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Fiscalização dos Contratos Administrativos | 
Contratos administrativos 
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PÓS-GRADUAÇÃO EM 
GESTÃO E GOVERNANÇA 
PÚBLICA 
 
DISCIPLINA 
Fiscalização dos Contratos 
Administrativos 
Prof.º Luciano Reis 
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Contratos administrativos 
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Palavra do Diretor 
Prezado Acadêmico da Faculdade Focus! 
Aprender requer organização e disciplina. O 
estudo a distância pode ser ainda mais 
proveitoso que o presencial, desde que você 
se dedique, crie o hábito de estudo e 
mantenha uma rotina diária, com horário 
específico, em local silencioso e que garanta 
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quiser é, de fato, um diferencial para sair na 
frente e alcançar as suas metas. Não 
procrastine o seu sucesso, pois somente 
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carreira bem-sucedida. As portas do 
mercado de trabalho estão cada vez mais 
seletivas, por isso, ter a oportunidade de se aperfeiçoar sem sair de casa é uma chance 
importante para poder alçar novos voos e vislumbrar novas posições na carreira. 
 
O modelo de ensino a distância é um recurso tecnológico que não elimina a interação. 
Muito pelo contrário. O curso possibilita a todo momento canais de comunicação com 
seus tutores estão à disposição para sanar qualquer dúvida. A sala de aula só passou 
do físico para o campo virtual. 
 
No entanto, é bom estar atento que nessa modalidade você é o protagonista, visto 
que é o aluno o principal responsável para ser seu guia na rotina de estudos. É você 
que vai definir quando e como vai estudar, por isso, assuma as rédeas e aja focado no 
seu objetivo. 
Desejo a você uma excelente jornada de aprendizagem! 
 
Ruy Wagner Astrath 
Diretor Geral da Faculdade Focus 
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Coordenador do Curso 
Olá, acadêmicos da Faculdade Focus! 
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acadêmico, somadas a uma experiência digital diferenciada e interação entre os 
alunos de todo o Brasil. 
 
 
Prof. Helton Kramer Lustoza 
Coordenador do Curso 
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Sumário 
Palavra do Diretor ----------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
Coordenador do Curso ------------------------------------------------------------------------------------------ 4 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 
1 Contratos administrativos ------------------------------------------------------------------------------ 6 
1.1 Características dos contratos administrativos ------------------------------------------------------------------- 7 
1.2 Presença da Administração como Poder Público --------------------------------------------------------------- 7 
1.3 Finalidade pública ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 
1.4 Obediência à forma prescrita em lei -------------------------------------------------------------------------------- 7 
1.5 Procedimento Legal ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 
1.6 Contrato de adesão------------------------------------------------------------------------------------------------------ 8 
1.7 Natureza intuitu personae -------------------------------------------------------------------------------------------- 8 
1.8 Presença de cláusulas exorbitantes --------------------------------------------------------------------------------- 8 
2 A fiscalização e a gestão do contrato administrativo nos termos da Lei n. 8.666 e da 
Lei n. 14.133 ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 10 
3 A publicidade da licitação e do contrato: instrumento de fiscalização popular --------- 18 
4 Retenção cautelar de pagamentos devidos à contratada em decorrência de 
inadimplemento de verbas trabalhistas e previdenciárias ------------------------------------------ 24 
 
 
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1 Contratos administrativos 
Os contratos administrativos, como instituto jurídico firmado pela Administração 
Pública, recebem tratamento diferenciado aos contratos privados. 
 
Enquanto nestes prevalecem, a rigor, em todas as circunstâncias a vontade das partes, 
naqueles existem situações em que não há necessidade da aquiescência do co-
contratante (particular), pois o elemento volitivo da entidade administrativa figura-se 
como superior à mera deliberação em aceitar ou não. 
 
Pode-se assim dizer que as partes no contrato administrativo não se encontram em 
par de igualdade. O regime jurídicoa que está sujeita a Administração Pública inflige 
sua conduta diferenciada. Seus privilégios e peculiaridades decorrem do devido 
respaldo legal, atendendo o princípio da juridicidade. 
 
Já o particular contratado deve respeitar as normas que lhe acometem em virtude do 
seu regime jurídico, no qual se propugna a consensualidade e a vinculação das 
obrigações contraídas no ajuste. 
 
De acordo com a intelecção da definição de contrato administrativo, verifica-se a 
característica dita como prerrogativa da Administração. Esta se deve, pois, a 
Administração Pública em razão de seu mister, necessita transparecer e aplicar a 
verticalidade na relação com os seus contratados por intermédio das suas 
prerrogativas e sujeições, que são benesses jurídicas que aspiram ao interesse público. 
 
Os ditos benefícios encartam as chamadas cláusulas exorbitantes.4 Estas, por sua vez, 
demonstram a relação de desigualdade entre as partes, pois, como já alertado, quem 
figura como exercente da função administrativa num contrato administrativo figura 
como parte superior ao outro. 
 
Segundo expõe Roberto DROMI, a origem desta diferenciação “tiene su origen en la 
desigualdad de propósitos perseguidos por las partes en el contrato, pues al fin 
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Contratos administrativos 
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económico privado se opone y antepone um fin público o necesidad pública colectiva 
que puede afectar su ejecución.” 
 
1.1 Características dos contratos administrativos 
Algumas características podem ser apontadas como características marcantes dos 
contratos administrativos, quais sejam: 
 
1.2 Presença da Administração como Poder Público 
A Administração Pública figura nos contratos administrativos dotada de uma série de 
prerrogativas que lhe garantem uma posição de supremacia frente aos particulares, 
situação que demonstra uma verticalidade entre Administração e terceiros. 
 
1.3 Finalidade pública 
Todos os atos e contratos da Administração Pública deverão estar revestidos de 
finalidade pública, a qual, está estritamente correlacionada ao interesse público. 
Ou seja, quando a Administração firmar contratos administrativos sempre deverá estar 
presente e revestido o objeto de interesse público. 
 
1.4 Obediência à forma prescrita em lei 
O contrato administrativo deverá obedecer às formas prescritas em lei, as quais se 
referem desde a duração dos contratos, os prazos, formalização e outros 
procedimentos. 
 
1.5 Procedimento Legal 
Deve haver o devido respeito ao procedimento legal estabelecido tanto pela Lei de 
Licitações quanto por outras legislações esparsas. 
 
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1.6 Contrato de adesão 
As cláusulas são pré-fixadas pela Administração no instrumento convocatório, tanto 
no contrato precedente de licitação ou não. 
 
1.7 Natureza intuitu personae 
O contrato administrativo é firmado em razão das condições pessoais do contratado, 
apuradas no procedimento prévio. 
 
Ou seja, por exemplo, numa licitação pública como existe a fase de habilitação, a qual 
tem por escopo aferir a aptidão do licitante, não poderia uma licitante A participar e 
sagrar-se vencedora da licitação e depois de firmado o contrato repassar a execução 
do objeto para uma terceira empresa. 
 
