.
1 - O trabalho nesta área deve seguir as seguintes diretrizes:
Promoção do envelhecimento ativo e saudável;
Atenção integral e integrada à saúde da pessoa idosa;
Estímulo às ações intersetoriais, visando à integralidade da atenção;
A implantação de serviços de atenção domiciliar;
O acolhimento preferencial em unidades de saúde, respeitado o critério de risco;
Provimento de recursos capazes de assegurar qualidade da atenção à saúde da pessoa idosa;
Fortalecimento da participação social;
Formação e educação permanente dos pro昀椀ssionais de saúde do SUS na área de saúde da pessoa idosa;
Divulgação e informação sobre a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa para pro昀椀ssionais de saúde, 
gestores e usuários do SUS;
Promoção de cooperação nacional e internacional das experiências na atenção à saúde da pessoa idosa;
Apoio ao desenvolvimento de estudos e pesquisas.
2 - Ações estratégicas:
Caderneta de Saúde da Pessoa Idosa - Instrumento de cidadania com informações relevantes sobre a saú-
de da pessoa idosa, possibilitando um melhor acompanhamento por parte dos pro昀椀ssionais de saúde.
Manual de Atenção Básica e Saúde para a Pessoa Idosa - Para indução de ações de saúde, tendo por re-
ferência as diretrizes contidas na Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa.
Programa de Educação Permanente à Distância - Implementar programa de educação permanente na área 
do envelhecimento e saúde do idoso, voltado para pro昀椀ssionais que trabalham na rede de atenção básica em 
saúde, contemplando os conteúdos especí昀椀cos das repercussões do processo de envelhecimento populacional 
para a saúde individual e para a gestão dos serviços de saúde.
Acolhimento - Reorganizar o processo de acolhimento à pessoa idosa nas unidades de saúde, como uma 
das estratégias de enfrentamento das di昀椀culdades atuais de acesso.
Assistência Farmacêutica - Desenvolver ações que visem quali昀椀car a dispensação e o acesso da população 
idosa.
Atenção Diferenciada na Internação - Instituir avaliação geriátrica global realizada por equipe multidiscipli-
nar, a toda pessoa idosa internada em hospital que tenha aderido ao Programa de Atenção Domiciliar.
Atenção domiciliar – Instituir esta modalidade de prestação de serviços ao idoso, valorizando o efeito favo-
rável do ambiente familiar no processo de recuperação de pacientes e os benefícios adicionais para o cidadão 
e o sistema de saúde.
B– CONTROLE DO CÂNCER DE COLO DE ÚTERO E DE MAMA:
1 - Objetivos e metas para o Controle do Câncer de Colo de Útero:
Cobertura de 80% para o exame preventivo do câncer do colo de útero, conforme protocolo, em 2006.
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Incentivo da realização da cirurgia de alta freqüência técnica que utiliza um instrumental especial para a 
retirada de lesões ou parte do colo uterino comprometidas (com lesões intra-epiteliais de alto grau) com menor 
dano possível, que pode ser realizada em ambulatório, com pagamento diferenciado, em 2006.
2 – Metas para o Controle do Câncer de mama:
Ampliar para 60% a cobertura de mamogra昀椀a, conforme protocolo.
Realizar a punção em 100% dos casos necessários, conforme protocolo.
C – REDUÇÃO DA MORTALIDADE MATERNA E INFANTIL:
1 - Objetivos e metas para a redução da mortalidade infantil
Reduzir a mortalidade neonatal em 5%, em 2006.
Reduzir em 50% os óbitos por doença diarréica e 20% por pneumonia, em 2006.
Apoiar a elaboração de propostas de intervenção para a quali昀椀cação da atenção as doenças prevalentes.
Criação de comitês de vigilância do óbito em 80% dos municípios com população acima de 80.000 habitan-
tes, em 2006.
2 - Objetivos e metas para a redução da mortalidade materna
Reduzir em 5% a razão de mortalidade materna, em 2006.
Garantir insumos e medicamentos para tratamento das síndromes hipertensivas no parto.
Quali昀椀car os pontos de distribuição de sangue para que atendam as necessidades das maternidades e 
outros locais de parto.
D – FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE DE RESPOSTAS ÀS DOENÇAS EMERGENTES E ENDE-
MIAS, COM ÊNFASE NA DENGUE, HANSENIASE, TUBERCULOSE, MALARIA E INFLUENZA.
Objetivos e metas para o Controle da Dengue
Plano de Contingência para atenção aos pacientes, elaborado e implantado nos municípios prioritários, em 
2006;
Reduzir a menos de 1% a infestação predial por Aedes aegypti em 30% dos municípios prioritários ate 2006;
2 - Meta para a Eliminação da Hanseníase:
Atingir o patamar de eliminação enquanto problema de saúde pública, ou seja, menos de 1 caso por 10.000 
habitantes em todos os municípios prioritários, em 2006.
3 - Metas para o Controle da Tuberculose:
Atingir pelo menos 85% de cura de casos novos de tuberculose bacilífera diagnosticados a cada ano;
4- Meta para o Controle da Malária
Reduzir em 15% a Incidência Parasitária Anual, na região da Amazônia Legal, em 2006;
5 – Objetivo para o controle da In昀氀uenza
Implantar plano de contingência, unidades sentinelas e o sistema de informação - SIVEP-GRIPE, em 2006.
E – PROMOÇÃO DA SAÚDE
1 - Objetivos:
Elaborar e implementar uma Política de Promoção da Saúde, de responsabilidade dos três gestores;
Enfatizar a mudança de comportamento da população brasileira de forma a internalizar a responsabilidade 
individual da prática de atividade física regular, alimentação adequada e saudável e combate ao tabagismo;
Articular e promover os diversos programas de promoção de atividade física já existentes e apoiar a criação 
de outros;
Promover medidas concretas pelo hábito da alimentação saudável;
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Elaborar e pactuar a Política Nacional de Promoção da Saúde que contemple as especi昀椀cidades próprias 
dos estados e municípios devendo iniciar sua implementação em 2006;
F – FORTALECIMENTO DA ATENÇÃO BÁSICA
1 - Objetivos
Assumir a estratégia de saúde da família como estratégia prioritária para o fortalecimento da atenção bási-
ca, devendo seu desenvolvimento considerar as diferenças loco-regionais.
