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Sumário 
DIREITO ADMINISTRATIVO: PODERES DA ADMINISTRAÇÃO ............................................................................ 3 
1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................. 3 
2. PODER VINCULADO E PODER DISCRICIONÁRIO ............................................................................................ 5 
2.1 Poder Vinculado/Regrado ....................................................................................................................... 5 
2.2 Poder Discricionário ................................................................................................................................ 5 
2.3 Limites da discricionariedade e controle judicial .................................................................................... 6 
3. PODERES EM ESPÉCIE .................................................................................................................................... 8 
3.1 Poder Normativo (ou Regulamentar) ...................................................................................................... 8 
3.2 Poder Hierárquico .................................................................................................................................. 12 
3.3 Poder Disciplinar .................................................................................................................................... 15 
3.4 Poder de Polícia ..................................................................................................................................... 17 
 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO: PODERES DA ADMINISTRAÇÃO 
 
TODOS OS ARTIGOS RELACIONADOS AO TEMA 
⦁ Art. 84, IV e VI, CF/88 
⦁ Art. 11 a 17, Lei 9784/99 
⦁ Art. 53 a 55, Lei 9784/99 
⦁ Art. 1°, §1° da Lei nº 9.873/99 
⦁ Art. 78, CTN 
 
ARTIGOS MAIS IMPORTANTES – NÃO DEIXE DE LER! 
CF/88 
⦁ Art. 84, IV, CF/88 
⦁ Art. 12, 13 e 14, Lei 9784/99 
⦁ Art. 78, CTN 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
Para o adequado cumprimento de suas competências constitucionais, a legislação confere à 
Administração Pública competências especiais. Sendo prerrogativas ligadas às obrigações, as competências 
administrativas constituem verdadeiros poderes-deveres instrumentais para a defesa do interesse público. 
De acordo com o autor Rafael Oliveira: 
 
“Os poderes administrativos são prerrogativas instrumentais conferidas aos 
agentes públicos para que, no desempenho de suas atividades, alcancem o 
interesse público. Trata-se, em verdade, de poder-dever ou dever-poder, uma vez 
que o seu exercício é irrenunciável e se preordena ao atendimento da finalidade 
pública.” (OLIVEIRA, 2018, p. 311). 
 
Dessa forma, contemplamos que os poderes da administração funcionam como poderes-deveres. 
Assim, sempre que o Estado “pode” atuar para alcançar o interesse público, ele na verdade deve. Não são 
faculdades, mas instrumentos conferidos a Administração para alcançar o interesse da coletividade. 
Verifica-se que são PODERES INSTRUMENTAIS, “instrumentos necessários a alcançar o interesse 
coletivo”, ou seja, ela tem esse poder como forma/meio/instrumento de se alcançar as necessidades 
coletivas. 
Diferença entre Poderes da Administração e Poderes do Estado (CARVALHO, 2017, p. 120): 
 
I- Poderes do Estado (poder orgânico): são centro de imputação do Poder estatal, 
que decorrem da tripartição dos poderes elaborada por Montesquieu (Executivo, 
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Legislativo e Judiciário). Os poderes do Estado não são instrumentais, são poderes 
estruturais que realizam a atividade pública. 
II- Poderes da Administração (poder funcional): são as prerrogativas instrumentais 
conferidas aos agentes públicos para a realização do interesse público. 
 
Em face disto, os poderes da administração só serão legítimos enquanto busca alcançar o interesse 
coletivo, de modo que, se extrapolar o caráter da instrumentalidade, ocorrerá o chamado ABUSO DE PODER. 
Segundo o professor Matheus Carvalho, “o abuso de poder pode decorrer de condutas comissivas – 
quando o ato administrativo é praticado fora dos limites legalmente impostos – ou de condutas omissivas – 
situações nas quais o agente público deixa de exercer uma atividade imposta a ele por lei, ou seja, quando 
se omite no exercício de seus deveres. Em ambos os casos, o abuso de poder configura ilicitude que atinge o 
ato dele decorrente.” (CARVALHO, 2017, p. 120) 
 
O abuso de poder se subdivide em: 
● Excesso de Poder: A autoridade pública atua fora dos limites de sua competência - VÍCIO DE 
COMPETÊNCIA. 
● Desvio de Poder: O agente público visa interesses individuais OU a autoridade busca o interesse 
público, mas NÃO respeita a finalidade da lei para determinado ato - VÍCIO NA FINALIDADE. 
 
Segundo ainda o professor Matheus Carvalho, o desvio de poder pode manifestar-se em duas 
situações (CARVALHO, 2017, p. 121): 
 
I- O agente público pratica um ato visando interesses individuais, de caráter 
pessoal, sem atentar para o interesse público. Nesse caso, há clara violação do 
princípio da impessoalidade; 
II- A autoridade pública pratica o ato respeitando a busca pelo interesse público, 
mas não respeitando a finalidade especificada por lei para aquele determinado ato. 
Exemplo: a exoneração é a perda do cargo de um servidor sem finalidade punitiva, 
enquanto a demissão tem essa finalidade. Não é lícito ao administrador exonerar 
um servidor subordinado que cometeu infração, porque foi desrespeitada a 
finalidade legal para a prática do ato. 
 
Assim, seja em decorrência de excesso ou desvio de finalidade, o abuso de poder ensejará a nulidade 
do ato administrativo. 
Vamos esquematizar? 
 
ABUSO DE PODER 
EXCESSO DE PODER DESVIO DE PODER 
O excesso de poder é o extrapolamento da 
competência que foi atribuída ao Agente 
O desvio de poder se manifesta quando o 
agente pratica o ato visando outra finalidade 
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Público, ou seja, a atuação deste vai além do 
que lhe foi conferido 
que não aquela prevista pela lei. O agente 
busca fins diversos daquele previsto na regra 
de competência. 
Vício de competência Vício de finalidade 
Vício sanável Vício insanável 
 
2. PODER VINCULADO E PODER DISCRICIONÁRIO 
 
2.1 Poder Vinculado/Regrado 
 
 Está presente quando a lei estabelece uma única solução possível diante de uma situação de fato, 
fixando todos os requisitos e não deixando margem de apreciação subjetiva. 
 Assim no Poder Vinculado, não há margem de escolha no caso concreto, pois todos os elementos do 
ato administrativo são vinculados. 
 Por exemplo, o agente público que faltar mais 30 dias no serviço ensejará na demissão. Assim, se o 
agente público falta 30 dias não será demitido, todavia, se faltar mais de 30 não poderá deixar de ser 
demitido, pois o critério definido em lei é objetivo, é vinculado. 
 
 “Poder vinculado ou regrado é aquele que o Direito Positivo VENCER – a lei – 
confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência , 
determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização . Nesses 
atos, a norma legal condiciona a sua expedição aos dados constantes de seu texto. 
Daí se dizer que tais atos são vinculados ou regrados , significando que, na sua 
prática, o agente público fica inteiramente preso ao enunciadoda lei, em todas as 
suas especificações.” (MEIRELLES, 2013, p. 125) 
 
Elementos sempre vinculados dos atos administrativos: COMPETÊNCIA, FINALIDADE e FORMA. 
 
2.2 Poder Discricionário 
 
 Nesse caso, o administrador também está subordinado à lei, porém, há situações nas quais o próprio 
texto legal confere margem de opção/discricionariedade ao administrador, e esse tem o encargo de 
identificar a solução mais adequada para defender o interesse público. 
 Denota-se que existe uma margem de escolha, que deverá ocorrer dentro dos limites da lei, tendo 
como parâmetro o mérito administrativo – a escolha será feita com base na oportunidade e conveniência. 
Em outras palavras: essa margem de escolha conferida ao agente público é denominada de mérito 
(conveniência e oportunidade). Deve atender ao princípio da razoabilidade e proporcionalidade. 
 
“A atuação é discricionária quando a Administração, diante do caso concreto, tem 
a possibilidade de apreciá-lo segundo critérios de oportunidade e conveniência e 
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escolher uma dentre duas ou mais soluções, todas válidas para o Direito.” (PIETRO, 
2018, p. 292). 
 