1.8 Presença de cláusulas exorbitantes 
As cláusulas exorbitantes são aquelas cláusulas previstas em razão da superioridade 
da Administração frente ao terceiro. 
Tais demonstram o grau de superioridade (verticalidade) entre Administração e 
terceiro. 
Quais são estas cláusulas exorbitantes? 
a) Alteração unilateral 
b) Rescisão unilateral dos contratos 
c) Fiscalização contratual por parte da Administração 
d) Aplicação de sanções administrativas 
e) Ocupação temporária 
f) Exceptio non adimpleti contractus 
 
Elas estão estampadas no artigo 58 da Lei n. 8.666: 
Art. 58.  O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à 
Administração, em relação a eles, a prerrogativa de: 
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I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, 
respeitados os direitos do contratado; 
II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei; 
III - fiscalizar-lhes a execução; 
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste; 
V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e 
serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da necessidade de acautelar apuração 
administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do 
contrato administrativo. 
§ 1º  As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos não 
poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado. 
§ 2º  Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do contrato 
deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual. 
 
E também se repetem na Lei n. 14.133: 
Art. 104. O regime jurídico dos contratos instituído por esta Lei confere à Administração, em 
relação a eles, as prerrogativas de: 
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, 
respeitados os direitos do contratado; 
II - extingui-los, unilateralmente, nos casos especificados nesta Lei; 
III - fiscalizar sua execução; 
IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste; 
V - ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao 
objeto do contrato nas hipóteses de: 
a) risco à prestação de serviços essenciais; 
b) necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, 
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A fiscalização e a gestão do contrato administrativo nos termos da Lei n. 8.666 
e da Lei n. 14.133 
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inclusive após extinção do contrato. 
 
2 A fiscalização e a gestão do contrato administrativo nos 
termos da Lei n. 8.666 e da Lei n. 14.133 
Como visto, a fiscalização do contrato administrativo é uma cláusula exorbitante que 
deve ser exercida pelos órgãos e entidades da Administração Pública, sendo um dever 
inescusável. 
A Lei n. 8.666 prescreve que: 
Art. 67.  A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante 
da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-
lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. 
§ 1º  O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências 
relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização 
das faltas ou defeitos observados. 
§ 2º  As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão 
ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes. 
Art. 68.  O contratado deverá manter preposto, aceito pela Administração, no local da obra ou 
serviço, para representá-lo na execução do contrato. 
Art. 69.  O contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, às suas 
expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos ou 
incorreções resultantes da execução ou de materiais empregados. 
Art. 70.  O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a 
terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou 
reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo órgão interessado. 
 
Em sentido similar, porém com mais profundidade, a Lei n. 14.133 prescreveque: 
Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por         1 (um) ou mais 
fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme 
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requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a 
contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa 
atribuição. 
§ 1º O fiscal do contrato anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à 
execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização das faltas ou 
dos defeitos observados. 
§ 2º O fiscal do contrato informará a seus superiores, em tempo hábil para a adoção das 
medidas convenientes, a situação que demandar decisão ou providência que ultrapasse sua 
competência. 
§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle 
interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações 
relevantes para prevenir riscos na execução contratual. 
§ 4º Na hipótese da contratação de terceiros prevista no caput deste artigo, deverão ser 
observadas as seguintes regras: 
I - a empresa ou o profissional contratado assumirá responsabilidade civil objetiva pela 
veracidade e pela precisão das informações prestadas, firmará termo de compromisso de 
confidencialidade e não poderá exercer atribuição própria e exclusiva de fiscal de contrato; 
II - a contratação de terceiros não eximirá de responsabilidade o fiscal do contrato, nos limites 
das informações recebidas do terceiro contratado. 
Art. 118. O contratado deverá manter preposto aceito pela Administração no local da obra ou 
do serviço para representá-lo na execução do contrato. 
Art. 119. O contratado será obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, a 
suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vícios, defeitos 
ou incorreções resultantes de sua execução ou de materiais nela empregados. 
Art. 120. O contratado será responsável pelos danos causados diretamente à Administração 
ou a terceiros em razão da execução do contrato, e não excluirá nem reduzirá essa 
responsabilidade a fiscalização ou o acompanhamento pelo contratante. 
 
Tanto é assim que os Tribunais de Contas enfatizam sobre o dever de designar 
representantes capacitados para tanto: 
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A fiscalização e a gestão do contrato administrativo nos termos da Lei n. 8.666 
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O TCU deu ciência à (omissis) “(…) quanto às seguintes irregularidades, com vistas à adoção de 
providências internas que previnam ocorrências semelhantes: (...) 9.7.2. as falhas no 
acompanhamento e fiscalização dos Contratos (…), atinente a serviços com dedicação exclusiva 
de mão de obra, sobretudo quanto ao cumprimento das obrigações trabalhistas, afronta o 
disposto no inciso II do art. 40 da IN 5/2017-Seges/MP”. (Tribunal de Contas da União, Acórdão 
de n.1672/2019, Plenário) 
O TCU da ciência à (omissis) que “(...) falta de designação de servidor como fiscal dos contratos 
de prestação de serviço de transporte escolar em desacordo aos arts. 57, inciso III e 67 da Lei 
8.666/1993.” 
(Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 586/2018, Plenário). 
O TCU recomenda à (omissis) “(...) que informe ao TCU, no prazo de 45 dias, as medidas 
adotadas para: 1.8.1. permitir o controle efetivo do histórico de consumo e valores das peças 
e serviços contratados para atender à necessidade dos serviços de gerenciamento de frota, de 
modo a possibilitar a formação de série histórica a ser utilizada no planejamento das futuras 
contratações, de modo a atender os princípios do planejamento e da economicidade; 1.8.2. 
validar orçamentos levantados pela contratada, ainda que por amostragem, de forma a 
confirmar a vantagem dos orçamentos apresentados, em atendimento ao princípio da 
economicidade; 1.8.3. ao adotar modelos padronizados de minutas de termos de referência e 
projetos básicos da Advocacia-Geral União, atente para as peculiaridades de suas contratações 
e analise as diferenças porventura existentes com relação a suas necessidades, em atenção ao 
art. 29 da Instrução Normativa Seges/MPDG 5/2017.” 
(Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 2522/2017, Plenário). 
 
O TCU da ciência à (omissis) acerca de que “(...) a ausência de reuniões de iniciação dos 
contratos e de mecanismos de controle e fiscalização adequados para rastrear os serviços 
prestados (relatórios de fiscalização, registro de ponto dos terceirizados, rondas periódicas nos 
postos de trabalho), (…), para prestação de serviços de segurança eletrônica, afronta o disposto 
na Lei 8.666/93, art. 67 § 1º; IN/SLTI 2/2008, art. 34; bem como os comandos da novel IN 
SEGES/MP 5/2017, arts. 40, inc. II, 45, 46 e 47.” 
(Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 10291/2017, 1ª Câmara). 
 
Recomendação à (omissis) que: “a) institua controles formais e suficientes para a gestão dos 
contratos, de modo a evitar alterações no projeto inicial sem termo aditivo vinculado; b) 
institua procedimentos formais para a execução e documentação da fiscalização de obras, de 
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http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?data=24/11/2017&jornal=515&pagina=142&totalArquivos=176
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modo a aumentar o controle, a eficiência e a transparência dessa atividade; c) planeje 
adequadamente a execução de serviços públicos por meio de contratos e convênios de forma 
que haja compatibilidade entre a quantidade de empreendimentos e a capacidade de 
fiscalização de tais avenças; d) planeje treinamento sistemático para os fiscais de contratos, de 
modo a dar-lhes maior condição técnica no controle dos acordosfirmados.” 
(Tribunal de Contas da União, itens 1.8.1 a 1.8.4, TC-023.737/2012-3, Acórdão 7.922/14 – 2ª 
Câmara). 
 