Desenvolver ações de quali昀椀cação dos pro昀椀ssionais da atenção básica por meio de estratégias de educação 
permanente e de oferta de cursos de especialização e residência multipro昀椀ssional e em medicina da família.
Consolidar e quali昀椀car a estratégia de saúde da família nos pequenos e médios municípios.
Ampliar e quali昀椀car a estratégia de saúde da família nos grandes centros urbanos.
Garantir a infra-estrutura necessária ao funcionamento das Unidades Básicas de Saúde, dotando-as de re-
cursos materiais, equipamentos e insumos su昀椀cientes para o conjunto de ações propostas para esses serviços.
Garantir o 昀椀nanciamento da Atenção Básica como responsabilidade das três esferas de gestão do SUS.
Aprimorar a inserção dos pro昀椀ssionais da Atenção Básica nas redes locais de saúde, por meio de vínculos 
de trabalho que favoreçam o provimento e 昀椀xação dos pro昀椀ssionais.
Implantar o processo de monitoramento e avaliação da Atenção Básica nas três esferas de governo, com 
vistas à quali昀椀cação da gestão descentralizada.
Apoiar diferentes modos de organização e fortalecimento da Atenção Básica que considere os princípios da 
estratégia de Saúde da Família, respeitando as especi昀椀cidades loco-regionais.
II - PACTO EM DEFESA DO SUS
A – DIRETRIZES
O trabalho dos gestores das três esferas de governo e dos outros atores envolvidos dentro deste Pacto deve 
considerar as seguintes diretrizes:
Expressar os compromissos entre os gestores do SUS com a consolidação da Reforma Sanitária Brasileira, 
explicitada na defesa dos princípios do Sistema Único de Saúde estabelecidos na Constituição Federal.
Desenvolver e articular ações, no seu âmbito de competência e em conjunto com os demais gestores, que 
visem quali昀椀car e assegurar o Sistema Único de Saúde como política pública.
2 - O Pacto em Defesa do SUS deve se 昀椀rmar através de iniciativas que busquem:
A repolitização da saúde, como um movimento que retoma a Reforma Sanitária Brasileira aproximando-a 
dos desa昀椀os atuais do SUS;
A Promoção da Cidadania como estratégia de mobilização social tendo a questão da saúde como um direito;
A garantia de 昀椀nanciamento de acordo com as necessidades do Sistema;
3 – Ações do Pacto em Defesa do SUS:
As ações do Pacto em Defesa do SUS devem contemplar:
Articulação e apoio à mobilização social pela promoção e desenvolvimento da cidadania, tendo a questão 
da saúde como um direito;
Estabelecimento de diálogo com a sociedade, além dos limites institucionais do SUS;
Ampliação e fortalecimento das relações com os movimentos sociais, em especial os que lutam pelos direi-
tos da saúde e cidadania;
Elaboração e publicação da Carta dos Direitos dos Usuários do SUS;
Regulamentação da EC nº 29 pelo Congresso Nacional, com aprovação do PL nº 01/03, já aprovado e apri-
morado em três comissões da Câmara dos Deputados;
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Aprovação do orçamento do SUS, composto pelos orçamentos das três esferas de gestão, explicitando o 
compromisso de cada uma delas em ações e serviços de saúde de acordo com a Constituição Federal.
III - PACTO DE GESTÃO
Estabelece Diretrizes para a gestão do sistema nos aspectos da Descentralização; Regionalização; Finan-
ciamento; Planejamento; Programação Pactuada e Integrada – PPI; Regulação; Participação Social e Gestão 
do Trabalho e da Educação na Saúde.
DIRETRIZES PARA A GESTÃO DO SUS
Premissas da descentralização
Buscando aprofundar o processo de descentralização, com ênfase numa descentralização compartilhada, 
são 昀椀xadas as seguintes premissas, que devem orientar este processo:
Cabe ao Ministério da Saúde a proposição de políticas, participação no co-昀椀nanciamento, cooperação téc-
nica, avaliação, regulação, controle e 昀椀scalização, além da mediação de con昀氀itos;
Descentralização dos processos administrativos relativos à gestão para as Comissões Intergestores Bipar-
tite;
As Comissões Intergestores Bipartite são instâncias de pactuação e deliberação para a realização dos 
pactos intraestaduais e a de昀椀nição de modelos organizacionais, a partir de diretrizes e normas pactuadas na 
Comissão Intergestores Tripartite;
As deliberações das Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite devem ser por consenso;
A Comissão Intergestores Tripartite e o Ministério da Saúde promoverão e apoiarão processo de quali昀椀ca-
ção permanente para as Comissões Intergestores Bipartite;
O detalhamento deste processo, no que se refere à descentralização deações realizadas hoje pelo Minis-
tério da Saúde, será objeto de portaria especí昀椀ca.
Regionalização
A Regionalização é uma diretriz do Sistema Único de Saúde e um eixo estruturante do Pacto de Gestão e 
deve orientar a descentralização das ações e serviços de saúde e os processos de negociação e pactuação 
entre os gestores.
Os principais instrumentos de planejamento da Regionalização são o Plano Diretor de Regionalização – 
PDR, o Plano Diretor de Investimento – PDI e a Programação Pactuada e Integrada da Atenção em Saúde – 
PPI, detalhados no corpo deste documento.
O PDR deverá expressar o desenho 昀椀nal do processo de identi昀椀cação e reconhecimento das regiões de 
saúde, em suas diferentes formas, em cada estado e no Distrito Federal, objetivando a garantia do acesso, a 
promoção da equidade, a garantia da integralidade da atenção, a quali昀椀cação do processo de descentralização 
e a racionalização de gastos e otimização de recursos.
Para auxiliar na função de coordenação do processo de regionalização, o PDR deverá conter os desenhos 
das redes regionalizadas de atenção à saúde, organizadas dentro dos territórios das regiões e macrorregiões 
de saúde, em articulação com o processo da Programação Pactuada Integrada.
O PDI deve expressar os recursos de investimentos para atender as necessidades pactuadas no proces-
so de planejamento regional e estadual. No âmbito regional deve re昀氀etir as necessidades para se alcançar a 
su昀椀ciência na atenção básica e parte da média complexidade da assistência, conforme desenho regional e na 
macrorregião no que se refere à alta complexidade. Deve contemplar também as necessidades da área da 
vigilância em saúde e ser desenvolvido de forma articulada com o processo da PPI e do PDR.