 É possível verificar a atuação discricionária na aplicação de lei que utilize conceitos jurídicos 
indeterminados. Se, para a delimitação do conceito, houver necessidade de apreciação subjetiva/valoração, 
segundo conceitos de valor, haverá discricionariedade. Por exemplo, a expressão “passeata tumultuosa” é 
um conceito jurídico vago. Deste modo, cada administrador no caso concreto deverá observar se aquela 
passeata é tumultuosa. Outro exemplo que podemos citar é o poder que a Administração Pública possui de 
fechar espetáculos pornográficos. Nessa esteira, o conceito de pornografia é indeterminado. 
 
Obs.1: A redação legal ultrapassada ou insatisfatória não enseja discricionariedade, mas mera interpretação 
(CARVALHO, 2017, p. 123). 
 
Obs.2: Diferença entre poder discricionário e poder arbitrário: “discricionariedade é liberdade de ação 
administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbítrio é ação contrária ou excedente da lei. Ato 
discricionário, quando autorizado é legal e válido; ato arbitrário é sempre ilegítimo e inválido” (MEIRELLES, 
2013, p. 127). 
 
Elementos dos atos administrativos que podem ser discricionários: MOTIVO e CONTEÚDO/OBJETO. 
 
Obs.3: A autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera que o elemento FORMA também pode ser 
discricionário no caso de a lei prever mais de uma forma possível para praticar o mesmo ato. Além disso, 
também considera que a FINALIDADE pode ser discricionária se considerada em sentido amplo 
(correspondendo ao interesse público), mas nunca se considerada em sentido restrito (resultado específico 
do ato que decorre da lei) (PIETRO, 2018, p. 294). 
 
2.3 Limites da discricionariedade e controle judicial 
 
 O controle feito pelo Judiciário sob os atos administrativos limitar-se-á à análise da sua legitimidade, 
ou seja, verificar se aquele ato foi praticado dentro dos limites da lei (controle de legalidade). 
 Assim, em relação aos atos vinculados, o Poder Judiciário poderá examinar, em todos os seus 
aspectos, a conformidade do ato com a lei. Por outro lado, quanto aos atos discricionários, o controle judicial 
somente é possível quanto aos aspectos da legalidade, de modo que não pode haver interferência no 
mérito administrativo. Não pode adentrar na conveniência e oportunidade, mas somente verificar se está 
de acordo com a lei. 
 
Mérito Administrativo: É o aspecto do ato administrativo relativo à conveniência e 
oportunidade; só existe nos atos discricionários. Seria um aspecto do ato 
administrativo cuja apreciação é reservada à competência da Administração 
Pública. Dessa forma, o poder Judiciário não pode examinar o mérito dos atos 
administrativos (PIETRO, 2018, p. 297). 
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STJ (RMS 20481): Em relação ao controle jurisdicional do processo administrativo, 
a atuação do Poder Judiciário circunscreve-se ao campo da regularidade do 
procedimento, bem como à legalidade do ato demissionário, sendo-lhe defesa 
qualquer incursão no mérito administrativo, a fim de aferir o grau de conveniência 
e oportunidade. 
 
A doutrina moderna não aceita que o Poder Judiciário analise o mérito 
administrativo, mas permite a verificação da validade dos atos discricionários à luz 
da legalidade, das normas e dos princípios constitucionais inspiradores da função 
administrativa (CARVALHO, 2017, p. 143). 
 
Obs.: No caso da discricionariedade proveniente dos conceitos jurídicos indeterminados, o limite do mérito 
para fins de averiguação de sua legitimidade é o princípio da razoabilidade e proporcionalidade. Isto porque, 
o princípio da razoabilidade é princípio constitucional, e se ele viola o referido, ele é ilícito 
(ilicitude/ilegitimidade). Atente-te para o fato que, no exercício do controle, o Judiciário deverá restringir-se 
à declaração da ilegalidade daquele ato, não devendo/podendo fazer substituir-se pela Administração. 
 
Teorias elaboradas para fixar limites ao exercício do poder discricionário (PIETRO, 2018, p. 300): 
 
(1) Teoria do desvio de poder: o desvio ocorre quando a autoridade usa do poder discricionário para 
atingir fim diferente daquele que a lei fixou. Quando isso ocorre, fica o Judiciário autorizado a 
decretar a nulidade do ato; 
(2) Teoria dos motivos determinantes: quando a Administração indica os motivos que a levaram a 
praticar o ato, este somente será válido se os motivos forem verdadeiros. Para apreciar esse aspecto, 
o Judiciário terá que examinar os motivos, ou seja, os pressupostos de fato e as provas de sua 
ocorrência. 
 
CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONÁRIOS: 
(1) O Administrador está livre para agir diante de competência discricionárias, mas nos devidos parâmetros 
do Direito, sem prejudicar ou desrespeitar os direitos dos Administrados. 
(2) A discricionariedade deve ser entendida de forma ampla, a abarcar não só a ideia de mérito 
administrativo, mas de conceitos indeterminados e a sua compreensão a partir de princípios. 
(3) O Poder Judiciário, quando chamado a emitir controle jurisdicional sobre atos administrativos, deve 
inicialmente verificar se os atos são discricionários ou vinculados. 
. Se vinculado – o controle se efetiva tendo por base a LEGALIDADE; 
. Se discricionário – Deve ser apreciada a correspondência da NORMA + MÉRITO. 
(4) Existe corrente doutrinária que entende que o Judiciário NÃO pode analisar os atos administrativos 
discricionários de forma ampla, pois são expedidos segundo juízo de discricionariedade e oportunidade do 
administrador e se refere ao mérito administrativo. Por isso, outro poder que não o próprio que expediu o 
ato pode apreciá-lo, em face da separação dos poderes. 
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(5) É pacífico o entendimento de que o Judiciário NÃO pode apreciar o mérito dos atos administrativos; 
(6) Cresce na doutrina e jurisprudência o entendimento de que é possível ao Judiciário a análise dos atos 
discricionários para se evitar arbitrariedades, desde que NÃO seja modificado o mérito administrativo. 
(7) Há possibilidade de o Judiciário verificar, à luz da legalidade, a validade dos atos administrativos 
discricionários. 
 
 
3. PODERES EM ESPÉCIE 
 
PODER NORMATIVO PODER HIERÁRQUICO PODER DISCIPLINAR PODER DE POLÍCIA 
Refere-se à faculdade 
que tem o Chefe do 
Poder Executivo de 
expedir decretos que, 
em regra, possuem 
apenas a finalidade de 
explicar a lei. 
É uma decorrência da 
forma como se organiza a 
Administração Pública, 
havendo agentes ou 
órgãos cujas atuações se 
encontram subordinadas 
a outros agentes ou 
órgãos superiores.Autoriza a Administração 
Pública a aplicar penalidades 
aos servidores públicos e às 
demais pessoas sujeitas à 
disciplina administrativa. 
Dessa forma, somente está 
sujeito ao poder disciplinar 
aquele que possui algum 
vínculo específico com a 
Administração, seja funcional 
ou contratual. 
É destinado a disciplinar, 
restringir ou condicionar o 
exercício dos direitos 
individuais em prol dos 
interesses coletivos. 
 
3.1 Poder Normativo (ou Regulamentar) 
 
É a prerrogativa reconhecida à Administração Pública para editar atos administrativos gerais para a 
fiel execução das leis. Contudo, esse poder vai além da edição de regulamentos, pois abarca outros atos 
normativos, como deliberações, instruções, resoluções. 
No exercício do poder regulamentar, o Estado não inova no Ordenamento Jurídico, criando direitos 
e obrigações, o que a Administração faz é expedir normas que irão assegurar a fiel execução da lei, sendo 
esta última inferior. 
Seu fundamento para a competência do Presidente encontra-se no art. 84, IV, da CF/88 estende-se, 
por simetria, a Governadores e Prefeitos. 
O Poder Normativo é uma consequência do caráter relativo do princípio da separação dos poderes 
que, segundo a doutrina do checks and balances, permite a cada Poder o exercício de funções atípicas de 
forma a controlar o outro Poder. 
Segundo o autor Rafael Oliveira, “o poder normativo da Administração Pública pode ser exercido 
basicamente por meio da delegação legislativa ou do próprio poder regulamentar. Enquanto a delegação 
legislativa possibilita a prática de ato normativo primário, com força de lei (ex.: medidas provisórias e leis 
delegadas, previstas, respectivamente, nos arts. 62 e 68 da CRFB), o poder regulamentar encerra uma 
atividade administrativa, de cunho secundário.” (OLIVEIRA, 2018, p. 313). 
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Espécies de Regulamentos: 
 
“Primordialmente, saliente-se que Regulamento e Decreto são referências ao 
mesmo ato normativo. Isso porque o Regulamento é o ato normativo privativo do 
chefe do Poder Executivo e Decreto é a sua forma. Em outras palavras, pode-se 
dizer que o Regulamento é expedido por meio de um Decreto.” (CARVALHO, 2017, 
p. 125). 
 