O TCU deu ciência ao (omissis) “que somente autorize a execução de contratos de obras, 
inclusive de construções de cartórios, se houver a devida fiscalização, conforme o art. 67 da Lei 
nº 8.666/1993, sob pena de responsabilização do gestor por danos eventualmente sofridos 
pela execução de contrato sem a devida fiscalização.” 
(Tribunal de Contas da União, item 1.7.2.2, TC-029.319/2013-7, Acórdão 6.708/14 – 1ª Câmara). 
 
Determinação ao (omissis) “para que se abstenha de incorrer na falha caracterizada pela não 
especificação, na portaria de designação dos fiscais de contrato, do número da avença ao qual 
o respectivo fiscal está vinculado, descumprindo o disposto no art. 67 da Lei nº 8.666/1993.” 
(Tribunal de Contas da União, item 1.7.4, TC-021.636/2013-3, Acórdão 4.677/14 – 2ª Câmara). 
 
Recomendação à (omissis) “para que promova alterações nos seus processos de trabalho, de 
modo a priorizar o acompanhamento de contratos estratégicos e controles institucionais das 
principais atividades desenvolvidas por suas subunidades, exigindo que os gestores dos 
contratos apresentem mensalmente ao Departamento de Logística relatório sobre o 
acompanhamento do contrato de sua responsabilidade, discriminando o produto/serviço 
prestado, os locais de execução, parâmetros de qualidade e regularidade, bem como as demais 
informações necessárias ao regular acompanhamento, pela Administração, das atividades 
contratadas, em conformidade com o disposto na Portaria/GM-MS nº 78/2006.” 
(Tribunal de Contas da União, item 1.9.2, TC-026.464/2011-0, Acórdão 3.192/14 – 2ª Câmara) 
 
Recomendação ao (omissis) “no sentido de que: a) regulamente internamente os processos de 
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trabalho de planejamento e de gestão das contratações de TI, abordando, no mínimo, as regras 
de definição das unidades responsáveis pelas indicações a que se referem os incisos III a VII, 
do art. 2º, da Instrução Normativa/SLTI-MP nº 4/2010, em atenção ao disposto na Constituição 
Federal, art. 37, “caput” (princípio da eficiência) e no Acórdão 1.233/2012-P, item 9.2.9.9; b) 
implemente mecanismos e controles que garantam que os fiscais de contrato de TI detenham 
a qualificação técnica necessária para o exercício de suas atividades, à semelhança das boas 
práticas contidas no Cobit 5, APO07.03 – Manter as habilidades e competências da equipe, em 
atenção ao disposto na Constituição Federal, art. 37, “caput” (princípio da eficiência), no 
Decreto nº 5.707/2006, incisos I e III, e nos Acórdãos nos 594/2012-P (Tribunal de Contas da 
União, item 9.3.1) e 1.382/2009-P (Tribunal de Contas da União, itens 9.2.28 e 9.2.29); c) 
implemente lista de verificação a ser aplicada no início da execução de cada contrato de TI, 
com vistas a garantir efetivo gerenciamento contratual, contendo, no mínimo, os itens abaixo, 
em atenção ao disposto na Constituição Federal, art. 37, “caput” (princípio da eficiência) e à 
semelhança das boas práticas contidas no Cobit 5, ME02.03 – Realizar autoavaliação de 
controles: c.1) nomeação formal do gestor e dos fiscais do respectivo contrato, em 
conformidade com o disposto na IN/SLTI-MP nº 4/2010, art. 24, § 1º; c.2) nomeação formal de 
substitutos do gestor e dos fiscais de contrato; c.3) avaliação, por parte da autoridade 
competente pelas indicações, da necessária capacitação técnica dos servidores nomeados para 
atuarem como gestor e fiscais de contratos, bem como seus respectivos substitutos, 
considerando o objeto, de modo a eleger os servidores mais adequados e executar atividades 
de capacitação desses servidores, se necessário; c.4) avaliação, por parte da autoridade 
competente pelas indicações, da quantidade, da materialidade e da complexidade de contratos 
de TI que já se encontram sob a responsabilidade dos servidores a ser indicados como fiscais 
e gestor do respectivo contrato de TI, de modo a garantir que esses servidores tenham 
condições de lidar com a carga de trabalho total relativa a esses contratos, considerando 
aqueles já sob responsabilidade deles e o novo contrato; c.5) avaliação, por parte da autoridade 
competente pelas indicações, da inexistência de laços comerciais entre a empresa contratada 
e o gestor e fiscais de contrato nomeados, em atenção ao disposto na Lei nº 12.813/2013, art. 
5º, inciso II, na Lei nº 9.784/1999, art. 18, e no Acórdão nº 786/2006 (Tribunal de Contas da 
União, item 9.4.4.6); c.6) realização dos procedimentos de início de contrato previstos na 
IN/SLTI-MP nº 4/2010, art. 25, inciso I.” 
(Tribunal de Contas da União, itens 9.2.1 a 9.2.3, TC-017.208/2014-9, Acórdão 3.137/14 – 
Plenário). 
 
A recente lei de licitações ainda apregoa o dever de capacitação e qualificação aos 
agentes que forem designados para serem fiscais e gestores de contratos, assim como 
impedimentos em casos de parentes ou consaguíneos que sejam funcionários ou 
sócios das empresas contratadas: 
Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as normas de 
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organização administrativa indicarem, promover gestão por competências e designar agentes 
públicos para o desempenho das funções essenciais à execução desta Lei que preencham os 
seguintes requisitos: 
I - sejam, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes 
da Administração Pública; 
II - tenham atribuições relacionadas a licitações e contratos ou possuam formação compatível 
ou qualificação atestada por certificação profissional emitida por escola de governo criada e 
mantida pelo poder público; e 
III - não sejam cônjuge ou companheiro de licitantes ou contratados habituais da 
Administração nem tenham com eles vínculo de parentesco, colateral ou por afinidade, até o 
terceiro grau, ou de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista e civil. 
§ 1º A autoridade referida no caput deste artigo deverá observar o princípio da segregação de 
funções, vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções 
mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de 
ocorrência de fraudes na respectiva contratação. 
§ 2º O disposto no caput e no § 1º deste artigo, inclusive os requisitos estabelecidos, também 
se aplica aos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração. 
 