2.1- Objetivos da Regionalização:
Garantir acesso, resolutividade e qualidade às ações e serviços de saúde cuja complexidade e contingente 
populacional transcenda a escala local/municipal;
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Garantir o direito à saúde, reduzir desigualdades sociais e territoriais e promover a eqüidade, ampliando a 
visão nacional dos problemas, associada à capacidade de diagnóstico e decisão loco-regional, que possibilite 
os meios adequados para a redução das desigualdades no acesso às ações e serviços de saúde existentes no 
país;
Garantir a integralidade na atenção a saúde, ampliando o conceito de cuidado à saúde no processo de re-
ordenamento das ações de promoção, prevenção, tratamento e reabilitação com garantia de acesso a todos os 
níveis de complexidade do sistema;
Potencializar o processo de descentralização, fortalecendo estados e municípios para exercerem papel de 
gestores e para que as demandas dos diferentes interesses loco-regionais possam ser organizadas e expres-
sadas na região;
Racionalizar os gastos e otimizar os recursos, possibilitando ganho em escala nas ações e serviços de 
saúde de abrangência regional.
- Regiões de Saúde
As Regiões de Saúde são recortes territoriais inseridos em um espaço geográ昀椀co contínuo, identi昀椀cadas 
pelos gestores municipais e estaduais a partir de identidades culturais, econômicas e sociais, de redes de co-
municação e infra-estrutura de transportes compartilhados do território;
A Região de Saúde deve organizar a rede de ações e serviços de saúde a 昀椀m de assegurar o cumprimento 
dos princípios constitucionais de universalidade do acesso, eqüidade e integralidade do cuidado;
A organização da Região de Saúde deve favorecer a ação cooperativa e solidária entre os gestores e o 
fortalecimento do controle social;
Para a constituição de uma rede de atenção à saúde regionalizada em uma determinada região, é neces-
sário a pactuação entre todos os gestores envolvidos, do conjunto de responsabilidades não compartilhadas 
e das ações complementares;
O conjunto de responsabilidades não compartilhadas se refere à atenção básica e às ações básicas de 
vigilância em saúde, que deverão ser assumidas por cada município;
As ações complementares e os meios necessários para viabilizá-las deverão ser compartilhados e integra-
dos a 昀椀m de garantir a resolutividade e a integralidade de acesso;
Os estados e a união devem apoiar os municípios para que estes assumam o conjunto de responsabilida-
des;
O corte no nível assistencial para delimitação de uma Região de Saúde deve estabelecer critérios que 
propiciem certo grau de resolutividade àquele território, como su昀椀ciência em atenção básica e parte da média 
complexidade;
Quando a su昀椀ciência em atenção básica e parte da média complexidade não forem alcançadas deverá ser 
considerada no planejamento regional a estratégia para o seu estabelecimento, junto com a de昀椀nição dos in-
vestimentos, quando necessário;
O planejamento regional deve considerar os parâmetros de incorporação tecnológica que compatibilizem 
economia de escala com eqüidade no acesso;
Para garantir a atenção na alta complexidade e em parte da média, as Regiões devem pactuar entre si ar-
ranjos inter-regionais, com agregação de mais de uma Região em uma macrorregião;
O ponto de corte da média complexidade que deve estar na Região ou na macrorregião deve ser pactuado 
na CIB, a partir da realidade de cada estado. Em alguns estados com mais adensamento tecnológico, a alta 
complexidade pode estar contemplada dentro de uma Região.
As regiões podem ter os seguintes formatos:
Regiões intraestaduais, compostas por mais de um município, dentro de um mesmo estado;
Regiões Intramunicipais, organizadas dentro de um mesmo município de grande extensão territorial e den-
sidade populacional;
Regiões Interestaduais, conformadas a partir de municípios limítrofes em diferentes estados;
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Regiões Fronteiriças, conformadas a partir de municípios limítrofes com países vizinhos.
Nos casos de regiões fronteiriças o Ministério da Saúde deve envidar esforços no sentido de promover arti-
culação entre os países e órgãos envolvidos, na perspectiva de implementação do sistema de saúde e conse-
qüente organização da atenção nos municípios fronteiriços, coordenando e fomentando a constituição dessas 
Regiões e participando do colegiado de gestão regional.
- Mecanismos de Gestão Regional
Para quali昀椀car o processo de regionalização, buscando a garantia e o aprimoramento dos princípios do 
SUS, os gestores de saúde da Região deverão constituir um espaço permanente de pactuação e co-gestão 
solidária e cooperativa através de um Colegiado de Gestão Regional. A denominação e o funcionamento do 
Colegiado devem ser acordados na CIB;
O Colegiado de Gestão Regional se constitui num espaço de decisão através da identi昀椀cação, de昀椀nição 
de prioridades e de pactuação de soluções para a organização de uma rede regional de ações e serviços de 
atenção à saúde, integrada e resolutiva;
O Colegiado deve ser formado pelos gestores municipais de saúde do conjunto de municípios e por repre-
sentantes do(s) gestor(es) estadual(ais), sendo as suas decisões sempre por consenso, pressupondo o envol-
vimento e comprometimento do conjunto de gestores com os compromissos pactuados.
Nos casos onde as CIB regionais estão constituídas por representação e não for possível a imediata incor-
poração de todos os municípios da Região de Saúde deve ser pactuado um cronograma de adequação, no 
menor prazo possível, para a inclusão de todos os municípios nos respectivos colegiados regionais.
O Colegiado deve instituir processo de planejamento regional, que de昀椀na as prioridades, as responsabi-
lidades de cada ente, as bases para a programação pactuada integrada da atenção a saúde, o desenho do 
processo regulatório, as estratégias de quali昀椀cação do controle social, as linhas de investimento e o apoio para 
o processo de planejamento local.
O planejamento regional, mais que uma exigência formal, deverá expressaras responsabilidades dos ges-
tores com a saúde da população do território e o conjunto de objetivos e ações que contribuirão para a garantia 
do acesso e da integralidade da atenção, devendo as prioridades e responsabilidades de昀椀nidas regionalmente 
estar re昀氀etidas no plano de saúde de cada município e do estado;
Os colegiados de gestão regional deverão ser apoiados através de câmaras técnicas permanentes que 
subsidiarão com informações e análises relevantes.