 São as duas as espécies de regulamento existentes no Ordenamento Jurídico brasileiro: 
regulamentos executivos e os regulamentos autônomos: 
 
a) Regulamentos Executivos: 
● O regulamento executivo é norma geral e abstrata. É geral porque não tem destinatários 
determinados ou determináveis, atingindo quaisquer pessoas que se ponham nas situações 
reguladas; é abstrata porque dispõe sobre hipóteses que, se e quando verificadas no mundo 
concreto, gerarão as consequências abstratamente previstas; 
● São editados para fiel execução de lei; 
● NÃO inovam no Ordenamento jurídico. 
 
b) Regulamentos Autônomos: 
● O regulamento autônomo não se presta a detalhar a lei, mas sim substituem a Lei; 
● Os regulamentos autônomos podem inovar no Ordenamento Jurídico; 
● São considerados atos normativos primários, pois retiram sua força diretamente da Constituição e 
não se submetem à intermediação legislativa. 
 
Nesse sentido, preleciona o autor Matheus Carvalho (2019): 
 
“Os regulamentos autônomos são regulamentos que atuam substituindo a lei e têm 
o condão de inovar o ordenamento jurídico, determinando normas sobre matérias 
não disciplinadas em lei. São substitutos da lei e não facilitadores da lei, uma vez 
que são expedidos sem contemplar qualquer lei anterior.” 
 
 Os decretos autônomos se submetem ao controle de constitucionalidade direto. Assim, ao contrário 
do decreto meramente regulamentar (regulamento executivo), editado para detalhar a fiel execução da lei, 
o decreto autônomo (regulamento independente) está sujeito a controle de constitucionalidade. 
 Para a doutrina majoritária, “os regulamentos autônomos vedados no ordenamento jurídico 
brasileiro, a não ser pela exceção do art. 84, VI da CF”. Por outro lado, há doutrina trazendo como exemplos 
de regulamentos autônomos os artigos 103-B, §4º, I (CNJ) e art. 130-A, §2º, I (CNMP), ambos da Constituição 
Federal. Por isso, fique atento ao enunciado da questão, pois ambos os entendimentos podem ser 
considerados corretos na prova. 
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Ao lado dessas exceções supra, previstas expressamente na CF, o autor Rafael Oliveira entende ser 
possível admitir outros casos não expressos de poder normativo, a partir do princípio da juridicidade. 
 
Vamos esquematizar? 
REGULAMENTOS EXECUTIVOS REGULAMENTOS AUTÔNOMOS 
Explicita a lei para a sua fiel execução. Trata de questão ainda não prevista em lei. 
Art. 84, IV da CF. Art. 84, VI da CF – alterado com o advento da EC de 32. 
Art. 84. Compete privativamente ao 
Presidente da República: IV - sancionar, 
promulgar e fazer publicar as leis, bem como 
expedir decretos e regulamentos para sua 
fiel execução; 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da 
República: VI - dispor, mediante decreto, sobre: a) 
organização e funcionamento da administração federal, 
quando não implicar aumento de despesa nem criação 
ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções 
ou cargos públicos, quando vagos. 
NÃO inova na ordem jurídica. INOVA na ordem jurídica 
Ato normativo secundário. Ato normativo primário. 
Não Admite delegação. Admite delegação. 
 
REGULAMENTOS AUTÔNOMOS – CONTROVÉRSIAS: 
(Aprofundamento para subjetivas) 
● 1ª corrente: CONSTITUCIONALIDADE – Teoria dos Poderes implícitos: A 
administração tem a prerrogativa de suprir as omissões do legislativo por meio 
da edição de regulamentos que visem à concretização de seus deveres 
constitucionais. Hely Lopes. 
● 2ª corrente: INCONSTITUCIONALIDADE – Princípio da reserva de lei: A 
Administração só possui legitimidade para atuar se expressamente autorizada 
pelo legislador. Celso Antônio, Di Pietro, Carvalho Filho. 
 
 Por fim, destaca-se jurisprudência sobre o tema: 
 
É inconstitucional — por exorbitar os limites outorgados ao Presidente da 
República (CF/1988, art. 84, IV) e vulnerar políticas públicas de proteção a direitos 
fundamentais — norma de decreto presidencial, editado com base no poder 
regulamentar, que inova na ordem jurídica e fragiliza o programa normativo 
estabelecido pela Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento). ADI 6.119/DF, 
ADI 6.139/DF, ADI 6.466/DF, ADI 6.134 MC/DF, ADI 6.675 MC/DF, ADI 6.676 MC/DF, 
ADI 6.677 MC/DF, ADI 6.680 MC/DF, ADI 6.695 MC/DF, ADPF 581 MC/DF e ADPF 
586 MC/DF. 
 
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c) Regulamentos autorizados (delegados): Editados no exercício de função normativa delimitada em ato 
legislativo. 
 
É legítima — desde que observados os respectivos limites de controle externo, a 
precedência das disposições legais (princípio da legalidade) e as prerrogativas 
próprias conferidas aos órgãos do Poder Executivo — a edição de atos normativos 
por tribunais de contas estaduais com o objetivo de regulamentar 
procedimentalmente o exercício de suas competências constitucionais. STF. ADI 
4.872/PR, relator Ministro Marco Aurélio, redator do acórdão Ministro Gilmar 
Mendes, julgamento finalizado em 15.2.2023 (Info 1083). 
 
d) Regulamentos de necessidade: Produzidos em situação de emergência. 
 
Obs.1: Cuidado para não confundir Poder Regulamentar com Poder Regulatório! 
PODER REGULAMENTAR PODER REGULATÓRIO 
Competência privativa do chefe do executivo; Competência atribuída às entidades 
administrativas, com destaque para as agências 
reguladoras; 
Envolve a edição de normas gerais para fiel 
cumprimento da lei; 
Engloba o exercício de atividades normativas, 
executivas e judicantes; 
Conteúdo político. Conteúdo técnico.Atenção à jurisprudência: 
 
O exercício da atividade regulatória da Agência Nacional de Transporte Terrestre 
(ANTT) — especialmente as disposições normativas que lhe conferem 
competência para definir infrações e impor sanções e medidas administrativas 
aplicáveis aos serviços de transportes — deve respeitar os limites para a sua 
atuação definidos no ato legislativo delegatório emanado pelo Congresso 
Nacional. STF. ADI 5.906/DF, relator Ministro Marco Aurélio, redator do acórdão 
Ministro Alexandre de Moraes, julgamento virtual finalizado em 3.3.2023. 
 
São ilegais as disposições da Resolução da Diretoria Colegiada da ANVISA n. 
96/2008 que, contrariando regramentos plasmados em lei federal, especialmente 
a Lei n. 9.294/1996, impõem obrigações e condicionantes às peças publicitárias 
de medicamentos. O poder normativo conferido às agências reguladoras, por sua 
vez, não lhes atribui função legiferante, competindo-lhes, tão somente, especificar, 
sob o ângulo técnico, o conteúdo da lei objeto de regulamentação, sem espaço para 
suplantar-lhe na criação de direitos ou obrigações, especialmente quando suas 
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disposições contrariarem regras estampadas em ato legislativo formal. STJ. REsp 
2.035.645-DF, Rel. Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, por 
unanimidade, julgado em 13/8/2024, DJe 15/8/2024. (Info 821 STJ) 
 
Deslegalização 
Consiste na possibilidade do Poder Legislativo, através de lei, transferir para a Administração Pública a 
competência para editar normas sobre assuntos cuja complexidade e velocidade de transformação exigem 
uma nova dinâmica normativa, que possibilita inclusive, o exercício de discricionariedade técnica. A questão 
deixa de ser tratada pela lei e passa a ser tratada pelo ato administrativo. 
Com efeito, consiste a deslegalização “na retirada, pelo próprio legislador, de certas matérias, do domínio da 
lei (domaine de la loi) passando-as ao domínio do regulamento (domaine de lordonnance)” (MOREIRA NETO, 
Diogo de Figueiredo. Agências reguladoras, In: Mutações do direito administrativo, Rio de Janeiro: Ed. 
Renovar, 2007, p. 218) 
 
Considerações importantes: 
● O STF admite, desde que ocorra dentro dos parâmetros estabelecidos na lei. 
● A lei que promove a deslegalização deve definir os parâmetros dentro dos quais a administração 
deve atuar. 
● A deslegalização surge como instrumento de atuação para as agências reguladoras. 
 