O Tribunal de Contas da União tem deliberado nos últimos anos para que se dê 
condições adequadas para que os fiscais e gestores de contratos desenvolvam as suas 
atribuições, inclusive os capacitando para que exerçam com eficiência o seu mister: 
O TCU da ciência à (omissis) “(…), com base no art. 7º da Resolução TCU 265/2014, sobre as 
impropriedades abaixo mencionadas, no intuito de que adote providências internas para 
atualizar os atos de gestão e fiscalização dos contratos de manutenção rodoviária sob sua 
administração, de modo que se tornem compatíveis com as normas atualmente vigentes, bem 
como para evitar a ocorrência de outras semelhantes em qualquer contratação: (...) 1.8.3. 
ausência de previsão de vinculação dos pagamentos aos requisitos de qualidade do serviço ou 
do produto nos editais (…), o que afronta o disposto no subitem 9.1.6.2 do Acórdão 
2.730/2009-TCU-Plenário; 1.8.4. ausência de segregação de funções, falha constatada na fase 
de planejamento e fiscalização (…), pois os fiscais designados para acompanhar a execução do 
objeto de tais instrumentos também foram responsáveis pela requisição e especificação dosserviços contratados, situação essa que contraria a jurisprudência do TCU e o Item 4 do Manual 
de Diretrizes para Gestão, Acompanhamento e Fiscalização de Contratos do DNIT (IS/DG 
6/2018), que reitera a necessidade de se conferir a agentes distintos atividades sensíveis de 
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planejamento e fiscalização de suas contratações; 1.8.5. ausência de designação de Gestor e 
Fiscal Administrativo, (…), o que configura a inobservância do Manual de Diretrizes para Gestão, 
Acompanhamento e Fiscalização de Contratos do DNIT, nos termos dos Itens 3, 3.1 e 5.5.1 
(IS/DG 5/2017) ou Itens 3, 3.1, 6.5.1 e Anexo I (IS/DG 6/2018), que estabeleceram a necessidade 
de elaboração de portaria de designação para expressamente indicar os aludidos agentes; 
1.8.6. ausência de cálculo do Índice de Gestão de Contratos (IGC), (…), não guardando 
conformidade com o princípio constitucional da eficiência (art. 37 da Constituição Federal), 
bem como em afronta ao Item 6.6.6 e Anexo II do Manual de Diretrizes para Gestão, 
Acompanhamento e Fiscalização de Contratos do Dnit (IS/DG 6/2018) que, em específico, 
estabelece metodologia para a alocação otimizada dos recursos humanos a ser efetivamente 
implementada na execução dos contratos vigentes; 1.8.7. ausência de reunião inicial prévia à 
execução do objeto contratado, (…), que infringe o disposto no Manual de Diretrizes para 
Gestão, Acompanhamento e Fiscalização de Contratos do Dnit, conforme Item 4.2 (IS/DG 
5/2017) e Item 5.2 (IS/DG 6/2018), evento esse que deve estar registrado em ata a ser juntada 
no processo administrativo e observar todos os requisitos constantes dos referidos 
dispositivos”. 
(Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 1016/2019, Plenário). 
 
O TCU recomenda ao (omissis) “(...) que avalie a conveniência e a oportunidade de: (…) 9.5.7. 
abster-se, com base no princípio da economicidade, da eficiência e da transparência, de alocar, 
de maneira permanente a determinados gabinetes de autoridades, veículos de alto padrão e 
alto custo, sem a comprovada necessidade específica de serviço que o exija, disponibilizando-
os apenas quando necessário e mediante requisição expressa, onde fique configurada a 
necessidade de serviço de interesse público; 9.5.8. realizar controle individualizado da 
utilização das viaturas, em relação ao consumo de combustível e aos trajetos efetuados, de 
maneira transparente, apresentando os respectivos dados no sítio da internet do (omissis) e 
no relatório de gestão, quando for o caso.” 
(Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 3879/2018, 1ª Câmara). 
 
O TCU da ciência à (omissis) que: 9.2.1. na execução do Contrato (…), para execução das obras 
da pavimentação dos sistemas de pátios e pistas do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro 
– Antônio Carlos Jobim (Galeão), foi verificada divergência entre o número de ensaios de placa 
previstos nas especificações técnicas e na planilha orçamentária, o que ocasionou, ante a 
ausência de alteração dos referidos documentos, a impossibilidade de atestar a execução dos 
serviços nos termos previstos; 9.2.2. o não cumprimento das especificações técnicas pelos 
fiscais operacionais caracteriza atuação deficiente e omissa, em afronta ao artigo 67 da Lei 
8.666/1993.” 
http://www.imprensanacional.gov.br/web/guest/consulta?p_p_id=101&p_p_lifecycle=0&p_p_state=maximized&p_p_mode=view&_101_struts_action=%2Fasset_publisher%2Fview_content&_101_returnToFullPageURL=http%3A%2F%2Fwww.imprensanacional.gov.br%2Fweb%2Fguest%2Fconsulta%3Fp_auth%3D48FKbO93%26p_p_id%3D3%26p_p_lifecycle%3D1%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_state_rcv%3D1&_101_assetEntryId=12378822&_101_type=content&_101_groupId=68942&_101_urlTitle=ata-n-13-de-24-de-abril-de-2018-12378818&_101_redirect=http%3A%2F%2Fwww.imprensanacional.gov.br%2Fweb%2Fguest%2Fconsulta%3Fp_p_id%3D3%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dmaximized%26p_p_mode%3Dview%26_3_entryClassName%3D%26_3_modifiedselection%3D1%26_3_keywords%3D%26_3_documentsSearchContainerPrimaryKeys%3D15_PORTLET_12386524%252C15_PORTLET_12386537%252C15_PORTLET_12386394%252C15_PORTLET_12386407%252C15_PORTLET_12386472%252C15_PORTLET_12386485%252C15_PORTLET_12386446%252C15_PORTLET_12386459%252C15_PORTLET_12386381%252C15_PORTLET_12386420%252C15_PORTLET_12386433%252C15_PORTLET_12386498%252C15_PORTLET_12386511%252C15_PORTLET_12386550%252C15_PORTLET_12386563%252C15_PORTLET_12386576%252C15_PORTLET_12386589%252C15_PORTLET_12386654%252C15_PORTLET_12386667%252C15_PORTLET_12386680%26_3_modifieddayFrom%3D30%26_3_ddm_21040_artCategory_pt_BR_sortable%3D%26_3_format%3D%26_3_modifiedfrom%3D30%252F04%252F2018%26_3_formDate%3D1525105858281%26_3_modified%3D%255B20180430000000%2BTO%2B20180430235959%255D%26_3_modifieddayTo%3D30%26_3_modifiedto%3D30%252F04%252F2018%26_3_groupId%3D0%26_3_ddm_21040_pubName_pt_BR_sortable%3Ddo1%252C%2Bdo1e%252C%2Bdo1a%26_3_ddm_21040_artType_pt_BR_sortable%3Data%26_3_modifiedyearTo%3D2018%26_3_ddm_21040_artSection_pt_BR_sortable%3D%26_3_modifiedyearFrom%3D2018%26_3_modifiedmonthFrom%3D4%26_3_cur%3D1%26_3_struts_action%3D%252Fsearch%252Fsearch%26_3_modifiedmonthTo%3D4&inheritRedirect=true
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(Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 2739/2018, Plenário). 
 
O TCU recomenda à (omissis) que preveja alternativas para a fiscalização operacional de obras 
de dragagem, em caso de o porto beneficiado com obras custeadas com recursos federais não 
possuir força de trabalho suficiente ou não dispor de capacidade técnica adequada para a 
prática dos atos fiscalizatórios, inclusive que contemplem programas de capacitação ou 
reciclagem de conhecimentos.” 
(Tribunal de Contas da União, Acórdão nº 2400/2018, Plenário). 
 
O TCU determina “(...), nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8443/1992, c/c o art. 250, inciso II, 
do Regimento Interno/TCU, à (omissis) que oriente as unidades integrantes do Sistema de 
Serviços Gerais (Sisg), em homenagem ao princípio da eficiência, a implementarem controles 
que promovam a regular gestão contratual e que permitam identificar se todas as obrigações 
do contratado foram cumpridas antes do ateste do serviço.” 
(Tribunal De Contas da União, Acórdão nº 2360/2018, Plenário). 
 
Por fim, há a ênfase na nova lei de licitações inclusive aos gestores e fiscais de 
contratos como integrantes do sistema de governança pública, mais precisamente os 
qualificando como agentes da primeira linha de combate às irregularidades: 
Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes 
de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de 
tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às 
seguintes linhas de defesa: 
I - primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de 
licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade; 
II - segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle 
interno do próprio órgão ou entidade; 
III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administração 
e pelo tribunal de contas. 
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3 A publicidade da licitação e do contrato: instrumento de 
fiscalização popular 
A acessibilidade e a publicidade em geral são assuntos instigantes, ainda mais quando 
se está diante da prática e do dia a dia dos licitantes e interessados perante a 
Administração Pública. Para tanto, será feita uma explicação acerca doporquê da 
publicidade e de onde nasce o direito de qualquer um do povo de ter acesso aos atos 
administrativos. 
 