- Etapas do Processo de Construção da Regionalização
- Critérios para a composição da Região de Saúde, expressa no PDR:
Contigüidade entre os municípios;
Respeito à identidade expressa no cotidiano social, econômico e cultural;
Existência de infra-estrutura de transportes e de redes de comunicação, que permita o trânsito das pessoas 
entre os municípios;
Existência de 昀氀uxos assistenciais que devem ser alterados, se necessário, para a organização da rede de 
atenção à saúde;
Considerar a rede de ações e serviços de saúde, onde:
Todos os municípios se responsabilizam pela atenção básica e pelas ações básicas de vigilância em saúde;
O desenho da região propicia relativo grau de resolutividade àquele território, como a su昀椀ciência em Aten-
ção Básica e parte da Média Complexidade.
A su昀椀ciência está estabelecida ou a estratégia para alcançá-la está explicitada no planejamento regional, 
contendo, se necessário, a de昀椀nição dos investimentos.
O desenho considera os parâmetros de incorporação tecnológica que compatibilizem economia de escala 
com eqüidade no acesso.
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O desenho garante a integralidade da atenção e para isso as Regiões devem pactuar entre si arranjos 
inter-regionais, se necessário com agregação de mais de uma região em uma macrorregião; o ponto de corte 
de média e alta-complexidade na região ou na macroregião deve ser pactuado na CIB, a partir da realidade de 
cada estado.
- Constituição, Organização e Funcionamento do Colegiado de Gestão Regional:
A constituição do colegiado de gestão regional deve assegurar a presença de todos os gestores de saúde 
dos municípios que compõem a Região e da representação estadual.
Nas CIB regionais constituídas por representação, quando não for possível a imediata incorporação de to-
dos os gestores de saúde dos municípios da Região de saúde, deve ser pactuado um cronograma de adequa-
ção, com o menor prazo possível, para a inclusão de todos os gestores nos respectivos colegiados de gestão 
regionais;
Constituir uma estrutura de apoio ao colegiado, através de câmara técnica e eventualmente, grupos de tra-
balho formados com técnicos dos municípios e do estado;
Estabelecer uma agenda regular de reuniões;
O funcionamento do Colegiado deve ser organizado de modo a exercer as funções de:
Instituir um processo dinâmico de planejamento regional
Atualizar e acompanhar a programação pactuada integrada de atenção em saúde
Desenhar o processo regulatório, com de昀椀nição de 昀氀uxos e protocolos
Priorizar linhas de investimento
Estimular estratégias de quali昀椀cação do controle social
Apoiar o processo de planejamento local
Constituir um processo dinâmico de avaliação e monitoramento regional
- Reconhecimento das Regiões
As Regiões Intramunicipais deverão ser reconhecidas como tal, não precisando ser homologadas pelas 
Comissões Intergestores.
As Regiões Intraestaduais deverão ser reconhecidas nas Comissões Intergestores Bipartite e encaminha-
das para conhecimento e acompanhamento do MS.
As Regiões Interestaduais deverão ser reconhecidas nas respectivas Comissões Intergestores Bipartite e 
encaminhadas para homologação da Comissão Intergestores Tripartite.
As Regiões Fronteiriças deverão ser reconhecidas nas respectivas Comissões Intergestores Bipartite e en-
caminhadas para homologação na Comissão Intergestores Tripartite.
O desenho das Regiões intra e interestaduais deve ser submetida a aprovação pelos respectivos Conselhos 
Estaduais de Saúde.
Financiamento do Sistema Único de Saúde
3.1 - São princípios gerais do 昀椀nanciamento para o Sistema Único de Saúde:
Responsabilidade das três esferas de gestão – União, Estados e Municípios pelo 昀椀nanciamento do Sistema 
Único de Saúde;
Redução das iniqüidades macrorregionais, estaduais e regionais, a ser contemplada na metodologia de 
alocação de recursos, considerando também as dimensões étnico-racial e social;
Repasse fundo a fundo, de昀椀nido como modalidade preferencial de transferência de recursos entre os ges-
tores;
Financiamento de custeio com recursos federais constituído, organizados e transferidos em blocos de re-
cursos;
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O uso dos recursos federais para o custeio 昀椀ca restrito a cada bloco, atendendo as especi昀椀cidades previstas 
nos mesmos, conforme regulamentação especí昀椀ca;
As bases de cálculo que formam cada Bloco e os montantes 昀椀nanceiros destinados para os Estados, Muni-
cípios e Distrito Federal devem compor memórias de cálculo, para 昀椀ns de histórico e monitoramento.
- Os blocos de 昀椀nanciamento para o custeio são:
Atenção básica
Atenção de média e alta complexidade
Vigilância em Saúde
Assistência Farmacêutica
Gestão do SUS
Bloco de 昀椀nanciamento para a Atenção Básica
O 昀椀nanciamento da Atenção Básica é de responsabilidade das três esferas de gestão do SUS, sendo que 
os recursos federais comporão o Bloco Financeiro da Atenção Básica dividido em dois componentes: Piso da 
Atenção Básica e Piso da Atenção Básica Variável e seus valores serão estabelecidos em Portaria especí昀椀ca, 
com memórias de cálculo anexas.
O Piso de Atenção Básica - PAB consiste em um montante de recursos 昀椀nanceiros, que agregam as estra-
tégias destinadas ao custeio de ações de atenção básica à saúde;
Os recursos 昀椀nanceiros do PAB serão transferidos mensalmente, de forma regular e automática, do Fundo 
Nacional de Saúde aos Fundos de Saúde dos Municípios e do Distrito Federal.
O Piso da Atenção Básica Variável - PAB Variável consiste em um montante 昀椀nanceiro destinado ao custeio 
de estratégias especí昀椀cas desenvolvidas no âmbito da Atenção Básica em Saúde.
O PAB Variável passa a ser composto pelo 昀椀nanciamento das seguintes estratégias:
Saúde da Família;
Agentes Comunitários de Saúde;
Saúde Bucal;
Compensação de especi昀椀cidades regionais
Fator de incentivo da Atenção Básica aos Povos Indígenas
Incentivo à Saúde no Sistema Penitenciário
Os recursos do PAB Variável serão transferidos ao Município que aderir e implementar as estratégias espe-
cí昀椀cas a que se destina e a utilização desses recursos deve estar de昀椀nida no Plano Municipal de Saúde;
O PAB Variável da Assistência Farmacêutica e da Vigilância em Saúde passam a compor os seus Blocos 
de Financiamento respectivos.