3.2 Poder Hierárquico 
 
 É poder de estruturação interna da atividade pública (dentro da mesma pessoa jurídica), de modo 
que NÃO existe manifestação de hierarquia externa. Não se pode falar em hierarquia entre pessoas jurídicas 
de órgãos diferentes. 
 Trata-se, portanto, de relação de subordinação administrativa entre agentes públicos, que pressupõe 
o escalonamento vertical de funções no interior da organização administrativa. Ou seja, é o poder de 
distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes, estabelecendo 
a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal. 
Verbos: ordenar, fiscalizar, orientar, avocar, delegar, anular, sustar. 
 
De acordo com o autor Matheus Carvalho: 
 
“A hierarquia é característica atinente à função administrativa do Estado, seja ela 
exercida tipicamente pelo Poder Executivo, ou pelos outros poderes estatais, de 
forma atípica. Sendo assim, não se fundamenta na hierarquia o exercício das 
funções jurisdicionais ou legislativas do Estado.” (CARVALHO, 2017, p. 130). 
 
Subordinação e vinculação 
 No âmbito da organização administrativa, existem relações de subordinação e de vinculação que não 
se confundem. A relação de subordinação decorre naturalmente da hierarquia existente no interior dos 
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órgãos e das entidades administrativas, pois há hierarquia em toda e qualquer desconcentração 
administrativa, seja entre órgãos da Administração Direta, seja no interior de determinada entidade da 
Administração Indireta. Portanto, a subordinação tem caráter interno, não havendo que falar em 
subordinação nas relações interadministrativas. 
 Por outro lado, a relação de vinculação é encontrada entre entidades da Administração Indireta e os 
respectivos entes federados. Entre pessoas jurídicas distintas, em razão da autonomia dessas entidades. 
Assim, não existe hierarquia, mas apenas os controles previstos expressamente a legislação (vinculação). 
Trata-se de relação externa, envolvendo pessoas jurídicas dotadas de personalidade jurídica própria e 
autonomia. 
 Em resumo: não existe hierarquia entre a Administração Direta e as entidades componentes da 
Administração Indireta (existe controle ministerial/finalístico/tutela). O poder hierárquico também não é 
exercido sobre os órgãos consultivos. 
 
Os órgãos administrativos consultivos, embora incluídos na hierarquia administrativa para fins 
disciplinares, fogem à relação hierárquica. Também NÃO há hierarquia nas funções típicas jurisdicionais e 
legislativa. 
 
O poder hierárquico confere uma série de prerrogativas aos agentes públicos hierarquicamente 
superiores em relação aos seus respectivos subordinados, a saber: 
● Ordens, a serem cumpridas por todos os subordinados; 
● Controle ou fiscalização; verificação do cumprimento por parte dos subordinados das ordens 
administrativas e das normas vigentes; 
● Alteração de competências via delegação ou avocação; 
● Rever atos praticados pelos subordinados para anulá-los, quando ilegais, ou revogá-los por 
conveniência e oportunidade, nos termos da respectiva legislação; 
● Resolução de conflitos de atribuições: prerrogativa de resolver, na esfera administrativa, conflitos 
positivos ou negativos de atribuições dos órgãos e agentes subordinados; 
● Disciplinar: apurada eventual irregularidade na atuação funcional do subordinado, a autoridade 
superior, após o devido processo legal, garantindo a ampla defesa e o contraditório, deverá aplicar 
as sanções disciplinares tipificadas na legislação. 
 
Delegação x Avocação: a hierarquia justifica as hipóteses de avocação e delegação de competência. 
 
a) Delegação: A delegação de atribuições, uma das manifestações do poder hierárquico, é o ato de conferir 
a outro servidor atribuições que, originalmente, eram de competência da autoridade delegante. 
● Extensão de atribuições de um órgão a outro de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior. 
● O ato de delegação de competência, revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante, decorre 
do poder hierárquico, mas não precisa ser hierarquicamente subordinado. 
● Cláusula de Reserva: O agente delegante NÃO perde a competência delegada. 
● MS: Autoridade competente → Agente que praticou (Súmula 510 STF). 
 
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Súmula n. 510, STF - Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência 
delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial. 
 
Com base nessa orientação, no julgamento do MS 24.732 MC/DF, o STF decidiu que 
o foro da autoridade delegante não se transmite a autoridade delegada. Assim, se 
o ato foi praticado pela autoridade delegada, qualquer medida judicial proposta 
contra este ato deverá respeitar o foro da autoridade delegada (Ricardo Alexandre, 
2019). 
 
● Nos termos propostos pela Lei nº 9.784, é vedada a delegação e avocação: 
✔ Casos de competência exclusiva definida em lei; 
✔ Para decisão de recurso administrativo; 
✔ Para edição de atos normativos. 
 
Método para gravar: CE (competência exclusiva); NO (normativos) RA (recurso) → CENORA 
 
b) Avocação: A avocação é fenômeno inverso ao da delegação e consiste na possibilidade de o superior 
hierárquico trazer parasi temporariamente o exercício de competências legalmente estabelecidas para 
órgão ou agente hierarquicamente inferior. Destacamos que, ao contrário da delegação, não cabe avocação 
VENCERfora da linha hierárquica , uma vez que a utilização do instituto depende de um poder de vigilância e 
controle
 
somente existente nas relações hierarquizadas. 
● O chefe chama para si, de forma temporária, a competência que seria de agente subalterno. 
● A avocação é medida excepcional. 
● A excepcionalidade da avocação nos permite concluir que ela sempre deverá ser temporária. 
 
É importante a leitura dos artigos 11 a 17 da Lei nº 9784/99, pois muitas vezes as provas cobram a 
literalidade dos artigos: 
 
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos a 
que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação legalmente 
admitidos 
 
Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento 
legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que 
estes não lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em 
razão de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. 
Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de 
competência dos órgãos colegiados aos respectivos presidentes 
 
Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: 
I - a edição de atos de caráter normativo 
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II - a decisão de recursos administrativos 
III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. 
 
Art. 14. O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial. 
§ 1o O ato de delegação especificará as matérias e poderes transferidos, os limites 
da atuação do delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível, 
podendo conter ressalva de exercício da atribuição delegada. 
 
§ 2o O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante. 
 
§ 3o As decisões adotadas por delegação devem mencionar explicitamente esta 
qualidade e considerar-se-ão editadas pelo delegado. 
Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes 
devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a 
órgão hierarquicamente inferior. 
Art. 16. Os órgãos e entidades administrativas divulgarão publicamente os locais 
das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente 
em matéria de interesse especial. 
Art. 17. Inexistindo competência legal específica, o processo administrativo deverá 
ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierárquico para decidir. 
 
Caiu em prova Delegado SC/2024 da FGV! Ao aprofundar os seus estudos acerca do direito 
administrativo, Carlota observou que existem diversas manifestações do poder hierárquico, entre as 
quais é correto apontar a avocação temporária de competência. (item correto) 
 
3.3 Poder Disciplinar 
 
“O Poder Disciplinar trata da atribuição pública de aplicação de sanções àqueles 
que estejam sujeitos à disciplina do ente estatal interna. Com efeito, é o poder de 
aplicar sanções e penalidades, apurando infrações dos, como é o exemplo daqueles 
particulares que celebraram contratos com servidores ou outros que são 
submetidos à disciplina da Administração, ou seja, a todos aqueles que tenham 
vínculo de natureza especial com o Estado o Poder Público. A função deste poder 
é sempre aprimorar a prestação do serviço público punindo a malversação do 
dinheiro público ou a atuação em desconformidade com a lei.” (CARVALHO, 2017, 
p. 130). 
 