A Constituição Brasileira de 1988 estabelece em seu art. 1º que a “A República 
Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do 
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como 
fundamentos (...)”. Quando se fala em República não se pode esquecer da etimologia 
latina da palavra respublica, a qual significa coisa de todos. Segundo o dicionário é 
“s.f. Negócios Públicos; governo de um Estado; forma de governo em que o poder 
supremo é exercido, durante tempo limitado por um ou mais indivíduos eleitos pelo 
povo.” 
Da mesma forma, lembra-se das sempre sábias palavras do saudoso Geraldo Ataliba: 
“A partir da consciência cívica da titularidade da res publica e da convicção de igualdade 
fundamental entre todos os cidadãos, estruturou-se o Estado Brasileiro na base da ideia de 
que o governo seria sujeito à lei e esta haveria de emanar do órgão da representação popular. 
Destarte, o formidável poder que os cidadãos conferiram ao Estado há de ser exercido por 
órgãos autônomos e independentes entre si, com funções delimitadas, e jamais poderá ser 
exercido (tal poder) de modo a sobrepassar certas barreiras, postas como seu limite no próprio 
texto expressivo dessa manifestação de vontade criadora do Estado.” 
 
Desse modo, a partir do primeiro artigo da Constituição já se pode deduzir o princípio 
republicano que possui uma relevância ímpar para o Estado Brasileiro. Em uma 
república, deve-se primar pelo atendimento dos interesses do povo. Seguindo o 
raciocínio na ideia de bem comum e coisa de todos, afirma-se que o exercício das 
prerrogativas e de qualquer função pública deverá refletir a vontade do povo. Fala-se 
na vontade do povo para fins de legitimar o interesse público. Até porque, o interesse 
público é o interesse de cada um do povo na sua dimensão pública, ou seja, o interesse 
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A publicidade da licitação e do contrato: instrumento de fiscalização popular 
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de cada um pensado como integrante da sociedade. Confirmando todo este 
pensamento, o próprio parágrafo único do art. 1º da Constituição preconiza que “todo 
o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou 
diretamente, nos termos desta Constituição.” 
 
Neste viés da concepção do princípio republicano, extraem-se outros diversos 
princípios também explícitos ou implícitos na Constituição. Dentre eles constata-se o 
princípio da publicidade consoante os termos do caput do art. 37 da Constituição. 
 
O referido princípio impõe que os atos praticados pela Administração Pública Direta 
e Indireta da União, Estados, Distrito Federal e Municípios deverão ser, como regra, 
públicos – acessíveis aos olhos de todo cidadão. Ora, nada mais justo que alguém que 
exerça uma função pública preste contas e torne públicos os seus atos no exercício da 
função. Exercício de função é a realização de atividades em nome de outrem. Como a 
Administração Pública age em nome e em prol do povo, este tem o direito e dever de 
tomar conhecimento dos atos para inclusive fiscalizar e controlá-los. 
Agregado ao art. 37, caput, o art. 5º, inc. XXXIII, da Constituição da República 
Federativa do Brasil determina: 
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos 
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, 
à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
XXXIII. todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, 
ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de 
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade 
e do Estado;  
 
A conclusão é muito clara: a publicidade é regra. O sigilo é exceção que somente 
poderá ser considerado lícito quando for imprescindível à segurança da sociedade, 
quando incompatível com o interesse social ou quando determinado pelo Poder 
Judiciário para tutelar a defesa da intimidade (por exemplo, processo de família 
envolvendo uma criança nos termos do art. 5º, LX, da Constituição). 
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Não fosse suficiente o mandamento constitucional, a Lei de Licitações preceitua no 
art. 63 que é direito de qualquer licitante tomar conhecimento dos termos do contrato 
e do respectivo processo licitatório, bem como cópia autenticada mediante o 
pagamento dos emolumentos devidos: 
Art. 63. É permitido a qualquer licitante o conhecimento dos termos do contrato e do 
respectivo processo licitatório e, a qualquer interessado, a obtenção de cópia autenticada, 
mediante o pagamento dos emolumentos devidos. 
 
Como o licitante é alguém do povo ou é uma empresa que é integrada por membros 
do povo, nem haveria necessidade de existir a disposição do art. 63, porém o 
legislador quis deixar bastante claro e cristalino o dever de acesso e publicidade da 
licitação e dos contratos consequentes. 
 
Não se pode ter uma interpretação meramente literal do dispositivo, mas sim uma 
interpretação sistemática e finalística do comando normativo em tela. Ora, o 
fundamento da publicidade dos atos administrativos é justamente o fato de o poder 
emanar do povo e que toda a atuação administrativa é concebida em favor dele. Nesta 
diretriz, ainda que o dispositivo legal somente mencione cópia de licitação, nada mais 
justo do que o acesso ser amplo para qualquer contratação e processo administrativo, 
seja decorrente de licitação ou de contratação direta (dispensa e inexigibilidade). 
 
Claro que a fotocópia não poderá ser as expensas de toda a coletividade, razão pela 
qual não deve ser arcada pela Administração, pois, do contrário, um do povo em 
função de seu direito e interesse egoístico estaria prejudicando todo o resto. Em 
outras palavras, se a Administração custeasse as despesas e os emolumentos para 
fotocópias estaria dispondo do interesse público. Logo, a fotocópia dos autos do 
processo licitatório, do contrato e do processo de contratação direta é um direito de 
qualquer pessoa que deverá custear os gastos decorrentes do exercício desse direito. 
A título ilustrativo, recomenda-se a regulamentação interna em cada órgão ou 
entidade da Administração Pública como deverá ser feita a fotocópia e o seu valor, 
bem como os procedimentos necessários (por exemplo, emissão de guia, etc.). Para 
completar, não se pode esquecer que alguns órgãos e entidades optam por enviar um 
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agente público para acompanhar o interessado para retirar fotocópia em local 
próximo à estrutura física da Administração (por exemplo, acompanhando na 
papelaria mais próxima do prédio administrativo). 
 
Contudo o direito de acesso e publicidade da licitação, da contratação direta e dos 
contratos também encontra guarida em outras diversa legislações. 
 