Compensação de Especi昀椀cidades Regionais é um montante 昀椀nanceiro igual a 5% do valor mínimo do PAB 
昀椀xo multiplicado pela população do Estado, para que as CIBs de昀椀nam a utilização do recurso de acordo com 
as especi昀椀cidades estaduais, podendo incluir sazonalidade, migrações, di昀椀culdade de 昀椀xação de pro昀椀ssionais, 
IDH, indicadores de resultados. Os critérios de昀椀nidos devem ser informados ao plenário da CIT.
b) Bloco de 昀椀nanciamento para a Atenção de Média e Alta Complexidade
Os recursos correspondentes ao 昀椀nanciamento dos procedimentos relativos à média e alta complexidade 
em saúde compõem o Limite Financeiro da Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar do Distrito 
Federal, dos Estados e dos Municípios.
Os recursos destinados ao custeio dos procedimentos pagos atualmente através do Fundo de Ações Es-
tratégicas e Compensação – FAEC serão incorporados ao Limite Financeiro de cada Estado, Município e do 
Distrito Federal, conforme pactuação entre os gestores.
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O Fundo de Ações Estratégicas e Compensação – FAEC se destina, assim, ao custeio de procedimentos, 
conforme detalhado a seguir:
Procedimentos regulados pela CNRAC – Central Nacional de Regulação da Alta Complexidade;
Transplantes;
Ações Estratégicas Emergenciais, de caráter temporário, implementadas com prazo pré-de昀椀nido;
Novos procedimentos: cobertura 昀椀nanceira de aproximadamente seis meses, quando da inclusão de novos 
procedimentos, sem correlação à tabela vigente, até a formação de série histórica para a devida agregação ao 
MAC.
c) Bloco de 昀椀nanciamento para a Vigilância em Saúde
Os recursos 昀椀nanceiros correspondentes às ações de Vigilância em Saúde comporão o Limite Financeiro 
de Vigilância em Saúde dos Estados, Municípios e do Distrito Federal e representam o agrupamento das ações 
da Vigilância Epidemiológica, Ambiental e Sanitária;
O Limite Financeiro da Vigilância em Saúde é composto por dois componentes: da Vigilância Epidemiológi-
ca e Ambiental em Saúde e o componente da Vigilância Sanitária em Saúde;
O 昀椀nanciamento para as ações de vigilância sanitária deve consolidar a reversão do modelo de pagamento 
por procedimento, oferecendo cobertura para o custeio de ações coletivas visando garantir o controle de riscos 
sanitários inerentes ao objeto de ação, avançando em ações de regulação, controle e avaliação de produtos e 
serviços associados ao conjunto das atividades.
O Limite Financeiro de Vigilância em Saúde será transferido em parcelas mensais e o valor da transferência 
mensal para cada um dos Estados, Municípios e Distrito Federal, bem como o Limite Financeiro respectivo será 
estabelecido em Portaria especí昀椀ca e detalhará os diferentes componentes que o formam, com memórias de 
cálculo anexas.
Comporão ainda, o bloco do 昀椀nanciamento da Vigilância em Saúde – Sub-bloco Vigilância Epidemiológica, 
os recursos que se destinam às seguintes 昀椀nalidades, com repasses especí昀椀cos:
Fortalecimento da Gestão da Vigilância em Saúde em Estados e Municípios (VIGISUS II)
Campanhas de Vacinação
Incentivo do Programa DST/AIDS
Os recursos alocados tratados pela Portaria MS/GM nº 1349/2002, deverão ser incorporados ao Limite Fi-
nanceiro de Vigilância em Saúde do Município quando o mesmo comprovar a efetiva contratação dos agentes 
de campo.
No Componente da Vigilância Sanitária, os recursos do Termo de Ajuste e Metas – TAM, destinados e não 
transferidos aos estados e municípios, nos casos de existência de saldo superior a 40% dos recursos repassa-
dos no período de um semestre, constituem um Fundo de Compensação em VISA, administrado pela ANVISA 
e destinado ao 昀椀nanciamento de gestão e descentralização da Vigilância Sanitária.
Em Estados onde o valor per cápita que compõe o TAM não atinge o teto orçamentário mínimo daquele 
Estado, a União assegurará recurso 昀椀nanceiro para compor o Piso Estadual de Vigilância Sanitária – PEVISA.
d) Bloco de 昀椀nanciamento para a Assistência Farmacêutica
A Assistência Farmacêutica será 昀椀nanciada pelos três gestores do SUS devendo agregar a aquisição de 
medicamentos e insumos e a organização das ações de assistência farmacêutica necessárias, de acordo com 
a organização de serviços de saúde.
O Bloco de 昀椀nanciamento da Assistência Farmacêutica se organiza em três componentes: Básico, Estraté-
gico e Medicamentos de Dispensação Excepcional.
O Componente Básico da Assistência Farmacêutica consiste em 昀椀nanciamento para ações de assistência 
farmacêutica na atenção básica em saúde e para agravos e programas de saúde especí昀椀cos, inseridos na rede 
de cuidados da atenção básica, sendo de responsabilidade dos três gestores do SUS.
O Componente Básico é composto de uma Parte Fixa e de uma Parte Variável, sendo:
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Parte Fixa: valor com base per capita para ações de assistência farmacêutica para a Atenção Básica, trans-
ferido Municípios, Distrito Federal e Estados, conforme pactuação nas CIB e com contrapartida 昀椀nanceira dos 
estados e dos municípios.
Parte Variável: valor com base per capita para ações de assistência farmacêutica dos Programas de Hiper-
tensão e Diabetes, exceto insulina; Asma e Rinite; Saúde Mental; Saúde da Mulher; Alimentação e Nutrição e 
Combate ao Tabagismo.
A parte variável do Componente Básico será transferida ao município ou estado, conforme pactuação na 
CIB, à medida que este implementa e organiza os serviços previstos pelos Programas especí昀椀cos.
O Componente Estratégico da Assistência Farmacêutica consiste em 昀椀nanciamento para ações de assis-
tência farmacêutica de programas estratégicos.