Dessa forma, o Poder Disciplinar consiste na possibilidade de a Administração aplicar punições àqueles que 
possuem algum vínculo específico com a Administração, seja de natureza funcional ou contratual. 
 
Considerações importantes: 
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● As sanções NÃO podem ser aplicadas a particulares, devendo existir um vínculo de natureza especial. 
● É um poder interno, não permanente e discricionário. Na verdade, é vinculado quanto ao dever de 
punir e discricionário quanto à seleção da pena aplicável. 
ATENÇÃO!!! Súmula 650-STJ: A autoridade administrativa não dispõe de 
discricionariedade para aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando 
caracterizadas as hipóteses previstas no art. 132 da Lei nº 8.112/90. STJ. 1ª Seção. 
Aprovada em 22/09/2021. 
● A aplicação de qualquer uma dessas penalidades exige instauração de prévio processo administrativo 
com garantia de contraditório e ampla defesa, sob pena de nulidade da punição. 
● O Poder Disciplinar pode decorrer do Poder Hierárquico, haja vista tratar-se a hierarquia de uma 
espécie de vinculação especial, mas também pode decorrer dos contratos celebrados pela 
Administração Pública, sejam regidos pelo direito público ou pelo direito privado. 
● É um poder interno, sancionatório, por meio do qual a administração pública pode aplicar sanção às 
pessoas a este vinculado. 
 
O poder disciplinar é um poder sancionatório, mas nem toda sanção decorre do poder disciplinar. O poder 
disciplinar pressupõe a existência de um vínculo especial entre o Estado e o sujeito que está sendo punido; 
caso contrário, estaremos diante da manifestação do poder de polícia. Assim, quando o Estado pune pessoas 
que têm um vínculo específico com ele, trata-se de uma manifestação do poder disciplinar. Por outro lado, 
quando o Estado sanciona particulares que não possuem esse vínculo, está exercendo o poder de polícia. 
Ex. sanção aplicada ao servidor público (vínculo específico) → poder disciplinar. 
Ex. aplicação de multa ao particular → (sem vínculo) manifestação do poder de polícia. 
 
Engloba duas situações: 
● Relações funcionais travadas com agentes públicos, independentemente da natureza do vínculo – 
legal ou negocial. 
● Particulares inseridos em relações jurídicas especiais com a administração, mas que não são 
considerados agentes públicos. Ex.: aplicação de multa contratual à empresa contratada pela 
Administração, sanções aplicadas aos alunos de escola pública e aos usuários de biblioteca pública 
etc. 
 
STF: É impossível substituir o mérito administrativo pelo Poder Judiciário, estando o controle limitado à 
legalidade das sanções aplicadas. 
 
ATENÇÃO: É lição comum na doutrina que o poder disciplinar é exercido de forma discricionária. A afirmação 
deve ser analisada com bastante cuidado no que concerne ao seu alcance. Caso o indivíduo sob disciplina 
administrativa cometa infração, não restará qualquer opção ao gestor senão aplicar-lhe a penalidade 
legalmente prevista, ou seja, a aplicação da pena é ato vinculado. A discricionariedade, quando existente, é 
relativa à graduação da penalidade ou à escolha entre as sanções legalmente cabíveis, uma vez que no 
direito administrativo não predomina o princípio da pena específica (que corresponde à necessidade de 
prévia definição em lei da infração funcional e da exata sanção cabível). 
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3.4 Poder de Polícia 
 
a) Conceito: O poder de polícia consiste na prerrogativa que tem o Estado de restringir, frenar, limitar a 
atuação do particular em razão do interesse público. É fruto da compatibilização do interesse público em 
face do privado. 
 
 Tenha em mente que o poder de polícia não é um poder interno. Decorre da supremacia do interesse 
público, não dependendo para sua manifestação de nenhum vínculo especial (ao contrário do que exige o 
poder disciplinar). 
 
Definição: art. 78 CTN - Considera-se poder de polícia atividade da administração 
pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a 
prática de ato ou abstençãode fato, em razão de interesse público concernente 
à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do 
mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou 
autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à 
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
 
b) Natureza dos Atos: É poder negativo, mas em alguns casos também é positivo. Ex: Exigência para o 
proprietário conferir função social à propriedade. 
 
Pode-se citar alguns exemplos que demonstram a dimensão da multiplicidade de situações em que 
o poder de polícia é empregado: 
✔ Apreensão de mercadoria estragada em depósito alimentício; 
✔ Suspensão de atividades lesivas ao meio ambiente; 
✔ Fiscalização exercida sobre pessoas físicas ou jurídicas pelos conselhos de fiscalização profissional; 
✔ Apreensão de mercadoria ilegal na alfândega; 
✔ Interdição de um estabelecimento que viole normas sanitárias; 
✔ Aplicação de uma multa a restaurante que infringiu normas ligadas à proteção da saúde pública; 
✔ Lavratura de auto de infração contra empresa que violou normas relativas à vigilância sanitária; 
✔ Demolição de edifício particular que ameaçava ruir; 
✔ Expedição de porte de arma de fogo. 
 
c) Sentidos do Poder de Polícia: 
(1) Sentido amplo: compreende toda e qualquer atuação estatal restritiva à liberdade e propriedade; 
(2) Sentido restrito: diretamente relacionada ao exercício da função administrativa. 
Pode ser: 
● Preventiva. Ex.: quando trata de disposições genéricas e abstratas como, por exemplo, as 
portarias e regulamentos que se materializam nos atos que disciplinam horário para 
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funcionamento de determinado estabelecimento, proíbem desmatar área de proteção 
ambiental, soltar balões, entre outros. 
● Repressiva: ao praticar atos específicos observando sempre a obediência à lei e aos 
regulamentos, como por exemplo, dissolver passeata tumultuosa, apreender revistas 
pornográficas, aplicação de multa etc. 
● Fiscalizadora: quando previne eventuais lesões, como, por exemplo, vistoria de veículos, 
fiscalização de pesos e medidas entre outros. 
 
A atuação pode ensejar obrigações negativas (não fazer) ou positivas (fazer). 
 
d) Polícia Judiciária x Administrativa 
● Judiciária – incide sobre as pessoas, infrações criminais. 
⋅ Não se exaure em si mesma; 
⋅ Incide sobre os próprios indivíduos; 
⋅ Predominantemente repressiva. 
● Administrativa – incide sobre bens e direitos, infrações administrativas e se manifesta na edição de 
atos administrativos. 
⋅ Exaure-se em si mesma; 
⋅ Incide sobre bens e direitos; 
⋅ Eminentemente preventiva. 
 
Vamos esquematizar? 
POLÍCIA JUDICIÁRIA X POLÍCIA ADMINISTRATIVA 
JUDICIÁRIA 
Incide sobre as pessoas, trata de infrações 
criminais. 
● Não se exaure em si mesma; 
● Incide sobre os próprios indivíduos; 
● Predominantemente repressiva. 
ADMINISTRATIVA 
Incide sobre bens e direitos, trata de infrações 
administrativas e se manifesta na edição de 
atos administrativos. 
● Exaure-se em si mesma;VENCER 
● Incide sobre bens e direitos; 
● Eminentemente preventiva. 
 
PODER DE POLÍCIA X PODER DAS POLÍCIAS (PODER POLICIAL) 
(STJ, HC 830.530-SP, julgado em 27/9/2023) 
Poder de Polícia Poder das Polícias ou Poder Policial 
“Conceito de direito administrativo previsto no art. 
78 do Código Tributário Nacional e explicado pela 
doutrina como "atividade do Estado consistente em 
limitar o exercício dos direitos individuais em 
“É típico dos órgãos policiais, é marcado pela 
possibilidade de uso direto da força física para fazer 
valer a autoridade estatal, o que não se verifica nas 
demais formas de manifestação do poder de polícia, 
que somente são legitimadas a se valer de 
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benefício do interesse público". (PODER DE POLÍCIA 
ADMINISTRATIVA). 
mecanismos indiretos de coerção, tais como multas 
e restrições administrativas de direitos.” (PODER DE 
POLÍCIA JUDICIÁRIA). 
 