A Lei Complementar 101/00, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, 
estabelece que: 
Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da 
Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações 
referentes a: (Incluído pela Lei Complementar 131, de 2009). 
I. quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução 
da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados 
referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviçoprestado, 
à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento 
licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar 131, de 2009). 
II. quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, 
inclusive referente a recursos extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 
2009). 
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante 
todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua 
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional 
e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos 
oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras, 
avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício. 
A Lei 12.527/11, conhecida como a Lei de Acesso à Informação, também estatui, como 
forma de controle social e fomento à cultura da transparência na administração 
pública, que é direito de qualquer cidadão o acesso à informação sobre licitações e 
contratos administrativos: 
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Art. 7º. O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de 
obter:  
(...) 
VI. informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos 
públicos, licitação, contratos administrativos; e  
 
Seguindo toda esta linha de raciocínio, que encontra amparo no sistema jurídico 
brasileiro, convém colacionar, de maneira exemplificativa, um julgado do Tribunal de 
Contas da União, um do Supremo Tribunal Federal e um do Superior Tribunal de 
Justiça, todos no sentido de assegurar a publicidade e o dever de acesso aos autos do 
processo licitatório:12 
 
Acórdão 
1.5. Determinar à (omissis) que: 
1.5.1. ao dar continuidade ao Pregão Eletrônico nº 0331/2008, se abstenha: 
(...) 
b) de negar vistas do processo aos licitantes ou interessados, por infringir o art. 63 da Lei nº 
8.666/93, c/c o art. 9º da Lei 10.520/2002; 
1.5.2. em futuros certames licitatórios, se abstenha: 
(...) 
b) de negar vistas do processo aos licitantes ou interessados, por infringir o art. 63 da Lei nº 
8.666/93, c/c o art. 9º da Lei 10.520/2002. 
(Tribunal de Contas da União, Acórdão 156/10 – Primeira Câmara, Relator Ministro José Múcio 
Monteiro). 
- REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LICITAÇÕES. INFORMAÇÕES A 
ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. NÃO OFENDE O ART. 70 E PARAGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO A 
REGRA EDITADA PELO LEGISLATIVO DO ESTADO DE SÃO PAULO, DETERMINANDO QUE SE 
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PRESTEM INFORMAÇÕES A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA ACERCA DE LICITAÇÕES CUJO OBJETO 
ALCANCE CERTA DIMENSÃO MONETÁRIA. NÃO SE ESTABELECE, NO DIPLOMA EM EXAME, 
UM SISTEMA DE CONTROLE PARALELO AO QUE PREVE A CARTA DA REPUBLICA. CUIDA-SE 
APENAS DO EXERCÍCIO DO DIREITO A INFORMAÇÃO SOBRE OS NEGOCIOS PUBLICOS, QUE 
NÃO SE PODE RECUSAR AO PARLAMENTO. 
(Supremo Tribunal Federal, Rp 1002, Rel. Min. Francisco Rezek, Tribunal Pleno, julgado em 
03.06.1987). 
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. LICITAÇÃO. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. EXEGESE DO 
ART. 63 DA LEI N. 8.666/93. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. ART. 37 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
FORNECIMENTO DE CÓPIA DO PROCESSO LICITATÓRIO A QUALQUER INTERESSADO. 
POSSIBILIDADE. PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO. 
1. Cuida-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto contra acórdão que 
denegou a ordem em writ, cuja postulação está centrada na omissão da administração pública 
em fornecer cópia de processo licitatório, pedido com base nos arts. 3º e 63 da Lei n. 8.666/93. 
2. O impetrante, vereador, solicitou uma cópia de processo licitatório da administração pública 
estadual com menção explícita ao art. 63 da Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 8.666/93), cujo 
teor franqueia a qualquer interessado tal direito; logo, não há como acatar a tese de que tal 
pedido ensejaria a violação da autonomia entre os entes federados. 
3. Não se exclui a possibilidade de a administração pública exigir emolumentos para fornecer 
a cópia, ou, ainda, que poderia realizar o fornecimento parcial, com vistas a proteger eventual 
sigilo, desde que este estivesse demonstrado; porém, a omissão em fornecer cópia do processo 
licitatório caracteriza, violação dos arts. 3º e 63 da Lei n. 8.666/93, bem como o princípio da 
publicidade, tal como está insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal. 
4. A Primeira Seção julgou impetração que tratou de situação similar: pedido de informações 
sobre a contratação e a execução de serviços por ente estatal; ficou consignado que o marco 
constitucional é bastante e suficiente para garantir o acesso às informações públicas, desde 
que não haja sigilo. Precedente: MS 16.903/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe 
19.12.2012.Recurso ordinário provido. 
(Superior Tribunal de Justiça, RMS 33.040/PB, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, 
julgado em 19.03.2013, DJe 26.03.2013) 
Pelo exposto, conclui-se que é direito de qualquer um do povo e dever da 
Administração Pública oportunizar acesso aos autos do processo licitatório, da 
contratação direta ou do contrato administrativo sem a necessidade de justificativa do 
requerente ou apresentação de qualquer documento extra, lembrando também que 
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é dever do interessado arcar com as custas decorrentes para a fotocópia, indenizando 
a Administração Pública. 
 
4 Retenção cautelar de pagamentos devidos à contratada em 
decorrência de inadimplemento de verbas trabalhistas e 
previdenciárias 
O assunto de retenção de pagamento de contratado tem despertado uma série de 
discussões no Poder Judiciário e nas Cortes de Contas na última década. A atual 
posição majoritária na jurisprudência é de que não se deve reter o pagamento devido 
ao contratado em virtude da falta de algum documento. 
 
O Tribunal de Contas da União no final de 2015 deliberou, a partir de um voto de 
relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, pela licitude da previsão contratual 
de retenção pela Administração de pagamentos devidos à contratada em decorrência 
de débitos trabalhistas e previdenciários correspondentes ao pagamento dos 
funcionários terceirizados no curso da execução contratual. 
 
