ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - CONCEITOS E SENTIDO AMPLO E ESTRITO

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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITOS E SENTIDOS FORMAL E MATERIAL
A expressão “Administração Pública” abarca diversas concepções. Inicialmente, temos que Administração Pública em sentido amplo (lato sensu), como o conjunto de órgãos de governo (com função política de planejar, comandar e traçar metas) e de órgãos administrativos (com função administrativa, executando os planos governamentais). Num sentido estrito (stricto sensu), podemos definir Administração Pública como o conjunto de órgãos, entidades e agentes públicos que desempenham a função administrativa do Estado. Ou seja, num sentido estrito, a Administração Pública é representada, apenas, pelos órgãos administrativos.
Administração Pública
Sentido amplo – órgãos governamentais (políticos) + órgãos administrativos.
Sentido estrito – exclusivamente, órgãos administrativos.
O “como fazer”, o estabelecimento das prioridades na execução, o detalhamento dos programas de ação, tudo isso é atividade administrativa em sentido amplo, vale dizer, atividade política, para o exercício da qual o Poder Público, embora subordinado à lei e ao Direito, dispõe de ampla discricionariedade. No sentido estrito, ficam excluídos os órgãos políticos e as funções políticas, de elaboração das políticas públicas, incluindo somente os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente administrativa.
Sentido formal, subjetivo ou orgânico - Quem (sujeito) desempenha funções na Administração? Conjunto de órgãos + agentes + entidades
A expressão Administração Pública confunde-se com os sujeitos que integram a estrutura administrativa do Estado, ou seja, com quem desempenha a função administrativa. Assim, num sentido subjetivo, Administração Pública representa o conjunto de órgãos, agentes e entidades que desempenham a função administrativa. O conceito subjetivo representa os meios de atuação da Administração Pública.
Entes, Entidades ou Pessoas: são as pessoas jurídicas integrantes da estrutura da Administração Direta e Indireta.
Os Entes Políticos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios (todas com personalidade jurídica de Direito Público).
Os Entes Administrativos – autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista (todas com personalidade jurídica de Direito Público e/ou Privado). Nesse caso, temos entidades integrantes da Administração Pública que não desempenham função administrativa, e sim atividade econômica, como ocorre com a maioria das empresas públicas e sociedades de economia mista (CF, art. 173).
Órgãos Públicos: são centros de competência, despersonalizados, integrantes da estrutura de uma pessoa jurídica, incumbidos das atividades da entidade a que pertencem. A Lei 9.784/99 os conceitua como unidades de atuação integrantes da estrutura da Administração Direta ou Indireta.
Agentes Públicos: segundo o art. 2º, da Lei 8.429/92, são todos aqueles que exercem, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, emprego ou função pública. Ou seja, são pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.
Há ainda as Entidades Privadas, não integrantes da Administração Pública formal, que exercem atividades identificadas como próprias da função administrativa, a exemplo das concessionárias de serviços públicos (delegação) e das organizações sociais (atividades de utilidade pública). As atividades exercidas dessas entidades privadas não integram a Administração Pública, uma vez que o Brasil se baseia no critério formal.
Embora seja certo que a acepção formal ou subjetiva não deva levar em conta a atividade realizada, é frequente os autores a esta se referirem, identificando a Administração Pública, em sentido subjetivo, com a totalidade do aparelhamento de que dispõe o Estado para a execução das atividades compreendidas na função administrativa. Como exemplo temos a definição de Maria Sylvia Di Pietro, “o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado”.
Ora, nesse ponto, não é rigorosamente correto afirmar que a Administração Pública, em sentido subjetivo, corresponda ao aparelhamento do Estado destinado ao exercício de função administrativa, porque há entidades incontroversamente integrantes da Administração Pública formal que exercem atividade econômica em sentido estrito (empresas públicas, sociedades de economia mista, exploradoras de atividades econômicas).
Pela acepção formal / subjetiva / orgânica, deve-se indagar tão somente “quem” o ordenamento jurídico considera Administração Pública, e não “o que” (critério objetivo, material, funcional). A referência à atividade torna o conceito contraditório ou leva a excluir indevidamente as EP e SEM, exploradoras de atividades econômicas.
Sentido material, objetivo ou funcional - O que faz a Administração (objeto)?
Atividade administrativa / executiva
Nesse sentido, a Administração Pública confunde-se com a própria função (atividade) administrativa desempenhada pelo Estado. O conceito de Administração Pública está relacionado com o objeto da Administração. Não se preocupa aqui com quem exerce a Administração, mas sim com o quê faz a Administração Pública. Ressaltamos que a função administrativa é exercida predominantemente pelo Poder Executivo, porém, os demais Poderes também a exercem de forma atípica. A doutrina majoritária entende que as atividades administrativas englobam:
1) Prestação de serviço público: toda atividade que a administração pública executa, direta ou indiretamente, sob regime predominantemente público, para satisfação imediata de uma necessidade pública, ou que tenha utilidade pública.
2) Polícia administrativa: restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de atividades privadas em benefício do interesse público, como exemplo as atividades de fiscalização.
3) Fomento: incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, por exemplo, mediante a concessão de benefícios ou incentivos fiscais.
4) Intervenção administrativa: abrange toda intervenção do Estado no setor privado, executo a sua atuação direta como agente econômico; está incluída a intervenção na propriedade privada (desapropriação, tombamento) e a intervenção no domínio econômico como agente normativo e regulador (agências reguladoras, medidas de repressão a práticas tendentes à eliminação da concorrência, formação de estoques reguladores etc.
Sociedades de economia mista que exercem atividade econômica em sentido estrito (Banco do Brasil S/A, Petrobrás S/A) não são consideradas administração pública em sentido material. Por outro lado, as delegatárias de serviços públicos (pessoas privadas que prestam serviços públicos mediante delegação, como as concessionárias e permissionárias) são consideradas administração pública em sentido material. Alguns autores consideram a atuação do Estado como agente econômico inclusa no grupo de atividades de administração em sentido material descrito como “intervenção”, nos termos do art. 173 da CF. Todavia, quando o Estado atua dessa maneira, isto é, como agente econômico, está sujeito predominantemente ao regime de direito privado, exercendo atividade econômica em sentido estrito. Nessa acepção, estaríamos adotando uma concepção subjetiva, atribuindo relevância à pessoa que exerce a atividade, caracterizando uma contradição incontornável, porque se estará abandonando o critério objetivo (o que é realizado?) e conferindo primazia ao critério subjetivo (quem realiza?) em uma acepção que, por definição, deveria ser objetiva.
Em suma...
Sentido formal / subjetivo / orgânico = órgãos + agentes + entidades (quem faz a Adm. Pública?)
Sentido material / objetivo / funcional = atividade administrativa (o que faz a Adm. Pública?)
Referências Bibliográficas
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo: Método, 2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:Editora Atlas, 2009.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
MELLO, Celso Antônio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2010.