PODER DE POLÍCIA X FUNÇÃO DE POLÍCIA 
(Diogo de Figueiredo Moreira) 
Poder de Polícia Função de Polícia 
Exercício pelo legislador e compreende a criação de 
limites e condições às liberdades e aos direitos. 
Exercida pelo administrador, restringindo-se à 
aplicação da lei. 
 
SUPREMACIA GERAL X SUPREMACIA ESPECIAL 
. Supremacia Geral: O exercício do poder de polícia tem por destinatários todos os particulares que se 
submetem à autoridade estatal. 
. Supremacia Especial: Quando os administrados travam relações jurídicas específicas com o Estado. 
 
* Inicialmente, entendia-se que essas relações de sujeição especial ficavam excluídas do Direito, sendo 
desnecessário observar o devido processo legal. A doutrina moderna entende que se aplica o princípio da 
legalidade a tais relações, mas de forma mais flexível, reconhecendo-se maior liberdade à atuação 
administrativa. 
* A distinção entre supremacia geral e especial é usada para definir poder de polícia (geral) e disciplinar 
(especial). 
 
e) Ciclos do Poder de Polícia x Delegação do Poder de Polícia 
O Poder de Polícia compreende 4 ciclos: 
(1) Ordem de Polícia 
(2) Consentimento de Polícia 
(3) Fiscalização de Polícia 
(4) Sanção de Polícia 
 
(1) ORDEM DE POLÍCIA: é o preceito legal básico que dá validade à limitação prevista, para que não se 
pratique ato que lesionará o interesse público ou para que não deixe de fazer algo que evitará a lesão 
ao interesse público. Ex: Código de Trânsito Brasileiro que contém normas genéricas e abstratas para 
a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação. 
 
(2) CONSENTIMENTO DE POLÍCIA: é o ato administrativo que confere anuência ao exercício de atividade 
ou ao uso de propriedade. 
Pode ser: 
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⋅ Licença: ato vinculado; 
⋅ Autorização: ato discricionário. 
 
Classificação das licenças ou autorizações: 
▪ Licença ou autorização por operação: O ato se esgota com a sua emissão, sem estabelecer relação 
jurídica permanente entre particular e Estado. Ex: Licença para construir edifício; 
▪ Licença ou autorização operativa (ou de funcionamento): estabelece relação jurídica especial e 
duradoura entre o particular e o Estado. Ex: Emissão da carteira corporifica à vontade o Poder 
Público. 
 
(3) FISCALIZAÇÃO DE POLÍCIA: é a verificação se as ordens de polícia estão sendo cumpridas (se não 
está sendo exercida uma atividade vedada ou se uma atividade consentida está sendo executada 
dentro dos limites estabelecidos). Ex: Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar 
se há respeito à velocidade estabelecida em lei. 
 
(4) SANÇÃO DE POLÍCIA: é a fase em que, verificada afronta à ordem de polícia, é aplicada a pena de 
polícia. Ex: aplicação das multas de trânsito. 
 
Obs.: LEGISLAÇÃO (ORDEM DE POLÍCIA) e FISCALIZAÇÃO são as únicas fases que sempre existirão num ciclo 
de polícia; O CONSENTIMENTO nem sempre estará presente, pois há atos que, embora sem consentimento, 
são aplicados por previsão legal. 
 
Limites ao poder de polícia: princípio da legalidade; princípio da proporcionalidade (necessário, 
adequado e proporcional em sentido estrito); núcleo essencial dos direitos individuais; o limite do limite 
(limitação de liberdades públicas). 
 
O poder de polícia pode ser delegado? 
 
O Poder de Polícia é considerado atividade típica de Estado e, portanto, somente pode ser exercido pelas 
pessoas jurídicas de direito público componentes da Administração Direta ou da Administração Indireta. 
Nesse sentido, para o STJ e doutrina amplamente majoritária, as atividades de ordem de polícia e de 
aplicação de sanções derivam de indiscutível poder coercitivo do Estado e, justamentepor isso, NÃO 
poderiam ser delegadas a pessoas jurídicas de direito privado. Por outro lado, as atividades de 
consentimento e fiscalização (2º e 3º ciclos do Poder de Polícia) seriam compatíveis com a natureza de uma 
sociedade de economia mista, sendo, em tese, passíveis de delegação. 
No entanto, embora a doutrina seja praticamente uníssona no sentido de que somente os ciclos de 
fiscalização e consentimento do Poder de Polícia podem ser delegados às pessoas jurídicas de direito privado 
integrantes da Administração Pública, em entendimento do Plenário do STF, no bojo (RE) 633782, com 
repercussão geral reconhecida (Tema 532), a Corte fixou a seguinte tese: “É constitucional a delegação do 
poder de polícia, por meio de lei, à pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração 
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http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4005451&numeroProcesso=633782&classeProcesso=RE&numeroTema=532
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Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de 
atuação própria do Estado e em regime não concorrencial”. 
Nesse sentido, para o STF, além da fiscalização e do consentimento, no âmbito do ciclo de polícia, a sanção 
também poderia ser delegada! 
 
“Por maioria, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que é 
constitucional a delegação da atividade de policiamento de trânsito à Empresa de 
Transporte e Trânsito de Belo Horizonte – BHTrans, INCLUSIVE QUANTO À 
APLICAÇÃO DE MULTAS. A decisão se deu na sessão virtual encerrada em 23/10, 
no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 633782, com repercussão geral 
reconhecida (Tema 532). O relator destacou que, no julgamento do RE 658570, o 
STF decidiu que o poder de polícia não se confunde com segurança pública. Assim, 
seu exercício não é prerrogativa exclusiva das entidades policiais. Segundo ele, a 
fiscalização do trânsito com aplicação de sanções administrativas constitui mero 
exercício de poder de polícia. "Verifica-se que, em relação às estatais prestadoras 
de serviço público de atuação própria do Estado e em regime de monopólio, não 
há razão para o afastamento do atributo da coercibilidade inerente ao exercício 
do poder de polícia, sob pena de esvaziamento da finalidade para a qual aquelas 
entidades foram criadas", concluiu.” Fonte: site do STF. 
 
● Poder de Legislar – Indelegável; 
● Fiscalização – Delegável; 
● Atos de consentimento – Delegável; 
● Aplicar sanções – Delegável (STF). 
 
ATENÇÃO!!! Cumpre ressaltar a única fase do ciclo de polícia que, por sua natureza, é absolutamente 
indelegável: a ordem de polícia, ou seja, a função legislativa. Os atos de consentimento, de fiscalização e de 
aplicação de sanções podem ser delegados a estatais que, à luz do entendimento desta Corte, possam ter um 
regime jurídico próximo daquele aplicável à Fazenda Pública. 
 
f) Atributos do Poder de Polícia: 
 
1. DISCRICIONARIEDADE: Consiste na liberdade conferida pelo legislador ao administrador para 
escolher o melhor momento de atuação ou a sanção mais adequada. Porém, o poder de polícia 
também pode se manifestar por atos vinculados. Ex: Licenças para construir. 
 
Tema relevante: discricionariedade dos atos administrativos e Doutrina Chenery → Por essa teoria, o 
Judiciário não pode anular um ato administrativo sob o argumento de que a AP não se valeu da melhor 
metodologia técnica. Surgiu do julgamento do caso SEC (CVM americana) x Chenery Corp. pela Suprema 
Corte norte-americana. O fundamento para tanto é que em temas envolvendo questões técnicas e 
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http://stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=4005451&numeroProcesso=633782&classeProcesso=RE&numeroTema=532
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complexas, os Tribunais não possuem a qualificação necessária para concluir se os critérios adotados pela 
AP são corretos ou não. Somente a própria AP é que tem um corpo técnico competente para tanto. Tal 
doutrina foi usada pelo STJ para deferir pedido de suspensão de segurança contra decisão judicial que havia 
suspendido o reajuste de tarifas do transporte público (Ag. Int. na SLS 2.240/SP). 
 