É lícita a previsão contratual de retenção pela Administração de pagamentos devidos à 
contratada em valores correspondentes às obrigações trabalhistas e previdenciárias 
inadimplidas, incluindo salários, demais verbas trabalhistas e FGTS, relativas aos empregados 
dedicados à execução do contrato.  
Representação formulada por licitantes noticiara supostas irregularidades cometidas pela 
(omissis), no âmbito do Pregão Presencial 14/2013, destinado à contratação de empresa 
responsável pela coleta seletiva, transporte e destinação final de resíduos. Entre as falhas 
consideradas não elididas, a unidade técnica do TCU apontou a ocorrência de “retenção de 
valores devidos à contratada, em decorrência de propositura de ações trabalhistas” e propôs 
que essa previsão fosse excluída do edital, por considerá-la incabível. Embora também tenha 
se posicionado pela irregularidade especificamente dessa previsão, ponderou o relator que 
“não procede o argumento deque a retenção de pagamentos devidos à contratada é ilegal, 
por não constar do rol do art. 87 da Lei 8.666/1993. A retenção de pagamentos não integra as 
hipóteses contidas no referido preceito legal exatamente por não se caracterizar uma sanção 
administrativa. A natureza da retenção é preventiva e acautelatória. Destina-se a evitar que a 
inadimplência da contratada com suas obrigações trabalhistas cause prejuízo ao erário. Tanto 
não é sanção que, comprovados os pagamentos das obrigações trabalhistas, os valores retidos 
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são imediatamente liberados. Os valores retidos têm somente duas destinações possíveis: 
pagamento à contratada, assim que comprovar que cumpriu suas obrigações, ou pagamento 
aos seus empregados, caso as circunstâncias assim recomendem”. Argumentou ainda o relator 
que “a retenção integral dos pagamentos à contratada só é admissível nas hipóteses de 
inadimplemento de obrigações trabalhistas com valores superiores aos devidos pela 
Administração e de desconhecimento do montante inadimplido” e salientou que “a retenção 
integral não pode dar-se por prazo indeterminado, à exceção da hipótese de inadimplemento 
em valores superiores aos devidos à Administração, justamente para não caracterizar 
enriquecimento ilícito da Administração. Como regra, a medida deve ser mantida por prazo 
suficiente para quantificação das obrigações não adimplidas, após o que deverá ser convertida 
em retenção parcial”. Nesse passo, entendeu o relator que convém “prever, no instrumento 
convocatório e na minuta de contrato, retenção e pagamento direto aos empregados, para 
que as prestadoras de serviços continuados não possam alegar que desconheciam essas 
faculdades ao elaborar suas propostas”. No entanto, no caso específico dos autos, a cláusula 
questionada previa retenção dos valores reclamados judicialmente pelos empregados, os 
quais, segundo o relator, não apresentam necessariamente correspondência com os 
efetivamente devidos pela empresa, costumando ser bem mais elevados dos que os devidos, 
de sorte que a retenção se mostraria desproporcional e onerosa. Diante dessas observações, 
acolheu o Plenário a proposta do relator de determinar à (omissis) que republicasse o edital 
apenas após a adoção de algumas medidas saneadoras, dentre as quais a exclusão da cláusula 
em apreço. Na mesma assentada, o Tribunal recomendou à (omissis) que adotasse os 
seguintes procedimentos, para se resguardar contra dívidas trabalhistas da prestadora de 
serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra (subitem 9.3 do decisum): a) 
prever nos contratos, de forma expressa: autorização para retenção de pagamentos devidos 
em valores correspondentes às obrigações trabalhistas inadimplidas pela contratada, incluindo 
salários e demais verbas trabalhistas, previdência social e FGTS, concernentes aos empregados 
dedicados à execução do contrato; autorização para realização de pagamentos de salários e 
demais verbas trabalhistas diretamente aos empregados da contratada, bem assim das 
contribuições previdenciárias e do FGTS, quando estes não forem adimplidos; 
aprovisionamento, em conta vinculada, de valores relativos a férias, décimo terceiro e multa 
sobre o FGTS, na forma prevista no art. 19-A, inciso I, da IN/SLTI/MP 2/08, com redação dada 
pela IN/SLTI/MP 6/13; b) depositar os valores retidos cautelarmente junto à Justiça do 
Trabalho, com o objetivo de serem utilizados exclusivamente no pagamento dos salários e das 
demais verbas trabalhistas, bem como das contribuições sociais e FGTS, quando não for 
possível a realização desses pagamentos pela própria Administração, dentre outras razões, por 
falta da documentação pertinente, tais como folha de pagamento, rescisões dos contratos e 
guias de recolhimento; c) fazer constar dos contratos cláusula de garantia que assegure 
pagamento de: prejuízos advindos do não cumprimento do contrato; multas punitivas 
aplicadas pela fiscalização à contratada; prejuízos diretos causados à contratante decorrentes 
de culpa ou dolo durante a execução do contrato; e obrigações previdenciárias e trabalhistas 
não honradas pela contratada; d) caso sobrevenham, durante a vigência contratual, ações 
trabalhistas promovidas por empregados dedicados ao ajuste, considerando o teor dos pleitos, 
investigar se há irregularidades no pagamento de verbas trabalhistas, solicitando os 
documentos correspondentes (vide art. 34, § 5º, inciso I, “c”, da IN/SLTI/MP 2, com redação 
dada pela IN/SLTI/MP 6); comprovada a inadimplência, reter pagamentos devidos em valores 
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correspondentes às obrigações trabalhistas inadimplidas. 
(Informativo de Licitações e Contratos do Tribunal de Contas da União nº 271, Acórdão 
3.301/15 – Plenário, TC 033.728/2013-5, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, 
09.12.2015). 
In casu, o Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues arrazoou que a cláusula editalícia 
ao prever a retenção de pagamentos, caso não comprovado o adimplemento junto 
aos funcionários ou órgãos oficiais responsáveis (INSS, Caixa, etc.), é lícita e visa 
acautelar possível prejuízo futuro ao erário. 
 
Ademais, não se pode confundir a retenção em questão com a sanção administrativa, 
já que esta representa uma consequência jurídica restritiva de direitos pelo 
cometimento de uma infração. Por sua vez, para aplicar qualquer sanção é 
indispensável que esteja prevista na lei. A Lei de Licitações preceituou nos arts. 86 e 
87 as penalidades cabíveis para os licitantes e contratados, sendo que lá não existe a 
prescrição de retenção de pagamento. Somente o art. 80, inc. IV, da Lei 8.666/93 trata 
de reter os créditos do contratado no caso específico de rescisão unilateral e desde 
que seja para assegurar os prejuízos decorrentes da má atuação deste fornecedor à 
Administração Pública. 
 
A preocupação com as empresas terceirizadas e principalmente o adimplemento delas 
com os seus funcionários, de maneira direta ou indireta, mostra-se saudável em 
relação às verbas trabalhistas e previdenciárias, porque qualquer irregularidade 
poderá ensejar responsabilização subsidiária ou solidária da Administração Pública, 
respectivamente. 
O art. 71 da Lei de Licitações preceitua que: 
Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e 
comerciais resultantes da execução do contrato. 
§ 1º. A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e 
comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem 
poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e 
edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis. (Redação dada pela Lei 9.032, de 1995) 
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§ 2º. A Administração Pública responde solidariamente com o contratado pelos encargos 
previdenciários resultantes da execução do contrato, nos termos do art. 31 da Lei nº 8.212, de 
24 de julho de 1991. (Redação dada pela Lei 9.032, de 1995) 
 
A nova lei de licitações também: 
Art. 121. Somente o contratado será responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, 
fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato. 
§ 1º A inadimplência do contratado em relação aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais 
não transferirá à Administração a responsabilidade pelo seu pagamento e nãopoderá onerar 
o objeto do contrato nem restringir a regularização e o uso das obras e das edificações, 
inclusive perante o registro de imóveis, ressalvada a hipótese prevista no § 2º deste artigo. 
§ 2º Exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação 
exclusiva de mão de obra, a Administração responderá solidariamente pelos encargos 
previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas se comprovada falha na 
fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado. 
§ 3º Nas contratações de serviços contínuos com regime de dedicação exclusiva de mão de 
obra, para assegurar o cumprimento de obrigações trabalhistas pelo contratado, a 
Administração, mediante disposição em edital ou em contrato, poderá, entre outras medidas: 
I - exigir caução, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia com cobertura para verbas 
rescisórias inadimplidas; 
II - condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas 
relativas ao contrato; 
III - efetuar o depósito de valores em conta vinculada; 
IV - em caso de inadimplemento, efetuar diretamente o pagamento das verbas trabalhistas, 
que serão deduzidas do pagamento devido ao contratado; 
V - estabelecer que os valores destinados a férias, a décimo terceiro salário, a ausências legais 
e a verbas rescisórias dos empregados do contratado que participarem da execução dos 
serviços contratados serão pagos pelo contratante ao contratado somente na ocorrência do 
fato gerador. 
§ 4º Os valores depositados na conta vinculada a que se refere o inciso III do § 3º deste artigo 
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são absolutamente impenhoráveis. 
§ 5º O recolhimento das contribuições previdenciárias observará o disposto no art. 31 da Lei 
nº 8.212, de 24 de julho de 1991. 
 