O 昀椀nanciamento e o fornecimento de medicamentos, produtos e insumos para os Programas Estratégicos 
são de responsabilidade do Ministério da Saúde e reúne:
Controle de Endemias: Tuberculose, Hanseníase, Malária e Leischmaniose, Chagas e outras doenças en-
dêmicas de abrangência nacional ou regional;
Programa de DST/AIDS (anti-retrovirais);
Programa Nacional do Sangue e Hemoderivados;
Imunobiológicos;
Insulina;
O Componente Medicamentos de Dispensação Excepcional consiste em 昀椀nanciamento para aquisição e 
distribuição de medicamentos de dispensação excepcional, para tratamento de patologias que compõem o 
Grupo 36 – Medicamentos da Tabela Descritiva do SIA/SUS.
A responsabilidade pelo 昀椀nanciamento e aquisição dos medicamentos de dispensação excepcional é do 
Ministério da Saúde e dos Estados, conforme pactuação e a dispensação, responsabilidade do Estado.
O Ministério da Saúde repassará aos Estados, mensalmente, valores 昀椀nanceiros apurados em encontro de 
contas trimestrais, de acordo com as informações encaminhadas pelos Estados, com base nas emissões das 
Autorizações para Pagamento de Alto Custo – APAC.
O Componente de Medicamentos de Dispensação Excepcional será readequado através de pactuação 
entre os gestores do SUS, das diretrizes para de昀椀nição de política para medicamentos de dispensação excep-
cional.
As Diretrizes a serem pactuadas na CIT, deverão nortear-se pelas seguintes proposições:
De昀椀nição de critérios para inclusão e exclusão de medicamentos e CID na Tabela de Procedimentos, com 
base nos protocolos clínicos e nas diretrizes terapêuticas.
De昀椀nição de percentual para o co-昀椀nanciamento entre gestor federal e gestor estadual;
Revisão periódica de valores da tabela;
Forma de aquisição e execução 昀椀nanceira, considerando-se os princípios da descentralização e economia 
de escala.
e) Bloco de 昀椀nanciamento para a Gestão do Sistema Único de Saúde
O 昀椀nanciamento para a gestão destina-se ao custeio de ações especí昀椀cas relacionadas com a organização 
dos serviços de saúde, acesso da população e aplicação dos recursos 昀椀nanceiros do SUS.
O 昀椀nanciamento deverá apoiar iniciativas de fortalecimento da gestão, sendo composto pelos seguintes 
sub-blocos:
Regulação, controle, avaliação e auditoria
Planejamento e Orçamento
Programação
Regionalização
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Participação e Controle Social
Gestão do Trabalho
Educação em Saúde
Incentivo à Implementação de políticas especí昀椀cas
Os recursos referentes a este Bloco serão transferidos fundo a fundo e regulamentados por portaria espe-
cí昀椀ca.
- Financiamento para Investimentos
Os recursos 昀椀nanceiros de investimento devem ser alocados com vistas á superação das desigualdades de 
acesso e à garantia da integralidade da atenção à saúde.
Os investimentos deverão priorizar a recuperação, a re-adequação e a expansão da rede física de saúde e 
a constituição dos espaços de regulação.
Os projetos de investimento apresentados para o Ministério da Saúde deverão ser aprovados nos respecti-
vos Conselhos de Saúde e na CIB, devendo re昀氀etir uma prioridade regional.
São eixos prioritários para aplicação de recursos de investimentos:
Estímulo à Regionalização- Deverão ser priorizados projetos de investimentos que fortaleçam a regiona-
lização do SUS, com base nas estratégicas nacionais e estaduais, considerando os PDI (Plano de Desenvol-
vimento Integrado) atualizados, o mapeamento atualizado da distribuição e oferta de serviços de saúde em 
cada espaço regional e parâmetros de incorporação tecnológica que compatibilizem economia de escala e de 
escopo com eqüidade no acesso.
Investimentos para a Atenção Básica - recursos para investimentos na rede básica de serviços, destinados 
conforme disponibilidade orçamentária, transferidos fundo a fundo para municípios que apresentarem projetos 
selecionados de acordo com critérios pactuados na Comissão Intergestores Tripartite.
4 – Planejamento no SUS
4.1 – O trabalho com o Planejamento no SUS deve seguir as seguintes diretrizes:
O processo de planejamento no âmbito do SUS deve ser desenvolvido de forma articulada, integrada e 
solidária entre as três esferas de gestão. Essa forma de atuação representará o Sistema de Planejamento do 
Sistema Único de Saúde baseado nas responsabilidades de cada esfera de gestão, com de昀椀nição de objetivos 
e conferindo direcionalidade ao processo de gestão do SUS, compreendendo nesse sistema o monitoramento 
e avaliação.
Este sistema de planejamento pressupõe que cada esfera de gestão realize o seu planejamento, articu-
lando-se de forma a fortalecer e consolidar os objetivos e diretrizes do SUS, contemplando as peculiaridades, 
necessidades e realidades de saúde locorregionais.
Como parte integrante do ciclo de gestão, o sistema de planejamento buscará, de forma tripartite, a pactu-
ação de bases funcionais do planejamento, monitoramento e avaliação do SUS, bem como promoverá a par-
ticipação social e a integração intra e intersetorial, considerando os determinantes e condicionantes de saúde.
No cumprimento da responsabilidade de coordenar o processo de planejamento se levará em conta as di-
versidades existentes nas três esferas de governo, de modo a contribuir para a consolidação do SUS e para a 
resolubilidade e qualidade, tanto da sua gestão, quanto das ações e serviços prestados à população brasileira.