Cuidado em uma prova discursiva! 
Para a doutrina tradicional, encampada por Hely Lopes Meirelles, uma das características do poder de polícia 
é a discricionariedade. De fato, entende-se que a discricionariedade é a regra apresentada nos atos 
decorrentes do exercício do poder de polícia. Ou seja, a princípio, os atos de polícia são praticados pelo 
agente público, no exercício de competência discricionária, podendo definir a melhor atuação nos limites e 
contornos autorizados pela lei. (Leve isso com você para a prova objetiva!) 
No entanto, não se pode dizer que o poder de polícia é sempre discricionário, porque ele também pode se 
manifestar por atos vinculados, como, por exemplo, as licenças para construção. Nesses casos, a lei 
estabelece requisitos objetivos para a concessão da licença e, uma vez cumpridos os requisitos legais, o 
particular terá direito subjetivo à concessão do alvará pleiteado, sem que o agente público tenha qualquer 
margem de escolha. Ante o exposto, contemplamos que o poder de polícia pode se manifestar tanto por atos 
vinculados quanto por atos discricionários. 
Nas palavras do professor Ricardo Alexandre: A discricionariedade consiste na liberdade de escolha da 
autoridade pública sobre a conveniência e oportunidade do exercício do poder de polícia. No entanto, 
embora a discricionariedade dos atos de polícia seja a regra, em algumas situações o exercício do poder de 
polícia é vinculado, não deixando margem para que a autoridade responsável possa fazer qualquer tipo de 
opção. A título de exemplo, comparemos os atos de concessão de alvará de licença e de autorização, 
respectivamente. No caso do alvará de licença, o ato é vinculado, o que significa que a licença não poderá 
ser negada quando o requerente preencher os requisitos legais para sua obtenção. (Direito Administrativo 
Esquematizado). 
 
2. AUTOEXECUTORIEDADE: Prerrogativa da administração de implementar seus atos sem a 
participação do Judiciário. O contraditório é diferido, pois em caso excepcional, a Administração 
pode praticar ato de polícia para impedir prejuízo à coletividade, conferindo direito de defesa após 
a prática do ato. 
 
Obs.: Alguns atos de polícia NÃO possuem o atributo, a exemplo da multa que não é adimplida e a respectiva 
cobrança ocorre por execução fiscal. 
 
EXECUTORIEDADE X EXIGIBILIDADE 
. Executoriedade (executoriedade propriamente dita ou direta): o Administrador utiliza meios diretos de 
coerção para implementar a vontade administrativa. 
. Exigibilidade (executoriedade indireta): meios indiretos de coerção. 
 
É necessário previsão legal expressa para reconhecer a autoexecutoriedade? 
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▪ 1ª corrente: Depende de lei ou do caráter emergencial da medida. Di Pietro, Celso Antônio, José 
dos Santos Carvalho Filho. 
▪ 2ª corrente: A executoriedade é regra e só pode ser afastada por expressa vedação legal. Hely 
Lopes, Diogo de Figueiredo. 
 
A autoexecutoriedade NÃO significa arbitrariedade, pois a atuação administrativa sempre deverá 
observar a juridicidade (regras e princípios no ordenamento jurídico). 
 
💣 TEMA RELEVANTE: A administração pública possui interesse de agir para tutelar em juízo atos em 
que ela poderia atuar com base em seu poder de polícia 
 
Um dos atributos do poder de polícia é a autoxecutoriedade. Isso significa que a 
Administração Pública pode, com os seus próprios meios, executar seus atos e 
decisões, sem precisar de prévia autorização judicial. A Administração,contudo, 
pode, em vez de executar o próprio ato, ingressar com ação judicial pedindo que 
o Poder Judiciário determine essa providência ao particular. Ex: diante de uma 
irregularidade grave, a Administração Pública poderia, em tese, interditar o 
estabelecimento. Se ela, em vez de executar esta ordem diretamente, ajuíza ação 
pedindo que o Poder Judiciário determine essa providência, tal ação não pode ser 
julgada extinta por falta de interesse de agir. A autoexecutoriedade não retira da 
Administração Pública a possibilidade de valer-se de decisão judicial que lhe 
assegure a providência fática que almeja, pois nem sempre as medidas tomadas 
pelo Poder Público no exercício do poder de polícia são suficientes. STJ. 2ª Turma. 
REsp 1651622/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 28/03/2017. 
 
3. COERCIBILIDADE (OU EXIGIBILIDADE): Impõem restrições ou condições a serem cumpridas pelos 
particulares. Há atos que são despidos de coercibilidade, a exemplo da licença solicitada pelo 
particular. 
 
g) Prazo para aplicar penalidades: 
 
 As sanções decorrentes do poder de polícia devem respeitar um prazo prescricional de 5 (cinco) anos. 
Neste sentido, a Lei nº 9.873/99, em seu art. 1°, define que: 
 
"Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e 
indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em 
vigor, contados da data da pratica do ato ou, no caso de infração permanente ou 
continuada, do dia em que tiver cessado". 
 
Verifica-se, portanto, que o ente estatal deve respeitar o prazo quinquenal de prescrição para 
aplicação de sanções de polícia, tendo início a contagem do prazo com a prática do ato lesivo pelo particular 
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ou da cessação da conduta continuada que configure infração de caráter permanente, ressalvadas a situação 
de o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, uma vez que, nestes casos, a 
prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. 
 Se não houver lei estadual ou municipal prevendo o prazo prescricional da sanção de polícia, este 
prazo será de 5 anos, com base no art. 1º do Decreto 20.910/32. 
Ademais, cumpre ressaltar que a legislação prevê a possibilidade de prescrição intercorrente, trienal, 
diante da inércia da Administração Pública no julgamento do processo administrativo. Corroborando ao 
exposto, dispõe o art. 1°, §1° da Lei nº 9.873/99. 
 
"Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três 
anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício 
ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da 
responsabilidade funcional de corrente da paralisação, se for o caso". 
 
Obs.: Qual é o prazo para aplicação de sanções administrativas pelo Tribunal de Contas da União? De acordo 
com o STF, o prazo é quinquenal: 
 
Com exceção do ressarcimento de valores pleiteados pela via judicial decorrentes 
da ilegalidade de despesa ou da irregularidade de contas, as sanções 
administrativas aplicadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) são 
prescritíveis, aplicando-se os prazos da Lei 9.873/1999. 
Em regra, as ações de ressarcimento ao erário submetem-se à prescrição, salvo 
aquelas fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei 8.429/1992 (vide Tema 
897 RG). Isso inclui todas as demandas que envolvam a pretensão estatal de ser 
ressarcido pela prática de qualquer ato ilícito, seja de natureza civil, administrativa 
ou penal, ressalvadas as exceções constitucionais (CF/1988, art. 5º, XLII e XLIV) e, 
como dito, a prática de ato doloso de improbidade administrativa (excluindo-se os 
atos ímprobos culposos, que se submetem à regra prescricional). 
Nesse contexto, a jurisprudência desta Corte repele a imprescritibilidade de 
pretensões punitivas do TCU, de modo que a aplicabilidade de suas sanções 
administrativas sofre os efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com 
os prazos previstos em lei. No caso, é regulada integralmente pela Lei 9.873/1999, 
que estabelece o prazo de cinco anos da ação punitiva da Administração Pública 
federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar 
infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de 
infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. STF. MS 36.990 
AgR/DF, relator Ministro Ricardo Lewandowski, julgamento em 28.3.2023. 
 
h) Poder de polícia delegável e indelegável: 
 
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 Nos dizeres dos autores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, a doutrina tem dividido os meios de 
atuação da polícia administrativa em dois grupos: Poder de Polícia Originário e Poder de Polícia Delegado. 
Conforme os autores: 
● Poder de Polícia Originário: É aquele exercido pelas pessoas políticas do Estado (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios), alcançando os atos administrativos provenientes de tais pessoas; 
● Poder de Polícia Delegado: É aquele executado pelas pessoas administrativas do Estado, integrantes 
da chamada Administração Indireta. Diz-se delegado porque esse poder é recebido pela entidade 
estatal a qual pertence. 
 
Obs.: Considerações sobre a multa de trânsito (sua aplicação decorre do exercício do Poder de Polícia) 
● Aplicação da multa: natureza autoexecutória, podendo a Administração impor penalidade 
pecuniária ao administrado, sem a necessidade de recorrer ao Judiciário. 
● Cobrança da multa: Acaso NÃO paga no vencimento, a cobrança da multa NÃO é dotada de 
autoexecutoriedade, devendo a Administração valer-se de instrumentos próprios para viabilizar a 
cobrança. 
 