Apesar do caput e do § 1º do art. 71 da Lei n. 8.666 e de artigo 121 da nova lei de 
licitações gerarem a impressão de que jamais ocorrerá o repasse de responsabilidade 
à Administração Pública pelos encargos trabalhistas e previdenciários sobre os 
funcionários da empresa contratada, o entendimento do Poder Judiciário diverge 
deste raciocínio. A constitucionalidade do caput do art. 71 e do seu §1º já foi apreciada 
pelo Supremo Tribunal Federal que entendeu pela sua plena conformidade com a Lei 
Maior: 
RESPONSABILIDADE CONTRATUAL. Subsidiária. Contrato com a administração pública. 
Inadimplência negocial do outro contraente. Transferência consequente e automática dos seus 
encargos trabalhistas, fiscais e comerciais, resultantes da execução do contrato, à 
administração. Impossibilidade jurídica. Consequência proibida pelo art., 71, § 1º, da Lei federal 
nº 8.666/93. Constitucionalidade reconhecida dessa norma. Ação direta de constitucionalidade 
julgada, nesse sentido, procedente. Voto vencido. É constitucional a norma inscrita no art. 71, 
§ 1º, da Lei federal nº 8.666, de 26 de junho de 1993, com a redação dada pela Lei nº 9.032, 
de 1995. 
(Supremo Tribunal Federal, ADC 16, Relator(a):  Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado 
em 24.11.2010, DJe-173 DIVULG 08-09-2011 PUBLIC 09-09-2011 EMENT VOL-02583-01 PP-
00001 RTJ VOL-00219- PP-00011) 
 
Depois em sede de repercussão geral, houve a reafirmação: 
O Plenário do Supremo Tribunal Federal definiu, nesta quarta-feira (26), a tese de repercussão 
geral firmada no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 760931, que discute a 
responsabilidade da administração pública gerada pelo inadimplemento de verbas trabalhistas 
de empresas prestadoras de serviços contratadas por meio de licitações. 
A tese aprovada foi proposta pelo ministro Luiz Fux, autor do voto vencedor no julgamento, 
concluído no dia 30/3, e foi redigida nos seguintes termos: 
O inadimplemento dos encargos trabalhistas dos empregados do contratado não transfere ao 
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poder público contratante automaticamente a responsabilidade pelo seu pagamento, seja em 
caráter solidário ou subsidiário, nos termos do artigo 71, parágrafo 1º, da Lei 8.666/1993. 
 
Portanto, deve acontecer uma interpretação sistemática entre o caput do art. 71, o § 
1º do mesmo artigo e os arts. 67 e seguintes da Lei de Licitações (e no mesmo sentido 
a partir da nova lei) que dispõem sobre o dever de fiscalização contratual. Realizando 
este exame integrado, concluiu a Corte Suprema Brasileira que a Administração 
Pública pode ser responsabilizada de forma subsidiária se o empregador (empresa 
contratada) não pagar os funcionários e ela não constatar tal falha durante a 
fiscalização do contrato, já que estaria sendo negligente com o seu dever legal de 
perquirir o cumprimento das obrigações trabalhistas, previdenciárias e fundiárias pela 
empresa contratada. 
 
Nesta toada, após o julgamento do Supremo, o Tribunal Superior do Trabalho alterou 
a redação da Súmula nº 331 para permitir a responsabilidade subsidiária da 
Administração Pública tomadora de serviços tão somente nos casos em que houver 
falha na fiscalização do contrato administrativo: 
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. LEGALIDADE (nova redação do item IV e inseridos 
os itens V e VI à redação) - Res. 174/2011, DEJT divulgado em 27, 30 e 31.05.2011  
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo 
diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, 
de 03.01.1974).  
II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de 
emprego com os órgãos da Administração Pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da 
CF/1988).  
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei 
nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados 
ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação 
direta.  
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a 
responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços quanto àquelas obrigações, desde que 
haja participado da relação processual e conste também do título executivo judicial.  
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V - Os entes integrantes da Administração Pública direta e indireta respondem 
subsidiariamente, nas mesmas condições do item IV, caso evidenciada a sua conduta culposa 
no cumprimento das obrigações da Lei n.º 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalização 
do cumprimento das obrigações contratuais e legais da prestadora de serviço como 
empregadora. A aludida responsabilidade não decorre de mero inadimplemento das 
obrigações trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada.  
VI - A responsabilidade subsidiária do tomador de serviços abrange todas as verbas 
decorrentes da condenação referentes ao período da prestação laboral. 
 
Já a responsabilidade previdenciária permanece sendo solidária, motivo pelo qual a 
retenção de contribuições previdenciárias deverá sempre ser objeto de muito cuidado 
durante a gestão e fiscalização do contrato administrativo. 
De todo modo, o Acórdão 3.301/15 do Plenário do TCU está em plena consonância 
com o dever de tutela a ser exercido incessantemente pelo Poder Público na cura do 
interesse público. Não faz sentido que a Administração tenha que gastar duas ou três 
vezes e não possa utilizar as cláusulas editalícias econtratuais para se precaver. 
Nesta diretriz, o Superior Tribunal de Justiça possui um excelente julgado: 
ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO. ESTADO. 
RESPONSABILIDADE PELO PAGAMENTO DOS ENCARGOS. IMPOSSIBILIDADE. ART. 71, § 1º, 
DA LEI Nº 8.666/93. CONSTITUCIONALIDADE. RETENÇÃO DE VERBAS DEVIDAS PELO 
PARTICULAR. LEGITIMIDADE. 1. O STF, ao concluir, por maioria, pela constitucionalidade do 
art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 na ACD 16/DF, entendeu que a mera inadimplência do contratado 
não poderia transferir à Administração Pública a responsabilidade pelo pagamento dos 
encargos, mas reconheceu que isso não significaria que eventual omissão da Administração 
Pública, na obrigação de fiscalizar as obrigações do contratado, não viesse a gerar essa 
responsabilidade. 2. Nesse contexto, se a Administração pode arcar com as obrigações 
trabalhistas tidas como não cumpridas quando incorre em culpa in vigilando (mesmo que 
subsidiariamente, a fim de proteger o empregado, bem como não ferir os princípios da 
moralidade e da vedação do enriquecimento sem causa), é legítimo pensar que ela adote 
medidas acauteladoras do erário, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que, a 
priori, teria dado causa ao sangramento de dinheiro público. Precedente. 3. Recurso especial 
provido (REsp nº 1241862/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. em 28.06.2011).  
Por conseguinte, não é nenhum absurdo estabelecer cláusulas estipulando a retenção 
de pagamento, desde que: (i) haja risco de responsabilização da Administração 
Pública; (ii) tenha previsão no edital e/ou no contrato; (iii) exista razoabilidade e 
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proporcionalidade no valor retido (desnecessária a retenção do valor integral da fatura 
se a obrigação não cumprida pela parte contratada equivale, por exemplo, a 7% do 
valor da nota); e (iv) seja temporária, porque se a empresa permanecer irregular deverá 
a Administração Pública utilizar os instrumentos jurídicos competentes para rescindir 
o contrato e pagar direta ou judicialmente tais verbas. 
 
Para finalizar, replica-se que o entendimento ora explicado é de retenção como 
medida acautelatória com vistas a evitar prejuízo ao erário, e não como regra para 
todo e qualquer caso. 
 
 
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	Palavra do Diretor
	Coordenador do Curso
	Sumário
	1 Contratos administrativos
	1.1 Características dos contratos administrativos
	1.2 Presença da Administração como Poder Público
	1.3 Finalidade pública
	1.4 Obediência à forma prescrita em lei
	1.5 Procedimento Legal
	1.6 Contrato de adesão
	1.7 Natureza intuitu personae
	1.8 Presença de cláusulas exorbitantes
	2 A fiscalização e a gestão do contrato administrativo nos termos da Lei n. 8.666 e da Lei n. 14.133
	3 A publicidade da licitação e do contrato: instrumento de fiscalização popular
	4 Retenção cautelar de pagamentos devidos à contratada em decorrência de inadimplemento de verbas trabalhistas e previdenciárias