4.2 - Objetivos do Sistema de Planejamento do SUS:
Pactuar diretrizes gerais para o processo de planejamento no âmbito do SUS e o elenco dos instrumentos 
a serem adotados pelas três esferas de gestão;
Formular metodologias e modelos básicos dos instrumentos de planejamento, monitoramento e avaliação 
que traduzam as diretrizes do SUS, com capacidade de adaptação às particularidades de cada esfera adminis-
trativa;
Promover a análise e a formulação de propostas destinadas a adequar o arcabouço legal no tocante ao 
planejamento no SUS;
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Implementar e difundir uma cultura de planejamento que integre e quali昀椀que as ações do SUS entre as três 
esferas de governo e subsidiar a tomada de decisão por parte de seus gestores;
Desenvolver e implementar uma rede de cooperação entre os três entes federados, que permita um amplo 
compartilhamento de informações e experiências;
Promover a institucionalização e fortalecer as áreas de planejamento no âmbito do SUS, nas três esferas de 
governo, com vistas a legitimá-lo como instrumento estratégico de gestão do SUS;
Apoiar e participar da avaliação periódica relativa à situação de saúde da população e ao funcionamento 
do SUS, provendo os gestores de informações que permitam o seu aperfeiçoamento e ou redirecionamento;
Promover a capacitação contínua dos pro昀椀ssionais que atuam no contexto do planejamento no SUS;
Promover a e昀椀ciência dos processos compartilhados de planejamento e a e昀椀cácia dos resultados, bem 
como da participação social nestes processos;
Promover a integração do processo de planejamento e orçamento no âmbito do SUS, bem como a sua in-
tersetorialidade, de forma articulada com as diversas etapas do ciclo de planejamento;
Monitorar e avaliar o processo de planejamento, as ações implementadas e os resultados alcançados, de 
modo a fortalecer o planejamento e a contribuir para a transparência do processo de gestão do SUS.
4.3 - Pontos de pactuação priorizados para o Planejamento
Considerando a conceituação, caracterização e objetivos preconizados para o sistema de planejamento do 
SUS, con昀椀guram-se como pontos essenciais de pactuação:
Adoção das necessidades de saúde da população como critério para o processo de planejamento no âmbito 
do SUS;
Integração dos instrumentos de planejamento, tanto no contexto de cada esfera de gestão, quanto do SUS 
como um todo;
Institucionalização e fortalecimento do Sistema de Planejamento do SUS, com adoção do processo planeja-
mento, neste incluído o monitoramento e a avaliação, como instrumento estratégico de gestão do SUS;
Revisão e adoção de um elenco de instrumentos de planejamento – tais como planos, relatórios, progra-
mações – a serem adotados pelas três esferas de gestão, com adequação dos instrumentos legais do SUS no 
tocante a este processo e instrumentos dele resultantes;
Cooperação entre as três esferas de gestão para o fortalecimento e a eqüidade no processo de planejamen-
to no SUS.
Programação Pactuada e Integrada da Atenção em Saúde – PPI
A PPI é um processo que visa de昀椀nir a programação das ações de saúde em cada território e nortear a 
alocação dos recursos 昀椀nanceiros para saúde a partir de critérios e parâmetros pactuados entre os gestores.
A PPI deve explicitar os pactos de referencia entre municípios, gerando a parcela de recursos destinados à 
própria população e à população referenciada.
As principais diretrizes norteadoras do processo de programação pactuada são:
A programação deve estar inserida no processo de planejamento e deve considerar as prioridades de昀椀nidas 
nos planos de saúde em cada esfera de gestão;
Os gestores estaduais e municipais possuem 昀氀exibilidade na de昀椀nição de parâmetros e prioridades que irão 
orientar a programação, ressalvados os parâmetros pactuados nacional e estadualmente.
A programação é realizada prioritariamente, por áreas de atuação a partir das ações básicas de saúde para 
compor o rol de ações de maior complexidade;
A tabela uni昀椀cada de procedimentos deve orientar a programação das ações que não estão organizadas por 
áreas de atuação, considerando seus níveis de agregação, para formar as aberturas programáticas;
A programação da assistência devera buscar a integração com a programação da vigilância em saúde;
Os recursos 昀椀nanceiros das três esferas de governo devem ser visualizados na programação.
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O processo de programação deve contribuir para a garantia de acesso aos serviços de saúde, subsidiando 
o processo regulatório da assistência;
A programação deve ser realizada a cada gestão, revisada periodicamente e sempre que necessário, em 
decorrência de alterações de 昀氀uxo no atendimento ao usuário; de oferta de serviços; na tabela de procedimen-
tos; e no teto 昀椀nanceiro, dentre outras.
A programação pactuada e integrada deve subsidiar a programação física 昀椀nanceira dos estabelecimentos 
de saúde.
A programação pactuada e integrada deve guardar relação com o desenho da regionalização naquele es-
tado.
Regulação da Atenção à Saúde e Regulação Assistencial
Para efeitos destas diretrizes, serão adotados os seguintes conceitos:
Regulação da Atenção à Saúde - tem como objeto a produção de todas as ações diretas e 昀椀nais de atenção 
à saúde, dirigida aos prestadores de serviços de saúde, públicos e privados. As ações da Regulação da Aten-
ção à Saúde compreendem a Contratação, a Regulação do Acesso à Assistência ou Regulação Assistencial, 
o Controle Assistencial, a Avaliação da Atenção à Saúde, a Auditoria Assistencial e as regulamentações da 
Vigilância Epidemiológica e Sanitária.
Contratação - o conjunto deatos que envolvem desde a habilitação dos serviços/prestadores até a formali-
zação do contrato na sua forma jurídica.
Regulação do Acesso à Assistência ou Regulação Assistencial - conjunto de relações, saberes, tecnologias 
e ações que intermedeiam a demanda dos usuários por serviços de saúde e o acesso a estes.
Complexos Reguladores - uma das estratégias de Regulação Assistencial, consistindo na articulação e in-
tegração de Centrais de Atenção Pré-hospitalar e Urgências, Centrais de Internação, Centrais de Consultas e 
Exames, Protocolos Assistenciais com a contratação, controle assistencial e avaliação, assim como com outras 
funções da gestão como programação e regionalização. Os complexos reguladores podem ter abrangência in-
tra-municipal, municipal, micro ou macro regional, estadual ou nacional, devendo esta abrangência e respectiva 
gestão, serem pactuadas em processo democrático e solidário, entre as três esferas de gestão do SUS.
Auditoria Assistencial ou clínica – processo regular que visa aferir e induzir qualidade do atendimento am-
parada em procedimentos, protocolos e instruções de trabalho normatizados e pactuados. Deve acompanhar 
e analisar criticamente os históricos clínicos com vistas a veri昀椀car a execução dos procedimentos e realçar as 
não conformidades.