Atenção à atuação das Guardas Municipais! 
A CF 88 estabelece em seu art. 144, §8º que “Os Municípios poderão constituir guardas municipais 
destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”. 
Nesse sentido, o STF (2015) entendeu que é constitucional a atribuição às guardas municipais do 
exercício do poder de polícia de trânsito, inclusive para a imposição de sanções administrativas 
legalmente previstas (ex.: multas de trânsito). 
 
As guardas municipais, desde que autorizadas por lei municipal, têm competência para 
fiscalizar o trânsito, lavrar auto de infração de trânsito e impor multas. 
STF. Plenário. RE 658570/MG, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão 
Min. Roberto Barroso, julgado em 6/8/2015 (repercussão geral) (Info 793). 
 
 Posteriormente, no julgamento da ADPF 995/DF (2023), a Corte reconheceu as Guardas 
Municipais como integrantes do sistema de segurança pública, destacando a necessidade de uma 
atuação conjunta e integrada das diversas forças policiais e das Guardas Municipais dentro do Sistema 
Único de Segurança Pública (SUSP), conforme estabelecido pela Lei nº 13.675/2018. 
 
As guardas municipais são reconhecidamente órgãos de segurança pública e 
aquelas devidamente criadas e instituídas integram o Sistema Único de 
Segurança Pública (SUSP). É necessária a união de esforços para o combate à 
criminalidade organizada e violenta, não se justificando, nos dias atuais da 
realidade brasileira, a atuação separada e estanque de cada uma das Polícias 
Federal, Civis e Militares e das Guardas Municipais. Isso porque todas fazem 
parte do Sistema Único de Segurança Pública. Essa nova perspectiva de atuação 
na área de segurança pública fez com que o STF, no julgamento do RE 
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846.854/SP, reconhecesse que as Guardas Municipais executam atividade de 
segurança pública (art. 144, § 8º, da CF/88), essencial ao atendimento de 
necessidades inadiáveis da comunidade (art. 9º, § 1º). O reconhecimentodessa 
posição institucional de órgão de segurança pública autorizou o Congresso 
Nacional a editar a Lei nº 13.675/2018, na qual as Guardas Municipais são 
inseridas como integrantes operacionais do Sistema Único de Segurança Pública 
(art. 9º, § 1º, VII). Desse modo, de acordo com a Constituição, a lei e a 
jurisprudência do STF, a Guarda Municipal é órgão de segurança pública, 
integrante do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). STF. Plenário. ADPF 
995/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 28/8/2023 (Info 1105). 
 
 Por sua vez, o STJ (2023) esclareceu que as guardas municipais não possuem as mesmas atribuições de 
policiamento ostensivo ou de investigação que as Polícias Militar e Civil, respectivamente. 
 
A guarda municipal, por não estar entre os órgãos de segurança pública 
previstos no art. 144 da CF, não pode exercer atribuições das polícias civis e 
militares; a sua atuação deve se limitar à proteção de bens, serviços e 
instalações do município. As guardas municipais não possuem competência para 
patrulhar supostos pontos de tráfico de drogas, realizar abordagens e revistas 
em indivíduos suspeitos da prática de tal crime ou ainda investigar denúncias 
anônimas relacionadas ao tráfico e outros delitos cuja prática não atinja de 
maneira clara, direta e imediata os bens, serviços e instalações municipais. A 
Constituição Federal de 1988 não atribui à guarda municipal atividades 
ostensivas típicas de polícia militar ou investigativas de polícia civil, como se 
fossem verdadeiras “polícias municipais”. O papel das guardas municipais é tão 
somente o de proteção do patrimônio municipal, nele incluídos os seus bens, 
serviços e instalações. STJ. 6ª Turma. REsp 1977119-SP, Rel. Min. Rogerio Schietti 
Cruz, julgado em 16/08/2022. (Info 746) 
 
 Em outro julgado, ainda, o STJ entendeu que as guardas municipais podem realizar buscas 
pessoais em situações excepcionais, desde que haja uma justificativa que relacione a ação com a 
proteção de bens, serviços e instalações municipais. Essa permissão é limitada e não se estende a 
atuações típicas de forças policiais em contextos gerais de combate ao crime. STJ. 6ª Turma. REsp 1977119-
SP, Rel. Min. Rogerio Schietti Cruz, julgado em 16/08/2022 (Info 746). 
 
A função das guardas municipais é restrita à proteção de bens, serviços e 
instalações municipais, não lhes sendo permitido realizarem atividades 
ostensivas ou investigativas típicas das polícias militar e civil. STJ. AgRg no HC 
833.985-SP, Rel. Ministro Sebastião Reis Júnior, Sexta Turma, por unanimidade, 
julgado em 26/2/2024, DJe 28/2/2024. (Info 808) 
 
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Atente-se às jurisprudências relevantes sobre o Poder de Polícia: 
 
Não é possível delegar a função sancionadora do exercício do poder de polícia à 
Câmara de Comercialização de Energia Elétrica - CCEE por ser uma associação 
privada que não integra a Administração Pública. 
Cristalizou o Supremo a tese de que "é constitucional a delegação do poder de 
polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da 
Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que 
prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime 
não concorrencial". 
No caso, porém, o precedente não se aplica, pois: a) a CCEE é associação privada 
que não integra a Administração Pública; b) não há permissão constitucional para 
que atue como agente delegada da função administrativa de infligir sanções; c) os 
integrantes não gozam de qualquer estabilidade no emprego; d) embora a Câmara 
seja associação civil sem fins lucrativos, o fato é que ela é integrada "por titulares 
de concessão, permissão ou autorização" e "por outros agentes vinculados aos 
serviços e às instalações de energia elétrica", ou seja, ela é essencialmente 
composta por pessoas jurídicas que, como fim principal, visam o lucro. 
STJ. REsp 1.913.122-DF, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, por 
unanimidade, julgado em 12/9/2023, DJe 15/9/2023. (Info 789) 
 
É legítimo o poder de polícia conferido à ANATEL para fiscalizar as atividades de 
radiodifusão. STF. Plenário. ADI 4039/DF, relatora Min. Rosa Weber, julgamento 
virtual finalizado em 24.6.2022. (Info 1060) 
 
A Lei não pode estipular um prazo para que o chefe do Poder Executivo faça a sua 
regulamentação. Ofende os arts. 2º e 84, II, da Constituição Federal norma de 
legislação estadual que estabelece prazo para o chefe do Poder Executivo 
apresentar a regulamentação de disposições legais. Exemplo: Art. 9º O Chefe do 
Poder Executivo regulamentará a matéria no âmbito da Administração Pública 
Estadual no prazo de 90 dias. Essa previsão é inconstitucional. STF. Plenário. ADI 
4728/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 12/11/2021. (Info 1037) 
 
Não é possível a manutenção de quiosques e trailers instalados sobre calçadas 
sem a regular aprovação estatal. STJ. 2ª Turma. REsp 1846075-DF, Rel. Min. 
Herman Benjamin, julgado em 03/03/2020. (Info 671) 
 
O termo “bombeiro civil” pode ser utilizado pelos profissionais de empresas 
privadas atuantes no ramo. STJ. 1ª Turma. REsp 1.549.433-DF, Rel. Min. Benedito 
Gonçalves, julgado em 09/04/2019. (Info 648) 
 
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A administração pública possui interesse de agir para tutelar em juízo atos em 
que ela poderia atuar com base em seu poder de polícia. Um dos atributos do 
poder de polícia é a autoxecutoriedade. Isso significa que a Administração Pública 
pode, com os seus próprios meios, executar seus atos e decisões, sem precisar de 
prévia autorização judicial. A Administração, contudo, pode, em vez de executar o 
próprio ato, ingressar com ação judicial pedindo que o Poder Judiciário determine 
essa providência ao particular. (...) A autoexecutoriedade não retira da 
Administração Pública a possibilidade de valer-se de decisão judicial que lhe 
assegure a providência fática que almeja, pois nem sempre as medidas tomadas 
pelo Poder Público no exercício do poder de polícia são suficientes. STJ. 2ª Turma. 
REsp 1651622/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 28/03/2017. 
 
 
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