Como princípios orientadores do processo de regulação, 昀椀ca estabelecido que:
Cada prestador responde apenas a um gestor;
A regulação dos prestadores de serviços deve ser preferencialmente do município conforme desenho da 
rede da assistência pactuado na CIB, observado o Termo de Compromisso de Gestão do Pacto e os seguintes 
princípios:
da descentralização, municipalização e comando único;
da busca da escala adequada e da qualidade;
considerar a complexidade da rede de serviços locais;
considerar a efetiva capacidade de regulação;
considerar o desenho da rede estadual da assistência;
a primazia do interesse e da satisfação do usuário do SUS.
A regulação das referencias intermunicipais é responsabilidade do gestor estadual, expressa na coordena-
ção do processo de construção da programação pactuada e integrada da atenção em saúde, do processo de 
regionalização, do desenho das redes;
A operação dos complexos reguladores no que se refere a referencia intermunicipal deve ser pactuada na 
CIB, podendo ser operada nos seguintes modos:
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Pelo gestor estadual que se relacionará com a central municipal que faz a gestão do prestador.
Pelo gestor estadual que se relacionará diretamente com o prestador quando este estiver sob gestão esta-
dual.
Pelo gestor municipal com co-gestão do estado e representação dos municípios da região;
Modelos que diferem do item ‘d’ acima devem ser pactuados pela CIB e homologados na CIT.
São metas para este Pacto, no prazo de um ano:
Contratualização de todos os prestadores de serviço;
Colocação de todos os leitos e serviços ambulatoriais contratualizados sob regulação;
Extinção do pagamento dos serviços dos pro昀椀ssionais médicos por meio do código 7.
Participação e Controle Social
A participação social no SUS é um princípio doutrinário e está assegurado na Constituição e nas Leis Orgâ-
nicas da Saúde (8080/90 e 8142/90), e é parte fundamental deste pacto.
7.1 - As ações que devem ser desenvolvidas para fortalecer o processo de participação social, dentro deste 
pacto são:
Apoiar os conselhos de saúde, as conferências de saúde e os movimentos sociais que atuam no campo 
da saúde, com vistas ao seu fortalecimento para que os mesmos possam exercer plenamente os seus papéis;
Apoiar o processo de formação dos conselheiros;
Estimular a participação e avaliação dos cidadãos nos serviços de saúde;
Apoiar os processos de educação popular em saúde, para ampliar e quali昀椀car a participação social no SUS;
Apoiar a implantação e implementação de ouvidorias nos estados e municípios, com vistas ao fortalecimen-
to da gestão estratégica do SUS;
Apoiar o processo de mobilização social e institucional em defesa do SUS e na discussão do pacto;
Gestão do Trabalho
8.1 - As diretrizes para a Gestão do Trabalho no SUS são as seguintes:
A política de recursos humanos para o SUS é um eixo estruturante e deve buscar a valorização do trabalho 
e dos trabalhadores de saúde, o tratamento dos con昀氀itos, a humanização das relações de trabalho;
Estados, Municípios e União são entes autônomos para suprir suas necessidades de manutenção e expan-
são dos seus próprios quadros de trabalhadores de saúde;
O Ministério da Saúde deve formular diretrizes de cooperação técnica para a gestão do trabalho no SUS;
Desenvolver, pelas três esferas de gestão, estudos quanto às estratégias e 昀椀nanciamento tripartite de polí-
tica de reposição da força de trabalho descentralizada;
As Diretrizes para Planos de Cargos e Carreira do SUS devem ser um instrumento que visa regular as rela-
ções de trabalho e o desenvolvimento do trabalhador, bem como a consolidação da carreira como instrumento 
estratégico para a política de recursos humanos no Sistema;
Promover relações de trabalho que obedeçam a exigências do princípio de legalidade da ação do Estado e 
de proteção dos direitos associados ao trabalho;
Desenvolver ações voltadas para a adoção de vínculos de trabalho que garantam os direitos sociais e pre-
videnciários dos trabalhadores de saúde, promovendo ações de adequação de vínculos, onde for necessário, 
nas três esferas de governo, com o apoio técnico e 昀椀nanceiro aos Municípios, pelos Estados e União, conforme 
legislação vigente;
Os atores sociais envolvidos no desejo de consolidação dos SUS atuarão solidariamente na busca do cum-
primento deste item, observadas as responsabilidades legais de cada segmento;
Estimular processos de negociação entre gestores e trabalhadores através da instalação de Mesas de Ne-
gociação junto às esferas de gestão estaduais e municipais do SUS;
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As Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde devem envidar esforços para a criação ou fortalecimento 
de estruturas de Recursos Humanos, objetivando cumprir um papel indutor de mudanças, tanto no campo da 
gestão do trabalho, quanto no campo da educação na saúde;
8.2 - Serão priorizados os seguintes componentes na estruturação da Gestão do Trabalho no SUS:
Estruturação da Gestão do Trabalho no SUS - Esse componente trata das necessidades exigidas para a 
estruturação da área de Gestão do Trabalho integrado pelos seguintes eixos: base jurídico-legal; atribuições 
especí昀椀cas; estrutura e dimensionamento organizacional e estrutura física e equipamentos. Serão priorizados 
para este Componente, Estados, Capitais, Distrito Federal e nos Municípios com mais de 500 empregos pú-
blicos, desde que possuam ou venham a criar setores de Gestão do Trabalho e da Educação nas secretarias 
estaduais e municipais de saúde;
Capacitação de Recursos Humanos para a Gestão do Trabalho no SUS - Esse componente trata da quali昀椀-
cação dos gestores e técnicos na perspectiva do fortalecimento da gestão do trabalho em saúde. Estão previs-
tos, para seu desenvolvimento, a elaboração de material didático e a realização de o昀椀cinas, cursos presenciais 
ou à distância, por meio das estruturas formadoras existentes;
Sistema Gerencial de Informações - Esse componente propõe proceder à análise de sistemas de informa-
ção existentes e desenvolver componentes de otimização e implantação de sistema informatizado que subsidie 
a tomada de decisão na área de Gestão do Trabalho.
Educação na Saúde
9.1 – A - As diretrizes para o trabalho na Educação na Saúde são:
Avançar na implementação da Política Nacional de Educação Permanente por meio da compreensão dos 
conceitos de formação e educação permanente para adequá-los às distintas lógicas e especi昀椀cidades;
Considerar a educação permanente parte